Anders gaan denken over de economie De recessie dwingt tot kritische reflectie, onder meer op de verhouding tussen markt en overheid. ‘Macro-economisch beleid is terug van weggeweest’, aldus Frank Heemskerk en Marten van den Berg. Politici, ondernemers, bankiers en toezichthouders moeten vertrouwde perspectieven durven loslaten.
frank heemskerk & marten van den berg ‘The difficulty lies not in the new ideas, but in escaping from the old ones.’ Zo besluit John Maynard Keynes de inleiding van zijn beroemde boek The general theory.1 In de jaren dertig van de vorige eeuw bood dit boek nieuwe inzichten in de economische crisis, daar waar de klassieke ideeën geen verklaring en daarom ook geen oplossingen konden verschaffen. Met die crisis in de jaren dertig wordt de huidige crisis nogal eens vergeleken. Dat is niet geheel terecht, want we zijn nu veel welvarender en van beleidsfouten uit het verleden hebben we geleerd. De vergelijking gaat in zoverre wél op, dat het ook nu zaak is om uitgangspunten voor beleid ter discussie te stellen en, zo nodig, los te laten. Wij noemen er vier. Punt één draait om het beeld van de recessie. Veel landen zijn in de problemen gekomen door de dramatische terugval in de wereldhandel. Over de auteurs Frank Heemskerk is staatssecretaris van Economische Zaken. Marten van den Berg is plaatsvervangend directeur-generaal Buitenlandse Economische Betrekkingen. Noten zie pagina 17 s & d 7 / 8 | 20 0 9
Ook Nederland, dat in hoge mate afhankelijk is van internationale handel, ziet zijn economie fors krimpen. Ons internationaal opererende bedrijfsleven ziet (of hoopt op) de eerste tekenen van herstel; dat zet in als de externe vraag en dus de export weer aantrekt. Een heel andere kijk op de huidige recessie wordt ons aangereikt door de Japanse econoom Richard Koo. 2 Deze analyseert de enorme negatieve vermogenseffecten en duidt de huidige recessie als een ‘balans-recessie’. Koo kijkt met name naar de invloed die het barsten van luchtbellen in de economie ¬ zoals eind vorig jaar gebeurde met de luchtbel van de Amerikaanse huizenmarkt ¬ heeft op de balansen van financiële instellingen en ondernemingen. De gedaalde vermogens hebben niet alleen gevolgen in de financiële economie, maar ook in de ‘echte’ economie van producten en ondernemingen. Omdat veel vermogen is verdampt, zijn de activa op de balansen van pensioenfondsen en banken geslonken. Banken en beleggers zijn nu sterk gespitst op herstel in hun balans en dus op nieuwe en betere verhoudingen tussen schulden en bezittingen. Bedrijven streven
13
Frank Heemskerk & Marten van den Berg Anders gaan denken over de economie niet langer naar het maximaliseren van hun winsten, maar naar het minimaliseren van hun schulden. Als schuldenminimalisatie op grote schaal plaatsvindt ¬ wat in de ogen van Koo nu het geval is ¬ nemen de private investeringen fors af. Het stimuleren van investeringen via renteprikkels binnen een ruim monetair beleid heeft dan geen effect. Bedrijven lenen niet, omdat ze eerst hun schulden moeten aflossen. Zo verklaart Koo ook de liquidity trap.
We moeten de economie drijvend houden en tegelijkertijd een gigantisch schuldenprobleem oplossen ¬ van bedrijven, huishoudens én overheden
14
De economie bevindt zich, met andere woorden, in een situatie waarin monetair beleid niet effectief is. Ook belastingverlaging voor de consumenten is in een balans-recessie niet effectief. Veel consumenten hebben vermogens verloren en zullen hun (tijdelijke) belastingvoordelen oppotten. De combinatie van het afbetalen van schulden door bedrijven en het sparen door gezinnen leidt tot een vorm van vraaguitval die lang kan duren. Volgens Koo zijn forse additionele overheidsuitgaven nodig om te voorkomen dat een economie permanent in een vrije val terechtkomt. De grootste fout die beleidsmakers kunnen maken, is dat men bij een korte opleving in de economie het expansieve begrotingsbeleid terugdraait. Koo baseert zijn analyse op de situatie in Japan tussen 1990 en 2003: in die periode namen de huizenprijzen met 95% af en het totale verlies aan vermogen bedroeg driemaal (!) het Japanse bnp. Japan had in die periode nog het voordeel dat het kon leunen op groei in belangrijke exportlanden. Die uitweg is er nu niet, omdat momenteel bijna alle exportmarkten een krimp kennen. s & d 7 / 8 | 20 0 9
Als we de analyse van Koo doortrekken naar ons nationale beleid, dan zou dat betekenen dat de overheid langdurig moet stimuleren. In dat kader is de beslissing van het kabinet om niet te bezuinigen als de economie slecht blijft draaien in 2011 in lijn met zijn aanbevelingen. Momenteel zien we al dat veel landen niet aan de emu-criteria voldoen. Volgens het cpb loopt ons overheidstekort in 2010 op naar 6,7% bbp. 3 Het advies van Koo zou ertoe leiden dat we de emu-criteria voor overheidstekort en overheidsschuld voor een wat langere tijd zouden moeten loslaten om bedrijven en huishoudens de tijd te geven om hun schulden af te lossen. Volgens Koo is precieze monitoring van de vraagzijde relevant. Pas als de vraagzijde aantrekt, kan de overheid haar tekorten en schulden weer terugdringen. De analyse van Koo verdient serieuze aandacht. We moeten durven kijken naar zijn Japanse beleidslessen. De vraag is wel of de analyse van Koo de huidige problematiek voldoende afdekt. In een recent artikel van André Lara Resende4 wordt ook een vergelijking getrokken tussen de huidige crisis en de crisis van de jaren dertig van de vorige eeuw. Het verschil tussen de twee crises is dat in de crisis van de jaren dertig een economie gereactiveerd moest waarin niet alleen veel bezittingen, maar ook heel veel schulden waren gedecimeerd. In de huidige crisis moeten we de economie drijvend houden, terwijl we tegelijkertijd een gigantisch schuldenprobleem moeten oplossen ¬ niet alleen de schulden van bedrijven en huishoudens, waar Koo over schrijft, maar in toenemende mate ook schulden van overheden. We bevinden ons dan in een situatie waarin huishoudens terughoudend zijn. Het cpb voorspelt afnemende consumptieve uitgaven (voor 2009 en 2010), terugvallende bedrijfsinvesteringen (voor 2009 en 2010 een daling van dertien tot veertien procent)5 en een overheid die niet te lang door kan gaan met stimulerend begrotingsbeleid. André Lara Resende haalt de beroemde econoom Irvin Fisher aan: ‘Neither monetary nor fiscal policy is able to stimulate the economy while excessive debt remains present.’ Al met al
Frank Heemskerk & Marten van den Berg Anders gaan denken over de economie ziet het ernaar uit dat we een periode van stagnatie van een aantal jaren voor de boeg hebben. In zo’n klimaat groeit het risico van protec tionisme, terwijl juist nu open grenzen cruciaal zijn. Opkomende markten als China, India en mogelijk Brazilië en landen met grote grondstofreserves zullen op middellange termijn de (internationale) vraag moeten stimuleren. Protectionisme zou, zeker voor een open economie als Nederland, funest zijn. markt en overheid Het tweede uitgangspunt dat we moeten loslaten is het vertrouwen in zelfregulering en de corrigerende kracht van eigenbelang in de financiële sector. Zoals de voormalige Fedvoorzitter Alan Greenspan terugblikkend heeft gesteld: ‘The enlightened self-interest of owners and managers of financial institutions would lead them to maintain a sufficient buffer against insolvency by actively monitoring their firms’ capital and risk positions. For generations, that premise appeared incontestable but, in the summer of 2007, it failed.’6
Zelfregulering in de financiële sector geeft niet automatisch de beste economische uitkomsten Dit betekent natuurlijk niet dat het kapitalisme de prullenbak in kan. De markt blijft het belangrijkste mechanisme om vraag en aanbod bij elkaar te brengen. Een element dat echter al te zeer uit het oog is verloren, is de relatie tussen economie en ethiek. De grote sommen geld die konden worden verdiend met transacties en de daaraan gerelateerde bonussen waren zeer verleidelijk. Het punt was dat de risico’s konden worden afgewenteld op anderen ¬ lees: de samenleving. Gedreven door bovenproportionele beloningen gingen banken onverantwoorde risico’s aan. Toen de banken in de problemen kwas & d 7 / 8 | 20 0 9
men moest de overheid ingrijpen. Het waren echter niet alleen de financiële instellingen die tekortschoten, hetzelfde geldt voor de toezichthouders. Nu betalen we met elkaar de rekening: een forse krimp in de meeste oecd-landen en wereldwijd sterk toenemende armoede. Zelfregulering geeft, kortom, niet automatisch de beste economische uitkomsten. De basisbeginselen van een vrije-markteconomie blijven overeind, maar de verhouding tussen markt en overheid moet echt anders ¬ niet alleen vanuit sociaal oogpunt, maar juist ook vanwege de economische uitkomsten. We zullen moeten toegroeien naar nieuwe vormen van internationale regulering en toezicht. Als banken een maatschappelijke functie vervullen en ze door de overheid worden gegarandeerd, mag diezelfde overheid ook er op toezien dat beloningsstructuren adequaat zijn en er geen onverantwoorde risico’s worden genomen. Andere opties die bekeken moeten worden zijn onder meer een slimmere en meer anticyclische opbouw van buffers in het bankwezen en nieuwe vormen van corporate governance, waarbij niet langer enkel het belang van de aandeelhouder centraal wordt gesteld, maar ook het lange-termijnbelang van het bedrijf en al zijn stakeholders (zoals klanten en werknemers). schaalgrootte en toezicht Een derde uitgangspunt dat ter discussie staat is schaalgrootte. Voorheen was het mantra in de financiële wereld ‘groot, groter, grootst’. De gevolgen bleken ingrijpend. In de woorden van Greenspan: ‘Some financial institutions have become too big to fail as their failure would raise systemic concerns.’7 Waren landen ooit trots op hun grote financiële sector, in crisistijd bleek dat ineens een zwakte: het maakte hen uitermate kwetsbaar. IJsland en in mindere mate het Verenigd Koninkrijk zijn hier voorbeelden van, terwijl Nederland zich gelukkig mocht prijzen dat het de euro had. Het probleem van de schaalgrootte hangt samen met het feit dat economische actoren op
15
Frank Heemskerk & Marten van den Berg Anders gaan denken over de economie mondiale markten opereren, terwijl toezichthouders voornamelijk nationale kampioenen zijn gebleven. Dat levert een flink spanningsveld op: waar bankiers, producten en risico’s mondiaal werden, bleef het toezicht overwegend nationaal. In de huidige financiële crisis dreigt ‘deglobalisering’, ‘terug naar af’, wegkruipen achter de nationale grenzen. Banken die in de knel zijn gekomen, hebben immers enkel hun nationale overheid en nationale centrale bank als lender of last resort. Het is de vraag of kleinere landen nog wel grote, mondiale financiële instellingen kunnen en willen accommoderen, zoals ook minister Bos onlangs constateerde. Om financieel protectionisme te vermijden en toch de voordelen van internationale innovaties en grensoverschrijdende dienstverlening te benutten, is een verschuiving en aanpassing in de governance van de financiële sector gewenst. Een uitweg kan zijn om in Europa (of binnen het eurogebied) nieuwe vormen van internationale regulering
In de huidige crisis dreigt ‘deglobalisering’: terug naar af, wegkruipen achter de nationale grenzen
16
en toezicht te introduceren. Dat vraagt om het opgeven van nationale beleidsruimte en dat zal er in dit tijdsgewricht niet makkelijker of ‘politiek haalbaarder’ op geworden zijn. Met de euro is een reuzenstap gezet; verdere integratie lijkt niet eenvoudig. Europese landen staan hier verschillend in. Emotie speelt daarbij een belangrijke rol. Ook voor een land als het Verenigd Koninkrijk is het van groot belang dat er internationale afspraken komen over financiële regulering. Wie betaalt de rekening als een Britse bank met veel uitstaande verplichtingen in de vs failliet gaat? Nu zal de Britse belastingbetaler daarvoor moeten s & d 7 / 8 | 20 0 9
opdraaien, aangezien mondiale regulering ontbreekt. Maar het opgeven van nationale beleidsruimte, zeker als dat ten faveure van Europa is, betekent in het Verenigd Koninkrijk doorgaans politieke zelfmoord. Dat zal dus niet snel voorgesteld worden. Een vergelijkbaar debat speelt zich af in de vs. Het Amerikaanse congres is kritisch over plannen voor het overhevelen van nationale beleidsruimte naar mondiale toezichthouders, terwijl daar zelfs voor een groot land als de vs een belang kan liggen. Vooralsnog lijkt ‘politieke haalbaarheid’ het te winnen van de veronderstelde voordelen van verdergaande internationaal financiële integratie. het internationale financiële systeem Een vierde en laatste uitgangspunt dat we onder de loep moeten nemen is het gebrek aan management van financiële globalisering. De afgelopen jaren zijn enorme macro-economische onevenwichtigheden ontstaan. Het rijkste land van de wereld, de Verenigde Staten, leende van een veel armer land als China. Op internationaal vlak werd dat overgelaten aan macro-economische zelfregulering. De discussie ging niet veel verder dan beschuldigingen van de vs aan het adres van China dat ze hun valuta moesten revalueren. We zullen nu naar een situatie toe moeten waarin een internationaal financieel-economisch regime meer evenwicht brengt tussen de macro-economische blokken in de wereld. In zijn boek Fixing global finance noemt Martin Wolf dit het creëren van een geloofwaardige en stabiele macro-economische omgeving. 8 Vereist zijn hervormingen in het internationale financiële systeem: een verandering van de machtsverhoudingen binnen internationale financiële instellingen, een dominantere rol van instellingen als het imf, een blijvend actieve rol van de g20 en een andere algemene reserve-valuta dan de dollar. De euro is op dit moment het enige alternatief, maar de Amerikanen zullen maximale druk blijven uitoefenen om te voorkomen dat die de rol van de
Frank Heemskerk & Marten van den Berg Anders gaan denken over de economie dollar overneemt. Het is mogelijk dat er op de middellange termijn een soort multi currencymodel gaat ontstaan, waarbij een aantal valuta tegelijkertijd een sterke rol als algemene reserve-valuta gaat vervullen. In zo’n model zal de euro, naast de dollar, zeker een belangrijke rol kunnen gaan spelen.
Noten 1 John Maynard Keynes, The gene ral theory of employment, interest and money, 1936. 2 Richard C. Koo, The holy grail of macroeconomics. Lessons from
De nieuwe economische agenda is een ambitieuze agenda. Macro-economisch beleid is terug van weggeweest. Oude uitgangspunten voor beleid moeten we kritisch tegen het licht houden én los durven laten, opdat wij doen wat Keynes al in 1936 aanraadde: ontsnappen aan ‘oude ideeën’.
Japan’s Great Recession, 2008. 3 Raming cpb, juni 2009. 4 André Lara Resende, Macro imbalance, credibility and reserve currency, 2009. 5 Raming cpb, juni 2009. 6 Alan Greenspan, geciteerd in:
Financial Times, 27 maart 2009. 7 Ibid. 8 Martin Wolf, Fixing global fi nance. How to curb financial crises in the 21st century, 2008.
17
s & d 7 / 8 | 20 0 9
