Asielbeleid in perspectief. Carolus Grütters Centrum voor Migratierecht Radboud Universiteit Nijmegen

Asielbeleid in perspectief Carolus Grütters Centrum voor Migratierecht Radboud Universiteit Nijmegen Lezing op ‘Werkdag Vluchtelingen’ over het ‘Asielbeleid’ georganiseerd door Raad van Kerken op 11 november 2006 te Amersfoort

Historie Asielbeleid heeft een lange geschiedenis. Niet alleen in Europese of Internationale maar ook in Nederlandse context is het verschijnsel asiel en het daarop gebaseerde overheidsbeleid met een zekere regelmaat een spraakmakend onderwerp. Asielbeleid refereert in wezen aan de grondslagen van elke samenleving: de manier waarop wordt omgegaan met diegenen die elders te vrezen hebben voor hun leven – vluchtelingen. Een van de belangrijkste kenmerken die bij bestudering van dit terrein naar voren komt is de beeldvorming van asielzoekers; en het beeld dat daarbij regelmatig opduikt is verre van gunstig. Uitspraken als: ‘Het wemelt aan onze grenzen van avonturiers en gelukzoekers, die met een bepaalde opzet naar Nederland komen’ en ‘Het is mij niet duidelijk wat mensen willen in een land dat ingericht is voor het houden van Elfstedentochten en niet het klimaat heeft om onder palmbomen te vertoeven’, spreken wat dat betreft boekdelen. Verdachtmaking en criminalisering van asielzoekers staat hierbij centraal. De zojuist geciteerde uitspraken zouden recentelijk gedaan kunnen zijn; in werkelijkheid zijn deze uitspraken gedaan door staatssecretaris van Justitie Haars (in 1980) en minister-president Lubbers (in 1986). Angst en xenofobie zijn niet alleen een slechte raadgever maar bieden daarnaast slechts een dubieuze perceptie van de problematiek waardoor halve waarheden en pertinente onjuistheden de boventoon vormen in een discussie die soms – zo lijkt het – tussen doven wordt gevoerd. De cartoon van Stefan Verwey uit 1995 met het opschrift: ‘Jullie komen erg ongelegen’ heeft dan ook aan actualiteit niets verloren. Maatregelen Het Nederlandse asielbeleid is in theorie ‘streng maar rechtvaardig’. In de praktijk lijkt het succes echter te worden afgemeten aan de mate van afschrikking, of anders gezegd hoe minder er komen hoe succesvoller het beleid wordt geacht te zijn. Dat doet de vraag rijzen of het überhaupt acceptabel is dat rechtvaardigheid wordt uitgedrukt in aantallen. Daarnaast is het opvallend dat veel asielbeleidsmaatregelen worden genomen, op grond van een onjuiste perceptie van wat er werkelijk aan de hand is en bovendien op een onjuiste verwachting ten aanzien van het effect van een bepaalde maatregel. Anders gezegd, men weet niet wat men doet of veroorzaakt. Met een zekere regelmaat werd in de afgelopen 25 jaar een probleem gesignaleerd in de vorm van toenemende voorraden van asielverzoeken. Een van de veelvuldig

Carolus Grütters – Asielbeleid in perspectief

toegepaste maatregelen om dat probleem te verhelpen, is gebaseerd op de veronderstelling dat Nederland aantrekkelijk is en als die aantrekkelijkheid negatief kan worden beïnvloed door slechts te stellen dat Nederland geen aantrekkelijk land is, dan komen er vanzelf minder asielzoekers en lost het probleem van de achterstanden zichzelf wel op. Onderzoek wijst echter uit dat er geen enkele relatie bestaat tussen de aantrekkelijkheid in de zin van de kwaliteit van de opvang in Nederland en de instroom van asielzoekers naar Nederland. De belangrijkste drijfveer van asielzoekers is eerder het verlangen naar veiligheid en niet de overweging of de kwaliteit van de opvang in een bestemmingsland van een bepaald niveau is. Een tweede maatregel bestaat uit het opvoeren van de productiesnelheid dat wil zeggen het beperken van de hoeveelheid tijd die door de verschillende ambtelijke instanties mag worden gebruikt om een deelbeslissing te nemen in het gehele traject. Een dergelijke maatregel lijkt in eerste instantie zinnig te zijn en het beoogde effect te hebben van meer productie bij dezelfde capaciteit waardoor achterstanden kunnen worden weggewerkt. In de – juridische – praktijk werkt dat echter anders. Immers, sneller beslissen impliceert minder zorgvuldigheid hetgeen op termijn leidt tot meer protesten in de vorm van bezwaar of beroep bij de rechter. En dat betekent meer procedures waardoor de voorraad eerder toe- dan afneemt. Een maatregel die dus contraproductief werkt. Een derde maatregel die regelmatig wordt toegepast is het wijzigen van de regels. Onder het motto dat de procedure te complex is en daardoor gemiddeld genomen een te grote doorlooptijd kent, worden de regels veranderd. Ook hier is er ogenschijnlijk een direct tastbaar en nuttig effect: eenvoudigere en kortere procedures met kleinere voorraden. Helaas gaat ook deze oorzaak en gevolg redenering niet op, althans niet op de korte termijn. Dat laat zich eenvoudig verklaren. Het gegeven dat de spelregels worden gewijzigd – op welke manier dan ook – betekent dat de uitvoerders van die regels eerst moeten leren hoe de nieuwe regels moeten worden toegepast. Voor ambtelijke organen zou dat kunnen betekenen dat vanaf de invoering van een nieuwe set van regels er gedurende een aantal maanden minder productie kan worden gedraaid: men heeft eerst de tijd nodig om de nieuwe regels te bestuderen. Pas na verloop van tijd kan een wijziging van de regels tot een snellere afhandeling leiden. Als dit het enige probleem zou zijn – bij het wijzigen van de regels – zou het nog te overzien zijn. Wat echter vergeten wordt, is dat juist in een juridische procedure de kans erg groot is dat het toepassen van gewijzigde regels ter toetsing aan de rechter wordt voorgelegd juist omdat het nieuwe regels zijn. En ook daar gaat enige tijd overheen voordat rechters duidelijkheid hebben geschapen over die nieuwe interpretatie. Terwijl de ambtelijke aanpassing aan de nieuwe regels misschien enkele maanden kan duren, duurt het vaak enkele jaren voordat de rechterlijke macht precies duidelijk heeft gemaakt hoe de nieuwe regels moeten worden geïnterpreteerd. En al die tijd nemen de voorraden eerder toe dan af. Ook hier geldt dat na verloop van tijd het beoogde effect van een snellere afhandeling en dus het wegwerken van achterstanden zich ook daadwerkelijk kan voordoen. Tenminste, als er niet tussentijds wordt geroepen dat de regels weer moeten worden aangepast. En dat laatste is precies hetgeen in de afgelopen kwart eeuw telkens is gedaan. Belangrijkste reden voor dit herhaalde ingrijpen is dat politici in feite te ongeduldig zijn om de lange termijn effecten van maatregelen af te wachten. Vóórdat het beoogde effect van wetswijziging (kortere doorlooptijden, grotere productie en kleinere voorraden) zich in de praktijk kan laten zien, wordt dat teniet gedaan door een nieuwe wijziging. Voeg daaraan toe de opeenstapeling van reorganisaties (van bij de asielprocedure betrokken instanties) en het mag duidelijk zijn waarom de hoeveelheid maatregelen die zijn geëffectueerd op het terrein van het asielbeleid over het algemeen contraproductief hebben gewerkt, althans voor zover verkleining van de voorraden en verkorting van de doorlooptijd daarbij als beoogd effect voorop hebben gestaan. De factor tijd Alle hiervoor genoemde maatregelen hebben een gemeenschappelijk kenmerk: terwijl beoogd wordt om de (gemiddelde) doorlooptijd te verkorten, doet zich het tegenovergestelde voor: deze wordt langer. Daarbij komt dat de doorlooptijd van een procedure in de praktijk voor een groot

2


gedeelte wordt gevormd door wachttijd (het dossier ligt ‘op de plank’) en slechts voor een beperkt gedeelte door feitelijke behandeltijd. Met andere woorden, het veranderen van procedures kan wellicht op termijn leiden tot een verkorting van de behandeltijden, de wachttijden worden daardoor niet of nauwelijks beïnvloed. En dat laatste heeft vooral te maken met de manier waarop de betrokken instanties – de zogenaamde ketenpartners – de verschillende (deel)procedures op elkaar hebben afgestemd en juist die afstemming is herhaaldelijk bekritiseerd in verschillende evaluaties. Zolang maatregelen derhalve te snel achter elkaar worden genomen en slechts zijn gericht op de behandeltijden neemt de gemiddelde doorlooptijd eerder toe dan af. Gegeven de omstandigheid dat een asielzoeker primair is geïnteresseerd in veiligheid en tijdens de procedure in ieder geval in veiligheid verkeert, impliceert het veelvuldig nemen van maatregelen een toename van de gemiddelde doorlooptijd en dus een verlenging van de periode waarin men veilig is. Als veiligheid de belangrijkste drijfveer is, dan is dat tevens de reden waarom het snel en veelvuldig nemen van maatregelen – via het effect op de doorlooptijden – uiteindelijk de aantrekkelijkheid van een land als bestemmingsland doet toenemen. Tijd en instroom De rij-voor-de-kassa-metafoor kan dit mechanisme wellicht verhelderen. In een situatie waarin een klant in de supermarkt de keuze heeft uit een aantal wachtrijen bij verschillende kassa’s, is het aannemelijk dat deze de kortste wachtrij zal kiezen. De bedoeling is immers om zo kort mogelijk te hoeven wachten en zo snel mogelijk de geselecteerde producten af te rekenen bij de kassa. Stel nu echter dat het niet gaat om een winkelende klant maar om een dakloze die slechts zijn toevlucht heeft gezocht in de supermarkt omdat het buiten hondenweer is. In dat geval is het aannemelijk te veronderstellen dat, op het moment dat de bedrijfsleider laat omroepen dat de zaak gaat sluiten en eenieder wordt verzocht zich naar de kassa te begeven, de dakloze niet de kortste maar de langste rij bij een kassa zal uitzoeken. Immers, hoe langer de rij hoe langer het zal duren voordat hij weer buiten zal zijn waar het rotweer is. En bij de keuze voor de kassarij zal waarschijnlijk het uiterlijk van degene die achter de kassa zit voor de dakloze geen enkele rol spelen. Als de kassa’s nu worden gezien als de verschillende landen waar asiel kan worden aangevraagd en de dakloze als de asielzoeker, dan wordt duidelijk waarom een langere wachtrij een land aantrekkelijker maakt. Het is althans deze relatie die een verklaring geeft voor de opmerkelijke samenhang tussen de grootte van de instroom en lengte van de gemiddelde doorlooptijd van de asielprocedure. Daarbij moet worden opgemerkt dat de keuze voor een bepaald bestemmingsland in de meeste gevallen door de mensensmokkelaars of reisagenten wordt gemaakt en niet door de asielzoekers zelf. Deze reisagenten hebben er op hun beurt weer belang bij dat een asielzoeker niet binnen zeer korte tijd weer ‘op de stoep staat’ omdat het niet gelukt is: dat is immers ‘bad’ voor hun ‘business’. Capaciteit Naast deze maatregelen die vooral contraproductief hebben gewerkt, is er een maatregel die uiteindelijk wel (het beoogde) effect heeft gesorteerd. Die maatregel betreft de uitbreiding van de behandelcapaciteit in de zin van meer personeel. Alhoewel de achterstanden al in de tachtiger jaren merkbaar waren en uitbreiding van capaciteit toen al voor de hand lag, duurde het tot de negentiger jaren voordat de politiek daartoe besloot. De achterliggende reden van die aarzeling om de capaciteit uit te breiden was een financiële en lag in de veronderstelling dat de instroom van asielzoekers van tijdelijke aard was en er dus geen structurele uitbreiding van het ambtenarenapparaat nodig was. Uitbreiding van de capaciteit vindt dan in eerste instantie plaats door voornamelijk uitzendkrachten in te zetten. Pas als het politieke besef groeit dat het verschijnsel asielzoeker structureel is, wordt – met de oprichting van de IND – de capaciteit structureel uitgebreid. In de negentiger jaren verachtvoudigd de capaciteit van de IND en die verveelvoudiging leidt – pas – rond 2000 tot een omslagpunt: de voorraden worden kleiner en de gemiddelde doorlooptijd neemt af en mede als gevolg daarvan neemt de instroom af. Gezien het samenvallen van deze omslag – dat wil zeggen de waarneming dat de voorraden afnemen – én de invoering van de nieuwe Vreemdelingenwet (Vw 2000), wordt vaak een directe link gelegd tussen de invoering van de Vw 3


2000 en de afname van de instroom: een koppeling echter die nergens op is gebaseerd. Eerder zou gezegd kunnen worden dat het tempo van de daling van de voorraden – vanaf 2000 – ten gevolge van de forse capaciteitsuitbreiding in de negentiger jaren werd vertraagd door de invoering van de zoveelste wijziging van de vreemdelingenwetgeving. Gezien de beperkte tijdshorizon die politici echter gewoon zijn te hanteren, wordt elk gunstig effect – ongeacht de feitelijke oorzaak – toegerekend aan het beleid van de dan handelende bewindspersoon; een conclusie derhalve die op zijn zachtst gezegd aanvechtbaar is. Managementcultuur De uitbreiding van de ambtelijke behandelcapaciteit loopt parallel met twee geheel andere ontwikkelingen. In de eerste plaats gaat het om een ontwikkeling die in de negentiger jaren onder het ambtenarenapparaat in zijn algemeenheid was ingezet, namelijk het bevorderen van de mobiliteit van ambtenaren. Hiermee werd beoogd om ambtenaren makkelijker te kunnen laten doorstromen en om te voorkomen dat ‘men’ op een bepaalde functie vastroestte. Begin 2006 constateerde de vice-president van de Raad van State dat, mede ten gevolge van deze toegenomen mobiliteit, de deskundigheid onder ambtenaren afneemt en het kennisniveau van instanties, die veelvuldig worden geconfronteerd met een dergelijke doorstroming, daalt. Een tweede ontwikkeling betreft de verandering van de ambtelijke cultuur in een meer bedrijfsmatige cultuur. De manager doet zijn intrede die – liefst zo snel mogelijk – bepaalde ‘targets’ moet halen. Dientengevolge verschuift ook de tijdshorizon van ambtenaren van de lange naar de korte termijn, waardoor het natuurlijke evenwicht dat tussen ambtenaren (lange termijn) en politici (korte termijn) bestond, in feite verdwijnt. In het kader van de asielprocedure zorgen deze ontwikkelingen er mede voor dat het beleid zich voornamelijk richt op aantallen: ‘minder is beter’. Ervaringscijfers met betrekking tot erkennings- of afwijzingspercentages worden dan richtlijnen voor toekomstig handelen hetgeen zich moeilijk laat verenigen met het begrip rechtvaardigheid. Aantallen In de discussies over het Nederlandse asielbeleid wordt de internationale dimensie veelal onderbelicht. De suggestie wordt daarmee gewekt dat asielbeleid slechts, of in hoofdzaak, een Nederlandse aangelegenheid is. Absolute (Nederlandse) cijfers met betrekking tot de instroom zijn weliswaar nuttig voor de Nederlandse uitvoeringsinstanties, maar zeggen als zodanig niets over de internationale context. Deze daling (of stijging) van de absolute aantallen wordt echter veelvuldig instroom per jaar van alle asielzoekers in 30 landen per land van opvang gebruikt om het succesGrafiek (of 2.1: hetAbsolute falen) van het nationale asielbeleid te onderbouwen. Slv

900.000

Slk Roe Pol

800.000

Mal Hon CZ

700.000

Cyp Bul VK

600.000

CH Sw Sp

500.000

Ptg Nor NL Lux

400.000

Ita Irl Gr

300.000

D FR FIN

200.000

DK Bel Oos

100.000

USA NZ CND

0

Aus 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Bron: bewerking van data van UNHCR en IGC

Grafiek 1.

Absolute instroom asielzoekers wereldwijd per jaar (1980-2005) naar land van bestemming

Gegeven de omstandigheid dat de jaarlijkse wereldwijde instroom van asielzoekers sterk fluctueert, is het weinig zinvol om de absolute aantallen van de instroom per jaar of per land onderling te vergelijken. Het gegeven bijvoorbeeld (zie grafiek 1) dat de totale instroom van asielzoekers in een

4


dertigtal landen in de wereld in het begin van de tachtiger jaren van de vorige eeuw gemiddeld zo’n 150.000 per jaar was, in 1992 zo’n 850.000 en in 2005 iets meer dan 300.000, geeft slechts een indicatie van de omvang van de crisissituaties in de wereld in verschillende periodes. Daarbij moet overigens worden gerealiseerd dat – volgens de UNHCR – deze aantallen asielzoekers slechts 1% uitmaken van de totale populatie van potentiële asielzoekers in de wereld: 99% zoekt zijn heil noodgedwongen in de regio en slechts één op de honderd slaagt erin om asiel aan te vragen in Europa (of in Noord Amerika). De verschillen in de instroom gedurende een jaar worden nog duidelijker indien de instroomcijfers per maand worden bekeken (zie grafiek 2). Vanaf 1993 daalt de instroom van asielzoekers in Europa (van zo’n 70.000 naar 20.000 per maand) om halverwege de negentiger jaren weer te stijgen (naar 40.000) en vanaf 2000 weer te dalen, dat wil zeggen in absolute zin. In dezelfde grafiek is onderin de maandelijkse instroom in Nederland weergegeven in absolute aantallen. Uitgaande van de constatering dat de absolute instroom slechts iets zegt over het totale aanbod van asielzoekers in een bepaalde periode, is het interessantabsolute om de verdeling van dat totaal over verschillende landen instroom per maand van bestemming nader te bezien. Europa

NL

80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 1991

1992

1993

1994

Grafiek 2.

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Absolute instroom in Europa en Nederland per maand (1991-2006)

Om die verdeling inzichtelijk te maken dienen niet de absolute maar de relatieve cijfers gebruikt te worden, dat wil zeggen het percentage van het totaal dat zich meldt in een bepaald land. Het voordeel van een dergelijke kijk op de instroom is tweeledig. In de eerste plaats geven de relatieve cijfers weer welk aandeel een land heeft in de opvang van asielzoekers ongeacht de totale omvang: NL relatieve instroom per maand (bruto%) die is immers telkens 100%. In de tweede plaats biedt het de mogelijkheid om de (relatieve) instroom te vergelijken met andere landen of met andere periodes. 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1991

1992

1993

1994

Grafiek 3.

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Relatieve instroom in Nederland per maand (1991-2006) 15

5


Waterbedeffect In grafiek 3 is de relatieve instroom van asielzoekers in Nederland per maand (1991-2006) weergegeven en laat dus zien welk percentage van alle asielzoekers in Europa (sinds 1991) zich in Nederland heeft gemeld. In eerste instantie lijkt deze lijn vrij vlak te lopen. In grafiek 4 is dezelfde NL relatieve instroom per maand (bruto%) datareeks weergegeven, maar nu met een uitvergrote verticale as: deze loopt niet (zoals in grafiek 3) van 0 tot 100% maar van 0 tot 20%. Nu blijkt deze lijn een nogal grillig patroon te hebben. 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1991

1992

1993

1994

Grafiek 4.

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Relatieve instroom in Nederland per maand (uitvergroot) 16

Over het verloop van deze grafiek kan het een en ander worden opgemerkt. Benadrukt dient in ieder geval te worden dat het verloop van deze grafiek niet slaat op de absolute aantallen maar op het Nederlandse aandeel in het Europese totaal. Als het asielbeleid in Europa overal ongeveer hetzelfde zou zijn dan zou je mogen verwachten dat de relatieve instroomcijfers min of meer stabiel zijn. Dat wil zeggen niet overal even groot maar wel zonder opmerkelijke pieken en dalen. De relatieve instroomcijfers van Nederland (in grafiek 4) laten echter forse fluctuaties zien (tussen de 2 en de 18% in de periode 1991-2006). Wat kan daar nu uit worden afgeleid? In de eerste plaats gaat elke stijging (i.c. in de Nederlandse cijfers) gepaard met een daling in een ander land en andersom: het totaal blijft immers op elk moment 100%. Deze onderling samenhangende schommelingen worden ook wel aangeduid als het waterbedeffect. De oorzaak van deze schommelingen houdt hoogstwaarschijnlijk verband met de veranderende aantrekkelijkheid van een bestemmingsland al dan niet tengevolge van een verandering van nationaal beleid of feitelijke omstandigheden. De sterke stijging van de relatieve instroomcijfers bijvoorbeeld in Nederland in 1993 en 1994, houdt verband met een aantal ogenschijnlijk afzonderlijke zaken. In deze periode werd namelijk de toenmalige Nederlandse Vreemdelingenwet grondig herzien. Dit is echter niet de enige verklaring voor de opmerkelijke stijging van de relatieve instroom in Nederland. Tegelijkertijd speelde namelijk in Duitsland een discussie over het wijzigen van de Duitse grondwet om het daarin geformuleerde recht op asiel minder absoluut te laten zijn. Al dan niet hiermee verbandhoudend, was er toen ook sprake van fysiek geweld tegen vreemdelingen en asielzoekers in de vorm van het gooien van Molotovcocktails naar vreemdelingenpensions. Dit geheel zorgde ervoor dat Duitsland letterlijk minder veilig en daarmee minder aantrekkelijk werd. De relatieve instroomcijfers van Duitsland zijn sinds die periode alleen maar gedaald. En zoals eerder aangegeven, een procentuele daling wordt gecompenseerd door een stijging elders, in dit geval onder meer in Nederland. Hierbij moet overigens de kanttekening worden gemaakt dat Duitsland tot en met het begin van de negentiger jaren ongeveer de helft van alle asielzoekers (in Europa) opving. De substantiële daling sindsdien van het Duitse aandeel naar ongeveer 10% (in 2006) had daardoor een fors waterbedeffect tot gevolg dat met name in een aantal West-Europese landen merkbaar was. De instroomcijfers Een tweede constatering betreft het verloop als zodanig van deze grafiek. Vanaf eind 1997 is sprake van een globale daling van de relatieve instroom in Nederland (van 14% naar 4%). Vanaf 2003 6


stijgt deze lijn echter weer en dat is merkwaardig. Enerzijds is er het officiële standpunt dat het beleid van de huidige minster voor V&I zijn afschrikwekkende werking niet mist en onder meer tot uiting komt – zo wordt gesteld – in een daling van de instroomcijfers. Anderzijds laat grafiek 4 sinds 2003 een stijging van de (relatieve) instroomcijfers zien. De absolute instroom (zowel internationaal als Europees) laat in ieder geval een duidelijke daling zien; sinds 2003 is de instroom (in Europa) ongeveer gehalveerd naar ± 15.000 per maand in 2006 (grafiek 2). Volgens de UNHCR zijn er in het eerste half jaar van 2006 zo’n 90.000 asielaanvragen in Europa geregistreerd waarvan 10% in Nederland en dat is opmerkelijk. Om deze cijfers goed te kunnen interpreteren, is een nadere uitleg noodzakelijk over de manier waarop de cijfers worden geregistreerd en welke definitie daaraan ten grondslag ligt. De overzichten die de UNHCR publiceert, bevatten onder andere per land van bestemming de maandelijkse instroomcijfers van nieuwe asielverzoeken. Deze cijfers worden aangeleverd door de nationale instanties en voor Nederland is dat de IND. Waar het nu om draait is dat vrijwel alle landen (met uitzondering van Italië dat in het geheel geen maandcijfers verstrekt) een onderscheid maken tussen nieuwe en overige asielverzoeken. Met nieuwe verzoeken wordt dan gedoeld op verzoeken van asielzoekers die – simpel gezegd – net uit het land van herkomst zijn gearriveerd. Alle overige verzoeken slaan dan op personen waarvoor dat niet geldt en dat kan om zeer uiteenlopende redenen het geval zijn. Voor de Nederlandse cijfers geldt dit echter expliciet niet. Nederland levert instroomcijfers aan bij de UNHCR waarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen nieuwe en overige verzoeken. De Nederlandse cijfers zijn het beste te bestempelen als bruto cijfers dat wil zeggen cijfers die verwijzen naar hetgeen de IND in zijn totaliteit aan asielverzoeken krijgt. Bruto versus netto Nu is er niets op tegen om dergelijke bruto cijfers te hanteren bij het berekenen van bijvoorbeeld de benodigde capaciteit. Het wordt echter een ander verhaal indien deze bruto cijfers in een overzicht (zoals van de UNHCR) worden gebruikt waar voor het overige slechts de aantallen nieuwe verzoeken worden gehanteerd. Uitgaande van deze vervuiling van de Nederlandse cijfers met betrekking tot de instroom, rijst dan de vraag in hoeverre deze bruto cijfers verschillen van de cijfers die alleen slaan op nieuwe asielverzoeken in de betekenis zoals hiervoor is aangegeven.

Grafiek 5.

Relatieve instroom (bruto en netto) in Nederland per maand (2001-2006)

Een precieze uitsplitsing van deze cijfers is vooralsnog niet te maken, maar een eerste onderzoek geeft aan dat het verschil substantieel is. Als alleen de instroomcijfers worden gehanteerd van die asielzoekers die als persoon nog niet eerder in de administratie van de IND bekend waren (de zogenaamde netto cijfers), dan levert dat een duidelijk andere reeks op dan de bruto cijfers. In grafiek 5 zijn zowel de bruto als de netto relatieve instroomcijfers van Nederland weergeven. Hierbij dient in ieder geval te worden opgemerkt dat de hier gebruikte netto cijfers weliswaar alleen 7


slaan op personen die nog niet in de administratie van de IND voorkwamen (en in die zin dus nieuw zijn voor Nederland), maar nog steeds kunnen slaan op asielverzoeken van personen die in een eerder stadium in een ander land een asielverzoek hebben ingediend (en dus niet nieuw zijn in Europa). Dan kan het bijvoorbeeld gaan om asielzoekers die eerder in Duitsland een asielgerelateerde verblijfsvergunning hebben gekregen waarvan de beperkte geldigheidsduur is verlopen en die om uiteenlopende redenen een ‘nieuw’ asielverzoek in Nederland indienen. Dergelijke asielverzoeken dienen eigenlijk niet als nieuw te worden bestempeld, tenminste als je een enigszins betrouwbaar beeld wil krijgen van het totaal aantal nieuwe asielverzoeken dat in een gebied als Europa in een bepaalde periode wordt ingediend. Deze laatste categorie van asielverzoeken die als ‘nieuw’ opduikt in de statistieken van verschillende bestemmingslanden, zorgt voor het zogenaamde ‘rondpompeffect’ waardoor het totaal aantal geregistreerde (al dan niet) nieuwe asielverzoeken kunstmatig hoog wordt gehouden. Het verschil tussen de bruto en netto cijfers wordt door een aantal factoren bepaald. Een van die factoren betreft in het bijzonder de (nieuwe) Vw 2000. In deze wet is namelijk sprake van een vergunningverlening die altijd eerst voor bepaalde tijd plaats vindt. Daarna kan, indien daarom wordt verzocht, de vergunning voor bepaalde tijd (inmiddels 5 jaar) worden omgezet in een vergunning voor onbepaalde tijd. Deze wijze van vergunningverlening wijkt principieel af van die onder de oude Vreemdelingenwet. Onder die oude wet werd immers slechts één keer een vergunning verleend, dat wil zeggen die hoefde niet na een bepaalde periode opnieuw beoordeeld te worden. Nu dat onder de Vw 2000 wel het geval is, betekent dit dat vanaf de inwerkingtreding van de Vw 2000 (april 2001) alle verleende vergunningen aan asielzoekers na een aantal jaren opnieuw door de administratieve molen moeten. En ook deze asielverzoeken voor een vergunning voor onbepaalde tijd zijn in de Nederlandse bruto instroomcijfers opgenomen. In de jaarverslagen van de IND zijn deze asielverzoeken onder de ruimere categorie van ‘overige’ asielverzoeken opgenomen. Het aandeel van deze overige verzoeken neemt overigens gestaag toe: in 2004 gaat het om 20%, in 2005 om 30% en in de eerste helft van 2006 gaat het om zo’n 40% van alle ingediende asielverzoeken. En alhoewel dit – grove – onderscheid wel in de IND rapportages is terug te vinden, is dat niet te zien in de UNHCR rapportages. Met deze toelichting in het achterhoofd is het niet verbazingwekkend dat de Nederlandse bruto instroomcijfers voor een substantieel deel bestaan uit niet-nieuwe verzoeken en daardoor een vertekend beeld opleveren voor wat betreft de nieuwe instroom. In grafiek 5 komt dit toenemende verschil nadrukkelijk tot uitdrukking: er lijkt weliswaar sprake van een toename van de instroom maar die wordt feitelijk alleen veroorzaakt door niet-nieuwe verzoeken. En zelfs in de netto cijfers van grafiek 5 zitten hoogstwaarschijnlijk nog aantallen asielverzoeken die niet als nieuw (in Europa) kunnen worden aangemerkt. Saillant detail daarbij is dat inmiddels bijna de helft van het aantal asielverzoeken kennelijk door het systeem zelf wordt gecreëerd. Anders gezegd, als er naar een manier wordt gezocht om de totale werklast van de IND te verminderen, dan zou die gevonden kunnen worden in het wijzigen van het wettelijke regime door bij asielgerelateerde verblijfsvergunningen alleen nog vergunningen voor onbepaalde tijd te verlenen. 26000 Er zijn weinig getallen die in de context van het Nederlandse asielbeleid zo’n magische klank hebben als zesentwintigduizend. Het begrip werd geïntroduceerd in 2003 toen de minister voor V&I te kennen gaf dat zij alle uitgeprocedeerde asielzoekers daadwerkelijk het land wilde uitzetten. Zij had daarbij met name die asielzoekers voor ogen die nog een asielverzoek hadden ingediend onder de oude vreemdelingenwet, dat wil zeggen vóór 1 april 2001; de IND schatte het aantal toen op ongeveer 26000. In de beeldvorming rondom deze groep werd enerzijds het ‘bekende’ beeld opgeroepen van weigerachtige personen, alsof de gehele groep van 26000 hier zonder enige rechtsgrond verbleef. Anderzijds ontstond er een aantal meestal lokale initiatieven dat in wezen tot doel had om met name de mens achter elk van die 26000 asielzoekers onder de aandacht te brengen. Het project ‘26000 gezichten’ is daarvan het meest sprekende voorbeeld. In essentie stonden hiermee twee verschil-

8


lende benaderingen tegenover elkaar die opmerkelijk genoeg allebei werden onderbouwd met in wezen hetzelfde argument, namelijk: de eigen verantwoordelijkheid. Het grote verschil zat echter in de betekenis van de term ‘eigen’. Onder de oude vreemdelingenwet was het officiële beleid met betrekking tot (achterstanden van) asielverzoeken, dat het primair een taak was van diezelfde overheid om binnen een redelijke termijn de asielzoeker uitsluitsel te geven op zijn verzoek. De termijn die de regering daarbij voor ogen had was drie jaar. Het daarop gebaseerde ‘driejarenbeleid’ luidde: ‘In die gevallen waarin het voornamelijk of wellicht uitsluitend op effecten van bestuurlijk beleid is terug te voeren dat betrokkene lange tijd na binnenkomst nog geen definitieve beslissing op zijn verzoek om toelating heeft verkregen en in Nederland verblijft met medeweten van de autoriteiten, zal de overheid haar verantwoordelijkheid nemen door in het verblijf te berusten’. Het beleid legde dus een duidelijke verantwoordelijkheid bij de overheid en fungeerde feitelijk als een stok achter de deur om de afhandeling van asielverzoeken niet onnodig te vertragen. Na de invoering van de nieuwe Vw 2000 en het kort daarop aantredende kabinet Balkenende I, had toenmalig minister Nawijn in 2002 geopperd om – kort gezegd – de voorraad van oude asielzaken in één keer met een bepaalde maatregel weg te werken en de uitvoering van de nieuwe vreemdelingenwet te vergemakkelijken althans de uitvoeringsinstanties niet op te zadelen met oude zaken. Deze pardonregeling zou dan kunnen worden ‘geruild’ tegen het driejarenbeleid. De gedachte was immers dat de nieuwe Vw 2000 dusdanig was geformuleerd dat er geen achterstanden zouden kunnen ontstaan. Vervolgens werd wel het driejarenbeleid afgeschaft maar om politieke redenen geen algemene of bijzondere pardonregeling ingevoerd waarmee ‘in een klap’ alle oude zaken die nog onder de oude wet vielen, hadden kunnen worden afgehandeld. Met het aantreden van minister Verdonk in het kabinet Balkenende II (2003) werd niet alleen de toon van het asielbeleid scherper maar werd tevens het begrip ‘eigen verantwoordelijkheid’ weer van stal gehaald. Nu echter verwees deze eigen verantwoordelijkheid naar die van de asielzoeker zelf en niet naar die van de overheid; en opeens werden degenen die jarenlang door de overheid ‘in de wacht waren gezet’ erop aangesproken dat ze aanstalten moesten maken om te vertrekken. Gemakshalve werd daarbij nogal eens vergeten dat de overheid zelf willens en wetens deze groep van 26000 had gecreëerd en daarbij begrijpelijkerwijs verwachtingen had gewekt. Bovendien dient in het achterhoofd te worden gehouden dat deze groep voor een niet onbelangrijk gedeelte bestond uit asielzoekers die nog in procedure waren en in afwachting waren van een ambtelijke beslissing of een rechterlijke uitspraak. Een belangrijk deel van deze oude zaken is – medio 2006 – inmiddels door de IND afgehandeld en voor bijna de helft van de betrokkenen betekende dat een verblijfsvergunning op asielgronden. Dat impliceert dat van zo’n 10.000 personen de overheid niet anders kon dan vaststellen dat zij terecht een asielverzoek hadden ingediend. Los van de vraag of dit aantal veel of weinig is, kan in ieder geval worden vastgesteld dat de gehanteerde terminologie merkwaardig is: de poging om de asielverzoeken van de groep van 26000 ‘oude-wetters’ alsnog af te handelen wordt namelijk aangeduid met het ‘Project Terugkeer’. Het gaat immers ook om een niet gering aantal kinderen dat hier geboren is en waarvoor de aanduiding ‘Terugkeer’ in het geheel niet van toepassing is. Onwrikbare standpunten In de aanloop naar de Tweede Kamer verkiezingen van 22 november 2006 hebben de meeste politieke partijen hun standpunt geventileerd over het asielbeleid in zijn algemeenheid en de wenselijkheid van een mogelijke pardonregeling voor de ‘oude-wetters’ in het bijzonder. Opvallend daarbij is niet zozeer dat er nogal uiteenlopende standpunten zijn ingenomen, maar dat deze standpunten zo onwrikbaar zijn. Wel moet daarbij een strikt onderscheid worden gemaakt tussen de discussie ‘onder het oog van de camera’ en die daarbuiten. In de praktijk blijkt namelijk dat individuele politici best bereid zijn om inhoudelijk van gedachte te wisselen en zich te laten overtuigen door bepaalde argumenten. Op het moment echter dat met name politici buiten de beslotenheid van een discussie met betrokken deskundigen letterlijk voor het voetlicht treden, moet – kennelijk – het heilige politieke standpunt weer worden ingenomen dat een politieke partij ooit

9


heeft geformuleerd. Niet het bereiken van een oplossing voor het voorliggende probleem wordt dan nagestreefd, maar het zonder gezichtsverlies kunnen beëindigen van de discussie staat voorop. In feite ontstaat hierdoor een democratische paradox: terwijl in een democratie het publiekelijk uitwisselen van argumenten en het overtuigen van de medediscussiant voorop staat, betekent het formuleren van een standpunt onmiddellijk dat er geen ruimte meer is om aan te geven dat men overtuigd wordt van de argumenten van de ander en dus van positie is veranderd. Of het nu gaat om de discussie rondom een pardonregeling, het verschil tussen de oude en de nieuwe Vreemdelingenwet of het asielbeleid in zijn algemeenheid, op enig moment duikt telkens weer een verwijzing op naar de ‘aanzuigende werking’ van een of andere maatregel. Althans naar de vermeende aanzuigende werking. Opmerkelijk is namelijk dat dit argument, dat ooit zonder nadere onderbouwing door een ambtelijke commissie werd geponeerd, in geen enkele studie daadwerkelijk wordt bevestigd. Wel kan er worden gewezen op de dynamische samenhang tussen maatregelen en veelal niet-voorziene effecten van bepaalde maatregelen. Zoals eerder aangegeven speelt de factor tijd daarbij een belangrijke rol en die zorgt er mede voor dat het lastig is om inzicht te verkrijgen in de werkelijke relatie tussen effect en beleid. Of anders geformuleerd, het is politiek effectiever om met dramatische simplificaties de tegenstander in de discussie klem te zetten dan om een genuanceerde discussie te voeren teneinde de tegenstander te overtuigen. Het gebruik van mythes als de ‘aanzuigende werking’ zou derhalve moeten worden vermeden in discussies rondom het asielbeleid. Het doet niet alleen onrecht aan de vele asielzoekers die – uiteindelijk – wel als vluchtelingen zijn aangemerkt, maar overschat de beperkte bijdrage die Nederland levert in internationale context. Daarnaast veronachtzaamt het op schromelijke wijze de meest fundamentele karakteristiek van het begrip rechtvaardigheid, namelijk dat rechtvaardigheid een kwalitatief begrip is dat niet mag worden beperkt op grond van kwantitatieve overwegingen; rechtvaardigheid kan niet op een gegeven moment ‘op’ zijn, omdat de magische grens van een bepaald aantal is bereikt. De wijze van het behandelen van asielzoekers refereert aan een waarde als respect en bescherming van het menselijk leven of, eenvoudiger geformuleerd, als fatsoen. En fatsoen moet je doen.

10

Asielbeleid in perspectief. Carolus Grütters Centrum voor Migratierecht Radboud Universiteit Nijmegen

Recommend Documents