ANDERE ORGANISATIES EN HUN BEST PRACTICES: STAGES IN HET KADER VAN HET PUBLIC MANAGEMENT PROGRAMME 2005 LESSEN VOOR DE FEDERALE OVERHEID

ANDERE ORGANISATIES EN HUN BEST PRACTICES: LESSEN VOOR DE FEDERALE OVERHEID

STAGES IN HET KADER VAN HET PUBLIC MANAGEMENT PROGRAMME 2005 D/2006/10107/007

Eindredactie: Bruno Broucker Annie Hondeghem m.m.v. Anneke Heylen

MENINGEN VAN DE DEELNEMERS AAN HET PUBLIC MANAGEMENT PROGRAMME OVER DE OPLEIDING “We kunnen niet bepalen vanwaar de wind komt, wel hoe onze zeilen staan. PUMP is een grote steun bij dat laatste.” "PUMP is geen afgesloten studie van de positieve werkelijkheid, doch een uitnodiging tot zoeken naar de ideale waarheid." “PUMP biedt een nieuwe bril met scherpe lenzen om je eigen handelen binnen de administratie te bekijken. Plots begrijp je waar je dagdagelijks mee bezig bent: de zin ervan en de onzin die daarrond geweven wordt.” “PUMP: vérreikend en verrijkend.”

“PUMP komt overeen met professionele gezichtsverruiming.” “Een ideale gelegenheid om te herbronnen en aan netwerking te doen met collega's die wensen op een positieve, maar kritische wijze een bijdrage te leveren aan de uitbouw van een moderne federale administratie.” “PUMP laat toe het hele moderniseringsproces bij de federale overheid van een afstand te bekijken en in het juiste perspectief te plaatsen.” “PUMP was een opleiding die het waard was gevolgd te worden.” “PUMP is de ideale "update" voor ambtenaren die al een tijdje bezig zijn.” "PUMP is niet nieuw meer, het is een standaard geworden" “Out of the box” “Dolle pret met inhoud”

VOORWOORD In 2005 werd het Public Management Programme voor de vijfde keer georganiseerd. Deze vijfde editie heeft ten opzichte van de vorige edities twee belangrijke vernieuwingen meegemaakt. Ten eerste is het aantal deelnemers gestegen van 20 naar 25, zowel voor de Nederlandstaligen als de Franstaligen. Ten tweede is het programma gereduceerd; zo is o.m. het collectief buitenlands bezoek weggevallen en is het aantal residentiële seminaries beperkt. De belangrijkste bekommernis van deze twee wijzigingen was om meer kansen te creëren voor federale ambtenaren om de opleiding te volgen. Ondertussen werkt de federale overheid verder aan de modernisering van de administratie. Vorming en opleiding van ambtenaren spelen hierin een belangrijke rol. Het Public Management Programme is uitgegroeid tot een vaste waarde en heeft ondertussen ook zijn erkenning gekregen in de lijst van gecertificeerde opleidingen. Wij zijn de Minister van Ambtenarenzaken, Maatschappelijke Integratie, Gelijke Kansen en Grootstedenbeleid, de heer Christian Dupont, hiervoor dankbaar. Dit is een bewijs van zijn vertrouwen in de waarde van PUMP. In het kader van een voorwoord is het gepast om eveneens een woord van dank te richten tot de medewerkers van het Instituut voor de Overheid die dit opleidingsprogramma in goede banen hebben geleid. Voor 2005 waren dit in het bijzonder: Bruno Broucker en Anneke Heylen. Een speciaal woord van dank gaat ook naar Nick Thijs die zich heeft ingezet voor het welslagen van de stages. Het rapport ‘Andere organisaties en hun best practices: lessen voor de federale overheid’ is een bundeling van de verkorte stageverslagen van de deelnemers van het Public Management Programme 2005. Enkelen hebben de omzetting van hun lijvig stageverslag tot een verkorte versie niet kunnen voltooien, omwille van professionele of persoonlijke redenen. In de vernieuwingen die het Public Management Programme in de verschillende edities heeft ondergaan, zijn de individuele stages overeind gebleven. Hiervoor bestaan dan ook goede redenen. De stages verbreden de horizon; ze geven inspiratie en creëren nieuwe energie. Het is onze wens dat ook de federale overheid hiervan gebruik zal maken. Daarom hechten we veel belang aan de verspreiding van deze ervaringen. Dit boek wordt opgedragen aan de vijfde generatie van het Public Management Programme: Katrien Broeckaert, Catherine Cornu, Liesbet Fransen, Ilse Goderis, Sabine Gykiere, Sibylle Gyssels, Wim Herminaire, Marc Hinoul, Sylvie Kormoss, Xaveer Laureyns, Luc Lefèvre, Bart Mignon, Jan Morre, Lieven Ostijn, Cécile Rampelberg, Rob Renier, Kristien Stessens, Paul Tousseyn, Lieven Vandemeulebroecke, Johan Van der Borght, Koen Vanwinckelen, Anneli Verstraete, Annemie Voets, Filip Waghemans en Evert-Jan Witteveen. Gebruik de kennis en vaardigheden die jullie door PUMP hebben opgedaan tot nut van de federale overheid. Het ga jullie allen goed…. Prof. Dr. Annie Hondeghem

INHOUD VOORWOORD INHOUD COLOFON HOOFDSTUK 1. Het gebruik van Activity-Based Costing in de federale overheid _______ 1 HOOFDSTUK 2. Participatie van de burger in het beleid bij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening & Milieubeheer (VROM, Nederland) _________________________________________________ 13 HOOFDSTUK 3. Risk Management bij de Canada Border Services Agency (CBSA) ____ 33 HOOFDSTUK 4. Centralisatie van de ‘Corporate Services’ in Western-Australia. Department of Justice als voorbeeld. ____________________________ 49 HOOFDSTUK 5. Volwassenenvorming in het voortgezet onderwijs. Good practice onderzoek bij het Instituut Defensie Leergangen in Nederland. ______ 67 HOOFDSTUK 6. Certificeren van operatoren in het kader van compliancemanagement _ 87 HOOFDSTUK 7.

Veranderingsmanagement Australian Federal Police & Serious Non Compliance _______________________________________________ 101

HOOFDSTUK 8.

Kwaliteit van de centrale administratie van de VDAB _____________ 115

HOOFDSTUK 9.

Kennismanagement bij KBC & ACV ___________________________ 127

HOOFDSTUK 10.

“Que le feu continue” - De modernisering van de overheid in Frankrijk, 4 jaar na de LOLF ________________________________ 149

HOOFDSTUK 11.

Quality Management bij MOBISTAR _________________________ 165

HOOFDSTUK 12.

Preventive Integrity and Ethics Management in the Australian Public Sector ___________________________________________________ 181

HOOFDSTUK 13. Stad Gent en Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap: ervaringen met BSC en prestatiemeting _________________________________ 207 HOOFDSTUK 14. Informatie van de overheid: een vergelijkende studie van de informatiediensten van de Belgische federale overheid en de deeloverheden ____________________________________________ 219 HOOFDSTUK 15. Functiewaardering bij ambtenaren en onderzoekers van de federale overheid in Canada - verslag van een stage bij het PSHRMAC en het HRMM __________________________________________________ 247 HOOFDSTUK 16. Het kwaliteitsbeleid in de Nederlandse Gezondheidsraad __________ 269 HOOFDSTUK 17. Het ontwikkelen van kennismanagement m.b.t. het welzijn op het werk (Ontario, Canada) _________________________________________ 287 HOOFDSTUK 18.

Het Management Informatie Systeem (MIS) bij het Departement Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en het Loodswezen Informatie Systeem (LIS21) bij de DAB Loodswezen van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap _____________________________________________ 305

HOOFDSTUK 19.

Kwaliteitsvol leidinggeven via feedback vanonder uit binnen het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap ______________________ 323

HOOFDSTUK 20.

Reguleringsmanagement in Denemarken ______________________ 351

HOOFDSTUK 21.

Correctional Service of Canada: Performance Support voor parole officers & Kennismanagement _______________________________ 371

HOOFDSTUK 22.

Het ontwikkelen van competenties in een lerende organisatie, met het oog op het realiseren van de missie en de doelstellingen ___________ 389

HOOFDSTUK 23.

Coördinatie en netwerkmanagement in het Verenigd Koninkrijk____ 407

HOOFDSTUK 24.

Het Human Capital and Accountability Framework (HCAAF) als sturingsinstrument in het gedecentraliseerde HR-beleid van de Verenigde Staten __________________________________________ 423

COLOFON Katrien Broekaert Katrien Broekaert is analist/projectleider bij de dienst Datamanagement van de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu. Catherine Cornu Catherine Cornu is in 2003 aangeworven als senior wetenschappelijk medewerker bij de Hoge Gezondheidsraad. Ze coördineerde er de adviesverlening met betrekking tot milieu, straling, en duurzame ontwikkeling. Ze was tevens betrokken bij de herstructurering van de Raad, en het verbeterproject inzake crisispreventie van de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de voedselketen en Leefmilieu. Momenteel is Catherine werkzaam bij het Directoraat-generaal Leefmilieu van deze FOD, waar ze een aantal projecten coördineert in de afdeling Risicobeheersing. Liesbet Fransen Liesbet Fransen is als inspecteur werkzaam bij de dienst Doelgroepenmanagement van de Administratie der Douane en Accijnzen, FOD Financiën. Sabine Gykiere Sabine Gykiere is docent en departementscoördinator bij het Koninklijk Hoger Instituut voor Defense. Sibylle Gyssels Sibylle Gyssels is als eerstaanwezend inspecteur werkzaam bij de Interne Auditdienst van de pijler Douane & Accijnzen van de FOD Financiën. Wim Herminaire Wim Herminaire is werkzaam als inspecteur fraudebestrijding bij de Fod Financiën. Marc Hinoul Marc Hinoul was Dangerous Goods Coordinator bij het Directoraat-generaal Luchtvaart en is sinds 1 juni 2005 verantwoordelijk voor de PMO binnen het Directoraat-generaal Luchtvaart. Xaveer Laureyns Xaveer Laureyns is werkzaam als jurist bij de Hulp- en Voorzorgskas voor Zeevarenden in Antwerpen. Luc Lefèvre Luc Lefèvre werkte ten tijde van zijn stage als adviseur bij de stafdienst Budget en Beheercontrole van de FOD Sociale Zekerheid. Sinds 1 maart 2005 is hij werkzaam bij de beleidscel van de Minister van Pensioenen. Bart Mignon Bart Mignon is als inspecteur werkzaam op Controlecentrum Brussel 1 van de FOD Financiën.

Jan Morre Jan Morre is als Directeur - celhoofd werkzaam bij de Dienst Begeleiding Begroting van de FOD Budget en Beheerscontrole. Lieven Ostijn Lieven Ostijn was communicatieverantwoordelijke bij de FOD Economie, Algemene Directie Regulering en Organisatie van de Markt en is, sinds 1 december 2004, werkzaam als projectleider performantiemanagement voor de Stafdiensten bij de Stafdienst Budget- en Beheerscontrole van de FOD Financiën. Cécile Rampelberg Cécile Rampelberg is communicatieverantwoordelijke van de Ombudsdienst Pensioenen. Rob Renier Rob Renier was administratief hoofd van het KMI en leidt nu de cel 'federale wetenschappelijke instellingen' binnen de financiële dienst van het POD 'Wetenschapsbeleid’. Katrien Stessens Kristien Stessens is dossierbeheerder bij de Hoge Gezondheidsraad, die deel uitmaakt van de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu. Paul Tousseyn Ir. Paul Tousseyn is als ingenieur-arbeidsinspecteur werkzaam bij de Algemene Directie Toezicht op het Welzijn op het Werk, Afdeling van het Basistoezicht, Directie Vlaams-Brabant van de FOD WASO en tevens preventieadviseur bij diezelfde FOD WASO. Lieven Vandemeulebroecke Lieven Vandemeulebroecke werkt als inspecteur dierenarts bij de Provinciale Controle-Eenheid West-Vlaanderen van het Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen. Johan Van der Borght Johan Van der Borght is als adviseur werkzaam bij de FOD Sociale Zekerheid - DG Zelfstandigen. Koen Vanwinckelen Koen Vanwinckelen is als attaché werkzaam op de FOD Binnenlandse Zaken, Provinciaal Gouvernement Limburg. Anneli Verstraete Anneli Verstraete is inspecteur Maatschappelijk Werk van de psychosociale diensten van de gevangenissen van Brussel, Vlaams- Brabant en Limburg in de FOD Justitie. Anne-Marie Voets Anne-Marie Voets was adviseur Dienst OCMW’s en is sinds 1 mei 2006 directeurgeneraal Algemene diensten bij de POD Maatschappelijke Integratie.

Filip Waghemans Filip Waghemans werkte vooral in verbeterprojecten van de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu en werd aangeduid als wnd secretaris van de Hoge Gezondheidsraad. Evert Jan Witteveen Evert Jan Witteveen is verantwoordelijke van de afdeling Selectie & Ontwikkeling binnen de Personeelsdienst van Fedasil, het agentschap voor de opvang van asielzoekers in België.

Het gebruik van Activity-Based Costing in de federale overheid

1

HOOFDSTUK 1. HET GEBRUIK VAN ACTIVITY-BASED COSTING IN DE FEDERALE OVERHEID

KATRIEN BROECKAERT

1.1. Inleiding De tragere groei van onze economie zet sedert een aantal jaren de inkomsten en de uitgaven van de overheid onder toenemende druk. Daardoor ontstaat er een sterke behoefte aan een beter en efficiënter beheer van kosten en budgetten. Deze behoefte wordt nog aangevuld met de nood aan een optimalisering van de kostenstructuur, een grotere transparantie, een betere opvolging van kosten en budgetten, een beter beheer van de processen en een betere performantie van de dienstverlening. Zonder elementair inzicht in de financiële situatie is er geen antwoord op de vraag hoe goed men ervoor staat. Bij de strategische planning wordt het management verondersteld gebruik te maken van financiële gegevens die aangeven wat op korte of lange termijn mogelijk is, welke gevolgen bepaalde transacties in het verleden hadden, welke prognoses er gemaakt kunnen worden, enzovoort (ten Bos & van der Ham, 2003, blz. 497 - 498). Een resultaatgerichte methode van kostprijsberekening is bijvoorbeeld Activity Based Costing (ABC). Kosten van middelen (“resources”) worden aan activiteiten toegewezen en vervolgens worden de kosten van activiteiten toegewezen aan kostobjecten, respectievelijk op basis van hun gebruik van middelen (“resources”) en activiteiten, (Miller, 1996, blz. 11). Deze toewijzing gebeurt aan de hand van “resource drivers” en “activity drivers”. Het duidelijk worden waarom middelen en activiteiten gebruikt worden is een groot voordeel van deze manier van kostenallocatie. Aan de hand van de “resource drivers“ en “activity drivers” krijgen we inzicht in het causaal verband tussen middelen en activiteiten en tussen activiteiten en producten. 1.1.1. Doelstelling stage Omdat de overheid, net zoals een ziekenhuis, niet te herleiden is tot een private onderneming en beide non-for-profit organisaties zijn, kan een stage in een ziekenhuis tot relevante inzichten met betrekking de toepasbaarheid van ABC in de FOD leiden. Bovendien is een stage binnen een ziekenhuis ook relevant voor mijn huidige functie binnen de dienst Datamanagement. Mijn stage heb ik gelopen in het Onze-Lieve-Vrouwziekenhuis te Aalst. Gedurende een week (gespreid over de periode 12/04/2005 - 02/05/2005) heb ik samen met de ABC-coördinator heel wat in praktijk toegepaste ABC-modellen in detail besproken evenals het volledige ABC-project uitgevoerd in het ziekenhuis. Omdat ook de huidige visie van de directeur-generaal van de FOD Budget en Beheerscontrole omtrent de eventuele toepasbaarheid van ABC binnen de overheidsdiensten belangrijk is, heb ik ook een interview afgenomen met de directeur-generaal meneer A. Boon. Tot slot wilde ik ook de huidige visie

2

Katrien Broeckaert

van de academici omtrent ABC kennen zodat ik ook contact heb opgenomen met dr. P. Everaert (universiteit Gent). De hoofddoelstelling van de stage is inzicht te krijgen in de opbouw en toepasbaarheid van ABC in de non-profit-sector. De vraag zoals ‘hoe komt men tot een ABC-model?’ wordt daartoe gesteld. Bij het bestuderen van de daartoe relevante literatuur leek me dit immers een immens groot werk. Interviews moeten afgenomen worden ter identificatie van activiteiten en drivermechanismen van deze activiteiten, drivers moeten worden berekend, kostobjecten moeten geïdentificeerd worden, .... Daarnaast was het de bedoeling na te gaan wat de drijfveren van dienstensectoren zijn teneinde over te gaan tot de implementatie van ActivityBased Costing, welke voordelen van een ABCS men voor ogen heeft en welke toegevoegde waarde van een ABCS uiteindelijk wordt ondervonden. 1.2. Toepassing van ABC in de non-profit-sector 1.2.1. Beschrijving van de stageplaats De stage werd gelopen in het Onze-Lieve-Vrouwziekenhuis te Aalst, Moorselbaan 164; 9300 Aalst; Erkenningsnummer 126. Contacten werden gelegd met de heer Francis Maton, de ABC-coördinator en mevr. G. Ryngaert, de administratief-economisch directeur binnen dit ziekenhuis. Het Onze-Lieve-Vrouwziekenhuis biedt als fusieziekenhuis een zorgaanbod op drie campussen: in Aalst, in Asse en in Ninove. Het Onze-Lieve-Vrouwziekenhuis Aalst en Asse zijn algemene ziekenhuizen, waar patiënten terechtkunnen voor alle raadplegingen, hospitalisatie en opname in de dagkliniek. Op de campus Ninove, het “Medisch Centrum Ninove” genaamd, kunnen patiënten terecht voor diverse raadplegingen of voor kleine ingrepen in de dagkliniek, maar niet voor de klassieke hospitalisatie. Hieronder wordt het organogram van het OnzeLieve-Vrouwziekenhuis weergegeven (figuur 1).


3

Figuur 1: Organigram Onze-Lieve-Vrouwziekenhuis

1.2.2. Reden ABC-implementatie Vanuit de overheid is er meer en meer een tendens om in de ziekenhuissector af te stappen van de traditionele ligdag en nomenclatuur georiënteerde financiering en te evolueren naar een meer patiënt- en pathologiegerelateerde financiering. Deze tendens om af te stappen van een louter boekhoudkundige financiering naar een meer activiteitsgerichte financiering, waarbij tevens meer rekening wordt gehouden met de case-mix, doet bij de ziekenhuizen de nood ontstaan naar beleidsinformatie die door de bestaande systemen doorgaans niet kan geleverd worden. De wettelijk opgelegde boekhouding geeft weliswaar een beeld van de kosten en opbrengsten per kostenplaats, doch geeft geen inzicht in de kost van individuele activiteiten, laat staan van individuele patiënten of groepen van patiënten. Het is dan ook niet vreemd dat het management van ziekenhuizen op zoek gaat naar instrumenten die beleidsinformatie kunnen leveren die meer aansluit bij de zich wijzigende financiering van de ziekenhuizen. Bovendien stelt zich ook in de ziekenhuissector het probleem van juiste toerekening van kosten aan kostobjecten. In de gezondheidssector veronderstelt het concept van ligdagfinanciering dat kosten gedreven worden door en dus variabel zijn in functie van het aantal ligdagen. Een belangrijk gedeelte van de financiering van de activiteiten (en dus

4

Katrien Broeckaert

van de kosten) is echter niet ligdag-afhankelijk. Voorbeelden hiervan zijn activiteiten in technische en administratieve diensten. Zelfs voor de activiteiten die gedeeltelijk variabel zijn in functie van het aantal ligdagen, wordt onvoldoende rekening gehouden met de zorgintensiteit per patiënt. Er wordt weliswaar een onderscheid gemaakt naar de diverse verpleegeenheden, doch er wordt geen rekening gehouden met het verschil in zorgintensiteit tussen de patiënten binnen verpleegeenheden. In het kader van deze ontwikkelingen heeft de inrichtende macht van het Onze Lieve Vrouwziekenhuis Aalst in 1997 de beslissing genomen om te starten met een project voor de ontwikkeling van een activity-based costing management accounting model (kortweg het ABC-Project). 1.2.3. Het ABC-model Het ABC-model wordt gekenmerkt door een hoge detailgraad. 151 activiteitencenters, 1.326 activiteiten en 565 verschillende activity drivers werden gedefiniëerd. Voor elk van deze activiteiten zijn totale kost per activiteit en de kost per eenheid activity driver berekend. Voor 21.032 gehospitaliseerde patiëntencontacten en voor 12.338 dagziekenhuis patiëntencontacten uit 1997 is een gedetailleerde kostprijs berekend. Vanuit deze kost per patiëntencontact wordt de gemiddelde kost per pathologie-profiel of per APR-DRG1 samengesteld (figuur 2). Niet voor alle kosten werd een volledige opsplitsing naar activiteiten gemaakt. Er is immers een relevant verschil nodig op patiënt- of pathologieniveau. Een APR-DRG-classificatie werd gehanteerd omdat hierdoor de voorspelbaarheid van het middelenverbruik toeneemt, een beter inzicht gecreëerd wordt in de zwaarte van een pathologie (severity of illness) en het tenslotte klinisch ook veel relevanter is.

ABC KOSTENSTRUCTUUR !

!

"

Figuur 2: De ABC kostenstructuur

1

Diagnosis related groups: dit betreft een groepering van ICD-9-CM codes in homogene pathologiegroepen maar zijn uitsluitend gericht op het gebruik van middelen (in het bijzonder ligdagen) en pathologie.


5

1.2.4. De opbouw van een ABC-model Figuur 3 vat de werkwijze in de opbouw van een ABC-model samen.

1

Middelen Personeelskosten Andere kosten

3

Activiteiten

Kost Objecten

1.1.1.1.1.

1.1.1.1.2. 2

Directe kosten

Figuur 3: Opbouw van een ABC-model

Fase 1: toewijzing van boekhoudkundige kosten aan activiteiten Boekhoudkundige kosten (middelen of “resources”) worden ingedeeld in personeelskosten (personeelspools per verloningscategorie) en niet-personeelskosten (andere kosten). Deze twee categorieën worden integraal toegewezen aan de finale en/of ondersteunende activiteiten d.m.v. resource-drivers of verdeelsleutels(o.a. FTE2, m²3, %, BEF). Een aantal kosten uit de boekhouding (d.i. directe kosten) worden niet toegewezen aan activiteiten, maar gaan rechtstreeks naar de patiëntencontacten. In het ziekenhuis zijn dit de honoraria, geneesmiddelenkost en bloedderivaatkost. Directe kosten zijn kosten die een rechtstreeks oorzakelijk verband hebben met het kostobject. In de volgende tabel (tabel 1) zien we een aantal kosten die werden toegewezen, hetzij rechtstreeks naar een kostenobject (facility, resourcekost, niet-ziekenhuis zoals maaltijdkosten, verpleegkundige kwaliteitscoördinatie, …), hetzij naar activiteiten (zoals voedingsadvies gehospitaliseerde patiënten, sociale dienst, …).

2 3

Full time equivalent: voor het toewijzen van personeelskosten voor het toewijzen van infrastructuurkosten

FAC - Facility RKP - Resourcekost NZH - Niet ziekenhuis 21100 - C+ 1 21200 - C+ 3 21300 - C+ 4 21400 - C+ 5 21900 - C+ 6 21800 - G+ 0 18000 - OK 17030 - OWZ

5,8% 20,2% 0,6% 3,9% 3,6% 2,6% 3,6% 3,6% 2,6% -

4,2% 4,2% 4,2% 4,2% 4,2% 4,2% -

2,0% 2,0% 2,0% 4,2% 12,5% 2,0% -

58,8% 1,4% 2,2% 0,5% 1,1% 2,4% 0,6% 3,0% 0,3%

30%

5% 10% 5% 5% 5% 10% 25% 5%

10,0% -

20% -

14,0% -

10,0% -

100% -

88,5% 0,0% 0,6% 0,0% 0,0% 0,0% 1,2% 0,0%

50,0% 2,0% 3,2% 3,3% 3,1% 3,6% 2,3% -

8,1% 4,3% 6,4% 5,7% 6,4% -

Tabel 1: Toewijzing directe kosten

Voorbeeld: Het toewijzen van hulpstoffen Hulpstoffen zoals elektriciteit en verwarming worden in het ziekenhuis doorgerekend op basis 2 van m . Hierbij is het belangrijk de grote verbruikers te onderscheiden waarvoor een directe toewijzing wordt doorgevoerd op basis van inschattingen of metingen. Vervolgens wordt er 2 naar de activiteiten van alle diensten een toewijzing doorgevoerd op basis van m . In tabel 2 zien we een voorbeeld van de toewijzing van de kosten van hulpstoffen naar de groot verbruikers. +8/3672))(1 7RWDDO 'LUHFWHWRHZLM]LQJWRWDDO 7HYHUGHOHQYROJHQVPð 1. VERPLEEGKUNDIG DEPARTEMENT 18000-Operatiekwartieren 17030-Reanimatie 49200-Verpleegafdeling CCU 49100-Intensieve Zorgen 56100-Dialysecentrum 56200-Low-care Dialyse 57600-Radiotherapie 15000-Spoedopname 16000-Centrale Sterilisatie 2. MEDISCH DEPARTEMENT 2.1. Medische Secretariaten 2.2 14200-Medische Registratie

Water

m³ 59.072 19.733 39.339

9.390 2.175

3.252

Electriciteit

% 100% 33% 67%

16% 4%

6%

Stoom

kWh 6.313.860 2.048.278 4.265.582

% 100% 32% 68%

371.000

6%

75.686 127.000 78.840

1% 2% 1%

16.206

0%

176.000

3%

GJ 25.947 2.689 23.258

764

Med.Gas

% 100% 10% 90%

3%

BEF 2.915.851 1.481.860 1.433.991

% 100% 51% 49%

163.154 80.365

6% 3%

842.382

29%

211.000

7%

TEL: Doorschakelen tel. lijnen

SD: Sociale Dienst

ZI EKENHUI SHYGI ENE

VER I NFORMATI CAONTWI KKELING

VER KWALI TEI TSCOORDINATI E

VER DI ENSTHOOFD FVV

VER DI ENSTHOOFD AS

VER DI ENSTHOOFD JO

VER DI ENSTHOOFD WT

VER DI ENSTHOOFD JW (1997)

DI RECTI E VER & PARA HM

HOT: Voedingsdistributie

DK: Voedingsadvies hosp pt

Katrien Broeckaert

HOT: Maaltijdkost

6

0,4% 1,0% 1,0% 1,0% 1,0% 1,0% 1,0% 2,9% 0,2%


2.3. 14100-Medisch Archief 2.4. 52500-Klinisch Laboratorium 3. HUISHOUDELIJK DEPARTEMENT 3.2. 07000-Hotel 3.4. 03600-Schoonmaak 3.5. 06000-Was en linnen 3.8. 12000-Mortuarium 4. TECHNISCH DEPARTEMENT 4.2. 05100-Rekencentrum 5. ADMIN-ECON DEPARTEMENT 6. MEDISCHE DIENSTEN 6.1. 50000-Radiologie 6.3. 50700-Isotopenbehandeling 6.5. 18087-Cathlab-Cardio 6.6. 51700-Anatomo-Pathologie

7

550

1%

69.556

1%

2.910

5%

638.000

10%

1.832

7%

1.456

2%

25.000 55.000

0% 1%

93

0%

159.778

3%

155.910 16.206 84.096

2% 0% 1%

Tabel 2: Toewijzing kosten van hulpstoffen

149.058

5%

35.901

1%

Bijvoorbeeld voor de hulpstof ZDWHU werd eerst een onderscheid gemaakt naar de grote verbruikers zijnde de dienst hemodialyse, keuken (hotel) en sterilisatie. Voor HOHNWULFLWHLW kunnen de volgende grote verbruikers onderscheiden worden, namelijk het operatiekwartier en de keuken. Voor de electriciteitskosten bedraagt de directe toewijzing 32 % (vertegenwoordigt door het operatiekwartier, verpleegafdeling CCU (continue monitors), intensieve zorgen (grote verbruiker omwille van airconditioning en monitors), sterilisatie (afwasmachines), hotelfunctie (kookfornuizen, ovens,… ). Belangrijk is hier te wijzen op de foutenmarge die deze kostentoewijzing met zich meebrengt. Het archief, bijvoorbeeld, 2 vertegenwoordigt een grote ruimte (m ) maar verbruikt qua elektriciteit en verwarming niet zoveel. Voor de kostentoewijzing naar de eigenlijke diensten (activiteitencenters) werden verbindingsgangen, kokers, toiletten in gangen en technische ruimtes niet in rekening genomen. De kosten van deze ruimtes gaan rechtstreeks naar het kostobject ‘facility’ . )DVHWRHZLM]LQJYDQRQGHUVWHXQHQGHDFWLYLWHLWHQDDQILQDOHDFWLYLWHLWHQ Ondersteunende activiteiten kunnen worden toegewezen aan andere ondersteunende activiteiten of aan finale activiteiten. Ondersteunende activiteiten hebben géén cost-driver en gaan niet (rechtstreeks) naar patiëntencontacten omwille van het ontbreken van een oorzakelijk verband met het kostobject. Voorbeelden van ondersteunende activiteiten vinden we terug in figuur 4.

8

Katrien Broeckaert

" #.

.

A

#$% !&#

%

!%' %

!()(!%( !%

.

2

# %*+,,-

/

0

B

A A!

D2

E

2

A# 2D / A.

C

A

.

2"2 B

A

B

A $2

2 C

A'

-

A "B 4 C A

2

A

2

A 2

C

A A

2

1

2

2

C 4

>

B B 2

2 1

AE

/!% A! A

2

A3 3 3

Figuur 4: Toewijzing ondersteunende activiteiten

Voorbeeld: het toewijzen van de ondersteunende activiteiten van de hoteldienst en dieetkeuken (figuur 5). /*#4 5

!5#!%* (%

!6

(%%!1%'1%

1# !%

"

# %*+,,,

**%1# !%

!()(!%(!%

1# ! #"$% !% % "

67 8= 9 (

<;7 )+ 9 (

' 2

E >

!

,

,

#

!

. A

;+;;;

A

;+<;;

A

;+);;

"

;7 68 9 ( );;9

67 69

6:9

3

A$ A A A

67 69

# "" #

#.

."

,

/

#. #

"" -4

-%

E

# $

" "- &

0E0

"%'"$

""- & #

G G

H 4"B H 4"B

G

7-

7"B

H

4"B

"

#

#

#

#

0

:+ 9

"" 4 "."/ & #

) 9

#.$" #.$"

$

$! !

$$ 0

G!/H 4"B

!

A "% " - ! " -#. AE A

!

$-". F

A A

"

$2

+:7 =) 9 8* 9

!

#

C

0 $ 0

#. $

* 9 !

$ #

#.$"

#

$ " E !

-

$

0 "

E

Figuur 5: Toewijzing ondersteunende activiteiten van de hoteldienst en dieetkeuken

De hoteldienst en dieetkeuken werken volledig ondersteunend zodat geen finale activiteiten voorkomen in het schema. De directe kosten bestaan uit keuken-, restaurant- en dieetkeuken


9

kosten. De activiteiten bestaan uit de ‘catering van vergaderingen’, ‘bereiden maaltijden en afwas’, ‘distributie maaltijden’, ‘voedingsadvies gehospitaliseerde patiënten’, ‘voedingsadvies ambulante patiënten’ en ‘uitgevoerde studies’. De kostenverdeling naar deze activiteiten is gebaseerd op inschattingen door het personeel. We zien dat een deel van de kosten van de activiteiten worden toegewezen aan het kostobject ‘facility’ (namelijk de kosten van vergaderingen en maaltijden gedurende wachtdiensten van het personeel); ‘resource kost personeel (RKP)’ (maaltijden voor personeel), ‘niet-ziekenhuis’ (maaltijden voor school), ‘studies’, ‘ambulante patiëntcontact’ (omwille van technische redenen) en ‘patiëntcontact’. De toewijzing naar het patiëntcontact gebeurt via de ondersteunende activiteiten ‘maaltijdkost verpleegafdeling’ en ‘maaltijdbedeling verpleegafdeling’ naar de finale activiteiten ‘hotel, logistiek, afdeling van verpleegafdelingen’ en ‘directe patiëntzorg verpleegafdelingen’. Fase 3: toewijzing van finale activiteiten aan patiëntencontacten

Cost Object Model OLV Bu driver

Patiënt # Facturen

Patiëntcontact

# Gewogen Ligdagen # instrumenten # Thorax Verpleegkundige Activiteiten Direkte patiëntenzorg Dagelijks verversen linnen Dieetlijsten opmaken

Medisch ondersteunende Activiteiten Reinigen instrumenten Assistentie bij consultaties

Medisch technische Activiteiten

# Ligdagen # Bef

Administratieve Activiteiten

Algemene Activiteiten

Nemen Thorax

Opmaken facturen

Maaltijdvoorziening

Labo-analyses

Inschrijven patiënten

Public relations

Brachytherapie

Nachtbewaking

Onderhouds Activiteiten Dagelijkse schoonmaak Schoonmaak bij ontslag

# Bef

Honoraria

Direkte kosten

Honoraria

Direkte Apotheek kosten

...

8

Figuur 6: Het cost object model

Finale activiteiten worden d.m.v. cost-drivers (of activity-drivers) toegewezen aan patiëntencontacten (figuur 6). Voorbeelden van cost-drivers zijn: het aantal onderzoeken, aantal ligdagen, aantal opnames, aantal instrumenten, ... Op het niveau van de patiëntencontacten wordt zo een uitgebreide kostprijsfiche bekomen. Koppelt men aan deze patiënten ook nog andere kwalitatieve data, zoals tot welk DRG een bepaald patiëntcontact behoort, dan is men in staat om per DRG tot een standaard activiteitenpatroon te komen. Binnen elke groep van DRG’s is het vervolgens mogelijk de standaardkost te berekenen en de variantie op deze standaardkost. Niet alleen kan men deze analyse uitvoeren op de totaliteit van de activiteiten die noodzakelijk zijn voor de DRG, doch ook voor elke activiteit individueel. Een gedeelte van de kosten wordt niet toegewezen aan patiëntencontacten maar gaat naar het kost-object ‘O.L.V.-Ziekenhuis’; dit zijn de discretionaire kosten of facility-kosten. Voorbeelden zijn de kosten van contacten met de overheid, het algemeen management, PRs, … (figuur 6). Deze kosten worden niet gemaakt voor de patiënt en zijn ook niet

10

Katrien Broeckaert

ondersteunend voor de finale activiteiten. Het kostobject ‘consultaties’ in figuur 2 werd gecreëerd omdat er te weinig informatie beschikbaar was omtrent het patiëntcontact. Patiënten werden er ook niet geregistreerd. Het kostobject ‘niet-ziekenhuis’ omvat bijvoorbeeld de kosten van de koffieshop, de maaltijden bedeeld aan de school, … 1.3. Lessen voor de federale overheid Activity-Based Costing (ABC), dat zijn oorsprong vindt in de productie-omgeving, en ABC implementaties, spitsen zich doorgaans toe op het geheel van indirecte kosten. Directe kosten kunnen worden overgenomen uit reeds bestaande opvolgingssystemen. Het is dan ook logisch dat ABC de aangewezen methode is voor kostprijscalculatie binnen de diensten en non-profit sectoren. De implementatie van een ABC-model kan bijvoorbeeld het ziekenhuismanagement niet alleen de noodzakelijke beleidsinformatie inzake kostprijzen van patiënten en/of pathologieën opleveren, met het oog op de nakende pathologiefinanciering, maar zet ook aan om via toepassing van Activity-Based Management (ABM) en Activity-Based Budgeting (ABB) de efficiëntie en effectiviteit van het ziekenhuis te verhogen. Of de implementatie van ABC ook een toegevoegde waarde biedt voor federale overheidsdiensten moeten volgende concrete vragen vooraf worden gesteld. Zal het ABC-systeem verschillende informatie opleveren dan het huidige boekhoudsysteem? Zal de informatie uit het ABC-systeem als correcter worden ervaren en zal het de managementbeslissingen beïnvloeden? Zo kan men zich bijvoorbeeld in het Onze-Lieve-Vrouw-ziekenhuis de vraag stellen of een kostenbatenanalyse de implementatie van het ABC-systeem wel zou verantwoorden vermits het uiteindelijke gebruik er immers beperkt bleef. Uit het interview met de directeur-generaal van FOD B&BC bleek dat ook de vraag moet gesteld worden of het politiek wenselijk is een analytische kostencalculatie door te voeren. In geval de implementatie van ABC kán overwogen worden, blijkend uit de antwoorden op voorgaande vragen, laat de stage ons toe de aandacht te vestigen op volgende kritieke punten. Voor de aanvang van het project moet een stuurgroep en projectteam worden samengesteld. Naast de inbreng van de financiële afdeling vereist een ABC-project de inbreng van uitvoerende medewerkers. Als uitvoerders van de activiteiten bezitten zij belangrijke kennis die nodig is voor het vaststellen van de kosten-veroorzakende factoren (cost drivers), en het aangeven van de tijdsbesteding van activiteiten en de hulpmiddelen die daarbij gebruikt worden. Operationele kennis van de organisatie is van het grootste belang in een ABCproject. Consultancy is ook zeker niet weg te denken. Er moeten bekwame personen aanwezig zijn die reeds een volledig ABC-systeem hebben opgezet. Na een opstarten leerfase met consultancy, is het voor de FOD vervolgens beter de ABC-expertise in huis te halen zodat geen verdere consultants vereist zijn. De interne ABC-coördinator, opgenomen in het projectteam, is bij voorkeur een medewerker van de federale overheidsdienst die economisch en analytisch aangelegd is en een grondige kennis bezit omtrent de organisatie van de federale overheidsdienst. Voor de vlotte werking van de ABC-implementatie moet het projectteam veel beslissingsbevoegdheden toegekend worden en een gedetailleerde projectplanning opgesteld worden. Tevens moeten er overlegorganen voorzien worden zodat er op continue basis beslissingen kunnen genomen worden en zodat een intense samenwerking met de volledige federale overheidsdienst mogelijk wordt. Naar het management toe moet duidelijk gecommuniceerd worden dat het eerste ABC-model geen afgewerkt product zal zijn en nog niet zal kunnen gebruikt worden voor beleidsmatige ondersteuning. Tevens moet ook op managementniveau duidelijk gemaakt worden wanneer binnen de federale overheidsdiensten beslist wordt een ABC-model op te zetten, het beter is


11

dit ineens voor de volledige federale overheidsdienst door te voeren eerder dan zich te concentreren op afzonderlijke diensten. Een kostenberekening voor deze diensten of ‘eilandjes’ geeft geen inzicht in de kostenefficiëntie aangezien de daarvoor ondersteunende diensten niet in rekening werden gebracht. Bovendien zou een geleidelijke opbouw van een ABC-model leiden tot een langere doorlooptijd omdat vroegere ABC-oefeningen snel verouderen. De opzet van het ABC-systeem vereist een verregaande analyse van de organisatie. Gedurende deze analyse moet het projectteam vertrouwd worden met de activiteiten van de organisatie, een overzicht maken van de voornaamste activiteiten en inzicht verwerven in de drivermechanismen van de geïdentificeerde activiteiten. Interviews zijn hierbij het werkinstrument. Bovendien is het goed de interviews te laten bijstaan door consultants en deze interviews in verschillende afdelingen uit te voeren. Vragen zoals ‘welke relaties heeft uw afdeling met de interne organisatie van de federale overheidsdienst?’ en ‘welke afdelingen leveren aan uw afdeling informatie of diensten?’ moeten gesteld worden. Bij het opzetten van een ABC-model moet vervolgens een afweging worden gemaakt tussen de gewenste detailgraad en de snelheid waarmee het management de kostprijsberekening wenst te bekomen. Bij de initiële opzet van een ABC-model wordt aangeraden een hoge detailgraad na te streven zodat de werkvloer zich herkent in het model. Op deze manier neemt de geloofwaardigheid van het model toe. In een volgende stap kan vervolgens nagegaan worden of voor elke activiteit een oorzakelijk verband kan gevonden worden en dus een driver en of voor deze activiteit een specifieke kostentoewijzing kan plaatsvinden. De uiteindelijke snelheid van het berekenen van ABC-data wordt bepaald door de snelheid van toelevering van data, inschattingen en drivers, van de beschikbaarheid en correctheid van de toegeleverde data en van de prioriteitsgraad die leidinggevenden toekennen aan het ABCproject. Wat de inhoudelijke opbouw van het ABC-systeem betreft, moet getracht worden de boekhoudkundige kosten op te splitsen in directe en indirecte kosten van het kostobject. Directe kosten worden rechtstreeks toegewezen aan het kostobject. Indirecte kosten moeten aan de hand van drivers worden toegewezen aan activiteiten. De driverkeuze moet gebaseerd worden op de mate waarin een bepaalde driver een activiteit differentieert. Activiteiten worden bepaald door technische redenen en de inhoud en gekozen detailgraad van het ABCmodel. Zo komt het voor dat een op het eerste zicht weinig relevante activiteit toch afzonderlijk wordt gedifferentieerd omdat het management graag zicht heeft op de kost van deze activiteit. Tijdens het identificeren van de activiteiten moet men een onderscheid maken tussen finale en ondersteunende activiteiten. Hierbij concentreert men zich het beste eerst op de finale activiteiten. Ondersteunende activiteiten kunnen immers maar toegewezen worden als de finale activiteiten gekend zijn. Ondersteunende activiteiten hebben geen costdriver omwille van het ontbreken van een oorzakelijk verband met het kostobject. Ondersteunende activiteiten worden toegewezen aan andere ondersteunende activiteiten of aan finale activiteiten. Het is niet ondenkbaar dat niet alle activiteiten en hun kosten kunnen gerelateerd worden met de finaal geleverde diensten of producten. In dit geval wordt een bijkomend kostobject gecreëerd. Om de opbouw en verdere werking vlot te laten verlopen is het erg belangrijk alle genomen beslissingen en assumpties te documenteren en gehanteerde begrippen te definiëren. De implementatie van een ABC-systeem vereist een degelijke IT-ondersteuning. Een ABCproject is heel interactief waarbij veel informatie moet verzameld worden afkomstig van bestaande gegevens (zoals boekhoudkundige gegevens) en bijkomende registraties en metingen. Voorbeelden zijn het registreren van de tijd dat een FTE besteed aan verscheidene

12

Katrien Broeckaert

activiteiten, het gebruik van materiaal voor een bepaalde activiteit, … De implementatie van een ABC-model is dan ook ondenkbaar zonder een gespecialiseerd en performant ABCsoftwarepakket. Een softwarepakket verzekert een integriteits- en volledigheidscheck (Zijn alle kosten toegewezen? Zijn alle activiteiten toegewezen aan kostobjecten? …) en ondersteunt exportmogelijkheden voor diepgaandere analyses en rapporteringsmogelijkheden. Daarenboven is een geautomatiseerde link tussen de boekhouding en het ABC-systeem nodig om een regelmatige update van het ABC-systeem door te voeren. Met betrekking tot het genereren van managementinformatie is het belangrijk op te merken dat geen beslissingen kunnen genomen worden louter baserend op ABC-informatie. Deze informatie moet immers in zijn context bekeken worden. ABC-informatie moet managers veeleer helpen hun beslissingen te ondersteunen. Indien management een zicht wil krijgen op de volledige organisatie is de ABC-methodologie hierbij een handig hulpmiddel. De grote bijdrage van een ABC-project is het duidelijk worden van oorzakelijke verbanden tussen diensten en activiteiten onderling. Er wordt inzicht gecreëerd in de kostenstructuur waarbij processen ontrafeld worden. Een ABC-model maakt de volledige organisatie transparanter en vindt zijn toepassingen in budgettering (ABB), simulaties (what-if analyses), interne benchmarking, make-or-buy beslissingen … ABC kan ook leiden tot gedragsbeïnvloeding. Met behulp van ABB kan een budget opgesteld worden dat rekening houdt met de input noodzakelijk om een welbepaalde output te verwezenlijken. Het is ook belangrijk managers erop te wijzen dat het voltooien van een ABC-project veelal als eindpunt wordt beschouwd van het gebruik ervan net zoals dit het geval was in het OnzeLieve-Vrouw-ziekenhuis. Zelden wordt ABM gebruikt om effectief dienstverleningsproblemen op te lossen (Williams&Melhuish, 1999, blz. 23). Het uitvoeren van het ABC-project levert managers op zich heel wat inzicht in de processen en kosten van hun organisatie toch wordt de grootste toegevoegde waarde gerealiseerd wanneer de gegenereerde ABC-informatie de katalysator wordt voor verandering binnen de organisatie. Tevens wensen we ook te benadrukken dat ABC-systemen stilaan vervangen worden door “Time-Driven Activity-Based Costing” (TDABC). TDABC werd ontwikkeld door Robert S. Kaplan en Steve Anderson. Aan de hand van ‘time equations’ wordt een veel correctere kostencalculatie bekomen en kan een hoge complexiteit en diversiteit in de activiteiten en kostobjecten op een eenvoudige wijze worden gemodelleerd. Toekomstig onderzoek met betrekking tot het gebruik van ABC in federale overheidsdiensten richt zich dan ook beter naar de concrete toepassingen van TDABC in overheidsdiensten.

Participatie van de burger in het beleid bij het Ministerie van VROM in Nederland

13

HOOFDSTUK 2. PARTICIPATIE VAN DE BURGER IN HET BELEID BIJ HET

MINISTERIE VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING & MILIEUBEHEER (VROM, NEDERLAND)

CATHERINE CORNU

2.1. Inleiding Bij mijn initiële overpeinzingen omtrent mijn PuMP-stage was ik tot de slotsom gekomen dat ik een stage wou die een meerwaarde zou bieden voor mijn dienst(en) – ik ben recentelijk gedetacheerd vanuit de Hoge Gezondheidsraad naar de dienst Risicobeheersing van DG Leefmilieu – en, onafhankelijk van mijn huidige functie, voor mijzelf. Daarenboven wilde ik mij buigen over een onderwerp dat aansluit bij mijn wetenschappelijke interesses. Uiteindelijk zijn al deze elementen samengekomen in het thema ‘participatie van de burger in het beleid bij VROM (Nederland)’. Het ministerie van VROM werkt aan het milieubeleid in Nederland, en de meeste burgerparticipatieprojecten tot nu toe liggen in de milieusfeer, en op het grensvlak van milieu en gezondheid. Zowel DG Leefmilieu als de Hoge Gezondheidsraad hebben min of meer concrete plannen voor een project waarbij burgers zouden geraadpleegd worden. Ik zou dus tijdens mijn stage zowel van het inhoudelijke als het procesmatige iets kunnen opsteken en terugkoppelen naar beide diensten. Daarnaast zou ik ook contacten kunnen leggen met medewerkers van DG Milieu en ideeën kunnen opdoen voor de uitbouw van de eigen dienst. Voor mezelf zou ik mijn wetenschappelijke kennis van milieu kunnen uitbreiden naar het zachtere domein van communicatie omtrent milieu. De concrete leerdoelstelling die ik vooropgesteld had was het nagaan hoe men praktisch te werk gaat wanneer men burgers wil betrekken bij het beleid. Met dit in gedachten heb ik de stage geconcipieerd als een kijken luisterstage, met voldoende tijd tussen mijn bezoeken om te reflecteren en terug te koppelen. Zo heb ik mij gedurende 9 dagen in de loop van de maanden april, mei en juni 2005 verdiept in het VROM-programma “Beleid met Burgers”. 2.2. Beschrijving van de stageplaats 2.2.1. Organisatie, personeel en activiteiten van VROM Het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) is ontstaan in 1982. VROM omvat momenteel 4 operationele eenheden: de Directoratengeneraal Wonen, Ruimte en Milieu en de dienst Inspectie. Samen met de Rijksgebouwendienst worden deze 4 eenheden ondersteund door 2 stafdiensten: de Gemeenschappelijke Dienst en de Concernstaf. Drie min of meer onafhankelijke eenheden – het Ruimtelijk Plan Bureau, de Auditdienst en de directie Externe Veiligheid – maken ook deel uit van VROM. Daarnaast zijn ook een aantal onafhankelijke adviesraden aan VROM gelieerd. De politieke leiding van VROM is in handen van een Minister en een Staatssecretaris. De ambtelijke leiding van VROM berust bij de Secretaris-generaal. Hij/zij is eind-

14

Catherine Cornu

verantwoordelijk voor alle beleids- en beheerzaken, en wordt gesecondeerd door de plaatsvervangend Secretaris-generaal. In 2004 waren er in totaal ongeveer 4100 personen (~ 3850 vte) tewerkgesteld bij VROM. Het aantal medewerkers is de laatste jaren gestaag gedaald als gevolg van bezuinigingen en reorganisaties. De meeste medewerkers zijn werkzaam in het hoofdkantoor in Den Haag. De missie van VROM is ‘bevlogen bezig zijn met de duurzame relatie tussen mens en samenleving in de context van de fysieke leefomgeving’. Voor de komende jaren hebben het scheppen van een prettige woonomgeving, het voeren van een ruimtelijk ontwikkelingsbeleid en de ontwikkeling van een duurzame toekomst prioriteit bij VROM. 2.2.2. Historiek van het programma “Beleid met Burgers” In 2001 stelden drie Tweede-Kamerleden een amendement voor aan de VROM-begroting voor 2002. Dit amendement had tot doel te remediëren aan de kloof tussen de overheid en de burger op het vlak van milieubeleid, door het stimuleren van een grotere betrokkenheid van burgers bij zowel het formuleren als het uitvoeren van milieubeleid. Het amendement voorzag het in leven roepen van een meerjarig stimuleringsprogramma, met een initiële begroting van 4 miljoen Euro. Dit amendement werd aanvaard, en in 2002 startte het “Stimuleringsprogramma Burger en Milieubeleid”. In de eerste fase van dit programma, in 2002 en 2003, is vooral de vorming van het milieubeleid onderwerp geweest van burgeroriëntatie en -participatie. Onderwerpen die aan bod gekomen zijn, waren onder andere zwerfafval, gezondheid en milieu, milieukwaliteit in de leefomgeving, en GFT-afval. Deze fase werd eind 2003 afgesloten met een positieve evaluatie van de tot dan toe uitgevoerde projecten, en de conferentie “Burgers dichterbij”. In een brief aan de Tweede Kamer legde de Staatssecretaris de prioriteiten en voornemens van het programma voor de komende jaren vast. In 2004 is het programma dan een nieuwe fase ingegaan, waarbij de focus niet meer ligt op het stimuleren, maar op het implementeren van burgergeoriënteerd werken. De scope van het programma is ook verbreed, van DG Milieu naar de andere operationele eenheden binnen VROM, zodat het nu een VROM-breed programma is. Met ingang van 2004 wordt het programma dan ook voortgezet onder de naam “Beleid met Burgers”. In 2004 is het programma eveneens een samenwerking aangegaan met vier andere ministeries voor een aantal burgerparticipatieprojecten omtrent de transitie naar duurzaamheid. 2.3. Observaties omtrent beleid met burgers In dit hoofdstuk worden bondig de resultaten van de observaties toegelicht: antwoorden op onder meer het wie, wat, waarom, wanneer, en hoe burgers bij het beleid betrokken worden bij VROM, en welke aspecten van een programma rond burgerparticipatie speciale aandacht verdienen.


15

2.3.1. Organisatie van het programma “Beleid met Burgers” 2.3.1.1.

Programmateam

Alle medewerkers die op vaste basis meewerken aan het programma “Beleid met Burgers” zijn ondergebracht in het programmateam. De huidige samenstelling van het programmateam is als volgt:

minister en staatssecretaris ruimtelijk plan bureau

programmacoordinator

secretaris generaal auditdienst

directie externe veiligheid

gemeenschappelijke dienst

concernstaf

adviseur communicatie programma ondersteuner

DG wonen

DG ruimte

DG milieu

VROM inspectie

dienstcoordinator

dienstcoordinator

dienstcoordinator

dienstcoordinator

adviseur milieu

adviseur inspectie

adviseur wonen & ruimte

rijksgebouwendienst

Figuur 1: Samenstelling programmateam VROM

Het programmateam heeft een matrixstructuur waarbij personeel van de verschillende eenheden deeltijds ingezet wordt, in samenwerking met enkele personeelsleden die door het programma zelf aangeworven zijn, met name de adviseurs. Het programmateam stelt jaarlijks een werkprogramma op, voert het gezamenlijk uit en controleert zijn vooruitgang. Bij de uitvoering van het werkprogramma hebben de leden van het programmateam verschillende taken en competenties, die elkaar deels overlappen. De programmacoördinator staat in voor de dagdagelijkse leiding van het programma. Hij/zij legt ook verantwoording af aan de sponsors van het programma (zie verder). De 4 dienstcoördinatoren – één per participerend DG – coördineren, acquieren en bewaken de voortgang van de uitvoering van de verschillende projecten binnen hun DG. De dienstcoördinatoren werken voor 20% voor het programma “Beleid met Burgers”; de overige tijd besteden ze aan activiteiten in hun respectievelijke DGs. Daarnaast maken 4 adviseurs deel uit van het programma: 3 voltijdse adviseurs en een communicatieadviseur (0.1 vte). De toewijzing van de adviseurs aan de verschillende DGs is gebeurd in onderling overleg. De adviseurs hebben twee hoofdtaken: - Ondersteunen van opdrachtgevers/projectleiders door het bedenken, ontwikkelen, bewaken, uitbesteden en evalueren van burgerparticipatie;

16

Catherine Cornu

-

Bijdragen aan programmabrede communicatie en kennismanagement.

activiteiten

als

programmaontwikkeling,

De programmaondersteuner (0.35 vte) tenslotte verzorgt de ondersteuning van het programmateam en heeft een rol bij de interne communicatie. De organisatie van het programma is sterk geëvolueerd in de loop van zijn vierjarig bestaan. Bij de oprichting van het programma was het essentieel om snel van start te kunnen gaan. Er is toen beslist om de ondersteuning van de projecten te laten uitvoeren door medewerkers van het Instituut voor Publiek en Politiek1. In de loop van 2004 is deze samenwerking verminderd en heeft het programma voornamelijk een beroep gedaan op een aantal halftijdse externe adviseurs. Sinds begin 2005 zijn ook de adviseurs intern personeel, hoewel op een tijdelijke manier aangeworven, via Intermin Junior2 en de DG Milieu-pool3. Bij de scopeverbreding van het programma in 2004 zijn de dienstcoördinatoren van DG Wonen, DG Ruimte en de VROM Inspectie aan het programmateam toegevoegd. 2.3.1.2.

Projectmedewerkers

De daadwerkelijke uitvoering van het werkprogramma vindt plaats in de diverse projecten. Er zijn momenteel een 15-tal grote en kleine projecten lopende. Ieder project heeft een projectleider en projectmedewerkers vanuit een DG. Zij zijn slechts voor de duur van het project betrokken met het programma “Beleid met Burgers”. Voor een aantal grote projecten, bijvoorbeeld de Publieksagenda, zijn de projectleiders daar voor de duur van het project voltijds mee bezig. 2.3.1.3.

Externe Bureaus

VROM maakt gebruik van externe bureaus voor de uitvoering van burgerparticipaties. “Beleid met Burgers” beschikt over een lijst van bureaus waarmee ervaringen zijn opgedaan. Voor ieder burgerparticipatieproject wordt een (verschillend) extern bureau ingeschakeld voor de praktische organisatie van het gebeuren (uitnodigingen, onthaal, lokalen, koffie en eventuele maaltijd) en voor het modereren en faciliteren van de discussies met de burgers. Vaak wordt hen ook gevraagd dat ze de methoden en instrumenten aanleveren voor het betrekken van burgers bij het beleid, en een uitgebreide projectrapportage. 2.3.1.4.

Programmasponsors

De ambtelijke leiding van het programma “Beleid met Burgers” wordt gegeven door een lid van de Bestuursraad4. Hij/zij keurt de inhoud van het werkprogramma goed, zorgt voor agendering en toelichting van het onderwerp in de Bestuursraad, en fungeert als zodanig als inhoudelijk opdrachtgever. Omdat het budget van het programma ondergebracht is bij de directie Strategie en Bestuur van DG Milieu, is de betreffende directiedirecteur de financieel opdrachtgever.

1

Het Instituut voor Publiek en Politiek is een nationale, niet-partijgebonden organisatie die als doel heeft politieke en maatschappelijke participatie te bevorderen. 2 Intermin Junior is een stichting die jonge getalenteerde mensen (momenteel een 40-tal) de kans geeft hun sterke en verbeterpunten te ontdekken op het vlak van management, door een opeenvolging van stages van maximum 1 jaar in verschillende functies bij de overheid. 3 Een DG-pool bestaat uit een aantal mensen die ingezet worden naargelang de huidige behoeften van het DG. 4 De Bestuursraad is het hoogste ambtelijke orgaan binnen VROM waar besluiten genomen worden. Het is samengesteld uit de Secretaris-generaal, de plaatsvervangend Secretaris-generaal, de Directeuren-generaal en de Inspecteur-generaal.


2.3.1.5.

17

Begeleidingscommissie

Begin 2003 is een begeleidingscommissie geïnstalleerd voor het toenmalige “Stimuleringsprogramma Burger en Milieubeleid”. De 6 leden van de begeleidingscommissie waren deskundigen op het gebied van milieu of interactieve beleidsvorming. Gedurende twee jaar hebben zij als ambassadeurs bekendheid geven aan het stimuleringsprogramma, onder voorzitterschap van Eerste Kamer-lid Jan Terlouw. Zij adviseerden eveneens over diverse vormen van burgerparticipatie en volgden het stimuleringsprogramma kritisch. Met ingang van 1 januari 2005 heeft de commissie haar werkzaamheden beëindigd, omdat het voor zichzelf geen rol meer zag weggelegd nu het programma een vaste plaats gekregen had binnen VROM. 2.3.1.6.

Budget

Het oorspronkelijke budget van het programma (in 2002) bedroeg 4 M . Voor 2005 is overeengekomen het budget te verlagen tot 2.8 M , waarvan 1 M via een subsidieregeling toegekend wordt aan maatschappelijke organisaties op het gebied van milieu en duurzame ontwikkeling. De overige 1.8 M worden besteed aan de financiering van de werkingskosten voor burgerparticipatieprojecten bij VROM, inclusief kennisoverdracht en communicatie. De personeelskosten van het programmateam worden gedragen door VROM en komen niet op rekening van het programma. 2.3.2. Waarom VROM burgers betrekt bij het beleid Het antwoord van VROMmers op de vraag waarom VROM burgers betrekt bij het beleid begint vaak met Pim Fortuyn5. Door het Pim Fortuyn-effect waren alle politici het eens dat er op korte termijn iets moest ondernomen worden om de kloof tussen de burger en de overheid te verkleinen, en over de noodzaak om veranderingen in de manier van beleidmaken aan te brengen en hiervoor de nodige budgetten vrij te maken. Kortom, het politieke klimaat was zeer geschikt voor de introductie van burgerparticipatie in het (nationale) beleid. En burgerparticipatie past nog steeds in de ambities van het kabinet, zoals verwoord in onder meer het Programma Andere Overheid6, gericht op een meer participatief, minder bureaucratisch en meer burgergericht overheidsoptreden. Van alle ministeries heeft VROM in het bijzonder de uitdaging aangegaan om zijn beleid meer van, voor en door burgers te maken. Daarom betrekt het burgers bij zowel de vorming als de uitvoering van zijn beleid. De belangrijkste effecten die daarbij nagestreefd worden zijn het vergroten van de effectiviteit van het beleid én het verhogen van de legitimiteit. Voor het vergroten van de effectiviteit van het beleid is burgerparticipatie een middel om een doel – een effectiever beleid – te bereiken. Burgers hebben als ervaringsdeskundigen een zeer goed zicht op hoe specifieke beleidsmaatregelen voor huishoudens en individuen uitdraaien. Zo helpt burgerparticipatie te voorkomen dat beleidsmaatregelen onvoorziene en ongewenste 5

Pim Fortuyn was een controversiële Nederlandse politicus, die in korte tijd uitermate populair werd. Hij is vermoord in 2002 terwijl hij afstevende op een verkiezingsoverwinning in de Tweede Kamer. Hij was een charismatisch leider die mensen uit alle lagen van de bevolking achter zich wist te scharen en binnen de kortste keren de politiek terug in het brandpunt van de aandacht bracht. 6 Het Programma Andere Overheid is een programma van het kabinet Balkenende II met als doel de hele overheid efficiënter en beter te laten werken. Het actieprogramma omvat een groot aantal verbeteracties en initiatieven die opgebouwd zijn rondom vijf thema’s: betere dienstverlening, bureaucratie verminderen, beter georganiseerd zijn, samenwerking tussen overheden, en luisteren naar de burgers.

18

Catherine Cornu

effecten krijgen. Burgers die met beleidsmakers meedenken kunnen ook als betrokken buitenstaanders bekende oplossingsrichtingen doorbreken en met verrassende suggesties komen. Soms geven zij een andere kijk op beleidsproblemen en -oplossingen en bieden zo nieuwe perspectieven. Voor legitimiteit – met andere woorden draagvlak voor het beleid, een brede aanvaarding in de maatschappij – is het een noodzakelijke voorwaarde dat het zo veel mogelijk aansluit bij wat er onder (verschillende categorieën) burgers leeft. Het verhogen van de legitimiteit van het VROM-beleid is een doel op zich. 2.3.2.1.

Bijkomende effecten

Een aantal bijkomende positieve concrete effecten van het betrekken van burgers bij het beleid van VROM, afgeleid uit de verschillende evaluaties en uit gesprekken met projectleiders, zijn: - nieuwe ideeën en creatieve oplossingen voor maatschappelijke, implementatie- of uitvoeringsproblemen; - aanscherping van de beleidsinhoud: het voegt soms onverwachte elementen toe die in de ‘reguliere’ beleidsontwikkeling onopgemerkt waren gebleven; - verfijning van de probleemstelling en de beleidsdoelstelling: meer zicht op het werkelijke probleem; - meer toegankelijke en bruikbare producten; verbetering van (het inzicht nodig voor) de externe communicatie; - groter politiek-bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak voor het beleid en grotere bereidheid bij burgers om vrijwillig het beleid uit te voeren; - verbetering van het imago van VROM en de overheid. 2.3.2.2.

En waarom de burgers deelnemen

Nederlandse burgers zijn wel te vinden voor deelname aan een burgerpanel. Voor het thema baggerspecie hebben meer dan 200 respondenten gereageerd. Voor het tweede Burgerplatform, waarvoor het inschrijvingsformulier nochtans zeer omvangrijk was, zijn ook ongeveer 200 antwoorden binnengekomen. Ook de omvang van de projecten schrikt de burgers niet af. Sommige projecten, zoals de coproducties, komen tot 4 maal toe bijeen, en tussenin worden de deelnemers verondersteld voorbereidend werk uit te voeren. Bij de publieksbijeenkomsten die ik heb kunnen bijwonen was er een verscheidenheid aan motiverende factoren bij de burgers. Voor het project rond handhaving wilden een aantal burgers een ei kwijt: ze waren gefrustreerd in hun situatie omdat ze reeds op verschillende niveaus hun probleem aangekaart hadden. Voor het project rond duurzame ontwikkeling daarentegen wilden de meeste deelnemers gewoon behulpzaam zijn en eens meedenken. Een enkeling wou contacten leggen bij VROM om mogelijks aan een job te geraken, en een enkeling was voornamelijk gekomen omwille van de vergoeding. Uit de tevredenheidsenquêtes die VROM na een aantal burgerparticipatieprojecten heeft laten uitvoeren blijkt dat de burgers voldaner zijn van hun deelname als ze meer inspanningen hebben moeten leveren. Burgerpanels scoren bijvoorbeeld hoger dan internetenquêtes. Sommige deelnemers vragen zelfs om nogmaals te mogen deelnemen, in een vervolgproject of een nieuw project.


19

2.3.3. Wanneer VROM burgers betrekt bij het beleid Een van de meest kritische taken van de programmamedewerkers is de keuze en de afbakening van het beleidsonderwerp. Niet alle beleidsonderwerpen of trajecten van beleidsvorming lenen zich voor burgerparticipatie. Om dit te bepalen worden de volgende twee aspecten bekeken: a) de relatie tussen individuele burgers en het beleidsonderwerp en b) het proces van de burgerparticipatie zelf. 2.3.3.1.

Burgers en het beleidsonderwerp

Uit de ervaringen van het programmateam blijkt dat onderwerpen die dichtbij het individu staan en voor de burger direct van belang zijn – zoals veiligheid, gezondheid, portemonnee, ergernissen – geschikte onderwerpen zijn om burgers bij te betrekken, eerder dan voor hen abstracte onderwerpen. Deze onderwerpen situeren zich veelal op gemeentelijk of regionaal niveau, maar ook veel rijksbeleid op VROM-gebied gaat burgers direct aan. Grote beleidsthema’s zoals ‘het afvalbeheerplan’ of ‘het klimaatbeleid’ worden opgesplitst in deelthema’s, waarbij enkel de (meest) relevante deelthema’s aan de burger voorgelegd worden. Voor het thema duurzame ontwikkeling bijvoorbeeld, is ervoor gekozen in eerste instantie dit thema te beperken tot energiebronnen, voedselvoorziening en leefomgeving. Ook voor technische of technologische onderwerpen kunnen er dikwijls deelaspecten afgebakend worden waarbij de input van burgers nuttig kan zijn. Zo zijn er bijvoorbeeld burgers bevraagd omtrent hun risico-ervaren met betrekking tot radon en hoogspanningslijnen. 2.3.3.2.

Proces van burgerparticipatie

Naast het thema van de relatie tussen individuele burgers en het beleidsonderwerp, is ook het proces van burgerparticipatie van belang om te bepalen of het zinvol is om burgers bij de beleidsvorming te betrekken. In procesmatig opzicht kan er gesteld worden dat het uitermate belangrijk is dat burgers weten waarom ze in welke fase van welk beleidstraject worden uitgenodigd om mee te doen, en – voordat ze gaan meedenken en meepraten – binnen welke kaders hun voorstellen passen en waarom dat zo is. Bovendien hebben burgers er recht op te weten wat er met hun inbreng gebeurt en waarom hun voorstellen wel of niet worden overgenomen, en eventueel daarna in de politieke besluitvorming wel of niet worden gehonoreerd. 2.3.3.3. Samenvattende criteria m.b.t. de voorwaarden om burgers bij het beleid te betrekken De criteria die het programmateam hanteert om na te gaan of het zinvol is om burgers bij het beleid te betrekken kunnen als volgt samengevat worden: 1. Zijn burgers ervaringsdeskundig? 2. Raken de beleidsmaatregelen hen direct? 3. Is inzicht nodig in hun manier van denken, routines of te verwachten gedrag? 4. Valt de publieks- en de politieke agenda voldoende samen of kan er worden omgegaan met de spanning tussen beide agenda’s? 5. Is de beleidsruimte voldoende om werkelijke inbreng van burgers mogelijk te maken? 2.3.3.4.

Tijdstip in de beleidscyclus

Volgens de VROM-medewerkers met ervaring in burgerparticipatie, kunnen burgers in alle fasen van de beleidscyclus bij het beleid betrokken worden, als in voldoende mate voldaan

20

Catherine Cornu

wordt aan voorgaande criteria. In het denken over de beleidscyclus worden bij VROM 5 fasen onderscheiden: -

-

-

-

-

7

In de fase van de agendavorming is het belangrijk te weten of de ‘publieksagenda’ samenvalt met de politieke en ambtelijke agenda. Onder publieksagenda wordt verstaan de opvattingen van (een meerderheid van) de burgers over wat overheden zouden moeten aanpakken op het gebied van – in dit geval – de kwaliteit van de leefomgeving. Burgerparticipatie in deze fase van het beleidsproces heeft vooral een verhoging van de legitimiteit van het beleid tot doel (voorbeeld: VROMPublieksagenda)7. Gewoonlijk is de formulering van het probleem voor beleidsmakers vooral een politiek bepaalde kwestie. De politieke leiding bepaalt de manier waarop een als politiek probleem geagendeerd fenomeen moet worden aangepakt. Deze fase is van cruciaal belang voor het verdere verloop van het beleidsproces. Daarom is ook in deze fase de inbreng van burgers van groot belang. Inzicht in de manieren waarop burgers bepaalde maatschappelijke verschijnselen als probleem zien, en welke rol ze daarbij de overheid toedichten, is cruciaal voor de legitimiteit en de effectiviteit van het beleid. Als men het eens is over het probleem, dan wordt men het gemakkelijker eens over de oplossing daarvan (voorbeeld: consensusconferentie omtrent Milieukwaliteit in de Leefomgeving). In de fase van de beleidsvorming kunnen burgers samen met deskundige ambtenaren meedenken over beleidsalternatieven en die uitwerken tot beleidsadviezen of zelfs tot een beleidsvoorstel. Ervaringen wijzen uit dat burgers in deze fase tot onverwachte innovatieve oplossingen kunnen komen, maar ook tot oplossingen die in de politieke taboesfeer liggen, qua correctheid of richting (voorbeeld: pilootproject Biodiversiteit Hoeksche Waard). In de fase van uitvoering en handhaving van beleid kunnen burgers als ervaringsdeskundige een belangrijke rol spelen. Op veel beleidsterreinen voelen zij, als bewoner, als ouder, als werknemer, als kleine ondernemer, als reiziger of recreant aan den lijve hoe (beleidstechnisch wel goed doordacht maar abstract geformuleerd) beleid uitdraait in het dagelijkse leven (voorbeeld: Burgerplatform Prioriteiten in de Handhaving). In deze fase gaat het dus vooral om het vergroten van de effectiviteit van het beleid. Dit is in het bijzonder het geval wanneer communicatie- of informatieboodschappen de kern van de beleidsuitvoering zijn. Burgers in panels of in zogeheten ‘try out’-sessies vormen een nuttig klankbord om te beoordelen of het kanaal, de vorm en de inhoud van communicatieboodschappen ook de beoogde effecten zullen hebben (voorbeeld: project Risicokaart Gevaarlijke Stoffen). In de fase van de beleidsevaluatie tenslotte kan burgerparticipatie zowel dienen om de legitimiteit van bepaalde weten regelgeving te onderzoeken als om na te gaan wat burgers kunnen bijdragen aan de waardering van de effectiviteit of de geloofwaardigheid van bepaald beleid. De burger kan hier een tijdig signaal geven aan de politiek (voorbeeld: Subsidieregeling Maatschappelijke Organisaties en Milieu).

voor bijkomende informatie over de aangehaalde voorbeelden, zie ‘dossier Beleid met burgers: publicaties’ op www.vrom.nl/pagina.html?id=16575


21

2.3.4. Keuzes die gemaakt moeten worden 2.3.4.1.

Werving van burgers

Onder ‘burgers’ verstaat VROM alle inwoners van Nederland die, buiten hun professionele rol, deel uitmaken van de staat en de maatschappij. Dit maakt ‘burgers’ tot een zeer brede, diffuse groep en tot een wat ongrijpbare categorie. Het vereist dan ook een inspanning om de juiste ‘mix’ van burgers voor deelname aan nationaal beleid te werven. Een specifiek probleem dat direct met werving verband houdt is de representativiteit van de participerende burgers. Representativiteit wordt hier bedoeld in de zin van ‘afspiegeling van de bevolking’, en niet in de zin van ‘vertegenwoordiging’. Afhankelijk van de doelstellingen die men wil bereiken in de burgerparticipatie, maakt men een keuze tussen een kwalitatieve representatie, of een kwantitatieve representatie. Als beleidsmakers meer willen weten over (patronen van) opvattingen, motieven en gedragsroutines van burgers op een bepaald beleidsgebied, en als er communicatieboodschappen of andere beleidsproducten moeten worden getest, is kwalitatieve representatie van belang. Een kwalitatieve representatie betekent dat per doelstelling of per project beredeneerd moet worden wat de wenselijke samenstelling van het deelnemersveld is. Voor het evalueren van de gebruiksvriendelijkheid van een website bijvoorbeeld, zal men kiezen voor een kwalitatieve representativiteit, waarbij de deelnemers ervaring hebben met het internet. De instrumenten die daarvoor in aanmerking komen zijn burgerpanels, focusgroepen en diepte-interviews. Werving kan dan vorm krijgen door: - toepassen van de sneeuwbalmethode: zoeken van kandidaat-deelnemers die aan het geschikte profiel voldoen via eigen netwerken en bekende kanalen; - rekrutering van deelnemers via marketing- of opinieonderzoeksbureaus die beschikken over een database van een zorgvuldig samengestelde representatieve pool van potentiële deelnemers aan panelgesprekken, diepte-interviews, of internet enquêtes. Als het doel is om kennis te verzamelen over meningen of kennis over bepaalde beleidsonderwerpen van een grote populatie (‘de opvattingen van Nederlandse burgers’) dan is een enquête met een hoge mate van kwantitatieve (statistische) representativiteit de aangewezen methode. Samen met het bureau dat het onderzoek uitvoert, stelt de VROM-projectleider een vragenlijst samen. Dit bureau adviseert ook over de beste methode (telefonische, schriftelijke en/of internetenquête), de steekproef, de techniek van de vragenlijst en mogelijk gewenste statistische bewerkingen. Grote opinieonderzoeks- en marketingbureaus hebben hun eigen modellen om categorieën burgers naar sociodemografische kenmerken te onderscheiden, die ze ter beschikking kunnen stellen. In alle gevallen moet de kwestie van representativiteit – kwantitatief of kwalitatief – goed beredeneerd worden opgelost. Het vormt de sleutel voor de legitimiteit van het project. Door het goed beredeneren van deze kwestie kan voorkomen worden dat de legitimiteit van de resultaten van burgerparticipatie achteraf op grond van gebrekkige representativiteit van de deelnemers ter discussie wordt gesteld. De te gebruiken wervingsmethode volgt uit deze keuze. Door de specifieke wervingsmethoden die gebruikt worden in de verschillende gevallen, is informatie verkregen bij een kwantitatieve representatie vaak relatief oppervlakkig en tijdsgebonden. Bij de informatie verkregen bij een kwalitatieve representatie daarentegen schuilt het gevaar voor ongefundeerde generalisatie. Daarom is soms de keuze voor een combinatie van kwalitatieve

22

Catherine Cornu

en kwantitatieve methoden zinvol. Bijvoorbeeld als men de resultaten van kwalitatieve methoden gaat valideren op kwantitatieve (statistische) representativiteit. 2.3.4.2.

Mate van betrokkenheid

Burgers kunnen in verschillende rollen en met verschillende verantwoordelijkheden een bijdrage leveren aan de kwaliteit van de beleidsvorming en -uitvoering. De leden van het programmateam maken hierbij gebruik van de “participatieladder8” als model om toe te lichten welke taken burgers in het beleidsproces kunnen krijgen en welke invloed ze in dat geval kunnen uitoefenen. De ladder illustreert dat burgers bij elke volgende trede intensiever bij de beleidsvorming betrokken zijn en meer invloed hebben op het beleid. Van ‘interactieve beleidsvorming’ spreekt men gewoonlijk pas bij trede 3 of hoger. 2.3.4.2.1. De participatieladder Trede 1: informeren De politieke bestuurders bepalen zelf de beleidsagenda en de verdere fasen van de beleidsvorming. Ze houden betrokkenen – waaronder individuele burgers – wel op de hoogte van hun besluiten en afwegingen. Burgers spelen dus de rol van toehoorder. Het participatieve element ligt erin dat de verstrekte informatie kan dienen als trigger voor eventuele actieve vervolgstappen die burgers kunnen zetten om het beleid te beïnvloeden. De methode op deze trede van de ladder is overheidscommunicatie. Trede 2: raadplegen of consulteren De politieke bestuurders bepalen zelf de beleidsagenda en zien burgers als klankbord of als gesprekspartner bij de ontwikkeling van het beleid. De resultaten van peilingen of gesprekken kunnen aangewend worden om het beleid verder uit te bouwen, maar het bestuur verbindt zich niet aan die resultaten. Mogelijke instrumenten zijn enquêtes, (internet-)debatten, burgerpanels of gespreksavonden. Trede 3: adviseren De politieke bestuurders stellen eerst zelf de beleidsagenda vast. Vervolgens geven ze betrokkenen – burgers, betrokken organisaties, etc. – de gelegenheid om problemen aan te dragen en oplossingen te formuleren. De kernvraag hierbij is: wat zou u doen als u mij was? De inbreng van burgers speelt een rol in de ontwikkeling van beleid, maar het beleidsvoorstel blijft de verantwoordelijkheid van de beleidsmaker en de besluitvorming blijft bij de politieke bestuurders. Het is hierbij belangrijk dat op voorhand afgesproken wordt wat de status van het advies zal zijn, en dat bestuurders zich verplichten om aan de deelnemende burgers uit te leggen waar en waarom ze van voorkeuren van burgers zijn afgeweken, of waarom ze van hun suggesties geen gebruik hebben gemaakt. Mogelijke instrumenten bij deze trede zijn beleidsconferenties, werkgroepen (van burgers en beleidsmakers) of werkateliers die beleidsopties onderzoeken en uitwerken.

8

zoals geschetst door Edelenbos en Monnikhof (red.), Lokale interactieve beleidsvorming. Uitgeverij Lemma, Utrecht 2001, p. 242-243.


23

Trede 4: coproduceren De burgers en politieke bestuurders komen gezamenlijk een probleemagenda overeen en formuleren samen – onder begeleiding van ambtelijke beleidsmakers – beleidsoplossingen. Het politiek bestuur verbindt zich aan deze oplossingen bij de uiteindelijke besluitvorming. De rol van burgers is die van deskundige en adviseur. De verantwoordelijkheid van burgers is die van medebeleidsmaker. Bij deze trede wordt een mix gebruikt van hierboven genoemde instrumenten. Trede 5: meebeslissen Het politieke bestuur delegeert de ontwikkeling van beleid en de besluitvorming aan betrokken burgers, onder een aantal (financiële, procedurele en juridische) randvoorwaarden. Het ambtelijke apparaat kan daarbij een adviserende rol vervullen. Het politiek bestuur neemt de resultaten over na toetsing van de gestelde voorwaarden. De rol en de verantwoordelijkheid van burgers is die van medebestuurder. Op rijksniveau is er met deze graad van participatie in Nederland nog geen ervaring opgedaan, en staatsrechtelijk zou dat ook problemen opleveren. Voorbeelden van meebeslissen kunnen wel gevonden worden op gemeentelijk niveau, onder de vorm van decentralisatie van bestuur, zoals buurtbeheer, wijkof dorpsraden en andere functionele raden met gedelegeerde bevoegdheden. Het is duidelijk dat hoe hoger men als beleidsmaker de trede kiest voor burgerparticipatie in een beleidstraject, hoe belangrijker het is dat die keuze afgestemd wordt met de politieke leiding. Treden 4 en 5 kunnen zeker niet worden gekozen zonder uitdrukkelijk instemming van de politiek verantwoordelijken. Bij het programma “Beleid met Burgers” is er uitgebreide ervaring tot trede 3 (adviseren). In 2005 zullen er echter 5 coproducties opgestart worden, rond thema’s die door burgers tijdens de Publieksagendabijeenkomsten aangedragen zijn en die door VROM weerhouden zijn. De coproducties zijn door de Minister en de Staatssecretaris goedgekeurd. In deze coproducties werken voor ieder onderwerp zo’n twintigtal burgers (die zich hiervoor hebben opgegeven tijdens de publieksbijeenkomsten) samen met een vijftal VROM-ambtenaren aan een nadere verkenning van problemen en aan mogelijke oplossingen. Dit gebeurt in een aantal sessies. Tijdens mijn stage heb ik de gelegenheid gehad om deel te nemen aan de eerste bijeenkomst van de coproductie rond handhaving op het vlak van gevaarlijke stoffen en geluid. 2.3.5. Praktische aanpak van een burgerparticipatieproject Een burgerparticipatie is een project dat zorgvuldig gepland, voorbereid, uitgevoerd, begeleid en opgevolgd moet worden. Bij de praktische vormgeving van een burgerparticipatie bij VROM kunnen we verschillende stappen onderscheiden, waarbij er verschillende taken weggelegd zijn voor de projectleider, de adviseur, de overige leden van het programmateam en het ingehuurde extern bureau. Meer praktische informatie hierover is beschikbaar in de ‘Praktische gids voor burgerparticipatie’, die ook raadpleegbaar is op de VROM-website9.

9

zie www.vrom.nl/pagina.html?id=2706&sp=2&dn=5043

24

Catherine Cornu

2.3.5.1.

De initiatie

De eerste fase van een burgerparticipatieproject wordt meestal uitgevoerd door een adviseur samen met de dienstcoördinator of de projectleider. Zij bepalen of een gegeven beleidsonderwerp zich leent voor burgerparticipatie, door de voorheen geformuleerde criteria na te gaan. Indien ja, leggen zij in grote lijnen het doel en de opzet van het burgerparticipatieproject vast. Voor het bepalen van geschikte beleidsonderwerpen kunnen ze onder meer putten uit de jaarplannen van de verschillende diensten. Een praktisch probleem stelt zich in die zin dat ook het jaarplan van “Beleid met Burgers” rond diezelfde tijd moet gefinaliseerd worden. Andere bronnen van beleidsonderwerpen zijn de nieuwe ideeën uit voorgaande publieksbijeenkomsten, of ideeën voor vervolgprojecten, en spontane aanvragen van beleidsmedewerkers. 2.3.5.2.

Het opstellen van een projectvoorstel en projectplan

De adviseur neemt het initiatief voor overleg met de projectleider om het uit te voeren project verder uit te werken en een projectvoorstel op te stellen. Op basis van dit projectvoorstel, de voortgangsbeslissing en de ontvangen commentaren en suggesties, maakt de projectleider het formele en volledige projectplan, volgens een vastgelegd formaat, ondersteund door de adviseur. De programmacoördinator moet dit projectplan goedkeuren. Het gaat hierbij niet alleen om de opzet, kwaliteit en het budget van het project zelf, maar ook om programmabrede overwegingen, zoals diversiteit in methoden, verdeling van budget en spreiding van uitvoerende bureaus. De projectleider zorgt voor de verdere goedkeuring van het projectplan, zo nodig tot aan de bewindslieden toe. 2.3.5.3.

De aanbesteding

Het projectplan dient gewoonlijk ook om externe bureaus te informeren voor een offerteaanvraag en bevat naast de benodigde formele gegevens: - een projectbeschrijving: aanleiding, voorgeschiedenis, doelstellingen, verwachte resultaten, geleverde producten10 en manier waarop deze gebruikt zullen worden; - de planning: plan van aanpak met tijdspad, data van geleverde producten en tussenproducten, capaciteit en afstemming met andere activiteiten of actoren; - een beschrijving van de organisatie: taken en verantwoordelijkheden in het projectteam; interne en externe communicatie; wijze van kwaliteitsbewaking en inhoudelijke en procesmatige evaluatie; - de kwaliteitseisen die aan de opdrachtnemers zullen worden gesteld: van specifieke deskundigheden en relevante ervaringen tot eisen betreffende regelmatige terugkoppeling, overleg en het delen van de opgedane kennis; - de voorcalculatie met een kostenberekening en de plaats van het project in het Bestedingsplan. De adviseur ondersteunt de projectleider bij het werven, beoordelen en selecteren van offertes. Voor financiering en advisering vanuit het programma is de instemming van de programmacoördinator met de gekozen offerte nodig. Na de opdrachtverlening wordt een 10

Het wordt aangeraden de in te zetten methoden en instrumenten alleen in algemene bewoordingen te beschrijven, en vooral de verwachte eindproducten zo precies mogelijk te benoemen. Zo worden de offrerende bureaus gedwongen hun creativiteit met methoden en instrumenten te demonstreren, en kunnen er innovatieve voorstellen voor werkwijzen uitkomen. Een risico is wel dat voorcalculeren moeilijker wordt, omdat het aantal arbeidsuren moeilijker in te schatten zal zijn.


25

eerste bijeenkomst van het projectteam georganiseerd, met het uitvoerende bureau of de externe deskundigen, waarop praktische afspraken worden gemaakt. 2.3.5.4.

De uitvoering

De eigenlijke activiteiten met burgers kunnen over verschillende dagen gespreid zijn, of zich beperken tot enkele uren. De rol van het extern bureau bij het modereren van het gedrag van de deelnemers is hierbij zeer belangrijk, om een positieve groepsdynamiek te bewerkstelligen. De projectleider zelf woont ook best zoveel mogelijk activiteiten met burgers bij, enerzijds om een gevoel te krijgen van wat er leeft bij de burgers, en anderzijds om VROM te vertegenwoordigen. De adviseur let er op dat de burgers goed begeleid worden, en niet gestuurd. Hij/zij gaat gedurende de uitvoering van de burgerparticipatie na wat de ervaringen van de deelnemende burgers zijn en geeft op adequate wijze aandacht aan signalen en eventuele klachten van burgers. De verschillende fasen die tijdens een (reeks van) bijeenkomst(en) doorlopen worden zijn: - de voorafgaandelijke informatiefase, waarin de deelnemers schriftelijk geïnformeerd worden over het beleidsonderwerp; - de startfase, waarin de context, doelen en randvoorwaarden uiteen gezet worden; - (de agendavorming); - de meningsuiting en beleidsvorming, waarbij de burgers zoveel mogelijk ideeën en oplossingen genereren; - de actiefase, waarbij een keuze gemaakt wordt van een aantal veelbelovende voorstellen, die uitgewerkt worden; - de besluitvorming. Nadien worden deze besluiten voorgesteld aan de politieke bestuurders, en na enige tijd is er terugkoppeling naar de deelnemers toe van het voornemen van de bestuurders met de afgeleverde besluiten. 2.3.5.5.

Interne en externe communicatie

Goede interne afspraken, informatie en communicatie in teams en begeleidingsgroepen zijn bijzonder belangrijk. Op drie niveaus moet communicatie goed geregeld worden: 1. projectinterne communicatie. Tussen alle betrokkenen – beleidsmaker, adviseur, uitvoerend bureau, deelnemers – moet de wederzijdse informatie-uitwisseling optimaal zijn. Moeilijkheden als gevolg van niet (tijdig) weten moet vermeden worden. 2. projectgebonden interne communicatie. Succes en steun voor een project hangen ook af van de wijze waarop de projectmedewerkers hun afdelingshoofd, directeur en collega’s op de hoogte houden van de vorderingen in het project. Het project mag niet aan de afdeling voorbij gaan. 3. externe communicatie. Sommige activiteiten in een project – en zeker de afronding ervan – lenen zich zeer goed voor een rapportage in één van de VROM-publicaties of voor een inhoudelijke afdelingsbijeenkomst, waardoor interesse kan gewekt worden voor toekomstige projecten. Soms kan het ook nuttig zijn om buiten VROM te communiceren. Voor beleidsmakers is dit geen vanzelfsprekend aandachtspunt en zij lijken het dan ook dikwijls te vergeten. Toch is het voor het imago van VROM belangrijk dat een breder publiek hoort dat dit ministerie oog heeft voor ervaringen en meningen van burgers. Voor externe communicatie is samenwerking met de dienst Communicatie nodig.

26

Catherine Cornu

2.3.5.6.

De vertaling van projectresultaten naar beleid

Een te geringe aandacht voor de verwerking van de resultaten in het beleid is bij VROM geïdentificeerd als een van de knelpunten in burgerparticipatieprojecten. De kans is groot dat beleidsmakers na afronding van een burgerparticipatieproject (te) snel kennis nemen van het eindverslag en doorgaan op de gebruikelijke weg van beleidsvorming. De projectleider (en leden van het projectteam) zijn vaak al lang intensief met het project bezig, waardoor ze gemakkelijk de afstand verliezen die nodig is om kritisch te kijken naar de samenvattingen en conclusies die het externe bureau of deskundige(n) heeft gemaakt van de inbreng van de burgers. Daarnaast leidt tijdsdruk en gebrek aan geduld er soms toe dat niet lang genoeg wordt nagedacht over de precieze betekenis van de signalen van de burgers voor het beleid. Daarom wordt er aangeraden in dit stadium collega’s en eventueel externe deskundigen (anderen dan die van het uitvoerend bureau) uit te nodigen voor een sessie, waar met voldoende diepgang kan worden gesproken over de consequenties van de resultaten van het project voor het beleid. 2.3.5.7.

De evaluatie van het project

Na afronding van het project is het omwille van de kennisontwikkeling noodzakelijk om het te evalueren, en de bevindingen vast te laten leggen. Het programmateam kan de projectleider hierbij helpen. Bij omvangrijke projecten moet de evaluatie onafhankelijk (door derden) worden uitgevoerd. Aan het extern bureau wordt gevraagd uitvoerig de methodes en instrumenten die ze gebruikt hebben te beschrijven en verslag te doen van de manier waarop ze het proces hebben uitgevoerd. Met andere woorden naast het ‘inhoudelijk verslag’ (met conclusies gericht op de consequenties voor beleid), wordt van de bureaus een ‘procesverslag’ gevraagd, gericht op aanbevelingen voor methoden en instrumenten van burgerparticipatie. Deze procesverslagen zijn zeer leerrijke lectuur, alsook de evaluatieverslagen, en worden onder meer door het programmateam gebruikt voor het samenstellen van trainingen, workshops, conferenties etc. Ten slotte is het van belang om ook de bevindingen van de evaluatie te communiceren met alle betrokkenen, inclusief met de betrokken burgers. 2.3.6. Aandachtspunten 2.3.6.1.

Communicatiestrategie

De communicatiestrategie van “Beleid met Burgers” is op een doordachte manier afgestemd op het programma en zijn evolutie. In het eerste jaar was de communicatie vooral intern gericht. Dit was voornamelijk omdat toen nog sprake was van een ‘experimentjaar’ en omdat er nog geen concrete resultaten te melden waren. De doelstelling was gericht op het betrekken van medewerkers bij projecten en het realiseren van een cultuurverandering ten opzichte van burgerparticipatie. Toen in 2004 het programma structureel werd, heeft ook een omslag in de communicatie plaatsgevonden: meer gericht op inhoud en minder op het bekendmaken van het programma zelf, en ook meer extern gericht, om de uitstraling van VROM als transparante organisatie te versterken. De huidige uitgangspunten voor effectieve programmabrede communicatie is dat het gaat over inhoud (en niet over methoden), over resultaten (en niet over plannen), over besluiten (en niet over voorstellen), en over de praktijk waaraan burgers kunnen meedoen (en niet over uitgangspunten en theorieën van burgerparticipatie).


27

Toch is ook nu nog het hardmaken van nut en noodzaak van “Beleid met Burgers” een aandachtspunt. Voor de komende tijd is het dan ook van belang om een continue stroom van informatie te behouden, om ‘in the picture’ te blijven. Vooral grote projecten zoals de Publiekagenda spelen hierin een grote rol. Ook moet een duidelijke koppeling gelegd worden tussen de Publieksagenda en andere instrumenten die het burgergeoriënteerd werken versterken. De inzet in de komende periode is om minder te communiceren onder de noemer van het programma “Beleid met Burgers”, maar meer vanuit het beleidsproces waar de burgerparticipatie onderdeel van uitmaakt. Dit betekent dat de adviseurs hier ook een belangrijke rol spelen. Zij moeten erop toezien dat de projectleider ook aandacht besteedt aan de communicatie over de uitgevoerde burgerparticipatieactiviteiten. Een ander aandachtspunt is om reeds in het projectplan te voorzien dat ook de externen die bij burgerparticipatieprojecten betrokken worden in hun publicaties het VROM-logo en de VROM-huisstijl moeten gebruiken. 2.3.6.2.

Weerstand tegen verandering verminderen

De introductie van burgerparticipatie betekent een grote verandering in de manier van werken van de beleidsmedewerkers bij VROM. Een deel van de opdracht van het programmateam is het uitdragen van deze nieuwe manier van werken, het identificeren van weerstanden en het remediëren eraan. De weerstanden bij VROMmers tegen de beoogde ontwikkeling zijn veelal terug te voeren op inhoudelijke vragen (staatsrechtelijke onduidelijkheid), procedurele vragen (hoe bouwt men burgergeoriënteerd werken in binnen de routine van de beleidsontwikkeling, hoe daarin om te gaan met nieuwe – mogelijk zelfs conflicterende – rollen), en methodische vragen (hoe betrekt men burgers op bij de beleidsontwikkeling?). Een belangrijke weerstand betreft een (terechte of onterechte) verwachting van gebrek aan capaciteit binnen de directies die projecten zouden aanvangen. Al deze onzekerheden vertalen zich – vooral op (midden)managementniveau – in een houding die varieert van enigszins verwachtingsvol tot zeer sceptisch. Aangezien de wens tot verandering vanuit de politiek en de ambtelijke top gekomen is (topdown), poogt het programma voornamelijk om bottom-up weerstanden weg te nemen. Dit wordt gedaan door kennis aan te reiken, samen met projectleiders projecten uit te voeren, resultaten te laten zien en financieel te faciliteren. Om kennis aan te reiken is er recentelijk een ‘Praktische gids voor burgerparticipatie’ opgesteld. Deze gids behandelt een aantal veel gestelde vragen en verwijst zoveel mogelijk naar literatuur, personen of instanties binnen VROM die verder hulp kunnen bieden. Hij is ook beschikbaar op de website van VROM. Daarnaast is er ook een cursus ‘Beleid met Burgers’ ontwikkeld – die ik in het kader van mijn stage ook heb kunnen volgen – waarin veel informatie en praktische tips aangereikt worden. Er is voorzien deze training in 5 sessies aan te bieden aan 120 deelnemers in de loop van 2005. Voor 2005 wordt er ook veel verwacht van de ‘olievlekwerking’ binnen VROM. Dit houdt in dat beleidsmakers – en bij de uitbreiding naar een VROM-breed programma zijn dat er veel meer – hun positieve ervaringen met “Beleid met Burgers” doorgeven aan hun collega’s, die dan op hun beurt een project starten en positieve ervaringen opdoen.

28

Catherine Cornu

De leden van het programmateam hebben in dit kader geanalyseerd wat er nodig is om VROMmers een positieve ervaring met burgerparticipatie te bezorgen, en zijn gekomen tot volgende factoren: - kritieke: succesvolle projecten. Het is noodzakelijk dat zowel de grote VROM-brede projecten, als de aan de VROM beleidsontwikkeling gekoppelde projecten successen kunnen melden; - krachtige: de nadrukkelijke wens van de Kamer, van de bewindslieden en de sterke positieve betrokkenheid van de ambtelijke top van VROM; - meewerkende: inzet van het programma in mensen (competenties) en middelen (geld), belonen van de inspanningen (zowel in de publiciteit, in de politiek, als in de lijn) en enige maatschappelijke druk (gewenste luisterende overheid). Ondanks de vele inspanningen bemerkt het programmateam toch dat het invoeren van een verandering in de werkcultuur een moeizaam proces is, dat – hoewel top-down én bottom-up gestuurd – een zeer lange adem vraagt. 2.3.7. Toekomst van het programma Het programma “Beleid met Burgers” kent een grote dynamiek. 2005 zal onder meer in het teken staan van de verbreding van het programma van DG Milieu naar alle operationele eenheden binnen VROM. Wanneer eind 2006 ook bij DG Ruimte, DG Wonen en de VROM Inspectie meerdere projecten afgerond zullen zijn, zal een programmabrede evaluatie uitgevoerd worden. Hierna zal er gewerkt worden aan de verankering van het programma in de organisatie. Op langere termijn, na 2010, zou een apart programma niet meer nodig mogen zijn. Ondersteuning zou dan geboden worden vanuit de Gemeenschappelijke Diensten. Er wordt tegen dan van elke beleidsmaker bij VROM verwacht dat zij/hij zich bij elk beleidsprobleem of traject van beleidsvorming en -uitvoering afvraagt of het zinvol is om burgers bij dit dossier te betrekken en op welke wijze dit desgevallend kan verwezenlijkt worden. Daartoe zullen tegen dan specifieke sturingsinstrumenten en voorzieningen voor VROM worden ontwikkeld. 2.4. Lessen voor de federale overheid Burgergeoriënteerd werken is in Nederland door de regering opgenomen als doelstelling voor de werking van de overheid, om de kloof tussen overheid en de burger verkleinen. Dit heeft een kader gecreëerd waarbinnen kan gewerkt worden. Op korte tijd zijn dan ook in een aantal ministeries initiatieven gestart omtrent burgerparticipatie, en resultaten behaald. In België wijst het aantal ‘proteststemmen’ erop dat er ook bij ons een kloof is tussen burger en politiek. Uit studies11 blijkt daarenboven dat burgers interesse hebben om met de overheid mee te werken. Een aantal ministers en administraties hebben reeds initiatieven uitgewerkt om burgers bij het beleid te betrekken. Als voorbeelden kunnen we het doelgroepenoverleg tijdens de Klimaatconferentie citeren – hoewel daarbij geen individuele burgers betrokken waren – en de vierjaarlijkse publieke consultatie van het Federaal Plan voor duurzame 11

bijvoorbeeld: Kampen Jarl K., Van de Walle Steven, Maddens Bart & Bouckaert Geert (2005). Bronnen van ontevredenheid en wantrouwen in Vlaanderen: een open vraag? Burger, Bestuur en Beleid: tijdschrift voor bestuurskunde en bestuursrecht. 2(1): 22-26.


29

ontwikkeling. Hoewel het aantal initiatieven lijkt toe te nemen12, gaat het steeds om losstaande initiatieven, die niet gekaderd zijn in een algemene strategie voor het meer burgergeoriënteerd maken van de overheid in zijn geheel, en die daardoor ook wellicht minder effectief bijdragen tot de perceptie bij de burger dat de Belgische overheid vandaag meer burgergeoriënteerd werkt. Maar misschien zal het idee om burgers op een structurele manier bij het beleid te betrekken ingang vinden op één van de volgende keren dat er in ons land een (politieke) crisis uitbreekt. Het pilootproject dat dan zou gelanceerd worden zal kunnen rekenen op de belangstelling van publiek, media, en de politiek, en zal zeer grondig moeten aangepakt worden om te kunnen kapitaliseren op de drijfkracht teweeggebracht door al die belangstelling. Een goede voorbereiding is hierbij uitermate belangrijk – hoewel de voorbereidingsfase waarschijnlijk, door omstandigheden gedwongen, kort zal zijn – vooral met betrekking tot het juist afbakenen van het beleidsthema en het bedenken van ideeën voor de praktische aanpak. De complexiteit van de organisatie van een burgerparticipatieproject mag niet onderschat worden, evenals de benodigde mankracht en budgetten. De hulp van ervaren mensen zal dan ook essentieel zijn, wellicht door het inschakelen van een externe partner. Het is belangrijk dat een in het oog lopend pilootproject succes boekt. Een kritische succesfactor van een structureel programma om burgers bij het beleid te betrekken zijn immers de succesverhalen. Bij het starten met een nieuwe manier van werken moet intern immers de nodige weerstand tegen verandering verwacht worden. Indien de eerste projecten dus niet goed uitdraaien, zal het veel moeilijker zijn om ambtenaren en politiek verantwoordelijken te motiveren om nog een poging te wagen, en om uiteindelijk tot een cultuuromslag naar burgergeoriënteerd werken te verwezenlijken. Succes moet in deze optiek mijn inziens gezien worden als ‘met duidelijke doorwerking in het beleid’. “Beleid met Burgers” is immers gestart met de bedoeling de kloof tussen de burger en de overheid te verkleinen. De meeste beleidsmedewerkers bij VROM staan volledig achter deze doelstelling, maar zijn soms toch moeilijk te overtuigen om burgers te betrekken bij hun beleidsdomein, omdat in voorgaande projecten de doorwerking in het beleid in veel gevallen niet aangetoond of gekwantificeerd is, of kan worden. Voor een pilootproject is het dus essentieel dat de belangstelling op gang gehouden wordt tot na de vertaling van de projectresultaten naar het beleid, en dat er ook een duidelijke doorwerking in het beleid is. Ook voor het grote publiek is dit belangrijk, hoewel voor de deelnemende burgers uit de ervaringen bij VROM blijkt dat het goed-voelen tijdens de burgerparticipatie belangrijker is, op voorwaarde dat er heel goed gecommuniceerd wordt over de (afwezigheid van) doorwerking in het beleid. Ten slotte nog enkele ideeën voor diensten die op een relatief risicoloze manier met burgerparticipatie willen starten. Ik zou hen aanraden aan te vangen met kleine projecten rond beleidsuitvoering, in de zin van het testen van producten. In dit geval is het resultaat meetbaar (bijvoorbeeld minder klachten) en de investering aan de kleine kant. Een uitgebreide (interne) communicatie omtrent de resultaten van de burgerparticipatie nadien is essentieel om verdere steun te werven. Een andere mogelijkheid om van start te gaan is een groot project in de sfeer van de beleidsvorming, waarbij de burgerparticipatie deel uitmaakt van een groter geheel 12

zie ook bijvoorbeeld: Directe dialoog met consumenten: praktische ervaringen, Koning Boudewijnstichting (www.kbs-frb.be/code/page.cfm?id_page=153&id=337&lang=NL)

30

Catherine Cornu

waarbij alle stakeholders bevraagd worden. In dit geval zou de bijkomende investering – zowel budgettair als vanwege de beleidsmedewerkers – klein gehouden kunnen worden. En als afsluiter: de ervaringen bij VROM hebben aangetoond dat het mogelijk is zeer veel te realiseren in weinig tijd als men er maar flink tegenaan gaat! 2.5. Evaluatie van de stage Er waren tal van pluspunten aan deze stage: - de bedrijfscultuur bij VROM is zeer open (toegang tot documenten, deelname aan overlegvergaderingen, etc.), wat mij toegelaten heeft veel informatie op te slorpen; - iedereen was zeer behulpzaam en enthousiast om op vragen te antwoorden, en zich daarvoor soms ook op korte termijn vrij te maken. Ook medewerkers die niet rechtstreeks met het programma “Beleid met Burgers” betrokken waren, waren geïnteresseerd en hebben ideeën aangedragen; - er was voor mij een werkplek met PC en intranettoegang voorzien; - er is weinig hiërarchie en formalisme, waardoor ook de managers bereikbaar zijn, en stagiairs mee betrokken worden in de (lunch)gesprekken; - de locatie Den Haag is zeer bereikbaar vanuit België zodat ik mijn bezoeken heb kunnen afstemmen aan interessante meetings. Belangrijke minpunten kan ik niet bedenken. Ik vond mijn stage een absolute aanrader. 2.6. Conclusies Het was voor mij enorm boeiend om de werking van een gelijkaardige organisatie van dichtbij te kunnen observeren. Ik ben van mening dat meer ambtenaren de gelegenheid zouden moeten krijgen eens een kijkje te nemen in een andere organisatie, bij voorkeur in het buitenland, om verstarring tegen te gaan en te helpen bij het opdoen van nieuwe ideeën voor de werking van de organisatie. Ik heb alvast veel ideeën opgedaan. Burgerparticipatie is een onderwerp waarvoor er duidelijk meer interesse komt, zoals onder andere ook aangegeven op de recentste kwaliteitsconferentie voor overheidsdiensten in België13. Met de implementatie van de Aarhus-conventie14 zal burgerparticipatie nog meer aan belang winnen op het vlak van milieubeleid. Ik ben dus zeer tevreden over de actualiteit van mijn stageonderwerp en de ervaringen die ik daaromtrent heb kunnen opdoen tijdens mijn stage bij VROM. Ik heb ondertussen mijn kennis nog wat verder uitgebouwd en onder meer als burger deelgenomen aan een project in eigen land15. Ik heb nu een veel betere appreciatie van de praktische aspecten van het betrekken van burgers bij het beleid. Burgerparticipatie is een 13

Kwaliteit: dialoog voor verbetering. 3de Conferentie over de kwaliteit van de overheidsdiensten in België, 17-18 oktober 2005 (www.publicquality.be) 14 De Aarhus conventie werd in 1998 goedgekeurd door de EU en vestigt een aantal rechten voor het publiek – zijnde burgers en hun organisaties – op het vlak van milieu. De conventie is opgebouwd rond drie pijlers: (1) toegang tot informatie, (2) inspraak bij besluitvorming, en (3) toegang tot de rechter. 15 brainstorming met burgers omtrent het actieplan 2005-2010 voor een duurzame ontwikkeling van de Maatschappij voor het Intercommunaal Vervoer te Brussel, 19 mei 2005


31

activiteit die deskundigheid in zowel projectmatig (focus op de resultaten) als procesmatig werken (focus op het verloop en het goed-voelen van de deelnemers) vergt. Er komt heel wat bij kijken waarover eerst op strategisch niveau heel goed over nagedacht moet worden: lancering, communicatie, kennismanagement, indicatoren, etc. Ik heb nu ook een veel betere appreciatie van het professionalisme van het programmateam van “Beleid met burgers”. In presentaties over burgerparticipatie wordt vaak gefocusseerd op beleidmaken op lokaal vlak, maar de verwezenlijkingen van VROM tonen aan dat burgerparticipatie ook op nationaal vlak kan georganiseerd worden. Misschien dat het voor de aanvaardbaarheid in de eigen organisatie zou helpen indien het programmateam meer aandacht zou besteden aan het extern promoten van het programma. Kwestie van ‘geen sant in eigen land’ tegen te gaan met belangstelling en erkenning vanuit het buitenland. Ik ben alleszins door het programma “Beleid met Burgers” een ‘believer’ geworden en hoop via het ‘olievlekeffect’ er mee voor te zorgen dat ook in België de overheid meer aandacht gaat besteden aan wat de burger wil.

Risk Management bij de Canada Border Services Agency

33

HOOFDSTUK 3. RISK MANAGEMENT BIJ DE CANADA BORDER SERVICES

AGENCY (CBSA)

LIESBET FRANSEN

3.1. Achtergrondinformatie en situering van mijn stage bij CBSA 3.1.1. Inleiding De internationale werkruimte waarbinnen de Belgische douane opereert, wordt vandaag de dag gekenmerkt door de interactie van verschillende dynamische processen die een aantal grote uitdagingen met zich meebrengen voor de douane. Eerst en vooral is er de groei van de wereldhandel en de steeds toenemende mondialisering van de economie. Door de versterkte internationale concurrentie en het groeiend aantal goederenstromen rust er een verplichting op de douane om sneller en efficiënter te werken teneinde het vrij verkeer van goederen, personen en diensten niet te hinderen. De douane moet de bedrijfswereld faciliteren om ‘just in time’ leveringen mogelijk te maken en mag in geen geval de economische handelsstromen hinderen. Hierbij mag echter de fiscale taak van de douane niet uit het oog verloren worden. De kerntaak van de douane bestaat nog steeds uit het innen van de invoerrechten en gelijkgestelde rechten. De douane dient er op toe te zien dat er geen rechten ontdoken worden en dat alle marktdeelnemers de correcte bedragen aan rechten betalen teneinde een level playing field te creëren waarbinnen al de marktdeelnemers op voet van gelijkheid kunnen meespelen. De douane dient de economische veiligheid en gelijkheid van al de marktdeelnemers te vrijwaren. Deze fiscale taak wordt in belangrijkheid echter steeds meer en meer bijgetreden door een gamma van andere niet-fiscale taken die de Belgische douane in de schoot geworpen werden in de loop van de laatste jaren. De gebeurtenissen van 11 september en het veranderd wereldbeeld in nasleep van dit drama hebben ervoor gezorgd dat de rol van de douane als veiligheidsinstantie steeds meer en meer op de voorgrond is gekomen. De douane staat in voor de beveiliging van de buitengrenzen en dient de bevolking te beschermen tegen alle mogelijke ‘gevaren’ die de Europese Unie dreigen binnen te komen. Het gaat hier niet enkel om terroristische dreigingen en georganiseerde criminaliteit maar meer in het bijzonder, en zeker even belangrijk, om gevaren inzake volksgezondheid, voedselveiligheid, openbare orde, frauduleuze geldstromen enz. Het belang van deze taken wordt onderstreept door de Europese Commissie die stelt dat de douane als “poortwachter” aan de buitengrenzen van de EU ervoor dient te zorgen dat verboden goederen geweerd worden van het Europees grondgebied. De dualiteit in het takenpakket van de douane is reeds snel op te merken. Hoe kunnen we de bedrijfswereld faciliteren, een snelle doorgang van hun legale goederenstroom mogelijk maken en een level playing field creëren voor al de marktdeelnemers terwijl we toch de nodige controles uitvoeren om onze rol op het gebied van veiligheid waar te maken?

34

Liesbet Fransen

Een belangrijk gedeelte van het antwoord ligt in de toepassing van een adequaat risicobeheersysteem. Door risicomanagement kunnen we onze beschikbare middelen daar inzetten waar ze het meest nodig zijn, i.e. waar de risico’s zich bevinden. Deze risico’s kunnen zowel fiscaal als niet-fiscaal van aard zijn. Een goed risicobeheersysteem, gecombineerd met initiatieven die de legale goederenstromen faciliteren (compliance management) bieden de mogelijkheid een goede balans te vinden tussen controle en vrij verkeer. Deel uit makend van een team van mensen die zich bezig houden met de creatie en installatie van een risicobeheersysteem binnen de Belgische douane spreekt het bovenbeschreven vraagstuk mij vanzelfsprekend enorm aan. Een efficiënt risicomanagement installeren dat een evenwichtige balans creëert tussen controle en vrij verkeer is een uitdaging die mijn dienst in de toekomst graag aangaat. De kans die PUMP mij bood om ervaring op te doen in een ander land om daar hun risicomanagement te bestuderen heb ik dan ook met beide handen gegrepen. Mijn keuze voor Canada was snel gemaakt. Niet enkel heeft de Canadese douane een uitstekende reputatie, ook staat ze gekend als ‘best practice’ op het vlak van risk management. Bovendien heeft de Canadese douane al een groot aantal hervormingen achter de rug zodat ik tevens kon peilen naar de wijze waarop zij erin geslaagd zijn een nieuwe manier van werken en denken (gebaseerd op risicomanagement) te installeren in een wijzigende organisatie. Tijdens mijn stage heb ik 1 week doorgebracht op het hoofdbestuur van Ottawa (van 9 mei tot 15 mei 2005) waar ik aan de hand van interviews informatie heb ingewonnen bij de verschillende diensten die betrokken zijn bij de creatie, het gebruik, het onderhoud en de toepassing van het risicobeheersysteem. Vervolgens heb ik 1 week doorgebracht in Montreal (van 15 mei tot 20 mei) waar ik aan de hand van studiebezoeken heb kunnen zien hoe het risicomanagement van de Canadese douane zich vertaalt naar concrete acties en werkzaamheden op het terrein. 3.1.2. Wat meer over de Canada Border Services Agency (CBSA) De Canada Border Services Agency (CBSA) werd gecreëerd op 12 december 2003. De creatie van CBSA is (voorlopig) de laatste in een hele reeks van hervormingen die de Canadese douane de laatste jaren gekend heeft. Tot voor 12 december 2003 maakte de Canadese douane deel uit van ‘the Canada Customs and Revenu Agency (CCRA)’. Dit agentschap was eigenlijk het vroegere Ministerie van Taxatie, dat op 1 november 1999 werd omgevormd van overheidsdienst tot agentschap. Deze omschakeling in status (van overheidsdienst naar agentschap) heeft de CCRA de mogelijkheid gegeven zich om te vormen tot een moderne organisatie waarbinnen zelfstandigheid, leiderschap, innovatie en dienstverlening aan klanten centraal stonden. De vroegere CCRA kan vergeleken worden met de Belgische FOD Financiën wat de structuur en het takenpakket van de organisatie betreft. De douane was één van de fiscale pijlers, naast de andere taxatiediensten zoals invordering, inkomensbelasting, vennootschapsbelasting enz.


35

Toch waren reeds in deze periode de niet-fiscale taken voor de Canadese douane even belangrijk, zo niet belangrijker, dan haar ‘inningsfunctie van belastingen’. Op 12 december 2003 werd de CCRA dan opgesplitst in de Canada Border Services Agency (CBSA) en de Canada Revenu Agency (CRA). De CBSA maakt deel uit van de portfolio van ‘Public Safety and Emergency Preparedness’ (PSEPC), een ministerie dat zich bezig houdt met publieke veiligheid, paraatheid in geval van nood, crisis management, politie, misdaadpreventie en ook grensbeveiliging. Als agentschap dat instaat voor de beveiliging van de grens omvat de CBSA niet enkel de Canadese douane maar ook het vroegere ‘Immigration Canada’ en het vroegere ‘Canadian Food inspection Agency’. CBSA is dus een samensmelting van douane, immigratie en voedselveiligheid. De CBSA is werkzaam op ongeveer 1730 grensposten overheen gans Canada. Er werken meer dan 10.000 ambtenaren voor CBSA, die allen ten dienste staan van meer dan 170.000 invoerders en meer dan 98 miljoen reizigers per jaar. Tijdens mijn stage heb ik vooral aandacht besteed aan de taken van de douane binnen het drieluik van het CBSA. De immigratie en voedselveiligheidsaspecten heb ik slechts terloops bestudeerd. 3.1.3. Opbouw van mijn paper De leerdoelstelling van mijn PUMP-stage was het risk management systeem van de Canadese douane eens grondig onder de loep te nemen en leervolle informatie mee te brengen voor de uitbouw van het Belgische risicobeheersysteem. De resultaten van mijn bezoek tracht ik bondig weer te geven in deze paper. Het risicomanagement van de Canadese douane is tweeledig: - enerzijds trachten ze hun schaarse middelen zo efficiënt en effectief mogelijk in te zetten. Ze trachten dus de risico’s die intern zijn aan hun organisatie in kaart te brengen en deze optimaal af te dekken om zo hun kernactiviteiten beter te kunnen vervullen = waardecreatie. We begeven ons hier op het veld van interne controle en interne risico’s; - anderzijds gebruiken ze risicomanagement om de samenleving te beschermen. De beschikbare middelen worden daar ingezet waar ze nodig zijn om allerhande dreigingen te voorkomen = waardebescherming vanuit een maatschappelijk perspectief (veiligheid, milieu, volksgezondheid, …). We begeven ons hier op het veld van externe controles en externe risico’s. Het zwaartepunt van mijn paper gaat over dit tweede luik, het beheren van de externe risico’s. Wat mij duidelijk werd tijdens mijn stage was dat de Canadese douane grotendeels de basisprincipes van het wereldwijd gekend Entreprise Risk Management Framework (ERM) hebben toegepast bij de uitbouw en installatie van hun risicobeheerssysteem. ERM biedt een raamwerk om op een efficiënte en effectieve wijze risico’s te identificeren, beheren en

36

Liesbet Fransen

managen. Het ERM stelt 8 succesfactoren voorop die noodzakelijk zijn om tot een succesvol risicobeheer te komen1: 1.

Het Risk Management proces moet volledig geïntegreerd zijn in de bestaande managementprocessen. Er moet een engagement zijn op het hoogste niveau;

Het engagement op hoogste niveau is zeker aanwezig bij CBSA. Het belang van het risicomanagement komt tot uiting in de missie van de Canadese douane. 2.

Er dient een Risk Management raamwerk ontwikkeld te worden;

In mijn volgend onderdeel zal de risk management policy van de Canadese douane besproken worden. Er zal een korte samenvatting gegeven worden van het theoretisch raamwerk dat gebruikt wordt door onze Canadese collega’s. 3. 4. 5.

Er dient een Risk Management proces opgezet te worden; Er dienen verantwoordelijken aangesteld te worden voor het Risk Management; Er dienen mensen en middelen ingezet te worden;

In deel III van de paper zal besproken worden hoe het theoretisch beleid en de risk management policy concreet gebruikt worden binnen de Canadese douane. Er zal een opsomming gegeven worden van welke diensten en personen er allemaal betrokken zijn bij het risk management en welke diensten concreet gebruik maken van de principes van risk management. Er zal ook besproken worden welke technische middelen gebruikt worden in het kader van risk management. 6. 7. 8.

Communicatie en vorming is noodzakelijk; Creatie en versterking van een Risk Management cultuur is onontbeerlijk; Er dient een systeem van monitoring van het Risk Management proces opgezet te worden.

In deel IV zullen de kritische succesfactoren besproken worden die het mogelijk hebben gemaakt om een efficiënt beleid van risicobeheer te introduceren in Canada en zullen er conclusies getrokken worden voor de Belgische overheid.

1

Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO). Entreprise Risk Management – Integrated Framework – Executive Summary. September 2004 Johan Haelterman. Risk Management in overheidsdiensten. Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, jaargang 8, nummer 2.


3.2. Risk Management 2 omkadering

bij

de

Canadese

37

douane:

een

theoretische

3.2.1. Definitie De Canadese douane definieert Risk Management als volgt: “ Risk Management is a systematic method of identifying, evaluating, analyzing and controlling potentially adverse events and consequences as well as identifying and taking action on opportunities that may exist. It is a system that allows us to make decisions and establish priorities based on carefully researched, objective information that takes into account political, legislative, environmental, security and fiscal realities and anticipates future changes. It provides management with concrete information to make decisions on existing and emerging threats and to allocate resources to high risk areas.” Een risico wordt door de Canadese douane gedefinieerd als volgt: “ A Risk is the chance of an event occurring that will adversely affect compliance with Canadian laws and regulations. Risk is measured in terms of probability, magnitude and the materiality of the loss or injury.” 3.2.2. The Risk Management Cycle De Canadese douane gebruikt het theoretisch model van de Risk Management Cyclus om de risico’s die hun doelstellingen bedreigen te beheersen en te managen. De Risk Management Cyclus omvat 5 fasen. De duurtijd die nodig is om de volledig cyclus te doorlopen varieert van geval tot geval en kan gaan van enkele dagen tot enkele jaren. 3.2.2.1. Fase 1: Gegevensverzameling en analyse van de informatie + identificatie van de risico’s De eerste fase van de Risk Management cyclus bestaat eruit de gebieden te identificeren waar er zich significante dreigingen of risico’s voordoen of zouden kunnen voordoen in de toekomst. Wanneer men aan een risicoanalyse oefening begint is het noodzakelijk de problematiek op te heffen naar een hoger niveau, i.e. een beeld te hebben van “the big picture”. In de analyse is het steeds belangrijk de doelstellingen in het achterhoofd te houden die men wenst te realiseren. De gegevensverzameling houdt eigenlijk in dat men alle beschikbare gegevens moet verzamelen die het mogelijk maken een soort ‘omgevingsscan’ te maken van de geografische, politieke, maatschappelijke, sociale en technologische omgeving. De verzamelde gegevens dienen vervolgens geanalyseerd te worden. 2

Intelligence Analysis Section, Ottawa. Risk Management in Customs. Handboek Unité régionale d’analyse et de gestion du risqué, Montréal. Manuel de gestion intégrée du risque. Handboek

38

Liesbet Fransen

Gegevens worden informatie indien ze worden geanalyseerd om ontwikkelingen op bepaalde risicogebieden of potentiële fraudegebieden te onderkennen, wanneer ze worden verzameld ten behoeve van specifieke gebieden, of wanneer ze worden gebruikt om maatregelen te kunnen nemen tegen specifieke gevallen van fraude. De verzamelde en geanalyseerde gegevens dienen vervolgens aangewend te worden voor de identificatie van het probleem, de risico’s. De problemen kunnen geïdentificeerd worden door de ambtenaar zelf die zich bezig houdt met de analyse van de gegevens, maar kunnen ook aangebracht worden door ambtenaren van andere diensten en door stakeholders buiten de organisatie. 3.2.2.2.

Fase 2: Evaluatie van de risico’s

Eenmaal de risico’s geïdentificeerd zijn dienen ze geëvalueerd te worden naar hun kriticiteit. De meest kritieke risico’s moeten prioritair aangepakt worden. Deze evaluatie laat ook toe te bepalen hoe de beschikbare middelen het meest efficiënt ingezet kunnen worden om de meest kritieke risico’s te beheersen. In deze fase zijn er twee taken belangrijk: - de lage en accepteerbare risico’s dienen onderscheiden te worden van de hoge en dringende risico’s; deze evaluatie gebeurt in het licht van de missie en doelstellingen van de organisatie. - de informatie de aanleiding geeft tot de inschaling van de risico’s dient goed bewaard te worden aangezien deze informatie nog gebruikt zal worden bij het bepalen van de risico-afdekkingsmaatregelen. De Canadese douane gebruikt een risico-matrix om de ingeschatte risico’s gestructureerd en overzichtelijk in kaart te brengen. Deze risico-matrix onderscheidt: - op de horizontale as de kans dat het risico zich voordoet - op de verticale as de impact van het risico. Het inschatten van de impact is een kwestie van perceptie. Voor het bepalen van de impact kan er rekening gehouden worden met verschillende aspecten: Wat is de grootte van de bedreiging die het risico vormt voor de realisatie van de missie en doelstellingen van de organisatie, wat zijn de gevolgen voor de samenleving, wat is de invloed op de reputatie van de organisatie? 3.2.2.3.

Fase 3: Het beheersen van de risico’s

Nadat we de risico’s geëvalueerd en geplaatst hebben in de risico-matrix dienen we te beslissen over de wijze hoe we de risico’s gaan beheersen. Hoe we de risico’s verder gaan behandelen hangt af van het feit of het gaat om een laag, een middelmatig of een hoog risico: -

Een laag risico (komt niet vaak voor en heeft weinig impact) kan geaccepteerd worden zonder dat er specifieke actie nodig is. Deze risico’s moeten in de toekomst wel verder opgevolgd en gemeten worden. Een middelmatig risico dient altijd opgevangen te worden. Er kunnen tevens programma’s en acties ondernomen worden om ervoor te zorgen dat de kans en/of de


39

impact van het risico in de toekomst wordt gereduceerd. Deze risico’s moeten in de toekomst steeds verder opgevolgd en gemeten worden. - Een hoog risico vraagt onmiddellijke actie. De bestaande afdekkingsmaatregelen dienen geëvalueerd te worden en tevens moet er gezocht worden naar nieuwe methoden om het risico te elimineren. In functie van de ernst van het risico kan er een specifiek project worden opgestart of kunnen er specifieke acties/controles worden geïnitieerd. Deze risico’s moeten in de toekomst ook steeds verder opgevolgd en gemeten worden. In deze fase is het steeds belangrijk in het achterhoofd te houden dat de behandeling/afdekking van de risico’s: - effectief moet zijn: het vooropgestelde resultaat moet worden bereikt; i.e. afremmen en elimineren van het risico; - efficiënt moet zijn: de middelen die ingezet werden om het resultaat moeten zo efficiënt mogelijk worden geselecteerd en aangewend. Het is dan ook belangrijk de kosten en baten van de beheersmaatregelen naast elkaar te zetten. De kost van de beheersmaatregelen mag nooit groter zijn dan het risico zelf. Men kan uiteindelijk ook kiezen geen actie te ondernemen en het risico te accepteren. De resultaten van de eerste drie fasen worden vervolgens in een risicoprofiel (ook wel target genoemd) gegoten. Een risicoprofiel is een volledig aan de omstandigheden aangepast geheel van gegevens, al dan niet geautomatiseerd, aan de hand waarvan de douanediensten de situatie kunnen analyseren. Het risicoprofiel omvat het risicogebied, de geïdentificeerde risico’s en de risicobeoordeling. Aan de hand van het risicoprofiel wordt een controleprogramma/beheersactieplan opgesteld en worden de beschikbare middelen toegewezen voor de afdekking van het risico. 3.2.2.4. Fase 4: Monitoren en meten van de performantie van het risicobeheersysteem 3.2.2.4.1. Monitoren In deze fase is het belangrijk te realiseren dat risico’s van nature uit beïnvloed worden door een hele reeks van factoren uit hun omgeving, zoals door de afdekkingsmaatregelen die genomen werden om hun kans van voorkomen en hun impact in te perken. Wanneer nu factoren/elementen uit hun omgeving wijzigen, zullen de risico’s ook wijzigen. Risico’s zijn immers dynamisch. Statische risico’s zijn een uitzondering.Het is dus steeds belangrijk de risico’s op te volgen en tijdig te herevalueren. Het is immers goed mogelijk dat risico’s die eens aanvaard werden, plots significant en ernstig worden door wijzigende factoren, waardoor er extra analyse, evaluatie en behandeling nodig is. Anderzijds is het evengoed mogelijk dat risico’s die goed afgedekt werden, na verloop van tijd verminderen en zelfs verdwijnen waardoor de ingezette middelen misschien beter geheralloceerd worden. Het monitoren is een continu proces dat steunt op feedback en communicatie. Men dient zich steeds af te vragen: - Zijn de ‘hoge’ risico’s nog steeds prioritair? - Zijn de ‘lage’ risico’s nog steeds bestaande, of hebben ze aan belang toegenomen?

40

Liesbet Fransen

-

Zijn de aangenomen assumpties i.v.m. kans van voorkomen en impact (risico-matrix) nog steeds geldig? Lijkt het of ingestelde afdekkingsmaatregelen het gewenste effect hebben?

De resultaten van het monitoren moeten opgenomen worden in een monitoringsplan en moeten rondgedeeld worden aan al de stakeholders om hun mening te vragen. 3.2.2.4.2. Performantiemeting Nadat de beheersmaatregelen een tijd van kracht zijn, dient het hele proces geëvalueerd te worden en dient er nagegaan te worden wat er kan geleerd worden uit het proces en waar er verbeteringen kunnen aangebracht worden. In dit stadium worden alle assumpties, beslissingen en acties opnieuw onder de loep genomen. Vervolgens worden er lessen getrokken, zowel uit de gemaakte fouten als de behaalde successen. De volgende vragen dienen gesteld te worden: - Hoe effectief en efficiënt hebben we onze doelstellingen behaald? - Hoe effectief was onze strategie? Werd het risico beperkt, geëlimineerd? - Hebben de afdekkingsmaatregelen het verwachte effect behaald? - Hoe waardevol/gegrond waren onze assumpties? - Hoe accuraat was onze kosteninschatting? - Wat was de reactie op onze aanpak, zowel intern als extern? - Was het plan van aanpak te ambitieus, vergde het te veel middelen? 3.2.2.5.

Fase 5: Evaluatie en aanpassing van het proces

De resultaten van de voorgaande fase dienen nu in actie omgezet te worden. Indien uit de monitoringresultaten en de performantiemeeting blijkt dat de genomen maatregelen en beslissingen niet het gewenste effect hebben, dient er in deze fase tot actie te worden overgegegaan. De hele cyclus, van fase 1 tot fase 4 wordt hier onder de loep genomen. In deze fase zullen de afdekkingsmaatregelen die niet effectief bleken herzien worden. Ook zal hier de inschaling van de risico’s in de risico-matrix aangepast kunnen worden en zullen er nieuwe acties genomen kunnen worden voor de behandeling van de risico’s. Het is primordiaal dat een risicobeheerssysteem flexibel is en in staat is zich aan te passen aan de steeds wijzigende omgeving. Dit is essentieel aangezien het overheidsbeleid en de sociale en economische omgeving voortdurend wijzigen en het risicobeheerssysteem in staat moet zijn deze evolutie op te volgen. In deze fase wordt er ook ruimte gecreëerd om het hele risicomanagementproces ‘op zich’ te evalueren. Zijn we wel goed bezig, moeten we niet van strategie veranderen? Indien de missie en de doelstellingen van de organisatie wijzigen heeft dit ontegensprekelijk ook een invloed op het risicomanagementproces zelf. Misschien worden er wel extra middelen toegekend of worden de beschikbare middelen juist beperkt? Beslissingen die in deze fase genomen worden kunnen leiden tot een aanpassing van het beleid of de strategie, van het proces op zich, van de wetgeving enz.


41

Het risico management-raamwerk zal in de tijd aangepast moeten worden om de risicostrategie van de organisatie af te stemmen op de steeds wijzigende omgeving en de verwachtingen van al de stakeholders. 3.3. Risk Management bij de Canadese douane: Hoe werkt het in de praktijk? 3.3.1. Eerst een globaal beeld 3.3.1.1.

Inleiding

Tijdens mijn stage werd het al snel duidelijk dat er binnen de Canadese douane niet één specifieke dienst is die zich bezig houdt met risicoanalyse. De situatie die we vandaag bij de Belgische douane kennen, waar er één dienst op centraal niveau bezig is met de creatie van een ‘risicobeheerbeleid’ is reeds lang voorbijgestreefd bij de Canadese douane. België bevindt zich nog in een startfase. Wij zijn nog bezig met de creatie van een beleid, met het overtuigen van onze personeelsleden van deze nieuwe visie, met het aanleren van de nodige competenties, met het omvormen van onze diensten, met het werven van budgetten en met het installeren van specifieke programma’s en technologische ondersteuningsmiddelen. In deze situatie heeft de Canadese douane zich ook bevonden, heel lang geleden. De inbedding van het risicomanagement in de werkwijze van de Canadese douane is over de laatste 15 jaar geleidelijk aan gegroeid. In de startfase was het Canadese risicomanagement ook een specifiek beleid, een ‘project’ dat zijn waarde nog moest bewijzen. Personeelsleden moesten nog overtuigd worden van deze nieuwe manier van werken en het management moest nog de nodige budgetten werven om de noodzakelijke informatisering en modernisering door te voeren die essentieel waren voor het uitvoeren van het risicobeleid. De evoluties van de laatste jaren, de groeiende wereldhandel en de gebeurtenissen van 11 september, hebben het Canadese risicobeleid in een stroomversnelling gebracht. Door de jaren heen is dit ‘beleid’ omgegroeid tot een filosofie, een manier van denken en werken die door iedereen ondersteund wordt en die in de volledige organisatie aanwezig is. Het gaat eerder om een automatische reflex dan om een opgelegde werkwijze. Een opsomming geven van ‘waar’ risico management zich nu situeert binnen de Canadese douane is onmogelijk. Zoals ik al aanhaalde is deze filosofie overal aanwezig. Iedere dienst en iedere werknemer is wel op één of andere manier gelinkt met het risicobeheer. Om deze reden heb ik ervoor gekozen in dit onderdeel enkele diensten op te sommen die voor mij zeer leerrijk waren en die mij nuttige inzichten hebben bijgebracht die later van pas kunnen komen bij de installatie van het Belgische beleid. In deze verkorte versie van mijn stageverslag kan ik jammer genoeg niet volledig zijn in mijn beschrijving van alle betrokken diensten. Ik verwijs de geïnteresseerden dan ook graag door naar mijn uitgebreid stageverslag. Vooraleer ik mijn beschrijving start wil ik toch nog graag de aandacht vestigen op een zeer belangrijk verschilpunt tussen de Belgische en Canadese douane. In België vervult de douane zowel fiscale taken (innen van invoerrechten en gelijkgestelde rechten) als niet-fiscale taken

42

Liesbet Fransen

(toezicht houden dat geen verboden en gevaarlijke goederen worden ingevoerd). Deze taken zijn evenwaardig en krijgen evenveel aandacht in het risicobeheerbeleid. In Canada ligt de focus volledig op ‘safety, security and health’. De niet-fiscale taken zijn duidelijk prioritair. De douane is hier echt een ‘grenswachter’ die de Canadese samenleving moet beschermen tegen alle mogelijke dreigingen. De fiscale taken zijn ondergeschikt in belang (het innen van de invoerrechten) en worden verschoven naar tweede lijn. Bovendien worden deze fiscale taken niet uitgevoerd vanuit een filosofie van ‘innen van belastingen voor de welvaart van de schatkist’. De focus ligt eerder op de creatie van een level playing field waarin iedere marktdeelnemer op voet van gelijkheid kan optreden en waarin iedereen ‘compliant’ is met de wetgeving. 3.3.2. Diensten die betrokken zijn bij risk management 3.3.2.1.

NRAC (National Risk Assessment Centre)

De centrale zetel van NRAC is gevestigd op het Hoofdbestuur in Ottawa. Bovendien heeft NRAC filialen in al de regionale directies. NRAC houdt zich bezig met targeting op basis van pre-arrival gegevens (= selecties van risicovolle zendingen op basis van pre-arrival gegevens). NRAC is een zeer jonge dienst die pas opgericht werd op 19 april 2004. NRAC doet 3 soorten van targeting: - Marine targeting (sinds december 2004) - Airway targeting (gepland voor december 2005) - Highway targeting (gepland voor 2006). De targeting gebeurt op 2 niveaus: - TIER 1: deze targeting gebeurt door de centrale zetel in Ottawa en richt zich enkel op terroristische dreigingen. - TIER 2: deze targeting gebeurt door de NRAC-filialen in de regionale directies en richt zich op de andere ‘health, safety and security issues’. Op dit ogenblik is nog maar enkel de ‘marine targeting unit’ operationeel. De pre-arrival gegevens (vrachtmanifest) van de containerschepen dienen 24 uren voor het laden van het schip in de buitenlandse haven op elektronische wijze toegestuurd te worden aan NRAC. Deze gegevens worden automatisch ingevoerd in een gesofisticeerde elektronische targeting machine, TITAN genaamd, waar de gegevens afgetoetst worden tegen de ingevoerde risicoprofielen, targets en alarmberichten. Geautomatiseerde zoekopdrachten worden losgelaten op de manifestgegevens en geven automatisch een risico-score aan ieder manifest. Het gaat hier om meer dan 50 zoekopdrachten die verschillende risico-indicatoren combineren waardoor er 20 miljoen mogelijke zoekcombinaties ontstaan. Het manifest verschijnt vervolgens, samen met de risico-score, op het scherm van de analist die dan verder beslist welke actie al dan niet ondernomen dient te worden. Meerdere werkgroepen hebben er meer dan 3 jaar over gedaan om de verschillende risicoprofielen, de indicatoren, de targets en de zoekopdrachten te definiëren en vast te leggen. In


43

deze werkgroepen werkten zowel mensen mee van de douane zelf (hoofdbestuur en regionale diensten) als mensen van politie, FBI en andere rechtshandhavingorganisaties. Bovendien kunnen er op continue basis risicoprofielen of targets geplaatst worden in TITAN door analisten. Deze targets kunnen zowel betrekking hebben op de goederen zelf, de aard van het schip, de bemanning van het schip, de invoerders, de uitvoerders, de vervoerders als de douaneagenten. Bestaande targets worden op continue basis geëvalueerd en indien nodig verwijderd uit het systeem. 3.3.2.2.

Investigations

Net zoals de meeste diensten heeft de dienst ‘investigations’ een centraal orgaan in Ottawa dat instaat voor de coördinatie en het beleid. Deze centrale dienst wordt bijgestaan door verschillende subfilialen in de verschillende regionale directies. Deze dienst is eigenlijk een onderzoekseenheid die instaat voor het afhandelen van ernstige overtredingen. ‘Investigations’ beschikt over een uniek statuut waardoor ze over de mogelijkheid beschikt huiszoekingen uit te voeren, verhoren af te nemen, gerechtsdocumenten voor te bereiden, de juridische vervolging voor de rechtbank in te zetten enz. ‘Investigations’ houdt zich enkel bezig met de zaken waar er een ernstig vermoeden is van georganiseerde misdaad of fraude. De informatie wordt geanalyseerd door ‘Investigations’ en op basis van risicoanalyse wordt bepaald welke dossiers verder onderzocht en behandeld zullen worden. Voor deze beslissing laat ‘Investigations’ zich leiden door de strategische objectieven van CBSA en de nationale prioriteiten van CBSA en andere overheidsdiensten. Nadat ‘Investigations’ een onderzoek heeft afgerond kan zij nuttige informatie doorspelen aan de regionale of nationale analisten die op basis van deze informatie targets kunnen invoeren in de geautomatiseerde informaticasystemen. Informatie kan ook doorgespeeld worden aan NRAC die op basis van deze informatie targets kan invoeren in TITAN. Vb. Handelaar X wordt veroordeeld voor fraude in namaaksigaretten. Onderzoek van ‘Investigations’ wijst uit dat uitvoerder Y van land Z waarschijnlijk betrokken is bij deze fraude. Targeters zetten bijgevolg onmiddellijk een target van deze uitvoerder Y in zowel ACROSS als TITAN. De uitwisseling van informatie is een gesloten cirkel waar geen enkele nuttige informatie verloren gaat. Deze uitwisseling is vanzelfsprekend enkel mogelijk in een organisatie waar communicatie, transparantie en openheid hoog in het vaandel gedragen worden. 3.3.2.3.

Analysis en Assessment

Deze dienst heeft een centrale eenheid in Ottawa en verschillende filialen in de regionale directies. De taken van het hoofdkantoor zijn zeer talrijk en uiteenlopend. De kerntaken van ‘Analysis and assessment’ zijn onder andere:

44

Liesbet Fransen

1.

Gedurende het hele jaar door stellen de analisten op het hoofdbestuur ‘assessments’ (beoordelingsstudies) op en dit op vraag van het management van CBSA. De onderwerpen van de studies houden meestal verband met nationale prioriteiten van CBSA. Zo kan er bv. gevraagd worden een studie te maken over het risico van drugsinvoer. De analist gaat al de nuttige informatie verzamelen (statistische gegevens, vaststellingen gedurende het laatste jaar, plaats van vaststelling, soort van drugs, overeenkomst met vervoermiddel, enz) en gaat hierover een onderzoeksrapport maken. Het onderzoeksrapport is geldig voor het hele land en toont aan waar de grootste risico’s zich bevinden (welke havens, welke soort van drugs, welke vervoermiddelen, vanuit welke landen, verborgen in welke goederen, enz.). De voornaamste assessments die verband houden met grensbewaking worden bovendien jaarlijks gebundeld in de ‘Annual Border risk assessment’. De ‘annual border risk assessment’ is een lijvig boekwerk waarin de voornaamste dreigingn aan de buitengrenzen van Canada voor het afgelopen jaar geanalyseerd en besproken worden.

2.

Jaarlijks stelt de dienst ‘Analysis’ ook een ‘Annual Port risk assessment’ boekwerk samen. In dit boekwerk worden al de havens en luchthavens van Canada geanalyseerd, geëvalueerd en gerangschikt op basis van risico. Dit boekwerk dient eigenlijk om aan te duiden in welke havens en luchthavens zich de meeste en hoogste risico’s voordoen en dient als signaal aan het management voor een eventuele her-allocatie van mensen en middelen.

3.

Driemaandelijks stelt de dienst ‘Analysis’ een magazine op, het ‘Customs Intelligence Bulletin’, waarin de voornaamste vaststellingen van de afgelopen 3 maanden worden opgenomen per kantoor, haven, luchthaven, dienst enz. Dit magazine wordt verspreid onder al de douaneambtenaren en het management en dient ervoor iedereen op de hoogte te houden van de laatste fraudes, smokkelwaren en overtredingen. Bovendien werkt dit magazine zeer motiverend voor de ambtenaren. Het is een soort beloning, een erkenning voor de ambtenaren en diensten die de vaststellingen hebben gedaan. Het creëert betrokkenheid bij het beleid en beroepseer bij al de ambtenaren. 3.3.2.4.

Contraband Detection Technology

Deze dienst houdt zich bezig met het aankopen en ontwikkelen van hoogtechnologisch materiaal. Dit materiaal dient ter ondersteuning van de controles van de douaneambtenaren aan de grens en helpt bij het ontdekken van smokkel van verboden goederen. Zendingen die op basis van risicoanalyse werden geïdentificeerd als zijnde van hoog risico kunnen met behulp van dit materiaal snel en efficiënt gecontroleerd worden. Een groot gedeelte van het hoogtechnologisch materiaal wordt ontwikkeld in het eigen laboratorium van CBSA en wordt vervolgens ge-outsourced aan privé-ondernemingen voor ontwikkeling. De budgetten waarover deze dienst beschikt zijn enorm. Een niet-limitatieve lijst van beschikbaar materiaal volgt hieronder: - 120 X-ray machines: deze machines zijn aanwezig in alle havens en luchthavens en dienen voor het scannen van bagage en kleine pakjes;


-

-

-

45

29 mobiele X-ray scanners: deze machines zijn een grotere versie van de voorgaande machines en dienen voor het scannen van containers; 11 mobiele ‘VACIS’ trucks: deze trucks kunnen containers scannen en hebben een sterker scan-vermogen dan de bovenvermelde machines. Bovendien worden ze gebruikt voor detectie van radio-actieve straling en dienen aldus voor het ontdekken van gevaarlijke goederen; 3 vaste ‘VACIS’ machines; 130 ‘Ion Mobility Spectometry Trace Detection’ machines: dienen voor het ontdekken van sporen van drugs en worden zowel gebruikt voor passagiers- als voor goederenverkeer; 5 ‘Remote Operated Vehicles’ = submarines: onderwater machines die de buitenzijde van de scheepsromp kunnen onderzoeken; 16 ‘COMET Support Vehicles’: kleine vrachtwagens waarin al het materiaal aanwezig is voor controle van romp van schip, containers enz. Tal van ander materiaal.

3.4. Kritische succesfactoren en lessen voor de Belgische douane 3.4.1. Communicatie, openheid en betrokkenheid zijn een must In deze paper werd reeds herhaaldelijk de nadruk gelegd op het belang van interne communicatie. Enkel door communicatie kan men betrokkenheid creëren van alle ambtenaren en enkel zo kan een nieuw beleid slagen. Risicobeheer is iets relatief nieuw, maar tegelijk ook niet omdat elke organisatie wel zijn eigen ongeschreven procedures heeft om met risico's om te gaan. Zo worden binnen de douane risico's vaak ingeschat vanuit het "buikgevoel" van de douanier. Veel ambtenaren vragen zich dan ook af waarom zo'n gestructureerde aanpak eigenlijk nodig is terwijl men er totnogtoe altijd al in geslaagd is tijdig risico's te onderscheppen. Om deze denkwijze te elimineren is het belangrijk dat het nut en het belang van risicobeheer aangetoond wordt en dat bewezen wordt dat dit beleid ook effectief zal leiden tot betere prestaties. Hiertoe dient er een eenduidige taal en methodologie ontwikkeld en gecommuniceerd te worden. De Belgische douane heeft reeds positieve initiatieven ondernomen in deze richting door het betrekken van de mensen van de buitendiensten bij de ontwikkeling van het beleid. Toch gaan deze initiatieven niet ver genoeg want de principes van risicobeheer en de overtuiging van de noodzaak zijn nog niet bij iedereen doorgedrongen. Een doorgedreven informatiecampagne lijkt me dan ook zeer nuttig. Niet enkel moeten we onze mensen overtuigen en betrekken bij ons beleid, we moeten hen ook motiveren en belonen voor hun prestaties. Deze beloning hoeft niet noodzakelijk financieel te zijn. Een erkenning van de geleverde prestaties in een tijdschrift is reeds een stap in de goede richting. Het belang van externe communicatie kan ook niet voldoende onderstreept worden. Ter bevordering van compliance en voor het verbeteren van het imago dienen al de initiatieven van bijstand en facilitering bekend gemaakt te worden aan het publiek. Gebruik van al de mogelijke mediakanalen en al de beschikbare communicatiemiddelen wordt hier dan ook aangeraden. Risk management is immers een uitdaging die de douane aangaat en die zeker

46

Liesbet Fransen

publieke aandacht verdient. Niet enkel worden de beschikbare middelen efficiënt ingezet, ook wordt er gestreefd naar bescherming voor de burger en bijstand voor de betrouwbare handelspartners. Media-aandacht voor deze initiatieven kan het imago van de douane dan ook enkel ten goede komen. 3.4.2. ICT en informatisering is onontbeerlijk De uitbouw van het Canadese risicobeleid was niet mogelijk geweest zonder de nodige informatisering. Natuurlijk is informatisering slechts mogelijk indien er voldoende budgetten ter beschikking worden gesteld. De nationale Canadese overheid heeft reeds vanaf het begin veel belang gehecht aan risico management en de toegekende budgetten werden vanzelfsprekend nog verhoogd door de gebeurtenissen van 11 september. Binnen de FOD Financiën is er de laatste jaren een zeer positieve tendens waar te nemen. Het belang van een goed risicobeleid is doorgedrongen tot het hoger management en langzaam aan beginnen de noodzakelijke budgetten vrij te komen. Op dit ogenblik is de Belgische douane bezig met de ontwikkeling van een volledig geautomatiseerd elektronisch aangiftesysteem (Paperless). Dit systeem vertoont veel gelijkenissen met het Canadese systeem ACROSS. Toch kan er veel geleerd worden van de ontwikkeling van ACROSS. Eerst en vooral dient er vermeld te worden dat de ontwikkeling van ACROSS geleidelijk aan gegroeid is. Na de release van een beperkte uitgave heeft het jaren geduurd eer ACROSS volledig operationeel was. Een geleidelijk ontwikkeling van het geautomatiseerde systeem met meerder testmomenten is zeker aan te raden. Bovendien focust ACROSS zich niet enkel op het vinden van hoge risico's (dmv de ingevoerde targets) maar biedt ACROSS faciliteiten voor de legale handel aan de hand van de automatische vrijgave van risicoloze zendingen (d.m.v profielen). Het opstellen van profielen voor risicoloze zendingen, naast de profielen die hoge risico's viseren, is misschien een nieuwe uitdaging voor het Belgische risicomanagement. Op dit ogenblik is de FOD Financiën ook bezig met de ontwikkeling van een datawarehouse dat zal gebruikt worden door al de fiscale administraties. Het gaat hier om een ambitieus project dat ongetwijfeld een belangrijke toegevoegde waarde zal zijn voor het risicobeheer. Tot slot dient er nog gezegd te worden dat het belang van hoogtechnologisch materiaal (scanners, nucleaire poorten,…) ook door de Belgische douane onderstreept wordt. Vanzelfsprekend beschikt de Belgische douane niet over vergelijkbare middelen, maar een kennismaking met het indrukwekkend arsenaal van technologisch materiaal waarover de Canadese douane beschikt is zeker leerrijk voor de Belgische douane. 3.4.3. De evolutie naar een intelligence-functie Zoals ik reeds in de inleiding aangehaald heb, rust er op de Belgische douane een 2-ledige taak. Enerzijds zijn er de fiscale taken die vervuld moeten worden (belastingen innen), anderzijds zijn er de niet-fiscale taken die steeds belangrijker worden (verzekeren van veiligheid). Dit breed gamma aan taken brengt automatisch met zich mee dat het risicobeheer ook ruim gezien moet worden. Het draait niet alleen om de goederen en het geld dat daarmee gemoeid is, maar ook om de veiligheid van de logistieke keten en de bescherming van de gezondheid van de burgers. Om dit breed gamma aan taken te kunnen beheersen moet de risicobeheersing van de Belgische douane evolueren naar een 'Intelligence functie'.


47

Een goed systeem van risicoanalyse maakt het mogelijk een volledig klantbeeld op te bouwen en te beoordelen of iedere speler (uitvoerder, invoerder, bestemmeling, koper, handelaar, …) in de logistieke keten volledig te vertrouwen is. Om deze beoordeling te kunnen doen is het noodzakelijk dat alle relevante gegevens (over goederen, bedrijven, klanten, toeleveranciers en andere marktdeelnemers) bijeengebracht worden voor analyse. Deze gegevens dienen verzameld te worden uit verschillende bronnen; zij kunnen afkomstig zijn van andere diensten, van buitenlandse collega-douaneadministraties of van het bedrijfsleven. Belangrijk is dat deze gegevensuitwisseling niet gebeurt op basis van een toevallige en informele contacten, maar dat er een formeel netwerk wordt gecreëerd waarbij de eigen verzamelde informatie wordt versterkt en veredeld met informatie vanuit de opsporingsdiensten en de andere rechtshandhavingdiensten. Dit systeem is reeds bij de Canadese douane aanwezig. Er is een gesloten cirkel waarbinnen de informatie stroomt en geen enkele relevante informatie gaat verloren. Bovendien is de informatie-uitwisseling geformaliseerd en is er ruime mogelijkheid tot interactie, zowel binnen de eigen douanediensten als met de externe stakeholders (andere overheidsdiensten, andere rechtshandhavingdiensten, bedrijfswereld enz.). Deze 'intelligence functie' kan natuurlijk makkelijker uitgevoerd worden als de nodige technische middelen en informatica-technieken beschikbaar zijn om de veelsoortige informatie te koppelen en ongebruikelijke transacties en patronen te herkennen. De verschillende initiatieven die reeds genomen werden binnen de FOD Financiën (ontwikkeling van het geïnformatiseerd systeem 'Paperless Douane', creatie van het datawarehouse, cursussen 'datamining' ) zijn reeds een belangrijke stap in de goede richting. 3.4.4. Persoonlijke Conclusie Tijdens mijn 10-daagse stage in Canada heb ik veel kennis opgedaan over hoe een geïnstalleerd systeem van risk management kan werken. Zoals ik al meermaals aangehaald heb in mijn paper, is risk management alom aanwezig binnen de Canadese douane. De mentaliteit van risicogericht werken is terug te vinden bij het merendeel van de douaniers. Bovendien is de organisatiestructuur aangepast aan het risicobeleid: verschillende diensten houden zich bezig met het opmaken van risicoprofielen, en dit vanuit verschillende invalshoeken, terwijl de noodzakelijke geïnformatiseerde systemen aanwezig zijn om de nodige ondersteuning te bieden. Wat ik wel als jammer ervaren heb is dat niemand mij informatie kon verstrekken over het 'ontstaan en de introductie van het risicobeleid'. Door het feit dat risk management al jaren als een automatisme leeft binnen de Canadese douane, is er weinig informatie beschikbaar over hoe het ooit gegroeid is. Ongetwijfeld hebben het open en communicatief werkklimaat, de betrokkenheid van de ambtenaren bij de creatie van het beleid en de erkenning van de prestaties, bijgedragen tot het Canadese succesverhaal. Toch had ik graag wat meer informatie gekregen over de strategische doelstellingen die bij de introductie van het beleid gesteld werden, de hervormingen van de diensten ten gevolge van dit nieuwe beleid, de creatie van de nodige communicatiekanalen en de moeilijkheden en ‘bottle necks’ die ervaren werden tijdens de eerste jaren. Misschien had ik mij voor het beantwoorden van deze vragen beter gericht tot een 'jongere' organisatie op het vlak van risicobeleid i.p.v tot een reeds lang gevestigde waarde in het vak.

48

Liesbet Fransen

De voornaamste conclusies die ik heb kunnen trekken tijdens mijn stage zijn dat risk management geen 'beleid' of 'theorie' is, maar een manier van handelen en denken die moet groeien op alle niveaus van de organisatie. Deze nieuwe manier van denken moet echter de nodige tijd krijgen om zich te kunnen vestigen en te kunnen evolueren. Communicatie en openheid zijn hierbij essentieel. Interne communicatie, uitwisseling van informatie en openheid naar de buitenwereld toe zijn ongetwijfeld de belangrijkste succesfactoren. Daarnaast is er de absolute noodzaak aan aangepaste organisatiestructuren, geïnformatiseerde systemen en 'intelligente' applicaties. Om dit te kunnen realiseren zijn er voldoende budgetten nodig en dient de overtuiging aanwezig te zijn bij het hoger management. België bevindt zich nog in een startfase wat risicobeleid betreft maar de noodzakelijke succesfactoren zijn toch reeds aanwezig. De verdere uitwerking en installatie van dit beleid zijn een uitdaging voor de toekomst.

Centralisatie van de “Corporate Services’ in West-Australia

49

HOOFDSTUK 4. CENTRALISATIE VAN DE ‘CORPORATE SERVICES’ IN WESTERN-

AUSTRALIA. DEPARTMENT OF JUSTICE ALS VOORBEELD.

PATRICK FRANSEN (PUMP 2004)

4.1. Inleiding De recente hervormingen) van de Belgische Federale ambtenarij trachtten via de virtuele matrixstructuur en de interne oprichting van ondersteunende stafdiensten P&O, ICT en B&B ondermeer om beleidsbevoegdheid te decentraliseren. Op deze wijze kon men de specificiteit van de verscheidene FOD’s in hogere mate erkennen en valideren. Men gaf het pas aangestelde topmanagement, één van de sleutelhervormingen van Copernicus, meer autonomie. De tendens van centralisatie naar decentralisatie is in de Anglosaksische cultuur een decennium geleden reeds ingezet<, en leidt momenteel in een aantal Anglosaksische landen tot een slingerbeweging. Centralisatie is onmiskenbaar toegenomen via recente structurele en organisationele overheidshervormingen. Ik bemachtigde een studiebeurs binnen de Department of Justice (DoJ), waar ik opgevangen werd binnen de HR-werking. In april 2004 werden enkele onderzoeksthemata aangeboden. Het eerste onderwerp wordt behandeld in deze synthese: Welke effecten beoogt men met de clustering? Hoe wordt dit door de mensen op het terrein ervaren? Het HR-directorate, vergelijkbaar met een stafdienst P&O, liet me mijn vinger aan hun pols houden. Andere onderwerpen waar ik verder op in kon gaan, maar die niet uitgewerkt worden in deze synthese zijn: - gelijkekansenbeleid dat men tracht te implementeren en waarvoor men even mee mag kijken over de schouder van de academische wereld. University of Western Australia wordt gezien als een best practice op dit terrein. Tot mijn vreugde kreeg ik eveneens de gelegenheid om aldaar een aantal dagen door te brengen. - retentiebeleid als hoofdbekommernis, daar de helft van de werknemers binnen een tijdspanne van 5 jaar de pensioengerechtigde leeftijd zal bereiken. Mijn stage bestond vooral uit interviews, participerende observatie op verschillende afdelingen van de Human Resources Directorate, projectwerking en het geven van presentaties. De volgende mensen waren zo vriendelijk me te woord te staan voor dit onderzoek. Vinka Zupanovich (HR-director), Michelle Nelson, Michelle Jahn, Micke Cardy, Terry Bransby en Suzanne Kitching (HR-managers) binnen het Department of Justice: Michelle Coffey, HR-manager voor de agencie Main Roads (wegenconstructie)3 Nicci Whitehouse en Cath Morrish, beiden part-time Director Workforce Analysis Branche van het Departement Premier and Cabinet. In hun functie zijn ze verantwoordelijk voor het 1

Ingezet met de Coperniushervorming maar nu reeds op een aantal punten grondig aangepast. En diende de politieke en administratieve beleidsmakers tot voorbeeld voor de hervormingen van de Federale Overheid. 3 Main Roads werd de voorbije jaren regelmatig erkend als een voortrekker inzake HR-beleid 2

50

Patrick Fransen

opstellen van overkoepelende HR-strategieën, die nadien door al de agencies geïmplementeerd dienen te worden. In deze functie zijn ze mede verantwoordelijk voor het clustering-model, een drastische organisatorische en structurele verandering, waarover later meer in dit stageverslag Een diversiteit aan onderwerpen dus waarbij ik steeds een terugkoppeling maakte naar de missie, visie en strategische doelstellingen die de organisatie zich stelt. Doch al deze onderwerpen kunnen moeilijk in een maatschappelijk vacuüm behandeld worden, waardoor ik ervoor opteren zal de geschiedenis van Australië, West-Australië en in het bijzonder de historiek van de administratie, eerst te behandelen. In het tweede gedeelte volgt er een voorstelling van het Department of Justice, gekend als DoJ. Hierbinnen situeren we de Corporate Services en zijn directoraten. We gaan dieper in op één aspect, het HR-directorate. In een derde onderdeel vermeld ik de verwezenlijkingen van het clusterproject, voor zover die gekend waren op het moment dat ik mijn studie verrichtte. Vervolgens laat ik enkele Managers aan het woord, om voor- en nadelen te bepalen met de aanwezige experts. Ik sluit dit syntheseverslag af met enkele raadgevingen voor de Belgische Federale ambtenarij die men kan weerhouden op basis van het onderzoek. 4.2. Situering van de stageplaatsen= 4.2.1. Australië 4.2.1.1.

Het land en haar bevolking

Het Australische vasteland dat een oppervlakte van 7,69 miljoen km² beslaat, is het grootste eiland en het kleinste continent op deze planeet. Het telt echter relatief weinig inwoners (nu naar schatting iets meer dan 19 miljoen). Australië is één van de oudste landoppervlakten ter wereld. Men veronderstelt dat het reeds 60.000 jaren door mensen bewoond wordt. Voordat de Engelsen in 1788 voet aan wal legden, leefden twee verscheidene volkeren op het grondgebied: de ‘Aboriginals’ (naar schatting toen zo’n 300.000 en nu nog maar 2% van de totale bevolking), en de ‘Torres Strait Islanders’. Australië ontwikkelde zich in amper 200 jaar tot een natie van circa 19 miljoen inwoners, mede door een open buitenlands beleid wat een immense immigratiegolf als gevolg had. 80% van de bevolking woont in één van de 10 grote kuststeden. 4.2.1.2.

Een federale staat op basis van een parlementaire democratie

Op 1 januari 1901 werd de Commonwealth of Australia opgericht, waardoor Australië een federale staat werd. De zes grote voormalig Britse kolonies (New South Wales, Queensland, Western Australia, Victoria, Tasmania en South Australia) stonden een gedeelte van hun zelfbestuur af en werden federale staten, elk met een eigen parlement, regering en 4

Overgenomen uit het verkorte eindwerk van Mevr. Anca Wauters, die in het kader van PUMP in 2003 de gelegenheid kreeg een onderzoek uit te voeren binnen de DoJ van Western Australia.


51

administratie. Naast de 6 Staten zijn er 2 ‘territories’, met name Northern Territory en Australian Capital Territory. In 1911 werd het Territorium van de Australische Hoofdstad (ACT) binnen het grondgebied van New South Wales uitgekozen tot plaats voor de federale hoofdstad, Canberra. Aan het hoofd van de staten staat een Premier; aan het hoofd van de ‘territories’ een Chief Minister. Elk van hen beschikt over een regering van Ministers, gevormd vanuit het verkozen parlement. Het Parlement bestaat uit het Huis van Afgevaardigden en de Senaat. De partij (of partijen) met een meerderheid in het Huis van Afgevaardigden wordt de regering en de ministers worden aangesteld uit beide kamers. De huidige Coalitieregering, onder leiding van M. John Howard, nam het bewind over van de Arbeiderspartij nadat ze de algemene verkiezingen van 1996 gewonnen had en werd herkozen in 1998. Zoals de Verenigde Staten, maar in tegenstelling met Groot-Brittannië heeft Australië een geschreven Grondwet: ‘the Constitution of the Commonwealth of Australia’. Ze definieert de functies van de federale regering zoals buitenlandse betrekkingen en handel, defensie en immigratie. De Staten en Territoriums zijn verantwoordelijk voor aangelegenheden die niet aan de federale regering toegewezen zijn. In de praktijk werken de twee regeringsniveaus in vele domeinen samen. Er bestaan daarnaast ook lokale overheden. 4.2.1.3.

Het Justitieel beleid

Zoals eerder gesteld, bepaalde de Commonwealth of Australia welke bevoegdheden op federaal niveau kwamen. Het Justitieel beleid is een territoriale en staatsbevoegdheid. De ‘Correctional Services’ komen meestal onder een afzonderlijke Ministerportefeuille, in tegenstelling tot België. Ook in Australië geldt de scheiding der machten (wetgevende, rechterlijke en uitvoerende). In het ministerie van Justitie in Western Australië zijn de drie machten, net zoals in onze FOD Justitie, terug te vinden. Dit geldt niet voor elke staat, in New South Wales bijvoorbeeld heeft het ‘Department of corrective Services’ enkel de taken van de uitvoerende macht onder haar beheer. De rechtelijke en wetgevende macht worden in andere departementen vertegenwoordigd. Het justitieel systeem gebruikt meestal een van de volgende strafmaatregelen: - Het betalen van een geldboete - Detentie, opgedeeld in high, middle en low-security - Periodieke detentie - Gemeenschapsdiensten (Electronisch toezicht, gemeenschapswerk, probatie). Het toepassen van deze straffen maakt één van de belangrijkste verschillen uit tussen de staten. Een ander verschil is de mate waarin men werkt met private gevangenissen. Door problemen van overbevolking en door de grote kosten werd het licht op groen gezet voor privaat uitgebate gevangenissen. De eerste private gevangenis, Borallon te Queensland, opende zijn deuren op 1 januari 1990. Hoewel ze privaat gerund worden, dienen de privaat gerunde gevangenissen richtlijnen van de Minister op te volgen. 4.2.1.4.

Recente historiek van Western Australia

Het is slechts na 1980 dat Perth, de hoofdstad van Western Australia, zijn skyline ten hemel zag rijzen. Een groep ondernemers maakte de stad in sneltreinvaart tot het hoogtechnologische moderne zakencentrum dat het nu is. Niet alles verliep volgens het boekje. De jaren ’90 gekenmerkt worden door witteboordcriminaliteit op grote schaal, waardoor enkele van deze grote ondernemers en geldschieters enkele jaren achter de tralies

52

Patrick Fransen

vlogen. Ondanks zijn isolatie, blijft de regio rond de Swan river een grote aantrekkingkracht uitoefenen op ondernemingen, gezien de rijkdom van de bodem. Niet enkel goudontginning, maar ook de ontdekking van minerale grondstoffen bezorgen deze deelstaat een goed geoliede economie en een van de dikst gevulde portefeuilles in vergelijking met de andere deelstaten van het continent. Aboriginalbevolking heeft sedert de eerste Europese nederzettingen geleden onder de invasie. Geweldpleging, opsluiting en exclusie vielen hen ten deel, waardoor de oorspronkelijke bevolking doorheen de jaren spectaculair in aantal daalde. Pas de laatste 10 jaren heeft men zich enigszins weten te organiseren. In 1992 veroordeelde het Hooggerechtshof de deelstaat voor het eerst inzake het niet teruggeven van grondgebied aan de aboriginalbevolking, en sedertdien volgde al maar dan 100 aanspraken, ingediend door talrijke volksstammen. Dergelijke debatten verlopen enorm moeizaam, gezien de bodemrijkdom en de inherente grote economische belangen. Voor decennia kende de deelstaat een conservatieve liberale regering, die sedert de laatste 10 jaren vervangen werd door een progressieve Laborpartij, dit in tegenstelling tot de trend die je op Federaal niveau aantreft (laborpartij raakte in de coalitie sedert 1996 en sedertdien leidt John Howard een conservatieve regering). 4.3. Het Department of Justice (DoJ) 4.3.1. Core business van het departement DoJ is een erg jong departement. 1 juli 1993 werd DoJ in het leven geroepen om het WestAustralische justitiële systeem te doen overeenstemmen met de verwachtingen van de gemeenschap. Ons lijkt dit verwonderlijk, maar wanneer men dit in zijn historische context bekijkt, namelijk een prille natie met nog prillere deelstaatbevoegdheden, wordt het al wat begrijpelijker. Minister van Justitie, (Attorney-General) is Jim A McGinty. De hoofdzetel van de Department of Justice (DOJ) is gelegen in Perth. De voorzitter (Director-General) van het DOJ is Alan Piper. Het Departement draagt de verantwoordelijkheid de Attorney-General bij te staan in de implementatie van het overheidsbeleid en zorg te dragen voor de in- en uitvoering van meer dan 200 gestemde wetten per legislatuur in het Parlement. Derhalve maken de volgende diensten de core business van DoJ uit: - ‘Court services’ die tegemoet komen aan de verwachtingen van zowel de Rechterlijke macht als de maatschappij, in het bijzonder de slachtoffers van een delict. - Het beschermen van de gemeenschap en de taak misdadigers de waarden en normen van de rechtstaat te laten adapteren. - Administratie van geboortes, overlijden en huwelijken. - Bijdragen aan een gecoördineerd, kwalitatief justitieel systeem door het ontwikkelen, evalueren en communiceren van beleid.


53

4.3.2. Missie en visie van het huidige management DoJ formuleert de volgende missie; To provide quality, coördinated and accessible justice services which contribute to a safe and orderly community. De efficiënte en effectieve dienstverlener met de maatschappij als voornaamste klant is dus de toonaangevende boodschap. In de visie gaat het topmanagement uit van de veronderstelling dat de maatschappij de volgende drie verwachtingen koestert, namelijk een effectieve, efficiënte en innovatieve DoJ die als internationaal voorbeeld dienen kan.5 Het managementplan wenst zowel aan deze verwachtingen als aan de inherente taken te voldoen. In hun meest recente jaarverslag6 formuleert het huidige management de volgende kerntaken: - Leveren van excellente dienstverlening; - Voldoen aan de verwachtingen van de maatschappij en de individuele klant; - Proactief inspelen op de maatschappelijke tendensen; - Steeds in goede onderlinge samenwerking met partners dienst verlenen; - Waardering tonen voor de eigen werknemers; - Steeds als team werken; - Luisteren en communiceren; - Steeds werken met en inspelen op de technologische vooruitgang; - Geroemd worden voor de openheid en zin voor verantwoordelijkheid. Opvallend is dat men zichzelf beschrijft als een land, gericht op best practices. Men wil een voorbeeld zijn voor anderen. Niet voor niets lijkt het innovatieve aspect expliciet opgenomen in de 3 kernverwachtingen. Hierop voortgaand blijkt dat men een kleine aanpassing deed aan de drie grote E’s, die modern management zouden moeten bepalen. ‘Economy’ wordt vervangen door ‘innovation’. Uit de gesprekken met verscheidene HR-managers blijkt dan weer duidelijk dat men zich bewust is van de budgettaire ruimte die men aangeboden krijgt. Het lijkt me dat economy niet mee opgenomen is om op die wijze niet expliciet overstag te gaan voor het dwingende budgettaire keurslijf. Het budgettaire aspect wordt wel geëxpliciteerd in tal van interne werkdocumenten. Het belang van ‘Economy’ zal inderdaad erg duidelijk gesteld worden wanneer we het lopende proces van ‘clustering’ beschrijven. Hoewel men in de officiële rapportering de doorgedreven hervorming verdedigt als een ingreep om de efficiëntie te verhogen, vertelden de bezielers van het clusteringproject men officieus dat men vooral naar een manier zocht om dezelfde kwaliteitsvolle dienst te verlenen met een veel beperkter budget.

5

Geformuleerd als besluit in enkele van de uitgevoerde tevredenheidsonderzoeken bij de burger en volledig uitgewerkt in het stageverslag, voor de geïnteresseerde. 6 Bron: Laatst gepubliceerde managementplan van de Director-General Alan Piper: Annual Report 2002-2003

54

Patrick Fransen

4.3.3. De directorate ‘Corporate HR’, onderdeel van de division ‘Corporate Services’ De Corporate Services stellen zich tot doel om het DoJ bij te staan in de ontwikkeling van de strategische planning. De Corporate Services is een ‘Division’+, opgedeeld in 6 directoraten. Human resources is één van deze directoraten van de Corporate Services, die erg lijken op de stafdiensten zoals we die in onze Federale overheidsdiensten kennen zoals B&B, ICT en P&O. De Corporate Services verlenen eveneens dienst aan enkele onafhankelijke organen, zoals bvb de Equal Opportunity Commission. Formeel gezien zijn de verscheidene stafdiensten aan mekaar gebonden door dezelfde missie. Er zijn vastgestelde overlegmomenten van de directeurs. Zelf kreeg ik de mogelijkheid om een dergelijke vergadering als observator bij te wonen. Deze momenten kennen verlopen informeel. Ze zijn eerder informatief dan sturend bedoeld. Decentralisatie is hier duidelijk doorgedrongen tot op het niveau van attitudes. De managers vinden het normaal dat de verscheidene directorates nauwelijks gestuurd worden door hun Division, Corporate Services. 4.3.4. De Corporate HR: onze casuïstiek Belangrijker binnen de opzet van dit stageverslag is de structurele organisatie van de HRdirectorate (huidig directeur: Vinka Zupanovich). Binnen het ruimere geheel stelt de HR-directorate zich de volgende strategische doelstelling: To provide and deliver effective and integrated human resource management practices for the benefit of all stakeholders. Hieraan gekoppeld ziet men de volgende strategische imparatieven als onontbeerlijk voor een geslaagde beleidstermijn: - HR-diensten creëren die geïntegreerd zijn, responsief en verantwoordelijkheidszin hoog in het vaandel dragen; - Over personeel beschikken dat competent is, opgeleid en de diversiteit van de samenleving weerspiegelt; - Een positieve cultuur ten aanzien van veranderingsmanagement; - Iedereen de mogelijkheid te geven om zijn steentje bij te dragen opdat de Aboriginalbevolking zijn rechtschapen plaats binnen de organisatie op zou kunnen nemen; - Een beleid propageren dat de afgelegen regios stimuleert om zelfredzaam en krachtdadig te zijn; - Gezonde en veilige werkomstandigheden voor de werknemer; - Budgettaire zuinigheid en vermindering van de kosten inzake proces- en business outcomes.

7

Komt overeen met directoraat-generaal


55

Om dergelijke vaag gestelde imparatieven waar te maken, is Corporate HR georganiseerd in de volgende operationele diensten. Verder in het verslag vermelden we wat er met deze diensten gebeuren zal. 4.3.4.1.

Workforce Strategy and Performance

Door op strategisch niveau allerhande interventies uit te tekenen, wil men instaan voor de volgende business outcomes: - Een veilige en gezonde werkplek, door iedereen naar waarde geschat; - Bevorderen van de tewerkstelling van de ‘Indigenous people8’; - Creeren van betere en meer aangepaste dienstverlening aan de ‘Indigenous people’van de West-Australische gemeenschap; - Zorgen voor competente en gemotiveerde werknemers. 4.3.4.2.

Employee Relations*

De dienst heeft de volgende taken: - Advies geven betreffende personeelsbeleid aan de Directeur Generaal en de Minister; - De Minister of Directeur generaal vertegenwoordigen in vergaderingen met vakbonden of bij geschillen; - Disciplinaire procedures opstarten en opvolgen. 4.3.4.3.

HR Information Management and Analysis

Personeelsbeheer als taak is de voornaamste taak van deze entiteit. Het is dan ook niet verwonderlijk dat het de grootste branch is binnen de Corporate HR. 4.3.4.4.

Workforce Management

Mission statement Adopt innovative and flexible workforce management practices to attract, recruit and retain a workforce that meets the needs of the DoJ, now and in the future. Men omschreef de volgende gewenste outcome: - Efficiënt en effectief management voor wat betreft de organisationele veranderingen en organisatiestructuren; - Efficiënt en effectief management voor wat de statutaire en de contractuele personeelsleden en de ‘surplus staff’ betreft. De belangrijkste geformuleerde prestatie-meetindicatoren: - Elke mogelijke dienst structureel organiseren opdat ze tegemoet kunnen komen aan de doelstellingen van DoJ; - functiebeschrijvingen opstellen; - cut-offs inzake aanwerving, selectie en introductie definiëren; - het doel secondment);, mobiliteit en innovatieve processen in aantal te verhogen; 8

In West-Australia verwijst men met de term Indigenous naar de eerste mensen op het Australische vateland, namelijk de Aboridginalbevolking en de Torres Strait Islanders 9 Voor een uitgebreide beschrijving van deze branch verwijs ik weer naar het stageverslag van alumni Anca Wauters

56

Patrick Fransen

-

duidelijk voorgeschreven procedurele logboeken creëren, bvb inzake rekrutering; meetindicatoren, gekoppeld aan de tewerkstelling van het topmanagement. 4.3.4.5.

Personnel Services and Employee Welfare Unit

Onder deze dienst ressorteren alle ergonomische, medische, interpersoonlijke en sociale acties die ondernomen kunnen worden om het verblijf op de werkplek zo aangenaam mogelijk te maken. Een voorbeeld: Een voltijds personeelslid is expert inzake de ideale zithouding en afstelling van bureelapparaat aan de individuele lichaamsbouw, dus diens hulp en de nodige instrumenten zijn beschikbaar wanneer men een bureel inricht. De sociale dienst zoals wij die in onze administratie kennen, maakt er tegelijkertijd deel van uit. Een tweede onderdeel is het aanbieden van een eigen instituut van statistieken, voor zover het materie aangaande werknemers betreft. 4.3.4.6.

HR Online Project Team (tijdelijk)

Deze tijdelijke dienst moest de implementatie van een grootscheepse informatisering in goede banen leiden. 4.3.4.7.

HR-Branch ‘Courts’

Mission Statement van de Courts Division ‘Providing court services that meets the needs of the judiciary and the community, including victims of crime’. De HR-branch publiceerde in 2002 haar eerste strategische plan, waarbij men, voortgaand op het managementplan van de divisie, de volgende outcome wil bereiken: - Een beleid dat gericht is op bekrachtiging van het personeel; - Een beleid dat flexibele werkomstandigheden incorporeert, opdat er naast het werk nog een gezinsleven bestaan kan; - Creatie van een bedrijfscultuur die zich baseert op informatie en kennismanagement. Opvallend in dit strategische plan is de beklemtoning van het gelijkekansenbeleid. Courts maakt met deze instelling een inhaalbeweging, daar ze door de HR-manager beschreven wordt als een mannenbastion, waar je tot voor enkele jaren enkel carrière kon maken wanneer je een Anglosaksische blanke man was. Voor het aantreden van de huidige Director waren de gerelateerde discriminerende inbreuken legio, wat de hoofdoorzaak was van de negatieve perceptie van de burger. Het nieuwe managementplan biedt dus een antwoord op de excessen die ontstonden binnen de Courts Division. Het Strategische plan op HR-niveau is volledig geënt op dit plan. De HRmanager zegt me ook dat ze in feite de link met Corporate HR verbroken heeft, om de koers van de leidinggevenden te kunnen varen. Enkel op deze wijze verkrijg je erkenning, en kan je 10

Een aangenaam element van een doorgedreven mobiliteitspolitiek: Wanneer een functie tijdelijk vacant wordt, krijgt een werknemer van een lager niveau met een hoge mate van verdienste de gelegenheid de functie tijdelijk waar te nemen. Zeker 35% van de huidige functies wordt momenteel op dergelijke wijze ingevuld, daar het systeem een hoge mate van mobiliteit mogelijk maakt. Een personeelslid wat gebruik kan maken van secondment krijgt tegelijk de benefits, verbonden aan de functie die men invult. In de eerste plaats denk ik hierbij zelf aan de loonsverhoging. Secondment stelt tegelijkertijd een carrousel aan de gang. Immers, de ambtenaar die via secondment een functie bekleden kan, wordt via hetzelfde mechanisme tijdelijk vervangen in de eigen functie enz.


57

inspelen op de specificiteit van de organisatie. Suzanne Kitching zegt dan ook dat ze zich geen onderdeel voelt van Corporate HR. 4.3.4.8.

HR-branch ‘Corporate and others’

De manager van deze branch, Michelle Jahn, stelde geen strategisch plan op, gezien ze diensten verleent aan een veelheid van kleinere agencies. In dit gesprek lag de nadruk op procesmanagement. Daar HR-directorates geen formele inspraak hebben, moeten ze via onderhandelen de leidinggevenden trachtten te overhalen. Dit zorgt er natuurlijk voor dat men zich realistische doelen stellen moet. Voor de geldschieters (LG) beperkt de HR zich nog steeds tot personeelsbeheer, wat ze dan noodgewongen als core business formuleert. 4.3.4.9.

HR-branch ‘Community and juvenile justice’

HR-manager Terry Bransby publiceerde in 2002 een strategisch plan, voortbouwend op de gestelde outcomes in het managementplan van de Divisie. Hij voelt zich onderdeel van CJJ en zal derhalve aanbevelingen van Corporate HR trachten in te bedden binnen CJJ, maar niet ten koste van de eigen Divisie. Wanneer beleidsstrategieën en –instrumenten hun bruikbaarheid niet bewijzen op het niveau van de Division, komt HR-branch samen met het lijnmanagement tot andere strategieën en instrumenten. Volgens Terry Bransby levert de terugkoppeling aan Corporate HR in dit geval geen huizenhoge problemen op, omdat hij in alle eerlijkheid het gecreërde probleem verduidelijkt en het alternatieve beleid verduidelijkt. Terry Bransby gaf tenslotte het volgende project aan als main target voor het komende jaar: Performance management: Men wil komen tot geïndividualiseerde personeelsevaluatie en – ontwikkeling om de 3 E’s op divisieniveau te bereiken. In deze heeft HR de steun van leidinggevenden, de belangrijkste partner in het project en van de vakbond, die bij aanvang de mogelijkheid kreeg te participeren in de projectwerking. 4.3.4.10. HR-branch ‘Prisons’)) Mission Statement van de Prison Division ‘To reduce re-offending, protect the community and encourage prisoners towards the adoption of law-abiding lifestyles’ De taak van HR is ervoor te zorgen dat de werknemers deze missie trouw zijn en bekwaam zijn de missie te behalen. In 2002 stelde men voor het eerst een eigen strategisch plan voor. We focussen ons op de projecten die HR-manager Mike Cardy zelf als cruciaal bestempelde: - case management: Men moet het leven in de gevangenis zoveel mogelijk in overeenstemming krijgen met het leven in vrijheid. Kritische succesfactoren zijn verdere informatisering van het departement, networking tussen de verscheidene vertegenwoordigde personeelsfuncties en organisationele herstructurering van de gevangenisinfrastructuur. HR kan vooral een rol spelen op strategisch niveau, als consultant voor de leidinggevenden, daar de HR-branch beschikt over een goedfunctionerend netwerk van HR-correspondenten in elke inrichting.

11

Voor een uitgebreide bespreking van de Prison Division, verwijs ik u naar het stageverslag van alumni Anca Wauters, die HR-processen binnen deze Division onder de loep nam.

58

Patrick Fransen

-

performance management: optimaliseren van het aanwezige personeelspotentieel door evaluatie op geuniformiseerde wijze op te starten vanaf het eerste contact met de Division, voor sommige groepen dus al bij de selectie- en aanwervingsprocedure. Cruciaal is het finaliseren van het HR-instrument BARS12. Men hoopt het instrument in het najaar 2004 te kunnen voorstellen om enige tijd later tot implementatie te komen.

Uitgewerkte HR-strategieën en HR-instrumenten dienen een budgettaire winst te bewijzen aan het lijnmanagement, die werken met een kleiner budget als een van de belangrijkste strategische doelstellingen hebben weerhouden. 4.3.5. Procesmanagement We beschreven de organisatie zoals ze nu nog even bestaat. Hoe worden de verscheidene managers in dit organisatiemodel aangestuurd om de strategische imparatieven van het managementplan van de HR-directorate te voldoen? De verschillende managers van de afdelingen hebben een grote autonomie in de wijze waarop ze het werk structureren. Ze worden meer afgerekend op het resultaat (het behalen van de doelstellingen) en hebben daarom een redelijk grote verantwoordelijkheid in de aangewende processen, procedures en projecten. Er is wel veel communicatie met het management en tussen de verschillende diensten. Nieuwe initiatieven worden hierbij erg aangemoedigd. Tenslotte maakt het ingeburgerde fenomeen van mobiliteit, in bijzonder secondment, dat men zich niet snel eigenaar van een welbepaalde functie voelt. Dit gaat echter in mindere mate op voor de HR-managers die werken binnen één van de drie grote divisions. Niet alleen is er geen uitgebreide HR-branch (de grootste, prison, bestaat uit 3 personen), ook blijven deze leidinggevenden vaak in deze positie. Enkel op deze wijze onderken je de specificiteit van de eigen division. In concreto worden ze eerder een pleitbezorger van de noden van de division, en zoekt men steun bij elkaar, zoals eerder aangehaald in het verslag. Gezamenlijk vergaderen om als groep een standpunt te verdedigen ten aanzien van de Corporate HR is een geijkte wijze om een individuele koers te kunnen varen binnen ruime krijtlijnen die door Corporate HR worden uitgezet. De meeste HR-managers verwachten van hun diensthoofden dat zij iedere maand alle gegevens statistisch weergeven zodanig dat evoluties van zeer nabij kunnen opgevolgd worden en aan problemen of slechtere resultaten onmiddellijk geremedieerd worden. Ze komen om de 14 dagen samen om resultaten te bespreken. Naast de vele overlegmomenten en inwisselbaarheid van sommige functies, tracht men daarnaast een coöperatieve sfeer te creëren door ontspanningsmomenten in te bouwen. Elke vrijdagavond bvb wordt het werk rond 15h afgesloten om allen tezamen een glas te drinken. Hierbij worden niet enkel de managers, maar ook personeelsleden van lagere echelons uitgenodigd. De sfeer is gemoedelijk en spreken over het werk lijkt ‘not done’ op dergelijke 12

BARS oftewel Behavioural Anchored Rating Scales bieden een reeks van gedragsindicatoren aan die gekoppeld worden aan een welbepaalde score op een meetschaal. In plaats van een score aan te geven, dient men similariteit op te sporen tussen het vastgestelde gedrag van de geëvalueerde en de opgenomen gedragsindicatoren. Na deze oefening extrapoleert men een score per meetschaal op basis van de weerhouden gedragsindicatoren.


59

bijeenkomsten. Overuren worden zeker niet verwacht en in de mate van het mogelijke afgeraden. Er bestaat binnen het Corporate HR een grote flexibiliteit en aandacht voor de groepscohesie. Na enkele weken bleek dit in meerdere Divisions en Directorates de geijkte wijze van onderlinge omgang. In eerste instantie zou je misschien denken dat dit een kost is voor de organisatie, maar intern effectonderzoek wees uit dat de productiviteit en efficiëntie van de organisatie steeg door een dergelijk beleid. Ik denk dat men hier lering genomen heeft uit het ons bekende spreekwoord, namelijk de boog kan niet altijd gespannen staan. In een vrij amicale sfeer lijkt er meer bewegingsruimte te ontstaan voor die momenten dat men professioneel tegenover elkaar komt te staan, wat het zoeken naar een consensus vergemakkelijkt. 4.4. Shared Corporate Services 4.4.1. Inleiding In eerste instantie geef ik een korte beschrijving van hetgeen Shared Corporate Services inhouden. Vervolgens vermeld ik de repercussies voor het departement, en in het bijzonder voor de Corporate HR, zoals dit gepercipieerd wordt door de betrokken managers. 4.4.2. Shared Service Centres 4.4.2.1.

Achtergrond

In juni 2002 beval Premier Gallop de oprichting van een denktank, die de efficiëntie van de dienstverlening van de publieke sector moest onderzoeken. 9 december 2002 werd het eindrapport voorgesteld. Dit document werd een naslagwerk in de beleidsvoorbereidende fase en zag 89 aanbevelingen omgezet in beleidsbepalingen. Richtlijnen focusten vooral op: - Een uitbreiding en verbetering van de ICT, met name e-government; - Hervorming van de Corporate Services; - Asset management, wat leidde tot enkele privatiseringen van openbare gebouwen; - Samenvoegen van de Departmenten Onderwijs en Training; - Regionale uitbouw van de gecentraliseerde overheidsdiensten. The Strategic Management Council (SMC) werd verantwoordelijk voor de realisering. Om dit daadwerkelijk te realiseren richtte SMC vele Reform Sub-Committees op. Erg belangrijk in de hervorming van de Corporate Services, werd de Reform Sub Committee Functional Review Implementation Team (FRIT). Zij staan in voor de coördinatie, implementatie en opvolging van de doorgedreven hervorming en ressorteren als tijdelijke agencie (POD) onder de Department of Premier and Cabinet. De leden zijn ambtenaren uit verscheidene agentschappen. Ron Mance werd aangesteld als Executive Director. FRIT was volledig operationeel in het voorjaar 2003 en ging ijverig aan de slag. Hoe kom je tot een zo zuinig en efficiënt mogelijke Corporate Service? Om deze vraag te beantwoorden werd een BPR doorlopen. Men ging als volgt te werk:

60

Patrick Fransen

-

Maak een kritische analyse van de AS IS- en de TO BE-situatie en koppel volgens kloofanalyse hieraan strategische imparatieven. Beschrijf de organisatievormen die de TO BE-situatie zouden kunnen realiseren. Ontwerp een businessplan van een crossdepartementale hervorming en leg dit voor als beleidsplan voor aan de SMC binnen het Department of Premier and Cabinet.

Bij de beëindiging van deze eerste fase werd het licht op groen gezet voor de oprichting van de Shared Service Centres. 4.4.2.2.

Wat zijn Shared Service Centres (SSC)?

SSC zijn semi-autonome afdelingen): die een aantal diensten leveren aan een groep van agencies. Meer concreet groepeert men de zogenaamde ‘back office’-processen, bvb het personeelsbeheer binnen deze SSC, die zullen fungeren als onafhankelijke entiteiten, zodat de Corporate Services zich enkel dienen bezig te houden met hun ‘core business’. Voor de Corporate HR zou dit ‘strategic HR’ zijn. Men voorziet enkel nog in de gespecialiseerde dienstverlening, op maat voor de individuele cliënt. Op deze wijze tracht men de gespecialiseerde, geïndividualiseerde dienstverlening, eigen aan een gedecentraliseerd systeem aan te bieden, zonder dat je gebukt gaat onder de zo typische duplicatie van inspanningen, gelijklopende projecten en procesmanagement, kosten en beleidsinstrumenten voor dit gedecentraliseerde model)=. Omgekeerd bereik je de consistentie en zuinigheid van een gecentraliseerd bestuur, zonder dat je zijn logheid en inflexibiliteit overerft. De ‘AS IS’-situatie toonde overduidelijk aan dat er een enorme diversiteit en duplicatie bestond inzake beheerssystemen en –processen, wat natuurlijk tot een hoge kost leidde, een dalende efficiëntie en een moeilijk verlopende besluitvormingsproces. In de 49 grootste agencies (WA heeft er 266) waren er 21 verschillende financiële beheerssystemen, 12 HR-systemen en 19 verscheidene ICT-implementaties. Niet alleen maakte deze diversiteit het haast onmogelijk (de werking van) de diensten met mekaar te vergelijken, ook bleek een grote range in de kostprijs van de contracten, de duur van het afgesloten contract en een gespecialiseerde software die de verscheidene systemen up-to-date houdt. Het inherente kostplaatje van deze wijze van werken maakte het onmogelijk voor de kleinere agencies om de kwaliteitsnormen te behalen. Men bezat immers niet het budget om de eigen systemen up-to-date te houden. Door de agencies te groeperen in grotere gehelen, de SSC, kan de SSC de optimale ondersteunende dienstverlening bieden die de kleinere agencies momenteel ontberen. De Service Level Agreements die SSC zal afsluiten met een agencie zal immers niet bepaald worden door de grootte of het budget van de agencie.

13

Men werkt autonoom voor de aan zich verbonden agencies, maar dient wel rekenschap te geven aan de richtlijnen van de FRIT. 14 Een typisch fenomeen is de aanschaf van peperdure boekhoudkundige systemen. In een gedecentraliseerd systeem betaalt elke agencie voor zijn eigen systeem. Wanneer men echter dezelfde dienst deelt, dient de overheid slechts één keer de aanschaf te doen.


4.4.2.3.

61

Welke SSC heeft men opgericht?

In het finale voorstel dat goedgekeurd werd op de beleidstafel en dat momenteel geïmplementeerd wordt, worden er 5 verscheidene SSC weerhouden.)6 Twee clusters zijn voorbehouden voor respectievelijk Onderwijs en Gezondheid, waarbij 3 andere clusters al de andere agencies omvatten. De twee eerste clusters blijven binnen de domeinen van de respectievelijke departementen, waarbij de andere drie clusters tezamen gelokaliseerd worden in Cannington, een voorstad van Perth. Elke SSC werkt als een operationele unit met zijn eigen Raad van Beheer en senior management. Ze leveren diensten aan al de agencies, vervat binnen de cluster, en doen dit steeds met de nodige spaarzaamheid. De vijf clusters zijn bekend onder de volgende naam, met de volgende Executive Director: - Cluster 1: Education/Training sector Mr Ian Grundy - Cluster 2: Health sector Mr Bill Bleakley - Cluster 3: Resources and Protection agencies Ms Prudence Ford - Cluster 4: Community Services agencies Mr John Byrne - Cluster 5: Infrastructure & Industry agencies Mr Gary Stainton In de onderverdeling hield men rekening met de volgende criteria: 1) Grootte: De som van de FTE’s van al de agencies binnen een cluster dient ongeveer gelijk te zijn. 2) Relevantie: Men tracht agencies te groeperen die gelijkenissen kennen in dienstverlening. 3) Ervaring: Eke cluster bevat ten minste één grote agencie, die reeds ervaring heeft in al de facetten van ondersteunende dienstverlening. 4) Tenslotte keek men naar de reeds aangewende beheerssystemen, zodat zo weinig mogelijk agencies zich een andere werkwijze eigen moeten maken. 4.4.2.4.

aanvullende informatie

Wetgeving legt de operaties, de rol, de relaties, verantwoordelijkheden en aansprakelijkheid neer vast voor al de entiteiten die vervat zijn binnen de Shared Corporate Services. Daarnaast ondertekent elke cluster een overeenkomst met elke afzonderlijke agencie. In dit verdrag worden de diensten die de cluster zal leveren kernachtig en concreet omschreven. Tenslotte zetelen vertegenwoordigers van de agencies in een adviesraad, om toe te zien dat de dienstverlening op maat is voor de klant, met name de agencies. Hoewel de clusters bevolkt zullen worden met personeelsleden die momenteel werkzaam zijn binnen de Corporate Services van de agencies, zullen ze bij de implementatie onafhankelijk werken. Je krijgt een shift van agencie naar cluster, zonder de mogelijkheid terug te keren naar de agencie van herkomst. De beheerraden van de CSS dienen verantwoording af te leggen aan ‘the Whole of Government Steering Committee’, voorgezeten door de voorzitter van het Departement Premier and Cabinet. Juli 2004 zullen de 5 clusters afgerond zijn en de beheersakkoorden ondertekent. Tegen september 2004 dienen al de contracten met externe leveranciers ondertekend te zijn.

15

In bijlage treft u de volledige indeling in clusters aan.

62

Patrick Fransen

Tegen juli 2005 dienen de clusters volledig operationeel te zijn, en reeds bijgestuurd na de eerste evaluatie. Eind december 2006 dient elke ‘back office’ dienstverlening voor eender welke agencie te gebeuren via een cluster. 4.4.2.5.

besluit

We zouden een boek kunnen wijten aan deze doorgedreven hervorming. We houden het op kritische opmerkingen die geformuleerd werden binnen Corporate HR DoJ. Er zijn reeds turven literatuur verschenen omtrent de Shared Corporate Clustering, dus voor de geïnteresseerde lezer kan ik de nodige informatie beschikbaar stellen. In ons besluit formuleren we enkel de meest gunstige outcome, die ook door iedereen erkend wordt: een daling van de kostprijs. Clustering zal leiden tot budgettaire zuinigheid en een herverdeling van de vrijgekomen middelen. Daaraan gekoppeld tref je meer éénparigheid en consistentie aan, wat in een traditie van outcome-onderzoek erg belangrijke kritische contextuele variabelen zijn. 4.4.3. En toch springt men niet éénparig een gat in de lucht ! Een eerste klacht betreft het tijdsbestek waarbinnen de BPR voltooid werd. De eerste twee fasen, namelijk 1) vaststellen van de AS IS- en TO BE-situatie en vervolgens 2) het uitwerken van een alternatief besturingssysteem, werden afgerond op enkele maanden. De derde fase van implementatie dient volledig voltooid te zijn binnen een tijdsspanne van 18 maanden. Iedereen is het erover eens dat je met dit tijdsbestek onvoldoende ruimte laat voor alternatieve beleidsvoorstellen. Ook de mogelijke zwakheden van het model konden onvoldoende onderkend worden. Men wijst er tenslotte nu reeds op dat het legaal gecreërde kader hiaten vertoont, waardoor een vlekkeloze samenwerking en duidelijke rolverdeling tussen SSC enerzijds en agencie anderzijds op de helling komt te staan. Agencies vinden dat er te weinig tijd en budget uitgetrokken wordt om eigen te raken met de nieuwe beheerssystemen waarmee men geconfronteerd zal worden. Men heeft de betrokken agencies nauwelijks betrokken bij de voorbije 2 fasen. Ook is er te weinig aandacht besteed aan communicatie van het model tot op heden. Men verkeert momenteel dan ook in de situatie dat de managers enkel ingelicht worden, waarbij men zich gedegradeerd voelt tot louter uitvoerders. Diensten zullen gedeelten van het vroegere budget verliezen, daar dit nu naar de SSC vloeit. De grotere departementen vrezen dat ze niet dezelfde dienstverlening zullen verkrijgen dan dat ze zelf boden. Om een voorbeeld te geven. Momenteel bestaat omtrent ‘aanwerving’, wat nu door SSC uitgevoerd zal worden, regelgeving dat men een bovengrens stelt aan de aan te werven personeelsleden, met inachtneming van de nodige uitzonderingen die dan wel schriftelijk gemotiveerd dienen te worden. Het aantal gebudgetteerde aanwervingen is een getal geworden dat duidelijk de noden van een grote organisatie miskent.16 Tegelijkertijd is er geen aandacht voor specificiteit. Prison Division wil bvb aan de hand van BARS komen tot een betere selectie van gevangenisbewaarders. Nu is het enkel te hopen dat SSC zich van hetzelfde instrument wil bedienen. 16 Het gemiddelde van de jaarlijkse aanwervingen van de agencies onder een cluster, met een range van 20% om de bovengrens vast te leggen. Een organisatie als DoJ werft echter in zijn departement jaarlijks ongeveer evenveel mensen aan dan de andere agencies samen.


63

Het meest ingrijpende gevolg van SSC is een afname aan personeelsleden binnen de Corporate Services. De Corporate HR van het DoJ weet nu reeds dat men van 90 naar 16 personeelsleden afslankt. Lang niet iedereen zal een plek vinden binnen de SSC. Een eerste afslanking wordt binnen DoJ nu reeds proactief ingevoerd door alle contractuele personeelsleden niet langer te verlengen. Desalniettemin is een dergelijke ingrijpende herstructurering bron voor sociale ontevredenheid en onlust onder de werknemers, een opgave die enkel door de betrokken agencies gedragen wordt. Hierbij verwijs ik even naar de 10 voorgestelde diensten binnen het directoraat HR. ‘Workforce Strategy and Performance’ wordt behouden, omdat men dit als de ‘core business’ noemt van HR en het inspeelt op de specificiteit van de organisatie. ‘Employee relations’ gaat op in de eerstgenoemde, maar gezamenlijk moeten ze een aantal personen laten afvloeien. De andere 4 diensten worden opgedoekt. Personeelsleden zullen moeten afvloeien, daar men veel minder personeelsleden nodig heeft om SSC te laten functioneren. De HRvertegenwoordiging binnen de andere directoraten-generaal worden behouden. Er wordt hen echter een aantal bevoegdheden ontnomen. De onderlinge hiërarchische verhoudingen van de achterblijvers dient volledig hertekend te worden om de dienst werkbaar te houden en te kunnen richten op de nieuwe core business. De managementposities worden allen vacant verklaard. Niemand is zeker van zijn positie. De verhouding baas-ondergeschikte kan door deze hervorming op één dag omgekeerd worden. In de eerste fasen werd er duidelijk een opsplitsing in taken gemaakt. Nu valt echter op dat de aangeworven Executive Directors van de SSC ook luiken van het strategische werk, de core business van de agencies, trachten te recupereren. Tot op de dag van vandaag is het allerminst duidelijk hoe de taakverdeling zal zijn, maar iedereen beseft nu reeds dat dit slechts tot stand zal komen na een moeilijke onderhandelingsronde. 4.5. Lessen voor de overheid De ontwikkeling van de Shared Corporate Services toont duidelijk aan dat een BPR een moeizaam proces zijn kan, waarbij vele partners betrokken zijn. Het uitwerken van alternatieve scenario’s van implementatie, het vroegtijdig betrekken van elke partner, de communicatie van het hervormingsproces, het imago van de hervormers en de perceptie van het gehele gebeuren zijn allen uiterst belangrijk om te komen tot een succesverhaal. In de opmerkingen die de Managers ventileerden, hoor je gelijkaardige verzuchtingen als diegene die je in ons land op Federaal niveau door de gangen hoort dwalen. Desalniettemin dient men oog te hebben voor deze bemerkingen, en het opgezette beleidsplan allesbehalve als een dogmatische constructie willens nillens trachten te implementeren. We sommen de verscheidene opvallende punten eventjes op: Grootschalige projecten zoals FRIT kunnen enkel geïmplementeerd worden met de steun van al de stakeholders. Western-Australia kan hierbij ons tot voorbeeld dienen. Ten eerste heeft men een duidelijk idee over het standpunt van de klant, met name de burger, het verenigingsleven en de industrie. De surveys die jaarlijks uitgevoerd worden en waarbij men een kritische analyse van de klant tracht te bewerkstelligen zijn legio. De informerende campagnes ten aanzien van die klant worden groots opgevat en gesteund door de openbare omroep. Media heeft, anders dan in België, een gebrekkige mate van zelfbestuur, daar de politieke top duidelijk de krijtlijnen uittekent van de gebrachte informatie. Ondanks de

64

Patrick Fransen

commerciële omroepen, is de openbare omroep ABC niet onderhevig aan het dictaat van de kijkcijfers, daar het voldoende financiële armslag ontvangt van de overheid. In de berichtgeving wordt erg veel aandacht besteedt aan de verwezenlijkingen en de tekortkomingen van de regering, om de burger zo objectief mogelijk te informeren. Tot op heden blijft Australia een welvarend land, waardoor de berichtgeving overwegend positief werd. Bvb het afgelopen jaar wordt Australia voor het eerst geconfronteerd met een daling in vertrouwen ten aanzien van al de openbare instellingen, voornamelijk ingegeven door een grotere oppositie ten aanzien van de internationale politiek, en de link met USA. De overheid wordt door de bevolking aangemaand tot zuinigheid, gezien de stagnatie van de economie. Vervolgens heeft men een traditie al de betrokken partijen te betrekken in het beleidsvormingsproces, bij momenten zelfs in de allereerste fasen, zoals agendabepaling en beleidsvoorbereiding. Ik spreek over grote industriëlen, internationale bedrijven, consumentengroeperingen and last but not least de vakbonden. Men schakelt leden van de vakbonden stelselmatig in de ontwikkeling van beleid, waarbij men hoopt hun steun voor de aangaande projecten te recupereren. Dit maakt dat men in feite spreekt over een vakbond, die voor 80% van de projecten zeker na enig overleg een coöperatieve, zelfs sensibiliserende in informerende rol ten aanzien van haar leden aanneemt. Tijdens de implementatie is het uiterst belangrijk de vordering af te checken bij de betrokken partijen. Hoewel de managers het niet in die bewoordingen zeggen, bestaat er veel tegenstand tegenover de veranderingen omdat ze niet betrokken zijn bij de concrete conceptuele uitwerking. Nu men naar de implementatiefase gaat, voelen de managers zich als een uitvoerder van een besluit waar ze zelf geen zeggingsschap in hebben gekregen. 4.5.1. De positie van de Department of Premier and Cabinet De department of Premier and Cabinet gelijkt in niets op de Kanselarij. De horizontale FOD’s vinden hun plaats in deze Department, net zoals enkele POD’s. Niet enkel de omvang, maar ook de functie verschilt. De verscheidene directoraten zijn erg sturend. Zo verplicht FRIT elk departement mee te volgen in de clustering. Ermee gelieerd werd er in Western-Australia eveneens een organisatiemodel uitgewerkt dat de leidraad dient te zijn voor de verdere strategische planning in de verscheidene departementen. Hoewel er voor- en nadelen zijn tegen deze gecentraliseerde wijze van bestuur, is het het overwegen waard wanneer er doorgedreven hervormingen op stapel staan, met de klemtoon op zuinigheid en transparantie. Daarnaast meen ik dat het Australische systeem cultuureigen is. Zo kent men bvb het Anglosaksisch model waarin er één partij aan de macht is. Over de verscheidene departementen heen heeft men dezelfde politieke leiding, helemaal anders dan in een land waarin de regering traditioneel een coalitievorming is tijdens verscheidene politieke partijen, allen met hun eigen accenten en strijdpunten. Gecentraliseerd bestuur in een meer homogeen politiek en ambtelijk systeem kent minder tegenreacties dan in een meer heterogeen landschap. Toch mogen we niet blind te zijn voor het feit dat Australië de voorbije decennia decentraliseerde, en uit onderzoek vaststelde dat men niet het gewenste effect ressorteerde. De clustering blijkt een slingerbeweging terug naar centraliseren te zijn, met het behoud van de nodige decentralisatie.


65

4.5.2. Het managementplan In tegenstelling tot de gekende Belgische managementplannen die duidelijk gericht zijn op het beschrijven van de input, volgt Western-Australia een totaal andere weg. Van het managementplan van de Prime Minister tot de strategische planning van een branche is men gericht op de output. Wat wensen we te bereiken? Meermaals zelfs beschrijft men een outcome, een concreet en meetbaar effect dat het gevoerde beleid dient op te leveren. Alle managers zijn het erover eens dat de burger een ambitieus project verdient. Voor hen is het een leidraad en streefdoel, geen dogmatisch principe waarbij men onder een bepaalde cutoffscore sowieso spreekt over gefaald beleid. Planning, ICT, HRM, beheerscontrole, … worden duidelijk in hun juist perspectief geplaatst. Het zijn inwisselbare methodieken om een bepaald doel te bereiken, geen doel an sich. 4.5.3. De klemtoon op de grote E’s: efficiancy, economy and efficacy Outcome-gerichte managementplannen zijn allen gericht op een zo hoog mogelijke effectiviteit en efficiëntie, gepaard gaande met een budgettaire zuinigheid. Clustering levert duidelijk een meer zuinig systeem op. De geformuleerde opmerkingen aangaande de beheerssystemen kunnen eveneens in België gemaakt worden. België onderneemt soortgelijke initiatieven: Kruispuntbank, … Men mag het gevoerde Australische beleid niet als vreemd beschouwen. België neemt soortgelijke initiatieven. Daarbij denken we onmiddellijk aan de kruispuntbank, een gecentraliseerd ICT-platform waarbij verscheidene stakeholders de benodigde informatie op kunnen vragen. Vele initiatieven, momenteel ondernomen binnen de POD administratieve vereenvoudiging, kennen een gelijkaardige gecentraliseerde beweging.

Volwassenenvorming in het voortgezet onderwijs. Instituut Defensie Leergangen Nederland

67

HOOFDSTUK 5. VOLWASSENENVORMING IN HET VOORTGEZET ONDERWIJS.

GOOD PRACTICE ONDERZOEK BIJ HET INSTITUUT DEFENSIE LEERGANGEN IN NEDERLAND. SABINE GYKIERE

5.1. Inleiding “Een volwassene die een vorming volgt is een persoon die uit overtuiging zijn/haar comfortabele professionele positie opgeeft, die bereid is om het “eigen gemaakte” opnieuw kritisch te bekijken, om het vertrouwde dat minder aangepast blijkt, los te laten, om nieuwe inzichten te verwerven en in te passen en zijn/haar gedrag in vraag te stellen”. “Bij onderwijs past klassikaal en docent, bij volwassenenvorming past individueel en begeleider”. 5.1.1. Uitgangspunt Mijn huidige hoofdtaak binnen het ministerie van Defensie bestaat erin om voortgezette vormingen voor militairen en burgers, tewerkgesteld binnen Defensie, inhoudelijk en qua organisatie op punt te stellen. Uit de evaluatieformulieren van de deelnemers aan diverse modules en vanuit eigen ervaringen, kon ik echter afleiden dat de pedagogiek binnen het vormingsinstituut (het Koninklijk Hoger Instituut voor Defensie, afgekort het KHID) nog niet volledig op punt staat. De manier waarop de verschillende studieonderwerpen aangebracht worden, vergt inderdaad een andere benadering dan deze gebruikt in het traditionele onderwijs voor kinderen en jongeren. Naast het opzoeken van bestaande theorieën en praktijken in dit domein, leek het me interessant om de pedagogische aanpak bij een gelijkaardig vormingsinstituut te bekijken en misschien zelfs te ervaren. Het bestuderen en analyseren van de gebruikte onderwijsmethodes in het Instituut Defensie Leergangen in Nederland (afgekort het IDL) is dan ook een bewuste keuze. Ik had vernomen dat dit militaire vormingsinstituut sinds 2003 een doorgedreven inhoudelijke en pedagogische hervorming van haar hogere opleidingen begonnen was en er thans de eerste lessen uit trok. Concrete contacten werden gelegd in maart 2005 tijdens het eerste kennismakingsbezoek van een delegatie van het IDL aan het KHID in het kader van een toekomstige nauwere samenwerking tussen beide instituten. Mijn stage-aanvraag werd gedurende deze dag besproken en principieel goedgekeurd. Anderhalve maand later, van 12 tot 21 april, observeerde ik en leerde ik in theorie en in praktijk welke evolutie de werkvormen, de studentenbegeleiding en het competentie- ontwikkelingssysteem doorlopen hadden. De essentie van deze praktijkperiode richte zich dus niet op het analyseren van inhoudelijke aanpassingen in de verschillende cursussen. Waar het wel om ging, was de lesaanpak die in dit voortgezet onderwijs voor volwassenen toegepast wordt. De uitbating van de bevindingen kunnen dus dienen voor elk instituut dat met volwassenen en de pedagogiek rond deze groep, werkt.

68

Sabine Gykiere

5.1.2. Leerdoelstellingen en initiële aanpak Tijdens de voorbereiding heb ik een kader met leerdoelstellingen opgesteld: - Voorafgaand aan de stage, studie van de principes van het volwassenenonderwijs; - Algemeen, het ontwikkelen van een visie op het functioneren van een gelijkaardig, buitenlands vormingsinstituut; - Meer specifiek, de studie van het gebruikte vormingsconcept en de gevolgen daarvan voor de vorming van de docenten; - “Good practices” in de methodiek van volwassenenvorming aangeven aan het KHID en deze bevindingen ook meedelen aan de Belgische federale overheid; - Het opbouwen van bestendige contacten met het IDL om een mogelijke synergie te bevorderen. Het was de bedoeling om door middel van voorafgaande zelfstudie, gebaseerd op vakliteratuur en op mijn eigen ervaringen als volwassene tijdens recente vormingen, een algemeen beeld te krijgen van het spanningsveld tussen volwassenen en vorming. Mijn doel was om in deze fase een referentiekader te vinden of bij ontstentenis daarvan, zelf een rooster op te stellen - een soort checklist - die kon gelden als praktische toetssteen voor mijn verdere studie van het vormingsbeleid binnen het IDL. Het resultaat is een checklist geworden, die ik zelf heb opgesteld. De inhoud ervan heb ik hernomen in deel 3. 5.1.3. Overzicht Het volgende deel beschrijft het bestudeerde instituut qua achtergrond en organisatie. In het daaropvolgende hoofddeel herneem ik die onderwerpen en onderwijsaspecten die rechtstreeks in verband staan met het doel van de stage: wat gaat goed op pedagogisch vlak binnen het IDL en wat kunnen wij, vormingsinstituten voor volwassenen, uit die goede praktijken leren? In “Lessen voor de vormingsinstituten aan de federale overheid”, belicht ik kort wat er in de praktijk in het KHID momenteel gedaan wordt op vlak van volwassenenvorming en stel er enkele mogelijke, betere handelswijzen voor. Op het federale vlak geef ik generieke aanbevelingen. In de conclusie ten slotte overloop ik de inhoudelijke zwaartepunten van de stage en sluit af met enkele persoonlijke bedenkingen. 5.2. Beschrijving van de stageplaats 5.2.1. Het instituut: wat en waarom Het Instituut Defensie Leergangen (IDL) is gelegen in Rijswijck (Nederland) en verzorgt voortgezette hogere militaire vormingen binnen Defensie Nederland. Het hangt hiërarchisch af van het Defensie Interservice Commando. Het is een relatief jong instituut, de oprichting dateert van 1992. Het komt echter voort uit de fusie van vroegere militaire krijgsscholen die wel bogen op een lange geschiedenis qua militaire opleiding en training. Deze waren de Hogere Krijgsschool (Landmacht), de Marine stafschool (Marine), de Luchtmacht Stafschool (Luchtmacht) en de Leergang Topmanagement Defensie .


69

De opdracht van het IDL luidt als volgt: “Voorzien in loopbaan en specialistische cursussen ten behoeve van officieren van alle krijgsmachtdelen en van gelijkgesteld burgerpersoneel werkzaam in de defensiesector. Bovendien, verzorgen van cursussen voor buitenlandse militairen en buitenlands burgerpersoneel ”. Het instituut is een intermachten organisatie (dit is een militaire organisatie die niet specifiek tot één macht behoort - Landmacht, Luchtmacht, Marine, Marechaussee-, maar over de machten heen een functie heeft). Jaarlijks wordt een managementcontract afgesloten met het hogere commando (het Commando Dienstencentra). De inhoudelijke eindeisen van de opleidingen worden in nauw overleg geformuleerd met de klanten, in dit geval de betreffende krijgsmachtdelen (bij Defensie Nederland gebruikt men de term “behoeftestellers”). Hierbij wordt rekening gehouden met de ontwikkelingen binnen de Nederlandse Defensie en de maatschappij. 5.2.2. Het instituut: structuur Net als de meeste opleidingsorganismen bezit het IDL een aangepaste functionele structuur. Aan het hoofd staat Kapitein Ter Zee BLAUWKUIP, Directeur, verantwoordelijk voor het algemene beleid van het instituut. Zij wordt bijgestaan door voornamelijk twee sectorhoofden, die het bestuur qua opleidingsbehoeften (sector OPLEIDING) en onderwijs (sector ONDERWIJS) uitstippelen. Daarnaast functioneert er een afdeling ondersteuning, die de dagdagelijkse problemen binnen dergelijke complexe structuur opvangt. Binnen elke sector staat een waaier aan personeel ter beschikking om de studenten doorheen het academische jaar te loodsen en om hen de nodige kennis, vaardigheden en attitudes bij te brengen. Het onderwijspersoneel telt 83 leden, waar 41 onder hen burger zijn. Binnen de gestelde opdracht organiseert en verzorgt het IDL jaarlijks een waaier aan cursussen. De Hogere Defensie Vorming (de HDV) is een van deze vormingen. Het is ook de enige vorming die sinds het academische jaar 2004 – 2005 “draait” volgens de nieuwe inhoudelijke en methodologische inzichten, die door een projectgroep van experts werden uitgewerkt. De andere opleidingen zijn vanaf dit jaar aan een soortgelijke herziening toe.

70

Sabine Gykiere

ORGANISATIE IDL Onderverdeling sectoren

V&V

SECTOR ONDERWIJS

SECTOR OPLEIDINGEN

VAKGROEPEN

CURSUSLEIDERS HDV/MDV/ ISOOC ETC.

KW

BBW

MENTOREN

DOCENTEN

Figuur 1: Schematisch overzicht van de organisatie binnen het IDL

Gezien alleen de Hogere Defensie Vorming tot nog toe kan bogen op een eerste ervaringsjaar met nieuwe onderwijsmethodieken, heb ik enkel die specifieke opleiding bestudeerd. 5.2.3. De Hogere Defensie Vorming (HDV) De doelstelling van de HDV is ambitieus: “De Hogere Defensie Vorming leidt officieren op voor het effectief en goed kunnen functioneren in hogere en topmanagementfuncties in de Defensieorganisatie en bij internationale staven”. “De HDV gevormde officier moet zowel in bestuurlijke, organisatorische als in militair georiënteerde taken kunnen functioneren, waarbij hij of zij leiding geeft aan besluitvormingsprocessen, weloverwogen keuzes maakt en zich hiervan rekenschap geeft. Dit impliceert dat de vorming zowel een multidisciplinaire oriëntatie heeft als de juiste diepgang biedt”. De vorming spreidt zich over 45 aaneengeschakelde studieweken, gebaseerd op een nominale studielast van 40 uren per week. Dit resulteert in 64 studiepunten (ECTS). Op basis van de idee van studiefasering, is de vorming ook nog eens opgedeeld in modules, die de vertaling zijn van de geïdentificeerde kennisprofielen. Dit wordt hieronder nader uitgelegd. De HDV is opgebouwd uit drie studiefasen: de “unfreeze”, de”learning” en de “freeze” fase. Deze fases hebben het volgende doel: - De “unfreeze” fase beoogt de deelnemer los te maken uit zijn/haar omgeving en hem/haar open te stellen voor nieuwe ideeën en kennis. - De “learning” periode heeft als doel nieuwe kennis en vaardigheden aan te brengen en/of verder te ontwikkelen.


-

71

De “freeze” fase betracht de opgedane kennis en vaardigheden te consolideren, door er zelf mee om te gaan.

De “learning” fase legt zich toe op het verankeren van de drie beoogde kennisprofielen (de officier als diplomaat, de officier als krijger en de officier als manager) en gebruikt daarvoor drie modules, respectievelijk de module “vrede en veiligheidsvraagstukken (V&V), krijgswetenschappen (KW) en bedrijfs- en bestuurswetenschappen (BBW). De modules zijn complementair aan elkaar, de volgorde waarin ze worden aangeboden, verleent telkens de juiste basis om een volgende module efficiënt te kunnen benaderen. Eerst doorgronden de deelnemers de politieke en de veiligheidscontext (de officier als diplomaat), vanuit deze context leren ze de krijgsmacht inzetten (de officier als krijger) en ten slotte deze te bestuderen en in te richten (de officier als manager). De leeftijd van de beoogde cursisten varieert tussen 35 en 40 jaar, met doorgaans een ruime werkervaring, maar ook met een gezin en de daarmee gepaarde opvoedingverantwoordelijkheden. Vanuit de invalshoek “volwassenenvorming” is de HDV dan ook primair gebaseerd op studentgecentreerde onderwijsvormen, met projectonderwijs als algemeen concept. Daarnaast worden probleem gestuurd en case-onderwijs als ondersteunende werkvormen ingezet. Naast deze onderwijs- en werkvormen is de competentiegerichtheid één van de belangrijkste pijlers waarop de HDV steunt. Vanuit het oogpunt “gezinsverantwoordelijkheid” besteedt de deelnemer nominaal 40 uren per week aan de opleiding. De student kan deze vorming succesvol afsluiten zonder structureel beslag te leggen op het weekend. Er is dus geen oneigenlijke belasting van de student of zijn/haar gezin.

PROGRAMMA HDV (45 WEKEN) INTRODUCTIE MODULE

INTEGRATIE MODULE

(4 WEKEN)

(8 WEKEN)

INDIVIDUELE EINDSTUDIE

VREDES- EN VEILIGHEIDSVRAAGSTUKKEN

KRIJGSWETENSCHAPPEN

BEDRIJFS- EN BESTUURSWETENSCHAPPEN

(9 WEKEN)

(13 WEK EN)

(9 WEKEN)

STAATSVORMING EN INTERNATIONALE BETREKKINGEN

MILITAIRE STRATEGIE

GRONDSLAGEN OPENBAAR BESTUUR

VEILIGHEIDSVRAAGSTUKKEN

OPERATIONELE STRATEGIE 1

VERANDERMANAGEMENT

LANDEN & REGIO' S

KRIJGSMACHTDEELOPTREDEN OPERATIONELE CONCEPTEN

STRATEGISCH MANAGEMENT

EU EN VEILIGHEID

OPERATIONELE STRATEGIE 2

BELEIDSVORMING

NEDERLANDS VEILIGHEIDSBELEID EN BESLUITVORMINGSPROCESSEN

CJEX

BEDRIJFSVOERING DEFENSIE

Figuur 2: Schematisch overzicht van de inhoud in de Hogere Defensie Vorming:

72

Sabine Gykiere

De deelnemers aan de HDV worden professioneel begeleid door (gast)docenten, mentoren en coaches (zie schema 1). De cursusleider lijnt de volledige vorming coherent op volgens de richtlijnen van de behoeftestellers. Alle personen met wie ik contact had binnen het instituut waren voor mij van primordiaal belang om telkens een ander aspect van de organisatie en de inhoud van de vorming te kunnen vatten. Uit het organigram in schema 1 kan men afleiden dat dit vooral de sectorhoofden en vertegenwoordigers binnen de vakgroepen, de docenten, de cursusleiders en mentoren moesten zijn. Hier volgen enkele van de voornaamste actoren in de aanmaak van mijn werk: -

Kolonel KL VAN OPDORP, Hoofd Sector Opleidingen; Kolonel KLu KRAFT van ERMEL, Hoofd Sector Onderwijs;KLTZA drs. dE ROOY, Cursusleider Hogere Defensie Vorming 02; Luitenant-Kolonel MARNS VOLLEMA, Hoofd Vakgroep Vredes- en Veiligheidsvraagstukken en tevens mijn contactpersoon Mevrouw drs.PANCRAS, onderwijskundig adviseur; Majoor GHEKIERE, Belgisch cursist aan de Hogere Defensie Vorming 01.

(Opmerking: KL staat voor Koninklijke Landmacht, KLu voor Koninklijke Luchtmacht, MARNS voor Mariniers) 5.2.4. Enkele bemerkingen Het feit dat dit jaar beide vormingsinstituten, in het kader van een toekomstig samenwerkingsverband met daadwerkelijke toenaderingen gestart waren, vergemakkelijkte aanzienlijk de eerste contacten. De wijze waarop mijn stage actief opgestart en georganiseerd werd door het IDL, getuigde zeker ook van een openheid van geest en van een onvoorwaardelijk enthousiasme, die ik nog maar zelden heb meegemaakt. Ook tijdens de twee stageperiodes zelf was de bereidheid om mij te informeren en te begeleiden in mijn taak uitermate constructief en dit op alle niveaus. Tijdens de verwerkingsperiode kon ik, via mail, vlot alle gewenste bijkomende inlichtingen vragen en werden die mij in de kortste tijd toegezonden. Langs deze weg wens ik nog eens alle betrokken mensen die mij in mijn weg naar wetenschap en ervaring hebben begeleid, te bedanken voor hun bezieling, hun inspanning en hun gulheid. 5.3. Studieobjecten 5.3.1. De checklist Tijdens de maand voorafgaand aan de stageperiode heb ik beschikbare informatie over een voor mij te weinig doorgronde materie als het volwassenenonderwijs doorgenomen. Door middel van studiewerken rond dit thema en vakliteratuur ben ik doorgedrongen tot de problematiek. Daarnaast gebruikte ik uit mijn eigen ervaringen als volwassene in leersituaties. Ik ben ook om raad gegaan bij de pedagoge van ons instituut om op voorhand een zekere


73

praktische bagage op te bouwen. Gezien echter het korte tijdsbestek en de nood aan een zeer praktische inbreng, heb ik mij toegelegd op literatuur die uiteindelijk kon verwerkt worden tot een soort effectieve checklist. Hoogstaande theorieën garanderen meestal wel een stevige intellectuele bagage, maar kunnen niet altijd als gebruiksklare leidraad dienen om een praktische situatie te bestuderen. 5.3.1.1.

Analyse

In allerlei educatieve praktijken met volwassenen werden een aantal typische kenmerken van leergedrag van volwassenen vastgesteld: -

-

-

Wanneer volwassenen eenmaal besloten hebben opnieuw te gaan leren, is er een grote motivatie, die tegelijk ook een grote kwetsbaarheid inhoudt; Deze kwetsbaarheid, in de vorm van faalangst, vergt een heel omzichtig omgaan met successen en mislukkingen vanwege de begeleiders. Jef Stevens spreekt hier van “erkenning” als leervoorwaarde; Volwassenen zijn bewust met de leerstof bezig, stellen veel vragen en willen veel oefenen. Er is grote behoefte om de stof te leren toepassen of simpelweg toe te passen; Volwassenen kunnen bogen op hun eigen levens- en leerervaringen en die zijn niet gering. Ze benaderen alle aangeboden stof vanuit hun eigen opgebouwde leergeschiedenis. Het leren moet dan ook zo nauw mogelijk aansluiten bij de ruime ervaring die ze al opdeden bij vroegere en actuele professionele activiteiten en belevenissen; Dit heeft als gevolg dat volwassenen meestal kritisch zijn tegenover de aangeboden stof. Als er volgens hen iets niet klopt, zeggen ze dat direct; Vele volwassenen zijn het leren van abstracte zaken ontwend. Ze zijn gewoon van heel concreet te leren, via hun ervaringen, die echter een uitgangspunt kunnen zijn om van concreet naar abstract leren te gaan; Met de leeftijd lijkt het concentratievermogen achteruit te gaan, zeker in een eerste periode. Sommigen raken echt in paniek omdat ze niet goed kunnen onthouden, of iets niet direct snappen. Dat kan leiden tot ontmoediging en opgave; De solidariteit in een volwassen leergroep is meestal groot; De leersituatie neemt voor volwassenen niet steeds een even centrale plaats in hun leven in. Er is nog het familieleven, de materiële zorgen, enz. Dit heeft niet alleen zijn invloed op motivatie en concentratievermogen van de deelnemers, maar vergt ook vanwege de begeleiders dat ze respect opbrengen voor de leefsituatie van hun deelnemers; Meestal zijn de verschillen in aanvangsituatie en -niveau tussen de verschillende deelnemers uit een groep, tamelijk groot.

Vertrekkende van deze kenmerkende leergedragingen bij volwassenen, heb ik getracht om een aangepaste leeromgeving en dito leervormen te bepalen. Uit mijn analyse kunnen, volgens mij, vier grote basisprincipes gepuurd worden: - Erkenning is een fundamentele voorwaarde om een klimaat van veiligheid te scheppen waarin ruimte is voor motivatie als positieve en voor kwetsbaarheid (onder andere door faalangst) als negatieve factor. Daaruit vloeit voort dat het aan de vormers ligt om dergelijk klimaat te (kunnen) scheppen. De relatie tot de cursist kan dan ook geen traditionele leraar/lerares – leerling verhouding aannemen. De vormer treedt meer op als mentale begeleider, ten opzichte van een persoon toe die uit overtuiging zijn/haar comfortabele professionele positie opgeeft, bereid is om het “eigen gemaakte”

74

Sabine Gykiere

-

-

opnieuw kritisch te bekijken, om het vertrouwde dat minder aangepast blijkt, los te laten, om nieuwe inzichten te verwerven en in te passen en zijn/haar gedrag in vraag te stellen. Het accent ligt ook meer op het “ontplooiende” (de meerwaarde), dan op het “evaluerende” aspect. Dit vergt van de vormers zeker specifieke kwaliteiten, die verder gaan dan het bezit van pure intellectuele bagage. Volwassenen zijn zeer bewust met de stof bezig en willen veel oefenen. Kennis in de echte zin van het woord klinkt in dit verband erg eng. Abstracte materie zonder concreet model, is minder aan hen besteed. Volwassenen willen wel intellectueel bijleren, maar nog liever willen ze dit nieuwe verworvene trainen om het zich effectief eigen te maken. Het gaat hier dus ook om vaardigheden aankweken. Oefenruimte en -tijd staan hier centraal. Met oefenruimte doel ik hier vooral op aangepaste leervormen die dit oefenproces kunnen dit aanmoedigen. Met andere woorden, maak tijd voor workshops, groeps- en zelfstudie. Volwassenen willen al het aangereikte onmiddellijk aftoetsen aan hun eigen ervaring. Ze bekijken alles daardoor vanuit een kritische bril, zeker als de ideeën, methodes of handelingen niet stroken met hun eigen patronen. Het aangeven van nieuwe inzichten, gebeurt (liefst) niet alleen door de eenzijdige tussenkomst van de vormer. De groep deelnemers zal de stof des te beter aanvaarden, als ze “gekruid” wordt met hun eigen inbreng. Er ontstaat in feite een actieve kennisopbouw, via verschillende invalshoeken. Er moet dus “ruimte” gemaakt worden voor de opgebouwde ervaring, zodat ze kan worden beluisterd, doorgelicht, getoetst, gekaderd en opengetrokken, en dat bij alle deelnemers. Hoorcolleges en andere eerder passieve vormen van leerstof aanreiken, lijken in deze context zeker onaangepast. Naast de eerder mentale ondersteuning, die een constructieve aanpak en dito houding van de vormer vereist, komt hier nadruk op de rol van praktische begeleider te liggen. Een combinatie van het aftoetsen aan eigen ervaring en het kritisch staan tegenover andere denk- of handelpatronen, kan vertaald worden naar bruikbaarheid van het aangeleerde toe. Volwassenen hebben tijdens hun professioneel traject veel ervaring opgedaan met goede en minder goede praktijken in de organisatie. We kunnen dus de lijn doortrekken en stellen dat de voorgestelde leertrajecten oplossingen moeten bieden voor een bepaalde uitdaging in die organisatie. Of in andere woorden, het gaat om de correcte afstemming van het leertraject aan de behoeften van de organisatie. 5.3.1.2.

Synthese

Uit de analyse distilleren we dat volwassenen tijdens een vormingsproces, kennis opbouwen en vaardigheden opwerken als fundamentele drijfveren beschouwen. Uiteindelijk zal de overtuigde volwassene zijn/haar gedrag aanpassen na het definitief aanvaarden en integreren van het nieuwe denkmodel. Gedrag en gedragswijziging zijn dus zeker belangrijke meetfactoren in de opleiding van volwassenen. In de vakliteratuur zijn eigenschappen de basis van gedrag. Eigenschappen kan je niet zien, gedrag kan je wel waarnemen. Kennis, vaardigheden, waarden en normen, motivatie en ambitie, aanleg en intelligentie zijn eigenschappen die je gedrag bepalen. Competenties zijn daarbij die eigenschappen die je terugziet in succesvol gedrag. Het komt er dus op neer dat als we dergelijk gedrag bij mensen wil genereren, we hun competenties dienen te ontwikkelen. Het gaat dus om competentiegericht vormen.


75

Als laatste punt in dit onderdeel kunnen we stellen dat het nieuw aangebrachte denkmodel nog aan een zeer belangrijke voorwaarde dient te voldoen. Het moet namelijk bruikbaar zijn voor het individu in zijn professionele omgeving, of verder doorgetrokken, afgestemd op de noden van de organisatie. 5.3.1.2.1. Leeromgeving Vormers zijn vooral begeleiders op mentaal en op praktisch vlak. Dit vergt zeker specifieke opleidingen, goede bedoelingen alleen volstaan niet. Mentaal begeleider “zijn”, is volgens mij een zeer belangrijke en tevens delicate functie. Het gaat hier immers om het intensief omgaan met volwassenen, die leren, zichzelf in vraag stellen en zichzelf “bekeken” voelen. Een constructieve aanpak met accent op de ontplooiing van de deelnemers en een solidaire ingesteldheid kunnen een eerste aanzet zijn om deze functie naar behoren te vervullen. De hoedanigheid van praktisch begeleider doelt dan weer op het vlot kunnen hanteren van aangepaste leervormen. 5.3.1.2.2. Leervormen Om effectief aan kennisconstructie te kunnen doen en om vaardigheden te kunnen aanscherpen bestaan verschillende soorten technieken. Daarbij moet het tijdsaspect, dat een belangrijke dimensie is in de dagelijkse organisatie van een volwassene, ingevoegd worden. Een mogelijke werkvorm is gebaseerd op een deel voorafgaande zelfstudie van een te behandelen onderwerp, een bespreking in aangepaste groepsvorm met moderator met daarna een synthese. Deze synthese kan onder de vorm van een algemene eindvoorstelling of een individuele bespreking, al dan niet schriftelijk. Onmiddellijke feedback van het gepresteerde werk geeft volgens mij een grote toegevoegde waarde, zeker naar de dimensie ontplooiing en de drang naar bevestiging toe. 5.3.1.3.

Besluit

Deze studie heeft geleid tot een uiteindelijk bruikbare checklist, bestaande uit drie dimensies: Dimensie ontplooiing:

competentiegerichte vormingen gedrag als een belangrijke meetfactor vormingen afgestemd op de behoeftes van de organisatie

Dimensie leeromgeving:

de vormer als mentale en praktische begeleider het belang van een constructieve aanpak

Dimensie leervormen:

actieve, groepsgecentreerde werkvormen aspect tijd geven en laten

Deze opgestelde checklist is dus mijn fundamentele toetssteen geweest gedurende mijn stage en ook erna, tijdens de evaluatie naar het eigen vormingsinstituut en naar gelijkaardige organisaties binnen de federale overheid toe.

76

Sabine Gykiere

5.3.2. Hogere Defensie Vorming: het vormingsconcept 5.3.2.1.

Inleiding

Het vormingsconcept is, binnen de gedefinieerde functiedomeinen, gericht op het opwerken van cognitieve, communicatieve, sociale en leidinggevende vaardigheden en competenties. Deze vaardigheden en competenties krijgen elk een specifiek aandachtsdomein binnen de verschillende studiefasen. Voor de cognitieve vaardigheden zijn per module concrete eindtermen geformuleerd. De ontwikkeling van de communicatieve, sociale en leidinggevende vaardigheden loopt echter door de hele HDV heen. Bij de modulebeschrijvingen staan hiervan afgeleide doelstellingen verwoord, die aangeven op welke wijze deze vaardigheden worden opgebouwd naar het gewenste eindniveau toe. In competentietermen richt de HDV zich op het verder ontwikkelen van bestaande aanleg in plaats van geheel nieuwe competenties te introduceren. De aanwezige competenties worden, voor zover beïnvloedbaar en relevant voor de opleiding, verder ontwikkeld in vergelijking met de voorgaande loopbaanfase. Voor de HDV werden tien evalueerbare en opleidbare competenties gedefinieerd. Deze zijn: Analyse, Flexibiliteit, Leervermogen, Omgevingsbewustzijn, Oordeelsvorming, Organisatiebewustzijn, Overtuigingskracht, Plannen en organiseren, Resultaatgerichtheid, Visie. Voor elk van deze competenties zijn concrete gedragsvoorbeelden opgesteld met een gewenst ingang- en eindniveau. Iedere deelnemer werkt individueel aan zijn/haar ontwikkeling van de tien competenties, aan de hand van een persoonlijk ontwikkelplan (POP) en met de begeleiding van een coach. 5.3.2.2.

De werkvormen

Uit het vorige deel, sectie 2.3, konden we al volgende algemene ideeën hernemen: Gebruik van studentgecentreerde onderwijsvormen, met projectonderwijs als algemeen concept. Probleemgestuurd en case-onderwijs zijn ondersteunende werkvormen. Bij deze werkvormen werkt de cursist zelfstandig in een syndicaatgroep aan een probleem of opdracht. Op die manier worden kennis, inzicht en vaardigheden optimaal verworven en toegepast. Gedurende elke module vindt afwisselend inhoudelijk – en vaardighedenonderwijs plaats, waarbij hoorcolleges zijn weggelegd voor de inhoudelijke experts op het vakgebied. In de andere gevallen zijn werkvormen en leeractiviteiten gekozen, die individueel en/of samen leren bevorderen. Kennisoverdracht binnen de groep is hierbij een hoofdbetrachting.


77

Overzicht van werkvormen en leeractiviteiten: Soort werkvorm, Omschrijving leeractiviteit hoorcollege betoog van een (gast)spreker voor een grote groep cursisten op basis van zijn/haar expertise, om zo een kader te scheppen voor zelfstudie interactief college in een (kleine) collegegroep spelen zowel de docent als de deelnemers een actieve rol

Voorbeelden Introductiecollege

schriftelijke leeractiviteiten: nota

Responsiecollege (na een voorstudie van de bepaalde materie en een inleiding door de docent volgt een discussie die verheldering of verdieping van de leerstof beoogt.), debat, integratiecollege kleine groep studenten die zelfstandig werkt aan een discussiegroep, project, case of probleem, of een interactieve discussie projectgroep voert in een fictieve omgeving een probleem uitwerken. oefeningen Aanwending van tal van leeractiviteiten (voornamelijk militaire operaties) (inter)nationaal bezoek aan een onderdeel van de Defensie organisatie met kennismaking als doel een bedrijfs- of bedrijfsgerelateerd probleem in werkgroepsverband, zelfstandig binnen en organisatie (onderdeel) onderzoeken en oplossen presentatie boekpresentatie, mondelinge weergave in bijzijn van publiek beleidsbriefing, diplomatieke toespraak schriftelijk stuk van geringe omvang klokstuk (nota onder tijdsdruk), beleidsnota, slotverklaring

werkstuk

schriftelijk stuk van enige omvang

reisverslag, eindstudie

interactieve leeractiviteiten: discussie referaat

forum tussen cursisten onderling (na afloop van een presentatie) of een discussie tussen cursisten en (gast)docent mondelinge toelichting op de kern van een werkstuk, gevolgd door een reactie daarop, ter inleiding van een groepsdiscussie onderhandeling onder meerdere partijen die voor een tal van onderwerpen van standpunt en inzicht verschillen, maar wel een gezamenlijke oplossing nastreven Omgaan met de media, waarbij het (organisatie)standpunt bewust en op overtuigende wijze meegedeeld wordt

forum, debat

Groepswerk: syndicaat groepswerk: spelsimulatie Extern: werkbezoek bedrijfsstage mondelinge leeractiviteit:

onderhandelen

interview

-diplomatieke onderhandelingen --

78

Sabine Gykiere

De studentgecentreerde competentiegerichte onderwijsvormen van de HDV stellen eisen aan de mate van interactie tijdens de contacturen. Zowel de interactie tussen de cursist en de docent al die tussen deelnemers onderling is een belangrijke factor in het leerproces. Om dit in de hand te werken worden volgende groepsgroottes gehanteerd: -

hoorcolleges : max. 48 deelnemers interactieve colleges :12 tot 16 deelnemers projectgroep : 6 tot 8 deelnemers andere groepswerken: 3 tot 4 deelnemers 5.3.2.2.1. Evaluatie van de leervormen

De meest gebruikte ondersteunende werkvormen zijn probleemgestuurd en case-onderwijs. Het doel daarbij is dat de cursist zelfstandig in syndicaatgroepen aan een probleem of opdracht werkt. Naast het feit dat op die manier kennis, inzichten en vaardigheden optimaal worden verworven en toegepast, laat dergelijke aanpak ook toe om het aanwezige potentieel aan (professionele) kennis en kunde dat in de groep leeft, zoveel mogelijk te benutten. Het instituut staat op dit gebied al een stuk verder dan zijn Belgische evenknie, zowel wat de werkelijk aangewende werkvormen als wat de toepassingsgebieden betreft. Een standaard weekprogramma vertoont een gezocht evenwicht tussen zelfstudie en contacturen. Doorheen alle vakgroepen dienen hoorcolleges enkel om de nodige basiskennis aan te geven en worden ze tot een minimum herleid. Voordien neemt de cursist geschreven stukken door die de voorstudie uitmaken van het behandelde onderwerp. De overige activiteiten gebeuren hoofdzakelijk in groepsverband en stimuleren discussie en uitwisselingen van overtuigingen, ideeën en invalshoeken. Hoewel het onderwijsteam nog elk jaar inhoudelijk en onderwijskundig aan de opleiding sleutelt, heeft de vorming – op gebied van volwassenenopleiding – een zeker maturiteitsstadium bereikt. Als afsluitende opmerking dient gezegd dat de bestaande Nederlandse cultuur er een is met een hoog communicatief gehalte. De toegepaste werkvormen (discussies, responsiecolleges, debatten, ...) binnen het IDL voelen voor de deelnemers dan ook natuurlijk aan. 5.3.2.3.

Begeleiding

De “V” van vorming in de HDV krijgt niet alleen gestalte door competentiegericht onderwijs aan te bieden. Er is daarnaast ruime aandacht voor begeleiding van de ontwikkeling van deze competenties. De begeleiding gebeurt op twee vlakken: -

een inhoudelijk onderwijsprogramma biedt de cursist voldoende actieve werkvormen ter ontwikkeling van kennis, vaardigheden en competenties. Het programma richt zich hierdoor op een (meetbare) verbetering van de prestaties tot het door de organisatie vereiste eindniveau. Begeleiding en beoordeling in deze ontwikkelfase vinden plaats door een mentor.

-

parallel aan het inhoudelijke onderwijs richt een individueel coachprogramma zich op de persoonlijke ontwikkeling van de student. Iedere deelnemer werkt individueel aan zijn/haar ontwikkeling van de tien gedefinieerde competenties aan de hand van een persoonlijk ontwikkelplan (POP). Dit programma gaat uit van het eigen inzicht en de motivatie van de deelnemer om zich doelgericht te ontwikkelen. Centraal staat hierbij


79

dat de cursist zelf capabel zal zijn om sturing te geven aan deze verdere ontwikkeling. Deze begeleiding gebeurt door een coach. 5.3.2.3.1. De mentor De mentor begeleidt een groep van maximaal 12 deelnemers doorheen het volledige academische jaar. Naast zijn/haar taak als begeleider in de ontwikkeling van kennis, vaardigheden en competenties van de cursisten, speelt hij/zij ook een actieve stimulerende rol tijdens het klassikale onderricht (starten discussies, modereren, ….). Hij/zij is op individuele basis het aanspreekpunt voor de cursist. Tijdens die gesprekken staat het prestatieniveau van deze laatste centraal. Als beoordelaar is de mentor mede verantwoordelijk voor het opmaken van de beoordelingen en het terugkoppelen hiervan aan de cursist (de feedback). De mentor is dus een vaststeller van de ontwikkeling bij de cursist, maar ook een stimulator die terugkoppeling geeft en zo de deelnemer uitdaagt tot verdere verbetering. Het mentorschap is een exclusieve functie. Er zijn momenteel vier mentoren voorzien voor de HDV-02 (dit is de HDV voor het academische jaar 2005 – 2006). Er is momenteel geen specifieke opleiding voor het mentoraat voorzien. De meeste mentoren hebben echter de coachcursus gevolgd (zie verder in rubriek “de coach”) en kunnen dus deze kennis en vaardigheden aanwenden in hun mentoraatfunctie. Het IDL heeft wel onlangs een onderzoek laten lopen met betrekking tot het mentoraat. Het doel was om inzicht te krijgen op de vereisten voor een effectieve en efficiënte werking: - op organisatorisch gebied: hoe is een mentoraat opgebouwd, getalsterkte in functie aantal deelnemers? - op inhoudelijk vlak: wat moeten mentoren precies doen? - op competentievlak: wat moeten de mentoren als kennis, vaardigheden en attitude beheersen? De resultaten van de studie worden als volgt samengevat: Het vormgeven van het mentoraat is een niet te onderschatten opdracht. De combinatie van de reorganisatie binnen het IDL op verschillende niveaus ( integratie opleidingen, competentiegericht werken, invoeren coaching) zou binnen een gemiddeld burgerbedrijf leiden tot een volledige verlamming en inactiviteit. Cursisten en mentoren hebben een stevig incasseringsvermogen betoond. In de toekomst zou een krachtige ondersteuning van het mentoraat voor het komende curriculum geen overbodige luxe zijn. Er moet een inspanning geleverd worden in het collectief trainen van het team van mentoren HDV-02 in competentieherkenning en dito ontwikkeling, mentor begeleidingsvaardigheden en de broodnodige teamvorming, zodat gezamenlijke uitgangspunten gemaakt worden en allerlei mentorvraagstukken gesynchroniseerd kunnen worden. 5.3.2.3.2. De coach Het coachconcept zoals hierboven beschreven, wordt al tijdens de eerste contactdag toegelicht. Tijdens de introductiemodule is er de gelegenheid om kennis te maken met de coaches. Zo kan elke deelnemer aan het einde van die module een geschikte coach kiezen. De keuze is dus in principe vrij, met als kanttekening dat een coach maximaal zes cursisten coacht. Het coachen is vrijwillig maar niet vrijblijvend. Indien de deelnemer tijdens een eerste verkenningsgesprek aangeeft dat hij/zij behoefte heeft aan coaching, is dit de start van het eigenlijke proces. Het POP van de cursist vormt het startpunt en de rode draad. Als richtlijn

80

Sabine Gykiere

vindt ongeveer één keer per maand een gesprek plaats waarin de coach een gerichte terugkoppeling geeft aan de cursist. De gemaakte afspraken en de voortgang in de afgelopen periode worden er besproken. De coach velt geen oordeel, hij/zij houdt de cursist een “spiegel” voor (ik vertel je wat ik zie) en stimuleert. Het is aan de cursist om actie te ondernemen. Het is vrij zowel aan de deelnemer als aan de coach om op ieder moment de coachrelatie te verbreken. Uit deze aanpak vloeit voort dat een mentor niet tegelijk coach kan zijn van dezelfde cursist(en). Coachen is een deeltijdse functie en de coaches worden voor deze taak opgeleid. Het IDL huurt op contractuele basis een opleidingsfirma in die jaarlijks instaat voor het verzorgen van deze vorming. De cursus heeft de volgende doelstellingen: - na de coachcursus kunnen de opgeleide coaches een cursist begeleiden bij de uitvoering van zijn/haar ontwikkeldoelen; - de coach kent het concept van “simpelcoaching” (gebaseerd op het HEBO-model, Herkennen, Erkennen, Begrijpen, Ontwikkelen) en kan gesprekken voeren volgens deze systematiek. - de coach kan een coachplan opzetten en beheren - de coach heeft een inzicht in zijn/haar eigen coachvaardigheden en weet ontwikkelpunten te benoemen voor zijn/haar verdere ontplooiing als coach; - de coach kan zelf coachingsvraagstukken oplossen en heeft een structuur opgesteld voor intercollegiale consultatie. 5.3.2.3.3. De cursusleider Ten slotte lijnt de cursusleider HDV de volledige opleiding als een doorlopend proces op en ziet toe op de correcte uitvoering ervan. Hij/zij begeleidt de mentoren en stelt de eindbeoordelingen van de cursisten op. 5.3.2.3.4. De begeleiding in de praktijk Hoewel het IDL op dit gebied ver vooruit loopt ten opzichte van andere instituten, is er nog een flinke weg af te leggen naar optimalisatie van het mentoraat en de coaching. Uit de studie van het mentoraat blijkt immers dat de verwachtingen van de cursisten ten opzichte van de mentor hoog zijn. Elke deelnemer heeft vanuit zijn/haar eigen achtergrond betekenis aan het begrip “mentor”. Voor de één is het een vaderfiguur, die beschermend en rechtvaardig is en die opkomt voor zijn/haar cursist. Voor de ander is het een mens die zijn sporen heeft verdiend en waar je als cursist een onverdeeld vertrouwen in hebt. Bij het eerste beeld past vooral de combinatie mentor/coach, bij de tweede past vooral de combinatie docent/mentor. Een mentor die alle voornoemde competenties en bovenstaand beschreven gedrag bezit, lijkt garant te staan voor een goed geaccepteerde beoordeling. Op papier is de taak van de coach klaar en duidelijk. Uit gesprekken komt echter het beeld naar voren dat de coach pas een echte taak is weggelegd als de cursist geen voldoende “voeling” heeft met de mentor. Daardoor ontstaat het bij de coach soms het beeld van iemand waar je naar toe gaat als je problemen hebt. De constructief begeleidende rol van de coach verplaatst zich naar een eerder therapeutische. Er is ook een tegenstrijdige tendens bij de cursisten waar te nemen ten opzichte van de rol van mentor en coach. Sommigen vinden het onaanvaardbaar dat een coach in het beoordelingstraject ingelast zou worden. Anderen vinden


81

het juist belangrijk dat diezelfde coach, die de cursist eigenlijk goed kent, inspraak heeft in de beoordeling ( een soort “peer” functie). 5.3.2.4.

De beoordeling

Voor de beoordeling wordt de portfolioaanpak gebruikt. Op basis van een waaier aan aspecten krijgt de deelnemer een beoordeling van zijn vooruitgang. De portfolio van de HDV cursist bestaat uit de toetsing van cognitieve en communicatieve vaardigheden en de beoordeling van competenties, sociale en leiderschapsvaardigheden. De toetsmomenten zijn opgesplitst per module en beperkt tot een of twee toetsen in elke module, uitgezonderd de introductiemodule (geen formele toetsing). Voor de toetsen dient de cursist te slagen. Daarnaast komen in de portfolio de vooruitgangsrapportering en de adviezen van de mentoren over de ontwikkeling van de sociale en leiderschapsvaardigheden en op het vlak van de competenties. Op deze gebieden moet het uitstroomniveau hoger liggen dan het instroomniveau. 5.3.3. Besluit Uitgaande van mijn werkbare checklist (zie ondersectie 3.1.3 van dit deel) heb ik de opgestelde hoofdprincipes getoetst aan de vaststellingen die ik gedaan heb rond de HDV en het gebruikte onderwijsconcept. Het resultaat van deze primaire toetsing was dat we de Hogere Defensie Vorming op vlak van ontplooiing, leeromgeving en leervormen zeker mogen beschouwen als een voortrekker. Uit mijn studieperiode rond de vorming, uit mijn korte ervaringsmomenten en gesprekken met zowel kader als deelnemers en uit een onderzoeksrapport rond de verschillende sleutelfuncties binnen het onderwijskorps in het IDL, blijkt dat er een eerste forse stap gezet is in de goede richting. Er blijft echter ruimte voor een verdere optimalisering. 5.4. Lessen voor de vormingsinstituten binnen de federale overheid 5.4.1. Inleiding Mijn eerste algemene stelregel is dat elke onderwijsinrichting voordeel kan halen uit een “good practice” aanpak komende van een gelijkaardig (inter)nationaal instituut, maar dat de gehanteerde principes, hoe succesvol ook, altijd dienen geplaatst te worden in de juiste context. Cultuur, sociale systemen, demografische ontwikkelingen, linguïstische realiteiten, buitenlandse politieke trends kunnen aanpassingen vergen aan algemeen erkende principes. Zo heeft het Belgische Koninklijk Hoger Instituut voor Defensie een lange ervaring in het opleiden van kandidaten uit NAVO partnerlanden en deelnemers komende van het Afrikaanse continent. De cursisten zijn, in tegenstelling tot het Nederlandse model, volledig geïntegreerd in de vorming met de Belgische deelnemers. Ondanks het streven naar een basisuniformiteit op gebied van specifieke voorkennis en vaardigheden, heeft de multinationale inbreng toch steeds consequenties op taalkundig vlak en onderwijskundige aanpak. Als tweede inleidende opmerking zou ik willen meedelen dat, naar mijn mening, dergelijke “studiestage” zich wegens het bestudeerde niveau, minder leent tot het opentrekken van de opgedane kennis en ervaringen naar het federale vlak toe. Toch heb ik bij het doornemen van

82

Sabine Gykiere

vakliteratuur, de opgedane praktijkervaring in het KHID, de studie van de onderwijskundige vernieuwingen binnen het IDL en zeker dankzij mijn deelname aan de fase “visievorming” in het Public Management Programme, mijn inzichten naar het federale domein toe kunnen verruimen. 5.4.2. Dimensie ontplooiing: naar een systematische opbouw competenties afstemming van de vorming aan de noden van de organisatie 5.4.2.1.

Het Koninklijk Hoger Instituut voor Defensie

In de visie van het KHID staat als eerste kerngedachte: “Een doelgerichte en efficiënte postuniversitaire volwassenenvorming multinationale en multidisciplinaire inbreng verzekeren.” Praktisch vertaalt deze visie zich in de eindtermen van elke cyclus.

met

De eindtermen van alle cycli worden in termen van professionele en functioneringscompetenties vertaald. Onder competenties verstaat het KHID een combinatie aan vaardigheden, attitudes en ondersteunende kenniselementen, die ertoe leidt dat de deelnemers succesvol functioneren in situaties arbeid- en beroepssituaties, maar ook leer- en opleidingssituatie, door het vertonen van adequaat handelen. Professionele competenties zijn eerder vakgebonden, algemene competenties zijn eerder vakoverkoepelend en zelfs vakonafhankelijk. Deze laatste hebben ook meer betrekking op de attitude, een begrip dat meer verwant is met overtuiging. Wat in het IDL als competenties aangebracht wordt, staat in het KHID meer voor algemene competenties. De cognitieve, communicatieve, sociale en leidinggevende vaardigheden, gebruikt in het onderwijsconcept van het IDL kunnen eerder teruggebracht worden naar de professionele competenties bij het KHID. De pedagogische leerdoelstellingen van het KHID komen dus in grote lijnen overeen met deze van het IDL. De daadwerkelijke uitvoering van de leerdoelstellingen in het KHID is juist uit de startblokken gekomen. In overleg met de pedagoge, wordt momenteel echt werk gemaakt van een praktische handleiding voor het structureel opstellen van en het inhoudelijk vormgeven aan competentiegerichte vormingen in het KHID. Een doorgedreven samenwerking tussen beide instituten zou dus in dit geval zeker tot een versnelling in de ontwikkeling, en in de effectieve en efficiënte aanpassing van het vormingsconcept KHID kunnen leiden. De opgedane ervaring en de recent doorgevoerde aanpassingen in de HDV op dat vlak, vormen nu al een bron van bruikbare goede praktijken die het KHID kan uitbaten in zijn voordeel. 5.4.2.2.

De vormingsorganismen op federaal vlak

Sinds de invoering van het nieuw public management principe op federaal vlak zijn er op het gebied van volwassenenvorming verschuivingen merkbaar. Dit komt tot uiting zowel in de aangeboden vormingspakketten als in de inhoudelijke en methodologische aanpak.


83

In de eerste plaats is hier een mooie uitdaging weggelegd voor het OFO, die de spil vormt in het daadwerkelijk orkestreren en uitvoeren van de federale vormingsprojecten. De vernieuwde leertrajecten (vormingen op maat) binnen de federale overheid zijn het verlengde van het concept rond de ontwikkelcirkels. Gezien dit concept gebaseerd is op competenties en competentieontwikkeling, dienen de aangeboden vormingen dus ook competentiegericht opgesteld te zijn. Aangepaste opleidingen buiten de overheid en het opleidingen in eigen beheer moeten steeds afgetoetst worden aan dit beginsel. Is dat zo? Een tweede belangrijk punt dat we hier kunnen aanstippen in het kader van het algemene federale vormingsbeleid is de afstemming van de vormingstrajecten aan de noden van de organisatie. OFO kan alleen maar bruikbare vormingstrajecten aanbieden indien er een intense samenwerking is met de betrokken HR component binnen de federale overheid, die gefocust moet zijn op het linken van personeel met het nodige potentieel aan openstaande betrekkingen. De gemene deler in dit proces is het potentieel dat in beide gevallen uitgedrukt wordt onder de vorm van competenties. 5.4.3. Dimensie leeromgeving: de vormer als begeleider op mentaal en praktisch vlak - het belang van een constructieve aanpak 5.4.3.1.

De functies mentor en coach in het KHID

5.4.3.1.1. Inleiding Het KHID is, zoals al vermeld, in volle ontwikkeling op gebied van onderwijsconcept en onderwijsvormen. De huidige vormingsfuncties van het onderwijskorps, buiten die van zuiver docent, stoelen zich op twee grote principes. De docenten zijn, allen in hun vakdomein, beoordelaar van de deelnemers die in dit domein gevormd worden en coaching krijgt een plaats, maar in welbepaalde vakdomeinen. Het gaat dus niet om een persoonlijk ontwikkelgericht coachingsproces zoals in de HDV, maar wel om een beroepsgericht begeleiden in de materie. De docenten krijgen bij hun aankomst en voordat het academische jaar start, een opleiding als “neo-prof”. Gedurende een week maken de aspirant docenten kennis met verschillende technieken die hen voor bereiden op hun taak als expert, maar ook als begeleider en evaluator van volwassenen. Deze opleiding kent – sinds de oprichting ervan - een jaarlijkse aanpassing als gevolg van de feedback van de deelnemers zelf en dankzij de expertise van de pedagoge en enkele senior docenten. Er is tot nog toe geen echte opvolging van de lesgevers gedurende hun verblijf in het KHID. Enkel de “recordex”, wekelijkse en halfjaarlijkse door de deelnemers aan de verschillende cycli, ingevulde evaluatieformulieren, leveren feedback over de inhoud, de methodologie en de kwaliteit van de lessen en de lesgevers. Sinds het recente in plaats stellen van de pedagoge, heeft deze ook als een van haar kerntaken het pedagogisch opvolgen van de docenten op zich genomen. Zo kan een lesgever, op eenvoudige aanvraag, een feedback krijgen van de door hem/haar verstrekte lessen of coachsessies.

84

Sabine Gykiere

5.4.3.1.2. Het mentorschap Er zijn drie departementen die lessen verzorgen voor het voltallige publiek: het departement Management en Leadership, het departement Veiligheid en Defensie en het departement Joint Operaties. De overige, operatiegerichte departementen geven een toegespitste opleiding aan machtseigen subgroepen. Daaruit kunnen we besluiten dat elke deelnemer over het gehele academische jaar minstens vier beoordelaars heeft. De actieve rol van mentor in de echte zin van het woord bestaat dus als dusdanig niet. De functie is er een van docent/mentor. De situatie binnen het KHID voor wat betreft het mentorschap is volgens mij niet slecht, maar is niet zodanig gestructureerd dat de beoordelaars zich ook echt een mentor “voelen”. Het is ook zo dat na de initiële “neo-prof” opleiding te weinig opvolging gebeurt in het domeinen “begeleiding en evaluatie”. Hier ligt een taak weggelegd voor de cursusdirecteurs (de cursusleiders binnen de HDV), die in samenwerking met de pedagoge een concrete aanstelling van de mentoren kunnen verwezenlijken. Of die mentoren nu een volledige groep of enkele deelnemers volgen en evalueren, is niet van doorslaggevend belang. De meerwaarde ligt in het bewust vastleggen van een structuur rond de mentoren. Deze soort van teamvorming laat toe om op vaste tijdstippen coördinatievergaderingen te organiseren waarin de mentorgerichte problematiek aangehaald en besproken wordt. Het wederzijds leren van elkaar speelt hierin ook een cruciale rol. Het feit dat er vanaf dit academiejaar een pedagoge aangeworven werd, getuigt van een reële behoefte aan meer doorgedreven stuwing en begeleiding op pedagogisch vlak. Het opvolgen van docenten, op eigen aanvraag, is een aspect. Het structureel opvolgen van alle mentoren zou een stap verder kunnen zijn in het streven naar een optimale begeleiding van de deelnemers. 5.4.3.1.3.

De coaching

Het evoluerende onderwijsconcept van het KHID spoort actieve lesvormen aan zoals workshops, werken volgens het “syndicate”-principe en debatsessies. Deze leervormen vergen een doorgedreven coaching van de deelnemers. Ook hier kunnen de cursusdirecteurs, samen met de pedagoge de coachrol structureren en zo de coaches efficiënt volgen en begeleiden in deze fundamentele functie. Tot nu toe gaat de “neo-prof” cursus weinig in op specifieke coachingsvaardigheden. Het lijkt me onontbeerlijk om een behoorlijk deel van de beschikbare tijd in dergelijke basisopleiding te investeren. 5.4.3.2.

De functies mentor en coach – toepassing op federaal vlak

De aangeboden vormingen op maat en aangepast aan de verschillende vakrichtingen zullen dus idealiter ook op personeelsvlak aangepast zijn aan de noden van het volwassenenonderricht. Hier ligt weerom een uitdaging weggelegd voor de HR component binnen de federale structuur. Een correcte personeelsinvulling met begeleiders en coachfuncties op de juiste plaats, gekoppeld aan een aangepaste investering om het opleidingsprofiel van deze mensen te vrijwaren, kan qua methodologische efficiëntie veel opwaardering leveren aan deze opleidingen. Inhoudelijk kwaliteit leveren is een aspect, de manier waarop die inhoud overgedragen wordt is echter een niet te verwaarlozen draagvlak.


85

5.4.4. Dimensie leervormen: actieve, groepsgecentreerde werkvormen tijd geven en laten 5.4.4.1.

Leervormen aan het KHID

De leervormen aan het KHID hebben dezelfde trend gevolgd als de aanpassingen die werden doorgevoerd op organisatorisch en onderwijskundig gebied. De hoorcolleges maken stilaan plaats voor meer interactieve sessies waarbij de aanwezige kennis en kunde van de toehoorders veel vaker uitgebaat wordt. Vanaf het academische jaar 2005-2006 bijvoorbeeld gaat het departement Veiligheid en Defensie voor de Hogere Stafcursus “syndicates” invoeren, werkgroepen die als hoofdtaak meekrijgen om onderwerpen te bestuderen, gevolgd door een hoorcollege voor de aanbreng van de onmisbare basistheorie, om daarna het aangeleerde in algemene zitting of in subgroepen te bespreken. Voor het KHID is dit een ommekeer. Andere departementen gebruiken al geruime tijd workshops als actief element in hun leerprogramma. Toch blijft het nog te vaak een departementsgebonden fenomeen dat structureel zou moeten vastgelegd worden. Vanaf het volgende academische jaar wordt er echter van alle departementen verlangd dat ze het bestaande curriculum competentiegericht heroriënteren en de leervormen zo “actief” mogelijk aanpassen. Er is dus nog werk voor de boeg … 5.4.4.2.

Leervormen - het federale vlak

Gezien mijn geringe ervaring met de pedagogiek op het federale vlak, beperk ik me hier tot het pleiten voor het verder doortrekken van een onderwijskundige aanpak, aangepast aan de noden en verzuchtingen van volwassenen. Het Copernicusplan heeft op het vlak van bijkomende vormingsvereisten ook een kentering teweeggebracht. De goede praktijken die nu al succesvol toegepast worden in instituten voor volwassenenonderwijs kunnen dus als basis dienen voor nog meer doorgedreven aanpassingen op pedagogisch niveau in de vormingen die op federaal vlak opgezet worden. 5.5. Conclusie Volwassenen hebben, vanuit hun positie als verantwoordelijke en ervaringsrijke werkgever of werknemer, eigen specifieke behoeftes als het om voortgezette professionele vorming gaat. De pedagogiek rond volwassenenvorming is dan ook een evoluerende materie. Vormingsinstituten staan op de eerste lijn in deze problematiek. Ze doen er goed aan om via regelmatige introspectie en benchmarking hun vormingsmethodologie gestadig te evalueren en aan te passen aan de moderne ontwikkelingen op dat vlak. Professionele vormingen hebben als basisvereiste dat ze moeten voldoen aan de noden van de betrokken organisatie. Deze streeft er naar om mensen te werk te stellen die zich succesvol gedragen binnen de structuur. Gedrag en gedragswijziging zijn dus zeker belangrijke meetfactoren in de opleiding van volwassenen. Competenties zijn die eigenschappen die je terugziet in succesvol gedrag. Het komt er dus op neer dat als we dergelijk gedrag bij mensen wil genereren, we hun competenties dienen ontwikkelen. Het toverwoord in professionele opleidingen is dus competentiegericht vormen. Vele inrichtingen goochelen met deze termen, maar zijn de aangeboden vormingen wel echt afgestemd op de behoeftes van de vragende

86

Sabine Gykiere

organisatie? Zijn de vormingen echt uitgedrukt in meetbare en opleidbare competenties? Het lijkt allemaal wel gekend en dus relatief eenvoudig in te voeren, maar de praktijk getuigt soms van het tegendeel. Zoals al eerder vermeld waren het onthaal, de begeleiding, de belangrijkheid die het kader aan de stage hechtte en de openheid van geest merkwaardig. De periode verliep qua organisatie, contacten en qua informatieverzameling feilloos. Op inhoudelijk vlak voldeed de stage ruimschoots aan mijn verwachtingen. De verschillende contactenpersonen gaven naast de theoretische benadering, ruim voldoende praktisch materiaal en kritische gezichtspunten opdat dit verslag meer dan een in pure opeenvolging van feiten zou uitmonden. De lessen die ik uit de stage kon trekken, zijn naar mijn mening een eerste concrete aanhef in pedagogische goede praktijken voor het instituut waar ik thans tewerkgesteld ben. Verder doorgetrokken kan elk gelijkaardig vormingsinstituut bruikbare informatie putten uit de courante toepassingen rond volwassenenvorming doorgevoerd in het Instituut Defensie Leergangen. Taakinhoudelijk had ik waarschijnlijk een nog vollediger beeld gekregen van de doorgevoerde onderwijskundige aanpassingen indien ik daadwerkelijk als medecursist voor één dag of week had kunnen fungeren. Ik ben er van overtuigd dat er geen principiële bezwaren zouden geopperd zijn geweest tegen dergelijke aanvraag. Toekomstige deelnemers aan het Public Management Programme kan ik alleen maar aansporen om dergelijke ervaring aan te gaan, zeker in deze professionele organisatie waar efficiëntie, kwaliteit en warm onthaal geen loze begrippen zijn.

Certificeren van operatoren in het kader van compliancemanagement

87

HOOFDSTUK 6. CERTIFICEREN VAN OPERATOREN IN HET KADER VAN COMPLIANCEMANAGEMENT

SIBYLLE GYSSELS

6.1. Inleiding De Wereld Douane Organisatie (WDO) heeft haar leden, zijnde de nationale douaneadministraties, opgeroepen om inspanningen te leveren omtrent enerzijds de beveiliging van en anderzijds het faciliteren van de internationale logistieke keten. De aanslagen van 11 september 2001 hebben geleid tot een groter bewustzijn van het belang van het aspect “veiligheid” in de ganse logistieke keten. De WDO benadrukt dat dit evenwel niet tot gevolg mag hebben dat de handel belemmerd wordt. Het is bijgevolg belangrijk om het subtiel en fragiel evenwicht te bewaren tussen beveiligen en faciliteren van de handel. De idee dat maatregelen ten behoeve van de handelsfacilitatie, veiligheid en bestrijding van terrorisme en criminaliteit elkaar kunnen aanvullen en versterken in plaats van tegenwerken, vindt zijn uitwerking in het concept “gecertificeerde operator”. Dit concept wordt momenteel op Europees niveau ontwikkeld onder de naam “Authorised Economic Operator” (“ geautoriseerde marktdeelnemer”). Dit concept houdt in dat de douaneautoriteiten, eventueel na overleg met andere bevoegde autoriteiten, de status van geautoriseerde marktdeelnemer dienen te verlenen aan in het douanegebied van de Gemeenschap gevestigde ondernemers, die voldoen aan bepaalde gemeenschappelijke criteria in verband met hun controlesystemen, hun financiële solvabiliteit, hun staat van dienst op het gebied van naleving van douaneverplichtingen en, indien van toepassing, hun veiligheidsnormen. Deze geautoriseerde marktdeelnemers komen in aanmerking voor faciliteiten met betrekking tot veiligheids- en beveiligingsgerelateerde douanecontroles en /of voor in de douanewetgeving vastgelegde vereenvoudigingen. In België is de pijler Douane en Accijnzen begin 2004 gestart met het project “certificeren van operatoren”. Deze projectgroep heeft reeds een model uitgewerkt, die toelaat operatoren te certificeren, en is recentelijk gestart met 2 pilootprojecten. Naast de ontwikkeling van dit model moest er evenwel nog nagedacht worden over hoe dit product het best gemanaged zou worden. Ik heb met mijn stage beoogd een input te leveren voor de operationalisering van het certificeringproces binnen de pijler D&A om inzicht te verwerven in gans het certificeringsproces teneinde een denkproces / methodologie uit te tekenen om de aflevering van dit product te managen. In tegenstelling tot België heeft de Zweedse douane het proces certificeren reeds geïmplementeerd binnen haar structuren. De Zweedse douane is bovendien pionier wat certificeren van operatoren betreft. Mijn stageplaats was dan ook een evidente keuze. Aangezien de Zweedse douane haar certificeringmodel internationaal tracht te promoten, zodat het zou worden aanzien als een best practice en gebruikt worden als een internationale standaard voor het certificeren van operatoren, was ik als afgevaardigde van de Belgische douane zeer welkom.

88

Sibylle Gyssels

Mijn stageprogramma was zodanig opgesteld dat ik 2 dagen zou doorbrengen op het hoofdbestuur in Stockholm en 3 dagen in het Center of Excellence voor de gecertificeerde ondernemingen in Göteborg. Gelet op de korte stageperiode die de Zweedse douane mij heeft toegemeten, heb ik geopteerd om vooraf een gedetailleerde vragenlijst door te sturen en ter plaatse interviews af te leggen teneinde antwoorden te verkrijgen. 6.2. Beschrijving van de stageplaats 6.2.1. Het Zweeds overheidsorgaan Zweden heeft een geïntegreerd openbaar gezagsorgaan dat wordt gevormd door het Bureau van de Eerste Minister, tien ministeries en het Bureau voor Administratieve Zaken. Het is een politiek gecontroleerd orgaan. Dit gezagsorgaan bepaalt het beleid en de prioriteiten. De uitvoerende taken (het day-to-day-werk) worden gedelegeerd aan zelfstandige agentschappen, die onder een Ministerie ressorteren. De Ministeries hebben vooral een coördinerende rol en zijn verantwoordelijk voor de controle op de verrichtingen van hun respectievelijke openbare agentschappen. De Ministeries zijn klein in omvang in vergelijking met het concept van ministerie dat wij kennen. Je kan ze vergelijken met het centraal bestuur binnen elk Belgische federale overheidsdienst, waarbij de agentschappen de verschillende administraties vormen. Deze vergelijking gaat evenwel niet helemaal op, aangezien de agentschappen over een grote zelfstandigheid beschikken op het vlak van budget, personeelsbeheer en uitwerking van beleid. Elk agentschap krijgt haar doelomschrijving en budget van de regering, er worden evenwel geen instructies gegeven over de wijze waarop het gestelde doel moet bereikt worden en het staat ieder agentschap vrij te bepalen hoe het haar middelen aanwendt binnen het bestaande wettelijke kader voor overheidsorganisaties. De eindverantwoordelijkheid voor de werking van het agentschap ligt volledig bij de directeurgeneraal, het hoofd van het agentschap. Met een personeelsomvang van 470 mensen, is het Ministerie van Financiën één van de grootste ministeries in Zweden, maar in internationale termen gesproken, één van de kleinste ministeries van Financiën. 6.2.2. De Zweedse douane De Zweedse douane is een agentschap dat ressorteert onder het Ministerie van Financiën. De organisatie hecht zeer veel belang aan kwaliteit in al haar taken. Ze streeft naar uitmuntendheid en tracht dit ook nationaal en internationaal naar buiten te brengen door onder andere actief deel te nemen aan benchmarking initiatieven. De administratie heeft reeds meerdere prijzen gewonnen en voldoet aan verscheidene ISO normen. De Zweedse douane wordt om de 5 jaar gereorganiseerd. De laatste reorganisatie vond plaats in 2004. Tal van factoren, zoals de toetreding van 10 nieuwe lidstaten op 1 mei 2004, grote budgettaire beperkingen, de nieuwe rol van de douane in het bestrijden van georganiseerde misdaad, efficiëntere systemen en werkmethodes, hebben ertoe geleid dat de organisatie op 1 juli 2004 omgevormd werd tot een “Customs of the Future”, een procesgeoriënteerde organisatie zonder regionale departementen en gebouwd rond haar 2 kerntaken, namelijk rechtshandhaving en faciliteren van de handel. Deze 2 kernprocessen stemmen overeen met het werk dat de douane moet doen om om te gaan met de legale en illegale


89

grensoverschrijdende handel. Het procesmatig werken vergroot uniformiteit en vermijdt dubbel werk. Bovendien kan de organisatie zich op deze manier sneller aanpassen aan wijzigende omgevingsfactoren. De 2 kernprocessen bestaan elk uit 3 Centers of Excellence (CoE), die samen onder de bevoegdheid vallen van een Directeur. Aan het hoofd van elk Center of Excellence staat een manager. Elk CoE heeft zijn eigen specifiek domein van activiteiten en draagt hiervoor de nationale verantwoordelijkheid. Activiteiten die plaatsvinden in afgelegen gebieden in Zweden, worden bijgevolg gestuurd vanuit het respectievelijke CoE. De Zweedse douane is door de afschaffing van de regionale departementen een netwerkorganisatie geworden. Om op deze manier efficiënt te werken is goede communicatie nodig. De meest gebruikte communicatiekanalen zijn e-mail en telefoon. Daarnaast worden ook veelvuldig videoconferenties en telefoonvergaderingen gehouden. Er is een goed contact en veel dialoog met het topmanagement. Dit is te danken aan weinig formalisme en het ontbreken van een strakke hiërarchie. 6.3. Inhoudelijke uitdieping van de studieobjecten 6.3.1. Strategische werking 6.3.1.1.

Het SLUG

Door veranderingen in de omgeving, nieuwe werkmethoden, vermindering van de middelen en tegelijk druk op de resultaten heeft de Zweedse douane in 2005 een nieuw en verbeterd planning- en sturingsysteem SLUG ontwikkeld. Het SLUG, een afkorting voor “Steering, Leading en Follow-up”, is een aangepaste versie van de Balanced scorecard. Het werd in eerste instantie enkel op het topniveau geïmplementeerd en zal in 2006 in gans de organisatie van toepassing zijn. De Zweedse douane tracht met dit nieuwe systeem: - De planningswerkzaamheden te verbeteren en zo te komen tot een efficiëntere organisatie en bijgevolg betere resultaten. - De kwaliteit van het management te verhogen. - Dichter aan te sluiten met de Europese strategieën. - Beter rekening te houden met interne en externe ontwikkelingen en verwachtingen. Aan de basis van het SLUG liggen de missie (=business statement), de visie en algemene strategieën van de douane. Deze worden opgebroken in 5 kleinere, meer meetbare perspectieven, zijnde de opdrachtgevers, de klanten, de processen, de medewerkers en de toekomst. Voor elk domein worden overeenkomstige “aims” en “strategies” bepaald, die gemeenschappelijk zijn voor alle processen. Binnen elk perspectief bepaalt het topmanagement “measures”. Hierna bepalen de proceseigenaars en de plaatselijke manager gezamenlijk de “measures” voor hun respectievelijk proces en de vereiste middelen. In deze planning moeten eveneens normen worden gezet. De behaalde resultaten worden driemaandelijks door het systeem zowel in kleur, voor een snel overzicht, als cijfermatig, voor meer detail, weergegeven voor follow-up. Het systeem biedt verscheidene mogelijkheden om informatie te analyseren, zowel vanuit een strategisch als operationeel perspectief. Dit geeft

90

Sibylle Gyssels

het topmanagement tijdens het jaar de mogelijkheid om snel te beslissen over eventuele wijzigingen in prioriteiten. Via dit systeem wordt bovendien op een gestructureerde manier verantwoording afgelegd aan de stakeholders. Een jaarrapport wordt toegestuurd naar de Minister van Financiën. Het SLUG is dus naast een nieuwe methode ook een IT applicatie, waar iedere personeelslid toegang toe heeft. De informatie wordt momenteel nog manueel vanuit andere IT-systemen in het SLUG ingebracht. Opdat deze informatie tijdig, relevant, betrouwbaar en volledig zou zijn, wordt voor elk stuk informatie een verantwoordelijke aangeduid. Het is dus steeds mogelijk om contact op te nemen met die persoon wanneer de informatie onvolledig is, enz. In de toekomst zullen de gegevens elektronisch worden binnengehaald. Op deze manier kan meer tijd worden besteed aan het analyseren van de informatie en het zoeken naar mogelijke verbeteringen in plaats van aan de gegevensverzameling zelf. In de toekomst zullen ook alle plannen en projecten worden verbonden aan het systeem. Op die manier kan worden gevisualiseerd waarbinnen het project zich kadert, wie verantwoordelijk is voor het project, wat de huidige status is en hoeveel tijd het in beslag gaat nemen. Sinds 1999 is één van de strategieën van de Zweedse douane samenwerking met de klanten teneinde hen beter te kunnen ondersteunen in hun bedrijvigheid. Het initiatief certificeren kadert volledig binnen deze strategie. Ik had evenwel graag meer gedetailleerde informatie hierover bekomen. Bvb. Binnen welke operationele doelstellingen past certificeren? Aan de hand van welke prestatie-indicatoren wordt gemeten of deze doelstellingen worden gehaald? Welke normen zijn vooropgesteld? Ondanks herhaaldelijk aandringen heb ik hierop geen antwoord gekregen. 6.3.1.1.1. Persoonlijke bedenkingen In eerste instantie dient vermeld te worden dat het nog te vroeg is om conclusies te trekken uit dit project, aangezien het in 2005 werd geïntroduceerd en in 2006 verder zal uitgebreid worden. Nu al valt evenwel op dat het project heel veel tijd en middelen gaat vergen. Concreet kan hier reeds verwezen worden naar het voor een tweede keer invoeren van de gegevens, de webapplicaties die ontwikkeld worden, enz. Eveneens valt het op dat bepaalde gehanteerde termen duidelijk de lading niet dekken (vb. daar waar men het in het project heeft over “strategy”, betreft het eerder kritische succesfactoren van de doelstellingen). Positief is echter dat men door de invoering van het sturingssysteem over visie, strategie en doelstellingen verplicht wordt na te denken en dat men deze eveneens communiceert op alle niveaus. Als men bijkomend rekening houdt met volgende vaak voorkomende struikelpunten in verband met de implementatie van de BSC, zou het project met een positieve evaluatie kunnen eindigen: -

-

Werknemers staan dikwijls huiverachtig tegenover BSC of afgeleide sturingssystemen omdat zij dit beschouwen als een zoveelste controlemiddel. Doet men niet aan voldoende communicatie, dan zal men de medewerking van bepaalde personeelsleden verliezen; De keuze van correcte en waardevolle performantie-indicatoren is dikwijls een bottleneck. Ik heb zeer vluchtig een aantal gedefinieerde doelstellingen kunnen lezen


-

-

91

en hieruit bleek dat niet alle doelstellingen SMART geformuleerd worden. Dit kan de nodige negatieve gevolgen hebben voor de juiste definitie van de indicatoren; Het is aan te bevelen om op voorhand het aantal te hanteren indicatoren duidelijk vast te leggen om niet te eindigen met honderden indicatoren; Een nieuw managementsysteem dient bij voorkeur gefaseerd ingevoerd te worden. Dit is duidelijk van toepassing bij de Zweedse douane, aangezien een eerste fase de algemene strategie betreft. In tweede instantie wordt afgezakt naar de operationele strategie; Het is uitermate belangrijk dat men zich verzekert van het engagement en sponsorship van het management van het bedrijf. Doet men dit niet, dan riskeert men dat de aangebrachte informatie nauwelijks of niet gaat gebruikt worden, waardoor het instrument zijn doel voorbijschiet. 6.3.1.2.

Strategic Intelligence (SI)

Strategiewijzigingen worden o.a. teweeggebracht door Strategic Intelligence, één van de taken van het Center of Excellence voor Strategische ontwikkeling. Er worden jaarlijks zo'n 20 analyserapporten voortgebracht. Deze rapporten kunnen een input betekenen voor projecten. Ook het certificeren van operatoren is één van de projecten die uit een dergelijk rapport is voortgekomen. 6.3.1.2.1. Doelstellingen -

Betere basis voor beslissingen vormen, m.a.w. alle takken en beslissingsniveaus van de douane voorzien van een strategische basis voor het nemen van beslissingen; Actieparaatheid voor de toekomst creëren, zodat de douane zich niet moet aanpassen aan de wensen en eisen van anderen, maar een invloed op de toekomst kan uitoefenen; Kennis, bewustzijn en begrip van alle zaken die betrekking hebben op de gemeenschappelijke toekomst van de douane verhogen. Iedereen kan immers meewerken aan SI. 6.3.1.2.2. Model

Het SI model beschrijft wat er binnen SI gedaan moet worden en bestaat uit 3 niveaus. Elk niveau heeft zijn eigen doelstelling en rol, maar het collectieve doel bestaat erin de douane te voorzien van een gefundeerd SI. 1) Spontane trendobservatie Spontane trendobservatie heeft als doel het observeren, verzamelen en verwerken van relevante informatie en de interesse voor gebeurtenissen in de wereld rond ons te verhogen en bewust te worden van het feit dat deze gebeurtenissen een invloed uitoefenen op de activiteiten van de douane. Dit soort observatie maakt op natuurlijke wijze deel uit van het dagelijkse werk van iedere medewerker van de douane. Ze kan bestaan uit het opvangen van nieuwtjes, een ontdekte internetlink, een observatie van wat rond ons gebeurt, een idee, enz. 2) Toegewezen strategische analyse Toegewezen strategische analyse heeft als doel 1) het verwerken en verder ontwikkelen van ideeën ontstaan als gevolg van spontane observaties, 2) feiten verzamelen en analyseren om

92

Sibylle Gyssels

de beslissingnemers binnen de organisatie te voorzien van een sterke basis voor beslissingen en 3) indien wenselijk, strategische analyse in de diepte initiëren. Dit soort analyse wordt uitgevoerd door een medewerker, die deze opdracht heeft toegewezen gekregen. Voor dit analysewerk heeft hij een speciale opleiding genoten. 3) Strategische analyse in de diepte Strategische analyse in de diepte heeft als doel het uitvoeren van diepteanalyses in gebieden van bijzonder belang voor de douane. Dit soort analyse wordt uitgevoerd door speciaal aangewezen medewerkers, externe experten, tijdelijk ingehuurde consultants of analisten, enz. en wordt meestal projectmatig aangepakt, gebruikmakend van het PROPS-model. De resultaten van deze analyses vertalen zich in kwalitatief hoogwaardige onderzoeksrapporten met tastbare voorstellen voor verdere actie. 6.3.1.2.3. Vastgestelde sterktes/zwaktes -

Een aantal uitstekende rapporten werden reeds voortgebracht; Er is een groep enthousiastelingen die SI trekken; Het wordt ook voor alle proceseigenaars mogelijk om analyses te vragen; Er worden te weinig analyses in de diepte uitgewerkt, o.a. door gebrek aan competenties Het duurt te lang vooraleer rapporten gepubliceerd worden; Er is te weinig feedback van SI. 6.3.1.2.4. Persoonlijke bedenkingen

-

-

-

Wanneer men over Strategic Intelligence praat is het belangrijk ook aan ethiek/integriteit te denken. De analist speelt een belangrijke professionele rol, hij is immers verantwoordelijk voor het geven van aanbevelingen. Het management heeft een andere rol, nl het dragen van de verantwoordelijkheid voor de genomen beslissingen. Het is belangrijk dat de analist een hoog generiek profiel krijgt, omdat hij aanbevelingen kan doen waarvan het management niets wil horen. Het is belangrijk voor de geloofwaardigheid van de resultaten dat ze niet van in het begin gestuurd/gecontroleerd worden door de sponsor; Voor de uitvoering van dit werk moeten middelen (mensen en geld) ter beschikking gesteld worden, anders kwijnt Strategic Intelligence weg en wordt de toekomst door andere factoren bepaald; In totaal hebben 90 personen binnen de Zweedse douane een SI opleiding genoten, terwijl er maar een zeer klein aantal van hen tewerkgesteld zijn in SI. Er moet dus duidelijk meer gekeken worden naar de efficiëntie van het organiseren van de opleidingen, te meer daar het een zeer dure opleiding is; De Zweedse douane heeft nog niet gedacht aan een samenwerking tussen Strategic Intelligence en het academisch milieu. Het samenbrengen van uitgevoerd researchwerk op universitair niveau en op het terrein opgedane ervaring, zou zeker kunnen leiden tot opportuniteiten.


93

6.3.2. Projectwerking Uit het voorgaande blijkt dat veel projecten geïnitialiseerd worden naar aanleiding van strategic intelligence. Maar hoe ga je als organisatie om met die veelheid aan projecten? En meer gericht op mijn stageonderwerp, hoe heeft de Zweedse douane het project certificeren aangepakt? Op het einde van de jaren ’80 is de Zweedse douane van start gegaan met het project “Customs Information System”, zijnde de informatisering van de in- en uitvoeren. In de jaren ’90 werden hieraan verscheidene projecten gerelateerd. Een nieuw project werd maar opgestart wanneer het vorige beëindigd was. Deze manier van werken had een aantal nadelen. Het waren steeds dezelfde mensen die aan de projecten meewerkten. Dit waren projectexperten, maar geen douane experten. Bovendien verliep de communicatie naar de medewerkers op het terrein zeer slecht. Naar aanleiding van een case study in het Verenigd Koninkrijk werd in 1999 het Customs Future Center opgericht, sinds juli 2004 het Center of Excellence voor Strategische ontwikkeling in Stockholm. Binnen het Customs Future Center werd de afdeling Program Management Office (PMO), die een louter ondersteunend karakter heeft, verantwoordelijk gesteld voor het ontwikkelen van een projectmanagement en een multi-project sturingsmodel. Dit model zou moeten leiden tot enerzijds grotere betrokkenheid en anderzijds tijdswinst. PMO verzamelt, coördineert en analyseert de voorstellen voor nieuwe projecten van de afdeling Strategic intelligence en stuurt ze door naar de multiprojectmanagersgroep. Deze groep wordt voorgezeten door de multiprojectmanager, zijnde de vice Directeur-generaal en bestaat uit alle sponsors van de processen. Er wordt een gezamelijke prioriteitenlijst opgemaakt, die gevalideerd wordt door de voorzitter. Er werd beslist om multiprojectwerking te introduceren via het PROPS-model, ontwikkeld door het telecombedrijf Ericsson. PROPS geeft aan wie wat en wanneer moet doen in een project. Het model spreekt zich niet uit over hoe iets moet worden gedaan. Het model zorgt voor een gemeenschappelijke taal, met andere woorden het leidt tot een gemeenschappelijke projectcultuur en verzekert dat de projecten aansluiten bij de visie en objectieven van de Zweedse douane. 6.3.3. Het certificeren van operatoren 6.3.3.1.

Het certificeringconcept

Het certificeringconcept, Stairway genoemd, leidt tot een win-win-situatie: Voordelen operator: -

De gecertificeerde operator geniet van een op maat gemaakt controleprogramma, dat meer faciliteiten biedt op (hoofdzakelijk) eerstelijnscontrole. Dit betekent dat de goederenstroom van de operator zo weinig mogelijk zal belemmerd worden en de operator minder zal gecontroleerd worden dan onder het basiscontroleprogramma. Bijgevolg kunnen de goederen sneller vrijgegeven worden en hun bestemming sneller bereiken. Hierdoor stijgt de competitiviteit;

94

Sibylle Gyssels

-

-

De gecertificeerde operator verkrijgt douanevereenvoudigingen, waardoor hij bespaart op tijd en middelen. Hoe groter de verantwoordelijkheid die een operator op zich neemt betreffende de kwaliteit van zijn informatie- en goederenstromen, hoe verregaander de vereenvoudigingen zijn die de douane kan aanbieden. De Zweedse douane heeft een onderzoek gevoerd waaruit blijkt dat de Zweedse handel jaarlijks 250 miljoen Amerikaanse dollars spendeert aan compliancekosten1. Elke vereenvoudiging met verlaging van de compliancekosten als gevolg, leidt tot een verhoging van de Zweedse competitiviteit in de wereldhandel met 2.5 miljoen dollar; De gecertificeerde operator mag op zijn briefwisseling en aangiften vermelden dat hij gecertificeerd is, hetgeen zijn imago ten goede komt. Een gecertificeerde firma wint immers tijd en is bijgevolg in staat om de goederen sneller te leveren; De gecertificeerde operator geniet een betere dienstverlening van de douane.

Voordelen douane: -

Middelen komen vrij, aangezien gecertificeerde operatoren een lichter controleprogramma krijgen, en kunnen bijgevolg ingezet worden in domeinen met een hoog risico; De douane krijgt toegang tot de bedrijfssystemen van de gecertificeerde operatoren. Deze elektronische informatie is uniek, kwaliteitsvol en traceerbaar wat leidt tot efficiëntere controles en een beter risicomanagement; De operatoren worden de extra ogen en oren van de douane. Ze zijn immers verplicht om verdachte zaken te melden aan de douane. 6.3.3.2.

Methodologie

6.3.3.2.1. Ontwikkeling van het product Het leidend principe gehanteerd tijdens de ontwikkeling van het product is “from-outside-andin”, wat betekent dat de klant het startpunt is. Het product werd dan ook ontwikkeld in nauwe samenwerking met de Handel. Gezien de klant het uitgangspunt is en elke klant verschillend is, waren individuele oplossingen nodig om maximale facilitering te kunnen bieden. Het uiteindelijke product verschilt dan ook van klant tot klant en bestaat uit een administratieve beslissing, een Memorandum of Understanding ondertekend door de operator en de sponsor en een certificaat ondertekend door de Directeur-generaal. 6.3.3.2.2. Promotie van het product In Zweden worden er verscheidene evenementen georganiseerd om certificeren te promoten. Het is heel belangrijk dat tijdens deze promotiecampagnes juiste informatie wordt gegeven en niet te hoge verwachtingen worden geschept die achteraf niet kunnen worden ingewilligd. Via de website van de Zweedse douane kan bovendien uitgebreide informatie over certificeren, waaronder de Stairway nieuwsbrief, worden bekomen. Deze nieuwsbrief inzake certificeren wordt op aanvraag eveneens via e-mail of sms toegezonden. 1

Met compliancekosten wordt bedoeld de tijd en moeite die de operatoren steken in het uitleggen en bewijzen aan de douane dat ze hun douaneverplichtingen hebben nageleefd.


95

Een firma die interesse heeft in certificeren, kan contact opnemen met de marketingafdeling van het Center of Excellence voor het certificeren van operatoren in Göteborg. De marketingmanager zal dan naar de betrokken firma gaan en uitleg geven. Daarbuiten neemt de marketingmanager ook uit eigen initiatief contact op met bedrijven, die veelvuldig of voor grote waarden in- of uitvoeren, en hij tracht hen via kosten/batenanalyses en sprekende voorbeelden te overtuigen van de voordelen van certificeren. 6.3.3.2.3. Certificeringproces Het certificeringproces bestaat uit 3 fasen: certificeringfase, opvolgingsfase en kwaliteitsauditfase. Elke fase wordt opgevat als een apart project en verloopt, zoals hierboven vermeld, volgens het PROPS-model. Wat gedaan moet worden in de verschillende fasen en hoe het gedaan moet worden, staat gedetailleerd omschreven in het elektronisch handboek dat beschikbaar is op het intranet. Wegens tijdsgebrek heb ik dit elektronisch handboek niet kunnen bestuderen. Wel heb ik een zeer korte demonstratie gekregen, waarbij onmiddellijk de omvangrijkheid in het oog springt. Dit handboek is een uitstekende tool in gans het certificeringproces. Het zorgt ervoor dat geen belangrijke informatie verloren gaat en garandeert dat het certificeringproces uniform verloopt in gans Zweden. Gedurende gans het certificeringproces is er een nauwe samenwerking tussen de certificeringteams en de operator. Het is heel belangrijk om de operator erop te wijzen dat het proces tijdsintensief is en dat hij de nodige mensen hiervoor vrij moet maken. Er kan dus best zo snel mogelijk een akkoord worden bereikt over het tijdskader. Hierdoor is het mogelijk het proces te doorlopen binnen een kortere tijdsspanne en kan een efficiënte werkplanning door de douane en de operator worden opgezet. 6.3.3.2.4. Evaluatie en bijsturing van het certificeringproces Het certificeringsproces wordt permanent bijgestuurd naar aanleiding van ideeën van het personeel en de gecertificeerde operatoren. Ook komen verbeteringsvoorstellen voort uit consultatiemechanismen en benchmarkinitiatieven. 6.3.3.3.

Coperfin-blauwdrukmodel toegepast in Zweden

6.3.3.3.1. Processen De processen moeten zodanig worden uitgetekend dat voor gecertificeerde operatoren: -

de controle naar het binnenland kan worden verplaatst. systeemevaluatie in plaats van transactiecontrole mogelijk wordt.

Ook moet aandacht worden besteed aan de interacties met andere processen. Bvb. aangezien gecertificeerde operatoren een aangepast risicoprofiel bekomen in het douanesysteem, dient er een interactie tussen het proces certificeren en het proces risicobeheer te bestaan.

96

Sibylle Gyssels

6.3.3.3.2. ICT De Zweedse douane is een sterk geïnformatiseerde organisatie, hetgeen het gebruik van ICTtools voor certificeren in de hand werkt (operations register, elektonisch handboek, elektronisch werkboek per operator,...). Er wordt eveneens veelvuldig gebruik gemaakt van het intranet en internet om informatie te verspreiden. 6.3.3.3.3. Competenties Certificering heeft geleid tot de creatie van 3 nieuwe functies binnen de Zweedse douane: certificeringsexperten, klantencontactpersonen en specialisten in Memoranda Understanding

of

Het certificeringproces vereist voornamelijk medewerkers die vlot kunnen omgaan met een grote verscheidenheid aan taken. Taken, die bovendien alleen door hooggekwalificeerde agenten kunnen verricht worden. Deze verscheidenheid aan taken wordt o.a. in de hand gewerkt door de verschillend rollen die een medewerker in de verschillende certificeringsteams kan spelen. Bovendien is het belangrijk medewerkers te vinden die in de praktijk werken, ideeën hebben over mogelijke vereenvoudigingen, extravert zijn en met firma's durven praten, en kennis hebben van logistiek. Elke proceseigenaar moet een behoeftenstudie maken. Deze wordt doorgestuurd naar het opleidingscentrum, die haar verder uitwerkt. Daarna wordt in gezamenlijk overleg tussen alle proceseigenaars en het opleidingscentrum een aanbod van opleidingen uitgewerkt. 6.3.3.3.4. Cultuur Het merendeel van de medewerkers die betrokken zijn bij certificeren was oorspronkelijk tewerkgesteld in de ontvangkantoren. Sommigen waren verplicht de overstap te doen, anderen hebben ervoor gekozen uit schrik hun job te verliezen. Oorspronkelijk zagen deze medewerkers het certificeren als een middel om de bedrijven carte blanche te geven. Een mentaliteitswijziging heeft zich op een relatief korte termijn (op vier jaar tijd) voltrokken, en de meeste medewerkers vinden het een positieve evolutie: ze zijn trotser op hun werk en krijgen ook meer respect van de operatoren. 6.3.3.3.5. Prestatie Resultaten moeten worden gemeten zodat kan worden opgevolgd in welke mate de vooropgestelde doestellingen worden gerealiseerd. Er is dus nood aan relevante performantieindicatoren. Dit veronderstelt enerzijds een inzicht in en analyse van het certificeringsproces en anderzijds een kritische bevraging: wie bepaalt ze, waarom die en geen andere, zijn ze meetbaar en hoe worden ze gemeten, wordt er niet te exclusief naar goed meetbare indicatoren gezocht, dragen ze bij tot een betere kwaliteit van de organisatie, enz. Zoals reeds vermeld bij de bespreking van het SLUG systeem, heb ik hier jammer genoeg zeer weinig informatie over bekomen, ondanks het feit dat ik verschillende mensen erover aangesproken heb. Hieruit leidt ik af dat de meetcultuur nog niet echt tot op het operationeel niveau is doorgedrongen. Het is duidelijk dat op dit vlak de organisatie nog zoekende is. Wel wordt de aan de verschillende activiteiten gespendeerde tijd bijgehouden.


97

6.4. Lessen voor de federale overheid Niettegenstaande het feit dat mijn stage zich beperkte tot slechts één week ter plaatse, kan ik mijn inziens toch een aantal lessen trekken voor de federale overheid, en meer in het bijzonder voor de Administratie der Douane en Accijnzen. 6.4.1. Actieparaatheid De Zweedse douane is een dynamisch agentschap: ze wordt om de vier jaar gereorganiseerd. Hierdoor kan het agentschap zich gemakkelijk aanpassen aan externe ontwikkelingen. Door aan strategic analysis te doen, anticipeert de Zweedse douane zelfs op externe ontwikkelingen. De medewerkers worden niet alleen betrokken bij het observeren van trends, maar worden ook zoveel mogelijk actief ingezet bij het uitvoeren van de veranderingen (bvb. Voorstellen voor een nieuwe missie). Wel moet er opgepast worden dat na elke reorganisatie voldoende aandacht wordt geschonken aan éénieders taken en verantwoordelijkheden. 6.4.2. Cultuur Eén van de meest prangende zaken om binnen de Belgische federale overheid en meer specifiek binnen de Administratie der Douane en Accijnzen succesvol veranderingen te kunnen doorvoeren, is ervoor zorgen dat de ambtenaren op een andere manier denken. Sinds Copernicus – Coperfin wordt de nadruk gelegd op een meer klantgerichte dienstverlening, pro-actieve en flexibele ingesteldheid, professionaliteit en responsabilisering (autonomie/verantwoordelijkheid). Deze begrippen worden vaak in de mond genomen, maar de gedragingen op het terrein blijven maar al te vaak onveranderd. Wat vooral opviel bij de Zweedse douane is hun zeer open bedrijfscultuur en cultuur van voortdurend leren. Kennisen informatiedeling staan al zeer lang op de agenda van de Zweedse douane. Zij beschouwt leren immers als een sleutelelement van de vernieuwing. 6.4.3. Certificeren Zoals reeds vermeld staat het project certificeren in België nog in zijn kinderschoenen, terwijl de Zweedse douane, pionier op dit vlak, reeds gedurende een aantal jaren expertise en ervaring heeft opgedaan. Bij de verdere uitbouw van het project, dient mijn inziens aandacht besteed te worden aan volgende punten: -

De conditio sine qua non voor het welslagen en de doeltreffende integratie van dit nieuw concept “certificatie” binnen de pijler D&A is een passende verdeling van de activiteiten onder de verschillende niveaus N-2 en N-3 en binnen niveau N-2. Een organisationele structuur werd nog niet voorzien. Door certificeren organisationeel te verankeren (= het toekennen van een verzameling verantwoordelijkheden aan specifieke personen in de organisatie), kunnen aanbevelingen, inzichten en goede praktijken daar ook daadwerkelijk geaccumuleerd worden en met elkaar vergeleken worden. Bovendien verzekert dit continuïteit en maakt coördinatie mogelijk. De teams die moeten certificeren kunnen het best lokaal worden ingeplant, dus in de centra. Deze decentrale aansturing vertaalt één en ander naar de lokale omstandigheid en verzekert de uitvoering van het certificeringsproces. De manier van werken kan het

98

Sibylle Gyssels

-

-

-

-

-

best centraal bepaald worden door een team op het hoofdbestuur, zodat iedereen op dezelfde manier te werk gaat. Dit team zorgt voor algemene coördinatie, stimulering en opvolging (= centrale aansturing). Integratie met partners, zijnde andere nationale autoriteiten (Volksgezondheid/FAVV, FOD Economie, ...), andere douanediensten en het bedrijfsleven. Verschillen in belangen door het omslachtig karakter van het project zouden het project kunnen vertragen. Alle partners dienen bijgevolg te worden overtuigd van het belang en de noodzakelijkheid. Wat de aanpassingen aan de wetgeving, reglementering betreft, zal een nauwe samenwerking met de stafdienst Functionele Expertise en Ondersteuning (FEO) onontbeerlijk zijn. Het is noodzakelijk om de functies te bepalen om de activiteiten inzake certificeren uit te voeren en hiervoor functiebeschrijvingen op te stellen. Certificeren vereist mensen met een technisch hoog profiel. Bovendien moeten ze generiek sterk zijn; klantgerichtheid staat immers voorop. Het is de bedoeling bedrijven ingrijpend door te lichten. Alles moet gecontroleerd, van de beveiliging van hn kantoren tot de computersystemen. Ik stel mij de vraag of het haalbaar is voor de douane om dit allemaal zelf te doen door het op poten zetten van een auditteam of is het beter deze taak uit te besteden aan de privésector, zoals erkende veiligheidsfirma's die de nodige knowhow in huis bebben om de klus te klaren en dit te laten beoordelen door auditeurs die in dienst werden genomen. Door de fasering met Coperfin projecten (risico-analyse, PLDA,…) zal certificeren niet zijn volledig rendement bereiken op het ogenblik dat het van start gaat. Een tijdelijke oplossing moet worden ontwikkeld, totdat de andere projecten voltooid en bruikbaar zijn. Bvb. Interactie met thema Enig dossier: opvragen relevante informatie over de aanvrager van het certificaat. In enig dossier vermelden dat operator gecertificeerd is.Bvb. Interactie met thema Geïntegreerde verwerking: Bij de invoer (vóór de aankomst van de goederen) worden reeds gegevens doorgestuurd naar de computer van D&A. Het belangrijkste voordeel van deze pre-notificatie is de beschikbaarheid van de gegevens voor de aankomst van de goederen, wat een betere analyse van de goederenstroom en beter toespitsen van onze controles toelaat. Het systeem voor geautomatiseerde selectie moet rekening houden met gecertificeerde operatoren. Een goede communicatie kan een slecht project niet redden, een slechte communicatie kan een goed project ernstig schaden. Communicatie is essentieel! Er is nood aan een consistente, interne en externe communicatie, open en constructief. De communicatie rond de operationalisering van het certificeren van operatoren kan het best georganiseerd worden via verschillende kanalen en ter bestemming van verschillende doelgroepen: o intern: de controles, de diensten van de directies o extern: de operatoren, de software-ontwikkelaars, de overige betrokken handhavingsdiensten Om zoveel mogelijk gebruik te maken van de bestaande communicatiestructuur kunnen de lokale PFC-diensten betrokken worden bij de voorbereiding, organisatie, coördinatie en opvolging van de interne en externe informatieve communicatieacties. Opdat het project certificeren zou kunnnen slagen is er ook op vlak van cultuur nog een grote weg af te leggen. De medewerkers moeten bereid zijn om te veranderen naar mentaliteit en cultuur Certificeren noodzaakt immers vertrouwen tussen de operatoren en de Administratie, samenwerking en gedeelde verantwoordelijkheid. Zelfs het bestaan aanvaarden van verschillende risicocategorieën en van een specifieke


99

behandeling naargelang van de risicocategorie is voor vele ambtenaren moeilijk te aanvaarden. Overige kritische succesfactoren voor de interne organisatie die bewaakt moeten worden: -

de vaststelling van een duidelijk en effectief, volgehouden sponsorship het investeren in opleiding en kennisoverdracht een organisatorische ondersteuning voor de uitvoering, de bestendiging en de evaluatie van het project het vrijmaken van de nodige tijd, mensen en middelen bij de medewerkers is er bereidheid tot veranderen naar mentaliteit en cultuur een zichtbaar resultaat voor gebruiker en de betrokken ambtenaren

6.5. Eigen evaluatie van de stage Deze stage was een zeer interessante kennismaking met een andere overheidscontext en cultuur: een unieke en onvergetelijke ervaring! Hoe is het allemaal begonnen? Eén e-mail naar Camilla Kyledal, de verantwoordelijke voor de internationale visites bij de Zweedse douane en binnen de paar dagen was mijn stage geregeld. Ik kreeg een indrukwekkend stageprogramma doorgemaild, samen met de boodschap dat iedereen uitkeek naar mijn komst. Mijn idee over de Zweedse douane was gevormd: bereidwillig en professioneel. Bereidwillig: Zoals hierboven reeds aangehaald is de Zweedse douane een organisatie met een zeer open bedrijfscultuur. Ik ben werkelijk door iedereen met veel interesse ontvangen. De interviews waren bijgevolg zeer interactief en bij momenten zelfs geanimeerd o.a. vanwege de cultuurverschillen. De teamspirit binnen de organisatie is duidelijk voelbaar en ik hoor(de) er bij. Ook al heeft de stage maar één week geduurd, ik heb er zeker goede contacten aan over gehouden. Professioneel: Tijdens mijn stage heb ik het professionalisme van mijn Zweedse collega’s onder de loep genomen. Het is een feit dat de Zweedse douane op verscheidene vlakken, zoals informatisering, klantgerichtheid, enz. verder staat dan België, maar na een week stage is toch ook duidelijk geworden dat de grootste gave ligt in het goed kunnen verkopen. De Zweedse douane is een organisatie die zeer begaan is met haar imago. Bijgevolg krijg je vooral het ideaalplaatje te horen. Maar zo af en toe valt er iemand door de mand … . Gans mijn stageverloop was zeer goed georganiseerd. Het stageprogramma zelf was evenwel te intensief: te veel personen op te weinig tijd; en het ontbrak bovendien enige flexibiliteit. Ik had bij bepaalde medewerkers graag nog wat dieper op de materie willen ingaan, maar dit was jammer genoeg niet mogelijk. Wel benadrukte iedereen dat ik gerust mocht mailen of bellen moest ik achteraf nog vragen hebben. Of beter: nog eens langskomen! Ik wil tenslotte opmerken dat het makkelijker zou geweest zijn, had ik mijn stage kunnen doen over een onderwerp gerelateerd aan mijn huidige functie, en waar ik dus de nodige expertise over bezit. Bovendien heeft het niet machtig zijn van de Zweedse taal zwaar in mijn nadeel gespeeld. Bijna alle documenten, powerpointpresentaties en IT-applicaties zijn in het

100

Sibylle Gyssels

Zweeds en bijgevolg niet bruikbaar tijdens de interviews en voor het opstellen van mijn verslag.

Veranderingsmanagement Australian Federal Police & Serious Non Compliance

101

HOOFDSTUK 7. VERANDERINGSMANAGEMENT AUSTRALIAN FEDERAL POLICE &

SERIOUS NON COMPLIANCE

WIM HERMINAIRE 7.1. Inleiding De stage werd doorgebracht bij de Australische Belastingdienst en de Australische Federale Politie van 18 tot 31 mei. Ik wou inzicht krijgen in hun werkwijzen en prestaties, om als ondersteuning te dienen voor strategieën en een nieuwe kijk op de hervormingen binnen Financiën en meer in het bijzonder de Dienst Fraudebestrijding. Ik streefde niet naar iets revolutionair maar probeerde een dieper inzicht te verwerven in sociale interacties om zo te komen tot een betere organisatie en ook antwoorden te vinden op de maatschappelijke uitdaging die Copernicus wel is/was. Door de lessen van professor Depré had ik meer belangstelling gekregen voor organisaties an sich, voor organisatievormen en organisatieprincipes.1 Ik heb dan ook geprobeerd mijn stage in deze richting te sturen. Strategie is immers fundamenteel voor de organisatie. Zij leidt er immers toe dat de organisatie als eenheid aan de verwezenlijking van bepaalde doelen werkt en inzicht krijgt in hoofden bijzaken.2 De stage was deels gebaseerd op interviews en deels op wat men “actie-leren” zou kunnen noemen. De essentie hiervan is dat mensen meer van elkaar opsteken door elkaar praktische problemen te bespreken, dan dat ze in een les kunnen leren. Zo krijgt men de kans om, op een gestructureerde manier, visies aan andere visies te toetsen, problemen ter sprake te brengen en te discussiëren met elkaar en met experts in verschillende gebieden. Van belang hierbij is natuurlijk een sfeer van openheid die leidt tot intieme kennis, een sfeer van openheid die diepgeworteld zit in de Australische samenleving. We dienen te kijken naar de werelden waarbinnen de organisaties functioneren. Wat zijn hun visies om grote problemen, bijvoorbeeld bij fraudebestrijding, aan te pakken? Processen en werkwijzen zijn immers niet altijd probleemloos in te voeren in een andere omgeving. In België blijkt duidelijk dat samenwerken tussen verschillende organisaties, die gewoon zijn van hun eigen beslissingen te nemen en die menen elk specifieke interesses te hebben, niet vanzelfsprekend te zijn. Een gemeenschap moet zich echter aan de veranderende omstandigheden kunnen aanpassen. Soms moet je eerst de halve wereld rondreizen om inzicht te krijgen op de organisatie in het land waarin je woont. Feiten en cijfers vanbuiten leren laten je niet voelen wat het is om samen te werken. Een stage wel. Een veelzijdige opleiding waarbij men andere culturen leert kennen, leidt tot een gelukkiger leven, zowel professioneel als privé, anders bestaat het gevaar dat men een wereldvreemde specialist wordt. De stage in Australië gaf me de kans om echte ervaringen op te doen, in plaats van verstrikt te geraken in louter theorie en wetenschappelijke beschouwingen.

1

Depré Roger, Organistie en beheer, lessenreeks Pump 2005, Instituut voor de overheid KUL,2005. Jägers H.P.M., Jansen W., Coun M., de Man H., D De structuur van de organisatie, Open Universiteit Utrecht, 2004 2 Ten Bos R. en van der Ham M.A.J.W., De manager, ’s Gravenhage 2003, 253.

102

Wim Herminaire

7.2. De Australische Federale Politie – Australian Federal Police In 1979 werd de Australian Federal Police ( AFP ) opgericht om het hoofd te kunnen bieden aan de nieuwe misdaadvormen waaronder terrorisme, bomaanvallen en kidnapping. Momenteel telt de AFP 4800 leden.3 De AFP ziet toe op de naleving van de federale strafwetten en beschermt de nationale en federale belangen van Australië op het continent en overzee. Haar focuspunten zijn georganiseerde misdaad, grensoverschrijdende misdaad; witwassen, drughandel en e-crime. Verder verzorgt de AFP ook bescherming aan prominenten en getuigen, en verzorgt ze de politietaken in Autralian Capital Territory ( rond de hoofdstad Canberra ) en de overzeese eilanden Norfolk , Christmas en Cocos. De AFP is het internationaal politieorgaan van Australië en werkt nauw samen met andere agentschappen, nationaal en internationaal, om de veiligheid in Australië te waarborgen en om een regionale en internationale veiliger omgeving. Zo is er een netwerk van liaisonofficers in 33 posten, waaronder Den Haag, Londen en Belgrado.4 Een belangrijk aspect van strategisch gedrag in netwerken is dan ook het voortdurend onderhouden van relaties. Deze relaties hebben twee functies : ze zijn bevorderlijk voor een goede informatievoorziening voor sturende actoren en ze kunnen de strategische positie in het netwerk versterken.5 De AFP is geen reactieorganisatie maar wordt door intelligence gedreven. Ze wordt niet beheerst door wat ze is geweest, maar door waar ze naar toe wil. Steeds verder van het politiemodel dat door de Britten in 1829 was uitgeschreven en dat gebaseerd was op militaire structuren en militaire hiërarchie.6 Veranderingen binnen de AFP is een ongoing proces, maar de invloed van New Public Management begon reeds in 1989 toen AFP werd klaargestoomd voor de uitdagingen van de 21°eeuw. Business management werd geïmplementeerd, met bijzonder oog voor samenwerking met andere organisaties, op lokaal, nationaal en internationaal niveau. De visie van de AFP is: “To fight crime together and win 7” 7.2.1. Het functionele model Structure follows strategy. Er werden nieuwe structurele condities ontworpen die een weerslag waren van de visie van de AFP op haar toekomstige organisatie. De snel veranderende samenleving vereist immers een grotere focus op nationale en internationale operationele activiteiten. Deze nieuwe uitdagingen zijn terrorismebestrijding, mensenhandel en seksuele uitbuiting van kinderen, cyber crime en vredesoperaties.8 Om deze uitdagingen aan te gaan heeft de AFP een

3

Fact Sheet, Australian Federal Police Fact Sheet, Australian Federal Police 5 de Bruyn J.A., ten Heuvelhof E.F., Management in netwerken, Utrecht 2004, 56 6 Whiddet A., The preservation of ideals, Platypus, october 1999 7 The AFP badge 8 Fact Sheet, Australian Federal Police 4


103

nieuwe organisatiestructuur ontworpen die aansluit bij de operationele eenheden en een hoge graad van coördinatie en ondersteuning voor de operaties mogelijk maakt. De traditionele hiërarchische structuur werd verlaten en de AFP werd flexibel en dynamisch. De objectieven van deze nieuwe organisatiestructuur is het behalen van betere resultaten door: -

De managementstructuur en de methodologie aan te passen aan nationale en internationale focus van de AFP; Een framewerk te hebben dat voldoet aan de verwachtingen van de regering, de “klanten” en de partners; Een management framewerk te hebben dat de business strategie kan ontwikkelen en implementeren; Sneller een gepast antwoord vinden op nieuwe bedreigingen; Carrière kansen te creëren voor het personeel in het management 9.

Nieuwe benamingen maakten hun entree, zoals general manager, coördinator en teamleader, en politiewerk zou gedaan worden op basis van teams, wiens samenstelling kan wijzigen naar gelang de opdracht of de behoefte. Zo worden de capaciteiten en de energie van elkeen maximaal benut om in een team samenwerkend resultaten te halen.10 Heel snel werd de nieuwe manier van werken de norm, gedragen door gans de organisatie. De nationale managers zitten allemaal in Canberra, dit zorgt voor een hoog niveau van nationale coördinatie en steun voor operationele activiteiten. 7.2.2. Manier van werken Traditioneel politiewerk bestaat erin om de individuele boef te vatten en te doen veroordelen. Dit betekent het personeel van de organisatie. De AFP pakt de organisatie an sich aan, de organisatie als business entiteit. Aandacht gaat dan naar aanwerving, financiering, transport, leiding en management praktijken. Het is duidelijk dat de illegale groeperingen, de legale ondernemingen nabootsen qua organisatiestructuur en de verdere avancering van deze criminele ondernemingen heeft de politie buiten spel gezet met betrekking tot adoptie van nieuwe technologieën. Bovendien zijn de misdaadsyndicaten niet gehouden tot “ rules of engagement”, noch gehinderd door een wetgevingsproces. Men moet wanneer men strijdt tegen de misdaad, in mijn geval de georganiseerde fiscale fraude, de ganse misdaadorganisatie bestuderen. Wat zijn de succesfactoren van deze organisatie? Welke zijn de parameters van hun falen? Wat zijn de relevante organisatiestructuren? Wat zijn de economische variabelen die met succes gepaard gaan; zoals vaste en marginale kosten, marktaandeel, groei en winst? Als de misdaadorganisaties opereren zoals een legitiem bedrijf kunnen ze ook op dezelfde wijze getarget worden, namelijk op hun economische kwetsbaarheid. Een outcome kan zijn dat de criminele organisaties ten gevolge van een politionele actie een rationele business beslissing nemen en vb een bepaalde sector verlaten, niet omwille van arrestaties maar omdat een bepaalde omgeving waarbinnen de criminelen opereren minder zeker en minder 9

www.afp.gov.au Keelty M., Commisioners message, Platypus,october 2004

10

104

Wim Herminaire

winstgevend is. Zo heeft de strengere regelgeving met betrekking tot inkomende cargo een significante invloed gehad op de import van drugs. Het uiteindelijke doel is immers de schade aan de Australische samenleving te beperken en de criminele activiteit te verstoren. Het moge duidelijk zijn dat de AFP de nodige instrumenten heeft om op de wisselende omgeving een antwoord te bieden. Er zijn in het verleden drastische strategische veranderingen gemaakt, maar nu is het zo dat alle agenten en ander personeel van de AFP voortdurend meedenken over hoe er het best kan gewerkt worden en hoe de AFP de misdaad op een zo efficiënt mogelijke manier kan bestrijden. Deze voortdurende verbetering is de mentaliteit bij het AFP, het is een kernelement van haar organisatiecultuur. Het behelst zowel verandering in structuur, technologie, mensen, taken en processen. En elke verandering heeft natuurlijk zijn impact op de gehele organisatie. Tijdens mijn gesprekken kwamen er geen problemen bij de uitvoering van de veranderingen naar boven. Dit wil niet zeggen dat de veranderingen neutraal verlopen; integendeel. De veranderingen – verbeteringen – worden door de staf van de AFP gedragen. Het denken en uitvoeren van het veranderingsproces is niet strak gescheiden, omdat er steeds een bijzondere aandacht gaat naar het aanpassen van de verandering aan de ontwikkelingen in de omgeving. Omdat men algauw inziet dat de verandering gewenst is, zijn de leden van de AFP algauw bereid aan de verandering mee te werken. “ A firm’s ability to learn and to acquire new capabilities and competencies may be a very important determinant of its competitive position”.11 In deze context is het belangrijk te onderschrijven dat de AFP een jonge organisatie is en slechts een 4500 man sterk is. De waarden en normen van de AFP zijn gemeengoed bij haar leden. Het heersende cultuurpatroon wordt dan ook voortdurend bevestigd. Eén punt van kritiek, bij de federale agenten, is het feit dat een aantal jonge academici zeer snel tot het kader zijn doorgestoten, zonder de nodige ervaring op te doen. Het is een vergelijkbare situatie als bij Financiën, waar echter high potentials nog altijd geen kansen hebben gekregen en een volledige carrière afhangt van de uitslag van één enkele mondelinge test na het behalen van brevetten over technische kennis. Communicatie en management capaciteiten worden niet geëvalueerd. Verandering heeft de AFP gemaakt wat ze vandaag is, veranderingen soms onvoldoende geïmplementeerd of slecht uitgelegd, maar desalniettemin verandering; 20 jaar van veranderingen heeft voor een unieke identiteit gezorgd, een unieke stuwende kracht, die de medewerkers aanzet tot een manier van werken die de AFP tot de beste politiemachten ter wereld heeft gebracht. Daarnaast staat het belang van de organisatie van primaire processen, die bij de AFP een organisatiecultuur heeft ingeleid van een private business, die gerund wordt als een private business. En deze aanpak heeft succes. De AFP legt schitterende resultaten voor en haalt een zeer goede pers. Ze vormt een duidelijke meerwaarde voor de Australische samenleving en dit weerspiegelt zich binnen de organisatie; succes doet immers geloven. De AFP heeft zich in haar relatief korte bestaan een cultuur eigen gemaakt die gedragen is door een continue en duurzaam veranderingsobjectief. Een cultuur van werken die tot uiting komt in haar missie.

11

Horton S., Competency management in the public sector, University of Portsmouth, 2002, 12.


105

De mission statement van de AFP is: “ To provide dynamic and effective law enforcement to the people of Australia.12” De missie van de AFP is richtinggevend, ze laat toe prioriteiten vast te stellen en vorm te geven aan strategische keuzes. Mission Statements hebben meestal iets van een déjà vu, niet zo bij de AFP. En wie “dynamic and effective” in het vaandel schrijft, moet daar verantwoording voor afleggen. Bereidheid tot transparantie, aanvaarden dat de zoektocht niet altijd de beste resultaten oplevert en risico’s aanvaarden zijn factoren die mede bepalend zijn voor het gedrag van de AFP als organisatie, want de AFP dient te weten wat ze is en wat ze moet worden, en dit zijn vragen zonder ultiem antwoord als de AFP wil kunnen “adapt and remain relevant “. 7.3. De Australische Belastingdienst – Australian Taxation Office Als de eerste gouverneur, gouverneur Phillip, aankwam in New South Wales in 1788, had hij een Royal Instruction om belastingen te heffen als de kolonie dat zou nodig hebben. De eerste belastingen werden geheven om Sydney’s gevangenis op te richten en te zorgen voor de opvang van de weeskinderen. Na 1824 kwamen de eerste douanerechten en accijnzen. Er waren heffingen op alcohol, bier, tabak, sigaren en sigaretten. Deze heffingen werden door de staten geheven en het tarief kon verschillend zijn. Zo is nu nog altijd de benzine duurder in New South Wales dan in Queensland. Vanaf 1895 werd een inkomstenbelasting ingevoerd, die vanaf 1915 door de Commonwealth werd geïnd. De Commonwealth Government hield ¼ van het bedrag , de rest ging naar de staten.13 De ATO is de belangrijkste inner van inkomsten voor de Australische regering. Ze haalt 92% van de Australische inkomsten binnen.14 En in het kader van een sociale en economische politiek beheert en vormt de ATO het inkomstensysteem. Inkomsten komen voornamelijk uit inkomstenbelasting, BTW en accijnzen. Dit betekent dat de ATO interactie heeft met elke geleding van de samenleving. 10.000.000 miljoen particulieren en 3.000.000 miljoen ondernemingen en non profit organisaties.De meeste volwassen Australiërs hebben met de ATO eens per jaar contact. Een groot aantal ondernemingen en particulieren heeft veel interacties met de ATO, zo stuurt de ATO per jaar ongeveer 1.000.000 geschreven vragen en 11.000.000 telefonische vragen. Het is de bedoeling van de ATO om de belastingen goedkoper, gemakkelijker en meer persoonlijk te maken voor de grote meerderheid van de 15 miljoen belastingbetalers, particulieren en bedrijven die bereid zijn om in overeenstemming met het systeem te handelen. Maar, de kleine minderheid van belastingplichtigen die besloten hebben niet in overeenstemming met de wet te handelen en die zich inlaten met ontduiking en serieuze fraude mogen een persoonlijke aanpak verwachten, door de continue opbouw van ontmoedigingen, detectie en fraudebestrijdingmechanismen. De ATO pakt de fiscale fraude hard maar correct aan. Hard door de toepassing van de wet na te streven, correct door haar bevoegdheden overeenkomstig en redelijk toe te passen. 12

www.afp.gov.au www.ato.gov.au 14 Australian Taxation Office, Commissioner of Taxation Annual Report 2003-04, A snapshot of the Tax Office 13

106

Wim Herminaire

Binnen de ATO is de dienst Serious Non Compliance belast met de strijd tegen de grote fiscale fraude. 7.3.1. Serious Non Compliance (SNC) De Serious Non-Compliance (SNC) business is opgericht in juli 2003, om een eenheid te creëren die de meer serieuze e compliance risks moest aanpakken. Zoals bij de BBI werden mensen gezocht in bestaande diensten zoals Small Business, Excise and Operations. De SNC versterkt ook de strategische aanpak in nauwe samenwerking met de Australische Federale Politie en het Parket. Via deze relaties worden de juiste zaken als target naar voren geschoven en worden de meest geschikte aanklachten ingediend om het geplande compliance effect te bereiken. De missie van de SNC (Purpose) : “Work independently, and with other Government agencies to achieve ongoing community confidence in the administration of the tax system by ensuring it is not compromised by serious fraud and evasion” De belangrijkste SNC-activiteiten zijn: complexe vervolging en audit, forensic accounting, intelligence analysis, fraud risk assessments, co-ordination rol met andere law enforcement agencies en een waaier van strategische activiteiten. Om succesvol tegen serious non-compliance te kunnen optreden heeft de SNC zich een strategische en totale aanpak van haar opdracht eigen gemaakt.15 De planning en rapportering systemen zijn de sleutels van succes bij de SNC als een operationele eenheid van een multi-agentschap, met strategisch gefocuste aanpak. De SNC gelooft dat om succesvol te zijn, strategische planning en management een natuurlijk onderdeel moet zijn van de manier waarop de SNC werkt. De SNC moet haar aandacht kunnen spitsen op de grootste risico’s, en die acties ondernemen met de grootste impact, en moet heel goed beseffen wat de impact is van haar werk bij de belastingbetaler. De strategische planning is gebaseerd op jaarlijkse prioriteiten die de objectieven op middellange termijn ( 4-5jaar) moeten realiseren. Een jaarlijkse assessment van strategische bedreigingen ondersteunt het plan. Het meten van de impact is determinerend om het succes te bepalen. Het meten van de outputs reflecteert de ondernomen actie. De SNC heeft ook bijzondere aandacht voor haar Business Model. Het businessmodel bepaalt wat de SNC als organisatie als capability moet bereiken en moet opbouwen om succesvol te zijn in wat ze wil bereiken.( Capability: an adaptable combination of people, processes and technology that delivers a clear defined business outcome that balances the expectation of stakeholders and fits environmental context.)

15

Serious Non Compliance National Plan 2005-09


107

7.3.2. Strategisch plan Laat ons nu even bekijken wat het strategisch plan is van voor de jaren 2005-09. Met aandacht voor de prioriteiten, risico’s, strategieën, operationele middelen en meetbare outputs voor 2005-06. Deze objectieven en prioriteiten en outputs vormen de basis om de impact te meten van SNC. De bedreigingen moeten op een multi-agency niveau worden vastgelegd en dan moet een multi-agency strategie worden ontwikkeld en uitgevoerd om de fraude af te schrikken, op te sporen en te bestrijden. De compliance objectieven voor 2005-09 zijn: -

het vormen van partnerships met andere diensten van de belastingen en externe agentschappen; het ontmoedigen van serious non compliant behaviour; het opsporen van diegenen die zich engageren tot serious non-compliant behaviour; de harde aanpak van degene die opgespoord zijn.

In 2005-06 zijn de prioriteiten voor de SNC: -

zeer slechte tax professionelen; zeer slechte promotors; belastingparadijzen; identiteitsfraude; superannuation; tabak en accijnzen fraude; niet aangegeven illegaal inkomen; nieuwe bedreigingen.

Bij de afhandeling van deze prioriteiten blijft het een belangrijke uitdaging om het hoogste niveau van integriteit te behouden. En het is belangrijk voor het management om gefocust te blijven om deze hoge standaard van integriteit te bewaren en gefocust te blijven op het people management en het business management. Werken in de serious non compliance is een grote uitdaging en haar “klanten” zijn goed gemotiveerd en gedetermineerd en zeer open voor nieuwe mogelijkheden en bedreigingen. Het is dan ook daarom dat de SNC veel werk heeft gestoken om die bedreigingen te begrijpen en uit die bedreigingen strategische maatregelen te distilleren en de hoogste prioriteiten vast te leggen. 7.3.3. Evasion and serious fraud Belastingontduiking en serieuze fraude weerspiegelt het extreme non-compliant gedrag van een zeer kleine minoriteit die met opzet beslissen om niet in overeenstemming met de regelgeving te handelen en een crimineel gedrag te ontwikkelen om op frauduleuze wijze van het systeem misbruik te maken ten einde een financieel voordeel te behalen of niet aan de fiscale verplichtingen te voldoen. De belastingsdienst verschaft meer en meer een persoonlijke behandeling aan hen die vrijwillig en opzettelijk zich inlaten met oneerlijk en slecht gedrag om hun verplichtingen te

108

Wim Herminaire

ontwijken of om zich persoonlijk te verrijken ten koste van de Belastingdienst en de Commonwealth en het Australische volk. Dit destructief gedrag kan verschillende vormen aannemen zoals het stelen van de identiteit van rechtschapen burgers, creëren van valse identiteiten, valsheid in geschrifte of elk crimineel gedrag gericht op het verkrijgen van illegale voordelen en geldsommen; het niet aangeven van inkomsten uit illegale activiteiten; het zich niet registreren in het systeem en het sluiten van overeenkomsten om aan zijn aansprakelijkheid te ontlopen. Fiscale fraude ondermijnt de integriteit van het belastingsysteem, direct omwille van de druk op de inkomsten en indirect door de impact op het gemeenschapsvertrouwen in het belastingsysteem. Gelet op het feit dat een deel van het fraudegevoelig gedrag onvermijdelijk met de menselijke natuur is verbonden, dient de ATO haar controle en inlichtingensystemen voortdurend te verbeteren. Maatregelen om fiscale fraude te ontmoedigen zijn: -

voortdurende verbetering van de controle in de systemen; aansturen op de toepassing van de Proceeds of Crime Act 2002; publicatie van criminele veroordelingen; publicatie van het compliance program; publicatie van de grote pakkans bij fiscale fraude en het verhoogde risico op een gevangenisstraf.

De meeste criminele vervolgingen in fiscale zaken kennen een gunstig vonnis, met in meer dan 50% van de gevallen een veroordeling tot een gevangenisstraf en meer en meer worden straffen uitgesproken van 3 jaar en meer. Heel belangrijk in het opsporen van ernstige fiscale fraude zijn de complementaire bevoegdheden van crimineel georiënteerde “investigations” en de civiele tax audits op het illegaal en/of frauduleuze inkomen. Dit houdt in dat de SNC optreedt volgens de Australian Investigations Standards en dat de belastingplichtigen in overeenstemming met de “Taxpayers’ Charter” worden behandeld.Ernstige inbreuken op de wet worden aan de “Commonwealth Director of Public Prosecutions”( Procureur) aangegeven. 7.3.4. Samenwerking Het vertrouwen van de burger in de mogelijkheid van de ATO om het belastingsysteem te beheren is van vitaal belang om de integriteit van het belastingsysteem te handhaven.16 Het is daarom van belang dat de gemeenschap attent gemaakt wordt op het feit dat belastingontduiking en ernstige fraude geassocieerd wordt met ander crimineel gedrag ( zoals georganiseerde misdaad) en dat dit samen met nieuwe bedreigingen tot het belastingsysteem, zoals identity crime, een globale aanpak vereisen. Heel bijzonder is de vorming van multiagency task forces op een operationeel niveau om in gezamenlijk beheer nieuwe technieken te ontwikkelen en het meest efficiënt gebruik te maken van de aanwezige bevoegdheden. 16

Taxpayers’ Charter, Australian Taxation Office


109

Bijvoorbeeld: -

-

Om de mogelijkheden van de Proceeds of Crime Act 2002 ten volle te benutten werkt SNC nauw samen met de Australian Federal Police, de Australian Crime Commission en de Commonwealth Director of Public Prosecutions. Deze wet staat toe om, zelfs voor een veroordeling, via de rechtbank beslag te leggen op goederen die klaarblijkelijk afkomstig zijn van criminele activiteit. Het risico op inbeslagname van goederen is een sterk afschrikkingmiddel.17 Met de Australian Federal Police en de Australian Crime Commission zijn multiagency task forces opgericht. Deelname aan verschillende forums waarbinnen de misdaad wordt bestreden. Het ontwikkelen van nieuwe middelen om de meer extreme vormen van noncompliant behaviour te begrijpen. Meer gesofisticeerde analyse van inlichtingen die beschikbaar zijn, zoals degene van Austrac( Australian Transaction Reports and Analysis Center). 7.3.5. Detecteren van ontwijking en ernstige fraude

De basis om de ernstige fiscale fraude te bestrijden zijn de rigoureuze risk managementtechnieken. De SNC bouwt verder aan haar strategische aanpak om systematisch alle risico’s te groeperen en een op maat gemaakte aanpak voor elk risico te ontwikkelen en toegewijde teams aan te duiden om deze risico’s te beheren. Centraal is de hertekening van inlichtingenprocessen, waarbij die inlichtingen gebruikt worden voor strategische, operationele en tactische doelstellingen. De SNC beschikt over een gigantische databank waar de inlichtingen over mogelijke fraude worden geregistreerd. Ondermeer de 40.000 door het publiek gedane aangiften bij het “tax evasion referral centre”, informatie verzameld op de straat en informatie bekomen via andere agentschappen, zoals de Australische Federale Politie, de State Police en de Crime Commission. De data mining tools zijn meer en meer gesofisticeerd en met de gegevens van Austrac wordt aan cross matching gedaan. De ervaring leert immers dat wanneer één factor niet wijst op mogelijke fraude, de combinatie van een reeks factoren potentiële risico’s kan detecteren. Er zijn de controlemechanismen om teruggaven met een groot risico te identificeren. Bijvoorbeeld: ondernemingsrapporten worden door een “risk rating engine” gecheckt tegen specifieke parameters vooraleer de teruggave wordt uitgevoerd. Wanneer potentieel non compliant gedrag is geïdentificeerd, wordt een verificatie proces begonnen en de teruggave voorlopig ingehouden. Als de betrokkene de informatie op zijn ondernemingsrapport niet kan ondersteunen, wordt een verder onderzoek ingesteld. 7.3.6. Aanpak van ontwijking en ernstige fraude Frauduleuze activiteiten gericht tegen het belastingsysteem kan het werk zijn van een individu of een groep, van sterk opgeleide professionelen die vertrouwd zijn met de wet of van individuen met bitter weinig kennis. 17

Proceeds of Crime Protocol

110

Wim Herminaire

Er zijn een reeks maatregelen om met dit soort mensen af te rekenen: het vestigen van aanslagen, boetes, inbeslagnames en burgerlijke en criminele vervolging. Vervolging voor de rechtbank is een lang en intensief proces. Daarom wordt de Commonwealth Director of Public Prosecutions nu van in een vroeg stadium bij de zaak betrokken. Dit heeft het succes verhoogd. 7.3.7. De toekomst : wat is bepalend voor de SNC in de komende jaren De SNC is open met de gemeenschap, de regering en het parlement over wat de SNC wil bereiken en dit via het Compliance Program. Hierbij wordt rekening gehouden met de “taxpayers charter” en de verplichtingen van verschillende wetgeving zoals de Financial Management Accountabilty Act, gezondheid- en veiligheidswetgeving en natuurlijk de fiscale wetten zelf. Openlijke rapportering aan de gemeenschap is fundamenteel voor de rol van de SNC en essentieel om het vertrouwen van de gemeenschap, de regering en het parlement te behouden. De koers is reeds uitgestippeld in de “strategic statement” en verder uitgewerkt in het compliance program. De volgende projecten zullen in aandacht stijgen: 7.3.7.1. Het promoten van een cultuur van “ tax risk management” in de gemeenschap. Het beheersen van compliance op een risico basis is fundamenteel voor het business model en omkadert het Compliance Program. En de SNC wil haar impact op compliance vergroten door de belastingplichtigen aan te moedigen zelf hun tax risico te sturen en hen de nodige informatie om dit te doen, te verschaffen. Hiervoor werd een boekje “large business and tax compliance” gepubliceerd, bovenop het jaarlijkse Compliance Program. SNC en de andere agentschappen moeten durven nieuwe ideeën testen met het publiek. Door bijvoorbeeld bepaalde risico’s in de aangifte transparant te maken. Bijvoorbeeld wanneer iemand een zeer grote beroepskost in rekening brengt, die persoon op de hoogte brengen dat dit toch veel is in verhouding tot zijn beroep en zijn inkomen. 7.3.7.2. Een betere differentiatie in de behandeling van belastingplichtigen in overeenstemming met hun houding tegenover hun fiscale verplichtingen en de omstandigheden waarin ze dit doen. Als de SNC risk management in de gemeenschap wil promoten moet ze zelf ook de juiste acties complementeren. Dit houdt een duidelijk onderscheid in tussen de behandeling van belastingplichtigen in verhouding tot hun naleving van hun fiscale verplichtingen. Er moet harder opgetreden worden tegenover zij die concrete belastingontduikingplannen hebben, dan zij die in moeilijke omstandigheden ook een poging wagen. In onze aanpak moeten de SNC hier rekening mee houden, bijvoorbeeld in het erkennen van bepaalde moeilijkheden bij ondernemingen, maar vooral door een stevigere aanpak van moedwillige fraudeurs.


111

7.3.7.3. Het juiste evenwicht vinden tussen inspanningen op het gebied van de aangifte, de verstrekte gegevens en de betaling. Compliance is een combinatie van het vervullen van de aangifteverplichtingen, de correcte gegevens verstrekken ( inkomen, aftrekposten, …) en het betalen van de gevestigde aanslag. Een fout in een van deze drie betekent dat het juiste bedrag aan de staat verschuldigd niet is geïnd Dit resulteert in een focus op de aangifte in het compliance plan en bijkomende personeel( 500 voor 2005-06) voor de invorderingsdiensten. 7.3.7.4. Meer zekerheid verschaffen aan de belastingplichtigen die pogen “ to do the right thing”. Dit kan door het gebruik van “risk profilling” technieken om bepaalde categorieën van belastingplichtigen te identificeren die aan een audit zullen onderworpen en hen hiervan op de hoogte stellen lang voordat de effectieve termijn voor herziening is verstreken.En dezelfde technieken gebruiken om hen op de hoogte te stellen die geen herziening zullen krijgen en hen ook voor het einde van de herzieningstermijn hiervan op de hoogte stellen. De elektronisch aangifte op voorhand invullen daar waar mogelijk, zoals bij inkomen en bepaalde aftrekposten. Dit kan door samenwerking met Centrelink ( sociale zekerheid) werkgevers en sociale secretariaten, banken ... Een succesvol voorbeeld is het pilootproject waarbij de mogelijkheid werd geboden om details in verband met medische kosten te downloaden van de Health Insurance Commission. 7.3.7.5.

Middelen

Het business model erkent dat de SNC en de anderen werkzaam in de belastingen de nodige capaciteiten en middelen moeten hebben om hun taak tegenover de gemeenschap naar behoren te kunnen uitoefenen. De ATO erkent in haar Strategic Statement dat ze nooit genoeg middelen zullen hebben om elk potentieel geval van non compliance aan te pakken en dat er dus een intelligente en risk based toebedeling dient te gebeuren van de aanwezige middelen. Het is dus van bijzonder belang om de juiste informatie te hebben om de juiste beslissingen tot aanwending te nemen en te weten hoe effectief ze was in het behandelen van het geïdentificeerde risico. De SNC bevindt zich in een dynamische omgeving gedreven door continue technologische innovatie, internationalisering van de fraude en stijgende verwachting van de bevolking. De SNC moet voldoende dynamisch zijn om hier ook op te kunnen reageren en steeds haar capaciteiten te kunnen verfrissen, met inbegrip van gespecialiseerde expertise. Toekomstig talent moet geïdentificeerd en gekoesterd worden. Dit houdt ook in dat een er een gezonde mix moet zijn binnen het hoger management dat het juiste evenwicht reflecteert tussen technisch leiderschap en projecten algemeen management.

112

Wim Herminaire

7.4. Lessen voor de federale overheid: Herstructurering is verre van een eenmalig feit. Maar is het goed dat opgelegde herstructureringen deel gaat uitmaken van het dagelijkse leven van een organisatie, zoals binnen Financiën. Want wat is de reden van herstructurering: overleven? Of om meerwaarde te creëren? Wil de organisatie goedkoper worden en wil men de kosten drukken of denkt men aan de toekomst.. Wat zijn de problemen bij radicale hervormingen? Welke zijn de hinderpalen: is de weg voorwaarts wel duidelijk? Ambitieuze plannen worden al te vaak behept met veranderingen, uitstapclausules en lange overgangsperiodes.? Is er sterk leiderschap? Is er genoeg potentieel in huis om zaken voor mekaar te krijgen. Het is niet meer voldoende om competente medewerkers te hebben, ze moeten competitief zijn. Zo heeft de Australische douane als opdracht de beste van de wereld te worden. 18 Wat waren de prikkels om te veranderen, waren dat enkel negatieve prikkels, zoals ontevredenheid, organisatie in moeilijkheden verwachtingen van de burger, overleven? Of is er de “new start”, ambitie en opportuniteit die de trigger vormen bij herstructurering? In welke mate participeert het personeel aan het veranderingsproces? Participeren is toch het beïnvloeden van veranderingsprocessen door meerdere partijen die naast verschillende belangen ook gezamenlijke belangen hebben. Er zijn 2 soorten participatie: directe en indirecte. Directe participatie is dat mensen ook daadwerkelijk mogen meebeslissen en indirecte participatie is meer ‘meeweten’: het geïnformeerd worden door bijvoorbeeld een manager. Met participatie wordt overigens niet bedoeld dat alle mensen overal over moeten meepraten, maar dat de mensen wiens participatie essentieel is moeten meebeslissen, gebeurt dit effectief binnen Financiën? De participatie is gering. Het herontwerp vindt vooral op hogere besturingsniveaus plaats met een belangrijke rol voor de externe deskundigen. Verandering wordt dan als het ware opgelegd door de top. De eenzijdige nadruk ligt teveel op herontwerp van structuren (inhoud) terwijl het proces te weinig wordt belicht. Aandacht voor cultuur, macht en politiek ontbreekt dan dus, terwijl die juist fundamenteel zijn voor een goed veranderingsproces.Hiërarchische structuren weerstaan immers diepgaande verandering, zelfs wanneer de behoefte aan verandering niet kan worden ontkend.19 De veranderingen die de bezochte organisaties doormaakten zijn meer dan losstaande initiatieven, ze passen in een visie. Alleen met een visie bereik je resultaten. Naarmate het organisatiedoel voor velerlei interpretatie vatbaar is zal de invloed van zelfstandig ontwikkelde opvattingen bij de leden, de informele normen, groter worden. Strategisch, conceptueel en visionair plannen leidt tot succes. Men moet ook durven beslissen waar men niet naar toe wil. Door de lijnen af te bakenen, rekening houdend met de nodige flexibiliteit, kan de ganse organisatie werken aan dezelfde doelstelling. Belangrijk is te weten dat er een is. Succesvolle organisaties plannen, zowel op korte termijn als op lange termijn. Planning vereist immers dat enkele doelstellingen worden geformuleerd. Deze moeten alle aansluiten 18

Protecting our borders, Fact sheet , Australian Customs. Quinn R.E., De brug bouwen terwijl je er bovenloopt, Academic Service Den Haag, 2004, 75.

19


113

bij de visie van de organisatie. Een missie formuleren geeft een richting aan de organisatie. Uit de missie vloeien objectieven voort. Zonder een duidelijke formulering van deze missie kunnen niet alle pijlen in dezelfde richting worden geschoten. De visie moet echter ook verkondigd worden. Bij gebrek aan communicatie van de visie is het mogelijk dat een perfecte landing wordt uitgevoerd op een verkeerde landingsplaats. De communicatie in Australië is niet te vergelijken bij de onze. We moeten nog wat vooruitgang boeken. Eigenlijk moeten nu al strategische keuzes worden onderzocht voor de komende 10 jaar. En dan moeten er drie vragen worden beantwoord: 1. Wat wil de organisatie bereiken? Waar wil de organisatie naartoe? 2. Wat is er mogelijk? De organisatie moet rekening houden met de omgeving waarin ze zich beweegt, er dient met andere woorden een omgevingsanalyse te worden uitgevoerd die een beter inzicht moet geven in de opportuniteiten en bedreigingen die de organisatie omringen. 3. Hoe zal dit concreet worden aangepakt? Hoe zal dit alles in de praktijk worden gerealiseerd? Dit behelst het uitschrijven van concrete plannen. Een strategisch plan is immers geen slideshow. Het moet lezen als een verhaal met een logische structuur. De lezer moet, naarmate hij het plan leest, elke keer dat hij zich iets afvraagt, onmiddellijk een antwoord krijgen op zijn vraagt. Het plan moet anticiperen, door de antwoorden te formuleren nog voor de vraag zich stelt. Door het uitschrijven van het plan wordt er nagedacht over verschillende hypotheses en verkrijgt men inzicht in het planningsproces. Als men het plan niet in enkel zinnen kan omschrijven, is het waarschijnlijk geen goed project. Uit de goede voorbereiding volgt een sterke overtuiging in de haalbaarheid van de geplande veranderingen; misstappen worden enkel op papier begaan en niet in de realiteit. De planner wordt immers verplicht stil te staan bij tal van aspecten. Heel belangrijk hierbij is: waarom zal het lukken. Bij ons lijken de beleidsvoerders hier niet bij stil te staan. De implementatie komt in het beleidsvoerend werk niet aan bod. Ook volstaat het niet om een goed plan te hebben als niet tegelijkertijd de nodige middelen vrijgemaakt kunnen worden. Middelen slaat ook op menselijke middelen. 7.5. Besluit Ik had contacten die gingen van ad hoc en informeel tot officieel en sterk gestructureerd en ik moet het volgende besluiten. De meeste Australiërs werken met hart en ziel en zijn laaiend enthousiast over de open werksfeer en de geweldige natuur in en rond hun werkplaats. Begrippen zoals werkdruk en stress vallen buiten hun jargon. De meesten voelen zelf aan wat ze moeten doen. Ze hebben geduld, ze zijn sober en behept met drang naar permanente zelfverbetering. Het moge duidelijk zijn dat de belangrijkste waarde van de bezochte organisaties gevormd wordt door de kennis van haar personeel. Menselijk potentieel is de belangrijkste hulpbron voor de groei van de onderneming; het kan ook de sterkste rem zijn op de groei ( Financiën).

114

Wim Herminaire

Bij de AFP en SNC worden de medewerkers steeds meer gezien moeten als ‘business partners’ en vormen zij een belangrijke bron voor het succes van de organisatie. Steeds meer wordt een beroep gedaan op hun creativiteit en verandervermogen. ‘Command and control’ werkt daarbij niet, omdat mensen zich niet zomaar laten veranderen door anderen. Betrokkenheid is een goede basis voor een flexibele, productieve en menswaardige organisatie en wordt vergroot door de organisatievormgeving. Besluiten worden zoveel mogelijk genomen of beïnvloed door degenen die de consequenties voelen, de rechtstreekse dialoog staat centraal en openheid en gelijkwaardigheid vormen de basis voor het vertrouwen in elkaar. Voor Weber die een hiërarchisch geordend systeem voor publieke administratie ontwierp, is bureaucratie een van de noodzakelijke organisatorische vereisten voor een moderne samenleving. Bureaucratie vormt de rationele basis voor de organisatie. Dit is nog steeds zou in de organisaties die ik bezocht, maar ze worden wel gerund als een private business. Zo is de jonge leeftijd opvallend van de vele nationale managers ( 40 jaar) die door de anciens schamper “ academics” worden genoemd. Zij hebben op de universiteit de nodige managementtechnieken geleerd en passen die toe. Er hangt immers aan elk onderzoek een kostenplaatje en dat moet verantwoord worden. Bovendien is het zou dat als de macht teveel verdeeld wordt, hoe meer onverantwoord ze wordt ( Wilson 1956).20 De centrale regering in Canberra wordt dan ook actieve en sterker, 1/5 van het effectief van de ATO werkt inmiddels in Canberra op het hoofdbestuur. Men moet dus zeggen dat hoewel de Federale Politie en de SNC gerund worden zoals een private business, er nog heel wat elementen van een bureaucratie aanwezig blijven. Ik meen dat beide bezochte organisaties een gezonde mix hebben gevonden en dat ze met recht en rede allebei tot de beste van de wereld in hun vak zijn. Ze hebben een niet te passeren reputatie die gebolsterd zit in een voortdurend succes en versterkt wordt door een strategische en creatieve benadering van leiderschap en verandering. Het succes van beide organisaties en de belangrijkste les voor de federale overheid, kan als volgt worden samengevat “ there is only one constant and that is change”.

20

Geciteerd door Ostrom V., “The Intellectual crisis of American Public Administration, ” University of Alabama, 1989.

Kwaliteit van de centrale administratie van de VDAB

115

HOOFDSTUK 8. KWALITEIT VAN DE CENTRALE ADMINISTRATIE VAN DE VDAB MARC HINOUL

8.1. Inleiding Gedurende een periode van twee weken (verspreid tussen 29 april 2005 en 27 mei 2005) werd stage gelopen bij de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding (VDAB), meer bepaald bij de dienst Kwaliteit van de centrale administratie. De aanleiding voor deze stageplaats bestond erin dat mijn eigen administratie in de toekomst een grootschalig project van klantentevredenheidsmeting wenst op te zetten en hoe dit gekaderd kan worden in een systeem van integrale kwaliteitszorg. De VDAB leek hiervoor een geschikte stageplaats te zijn aangezien zij al reeds geruime tijd bezig is met metingen van klantentevredenheid en sinds enkele jaren deze metingen ingebed heeft in een systeem van integrale kwaliteitszorg. In overleg met de kwaliteitsmanager werd overeengekomen om het systeem van integrale kwaliteitszorg van de VDAB te leren kennen door een soort van procedurehandboek op te stellen van alle processen die bestaan op het gebied van kwaliteit bij de VDAB. Momenteel beschikt men niet over een gecoördineerd overzichtswerk van alle kwaliteitsacties en – processen bij de VDAB, maar enkel over losse, verspreide documenten. Het vertrekpunt bij het opstellen van dit handboek was hun raamwerk voor integrale kwaliteitszorg (het EFQMmodel), inclusief hoe men tot de keuze van dit raamwerk gekomen is. De manier van werken bij het opstellen van dit handboek bestond in het verzamelen en doornemen van de bestaande documenten, en het afnemen van interviews met de kwaliteitsadviseurs van de centrale dienst Kwaliteit. Integrale kwaliteitszorg is de laatste jaren een belangrijk thema geworden binnen de federale overheid. In de meeste Federale Overheidsdiensten bevatten de managementplannen van de aangestelde topambtenaren een managementdoelstelling die erop gericht is een systeem van kwaliteitszorg (stapsgewijs) in te voeren in de administratie. Dit artikel beschrijft beknopt het algemeen kader voor integrale kwaliteitszorg bij de VDAB. Daarnaast wordt er dieper ingegaan op de vergelijking tussen EFQM en ISO als kwaliteitssystemen. 8.2. Beschrijving stageplaats De VDAB is een instelling van openbaar nut die, onder toezicht van de Vlaamse minister van Werk, Onderwijs en Vorming, zich bezig houdt met alles dat te maken heeft met werk, inclusief het zoeken naar werk. De missie van de VDAB wordt als volgt omschreven:

116

Marc Hinoul

“Als publieke dienstverlener willen we voor werkzoekenden, werknemers en werkgevers sturend en actief werken aan een transparante en dynamische arbeidsmarkt in Vlaanderen.” In deze nieuwe missie heeft elk kernwoord zijn expliciete betekenis: -

-

-

Als publieke organisatie werkend in opdracht van de Vlaamse regering hecht de VDAB veel belang aan het dienen van algemeen maatschappelijke doelstellingen. Als dienstverlener zal de VDAB de beschikbare kennis en expertise maximaal inzetten met meerwaarde voor zijn klanten; Bij de uitvoering van zijn taken richt de VDAB zich prioritair naar drie klantengroepen, zijnde de werkzoekenden, de werknemers en de werkgevers; Conform het oprichtingsdecreet heeft de VDAB zowel een sturende als een actieve rol te vervullen op de arbeidsmarkt. De VDAB treedt sturend op als regisseur van het Vlaamse arbeidsmarktbeleid (o.a. toewijzing van begeleidingstrajecten) en als regieuitvoerder die de screening van de werklozen doet en het begeleidingstraject bepaalt, en fungeert als actor op vlak van bijvoorbeeld opleiding; De VDAB werkt aan de dynamisering en de verhoging van de transparantie van de arbeidsmarkt, en wil daarbij onder meer: Vraag en aanbod op elkaar afstemmen, rekeninghoudende met het potentieel en de behoeften van de verschillende klantengroepen; Talenten stimuleren en ontwikkelen in functie van de inzetbaarheid op de arbeidsmarkt; De mobiliteit op de arbeidsmarkt bevorderen.

De VDAB bestaat uit een centrale administratie en Lokale Klantencentra (LKC). De LKC zijn de operationele afdelingen van de VDAB en zijn onderverdeeld in 13 Vlaamse regio’s. In deze centra gebeuren de dagdagelijkse contacten met de klanten, zijnde de werkzoekenden, werkgevers en werknemers. In deze centra wordt er concreet gewerkt rond de missie van de VDAB, namelijk het zoeken naar werk en organiseren van opleidingen voor de klanten. De Centrale Administratie staat enerzijds in voor de algemene leiding en beleidsontwikkeling van de VDAB, en anderzijds verstrekt zij een resem van ondersteunende diensten voor de LKC. De stage werd volbracht op de dienst Kwaliteit van de Centrale Administratie van de VDAB. Deze dienst Kwaliteit coördineert alle kwaliteitsacties die ondernomen worden binnen het kader van integrale kwaliteitszorg. Naast deze centrale dienst Kwaliteit is er in elk Lokaal Klantencentrum eveneens een kwaliteitscoach aangesteld. Deze laatste zal in opdracht van de centrale dienst Kwaliteit bepaalde taken uitvoeren, zoals bepaalde kwaliteitsmetingen voor de regio van zijn Lokaal Klantencentrum. 8.3. Integrale kwaliteitszorg bij de VDAB In een eerste deel wordt het EFQM-model beschreven als algemeen kader voor de integrale kwaliteitszorg van de VDAB. Hierbij worden ook de behaalde kwaliteitserkenningen toegelicht. In een volgende deel wordt er een vergelijking gemaakt tussen EFQM en ISO en de gevolgen hiervan voor een organisatie.


117

8.3.1. EFQM: de keuze van de VDAB In 1995 werd door een extern consultant een doelmatigheidsonderzoek uitgevoerd bij de afdeling Training & opleiding (toen nog Beroepsopleiding). De twee voornaamste conclusies uit dit onderzoek luidden als volgt: Het is noodzakelijk de klanten systematisch te bevragen, zowel naar hun tevredenheid als naar hun verwachtingen; Er is een behoefte aan coördinatie van de losse en verspreide kwaliteitsprocessen binnen de VDAB. Om aan de tweede opmerking tegemoet te komen werd in 1996 besloten een kwaliteitsverantwoordelijke aan te stellen bij de afdeling Training & Opleiding. Deze verantwoordelijke had als taak de eerste opmerking van de consultant inzake systematische bevraging van de klanten uit te werken voor de afdeling Training & Opleiding. In 1999 vindt een volledige herstructurering van de VDAB plaats waarbij de twee conclusies van de extern consultant voor Training & Opleiding werden geëxtrapoleerd naar de hele organisatie. Er wordt bijgevolg besloten om een centrale dienst Kwaliteit op te richten. De eerste opdracht van deze centrale dienst was erop gericht om een kwaliteitsparameter uit te werken binnen de beheersovereenkomst van de VDAB met de Vlaamse overheid. Om echter de coördinatie van alle kwaliteitsacties beter in de hand te werken, werd eveneens besloten om een systeem van integrale kwaliteitszorg op te zetten. Hiervoor werd een vergelijkende studie uitgevoerd tussen verschillende kwaliteitssystemen. De VDAB koos voor het EFQM model omwille van de volgende redenen: -

De integrale kwaliteitsgedachte en verbetergerichtheid van het model; De ‘bottom up’ benadering; Gelijkaardige Europese organisaties die zich bezig houden met werkgelegenheid en opleiding hanteren eveneens het EFQM model; De Vlaamse Regering schuift het als werkmodel naar voren.

Het EFQM is een kader dat organisaties in staat moet stellen hun eigen processen te beoordelen en dit in het licht van een integrale kwaliteitszorg. Hoe beter de VDAB het EFQM-model toepast, hoe beter er zal gepresteerd worden. EFQM is dan ook geen doel op zich maar een instrument voor het management om steeds de gepaste verbeteracties op te zetten om de doelstelling van uitmuntende resultaten te behalen. Een zeer belangrijke toepassing hierbij is het instrument van de zelfbeoordelingen. EFQM omschrijft deze zelfbeoordelingen als volgt: “Self-Assessment is a comprehensive, systematic and regular review of an organisation’s activities and results referenced against the EFQMmodel”. Het is dus een evaluatie van de organisatie door mensen uit de organisatie, die niet willekeurig gebeurt maar wel degelijk samenhangend, systematisch en regelmatig omtrent welomschreven thema’s. Dergelijke zelfbeoordeling kan eveneens dienen om de VDAB te vergelijken met gelijkaardige organisaties en voor het behalen van een EFQM-certificaat (zie hierna K2-erkenning). De hele organisatie wordt doorgelicht in kwaliteitstermen, prioriteiten voor de toekomst worden bepaald en een verbetercyclus wordt opgesteld.

118

Marc Hinoul

Naar aanleiding van de resultaten van een eerste zelfbeoordelingsessie werd er door de VDAB besloten om een eerste vorm van externe kwaliteitserkenning na te streven. Er werd gekozen voor de K2-erkenning bij het Vlaams Centrum voor Kwaliteitszorg (de Vlaamse vertegenwoordiger in de EFQM). Het K2 kwaliteitslabel wil ‘business excellence’ erkennen. Het biedt een platform aan waar andere organisaties kunnen ontmoet worden die eveneens integrale kwaliteitszorg in hun organisatie geïntroduceerd hebben. Ervaringen kunnen worden uitgewisseld om zo samen de weg af te leggen. K2 is een stappenproces dat in 3 fasen verloopt: K2c voor starters, K2b voor stijgers en K2a voor de top. Uitgangspunt bij de K2-erkenning is het EFQM model met zijn 9 criteria. Men gaat uit van het basisprincipe dat de resultaten met betrekking tot de klanten, de medewerkers, de samenleving en de sleutelprestaties worden bereikt door leiderschap, dat het beleid en de strategie, de mensen, de partners en middelen en de processen stuwt. Uit de resultaten van de zelfbeoordelingsessies werden regionale en centrale verbeterdoelen geformuleerd. Hierbij werd altijd voor ogen gehouden om het aantal verbeterdoelen te beperken (‘beter enkele duidelijke en effectieve acties dan een breed maar weinig realistisch plan’). De regionale verbeteracties in de LKC’s waren voornamelijk gericht op de EFQMcriteria ‘medewerkers’ en ‘medewerkerresultaten’. Zo werden bijvoorbeeld acties ondernomen om de interne communicatie te verbeteren, motivatie- en tevredenheidsenquêtes bij medewerkers op te zetten, peter/meter systeem voor nieuwe medewerkers te ontwikkelen, enz … De centrale verbeteracties waren omvangrijker en situeerden zich binnen de volgende criteria: -

Medewerkerresultaten: perceptiemetingen en indirecte metingen (bijv. absenteïsme); Samenlevingsresultaten: initiatieven op het gebied van ‘gender’ en milieu; Klantenresultaten: de resultaten van twee (slechtste) klantentevredenheidsmetingen en twee (slechtste) interne procesmetingen werden voor alle LKC als verbeterdoel opgezet.

De acties die voortvloeiden uit de verbeterdoelen leidden ertoe dat in juli 2002 de K2cerkenning werd behaald door de VDAB. Na de behaalde K2c-erkenning beslist het management van de VDAB om het hogere K2bcertificaat na te streven voor de opleidingscentra. Naar aanleiding van een nieuwe zelfbeoordelingsessie en daaraan gekoppelde verbeteracties werd in november 2004 K2bcertificaat voor de opleidingscentra van de VDAB behaald. Daar het continu verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening van de VDAB primordiaal is en inherent is aan het EFQM-model en de verbetercycli, voorziet de VDAB voor de toekomst een dubbelproject in het behalen van een certificering: -

Het behalen van het K2b-label voor de arbeidsmarktwerking. Hiermee zou de hele VDAB organisatie op het niveau van K2b gebracht worden; Het behalen van het K2a-label voor de competentiecentra.


119

Naast de K2-certificatie streeft de VDAB nog andere kwaliteitslabels na die eveneens in de filosofie van het EFQM-model kaderen. Deze kwaliteitslabels zijn zowel van belang voor de organisatie als voor de klant: ze stralen een sfeer van vertrouwdheid en kwaliteit uit naar de buitenwereld. Zo werd er bijvoorbeeld een ISO 9001 certificatie behaald voor twee opleidingen: de opleiding heftruck te Wevelgem, en de maritieme opleiding te Zeebrugge. Het behalen van dergelijke kwaliteitserkenning is belangrijk en kadert perfect in de integrale kwaliteitszorg van de VDAB. Het maakt de klant duidelijk dat in vertrouwen een beroep kan gedaan worden op de opleiding(en) van de VDAB en dat deze kan wedijveren met opleiding(en) uit de privésector. Dit ISO-certificaat is dan ook een goede reclame voor de kwaliteit van de aangeboden diensten van de VDAB. Daarnaast streeft de VDAB ook op milieuvlak een ISO 14001-certificatie na voor de eigen organisatie. De VDAB voert een duurzaam milieubeleid. Het milieubeleid wordt gestructureerd en systematisch ingevoerd met behulp van de ISO 14001-norm. Deze norm impliceert dat minstens aan de toepasselijke milieuwet- en regelgeving wordt voldaan en dat wordt gestreefd naar een continue verbetering van de milieuprestaties. Voorts dienen de ISOsysteemvereisten te worden ingevuld. Doelstellingen worden geformuleerd en geconcretiseerd in een centraal milieuprogramma. Het milieuprogramma is synergetisch met de EFQM-inspanningen en verbeteracties en moet bijdragen tot hogere waardering van onder meer het luik ‘samenlevingsresultaten’ in het EFQM-model. Het centrale milieuprogramma kan worden aangevuld met regionale acties en wordt gerealiseerd. Opvolging gebeurt met de bestaande Balanced Scorecards opvolgingstool. 8.3.2. Vergelijking ISO 9001 en EFQM Na een korte uitleg van beide kwaliteitssystemen wordt er vervolgens ingegaan op de belangrijkste verschillen tussen ISO en EFQM: certificaatgericht vs. verbetergericht, klantgericht vs. resultaatsgericht, en norm vs. groeimodel. Ten slotte wordt een conclusie getrokken uit deze verschillen. 8.3.2.1.

ISO 9001

De ISO 9001 norm maakt deel uit van de ISO 9000 familie en is bedoeld om organisaties te helpen bij het invoeren en toepassen van doeltreffende kwaliteitssystemen. De eisen in ISO 9001 zijn er op gericht dat een organisatie producten en/of diensten levert die voldoen aan de eisen van de klant en voldoen aan weten regelgeving en dat die organisatie zich inspant om de klanttevredenheid te verhogen. Een kwaliteitssysteem dat voldoet aan de eisen van de ISO 9001 norm kan door een certificerende instelling gecertificeerd worden. Het volgende schema geeft de systematiek weer van de ISO 9001-norm.

120

Marc Hinoul

Continue verbetering van kwaliteitsmanagementsysteem verantwoordelijkheid van het management

eisen

meting, analyse en verbetering

management van middelen

KLANT

input

KLANT

product realisatie

tevredenheid

product

output

Figuur 1: systematiek weer van de ISO 9001-norm

Centraal in de ISO 9001 systematiek staat de klant: voldoen aan zijn eisen en zorgen voor zijn tevredenheid. De organisatie moet aantoonbaar maken dat hij aan de ISO-eisen voldoet door te documenteren (opstellen kwaliteitshandboek en procedurehandboek(en), registraties bij te houden, taken en verantwoordelijkheden moeten geregeld zijn, enz.). ISO schrijft niet voor hoe men te werk moet gaan bij de implementatie van een kwaliteitssysteem, maar bevat enkel eisen waaraan voldaan moet zijn. 8.3.2.2.

EFQM

Zoals hiervoor reeds uiteengezet vertrekt het EFQM model van 9 criteria die in twee groepen kunnen verdeeld worden

organisatie

resultaat waardering waardering door door medewerkers medewerkers

medewerkers medewerkers

leiderschap leiderschap

strategie strategie & & beleid beleid

processen processen

waardering waardering door klanten door klanten en leveranciers en leveranciers

waardering waardering door door maatschappij maatschappij

middelen middelen

leren & verbeteren leren & verbeteren

Figuur 2: Het EFQM model

eindresultaten eindresultaten


121

Het EFQM model legt de nadruk op het streven naar excellentie (‘business excellence’). Een excellente organisatie wordt gekenmerkt door gedurfd leiderschap, door resultaatgerichtheid, door continu verbeteren, door transparantie en door samenwerking. Het model onderscheidt vijf fasen van organisatieontwikkeling:

excelleren en excelleren en transformeren transformeren

keten keten georiënteerd georiënteerd

systeem systeem georiënteerd georiënteerd

proces proces georiënteerd georiënteerd

activiteit activiteit georiënteerd georiënteerd

Fase V

Fase IV

Fase III

Fase II

Fase I

Figuur 3: vijf fasen van organisatieontwikkeling

Fase I: Activiteit georiënteerd In deze fase ligt de nadruk op productkwaliteit (het zo goed mogelijk uitvoeren van een taak) wat wordt ondersteund door opleiding. Er wordt voornamelijk reactief gewerkt (klachten worden verholpen maar er worden geen lessen uit getrokken). Van procesbeheersing is nog geen sprake. Fase II: Proces georiënteerd Hier heeft men een beheersing van de primaire processen (voortbrengingsprocessen) maar nog niet van andere organisatieprocessen. Er is nog geen systematische en eenduidige benadering binnen de organisatie. Verandering is voornamelijk nog een zaak van het management zonder overleg met uitvoerende niveaus (top-down). Fase III: Systeem georiënteerd Er wordt op alle niveaus systematisch gewerkt aan verbetering van het bedrijf als geheel. De Plan-Do-Check-Act-cirkel wordt toegepast in primaire, ondersteunende en besturingsprocessen. Klantenfocus is dominant voor het beleid, dat erop gericht is problemen te voorkomen in plaats van te verhelpen. Fase IV: Keten georiënteerd Innovatie staat voorop: continu verbeteren van producten en processen. Samen met de partners in de keten het maximum nastreven. De organisatie is flexibel en reageert alert op veranderingen in de omgeving. Fase V: Excelleren en transformeren Het proces van continu verbeteren is in de organisatiestructuur en -cultuur verankerd. De lange termijn-visie weerspiegelt de maatschappelijk omstandigheden. De kwaliteitszorg is intern en extern verankerd.

122

Marc Hinoul

8.4. Certificaatgericht vs. verbetergericht Een typisch verschil tussen de twee modellen is dat ISO 9001 certificaatgericht is en EFQM verbetergericht, zij het dat dit verschil niet absoluut is. Voor EFQM bestaan er immers eveneens erkenningen (bijv. K2), terwijl de ISO 9001 normen evengoed kunnen gehanteerd worden om de organisatie te verbeteren zonder de certificering na te streven. ISO 9001 schrijft een reeks van algemene eisen voor waar de organisatie aantoonbaar moet aan voldoen om in aanmerking te komen voor een certificering. Het geeft een één-op-één relatie met het product en de klant(en): de externe waarde is beperkt tot een welbepaald product en één of meerdere klanten in een vaste relatie (bijv. VDAB opleiding heftruck te Wevelgem). Bovendien geeft het geen 100% garantie voor kwaliteit. Het is nog altijd mogelijk een slechte kwaliteit af te leveren terwijl men gecertificeerd is. Bij het EFQM model echter gaat de organisatie regelmatig metingen uitvoeren (bijvoorbeeld via zelfevaluatie) om na te gaan in welke fase van het model men zich bevindt. Dit wordt berekend aan de hand van een scoresysteem. Door deze metingen worden de sterke en zwakke punten van de organisatie blootgelegd, op basis waarvan verbeterdoelen kunnen geïdentificeerd worden. 8.5. Klantgericht vs. resultaatsgericht Uit het onderstaande schema kan men het tweede verschil tussen beide kwaliteitssystemen vaststellen. Wanneer men beide voorstellingsdiagrammen over elkaar schuift, stelt men vast dat ISO 9001 hoofdzakelijk klantgericht is, terwijl EFQM zich eveneens richt tot andere actoren (medewerkers, maatschappij, aandeelhouders, enz.) en zal trachten de organisatie te verbeteren voor alle betrokkenen. waardering door medewerkers

medewerkers

leiderschap

strategie & beleid

processen

waardering door klanten en leveranciers

waardering door maatschappij

middelen

leren en verbeteren

Figuur 4: Verschil ISO 9001 en EFQM: klantgerichtheid

financieel

eindresultaten

operationeel


123

Dit verschil is niet verwonderlijk daar ISO certificering expliciet bedoeld is om vertrouwen uit te stralen naar (potentiële) klanten. 8.6. Norm vs. groeimodel Een derde verschil tussen beide kwaliteitssystemen bestaat erin dat EFQM doorgaat daar waar de lat voor ISO 9001 gelegd wordt. ISO schrijft een norm voor, een minimum niveau, dat moet behaald worden. In de praktijk komt deze norm schematisch overeen met fase II van het EFQM model.

EF

QM

o

w nt

proces georiënteerd activiteit georiënteerd

ik

n se a lf ke

systeem georiënteerd Fase 3

excelleren en transformeren keten georiënteerd

Fase 5

Fase 4

ISO 9001:2000

Fase 2

Fase 1 Figuur 5: Verschil ISO 9001 en EFQM: norm

EFQM daarentegen legt geen lat op. Het laat de organisatie vrij te evolueren naar het niveau dat men zelf wenst. 8.7. Conclusie Naast de aangehaalde verschillen tussen beide kwaliteitssystemen zijn er ook gelijkenissen. Het heeft dan ook weinig zin te stellen dat het ene systeem beter zou zijn dan het andere. Het ISO systeem dekt alleen minder aspecten dan het EFQM model, maar is daarom niet minder goed. Belangrijk voor een organisatie bij het maken van een keuze tussen kwaliteitssystemen is goed voor ogen te houden welk resultaat men wenst te bereiken en wie de doelgroep is. Het is daarbij evenzeer van belang om de cultuur van een organisatie te kennen. Ook is het belangrijk correct in te schatten wat de gevolgen zijn van een gemaakte keuze. ISO en EFQM hebben immers een verschillende impact op de organisatie (meer hierover in ‘Lessen voor de Federale overheid’).

124

Marc Hinoul

8.8. Lessen voor de federale overheid De materie van kwaliteitsmanagement die tijdens de stage bestudeerd werd, ligt in lijn met de lessen uit de PMP-opleiding. Het voorbeeld van de VDAB toont aan dat losse verspreide initiatieven inzake kwaliteit binnen een organisatie beter gecoördineerd worden in een systeem van integrale kwaliteitszorg. Welk systeem men hiervoor kiest, hangt volledig af van de organisatie zelf maar het is hierbij wel van belang voor ogen te houden wat de impact is van een gekozen systeem. Voor de kwaliteitssystemen ISO en EFQM die tijdens de stage aan bod kwamen, kan het verschil in impact als volgt worden voorgesteld. Voor EFQM geldt: -

Dat meer mankracht nodig is omwille van de continue werking; Dat de interne communicatie en motivatie om aan kwaliteit te werken verhoogt; Dat externe communicatie noodzakelijk is; Dat het een invloed heeft op de ‘echte’ klantvriendelijkheid; Dat flexibiliteit mogelijk is; Dat communicatie met meerdere belanghebbenden mogelijk wordt.

Als de organisatie eraan denkt het EFQM-model te hanteren, dient de leiding een lange termijnvisie te ontwikkelen voor het installeren van zelfbeoordelingen, verbeteracties en beoordeling door buitenstaanders. Daarbij dient de leiding: -

Zich te engageren voor de integrale kwaliteitsgedachte en dit persoonlijk uit te dragen naar de buitenwereld; Bereid te zijn de competitie aan te gaan met andere organisaties; Een kwaliteitstructuur uit te bouwen van stuurgroepen en werkgroepen in alle afdelingen, ondersteund door kwaliteitscoördinatoren; De effectiviteit van de verbeteracties constant te evalueren door het hanteren van kwalitatieve parameters of indicatoren.

Voor ISO echter geldt: -

Dat het uiteindelijk minder mensen betrekt; Dat het vraagt om een intense certificeringfase, maar een minder intense onderhoudsfase; Dat het binnenskamer blijft; Dat het enkel werkt op wat moet; Dat het beperkt is tot het gekozen toepassingsgebied en enkel van waarde voor de klant wie het aanbelangt en aan de certificering een zekere waarde hecht.

Als de organisatie eraan denkt een ISO certificering te verwerven, moet het toepassingsgebied welomschreven en goed gekozen zijn. Dit toepassingsgebied moet één geheel vormen en ook de ondersteunende diensten omvatten (zeker ICT). Indien de uitvoering gebeurt in meerdere vestigingen, dient elke vestiging een eigen kwaliteitsysteem te hebben. Dit aantoonbaar systeem omvat een gedocumenteerd kwaliteitshandboek met geschreven procedures en instructies, met voorgeschreven controles en registraties. Daarbij dient de leiding: -

Meetbare kwaliteitsdoelstellingen voorop te stellen;


-

125

Middelen en personeel voor verificatie ter beschikking te stellen; Een directievertegenwoordiger aan te stellen die het kwaliteitsysteem tot stand brengt en in stand houdt; Het kwaliteitsysteem periodiek te beoordelen op de werking; De nodige controles uit te voeren en correctieve en preventieve maatregelen te nemen; Interne audits te organiseren om na te gaan of het kwaliteitsteem werkt.

In het geval van de VDAB waar er gekozen werd voor EFQM als systeem van integrale kwaliteitszorg (gecombineerd met enkele losse ISO certificeringen) is duidelijk vast te stellen dat de constante verbetering van een organisatie niet achterwege blijft maar dat de juiste filosofie (PDCA cirkel) hiervoor wel noodzakelijk is. Het EFQM model stimuleert de organisatie om steeds nieuwe verbeterinitiatieven te nemen zoals klantentevredenheidsmetingen, klachtenmanagement maar ook maatschappelijke onderwerpen zoals milieu en diversiteit. De keerzijde van deze medaille is echter wel het kostenplaatje dat hieraan verbonden is. Metingen naar klantentevredenheid kunnen een dure bezigheid worden zodat een degelijke sturing hierin wel noodzakelijk is. Uit de stage is tenslotte gebleken dat er een noodzaak is om dergelijke kwaliteitssystemen en de daaraan gekoppelde acties in te bedden in het beleid door het management van de organisatie. Het opnemen van het aspect kwaliteit in de beleidsdocumenten (beheerscontracten, managementplannen, operationele jaarplannen, …) en het bespreken van de resultaten op managementniveau creëert een draagvlak binnen de organisatie. 8.9. Conclusie Het geïmplementeerde systeem van integrale kwaliteitszorg, gebaseerd op het EFQM model, heeft er bij de VDAB voor gezorgd dat op een gestructureerde manier verbeteringen worden doorgevoerd waarbij aan alle aspecten van de organisatie op een evenwichtige manier aandacht wordt besteed. Het EFQM model is voor de VDAB de hefboom om gerichte verbeteracties op te zetten met als uiteindelijke doelstelling een organisatie die voortreffelijk presteert (‘business excellence’). Het is zeer duidelijk merkbaar dat het een groeimodel is: men werkt stap per stap voor het opleggen van verbeteracties, naargelang de beschikbare middelen en de heersende cultuur van de organisatie. De organisatie kan zelf bepalen voor welke criteria van EFQM men verbeteracties wil doorvoeren. Dat men moet evolueren naargelang de middelen en de cultuur van de organisatie wordt bij de VDAB zeer duidelijk aangetoond door de klantentevredenheidsmetingen en het klachtenmanagement. De kost voor het organiseren van uitgebreide klantentevredenheidsmetingen is enorm en wordt dan ook budgettair scherp in het oog gehouden, ondanks de goede resultaten die men ermee bereikt. De VDAB onderzoekt steeds alternatieve, goedkopere mogelijkheden om de klanten te bevragen of indien mogelijk minder te bevragen.

126

Marc Hinoul

In het geval van klachtenmanagement bij de VDAB is het zeer duidelijk dat de heersende cultuur het tempo van verbeteracties kan beïnvloeden. Ondanks het succes van het geïmplementeerde systeem van klachtenmanagement voor derden acht men de tijd nog niet rijp om een gelijkaardig intern klachtenmanagement te introduceren. De stage is zeer zeker meegevallen en overtreft alle verwachtingen. De initiële invalshoek van de klantentevredenheidsmetingen was een perfecte en terechte aanleiding om het gezichtsveld open te trekken naar het volledige systeem van integrale kwaliteitszorg bij de VDAB. Door de werking van een systeem van integrale kwaliteitszorg in de praktijk te zien, worden theoretisch modellen zoals EFQM veel duidelijker. Zoals reeds is gebleken uit PUMP stages uit het verleden is ook hier een basis gelegd voor een informele maar nauwere samenwerking tussen verschillende overheden. Het is ondermeer omwille van dergelijke opgebouwde contacten en netwerken en door het uitwisselen van ideeën dat het ganse Belgische overheidsbestel, een kwalitatief sterke en betrouwbare positie kan aannemen tegenover de burger. De VDAB is een zeer interessante organisatie waar nog verschillende stageonderwerpen mogelijk zijn in de toekomst (bijvoorbeeld de beheersovereenkomst, kennismanagement, interne audit en inspectie) en is dan ook aanbevelingswaardig voor toekomstige PMP cursisten.

Kennismanagement bij KBC & ACV

127

HOOFDSTUK 9. KENNISMANAGEMENT BIJ KBC & ACV XAVEER LAUREYNS

9.1. Inleiding 9.1.1. Kennismanagement algemeen Het optimaal genereren en toepassen van kennis wordt de afgelopen jaren als cruciaal beschouwd om het concurrentievermogen van een organisatie te handhaven in een constant veranderende omgeving. Het wordt (samen met creativiteit en innovatie) beschouwd als de enige productiefactor die nog werkelijk ‘het verschil kan maken’. Maar wat is dan kennismanagement? En wat is kennis? De volgende definitie geeft een overzicht van al de activiteiten en doelstellingen die in het begrip kennismanagement (verder: KM) kunnen worden ondergebracht. KM beoogt de “ontwikkeling, uitwisseling, borging en combinatie van kennis (processen) zodat een actuele en juiste kennis, op de beste plaats, in de beste vorm en op het meest geschikte moment kan worden toegepast (structuur)” . Kennis wordt vaak gedefinieerd als het vermogen om ‘gegevens’ te sublimeren tot ‘informatie’. Het is het geheel van inzichten, ervaringen en vaardigheden dat richting geeft aan ons denken, handelen en communiceren. Het is belangrijk het begrip niet te reduceren tot de gemakkelijk te expliciteren kennis. Ook de impliciete kennis (met name ervaringen, mentale houding, vaardigheden, enz.) moet mee opgenomen worden in het werkingsveld van een volwaardig KM. De nieuwsgierige scepticus in mij had meteen een uitdaging: proberen achterhalen welke organisaties in België een zekere reputatie genieten op het vlak van de nobele kunst van KM, en nagaan welke kleren dat mooie weekendideaal aan heeft op een gewone weekdag. Ik kwam uit bij de KBC (bank en verzekeringen) en het ACV (als uitbetalingsinstelling van werkloosheidsuitkeringen) , twee bijzonder grote, dienstverlenende organisaties. De ene zuiver commercieel (KBC), de andere non-profit (ACV). 9.1.2. KM bij KBC en ACV Uit de interviews met rechtstreeks betrokkenen, heb ik drie ‘verhalen’ weten te distilleren die allemaal direct verband houden met KM, zonder daarom noodzakelijk ‘het’ KM als zodanig te omvatten.

1 Definitie ontleend aan Drs. Rob van der Spek en Dr. André Spijkervet, in “KM. Intelligent omgaan met kennis”, 2005, CIBIT, www.cibit.nl, geconsulteerd op 13 april 2005. 2 Ex-pumper Annemie Mercelis, zelf actief op dit terrein binnen de RVA, bood mij deze hints aan en ik hoorde her en der bevestigende stemmen in allerhande wandelgangen.

128

Xaveer Laureyns

Twee van deze verhalen (één bij KBC en één bij ACV) lopen opvallend parallel. Ze zetten in essentie uiteen hoe de beide organisaties een antwoord trachten te formuleren op de volgende concrete KM-bekommernis: Hoe zorgt een organisatie ervoor dat de juiste kennis aanwezig is daar waar de organisatie in rechtstreeks contact met de klant staat? Deze afbakening van het onderwerp neemt niet weg dat ik in de mate van het mogelijke toch gepeild heb naar de overkoepelende visie óp en de structuur ván de kennishuishouding voor de organisatie als geheel. Vooral in het KBC-gedeelte van dit stageverslag zal daarvan de neerslag te vinden zijn. Een derde verhaal vertelt de uittekening en implementatie van een echt KMbeleid en de uitbouw van een KMinfrastructuur binnen de ICT-afdeling van KBC. De situatie is hier helemaal anders dan bij de twee eerst besproken projecten: er worden diensten geleverd aan een interne klant, de doelgroep wordt gevormd door de ganse ICT-afdeling bestaande uit gekwalificeerde en gespecialiseerde medewerkers, er wordt veelvuldig op projectbasis gewerkt. Hier zal de KM-bekommernis eerder zijn: “Hoe zorgt een organisatie ervoor dat professionals kennis met elkaar gaan delen, dat de juiste competenties in de juiste verhoudingen aanwezig zijn, (ruimer) dat interne vraag en intern aanbod perfect op elkaar afgestemd geraken?” 9.2. KBC 9.2.1. Beschrijving van de stageplaats. De stage verliep in stukjes en beetjes. De eerste persoon die allervriendelijkst zijn licht liet schijnen over het KM bij KBC was de heer Driesen, als kennismanager werkzaam binnen de afdeling ‘opleiding’. Via de heer Driesen kwam ik dan bij de heer Perdieus terecht. Hij staat in voor het content management binnen KBC, met als kloppend hart de zogenaamde ‘kennisbank’. Beide heren hebben dus als uiteindelijke doelgroep de kantoormedewerker. Ze situeren zich op een verschillend niveau van het ‘KBC jobondersteuningsmodel’ (zie verder), maar dienen hetzelfde doel: de kantoormedewerker in staat stellen de externe klant zo goed en efficiënt mogelijk te bedienen.

3 Dit is een vraag waar uiteraard ook overheidsorganisaties, en met name openbare instellingen van sociale zekerheid, een antwoord dienen op te formuleren.


129

9.2.2. Aanblik van ‘het’ KM bij KBC. 9.2.2.1.

Definitie van het begrip KM in KBC-context.

Vooraleer de historiek van het fenomeen te beschrijven, lijkt het nuttig eerst na te gaan of het begrip als zodanig wordt gebruikt en zo ja, hoe het dan wordt gedefinieerd in KBC-context. Het is immers duidelijk dat onder de vlag van KM heel wat ladingen schuil kunnen gaan. In die zin is de wordingsgeschiedenis van de term in KBC-context heel illustratief en leerrijk. Daar wordt het vandaag gehanteerd als een overkoepelend begrip dat elementen van traditionele beheersfuncties (zoals ‘opleiding en training’, aspecten van HRM, ICT,…) zal huisvesten. In zekere zin vormt het KM een soort van bezinningsoord waar afstand kan genomen worden van de waan van de specialiteit van die traditionele ‘KM-onderdelen’. Het KM in zijn overkoepelende betekenis staat dan in voor het begeleiden en herdenken van de kennisstromen doorheen de organisatie, zónder gehinderd te zijn door een al te specifieke invulling van de opdracht. Er wordt bewuster omgegaan met de kennis binnen de organisatie. Men geeft zich rekenschap van het belang ervan en gunt het een behandeling door bewust geworden handen en geesten. Afstand, overzicht, neutraliteit. 9.2.2.2.

Samenvattende beschouwingen.

De heer Driesen heeft het meer dan eens benadrukt: kennis is geen doel op zich. De uiteindelijke doelstelling is in het kader van een privé-onderneming uiteraard het maken van zoveel mogelijk winst, met als afgeleide, instrumentele doelstellingen: een grote efficiëntie en een hoge productiviteit van o.a. de kantoormedewerker. De visie op KM wordt bij KBC dan ook geformuleerd vanuit business processen. Er wordt nagegaan wie de klant is, welke service hij wil, hoe hij die service het liefst geleverd krijgt en welke competenties daar dan aan KBCkant voor nodig zijn. De klant als ultieme toetssteen dus. Daartegenover staat dat KM een relatief highbrow bezigheid is, waarin grote woorden als visie, strategie en theorie niet (mogen) worden geschuwd. We wezen er hoger al op dat het KM binnen de KBC voor zichzelf een rol als uitkijktoren ziet weggelegd. Een plek waar rust en overzicht heerst en waarin de nodige afstand kan worden genomen van het operationele gebeuren. Precies om de juiste concrete instrumenten aan te reiken waar dat nodig is. Welnu, het is overdreven te stellen dat het KM binnen KBC moet vechten om te overleven (dat is niet zo), maar het wordt er wel voortdurend toe aangezet zo concreet en tastbaar mogelijk bezig te zijn. De zin van overzicht en de taak van denktank moet worden verdedigd. En dat lijkt te lukken. Al gaat het, en ook dat werd meermaals benadrukt door de heer Driesen, om een traag proces waarin het evenwicht tussen ‘abstract’ en ‘concreet’ voortdurend moet worden bewaakt. Ook de heer Perdieus had het vanuit zijn positie als content manager over een blijvend sleutelen aan de cultuur, de mentaliteit die het ganse kennisbestel en de visie die eraan ten grondslag ligt, moeten schragen. In de literatuur wordt getwijfeld aan het nut van de afzonderlijke functie van kennismanager. Uiteindelijk moet de kennis ‘gemanaged’ worden door de eigenlijke manager, hij dient op de hoogte te zijn van welke kennis, waar, in welke vorm en wanneer nodig is en daar de infrastructuur op afstemmen, zo wordt beweerd. De heer Driesen is het daar in beginsel mee eens. KM moet als managementfunctie dan ook worden gezien als ondersteuning van het management en niet als een totale uitbesteding van verantwoordelijkheid.

130

Xaveer Laureyns

Ook de medewerkers zelf dragen een belangrijke verantwoordelijkheid. Van hen wordt verondersteld dat zij hun kennis delen, hun expertise ter beschikking stellen van anderen. Zoals reeds gezegd wordt dit ook als competentie getest tijdens de jaarlijkse evaluatie van de medewerkers. Het ‘managen’ van kennis is met andere woorden een gedeelde verantwoordelijkheid en het is enkel omdát die verantwoordelijkheid gedeeld wordt, dat het kan werken. Een waarschuwing die in de literatuur over KM vaak de wereld wordt ingestuurd is dat de beloning op individuele basis wel eens de kennisdeling zou kunnen boycotten. Men zal immers geneigd zijn aan territoriumstrijd te doen en de cruciale kennis voor zich te houden. De heer Driesen erkent dit risico waar het de hogere functies binnen KBC betreft. Zij worden immers op individuele basis beloond. Op de lagere niveaus wordt er evenwel gewerkt met een collectief beloningssysteem, wat een sterkere stimulans inhoudt voor kennisdeling. Er bestaat niet onmiddellijk een strategisch document dat het KM binnen de volledige organisatie uittekent. Dit zou, mocht het bestaan, volgens de heer Driesen ook een volstrekt betekenisloos document zijn. Binnen KBC zijn veel te verscheiden werelden werkzaam om ook maar even te geloven dat één document iets zinvols kan zeggen over ‘het’ KM van al die afdelingen. (Er wordt momenteel wél gewerkt aan het uitschrijven van een overkoepelende visie op het KM-gebeuren binnen KBC.) In de literatuur worden voornamelijk twee onderscheiden theoretische benaderingen van KM weerhouden . De eerste wordt de ‘systeemgerichte benadering’ genoemd, waarbij kennis beschouwd wordt als een productiefactor die los kan gezien worden van de (menselijke en andere) dragers van kennis. Deze benadering zou het dan mogelijk maken processen, actoren, kennisdragers, kennisgebieden en de dynamiek in het werkveld in kaart te brengen om op die manier een zicht te krijgen op vraag en aanbod van kennis en op de kwaliteit van de organisatie als ‘kennissysteem’. De tweede benadering richt zich op de verbetering van de professionele organisatie op basis van de ‘gedragscriteria van mensen’ en de culturele inbedding daarvan. De nadruk ligt in deze tweede benadering op het begeleiden van de professionele medewerkers zodat zij hun kennis in het voordeel van de organisatie aanwenden. Kennis wordt hier beschouwd als onlosmakelijk verbonden met de mens. Het overwegend organisch karakter van de groei van het KM binnen KBC en het vrij versnipperde instrumentarium wijzen op een aanhang van de tweede benadering. De medewerker staat centraal; hij wordt gezien als de voornaamste kennisdrager en het beleid is er op gericht hem die kennis in het voordeel van de organisatie te laten aanwenden. Anderzijds zal straks, bij de bespreking van de centrale onderzoeksvraag, blijken dat ook heel veel aandacht wordt besteed aan de opslag en het via ICT-instrumenten ter beschikking stellen van informatie. Zeker het content management, waarover straks meer, is een duidelijke exponent van de eerste, systeemgerichte benadering.

4

Drs. Rob van der Spek en Dr. André Spijkervet, in “KM. Intelligent omgaan met kennis”, 2005, CIBIT, www.cibit.nl, geconsulteerd op 13 april 2005. Deze theoretische benaderingen moeten worden onderscheiden van de ‘praktijkbenaderingen’ waarover in de inleiding van dit verslag sprake was. Met wat goede wil kan men echter de stelling van de ‘systeemgerichte benadering’ linken met die van de ‘opslagbenadering’ en in de tweede benadering kan men de benadering van de ‘lerende organisatie’ ontwaren.


131

Na deze algemene beschouwingen over groei, rol en plaats van ‘het’ KM binnen KBC, is het tijd om over te gaan tot de orde van de dag, met name het vinden van een antwoord op onze centrale onderzoeksvraag. 9.2.3. Centrale onderzoeksvraag: hoe krijgt KBC de kennis tot bij de kantoormedewerker? 9.2.3.1.

Algemeen: het ‘jobondersteuningsmodel’.

Als we het ganse KM-gebeuren uitkleden en durven herleiden tot zijn praktische essentie (zoals het management het meestal graag ziet) komen we o.a. uit bij de volgende vraag: hoe zorgt men er in een organisatie voor dat de benodigde kennis aanwezig is daar waar er rechtstreeks contact met de klanten is? Dit is lang niet de enige relevante vraag binnen het KM, maar het is wel een hanteerbare vraag die tegelijkertijd een test inhoudt voor het functioneren van de kennishuishouding in een organisatie. Bij KBC wordt het antwoord op deze vraag samengevat onder de noemer ‘jobondersteuningsmodel’ en dat ziet er ongeveer als volgt uit:

OPLEIDING Parate basiskennis

KENNISBANK/(KBCiNET)/COLLEGA’S Specifieke problemen

!" #

Figuur 1: jobondersteuningsmodel

Content management

132

Xaveer Laureyns

Het model is duidelijk. Het is de bedoeling dat zo weinig mogelijk vragen en problemen tot op het expertniveau doorsijpelen. Enkel uitzonderlijke, complexe situaties mogen tot op dit niveau doordringen. Anderzijds is het uiteraard goed om weten dat er een expertniveau is, dat, ook door de individuele kantoormedewerker kan worden aangesproken. Een belangrijke schakel in het model is de zogenaamde ‘kennisbank’, die binnen KBC reeds een lange traditie kent en beheerd wordt door het content management als onderdeel van de afdeling ‘interne communicatie’. Het gaat om een bijzonder uitgebreide elektronische gegevensbank (gecentraliseerde database) waarin op overzichtelijke wijze producten, processen, systemen en regels worden uiteengezet. De toegang is niet gepersonaliseerd, alle informatie is (voorlopig) toegankelijk voor iedereen. Ook het ‘KBCiNet’ vormt een niet onbelangrijke schakel in het zonet geschetste ‘jobondersteuningsmodel’. Het content management verdient dan ook een aparte behandeling. 9.2.3.2.

Het content management bij KBC: ‘kennisbank’ en ‘KBCiNet’.

Vooraleer dieper in te gaan op de concrete gedaante van het content management bij KBC, moet misschien toch eerst geduid worden wat onder het begrip content management wordt verstaan. 9.2.3.2.1. Begrip content management - algemeen. Zoals het geval was met het begrip KM, kan ook het woord content management heel veel betekenen, en verschilt de betekenis vaak sterk naargelang de bron die wordt geraadpleegd. Over de harde betekeniskern van content management zal iedereen het echter ongeveer eens zijn. Content management betekent als activiteit het verzamelen, beheren en publiceren van content. Waarbij het begrip naast eigenlijke ‘informatie’ ook ‘functionaliteit’ omvat. Heel summier gesteld kan content management worden omschreven als een sterk geformaliseerd proces van verzamelen, beheren en publiceren van content. 9.2.3.2.2. Content management bij KBC. ‘Kennisbank’ en ‘KBCiNet’: beschrijving en vergelijking. Bij KBC wordt het content management beheerd door de afdeling ‘interne communicatie’, die zoals we konden opmaken uit het bovenstaande organogram, overkoepelend werkt aan zowel ‘bank’ als ‘verzekeringen’. De twee voornaamste kanalen van publicatie binnen KBC zijn de ‘kennisbank’ en het ‘KBCiNet’. Strikt gesproken voldoet enkel het instrument van de ‘kennisbank’ aan de formele voorwaarden van echt content management. Het belangrijkste onderscheid tussen beide instrumenten schuilt in: (1) de soort informatie die wordt verwerkt en (2) de graad van formalisering en reglementering van het schrijfproces en, daarmee samenhangend, de verdeling van de verantwoordelijkheden.


133

(1) In de ‘kennisbank’ gaat informatie om die van rechtstreeks en primordiaal belang is voor de individuele kantoormedewerker (‘need-to-know’). Het gaat om informatie m.b.t. de producten en diensten (prijzen, procedures,…) De informatie is gestructureerd van aard. Het ‘KBCiNet’ houdt zich bezig met de minder gestructureerde kant van het informatiespectrum, met de ‘nice-to-know’ informatie (rapporten, bedrijfsinformatie, achtergrondinformatie, boeken, tijdschriften, juridische teksten, cursussen, memo’s…) (2) In de ‘kennisbank’ is de informatie afkomstig van vakspecialisten die in het schrijfproces worden bijgestaan door consulenten van ‘interne communicatie’, die strikt toezien op de kwaliteit van vorm en structuur. Het proces is ‘top-down’ van aard. De doelgroep is heel groot en bestaat uit zo’n 15 000 medewerkers. Voor ‘KBCiNet’ wordt de drempel zo laag mogelijk gehouden voor potentiële auteurs en worden enkel de krijtlijnen (m.b.t. content, stijl en structuur) uitgetekend door ‘interne communicatie’. In de praktijk komt het er op neer dat een ‘tak’ van het ‘KBCiNet’ wordt aangevraagd bij ‘interne communicatie’, waarna de verantwoordelijkheid bij de auteurs (vakexperts) komt te liggen. Het is een instrument voor snelle en efficiënte kennisdeling tussen de medewerkers met een belangrijk ‘bottom-up’-aspect. De doelgroep van (de verschillende ‘takken’ van) ‘KBCiNet’ is een stuk kleiner en bestaat in de eerste plaats uit de medewerkers binnen een zelfde ‘domein’ of ‘module’ (= onderdeel van een domein). Een ander verschil is dat de ‘kennisbank’ bewust, begeleid en projectmatig uit de grond is gestampt, terwijl het KBCiNet relatief organisch is gegroeid. [Naast een systeem van objectieve metingen (hoeveel logins,…), wordt er ook om de zes maanden een enquête gehouden onder de medewerkers over de tevredenheid met het ganse systeem van de ‘jobondersteuning’. De ‘kennisbank’ (gebruiksvriendelijkheid, relevantie, nut,…) wordt daarin dus ook met een zekere regelmaat aan het kritische oordeel van de medewerkers onderworpen. Ook in de ‘balanced scorecards’ van de medewerkers van ‘interne communicatie’ wordt de tevredenheid van de eindgebruiker (lees: individuele kantoormedewerker) als één van de elementen opgenomen.] Content management in het bredere perspectief van KM. Ook al is één van beide instrumenten, met name ‘KBCiNet’, dus het product van een organische groei, het bestaan van beide instrumenten en hun rationalisering tonen niettemin aan dat bij KBC heel bewust over kennis wordt nagedacht en dat er een duidelijke visie ten grondslag ligt aan de organisatie van de ‘kennishuishouding’. Niet alle kennis, niet alle informatie is even belangrijk en elke soort kennis verdient een specifiek instrument, een specifieke benadering. Een systeem zoals dat van de ‘kennisbank’, met zijn formalisme en zijn kosten- en arbeidsintensiviteit, is uiteraard niet voor elk soort kennis weggelegd. Enkel ten aanzien van de harde kern van kennis (de ‘need-to-know’ informatie over producten, diensten en procedures) lijkt zo’n keuze verantwoord. Het ‘KBCiNet’ toont anderzijds aan dat het ook met de cultuur van kennisdeling wel redelijk snor zit. De verantwoordelijkheid voor het gebruik en het beheer van dit instrument ligt immers voor een groot stuk op het niveau van de ‘domeinen’ en de ‘modules’. Het feit dat quasi de ganse organisatie wordt gedekt door het ‘KBCiNet’, wijst dus op een besef van het belang van kennisdeling bij de verschillende medewerkers.

134

Xaveer Laureyns

9.2.4. KM in de ICT-afdeling van KBC. 9.2.4.1.

Algemeen: het ‘KMhuis’.

Een drietal jaar geleden, werd het project rond KM op de sporen gezet. Het initiatief kwam van de algemeen directeur en was van in het begin zeer omvattend van aard. Het is belangrijk te benadrukken dat het gaat om een totaalproject, dat dus veel verder gaat dan de professionalisering van de opleiding van deze of gene personeelsgroep. Dat het gaat om een totaalproject wil uiteraard niet zeggen dat er geen terreinen zijn waar ‘projectintern pionierswerk’ wordt verricht. Zo is het heel natuurlijk en onvermijdelijk dat, drie jaar later, men voor heel wat onderdelen nog in de experimenteerfase zit, maar het heeft er alle schijn van dat de ruwbouw overeind staat. Binnen ICT wordt het project gevisualiseerd aan de hand van een ‘huis’, met als steunende onderlaag de KM-infrastructuur (mensen en instrumenten), met daarbovenop drie lagen: strategie, proces en opvolging en als dak: de KM-organisatie (rollen van o.a. kernteam, sponsor,…)

KM-organisatie

Opvolging

Proces Strategie KM-infrastructuur

Figuur 2: Het Kmhuis

De aanleiding voor het project waren kwaliteitsproblemen in de output. De potentiële oorzaken waren en zijn in zo’n geval natuurlijk altijd legio, maar het spreekt voor zich dat een gebrek aan expertise, een gehinderde kenniscirculatie, een gebrekkige toepassing van de bestaande kennis, enz. altìjd interessante pistes zijn om te verkennen. En zo werd een aanvang genomen met een project rond KM, dat de belangrijkste pijnpunten moest identificeren en remediëren. 9.2.4.2.

Structuur van de ICT-afdeling.

Binnen ICT kan iedereen zo’n beetje beschouwd worden als expert op zijn terrein. De ICTarbeid is zeer kennisintensief. Misschien nog meer dan het geval is voor andere personeelsleden, zijn zij evenwel niet altijd geneigd spontaan hun kennis te delen. Het gaat ook dikwijls om mensen die onderhevig zijn aan een zeker ‘technologisch determinisme’: de noodzaak van ‘menselijke begeleiding’ en van (fysieke) netwerking bij processen van


135

kennisbeheer wordt gemakkelijker uit het oog verloren (zie stageverslag Vandecavey). Een belangrijk aspect van het ganse KM-project binnen ICT bestond én bestaat er dan ook in een bepaalde cultuurverandering teweeg te brengen, die er onder andere voor zorgt dat ‘experts’ spontaan kennis met elkaar gaan delen. 9.2.4.3.

Het KMproject in actie.

Momenteel zijn er vier testgebieden geselecteerd waarbinnen de verschillende onderdelen van het ‘huis’ (infrastructuur, strategie, proces, opvolging en organisatie) in detail worden uitgewerkt. Het gaat om ‘design’ (1), ‘mainframe’ (2), ‘performantiespecialisten binnen design’ (3) en ‘werkvoorbereiding’ (4). ‘Design’ was het proefkonijn, de andere drie vakgebieden kwamen er later bij. Welke nu precies die vakgebieden zijn en waarmee zij zich bezig houden is in het kader van dit verslag uiteraard van ondergeschikt belang. Wel belangrijk is het feit dat de vakgebieden het structurerend gegeven vormen van het volledige KMproject. De aanpak is volledig doelgroepmatig. Zo is het ‘K-Net’ (waarover straks meer) weliswaar een overkoepelend instrument (alles is toegankelijk voor iedereen), maar het is heel duidelijk ingedeeld op basis van de vakgebieden. Elk testgebied krijgt voor de duur van de projectfase (die nog steeds loopt) ook een kennismanager toegewezen, die fungeert als projectleider voor het KMproject binnen dat vakgebied. Alles diende vanzelfsprekend te beginnen met het in kaart brengen van de kennisinfrastructuur. Welke kennis is voorhanden en waar bevindt ze zich? Gaat het om makkelijk te codificeren, expliciete kennis of eerder om zogenaamde ‘tacit knowledge’? Waar zitten de pijnpunten (kennishiaten, bruggen die niet worden geslagen tussen medewerkers), enz. Om een antwoord te vinden op deze vragen, werden verschillende instrumenten ingeschakeld die eigen zijn aan KMprojecten. Er werden ‘vakbeurzen’ georganiseerd waar alle medewerkers van een zelfde vakgebied met elkaar van gedachten konden wisselen, nadat op voorhand reeds een paar pijnpunten waren geïdentificeerd en geïnventariseerd. Er werden ‘0metingen’ gehouden om te kijken ‘hoe ver men al stond’, zowel op het vlak van ‘aanwezige kennis’ als op het gebied van bereidheid en initiatieven tot ‘kennisdeling’. De gemakkelijk te codificeren kennis (informatie) werd op ‘K-net’ geplaatst. Dit is het intranet voor de ICT-afdeling. Op ‘K-Net’ vinden we de harde, ‘need-to-know’ informatie terug, gesorteerd per vakgebied. Het gaat dan om methodieken, richtlijnen, opleidingen, referenties, best practices, tips, enz. Elke medewerker wordt verondersteld ‘alles’ van zijn vakgebied af te weten. Rond het ‘K-Net’ worden ook fysieke activiteiten georganiseerd om de virtuele component aan te vullen. Daarnaast is er, binnen ‘KBCiNet’, de ‘ICT-nieuwslijn’ waarin de ‘nice-toknow’ informatie een plaats krijgt. Er worden ook instrumenten ingezet om de ‘tacit knowledge’ aan te boren en te expliciteren. De strategie wordt uitgetekend in samenwerking met het management. De rol van het management in deze fase van het KMproject is uiteraard van cruciaal belang. De betrokkenheid van het management verleent de onontbeerlijke legitimiteit aan het project. Zoals we straks zullen zien bij de bespreking van ‘het dak van het huis’, zijnde de organisatie

136

Xaveer Laureyns

van het KM, speelt het management de rol van ‘sponsor’ van het project. Men hoeft geen expert in projectmanagement te zijn om in te zien dat deze rol van het allergrootste belang is. Het is aan de hand van workshops met de directie dat de visie wordt bepaald, prioriteiten worden gesteld, de benodigde competenties worden geïnventariseerd (en hiaten worden vastgesteld), enz. Het resultaat van deze strategische oefening is een ‘kennisagenda’, waarvan de werking in de tijd zo’n anderhalf tot twee jaar bedraagt. Deze ‘kennisagenda’ bevat de actiepunten op het gebied van KM, zoals ze werden geïdentificeerd naar aanleiding van de strategische oefening met het management. In functie van deze agenda worden dan ‘fysieke activiteiten’ (opleidingen, communitywerking, enz.) georganiseerd. De uitvoering van deze agenda wordt op zesmaandelijkse basis geëvalueerd. Eén strategische beslissing die al de volgende vorm gaf en in zekere zin vergemakkelijkte, was natuurlijk de reeds vermelde beslissing om de vakgroep als structurerend gegeven te hanteren en aan ‘doelgroepdenken’ te doen. Uit de strategiebepaling vloeit dan een KMproces voort, dat de middelen en instrumenten bevat om de vooropgestelde doelstellingen te halen en de gediagnosticeerde pijnpunten te remediëren. Het kan gaan om ‘communitywerking’, vakbeurzen, allerhande opleidingen,… Dit proces wordt dan uiteraard opgevolgd, wat per definitie een vorm van ‘meten’ inhoudt. Er wordt op regelmatige tijdstippen geëvalueerd en nagegaan hoe ver men al staat in het realiseren van o.m. de ‘kennisagenda’. De ‘kennisagenda’ wordt, binnen elk van de testgebieden, beheerd door een ‘kernteam’. In dit kernteam, bestaande uit max. 7 personen, worden verschillende rollen opgenomen. De bespreking van deze rollen hoort thuis in ‘het dak van het huis’. Het gaat met andere woorden over de organisatie van het KM. In zo’n kernteam zit een kennismanager, een kenniscoördinator, een content manager, 2 of 3 professionals en iemand uit het management. Daarnaast wordt in deze (experimenteer)fase van het KMproject ook een beroep gedaan op een externe consultant van het kenniscentrum CIBIT. De managementfilosofie die, ook op het gebied van KM, wordt gehuldigd is die van het ‘middle up down management’. Dit wil zeggen dat de spil wordt gevormd door het ‘middle management’, dat als taak heeft het doel en de visie zoals geformuleerd door de directie tot bij de medewerkers te brengen en omgekeerd de problemen, bekommernissen én initiatieven van de medewerker aan de directie voor te leggen. Deze filosofie vindt hier een mooie vertaling in de samenstelling en werking van de kernteams waar een belangrijk deel van de leden directe voeling heeft met de werkvloer en ook de directie in vertegenwoordigd wordt. Momenteel wordt in verschillende testgebieden geëxperimenteerd met ‘communitywerking’. Zo’n community heeft zowel een virtuele als een fysieke component. Er zijn virtuele discussiefora, maar ook mogelijkheden tot fysieke ontmoetingen. Het is genoegzaam bekend dat beide componenten aanwezig dienen te zijn of dat anders een community weinig kans op slagen heeft. Er kan nuttig verwezen worden naar het stageverslag van ex-pumper Bernard Vandecavey voor een uitgebreide studie van het opzetten van zo’n communities. Het belangrijkste element van dit KMproject, waarin het zich onderscheidt van het andere reeds besproken en nog te bespreken project, is ongetwijfeld de graad van formalisering en explicitering van de initiatieven op het gebied van KM. Het is geen project waarbij men zich achteraf realiseert dat men eigenlijk met KM bezig was. Het is een heel bewuste oefening, die


137

het naar waarde schatten van kennis als productiefactor als uitgangspunt heeft. Dit zijn, naar mijn bescheiden mening, te onthouden lessen (sommige daarvan zijn traditionele ‘do’s and don’t’s van projectmanagement): -

Kennis is cruciaal, waar mogelijk dient ze gecodificeerd te worden en fysieke activiteiten moeten die elektronische beschikbaarheid aanvullen en optimaliseren. Ook ‘tacit knowledge’ mag niet uit het oog verloren worden en moet, indien mogelijk, geëxpliciteerd worden. Een cultuur van kennisdeling moet met alle mogelijke middelen worden gestimuleerd, maar is een werk van lange adem. Elk vakgebied is uniek, heeft eigen pijnpunten en uitdagingen en verdient dus een ‘geïndividualiseerde’ benadering op het gebied van KM. Deze doelgroepbenadering houdt het geheel ook overzichtelijk. De filosofie van ‘middle up down management’ is ook geschikt om in het kader van KM toegepast te worden. Daarbij aansluitend: de rol van het management als sponsor is uiteraard heel belangrijk Zeker in de projectfase zijn KMprofessionals misschien geen overbodige luxe. (Cf. de rol van kennismanager in het kernteam en de begeleiding door een externe consultant van kenniscentrum CIBIT) Een strategisch plan en een daarvan afgeleid werkinstrument (de ‘kennisagenda’) voorziet het project van structuur en richting. De regelmatig terugkerende evaluatiemomenten en de werking van het kernteam houden het vuur brandend. De aanvaarding dat niets ooit af is als het KM betreft, is de enige werkbare ingesteldheid.

9.3. ACV Hier liep de stage over een ononderbroken periode van drie dagen. Ik kreeg de kans met twee personen te spreken: een stafmedewerkster op de ‘nationale dienst werkloosheid’ (Katty Petras)$ en een nationaal secretaris (Ann Van Laer)%. Het grootste deel van dit verslag zal bestaan uit de beschrijving van wat men een pilootproject zou kunnen noemen op het gebied van KM en opleiding binnen ACV, met name de ‘werkplekopleiding’ (WPO) voor de dienstverleners in een ACV-dienstencentrum. Zoals reeds aangekondigd in de algemene inleiding, komt dit project vooral tegemoet aan de KMbekommernis ervoor te zorgen dat de juiste en actuele kennis en informatie aanwezig is daar waar de organisatie rechtstreeks met de externe klant in contact komt. 9.3.1. Algemeen: structuur ACV en beschrijving van de stageplaats. Om ook maar iets te kunnen zeggen over het KM bij het ACV is het van het allergrootste belang de structuur en de eigenheden van de organisatie eerst op een rijtje te zetten.

5 Mevrouw Katty Petras is stafmedewerkster binnen de ‘nationale dienst werkloosheid’. 6 Mevrouw Ann Van Laer is (één van de zes) nationaal secretarissen.

138

Xaveer Laureyns

9.3.1.1.

ACV als ‘uitbetalingsinstelling’.

Het WPO-project dat straks zal worden besproken heeft in de eerste plaats betrekking op de taken van het ACV als ‘uitbetalingsinstelling’ (UI). Dit is niet onbelangrijk. In zijn hoedanigheid van UI treedt het ACV op als (private) meewerkende instelling van de federale overheid binnen de tak ‘werkloosheidsverzekering’ van de sociale zekerheid. Het kreeg daartoe, om historische redenen, het mandaat. Aan dit mandaat zijn verscheidene voorwaarden verbonden (zoals een gescheiden boekhouding,…), maar het is niet vereist dat deze dienst wordt verleend in een speciaal daartoe opgerichte, van de rest van de organisatie afgescheiden eenheid. De dienstverlening, waarvoor het ACV in concurrentie treedt met de andere vakverbonden (UI’s) en de Hulpkas voor werkloosheidsuitkeringen, vindt plaats in zogenaamde ‘dienstencentra’. Het mandaat van UI wordt vervuld in dat kader, maar het is niet de enige taak van een dienstencentrum. Daarnaast wordt een gans pakket aan dienstverlening voorzien, waarvan 80% weliswaar te maken heeft met de ‘werkloosheid’ in ruime zin, maar 20% ook eerstelijnshulp betreft in ‘syndicale’ materies (loon, opzeggingsvergoeding, feestdagen,…) Redenerend vanuit het standpunt dat de leden een ledenbijdrage betalen, beperkt het ACV zich als UI dus niet tot het louter uitbetalen van de werkloosheidsuitkeringen; er wordt ook een ganse dienstverlening aan verbonden. 9.3.1.2.

Eigenheden van het ACV als organisatie.

De tweepijlerstructuur. Het ACV werkt met een professionele pijler (beroepscentrales) en een interprofessionele pijler (gewestelijke verbonden). De dienstverlening aan de leden in de dienstencentra moet gesitueerd worden in de interprofessionele pijler, maar is nooit geheel neutraal van aard. Naast kennis en ‘informatie’ zullen ook ‘standpunten’ verspreid moeten worden binnen de organisatie om ze, expliciet of impliciet, te kunnen meedelen aan de leden. De autonomie van de verbonden. De gewestelijke verbonden (22 in aantal) zijn autonoom in hun werking. Dit vormt een bijkomende uitdaging om vanop nationaal niveau aan coördinatie te doen. Zoals we zullen zien, heeft deze autonomie o.m. als gevolg dat het instrument van de ‘WPO’ op het terrein enigszins verschillend wordt ingevuld naargelang het verbond. Het ACV is als vakbond een non-profitorganisatie. Dit neemt niet weg dat er een belangrijke concurrentie speelt met de andere vakbonden die een zelfde soort diensten verlenen. Dit vormt een belangrijke impuls voor het streven naar een zo performant mogelijk KM binnen de organisatie met het oog op een zo performant mogelijke dienstverlening. 9.3.2. het wpo-project. 9.3.2.1.

Korte omschrijving van het project.

Het WPO-project (werkplekopleiding) is een opleidingsproject met als doel de dienstverlening in de dienstencentra (met betrekking tot de werkloosheid&) door de dienstverleners, zo goed en efficiënt mogelijk te laten verrichten. De doelgroep is dus welomschreven en bestaat uit één bepaalde categorie ACV-personeelsleden: de 7

ACV als uitbetalingsinstelling (UI).


139

dienstverleners in de dienstencentra. Gezien de positieve resultaten van het project, is het evenwel de bedoeling gelijksoortige projecten op te starten voor andere functiegroepen. 9.3.2.2.

Rol van de ‘opleider’.

Hij begeleidt op persoonlijke en individuele wijze de ‘nieuwe’ dienstverlener in zijn opleidingstraject (zie verder). Via de in de verbonden veel voorkomende combinatie ‘opleider/dienstverlener’ houdt hij ook voeling met het terrein.' (Helemaal in overeenstemming met de ‘leren op de werkplek-filosofie’ wordt uiteraard ook de expertise van de ervaren collega-dienstverleners ingeschakeld tijdens de WPO. Zo wordt soms gewerkt met een peter/metersysteem.) Zelf kunnen de opleiders een beroep doen op hun ‘netwerk van opleiders’ om via allerhande vormen van kruisbestuiving de kwaliteit van deze ‘interne dienstverlening aan de dienstverleners’ verder op te drijven en op de nationale vormingsdienst voor hun didactische ondersteuning. We zouden kunnen stellen dat de figuur van de opleider tegemoetkomt aan de noodzaak om het louter beschikbaar maken van informatie via intranet aan te vullen met de input van menselijke aard. 9.3.2.3.

Situering van de ‘dienstverlener’.

De dienstverlener is de ACV-medewerker die, binnen één van de talrijke geografisch verspreide dienstencentra, in rechtstreeks contact met de ‘klant’ staat. Het WPO-project was er in de eerste plaats op gericht deze dienstverlener bij te staan in zijn opdracht van dienstverlening; ervoor te zorgen dat de dienstverlener tot de tand gewapend is om aan adequate, kwaliteitsvolle dienstverlening te doen. En dit in een context van concurrentie met andere vakbonden in hun hoedanigheid van uitbetalingsinstelling. In een dienstencentrum worden zeer uiteenlopende diensten verleend. Grof geschetst heeft 80% daarvan te maken met het onderwerp ‘werkloosheid’. De dienstverlening die het ACV verricht in zijn hoedanigheid van UI speelt zich dus ook in het kader van een dienstencentrum af. De overige 20% van de dienstverlening bestaat dan uit de eerstelijnszorg in syndicale materies (vragen en klachten m.b.t. loon, gezinsbijslag, wettelijke feestdagen,…) Het is op het niveau van de dienstverlener in het dienstencentrum dat zich de veldexpertise situeert. De dienstverlener is de ‘gebruiker’ van de programma’s. Deze gebruikerskennis zal worden verzilverd wanneer bij het uitwerken van nieuwe programma’s de ‘business requirements’ moeten worden uitgeschreven (cf. de op til zijnde hervorming van het werkloosheidsprogramma). 9.3.2.4.

Traject van de dienstverlener.

Er werd een ‘loopbaantraject’ uitgetekend voor de dienstverlener met als belangrijkste scharnierpunt de overschakeling van ‘nieuwe dienstverlener’ naar ‘ervaren dienstverlener’. Deze overgang vindt plaats na zes maanden opleiding, op het ogenblik dat 80% van de nodige ‘kennis’ als verworven wordt beschouwd. 8

Deze combinatie is uiteraard zwaar en er zijn hier en daar dan ook klachten over een te grote werklast.

140

Xaveer Laureyns

Dit onderscheid tussen nieuwe en ervaren dienstverlener is bepalend voor de ‘tools’ die op de WPO-site (onderdeel van het intranet) ter beschikking van de ‘opleider’ staan om de opleiding vorm te geven: de ‘kennismakings- en leermodules’ voor de nieuwe en de ‘thematische modules’ voor de ervaren dienstverlener. Elke opleider had de verantwoordelijkheid om één module voor de nieuwe dienstverlener uit te werken. De thematische modules werden door de dienst werkloosheid, in overleg en samenwerking met de ‘opleiders’ tot stand gebracht. De dienst werkloosheid ziet, in samenwerking met het ‘netwerk van de opleiders’ toe op het up-to-date houden van de modules. Naast de eigenlijke ‘opleiding op de werkplek’, ondersteund door de WPO-site, volgt de dienstverlener (net als de andere ACV-personeelsleden trouwens) ook verplichte eenheden aan de Sociale Hogeschool in Heverlee, waarmee heel nauw wordt samengewerkt door de nationale vormingsdienst. Deze eenheden hebben een overwegend theoretisch karakter. Het resultaat van de WPO-aanpak was een aanzienlijke verhoging van de productiviteit van het leerproces van de dienstverleners. Er werd sneller en beter geleerd. In zes maanden tijd evolueerde de dienstverlener van een relatief 0-saldo aan kennis naar een quasi totale beheersing van de materie. 9.3.2.5.

Modaliteiten van de WPO.

De eigenlijke werkplekopleiding van de dienstverlener vindt naargelang van het geval plaats: -

In het dienstencentrum waar de ‘nieuwe’ dienstverlener uiteindelijk zal werken (dienstencentrum van bestemming). In een ‘opleidingsdienstencentrum’, d.w.z. een dienstencentrum dat speciaal en op structurele wijze is toegerust om in de opleiding van ‘nieuwe’ dienstverleners te voorzien (meer personeel,…). Aan de hand van ‘terugkomdagen’, d.w.z. een combinatie van de vorige twee opties, waarbij wordt ‘geswitcht’ tussen het dienstencentrum van bestemming en een ‘opleidingsdienstencentrum’.

Dat er verschillende modaliteiten bestaan heeft opnieuw alles te maken met de autonomie van de verbonden. 9.3.2.6.

De WPO-site.

De WPO-site moet worden gezien als een eerste en navolgenswaardige poging om structuur te scheppen in de relatieve chaos die het intranet geworden was en, tot op zekere hoogte, nog steeds is. Er is heel veel informatie ‘beschikbaar’ (“iedereen zet er van alles op”), maar de toegankelijkheid is niet altijd optimaal. Het WPO-project vormde de perfecte aanleiding om daar, specifiek ten aanzien van de dienstverleners in de dienstencentra, verandering in te brengen.


141

De algemene situatie kan visueel worden voorgesteld als volgt:

INTRANET

SITE

DOCROOM (=databank) - worden pdf-bestanden

LINK

- html-pagina's aangemaakt in dreamweaver

LINK

krachtige zoekrobot

Berekeningsprogramma's

Figuur 3: Intranet

Knelpunten: te log, te veel, te weinig uniform => te weinig toegankelijk. De WPO-site komt, binnen de WPO en dus specifiek ten aanzien van de dienstverleners, tegemoet aan die vraag naar meer en betere toegankelijkheid. De site is heel sterk gericht op de praktische noden van de gebruiker en dient ook ter ondersteuning van zijn (permanente) opleiding. Ze bestaat uit vier onderdelen: -

Een gedeelte voor de ‘nieuwe dienstverlener’ (met de ‘kennismakings- en leermodules’); Een gedeelte voor de ‘ervaren dienstverlener’ (met de ‘thematische modules’); De ‘e-map’ of elektronische loketmap (alle essentiële gebruiksgerichte informatie). De ‘opleiderstool’ (Zoals gezegd een instrument ‘voor en door’ de opleiders en ook enkel voor hen toegankelijk. Hierop worden didactische werkvormen geplaatst. Forum van kruisbestuiving. De verantwoordelijkheid van de nationale dienst werkloosheid beperkt zich tot het ‘op de site plaatsen’. Het is de verantwoordelijkheid van de ‘opleiders’ om deze ‘tool’ up-to-date te houden.)

142

Xaveer Laureyns

Teller

Thematische modules

(

)

*

+

-THEORIE ),-( . &#*& "/0(#,1(

.

!"

2 ),-( . &#*& ,- /. 0#,30

#

%$4 5

% 5% 2

5 &

%

'

Figuur 4: De WPO-site

Zoals reeds gezegd, heeft elk van de opleiders moeten instaan voor het uitwerken van één van de modules voor de ‘nieuwe dienstverlener’. Daarbij moesten verschillende, vanuit en door de projectgroep geformuleerde, normen worden gerespecteerd. De modules moesten bestaan uit (1) een theoretische benadering, (2) een link met de praktijk en (3) een link met de informatica. Binnen het theoretisch onderdeel moest duidelijk worden gemaakt wat de doelstellingen en de vereiste voorkennis waren. De link met de praktijk werd uitgewerkt aan de hand van demo’s en oefeningen. (Met demo’s wordt bedoeld beeldschermsimulaties van de in de praktijk gebruikte softwareapplicaties. De oefeningen mochten zowel open vragen als multiple choice vragen zijn.) Heel belangrijk is dat daarnaast dus ook uitleg werd verschaft over de manier waarop het bewuste onderwerp informaticatechnisch wordt ondersteund. Er wordt van de dienstverlener


143

dus meer verwacht dan het routineus kunnen werken met het voorziene programma, hij zal ook over een basisinzicht dienen te beschikken in het backoffice-gebeuren.( Oorspronkelijk stonden deze modules ook op Cd-rom ter beschikking, zodat ook thuis bepaalde zaken konden worden geoefend en ingestudeerd. Er werd evenwel bewust niet gekozen voor de optie van ‘e-learning’. [Aangezien het WPO-project binnen het ACV een redelijk revolutionaire onderneming was en in veel opzichten als een pilootproject kon worden beschouwd, moesten ook tussentijdse resultaten ter legitimatie kunnen worden voorgelegd. Dit gebeurde door een teller op de ‘emap’ te installeren. Deze teller spuwde zeer geruststellende en bemoedigende cijfers en vormde zo, zowel voor de projectleiders als voor het management, een belangrijke bevestiging van de zin van de hele onderneming.] 9.3.3. Parallellen met het KBC-verhaal. Het zal de lezer al opgevallen zijn dat er een niet onaardig aantal parallellen te bespeuren valt tussen het opleidingsproject bij ACV en dat bij KBC. We zetten ze ter illustratie even op een rijtje

9

-

Specifieke doelgroep: medewerkers in kantoren resp. dienstencentra die in rechtstreeks contact staan met de klant.

-

Geografisch gedecentraliseerde dienstverlening: centraal geproduceerde en beheerde kennis en informatie moet tot bij de individuele medewerker geraken (grotendeels een top-down gebeuren: productie op hoog niveau, consumptie op niveau van de medewerker). Ook een decentralisatie van de opleidingsinstanties en/of competentiecentra.

-

Belangrijke rol van het intranet (‘kennisbank’ resp. WPO-site) om de need-to-know informatie te allen tijde, in geactualiseerde versie beschikbaar te houden van de medewerker.

-

Het besef dat het louter beschikbaar stellen van informatie via het intranet, hoe accuraat en doordacht gestructureerd ook, niet volstaat.

-

Evolutie van eenvoudig beheer van een grote website naar echt content management systeem (bij KBC al voltrokken, bij ACV op het programma).

-

In beginsel wordt een volledige kennis verwacht van de medewerker (A tot Zfilosofie). Zo min mogelijk specialisatie op het niveau van de kantoren, dienstverleningscentra.

-

Evolutie van een relatieve ‘trek uw plan’-aanpak, over éénmalige collectieve opleidingen aan het beging van de carrière, naar een meer geïndividualiseerde opleiding, met een permanent karakter en zo dicht mogelijk bij de werkplek. In beide organisaties is de opleiding op de werkplek (‘on the job’) het nieuwe ideaal.

Dit belet uiteraard niet dat er (op verbondsniveau) ‘systeemcoördinatoren’ ter beschikking staan van de dienstverleners bij eventuele informaticaproblemen.

144

Xaveer Laureyns

-

Aanpassing van de fysieke structuur van de organisatie aan de mogelijkheden op kennisgebied. Men heeft een nieuw evenwicht moeten vinden tussen de idealen van ‘nabijheid’ en ‘professionaliteit van de dienstverlening’.

-

Concurrentie vormde de oorspronkelijke en belangrijkste stimulans om te streven naar een betere dienstverlening en om bijgevolg ook de kennisinfrastructuur daartoe in te richten. 9.3.4. Lessen voor de federale overheid 9.3.4.1.

Lessen voor de federale overheid – algemene bedenkingen.

Het is duidelijk dat de (federale) overheid als organisatie en de verschillende overheidsorganisaties op zich (en ik denk daarbij in de eerste plaats aan de openbare instellingen van sociale zekerheid) op het vlak van structuur, doelstellingen (non-profit) en misschien ook - financiële middelen, het sterkst aanleunen bij het ACV in zijn hoedanigheid van uitbetalingsinstellling. Als we dan inzoomen op het concreet onderzochte project (opleiding en kennisondersteuning van medewerkers in rechtstreeks contact met de klant), passen organisaties als de Hulpkas voor Werkloosheid, de Hulpkas voor Ziekte- en Invaliditeitsuitkering, VDAB, e.a. het best in dat plaatje. Dergelijke organisaties (met geografisch verspreide loketten en werkend met een inhoudelijk gelijksoortige materie) kunnen dus misschien met de minste omwegen lering trekken uit dit project. Als we de nodige eigenheden van de KBC als organisatie verdisconteren (het for profitkarakter, de hardere blootstelling aan concurrentie, de ruimere financiële mogelijkheden,…) kan natuurlijk ook het ‘jobondersteuningsmodel’ van de KBC, o.m. geschraagd door een vergevorderde vorm van content management, ter inspiratie dienen voor dienstverlenende overheidsorganisaties. Wat het KMproject binnen de ICT-afdeling van KBC betreft, is de extrapoleerbaarheid misschien nog het grootst. In wezen gaat het immers om een groep experts die ertoe moeten worden aangezet kennis met elkaar te delen. Dit komt overal voor. Elke organisatie van een redelijke omvang heeft een ICT-afdeling waarbinnen ongetwijfeld een zelfde soort uitdagingen aan de orde is. Dit project was, volgens mijn ongeschoold oordeel, ook het meest interessante op het gebied van KM. Het beantwoordt immers op een heldere manier de scepsis/nieuwsgierigheid die opwelt bij het lezen van de theoretische traktaten over KM, zoals: Hoe zorgt men er in de praktijk voor dat ‘de’ kennis optimaal wordt benut, optimaal circuleert? Hoe stelt men kennishiaten vast? Wat ís kennis? enz 9.3.4.2.

Lessen voor de federale overheid – concreet.

Ik zal me dan toch maar wagen aan het formuleren van een aantal lessen en conclusies. Aangezien de verschillende KM-toepassingen dikwijls in projectvorm tot stand kwamen, zullen er uiteraard ook do’s and don’t’s eigen aan projectmanagement in voorkomen. Naast het wat is immers ook het hoe van cruciaal belang bij de implementatie van KM.


145

-

Het is belangrijk de onvermijdelijke uniciteit van elke vorm van KM goed voor ogen te houden. Kennis en dus ook KM zijn organisatiespecifiek. Alles staat of valt met een gedegen voorbereidende analyse van de organisatie. Zelfkennis is het begin van alle wijsheid, zoals het spreekwoord luidt. Specifiek ten aanzien van kennis, kan een zogenaamde kennisaudit een nuttige instrument zijn om de AS IS situatie te bepalen op organisatieniveau. De keuze van specifieke instrumenten van KM en van een bepaalde benadering hangt af van de omvang van de organisatie, het type activiteiten, de interne structuur en vooral ook de cultuur.

-

Het is uitermate belangrijk eerst goed voor zichzelf uit te maken waarover men het heeft als men van KM gewaagt. Het gevaar van holle woorden is groot, juist omdat onder KM heel veel (en dus heel weinig) kan worden verstaan. Men kan het hebben over competentiemanagement, over documentbeheer, over interne communicatie, enz. en met recht en rede de term KM gebruiken. Het wezen van KM schuilt mijns inziens evenwel in de taak om bestaande en toekomstige instrumenten van kennisaanmaak, -deling, -verspreiding,… te coördineren, een kader te scheppen, een bewustzijn te ontwikkelen. [Het ‘KMhuis’ binnen de ICT-afdeling van KBC is een mooi voorbeeld van dergelijke kaderschepping.] Het is eveneens belangrijk er zich bewust van te zijn dat men - onvermijdelijk (overwegend) een bepaalde, specifieke benadering van KM bewandelt. [Bijvoorbeeld de ‘ICT-ondersteuningsbenadering’ in het besproken WPO-project binnen ACV.]

-

Om eventuele scepsis te voorkomen, kan men trouwens gerust verschillende zaken verwezenlijken op het gebied van KM zonder de term zelf te gebruiken of te lanceren. Het WPO-project bij het ACV is daar een voorbeeld van. De realisaties in dat verband konden en werden perfect onder ‘oude’, bekende terminologie (opleiding, ICTondersteuning, documentbeheer,…) gehuisvest.

-

Elk project heeft een probleem nodig. Zo was een belangrijk gemeenschappelijke probleem waarvoor de verschillende besproken projecten een oplossing zochten, het verhogen van de toegankelijkheid via een ICT-tool van een overdaad aan informatie [‘kennisbank’, ‘K-Net’, ‘e-map’]. De selectie van een bepaald probleem en de manier waarop men het probeert op te lossen zal opnieuw de specifieke benadering van het KM verraden. [Binnen de ICT-afdeling van KBC was de aanleiding voor het KMproject de vaststelling dat er problemen waren met kwaliteit van de output.]

-

Het is één zaak om de (gemakkelijk te expliciteren) kennis te codificeren en elektronisch toegankelijk en beschikbaar te maken, het is nog een andere kwestie om ervoor te zorgen dat bij de medewerkers de kennis aanwezig is om deze gecodificeerde kennis (= informatie) ook daadwerkelijk te integreren en te hanteren in de concrete werksituatie. Menselijke begeleiding is onontbeerlijk. (De relevantie van deze opmerking is des te groter wanneer gekozen werd voor de ICTondersteuningsbenadering van KM.)

10 Zijn de bedrijfsprocessen kennisintensief? Welk soort kennis is cruciaal voor welke onderdelen van de organisatie? Welke cultuur heerst er t.a.v. kennisdeling? Enz., enz.

146

Xaveer Laureyns

-

De volgende opmerking sluit aan bij de vorige. De elektronische toegankelijkheid en beschikbaarheid van kennis in de vorm van informatie, wordt het best aangevuld met fysieke activiteiten. [Zo zullen de communities binnen de ICT-afdeling van KBC maar optimaal werken en resultaten boeken als ze ook een fysieke component krijgen. Zo worden de modules op de WPO-site maar tot leven gewekt door de fysieke begeleiding van de opleiders. Zo wint de opleiderstool op diezelfde WPO-site aan kracht doordat de opleiders met de regelmaat van de klok fysieke bijeenkomsten houden. Enz.]

-

Structurerende gegevens zijn primordiaal en sluiten bij voorkeur aan bij de voor de betrokken personen bekende business processen. Dit is een opmerking die speelt op vele niveaus en in verschillende contexten: van het vastleggen van de structuur, de taxonomie van elektronische databanken tot het verzinnen van metaforen om een gans project structureel vorm te geven [het ‘KMhuis’]. Ook de duidelijke keuze voor een ‘doelgroepbenadering’ in de verschillende besproken projecten komt tegemoet aan deze verzuchting. De medewerkers weten waar ze aan toe zijn, niet alles moet worden doorgeploeterd, één persoon gaat altijd binnen via dezelfde, gekende deur. Vóór alles dienen een gekozen benadering en structuur ook consequent te worden geëerbiedigd doorheen het project.

-

De steun en betrokkenheid van het management zijn cruciaal. Het management moet ervan overtuigd zijn dat de productiefactor kennis een bijzondere behandeling verdient en het moet er ook een zekere visie op aan de dag leggen. Het management is ook verantwoordelijk voor de alignering van de KMstrategie en -doelstellingen, met de ruimere strategie en doelstellingen van de organisatie. Voor de concrete implementatie is de rol van het middle- en lijnmanagement belangrijker, dat immers dichter staat bij de kennis waarmee wordt gewerkt. [De strategiebepaling ter formulering van de ‘kennisagenda’ en de samenstelling van het kenniskernteam binnen de ICT-afdeling van KBC, komen voorbeeldig tegemoet aan deze noodzaak.]

-

KM kent verschillende ambitieniveaus. Het heeft uiteraard geen zin hoge verwachtingen te koesteren als er niet de nodige menselijke en financiële middelen worden vrijgemaakt om deze in te kunnen lossen. Ook om die reden is de steun van het management uiteraard onontbeerlijk. [Zo is content management (bv de ‘kennisbank’ binnen KBC) een zeer dure aangelegenheid. De zeer strikte bewaking van de kwaliteit van vorm en inhoud van de content, noodzaakt een belangrijke input aan mensen en middelen. ]

-

KM is geen exacte wetenschap, het is bovendien een onderneming die de input van zeer verscheiden disciplines vergt (HRM, ICT, om de twee meest voor de handliggende te noemen). Dit neemt echter niet weg dat de inbreng van KMprofessionals [bijvoorbeeld van kenniscentrum CIBIT, zoals bij de ICT-afdeling van KBC] een nuttige investering kan zijn. Ook het (tijdelijk) toewijzen van expliciete KMrollen in de KMorganisatie [zoals de kennismanagers in het kernteam binnen de ICT-afdeling van KBC] kan een goed idee zijn. Zij zijn dan de bewakers van het ruimere kader, de visie en de strategie ten aanzien van KM.

11 Bijvoorbeeld op basis van de documenten waarmee wordt gewerkt door de dienstverleners in relatie met de leden en de werkloosheidsbureaus.


147

-

Men moet aanvaarden dat niets ooit af is op het vlak van KM. Eerst en vooral omdat het voorwerp (kennis) een bijzonder ruim en complex gegeven is (het onderscheid tussen expliciete, harde kennis en impliciete, softe kennis geeft al een indicatie), ten tweede omdat inhoud, strategische waarde, enz. ervan voortdurend wijzigen en ten derde omdat een cultuuraanpassing (het uitbouwen van een cultuur gericht op kennisdeling) per definitie een werk van lange adem is. Het verdient ongetwijfeld de voorkeur zeer geleidelijk aan te werk te gaan. Elke big bang ambitie dient, op het gebied van KM nog meer dan elders, opgeborgen te worden. Er moet tijd gemaakt worden voor experiment, kijken wat werkt,… [Dit laatste is momenteel volop aan de gang binnen de ICT-afdeling van de KBC.] [Ook de voorbeeldfunctie die het WPO-project heeft binnen ACV past in deze overweging.]

-

Het helpt, en nog geen klein beetje, om energieke, intelligente en gedreven personen aan het roer van (om het even welk) project te zetten. [Het kan geen toeval zijn dat al de personen die mij te woord stonden bulkten van inzicht en straalden van werklust, met een bijzondere vermelding voor de vrouwen die de mannen daarin nog net iets leken te overtreffen… 9.3.5. Evaluatie van de stage.

Ik ben zeer tevreden over deze stage. De mensen die ik heb kunnen spreken, waren stuk voor stuk aimabel en capabel, en hun bereidheid om mij en mijn stage vooruit te helpen was bijzonder groot. De tijd die ze konden vrijmaken was jammer genoeg soms aan de korte kant. Dit laatste belet niet dat ik op korte tijd veel bijgeleerd heb over het fenomeen KM: wat het allemaal kán betekenen en wat het in de praktijk ook effectief betekent. Het is immers één zaak om bevlogen traktaten te lezen van KM-goeroes in gespecialiseerde tijdschriften, het is een veel leerrijker zaak om te mogen kijken hoe de grote theorieën in de werking van een organisatie, ‘on the field’, worden geïntegreerd En wat dat laatste betreft, ben ik zowel bij de ACV als bij de KBC behoorlijk aan mijn trekken gekomen. Zowel het ‘WPO-project’ bij ACV, als het ‘jobondersteuningsmodel’ van KBC, als de ervaringen binnen de ICT-afdeling van KBC vormden bijzonder interessante voorbeelden van wat KM kan betekenen in de praktijk. Hoewel het oorspronkelijk mijn bedoeling was het onderwerp vrij ‘breed’ te benaderen, ben je als stagiair uiteraard een beetje aangewezen op de preselectie gemaakt door de contactpersonen. Zij spreken natuurlijk het liefst over de dingen waar ze zelf enigszins trots op zijn en zijn, wie weet, wel wat geneigd om de zaken bij te kleuren. Wat niet belet dat ik heel wat zaken uit voorafgaande lectuur heb leren ‘plaatsen’, herkennen, verbinden. Deze werkwoorden bevonden zich nog grotendeels aan de ‘passiefkant van de balans’ vóór de stage, maar de stage zelf vormde een aardige aanzet om ook eens iets op de actiefzijde te plaatsen. Ik heb me alleszins geen moment verveeld en blijf het onderwerp, ook vanuit een meer filosofisch standpunt, bijzonder interessant vinden. Hoe vindt een mens, in een kennisintensieve werkomgeving zijn weg in die wirwar van permanent veranderende kennis en informatie? Wat zijn de instrumenten die organisaties daarvoor inzetten? Hoe kan een globale strategie worden uitgetekend ten aanzien van kennis als niemand het volledige overzicht heeft? Hoe maakt men van kennisdeling een spontaan gebeuren? enz., enz.

148

Xaveer Laureyns

Ik kan verder alleen maar hopen dat dit stageverslag ook wat zoden aan de KMdijk van de federale overheid heeft gezet. Het valt alleszins aan te raden het onderwerp serieus te nemen en niet al te snel af te doen als de zoveelste managementhype. We móeten intelligent leren omgaan met kennis. Maar daar bestaan uiteraard verschillende manieren voor.

De modernisering van de overheid in Frankrijk, 4 jaar na de LOLF

149

HOOFDSTUK 10. “QUE LE FEU CONTINUE” - DE MODERNISERING VAN DE OVERHEID IN FRANKRIJK,

4 JAAR NA DE LOLF

LUC LEFÈVRE Woord vooraf: In dit stageverslag neem ik nogal veel de originele Franse terminologie over. Ter bevordering van het leescomfort worden de woorden en uitdrukkingen in de Franse taal telkens in cursief lettertype aangeduid. De in dit kortverslag meest gebruikte afkortingen zijn: -

MOM = ministère de l’outre-mer PAP = projet(s) annuel(s) de performance DPT = document(s) de politique transversale

10.1.

De inhoud van de stage

10.1.1. De keuze van de stageplaats Voor ik de PuMP-cursus aanvatte, stootte ik eerder toevallig – of toch niet? – op de Franse “Loi organique relative aux lois de finances” van 1 augustus 2001. Die wet – en haar afkorting: de LOLF – intrigeerde mij zeer. Vrij snel was het me duidelijk dat, voor onze zuiderbuur Frankrijk, de LOLF het begin inluidt van een ver doorgedreven vernieuwing van de budgettaire regelgeving, met ingrijpende gevolgen voor de concrete werking van de gehele Franse centrale administratie. Het was mij voorheen ook al opgevallen dat, in de managementliteratuur, zowat alle aangehaalde buitenlandse voorbeelden betreffende vernieuwingsoperaties van de overheid (de zgn. ‘good practices’) ontleend worden aan de Angelsaksische wereld. Ik bleef me afvragen hoe dat kwam. Volgende argumenten maakten dat ik voor mijn stage in Frankrijk terechtkwam: - Ik wou inzicht verwerven in een aan de gang zijnde vernieuwingsoperatie bij een overheid die volledig los staat van de Belgische context; - Als ambtenaar bij de Belgische federale overheid gaat mijn interesse uit naar buitenlandse overheidsinstellingen die functioneren in de context van een cultuur die dicht aanleunt bij die van de Franstalige collega’s op het werk; - Aangezien ik de (administratieve) Franse taal vrij goed beheers, lag het voor mij voor de hand dat mijn stage zich zou voltrekken in een Franstalige omgeving;

150

Luc Lefèvre

-

Ik achtte het zeker nuttig om 4 jaar na de stemming van de LOLF, en net voor de volledige uitwerking ervan1, even te gaan gluren bij de buren, net over onze zuidergrens. 10.1.2. Inhoud en leerdoelstellingen van de stage 10.1.2.1. Inhoud

Hoofdopdracht bij het Ministère de l’Outre-mer was de actieve medewerking aan de opstelling van een ontwerp van DPT (= ‘document de politique transversale’), document dat kadert binnen de nieuwe budgettaire regelgeving. (Daarnaast had ik enkele interviews m.b.t. de werking van de afdeling Beheerscontrole en werkte ik ook mee aan de voorbereiding van een interne reorganisatie). De geplande aanvullende stage bij het Ministère de l’Équipement (4 halve dagen), betreft een loutere observatie m.b.t. de LOLF. 10.1.2.2. Leerdoelstellingen -

Aantonen dat er ook buiten de Angelsaksische wereld ingrijpende hervormingen van de overheidsadministratie plaatsvinden; Inzicht verkrijgen in de werking en de organisatie van (een deel van) de Franse administratie; Inzicht verwerven in de doelstellingen van de vernieuwingsoperatie die de LOLF beoogt, en onderzoek ‘op het terrein’ van de gevolgen van de LOLF voor de Franse administratie; Poging om enkele significante verschilpunten en gelijkenissen met de toestand van de federale overheid in België in kaart te brengen; Het Franse begrippenkader betreffende beheerscontrole vatten; Onderzoek van de interne communicatie en de informatiedoorstroming.

10.2. Korte historiek van de modernisering van de administratie in Frankrijk Ook in Frankrijk zijn de kritieken op de werking van het overheidsapparaat helemaal niet zo nieuw: de eerste dateren er immers al van in de 19de eeuw! Wel is de invalshoek van de kritieken op de Franse administratie mettertijd verschoven… Het zou ons te ver leiden om in het kader van dit kortverslag zo ver terug te gaan. Daarom beperken we ons tot enkele voorbeelden uit de recente geschiedenis. Zo laaide, voor de tweede wereldoorlog, in Frankrijk de politieke wil fel op om de administratie te hervormen: dat leidde bij de bevrijding in 1945 o.m. tot de oprichting van de ‘École nationale d’administration’, de alom gekende ENA. 1

De LOLF heeft pas volledig uitwerking vanaf de begroting-2006. De werkzaamheden hiervoor zijn op het ogenblik van de stage dus volop aan de gang.


151

Eind de jaren ’60 stond de hervorming van de Franse administratie alweer hoog op de politieke agenda. Vooral de jaren ’70 hielden een belangrijke vooruitgang in, zeker voor de gebruikers van de openbare diensten: de functie van ‘Médiateur de la République’ werd bij wet ingesteld, er kwam een wettelijk kader voor de behandeling van gegevens die behoren tot de persoonlijke levenssfeer, het recht van vrije toegang tot administratieve documenten werd ingesteld, en er werd een wet gestemd betreffende de motivering van bestuurshandelingen. Het jaar 1982 luidde het begin in van de ‘déconcentration’ van de Staat, waarbij de bevoegdheden van centrale en territoriale diensten herverdeeld werden. In 1995 kreeg de term ‘réforme de l’État’ officieel gestalte. De zorg om administratieve vereenvoudiging leefde toen zeer sterk. Eind de jaren ’90 werden inspanningen geleverd om de internetsites van openbare diensten te ‘generaliseren’ en om administratieve formulieren on line toegankelijk te stellen (= ‘la dématérialisation’). Kort na de eeuwwisseling kenden de relaties tussen burger en ambtenarij een nieuwe kentering. Zo wordt de ambtenaar voortaan verplicht om zijn naam mee te delen in de relaties met de burger, wordt het afleveren van een ontvangstbewijs verplichtend gesteld, en wordt elke administratie verplicht om een verkeerd geadresseerde aanvraag door te spelen naar de bevoegde administratieve instelling2. 10.3.

De LOLF

10.3.1. Betekenis van de LOLF De LOLF, de ’loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances’, heeft als eerste bedoeling om “permettre une amélioration de la gestion publique”. De twee grote assen waarrond de nieuwe wet draait, zijn: (t.a.v. de administratie:) een hervorming gericht op de responsabilisering van de managers en de controle van de performantie; (t.a.v. het parlement:) een versterking van de transparantie van het budgettaire beheer (door het verbeteren van de leesbaarheid van de budgettaire documenten) wat de parlementaire controle moet bevorderen. Bovenop de nieuwe budgettaire architectuur moet de wet de administraties begeleiden in de overgang van een middelenlogica naar een resultatenlogica. Enerzijds beschikt de uitvoerende macht hiermee over meer soepelheid bij het beheer, maar daartegenover staat dat ‘les gestionnaires’ rekenschap moeten afleggen over hun beheerswijze. De inwerkingtreding van deze nieuwe “financiële grondwet van de Staat” impliceert een aanzienlijke uitdaging voor de administraties: nieuwe ministeriële budgetten, een nieuwe comptabiliteit, nieuwe beheersmethodes en nieuwe informatiesystemen. Vast staat dat de 2

In België werden dergelijke verplichtingen begin de jaren ’90 al ingevoerd (cf. het handvest van de gebruiker van de openbare dienst van 4 december 1992, de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur en het handvest van de sociaal verzekerde (wet van 11 april 1995).

152

Luc Lefèvre

budgettaire en boekhoudkundige regels van de Staat door de wet van 1 augustus 2001 compleet omgegooid worden. Deze wet werd indertijd dan ook aangekondigd als een krachtige hefboom voor de hervorming van de Staat. Inmiddels is de LOLF in Frankrijk een begrip geworden3 …

10.3.2. Chronologie: hervorming

de

verschillende

etappes

in

de

budgettaire

10.3.2.1. 1998-2001: vier jaar voorbereiding In oktober 1998 wordt bij de Assemblée nationale een werkgroep opgericht belast met ‘l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire’. Begin 1999 al legt de werkgroep zijn verslag neer. Daarin wordt aangehaald dat “le parlement ne contribue pas fortement à l’amélioration de l’efficacité de la dépense publique”, bij gebrek aan doorzichtigheid van de budgettaire procedures én van de “moyens d’en évaluer les performances”. Er worden concrete voorstellen gedaan om de bestaande budgettaire regelgeving, daterend van 1959, te hervormen. Medio 1999 wordt een ‘comité interministériel à la réforme de l’État’ opgericht: de regering beslist daarmee om te werken aan de veralgemening van de beheerscontrole bij de administraties. Het jaar daarop wordt, in juli 2000, “la proposition de loi organique N° 2540” neergelegd bij de Assemblée. Hiermee wordt aangegeven dat de regelgeving van 1959 hervormd zal worden en dat er een interministeriële sturingsstructuur, evenals een sturingscomité binnen elk ministerie, zal worden opgericht. In 2001 volgen de te doorlopen proceduriële stappen voor de totstandkoming van de LOLF elkaar heel snel op. Uiteindelijk wordt de ‘loi organique N° 2001-692 relative aux lois de finances” afgekondigd op datum van 1 augustus 2001. Kort daarop worden drie werkgroepen geactiveerd, die de beheerscontrole binnen de ministeries moeten veralgemenen en nieuwe standaarden en nieuwe financiële procedureregels moeten oppuntstellen. 10.3.2.2. 2002-2005: vier jaar om de nieuwe wet uit te voeren De inwerkingtreding wordt stapsgewijze ingevoerd en strekt zich uit over opnieuw 4 jaren. Zo bevat de ‘loi de finances pour 2002’ reeds 19 artikelen van de LOLF die m.i.v. 1 januari 2002 in werking treden. Nieuwe reeksen LOLF-regels treden respectievelijk op 1 januari 2003 en op 1 januari 2004 in werking. Het betreft stappen, die van minder belang zijn dan de wijzigende bepalingen met betrekking tot de performantie die in 2005 zullen volgen.

3

Dermate dat zelfs een nieuw adjectief ontstaan is, nl. lolfien !


153

Per 1 januari 2005 is de organieke ordonnantie van 1959 volledig opgeheven en integraal vervangen door de LOLF: in de herfst van 2005 zal het ontwerp van financiewet 2006 het eerste zijn om voorbereid, bediscuteerd en gestemd te worden volgens de bepalingen van de LOLF. Toch lijkt het nuttig om toch nog even stil te staan bij enkele ontwikkelingen in de tussenliggende periode. De LOLF is er immers niet vanzelf gekomen! Zo richt de regering in 2003 een ‘Direction de la réforme budgétaire’ op. Deze directie werkt de budgettaire en staatsboekhoudkundige regels uit, legt de nodige methodes en de informatiesystemen vast, definieert het informatie- en opleidingsbeleid en coördineert de communicatie met betrekking tot deze hervorming. Vermeldenswaard is ook dat het Franse Rekenhof medio 2003 de balans opmaakt van de uitvoering van de LOLF en daarbij geen blad voor de mond neemt. Het noteert in zijn verslag “une longue incertitude” inzake de sturing van de uitvoering, maar ook “un investissement réel mais inégal selon les ministères”. Het Hof betreurt de relatieve traagheid van de administraties en van de ministeriële kabinetten om de uitdagingen van de hervorming aan te gaan en om er een prioriteit van te maken! In januari 2004 wordt door de regering een ontwerp van toekomstige architectuur van de Staatsbegroting voorgesteld4, samen met een ontwerp van nieuwe staatsboekhoudkundige normen. Opmerkelijk is wel dat de 13 boekhoudkundige standaarden, die heel het werkveld van de Staatsboekhouding behelzen, enkel afwijken van de bedrijfsboekhouding, wanneer de specificiteit van de Staat dit vereist! Opm. Op hetzelfde tijdstip wordt er voor 2004 een ‘experimentele’ voorstelling van de budgettaire hervorming gepland. En dat gebeurt ook: in september 2004 worden de kredieten in het ‘budget général’ ten indicatieven titel voorgesteld volgens de principes van de LOLF, tegelijkertijd met hun publicatie volgens de oude nomenclatuur. In november worden die ‘avant-Projets annuels de performance’ (‘les avant-PAP’ genoemd) voorgelegd aan het parlement als bijlage bij het Projet de loi des finances 2005: ze bevatten de strategieën, de doelstellingen en de performantie-indicatoren die gehecht worden aan de 132 nieuwe programma’s van het ‘budget général’. 10.3.3. Nabeschouwing: een hervorming in brede consensus In de door de Franse overheid verstrekte documentatie wordt graag aangehaald dat de LOLF op heel korte tijd en ‘dans un climat consensuel’ werd aangenomen door het parlement. Toch was ook de ‘gunstige conjunctuur’ van belang: als bij toeval hadden tal van voorstanders van de budgettaire hervorming sedert 1998 het politieke heft in handen, zowel in de regering als in het parlement. Samengaand met de vastberadenheid van bepaalde parlementairen, heeft dit zeker een grote rol gespeeld in het welslagen van de hervorming. We 4

Voortaan wordt de begroting opgedeeld in missies, programma’s en acties, die als volgt gedefinieerd worden: La mission, ministérielle ou interministérielle, est "un ensemble de programmes concourant à une politique définie" ; Les programmes sont les regroupements de "crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble d'actions relevant d'un même ministère et auxquels sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation". Les actions décrivent le contenu du programme et regroupent des crédits ayant la même finalité.

154

Luc Lefèvre

kunnen dus zeker stellen dat een samenloop van omstandigheden, zowel op het persoonlijke als op het politieke vlak, heeft geleid tot het vinden van een brede consensus over deze hervorming. 10.4.

De modernisering van de Staat: de actuele werkterreinen

Het leek mij nuttig om ook kort nog enkele andere terreinen, op het vlak van de modernisering van de administratie, aan te halen waarmee de Franse ambtenaren geconfronteerd worden. De budgettaire hervorming, de LOLF, valt immers samen met andere op stapel staande hervormingen (de deconcentratie van de administratie, de reglementering inzake overheidsopdrachten, de binnenlandse veiligheid en de justitie) waarvoor het effect op de toekomstige budgettaire missies en programma’s zeer aanzienlijk kan zijn. Verder zijn er ook nog de verdere aanpassingen aan de Europese regelgeving… Ook de oprichting van de cel “stratégies ministérielles de réforme” (SMR) verdient zeker vermelding. In september 2004 lanceert deze cel immers ‘225 mesures pour moderniser l’État’. Hierin worden, per ministerie, meerjarenplannen opgesteld met volgende krachtlijnen: herziening van de missies en de structuren van de ministeriële diensten, verbetering van de dienstverlening aan het publiek, verhoging van de kwaliteit van de dienstverlening aan de bedrijven, modernisering en rationalisering van het overheidsbeheer, ontwikkeling van een ‘culture de résultats’, verbetering van het HRM, bevordering van de vereenvoudiging5. 10.5.

Stage in het Ministère de l’Outre-mer (4-22 april)

10.5.1. Situering van de werkomgeving 10.5.1.1. Het Ministère de l’Outre-mer binnen de Franse overheid Het Ministère de l’Outre-mer (= MOM) is een klein ministerie: nog slechts zo’n 350 ambtenaren worden er momenteel tewerkgesteld, wat echt wel heel weinig is6. Ooit is het anders geweest… Een buitenstaander zal wellicht denken dat het MOM dé toonaangevende administratie is wat de overzeese gebieden betreft. Het zal wellicht verbazen, maar het blijkt dat het MOM nog geen 11% van de kredieten beheert die de Franse overheid ten behoeve van de overzeese gebieden uitgeeft. De overige 89% van de budgetten m.b.t. de overzeese gebieden staan ingeschreven in de begroting van andere ministeries7 ! 5 Voor meer uitleg over de recente modernisering van de Franse overheid, verwijs ik de geïnteresseerde lezer graag naar het stagewerk “Délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l’État – Les stratégies ministérielles de réforme” van Eric Nachtergaele, Franstalig PuMP-student 2005, die zijn stage eveneens in Parijs heeft doorgebracht, en die in zijn stagewerk nader ingaat op deze hervormingen. 6 Ter vergelijking: Het Ministère de l’Équipement – waar ik ook 4 halve dagen heb doorgebracht (zie hoofdstuk 6) – beschikt over ongeveer 95.000 ambtenaren, verdeeld over de centrale administratie en de administraties in de departementen. 7 ‘Éducation nationale’ schiet er uit met net geen 35% van het globale krediet bestemd voor de overzeese gebieden!


155

10.5.1.2. Situatieschets: De Franse overzeese gebieden Sinds de grondwetsherziening van 2003 worden alle overzeese gebieden ondergebracht onder de nieuwe benaming ‘Collectivités territoriales d’outre-mer’ (= CTOM). Deze omvatten: - de DOM (= Départements d’outre-mer): het betreft 4 overzeese gebieden: la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique en la Réunion - de COM (= Collectivités de l’outre-mer) : het gaat om la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, Mayotte, Saint-Pierre et Miquelon, Wallis-et-Futuna en les Terres Australes et Antarctiques françaises. De DOM zijn Frans grondgebied en maken dus integraal deel uit van Frankrijk zelf : het zijn evenwaardige departementen als die in het Europese moederland. Ze zijn dan ook onderworpen aan dezelfde juridische regels als in de metropool. Zo bijvoorbeeld is de euro hier ook de munteenheid. De COM daarentegen beschikken elk over een specifiek statuut in hun relatie met de ‘métropole’. Veelal beschikken deze gebieden over een specifieke organisatie die hun toelaat om lokale reglementen op te stellen die op tal van domeinen kunnen verschillen van die in de metropool8. De overzeese gebieden zijn zeer divers. De maatschappelijke problemen verschillen er dikwijls sterk van de situatie in Frankrijk. Veelal heerst er een zeer grote werkloosheidsgraad. In sommige gebieden kent (de meerderheid van) de bevolking zo goed als geen Frans (bijv. in Mayotte waar Frans nochtans de officiële taal is!)… Ook geografisch geven zij een zeer verschillend aanzien: verspreid over de hele aardbol (tot op 12.000 km van Parijs!) strekken ze zich uit van de ijsgletsjers van Antarctica tot de lagunes van de eilanden en archipels in de Stille Oceaan. Op het intranet van het MOM wordt die diversiteit als volgt beschreven : « La France des 3 océans, c’est ce subtil et délicieux mélange de tropiques et de “French touch” ». 10.5.2. De uitwerking van de DPT 10.5.2.1. De eigenlijke omschrijving van de stage-opdracht Tijdens de stage werkte ik bij de heer CLERISSI, hoofd van de dienst ‘Mission pour la stratégie ministérielle de réforme, la modernisation financière de l' État et le contrôle de gestion’ bij het MOM. Mijn hoofdtaak was vooraf als volgt omschreven geworden: « L’objectif est de produire pour la fin avril, le document de politique transversale du Ministère de l’Outre-Mer. Le DPT fait partie des nouveaux outils créés par la LOLF concernant les missions transversales, interministérielles. Or le Ministère de l’OutreMer est par essence un ministère interministériel, puisqu’il coordonne un grand nombre de politiques menées par d’autres ministères. Le DPT doit formaliser cela ; il comprend une partie ‘performance’ dans laquelle figureront des objectifs et 8

Toch hebben sommige dezer gebieden een (of meer) afgevaardigde(n) in het Franse parlement.

156

Luc Lefèvre

indicateurs de performance pris pour l’essentiel dans les autres programmes LOLF et adaptés à l’Outre-mer»9. 10.5.2.2. Voorafgaande leesopdrachten Als bijlage bij de vooraf uitgewisselde e-mails met betrekking tot de stage ontving ik vanuit Parijs een aantal documenten, waarvan de lectuur nuttige informatie bevatte ter voorbereiding van de uitvoering van de stageopdracht! Het betrof inzonderheid: -

Het avant-PAP outre-mer : dit ontwerp van PAP bevat dé relevante missies, programma’s, acties en doelstellingen van het MOM. Voor de ‘mission outre-mer’ zijn er 3 programma’s: ‘Emploi outre-mer’, ‘Conditions de vie outre-mer’ en ‘Intégration et valorisation de l’outre-mer’.

-

De DPT-maquette: Dergelijke maquette, die over alle ministeries werd verspreid, is eigenlijk niets anders dan een WORD-document met een specifieke lay-out (met verschillende lettertypes in verschillende kleuren en op diverse achtergronden). Bedoeling hiervan is dat alle DPT op dezelfde formele wijze worden voorgesteld. Hiermee ligt de formele presentatie van het hele document vast. Achtereenvolgens zijn voorzien: een inhoudstafel, de voorstelling van het transversale beleid (met doelstellingen en acties), de programma’s die bijdragen tot het transversale beleid; de strategie, de doelstellingen en de resultaatsindicatoren (aan de hand van een tabel 2003-2009), en ten slotte een overzichtstabel met de raming van de kredieten (opgedeeld per programma en per actie) voor 2004 en 2005 die aan het transversale beleid worden besteed.

-

Een powerpoint-presentatie ‘mise en place de la LOLF’ met de LOLF-planning voor 2005 binnen het MOM: wat de DPT betreft, die moest tegen eind april klaar zijn! 10.5.2.3. Studieopdrachten ter plaatse

Mijn eerste opdracht bij het begin van de stage, bestond in het aandachtig doorlezen van het document ‘La démarche de performance: stratégie, objectifs, indicateurs – Guide méthodologique pour l’application de la LOLF’. Deze handleiding besteedt i.h.b. aandacht aan het meten van de performantie uitgaand van strategische doelstellingen en van indicatoren10. Mij werd tevens een kopie bezorgd van het verslag van een interministeriële vergadering dd. 23 december 2003. Daar werden volgende beslissingen genomen: 9

Er worden 7 DPT (w.o. Outre-mer) opgericht, die voortaan aanzien moeten worden als belangrijke instrumenten van het interministeriële beleid;

Citaat uit de e-mail dd. 16/03/2005 van dhr. CLERISSI, die mij daarmee het concreet voorstel bezorgde voor een stage in zijn dienst. 10 Deze handleiding bepaalt dat de strategische doelstellingen een aantal ‘gemeenschappelijke’ karakteristieken moeten bevatten (zoals: beperkt in aantal zijn, representatief zijn, op een evenwichtige manier beantwoorden aan de verwachtingen van de burgers, van de gebruikers en van de belastingplichtigen) én een aantal eigen karakteristieken (zoals: duidelijk zijn, aanrekenbaar zijn bij de activiteiten van het programma, meetbaar zijn via indicatoren). De indicatoren, van hun kant, moeten “être pertinents, utiles, solides, vérifiables et auditables”.


-

157

De opstelling van DPT gebeurt slechts onder volgende voorwaarden: het bestaan van een transversaal beleid11 dat op een betekenisvol niveau door de Staat wordt gefinancierd. de geschiktheid om pertinente doelstellingen en indicatoren te definiëren in het kader van dat beleid, o.a. op het vlak van de performantie (LOLF); de geschiktheid om de middelen voor dat beleid toe te wijzen; Een dgl. DPT-document moet voor de eerste maal bijgevoegd worden bij het ontwerp van financiewet 2006 (idem als voor de PAP)12. 10.5.2.4. Uitwerking van de opdracht

Concreet bestond mijn taak erin om te proberen een relevante keuze te maken uit de doelstellingen (en de resultaatsindicatoren) vervat in de 34 ‘missions du budget général de l’État’. Zoals hierboven al vermeld, was daarvoor inmiddels telkens een avant-PAP opgemaakt. Deze documenten moest ik doorlezen terwijl ik op zoek ging naar relevante acties, met daaraan gekoppelde doelstellingen en resultaatsindicatoren. Bedoeling was om die in aanmerking genomen acties, doelstellingen en indicatoren daarna, na goedkeuring, op te nemen in het voorontwerp van DPT. Bedoeling van de heer CLERISSI was om, via een buitenstaander met een onbevangen kijk, elementen te ontdekken in de andere avant-PAP en die eventueel op te nemen in het DPT outre-mer. Ik ging hierbij als volgt te werk.

11

-

Vooraf las ik nogmaals het avant-PAP van het MOM door, en vestigde mijn aandacht vooral op de doelstellingen en indicatoren vervat in de 3 programma’s uit dat document, zijnde: o programme ‘Emploi outre-mer’ ; o programme ‘Conditions de vie outre-mer’ ; o programme ‘Intégration et valorisation de l’outre-mer’.

-

Fase 1: persoonlijke selectie. Gedurende ongeveer anderhalve week heb ik al de avantPAP-documenten doorgelezen; her en der lichtte ik er doelstellingen en indicatoren uit waarvan ik dacht dat die in het transversaal document outre-mer konden worden gebruikt.

-

Fase 2: de eigenlijke selectie. In een onderhoud met de heer CLERISSI en zijn medewerkster werden de voor het ‘DPT outre-mer’ in aanmerking te nemen doelstellingen en indicatoren geselecteerd. Uiteindelijk werd beslist om in totaal (slechts) 6 doelstellingen met bijhorende indicatoren in de DPT outre-mer op te nemen13…

Onder ‘transversale programma’s’ moet worden verstaan: de programma’s « rattachés à différents ministres, ils partagent cependant les mêmes finalités ». 12 De opstelling van DPT maakt dus eigenlijk geen deel uit van bepalingen van de LOLF (die wél voorzag in interministeriële bevoegdheden). De DPT werden door de Ministerraad gecreëerd, als werkbaar instrument voor het transversale beleid. In tegenstelling tot de PAP werden van het DPT ook geen voorontwerpen opgemaakt. 13 Later tijdens de stage werd er nog een 7de doelstelling aan toegevoegd.

158

Luc Lefèvre

-

Fase 3: het praktische werk. Ik stond zelf in voor de concrete opmaak van (een deel van) het ontwerp van DPT, gebruik makend van de ter beschikking gestelde maquette14.

Bereikt resultaat: Het ontwerp van DPT outre-mer werd tijdig opgemaakt (conform de planning van de directie). Wel moest het nog de validering doorstaan door het daartoe aangewezen stuurcomité bij het MOM (zelfde comité als dat hetwelk het PAP moet valideren). 10.5.3. De dienst Beheerscontrole binnen het MOM 10.5.3.1. De beheerscontrole binnen de Franse administratie Zoals bij vele diensten van de centrale administratie in Frankrijk werd de afdeling ‘contrôle de gestion’ bij het ministère de l’outre-mer recent opgericht. 10.5.3.2. De bepalingen van de LOLF m.b.t. beheerscontrole Wat de beheerscontrole betreft, stelt de LOLF 3 aspecten centraal: - de opstelling van de begroting volgens de JEP, de ‘justification au premier euro’ (= zero base budgeting); - de opstelling van performantieplannen (via het PAP); - het opstellen van een analytisch boekhoudplan. 10.5.3.3. Situering van de dienst Beheerscontrole binnen het MOM De afdeling ‘beheerscontrole’ blijkt onderdeel van dezelfde dienst waar ik als stagiair tewerkgesteld ben. Tijdens mijn stage heb ik meerdere gesprekken en enkele interviews met de 3 contrôleurs de gestion bij de vermelde dienst. Daaruit wens ik hier volgende elementen aan te halen. De contrôleurs de gestion werken voornamelijk samen met de “gestionnaires des différents services du MOM” en met de budgettaire verantwoordelijken (die documenten als het PAP uiteindelijk moeten valideren). De belangrijkste werkzaamheden van deze afdeling zijn: -

14

het opstellen van de documenten nodig voor de uitvoering van de LOLF, voor zover het beheerscontrole betreft. Dit zijn, naast de PAP15, bijv. ook de bijhorende boordtabellen en complementaire doelstellingen en indicatoren voor intern gebruik (interne controle) bij het MOM.

Wel werd ik voor de eigenlijke voorstelling van het transversale beleid bijgestaan door een medewerkster van de dienst van de heer CLERISSI. 15 Het ligt in de bedoeling dat de afdeling ‘Contrôle de gestion’, rekening houdend met de kritieken en opmerkingen van het parlement en van het Rekenhof, de parameters en de benadering uit het avant-PAP verfijnt en hiermee de uiteindelijke definitieve ontwerpen van PAP opstelt. Overigens moet het voorbereidende werk voor de PAP-opstelling van zeer goede kwaliteit zijn, want de indicatoren zullen vastliggen voor 3 jaar!


-

159

de activiteiten verzorgen die geconcentreerd zijn rond de ingezette middelen (“le pilotage de la masse salariale, des ressources humaines, des achats, etc.“), en dit om de basis te leggen voor de opmaak van een analytische boekhouding.

“Welke zijn uiteindelijk de voordelen en de valkuilen van het nieuwe beheerssysteem, ingesteld door de LOLF?”. Voordelen : -

-

de beheerscontrole en het management krijgen eindelijk de ‘lettres de noblesse’ die zij verdienen. Hierdoor zal er een beter beheer ontstaan en zullen de staatsuitgaven beter beheerd worden. Er komt een meer systematische rol voor de rol van ‘de politiek’ m.b.t. het niveau van de staatsuitgaven16. Met de LOLF vertrekt men immers van een ‘zerobase’ en wordt er gestemd per missie17. Er wordt een grotere (budgettaire) verantwoordelijkheid toegekend aan de gestionnaires. Dit moet leiden naar een verschuiving bij de uitvoering van de begroting: de plaatselijke overheden in de overzeese gebieden zullen meer vrijheid krijgen om de vooropgestelde doelstellingen uit te voeren rekening houdend met de concrete plaatselijke noden en behoeften. Ten slotte is er de sturing van de performantie, die zonder meer een grote toegevoegde waarde inhoudt.

Valkuilen:

16

-

Meer middelen verkrijgen, hoe gefundeerd ook, blijkt zo goed als onmogelijk te zullen zijn. Dit is eigenlijk in tegenspraak met een performantiebegroting.

-

Ander reëel gevaar schuilt erin dat men (in sommige gevallen) al te veel belang gaat hechten aan details (sommige indicatoren), terwijl de echt belangrijke discussies dreigen uit te blijven18.

-

Hét grote probleem is volgens mijn gesprekspartners de ‘pilotage général’, waardoor de werkmethodes in de verschillende ministeries soms sterk van elkaar verschillen, ondanks de handleidingen, de maquettes en de bilaterale vergaderingen. Dat is zeker niet bevorderlijk voor de transparantie van het beleid in zijn geheel.

-

De grotere delegatie van beslissingsbevoegdheid (over de uitvoering van de begroting) houdt het risico in dat die ‘gedelegeerde’ middelen niet steeds goed besteed zouden worden - of anders besteed dan de bedoeling was -. De installatie van een sterke

Ter informatie: in september 2005 werd door de regering een “guide pratique de la LOLF à l’usage des parlementaires” uitgegeven! 17 Ter vergelijking: in 2003 waren er in het parlement 97 stemrondes nodig voor de nieuwe maatregelen (= +/6% van de kredieten), terwijl voor 94 % van de kredieten één stemronde volstond (= systeem van de ‘services votés’). 18 Deze kritiek wordt mooi verwoord in de titel van het rapport (n.a.v. de avant-PAP’s van de senaatscommissie van financiën: “LOLF: culte des indicateurs ou culture de la performance?”.

160

Luc Lefèvre

(beheers)controle zou hieraan tegemoet moeten komen, maar voorlopig bestaat er nog geen ‘véritable contrôle’ op dat niveau. -

Thans wordt de aandacht van de contrôleurs de gestion vooral gevestigd op wat er in de toekomst zal moeten gebeuren. Er gaat veel te weinig aandacht naar de huidige werking.

-

Soms is er incompatibiliteit ontstaan tussen de LOLF en andere regelgevingen (statuut van het overheidspersoneel, de codex overheidsopdrachten, …) waar alsnog geen oplossing voor is. 10.5.4. Voorbereiding van een reorganisatie

Een vrij groot deel van de laatste stageweek bij het MOM werd besteed aan de opstelling van een tabel waarin alle diensten van het ministerie opgenomen moesten worden in orde van de 3 programma’s van het ‘PAP outre-mer’. Bedoeling was om dat overzicht als uitgangspunt te gebruiken voor een vergadering over de reorganisatie binnen het MOM, die in mei zou plaatsvinden. Deze beperkte opdracht toont de dynamiek aan die de LOLF-hervorming in gang heeft gezet. Die hervorming (de LOLF) heeft bij het MOM dus niet enkel geleid tot de opstelling van een budgettair document met nieuwe invalshoek (het PAP), én tot de opmaak van een transversaal document (het DPT) ter ondersteuning van het interministeriële beleid. Maar daarenboven heeft dit op zijn beurt geleid tot een reflectie binnen het MOM over de eigen organisatie en over mogelijke rationalisaties van de werking. 10.6.

Observatie binnen het Ministère de l’Équipement19

Mijn contactpersoon bij dit ministerie is de heer Yann GOURIO, chef de projet LOLF, die er – zoals zijn functiebenaming het aangeeft - de ‘LOLF-ploeg’ bij dit ministerie aanstuurt. De eigenlijke bedoeling van de korte bezoeken aan dit ministerie was niets meer dan een loutere kennismaking met de inspanningen die er geleverd worden in het kader van de LOLF, meer bepaald op het vlak van de informatie, de communicatie, de opleiding en de performantie. Ik kreeg er de gelegenheid om enkele uren op het intranet te surfen, op zoek naar relevante informatie over de LOLF en de communicatie daarrond. Ik kon vaststellen dat er echt wel heel veel LOLFinformatie aangeboden werd op het intranet… maar hét probleem blijft de convivialiteit: ‘waar precies en op welke wijze vind ik makkelijk het antwoord op een concrete vraag of probleem?’.

Daarnaast woonde ik er, als waarnemer, 3 interne vergaderingen bij: het ‘Comité technique LOLF’, een vergadering ‘Plan de communication’ en een bijeenkomst ‘Instance de suivi du plan de formation LOLF’. De grote tijdsdruk waaronder gewerkt moet worden, bleek over het algemeen wel het grootste probleem te zijn. 19

De eigenlijke benaming van dit ministerie luidt voluit: Ministère de l’Equipement, des Transports, de l’Aménagement du territoire, du Tourisme et de la Mer.


161

Als afsluiter kon ik ook de bilaterale vergadering ‘performantiemeting’ bijwonen. D.i. een vergadering op hoog niveau bij het ministerie van financiën, met enerzijds ambtenaren van dit ministère des finances (vanuit de afdeling ‘Begroting’ én vanuit de afdeling ‘Performantie’) en anderzijds afgevaardigden van het ministère de l’Équipement. De missies, de doelstellingen en de indicatoren van het PAP-ontwerp werden er besproken en streng geëvalueerd, o.a. aan de hand van de in de parlementscommissies geformuleerde kritieken bij de avant-PAP. 10.7.

Conclusies

10.7.1. Evaluatie van de LOLF-werkzaamheden Inzake de hervorming van de administratie heeft de LOLF het vuur aan de lont gestoken, en dat gaat verder dan het louter budgettaire aspect, zoveel is zeker. 10.7.1.1. Overleg met alle partners Uiteraard is het ‘une bonne pratique’ dat er voorafgaandelijk intens overleg met alle betrokken partijen (parlement, regering, administratie, Rekenhof, …) is gepleegd, waardoor de wet in consensus kon worden opgesteld en goedgekeurd. Dat er een vrij lange tijd aan de concrete uitwerking van de LOLF-bepalingen is besteed (4 jaar voorbereiding + 4 jaar voor de getrapte invoering), geeft alle betrokkenen de kans om die wet te laten “rijpen”. 10.7.1.2. Maquettes Doordat ondersteuning wordt geboden op het praktische vlak, via elektronisch ter beschikking gestelde maquettes, wordt de concrete opmaak voor de betrokken verantwoordelijken in de administraties sterk gefaciliteerd. Kortom, die maquettes zijn zonder meer een voorbeeld van een zeer goede praktijk. 10.7.1.3. Algemene repetitie In 2004 vond een grote voorafgaande oefening plaats n.a.v. de begrotingsopmaak 2005: alsof het de definitieve versie betrof, werd toen een avant-PAP opgemaakt waarbij alle stappen voor de opstelling van de eigenlijke PAP reeds doorlopen werden. Dat zal de resultaten voor 2005 ongetwijfeld gunstig beïnvloed hebben. 10.7.1.4. Nogmaals tijd voor reflectie… Het is zeker ook goed dat de doelstellingen en indicatoren in de PAP voor (minstens) 3 jaar vastliggen, wat de tijd geeft om ondertussen een verbetering van de indicatoren voor te bereiden en uit te werken.

162

Luc Lefèvre

10.7.1.5. Stevig in de steigers Het gevaar dat deze hervorming zou doodbloeden is quasi onbestaand. Immers gaat het hier om de uitvoering van een wet die de fundamenten raakt van de budgettaire regelgeving bij de overheid. Bovendien kunnen de ministeries niet anders dan hieraan mee te werken, aangezien de goedkeuring van hun begroting afhangt van hun actieve medewerking! 10.7.1.6. De keuze van indicatoren Een zeer goede praktijk is alleszins dat er een uniforme toetsing van indicatoren op hoog niveau plaatsvindt. Dat bevordert de algemene sturing van de performantie, want hierdoor wordt de formulering van de verschillende missies en doelstellingen op elkaar afgestemd, om echt relevante indicatoren te kunnen aanreiken. Zo wordt betracht om doorheen alle overheidsdiensten een vergelijkbare kwalitatieve benadering van de performantie te bereiken. Toch een randbemerking: ik stelde mij bij het lezen van sommige PAP de vraag of de vermelde indicatoren wel echt relevant waren voor het doel van het betreffende programma, m.a.w. of ze wel voldoende pertinent en kwalitatief hoogstaand zijn? De realiteit is echter dat een betere indicator niet steeds voorhanden is. Andere reactie is dat er beter een onvolmaakte indicator is, dan helemaal geen indicator. En bovendien kunnen de indicatoren in een latere fase verfijnd worden in functie van de concrete mogelijkheden van de betrokken administraties. 10.7.2. Persoonlijke evaluatie van de stage Zonder meer kan ik stellen dat ik de stage als bijzonder geslaagd kan beschouwen. De stage heeft bij mij zeker een en ander losgeweekt… Ik maakte er kennis met de werking van een buitenlands ministerie en meer specifiek met (de concrete uitwerking van) tal van performantiedocumenten (zowel qua vorm als qua inhoud). Ze gaf me een goed beeld van hoe (een deel van) de Franse performantiebegroting er zal uitzien. Ik meen te mogen stellen dat, als ik de vooropgestelde stageleerdoelstellingen nogmaals overloop, zij alle geheel of gedeeltelijk werden ingelost. In de marge van de stage kan ik hier nog toevoegen dat ik aangenaam verrast geweest ben door de verregaande staat van ‘dématerialisation’ binnen de Franse overheid: zowat alle documenten (zoals de avant-PAP, de rapporten van de parlementaire commissies en het Rekenhof, de LOLF-handleidingen, de begrotingen en hun bijlagen, …) worden in elektronische versie op elk ministerieel intranet ter beschikking gesteld. Van die documenten wordt er bij elke dienst nog slechts (maximaal) één papieren exemplaar bijgehouden. Een navolgbaar idee, lijkt mij zo. Overigens maakt de elektronische publicatie de begrotingsdocumenten aldus toegankelijk voor quasi iedereen, en ze kunnen achteraf niet zomaar gewijzigd worden (kennismanagement).


163

10.7.3. Algemeen besluit Na de geslaagde stage koos ik voor een toepasselijke titel van mijn stageverslag. Die titel verwijst naar een dynamiek, nl. die van een administratie in beweging. Het is tevens een aanduiding dat de modernisering van de overheid verder moet doorgaan, in welk land die ook plaatsvindt. Ik kan dan ook moeilijk anders dan besluiten met de woorden waarmee ik begonnen ben: « Que le feu continue! »

Quality Management bij Mobistar

165

HOOFDSTUK 11. QUALITY MANAGEMENT BIJ MOBISTAR BART MIGNON

Dankbetuiging Mijn bijzondere dank gaat uit naar dhr. Vic Aerts, Head of Special Projects, die mij introduceerde bij Mobistar. Tevens bedank ik mijn stagebegeleider, dhr. X. Fortemps, Head of Quality, voor zijn uitstekende professionele begeleiding. Ook richt ik een oprecht woord van dank aan dhr. E. Sunnen, dhr. D. De Boer, dhr. S. Erb, dhr. F. de Bels en al hun collega’s waarmee ik gedurende een vijftal weken heb samengewerkt en die mij spontaan steeds met raad en daad hebben bijgestaan.

11.1.

Inleiding: Waarom Mobistar ?

Voor mij persoonlijk lag de keuze voor de hand: -

Het merendeel van de PUMP-deelnemers heeft gekozen voor een stage bij een overheidsinstantie in binnen-of buitenland. Om reden van diversificatie heb ik daarom bewust geopteerd voor een stage in de privé-sector. Het is niet altijd voor de hand liggend om managementtheoriëen en -methoden uit privé-ondernemingen zomaar te projecteren op overheidsinstellingen, maar toch is de achterliggende idee meestal dezelfde en zijn veel ideeën bruikbaar voor zowel privé als voor overheid.

-

Een andere reden is dat Mobistar, als jonge dynamische onderneming, op de markt erkend wordt, gezien de vele Awards die zij reeds in de wacht sleepte. Zo zijn er de o.m. de Awards voor Quality, Marketing, Communication, Purchasing & Logistics, Finance, enz. Dus al bij al reden genoeg om er een interessante stage te lopen !

Als stagiair bij Mobistar kwam ik terecht in de “Kwaliteitsafdeling” of “Quality”. Gedurende de volledige maand april en vijftal dagen in de maand mei, had ik het voorrecht de nieuwe “Kwaliteitsmanager” of “Head of Quality” op de voet te volgen. In een eerste fase liet een stage in “Quality” mij toe om de onderneming op zich beter te leren kennen, omdat dit een afdeling is die heel transversaal werkt. In een tweede fase kon ik dankzij deze verworven kennis actief meewerken aan de taken en de activiteiten van “Quality”. Ik heb dus echt een stage gelopen in de letterlijke zin van het woord, en nog wel een actieve ook !

166

Bart Mignon

11.2.

Korte voorstelling van Mobistar

1

11.2.1. Algemeen Mobistar is één van de belangrijkste telecombedrijven in België. De onderneming is actief op het vlak van mobiele en vaste telefonie en op andere markten met een sterk groeipotentieel (datatransmissie, internet, enz.). Mobistar is één van de snelst groeiende operatoren in Europa. Mobistar is de Belgische dochteronderneming van Orange S.A., dat alle internationale mobiele activiteiten van France Télécom groepeert, en is genoteerd op de Beurs van Brussel. Eind 2004 had Mobistar 2.845.762 actieve klanten. 11.2.2. Missie: “Uw behoeften anticiperen, om een antwoord te kunnen bieden” De opdracht van Mobistar was, van bij de start, overduidelijk: Mobistar wil dé telecomoperator worden waarvoor zowel particulieren als professionals steeds opnieuw kiezen. Mobistar stelt dan ook alles in het werk om aan al hun behoeften tegemoet te komen: -

Dankzij producten en diensten van topkwaliteit.

-

Dankzij een cultuur van open dialoog, waarbij de mening, wensen en verwachtingen van haar klanten als basis dienen voor de optimalisering van haar service.

De producten en diensten moeten mensen de kans bieden zich te ontplooien, intenser van het leven te genieten en dat gevoel te delen met anderen. Een visie hebben is mooi. Het is de missie van Mobistar om die droom waar te maken. En zij weet hoe ze dat gaat doen: Mobistar zal de preferente telecomoperator worden die eersteklas producten en diensten levert, zowel voor de consumenten- als voor de businessmarkt In de huidige belgische telecommunicatiemarkt kan je stellen dat Mobistar eerder “Customercentric is en“The Human Brand” op de markt, Proximus is eerder “Productcentric”en “The reference” , Base eerder “Costcentric” en “The cheapest”. 11.2.3. Visie: “Samen naar de toekomst kijken” Mobistar wil bouwen aan een mooiere toekomst, waar iedereen vlot kan communiceren en toegang krijgt tot de gewenste informatie wanneer hij dat wil, waar hij dat wil en op zijn manier. De toekomstvisie van Mobistar is duidelijk. Zij wil communicatiemiddelen ter beschikking stellen van haar klanten, waardoor ze een dialoog met elkaar kunnen aangaan en toegang krijgen tot informatie wanneer, hoe en waar ze dat wensen. Dat is de visie die Mobistar reeds nastreeft van bij het prille begin. De Tempo-kaart, die de poorten van de mobiele telefonie heeft opengegooid voor een ruimer publiek, is daarvan een concreet voorbeeld. In de nabije toekomst wil Mobistar nog veel verder gaan door een uitbreiding van de waaier van toepassingen en diensten die bijvoorbeeld 1

K-village + jaarverslagen 2003/2004/2005


167

de mogelijkheid bieden te surfen, aankopen te doen, of zelfs te chatten via de mobiele telefoon. 11.2.4. De medewerkers of Team Members In 2004 telde Mobistar 1.654 medewerkers, de gemiddelde leeftijd was 35 jaar. De Team Members waren samengesteld uit 35,4 % vrouwen en 64,6 % mannen en bestaat uit 14 verschillende nationaliteiten. 11.3.

Kwaliteit of Quality

Vooraleer mijn praktijkervaringen in de Quality-afdeling van Mobistar aan te snijden is het toch wel belangrijk een zekere notie te hebben van begrippen zoals “Kwaliteit”, “Kwaliteitmanagementsysteem” en “Kwaliteitsmanager”. 11.3.1. Begrip “Kwaliteit” “Quality is free, but is not a gift” (Ohil Crobsy) Het woord 'kwaliteit' ligt tegenwoordig op ieders lip al dan niet gevolgd door 'zorg', 'systeem', 'beheersing', enzovoort. En hoewel iedereen hetzelfde woord 'kwaliteit' gebruikt, is het maar de vraag of ook iedereen er hetzelfde mee bedoelt. Er zijn, in de loop van de jaren, heel veel definities van het begrip 'kwaliteit' gegeven. Een greep daaruit: Fitness for use (geschiktheid voor gebruik) - Joseph Juran; Conformance to requirements (voldoen aan specificaties) - Phil Crosby; I know it when I see it; enz. Al die definities bevatten een kern van waarheid, maar elk heeft ook zijn beperkingen in het gebruik. Omdat Mobistar, zoals later in dit werk zal blijken, een consument-georiënteerde onderneming is, heb ik geopteerd voor volgende definitie van kwaliteit2: “Net iets meer dan voldoen aan de steeds toenemende uitgesproken en vanzelfsprekende verwachtingen van de interne en de externe klant” De definitie van kwaliteit houdt ook in dat kwaliteit in ieders dagelijks werk niet iets extra's is, iets dat bovenop het 'normale werk' komt. Nee, kwaliteit is ieders werk. Om bovengaande definitie waar te maken is er nood aan een systematische aanpak: een “Kwaliteitsmanagementsysteem”. 11.3.2. Het Kwaliteitsmanagementsysteem Een kwaliteitssysteem is “een standaardisatie van de productieprocessen door regels, procedures en schriftelijke instructies, zodat deze processen op een consistente wijze verlopen”. Een kwaliteitssysteem heeft als doel een organisatorisch kader te scheppen om de 2

www.abduras.nl/kwaliteit.htm

168

Bart Mignon

processtappen binnen een organisatie op een zodanige wijze op elkaar af te stemmen, dat het produkt van deze organisatie per definitie aan de juiste kwaliteitscriteria voldoet3. Een kwaliteitssysteem kan gebruik maken van meerdere kwaliteitsmodellen en –technieken: ISO 9000, EFQM, Business Process Re-engineering, enz. Het kwaliteitssysteem van Mobistar werkt zowel met ISO 9000 als met EFQM. De basis van het systeem, de zogenaamde ‘Deming-cirkel’ of “Plan/Do/Check/Act-cyclus” moet in alle lagen van de organisatie functioneren.

To plan Mobistar quality management activities driven by external requirements (e.g.. ISO,…) or decided internally as part of our quality system To support, organize or facilitate Mobistar process related activities (process definition/review) and to support clear documentation of processes & methods To handle monitoring and measurement activities with aim to drive improvement action plan definition and implementation To support Business Excellence initiatives and process improvements within Mobistar mainly through Management attention and TM’s recognition incentives (Qualifornia award,…)

Figuur 1: Business excellence & quality process

Een Kwaliteits-managementsysteem is enkel doeltreffend als het regelmatig wordt geëvalueerd en verbeterd. Het verdient aanbeveling om het beheer van het Kwaliteitsmanagementsysteem in handen te geven van een professional, nl. de “Kwaliteitsmanager”. 11.3.3. De Kwaliteitsmanager 11.3.3.1. Taken van de Kwaliteitsmanager De Kwaliteitsmanager zorgt ervoor, dat het Kwaliteitsmanagementsysteem wordt geïmplementeerd, bij de organisatie blijft passen en actueel is. Kortom, de Kwaliteitsmanager zorgt ervoor dat het Kwaliteitsmanagementsysteem “fit for purpose” is, en bijdraagt aan de realisering van de bedrijfsdoelstellingen. Hij is in feite de “tolk” die de organisatie ondersteunt bij het vertalen van deze doelstellingen naar de dagelijkse praktijk.

3

G. Bouckaert & N. Thijs, Kwaliteit in de overheid, Academia Press, Gent, 2002, p.144.


169

11.3.3.2. Bestaansrecht van de kwaliteitsmanager4 In deze tijd van globalisering, toenemende concurrentie, regularisering en aandacht voor kostenbeheersing, heeft de Kwaliteitsmanager meer bestaansrecht dan ooit! Samen met de Directie en het Management zorgt hij ervoor dat de bedrijfsvoering blijft aansluiten bij de steeds veranderende eisen en wensen van de klant. In die zin is de functie van Kwaliteitsmanager een topfunctie binnen elke organisatie die serieus werkt aan het verbeteren van haar klantentevredenheid en marktpositie. Binnen een organisatie die gericht is op de toekomst, gefocust is op haar klanten en de ambitie heeft zich voortdurend te verbeteren, kan en mag een professionele Kwaliteitsmanager niet worden gemist ! 11.4.

“Quality” bij Mobistar”

Na de eerder theoretische uiteenzetting van “Kwaliteit” in vorig hoofdstuk kunnen we nu overgaan naar de praktijk: “Quality” bij Mobistar. “Quality” van Mobistar heeft in de vorige jaren reeds bewezen waarvoor ze staat. Mobistar is sinds 1998 “ISO 9001” gecertificeerd, in 2003 “Recognized for Excellence door EFQM” en “Award Winner voor VCK”, en in 2004 “Awarded by the Balanced Scorecard “Hall of Fame”.” Recent is Mobistar wel onderhevig geweest aan een aantal zeer ingrijpende veranderingen. Zo is er sinds oktober 2004 een nieuwe CEO, nl. dhr. Bernard Moscheni. Wanneer er een nieuwe CEO wordt benoemd, stelt men verschuivingen vast in de visie en de strategie van de onderneming dewelke resulteren in een bijsturing van de doelstellingen van de onderneming. Bovendien heeft de Head of Quality, mevr. De Decker, in januari 2005 een overstap gemaakt naar een andere onderneming van de groep, nl. Orange UK. Als gevolg van deze veranderingen bevindt de Quality-afdeling zich in een overgangsfase. In het organigram van de onderneming was Quality een autonoom departement naast Finance en andere departementen. Ten gevolge van bovenstaande wijzigingen werd “Quality” (al dan niet tijdelijk) bij het departement “Finance & Supply Operations” o.l.v. de CFO, mevr. Verluyten, geplaatst. Vanuit managementsinvalshoek werd er begin april 2005 een nieuwe “Kwaliteitsmanager” of “Head of Quality” aangesteld, nl. Dhr. Fortemps. Al deze wijzigingen in acht genomen, kan je stellen dat de nieuwe Kwaliteitsmanager zal weten wat te doen. Hij dient enerzijds met beperkte middelen te waken over het kwaliteitsniveau dat reeds aanwezig was, grotendeels de realisaties van mevr. De Decker, en anderzijds de werkwijze en de doelstellingen van de Quality-afdeling aan te passen aan de nieuwe strategie en objectieven van de onderneming. Nieuwe strategiëen en objectieven niet enkel en alleen omwille van een nieuwe CEO, maar ook omdat Mobistar een onderneming is die constant in beweging is en die steeds nieuwe uitdagingen aangaat. Zoals reeds vermeld heeft dit departement in het verleden heel wat gerealiseerd en ontving ze hiervoor ook heel wat prijzen, maar juist omwille van dit laatste schuilde er echter ook het gevaar dat “Kwaliteit” meer beschouwd werd als een doel op zich en niet meer als een middel 4

www.nbc.nu/main.asp

170

Bart Mignon

i.f.v. het streven naar de te bereiken doelstellingen. Het is daarom ook dat men gekozen heeft voor een operationele manager. Iemand die “Kwaliteit” in alle afdelingen van de onderneming kan laten doorstromen, niet omdat Kwaliteit iets mooi is en ook niet om prachtige prijzen te winnen, maar omdat het helpt op een optimalere manier de doelstellingen te bereiken. M.a.w. Kwaliteit moet ingeplant worden vanuit een funktioneel oogpunt, waarbij de klant en het resultaat centraal staan ! De nieuwe Head of Quality heeft het grote voordeel dat hij de onderneming door en door kent omdat hij in het verleden reeds in verschillende afdelingen heeft gewerkt. Dit is een absolute must aangezien dit een job is die heel transversaal werkt. Het is heel belangrijk dat je de werking en de interne structuur van de onderneming kent, maar ook dat je heel vlug de juiste mensen kunt samen brengen en consulteren. Als men nieuw is in een job en beperkte middelen heeft, moet men natuurlijk prioriteiten stellen. Wetende dat het Quality-departement een viertal maanden in een overgangsfase heeft geleefd, en dat er een nieuwe ISO-Surveillance Visit nakende was, kan je wel stellen dat de items vermeld in het laatste ISO-rapport een hoogdringende zaak zijn op het agenda van de nieuwe Kwaliteitsmanager. Maar alvorens al deze onderwerpen aan te vatten is het van belang te weten hoe Mobistar werkt. 11.5.

De interne werking van Mobistar5

11.5.1. Tweedimensionele organisatie Van in het begin heeft Mobistar gekozen voor een tweedimensionele organisatie. Transversale projecten en processen werden gecombineerd met funktioneel management (Shared Services and Business Units). Synergieën kwamen tot stand. Dit alles stond in funktie van de “customer oriented approach”. Om te voldoen aan de snel wijzigende marktomstandigheden en strategische doelstellingen werden de laatste jaren verschillende reorganisaties doorgevoerd. 11.5.2. Customer centric – “Build Run Interact” Vandaag de dag heeft Mobistar een “customer centric” organisatie ontwikkeld. Hierin zal de klant zelf de Mobisar-processen aandrijven. Als gevolg hiervan werd de gehele organisatie gereorganiseerd en werd het “Build Run Interact”–model ingevoerd. Dit organisatieontwerp is van oorsprong een bottom-up voorstel, uitgaande van Process Owners en Managers van de organisatie. Dit model is gebaseerd op drie assen (figuur 2): -

5

Build: producten en diensten ontwikkelen, optimaliseren en afstemmen van de ontwerpactiviteiten van producten en diensten om beter te voldoen aan de behoeften van de klant.

K-village + EFQM-rapport


171

-

Run: het runnen van de activiteiten, het afstemmen en optimaliseren van alle ondernemingsactiviteiten. Ook in de ondersteuning naar het verzekeren van de kwaliteit en de continuïteit van producten en diensten eens ze gecommercialiseerd zijn naar de klant.

-

Interact: het beheren van de belangrijkste klantencontracten om commerciële opportuniteiten en klantentrouwheid te optimaliseren.

Figuur 2: Mobistar Build/Run/Interact Activity Chart

11.5.3. Process driven Mobistar is sinds haar begin een “process driven organisation”. Processen zijn transversaal in de organisatie. Zij maken de verbinding tussen activiteiten in de verschillende afdelingen. Doorheen de jaren heeft de onderneming heel wat veranderingen meegemaakt, maar de processen zijn altijd een sterke basis gebleven en zijn op een natuurlijke manier mee geëvolueerd. Dit wijst ondermeer op de stabiliteit van zo een “process management approach”. De key processes werden vastgelegd volgens een uitgebalanceerde integratie van enerzijds een bottom-up benadering, waarin de betrokken Team Members meewerkten aan de procesidentificatie, en anderzijds een top-down benadering die de ondernemingsstrategie inhoudt. Strategische veranderingen en de evolutie van een groeimarkt naar een verzadigde markt wijzigde de doestellingen van de processen, nl. van “Get” naar “Keep and Increase” gerelateerde activiteiten. Dit leidde tot de herziening van de “process map” en een aanpassing van de “key processes”, ter ondersteuning van het beleid en de strategie. Het Com.Unity programma werd midden 2002 gelanceerd. Het objectief was een grondige herdefiniëring van de businessprocessen met de focus op “financial contribution” en “customer experience”. De grootste output van deze herdefiniëring is het hierboven vermelde “Build Run Interact” Model.

172

Bart Mignon

11.6.

ISO 9001

11.6.1. Wat is ISO ? ISO garandeert het bestaan van een efficiënt kwaliteitssysteem binnen de onderneming, een systeem dat de operationele slagkracht ondersteunt. ISO staat voor International Standardisation Organisation. ISO is een wereldwijde federatie van nationale normalisatie-instituten. De ISO 9001 (2000) norm maakt deel uit de ISO 9000 familie en is bedoeld om organisaties te ondersteunen bij de implementatie en hantering van doeltreffende kwaliteitsmanagementsystemen. De serie bestaat uit: -

ISO 9000: grondbeginselen van kwaliteitsmanagementsystemen; definieert de termen voor kwaliteitsmanagementsystemen; ISO 9001: eisen voor een kwaliteitsmanagementsysteem gericht op het voldoen aan de eisen van de klant en het verhogen van de klantentevredenheid (Business Excellence); ISO 9004: richtlijnen voor een doeltreffend en doelmatig kwaliteitsmanagementsysteem; ISO 19011: richtlijnen voor audits.

ISO 9001 is de norm op basis waarvan een organisatie gecertificeerd kan worden door een certificerende instelling. Vaak wordt de norm aangeduid als 9001(2000), waarbij 2000 verwijst naar de in het jaar 2000 vernieuwde uitgave. Het certificaat ISO 9001 heeft tot doel dat een organisatie zich oriënteert naar het leveren van producten en/of diensten die voldoen aan de eisen van de klant en aan weten regelgeving en zich tevens inspant om de klantentevredenheid te verhogen. Onderstaande figuur biedt goed inzicht in de systematiek van de ISO 9001 norm:

Figuur 3: Procesmodel ISO: 9001-2000


173

Centraal staat: het voldoen aan de eisen van de klant en ervoor zorgen dat de klant tevreden is. Er moet een gedocumenteerd kwaliteitsmanagementsysteem zijn, bestaande uit een kwaliteitshandboek en procedures. Er moeten kwaliteitsbeleid en kwaliteits-doelstellingen zijn. Taken en bevoegdheden met betrekking tot kwaliteit moeten duidelijk bepaald zijn. De organisatie moet aantoonbaar voldoen aan de eisen, wat inhoudt dat er allerlei registraties en documenten bijgehouden worden. ISO schrijft geen aanpak voor, maar omvat eisen aangaande het kwaliteitsmanagementsysteem van een organisatie. Hoe men zo'n systeem implementeert maakt niet uit, als men uiteindelijk maar aan de eisen voldoet. Als algemene regel geldt dat bij implementatie, wanneer men de nieuwe systemen niet integreert in de bestaande bedrijfsvoeringprocessen en het niet doet op de manier die eigen is aan de organisatie, dat bureaucratische overhead dan wordt gegenereerd. Een natuurlijke inbedding in de organisatie kost meer tijd maar levert achteraf des te meer op. Het doel van ISO is om de algemeen geformuleerde eisen toe te passen binnen de organisatie, rekening houdende met de branche en de omvang. 11.6.2. Nut van ISO 9001-2000 Als we nu vanuit dit zeer algemene perspectief nog eens naar het procesmodel van de ISO 9001 (2000) norm kijken, zien we dat kwaliteitsmanagement wel degelijk een groot nut heeft voor elke onderneming en een hogere plaats op de agenda verdient dan het verplichte hoofdstuk “kwaliteit” in de verschillende overlegvergaderingen: -

De Directie of het Management hoort de Klanten te kennen en middelen beschikbaar te stellen voor de inrichting van de organisatie en het proces; Klanteisen (de Input) moet tijdens het uitvoeringsproces worden omgezet in een product dat de Klant tot volle tevredenheid stemt; Meting, analyse en verbetering van de bedrijfsprocessen en de bedrijfsvoering als geheel (o.a. op basis van de perceptie van de klanten over het product) zijn kernprocessen voor Kwaliteitsmanagement; De Directie of het Management dient voor het gehele systeem continue verbetering na te streven, waarbij het gehele proces zich conform een door de Directie vast te stellen (bij de markt passende) dynamiek herhaalt.

Conclusie: Met Kwaliteitsmanagement wordt het volledige bedrijfsbeleid bedoeld, bijgevolg is elke onderneming gebaat met de toepassing ervan. 11.6.3. Werkwijze? -

De ISO-certificering gebeurt door een certificerende instelling (zie hoger). De certificatie moet om de drie jaar worden hernieuwd. Eens de onderneming gecertificeerd is, krijgt zij een jaarlijkse of tweejaarlijkse (cfr. Mobistar) ISO-controle of audit. Tijdens zo een audit worden de gecertificeerde bestanddelen gecontroleerd en wordt er nagegaan of zij nog steeds voldoen aan de normen opgelegd door ISO. Aan het eind van een controle worden tal van opmerkingen geformuleerd. Deze opmerkingen nemen volgende vormen aan:

174

Bart Mignon

ISO-categoriëen6: -

Non Conformity Note (NCN): moet binnen de 3 maanden verbeterd zijn (kan door de Lead Auditor uitgebreid worden); wanneer het probleem niet verholpen is zal LQRA (Lloyds’s Register Quality Assurance), de externe auditor voor ISO, de certificatieopzeggingsprocedue in gang zetten.

-

Improvement Note (IN): de corrigerende en preventieve aktie moeten effectief zijn (goede benadering, ingevoerd en de verwachte resultaten hebben opgeleverd, moet reeds zijn kwaliteit bewezen hebben)

-

Opportunity for Improvement (OFI): gebieden waar de onderneming meer aandacht moet aan besteden, maar niet noodzakelijk moet veranderen.

-

LQRA: aandachtspunt voor de auditor (bvb zaken die hij bij het volgende bezoek verder wil bekijken) 11.6.4. Concreet

Na 1998 en 2001 was het in 2004 weer tijd om de ISO-certificatie te vernieuwen. Dit dient namelijk om de drie jaar te gebeuren. Hierbij werden in april 2004 alle processen van Mobistar, maar ook de Mobistar Centers en de activiteiten van de tijdelijke vereniging Telindus – France Télécom die sinds kort ook gecertificeerd zijn, door de externe auditor doorgelicht. Mobistar slaagde voor de derde keer op rij met glans! Geen enkele “Non Conformity” werd vastgesteld. Integendeel er werden verscheidene “Best Practices/Breaking News” teruggevonden in verschillende delen van de organisatie. Dit belette niet dat enkele “Improvement Notes” geïdentificeerd werden en tevens waren enkele opmerkingen van vorige bezoeken nog niet opgelost. In december 2004 was er een jaarlijkse ISO-controle, ook “ISO Surveillance Visit” genoemd. Hierbij stelde de externe auditor diverse verbeteringen sinds april 2004 vast, waardoor hij bepaalde openstaande punten kon afronden. Toch bleven er een aantal belangrijke punten openstaan, waaraan verder diende gewerkt te worden. Deze zijn ondermeer “Time to Market”, “Alignment with Objectives” en “IT-Security”. Dit waren dus de items waaraan men moest werken voor de volgende ISO-afspraak in mei 2005. In de maand april 2005 is quality gedurende vier maanden eerder passief geweest, weliswaar door omstandigheden. Dhr. Fortemps, pas aangesteld als Head of Quality, moest op één maand tijd de boot terug in de koers laten varen. De externe auditor was op komst en er was nog heel wat werk aan de winkel! De “Improvement Notes” zijn van primordiaal belang, het risico voor het oplopen van “Red Flags” of NCNs is reëel maar nog belangrijker de impact op Mobistar business. Je zou dus kunnen stellen dat dhr. Fortemps een “Crisis-Quality-Manager” is, mocht deze term bestaan. Dhr. Fortemps wist dus onmiddellijk hoe laat het was. Daarbovenop kreeg hij mij als stagiair. 6

ISO-rapport 2004


175

Er werd onmiddellijk geageerd en terstond werden meetings vastgelegd om gevolg te geven aan de Improvement Notes van de externe auditor. Zo werden er verschillende meetings “Time to market” georganiseerd. De opdracht van deze meetings was een audit te organiseren betreffende het “decision making proces”, nl. de snelheid waarmee projecten en initiatieven worden toegepast. Waarom duurt het vaak lang voor we over een actie beslissen en die concreet uitvoeren? Door middel van de audit kunnen we de werking van het decision making proces ontleden en daarna verbeteren. In de telecommunicatiesector is de “Time to market” heel belangrijk omdat de concurrentie verschroeiend is. Is de tegenpartij je te vlug af, dan kan je het wel vergeten. Naast het bijwonen van alle meetings, had ik ook de eer om actief aan deze audit te mogen deelnemen. Ook in het kader van de andere Improvement Notes werden meetings georganiseerd. Zo waren er verschillende meetings “Alignment with objectives”. Hier is de opdracht een audit te organiseren naar het efficiënt gebruik van het communicatie- en informatiebeheer. Hiermee wordt niet specifiek verwezen naar de rechtsreekse scope van de interne en externe communicatieteams, maar wel naar al die gegevens, data en analyses die binnen de onderneming bestaan en circuleren. Het objectief is na te gaan of er een echte ‘Company Alignment’ gebeurt met de door Mobistar gedefinieerde objectieven. Bij de meetings “IT Security“ wordt een audit georganiseerd naar de veiligheid van alle informaticasystemen en software (ISO 17799-BS7799). De externe auditeur had opgemerkt dat de “IT policy” van Mobistar werkte, maar drong er toch op aan om meer aandacht te besteden aan de uitvoering en opvolging ervan, en dit in zeer uiteenlopende domeinen zoals de ontwikkeling van producten & diensten, nieuwe technologieën of het beheer van de human resources. 11.6.5. Audit “Time to Market” Voor het van start gaan van de officiële audit heeft de Kwaliteitsmanager zelf een aantal interviews afgenomen om te polsen in welke richting er moest gewerkt worden. De officiële start van de audit begon met een drietal meetings tussen de Quality-manager, de twee betrokken auditors en mijzelf. In deze meetings werden door onderlinge interactie duidelijk bepaald welke de objectieven waren van de audit en hoe men te werk zou gaan. De audit zou uitgevoerd worden aan de hand van interviews bij zowel Procesowners als Proces-facilitators en andere Team Members. In het totaal werden een vijventwintigtal personen geïnterviewd. Er werd ook gezorgd voor een goede spreiding van de audits tussen de verschillende afdelingen. De tijdsspanne voorzien voor het afnemen van deze interviews was heel kort en bedroeg ongeveer een drietal weken. Het kwam er dus vooral op aan korte maar efficiënte interviews af te nemen. Een beknopte, maar krachtige vragenlijst werd opgesteld met als doel een duidelijk zicht te krijgen op de problematiek van het Time to Market proces. Wanneer gedurende de eerste interviews zou blijken dat er nog andere relevante vragen zijn, kunnen deze aan de bestaande vragenlijst worden toegevoegd.

176

Bart Mignon

Elke audit werd uitgevoerd door twee auditors. Eén persoon is de “interviewer”, de andere is de “assistant”. De “interviewer” voert het gesprek met de “geïnterviewde” en de “assistant” neemt nota van het interview. Het interview gebeurde in de taal van de geïnterviewde. Persoonlijk bekleedde ik de rol van assistent, wat niet verhinderde dat ik in aantal gevallen aanvullende vragen stelde in functie van de audit. Elk interview duurde ongeveer een half uur tot een uur. Eens het interview afgerond, werd door de assistent een verslag opgemaakt. Dit verslag werd doorgemaild naar de interviewer. Deze las het verslag na, en vulde het aan indien nodig. Hierna werd het verslag nogmaals gestuurd naar de geïnterviewde persoon, die het op zijn beurt checkte, alvorens het terug te sturen naar de interviewer. Het verslag werd uiteindelijk overgemaakt aan de Kwaliteitsmanager. Eens de interviews afgerond waren werd er een debriefing georganiseerd door en voor de Quality-afdeling (HOQ, de auditors en mijzelf). Een eerste analyse van de geformuleerde antwoorden leverde een twintagtal trends op. Het voornaamste doel van de audit “Time to Market” was de belangrijkste oorzaken te vinden waarom in sommige gevallen het decision making proces zo veel tijd in beslag neemt. Nu deze gevonden zijn, kan men daar effectief aan gaan werken. In de loop van de maand juni was er nog een debriefing van Quality met alle geïnterviewde personen. Hier werden de resultaten besproken en werden de mensen aangespoord om een aantal concrete voorstellen te formuleren. De audit was in de eerste plaats belangrijk voor de onderneming zelf, want in de telecomsector is de concurrentie hard en betekent traag reageren potentiële klanten en dus geld verliezen! In tweede instantie was de audit natuurlijk belangrijk in kader van het nakende ISO-bezoek. “Time to Market” was namelijk één van de “Improvement Notes” waar dringend gevolg moest aan gegeven worden. Indien dit niet gebeurd zou zijn , steeg de kans op een strengere beoordeling. De Kwaliteitsmanager heeft in een korte tijdsspanne alles gedaan wat mogelijk was, nl. de audit. Hopelijk is dat voorlopig voldoende om het begin van een oplossing aan te bieden en een “Red Flag” of “NCN” te ontlopen ! Hetzelfde geldt voor de twee andere “Improvement Notes”. 11.7.

Lessen voor de overheid

11.7.1. Kwaliteitsmanagement en Benchmarking In tegenstelling tot wat vele burgers denken is ook de federale overheid een heel eind op weg inzake kwaliteitsmanagement. Heel wat kwaliteitsmodellen en –technieken die in privéondernemingen gehanteerd worden, zoals ISO 9000, BPR, Balanced Scorecard, EFQM, enz., worden mits enige aanpassingen en een goeie dosis gezond verstand ook correct toegepast in overheidsinstellingen. Deze aanpassingen nemen echter niet weg dat men met dezelfde problemen kan geconfronteerd worden als diegene die privé-ondernemingen in het recente verleden hebben


177

meegemaakt. Het loont dus ook de moeite om niet enkel naar andere overheidsdiensten in binnen- of buitenland te gaan kijken, maar ook naar de ervaringen uit de privé-sector. De Kwaliteitsafdeling van Mobistar heeft in het verleden o.l.v. mevr. De Decker heel wat gerealiseerd dat de onderneming zeker ten goede is gekomen. Mobistar behaalde dan ook niet voor niets de ene Award na de andere. Dit kan echter ook een omgekeerd effect hebben in die zin dat het behalen van Awards een doel op zich wordt. Het functionele en operationele aspect blijft achterwege, een top-down visie komt tot stand. Dit is een groot gevaar waar men zowel bij de overheid, als in privé-ondernemingen, dient rekening mee te houden. Een ander aspect is dat een Kwaliteitsmanagementsysteem ook nooit af is. Het kan alleen maar optimaal functioneren indien de doeltreffendheid van het managementinstrument zelf regelmatig wordt geëvalueerd en verbeterd. 11.7.2. Cultuur van de onderneming en arbeidsmotivatie/betrokkenheid Eén van de belangrijkste verschillen met de overheidsdiensten in het algemeen is de “Cultuur van de Onderneming”. Mobistar is een onderneming die heel transversaal werkt. Zij koppelt transversale projecten en processen aan het functioneel management. Het grote voordeel hiervan is dat mensen niet enkel op de hoogte zijn van wat er zich binnen hun eigen afdeling afspeelt, maar ook daarbuiten. Een proces of project loopt van de ene afdeling over naar de andere. Elke afdeling dient rekening houden met de noden van de andere betrokken afdelingen. Zij moet deze andere afdelingen dan ook constant op de hoogte houden. De afstemming op elkaar is heel belangrijk om de juiste deliverable te bereiken. Een gevolg van deze manier van werken is dat alle mensen constant betrokken zijn, dat ze continu bijleren en hun kennis van het bedrijf uitbreiden. Deze betrokkenheid zorgt er ook voor dat mensen zich identificeren met het bedrijf en dat ze fier zijn om deel uit te maken van het bedrijf. Iets wat bij vele federale ambtenaren tijdens hun carrière ooit wel eens zoek is. Het continu bijleren, de leercultuur, zorgt ervoor dat je na verloop van enkele jaren te maken hebt met heel competente mensen, wat ook één van de krachten is van Mobistar. Federale ambtenaren krijgen jaarlijks een hoeveelheid zeer degelijke cursussen te verwerken, maar de echte leercultuur, die blijft dikwijls uit, bij gebrek aan betrokkenheid. De boodschap is dat ambtenaren meer gemotiveerd zullen zijn als ze meer worden betrokken. Misschien moeten we hiervoor in de toekomst ook meer transversaal gaan werken, want vandaag de dag gebeurt dit nog veel te weinig. Ieder ambtenaar is bezig binnen zijn eigen vakje, wat op lange termijn niet echt motiverend is. Een ander middel om mensen te motiveren is jobrotatie. Deze voorziening wordt bij Mobistar ondersteund door Human Resources. Indien je van job wil veranderen binnen Mobistar is dit geen enkel probleem. HR zorgt hier voor een persoonlijke begeleiding en gaat samen met de werknemer op zoek naar een nieuwe funktie binnen de onderneming, niet zomaar een andere functie, maar één die het best bij jou past.

178

Bart Mignon

Mobistar werkt daarenboven ook nog met een bonussyteem, gebaseerd op een prestatiemeetsysteem. De federale overheid is daar ook volop mee bezig, juist de invoering er van baart me toch wat zorgen. Misschien is het toch niet slecht hiervoor af en toe eens een kijkje gaan te nemen in de privé-bedrijven. Naast de hiervoor genoemde middelen zoals jobrotatie en het bonussysteem beschikt Human Resources van Mobistar, misschien één van de meest verregaande HR-departementen van België, over een heel arsenaal van instrumenten om het de werknemers bij Mobistar aangenamer te maken, maar het is spijtig genoeg hier geenszins de bedoeling deze allen te bespreken. 11.7.3. Veranderingsmanagement Mobistar is een onderneming die tijdens haar negenjarig bestaan heel wat veranderingen heeft meegemaakt. Toch deinst zij er niet voor terug zich zichzelf constant in vraag te stellen. Een onderneming of overheidsinstelling moet alles in vraag kunnen stellen, want dit leidt tot een crisismoment, waar de organisatie dan weer versterkt uitkomt (= revolutionair activisme). Elke organisatie heeft permanent behoefte aan verandering, maar alleen door een crisismoment komt ze tot ingrijpende veranderingen. De baten van een crisis zijn namelijk veel hoger dan de kosten ! Spijtig dat nog veel bedrijfsleiders in privé-ondernemingen en leidinggevende ambtenaren bij overheidsinstellingen vandaag de dag nog veel te conservatief denken: “Het is vroeger altijd zo geweest, dus we blijven het zo verder doen”. Conservatisme wordt meestal bevolen door de top van een bedrijf of overheidsinstantie. De meeste bedrijven en overheidsinstanties hebben zonder twijfel het vermogen om veranderingsprocessen in gang te zetten, maar het topmanagement fnuikt meestal die onderstroom. Veel middenkaderleden voelen zich gegijzeld binnen hun eigen organisatie. Nochtans is een verandering die gestuwd wordt vanuit de basis het beste wat een bedrijf kan overkomen. Wel moet die verandering georganiseerd en gestructureerd worden van boven af en vastgelegd worden in goed gedefinieerde strategieën. Managers moeten leren luisteren naar hun achterban, ze moeten hun verantwoordelijkheden decentraliseren naar andere niveaus en die niveaus aansporen tot verandering. Veel mensen geloven dat een grote persoonlijkheid aan de top nodig is om verandering tot stand te brengen, maar deze kan pas zijn rol vervullen als zijn werknemers/ambtenaren hun signalen aan hem kunnen doorgeven. Ik persoonlijk geloof helemaal in de bottom up-benadering, niet alleen in de bedrijfswereld, maar ook voor de overheid. Managers moeten er alles aan doen om het creatieve denken in hun omgeving te stimuleren, want dat zal altijd leiden naar innovatieve producten of diensten. Een goede leider is iemand die erin slaagt het entrepreneurship(ook binnen de overheid) wortel te doen schieten binnen zijn organisatie en er de beste ideeën uit te pikken. Bedrijfsleiders denken altijd dat ze zelf de strategie moeten bepalen en sturen. Natuurlijk moeten ze dat, maar ze zullen daarin alleen maar succesvol zijn als ze vooraf een omgeving hebben gecreëerd waarin iedereen mag meedenken over die strategie (betrokkenheid). Dat zal tot van alles leiden: goede, briljante en ronduit dwaze ideeën, maar aan het einde van de rit zal het bedrijf of de instelling er baat bij hebben ! Dit is de manier waarop Mobistar steeds heeft gewerkt, en waar ze nu nog de vruchten van draagt.


179

De mensen op de werkvloer hebben het vermogen om mee te denken. Ze weten vaak alles over een dienst of product, maar hun mening wordt niet gevraagd. Toch zijn de eigen werknemers de beste consultants en niet de externe adviseurs! 11.7.4. Veranderingsmanagement en betrokkenheid Aansluitend bij deze twee items verwijs ik ook naar hat artikel m.b.t. veranderingsmanagement verschenen in het activiteitenverslag 2004 van het Instituut voor de Overheid van de hand van Annie Hondeghem, David Farnham & Sylvia Horton. Dit artikel stelt dat een grotere betrokkenheid van het personeel bij de hervormingen van de overheid zou leiden tot een grotere acceptatie ervan. Er werd een onderzoek gevoerd door prof. David Farnham (University of Portsmouth) in 12 OECD landen over hoe het personeel werd betrokken bij de hervormingen van de administratie. Het onderzoek leidde tot een viertal algemene conclusies: -

de meeste hervormingen in de overheid werden top-down gestuurd, de participatie van het personeel kwam slechts aan bod in de implementatiefase van de hervormingen. Opmerking: dit heb ik persoonlijk ook vastgesteld, nl. mensen betrokken in de BPRprojecten hebben heel goed werk afgeleverd, maar eens hun werk erop zat, werden ze niet meer geconsulteerd en worden ze ook niet meer op de hoogte gehouden.

-

Een verhoging van de participatie is een algemene trend in alle landen. Dit kan enerzijds verklaard worden door culturele factoren: hogere opleiding van het personeel, andere verwachtingen van het personeel, anderzijds door de penetratie van managementideeën (bvb. HRM, BPR, kwaliteit, prestatiemanagement).

-

De motieven voor indirecte participatie (vertegenwoordiging van bvb. Vakbonden, werknemersvertegenwoordigers door o.a. onderhandelingen, overleg, partnerships) zijn verschillend van de motieven voor directe participatie (initiatieven om individuen en groepen rechtstreeks te betrekken bij het management door o.a. stafvergaderingen, kwaliteitskringen, nieuwsbrieven, enz.). Indirecte participatie heeft vooral te maken met de verdeling van macht in de samenleving, terwijl directe participatie kadert in prestatiemanagement en het mobiliseren van personeel door veranderingen.

-

Directe en indirecte participatie kunnen mekaar versterken en zijn niet noodzakelijk aan mekaar tegengesteld

De mate waarin participatie wordt georganiseerd hangt in sterke mate af van de normatieve houding van de politieke verantwoordelijken en het management ten aanzien van de verschillende stakeholders.

180

Bart Mignon

11.8.

Conclusie

Mijn stage bij Mobistar was niet eenvoudig, maar heel leerrijk! Niet eenvoudig in die zin dat ik in een afdeling, nl. Quality, terecht kwam die gedurende een drietal maanden in een overgangsfase had geleefd omwille van een aantal stucturele veranderingen. De nieuwe manager van deze afdeling stond voor een loodzware taak, nl. met beperkte middelen en binnen de kortste tijd de afdeling terug in de juiste lijn te krijgen. Ondanks zijn drukke programma heeft de Kwaliteitsmanager heel wat energie in mij geïnvesteerd met als doel mij een degelijke managementervaring mee te geven. Als tegenprestatie heb ik actief meegewerkt aan de interne audits in het kader van ISO. Een noodzaak om actief mee te werken aan de opdrachten van Quality is dat men zowel een goed inzicht moet hebben in de structuur en in de interne werking van de onderneming, als een goede kennis van de markt, marktpositie en strategie. De kwaliteitsmanager heeft me de eerste twee weken bewust laten kennis maken met verschillende afdelingen van de onderneming. Hierdoor kreeg ik een pak aan informatie te verwerken, maar dit werpte zijn vruchten af in een later stadium, nl. tijdens de audits. De doelstellingen en de werkwijze van de audits werden vooraf duidelijk bepaald door de Kwaliteitsmanager en de auditorsgroep. De audits zelf zijn op een kwaliteitsvolle manier en in een goede sfeer uitgevoerd. De geïnterviewde personen waren enthousiast om mee te werken en hebben heel wat opmerkingen gegeven waaraan kan worden gewerkt in de nabije toekomst. Intussen is de externe ISO-auditor langs geweest. De controle is goed verlopen, er werden geen “Red Flags” uitgedeeld, maar wel enkele Improvement Notes om op te volgen. Je kan dus zeggen dat de Kwaliteitsmanager, de Process Facilitators en het team Quality Auditors in een relatief korte tijdsspanne goed werk hebben afgeleverd ! Voor mij persoonlijk een onvergetelijke stage omdat ik nu weet wat de jobinhoud is van een Kwaliteitsmanager, hoe het Management van een moderne onderneming werkt en hoe en waarom de cultuur van zo een privé-onderneming verschilt van deze van een overheidsinstelling.

Preventive Integrity and Ethics Management in the Australian Public Sector

181

HOOFDSTUK 12. PREVENTIVE INTEGRITY AND ETHICS MANAGEMENT IN THE

AUSTRALIAN PUBLIC SECTOR

JAN MORRE 12.1.

Introduction

12.1.1. Choice of the organisations for the internship Due to some major corruption cases and misbehaviour of civil servants and politicians, citizens are increasingly aware of the importance of integrity and ethics management. Codes of conduct, prevention measures, whistleblower protection and other means of strengthening the ethical dimension of politics and administration have reached a high status on the agenda in many countries, even Belgium. Australia was one of the first countries to introduce modern approaches of integrity and ethics management in the public sector, already from the beginning from the nineties, and this on all levels (federal - state - local). It does not have a compliance approach only, but also an approach based on an organisational culture in which ethical values play an imminent role. Because of the long experience in Australia about integrity and ethics management and its good reputation, I have chosen to do my internship in two states, Queensland and Victoria, and to visit the regional division of the Australian Public Service Commission (part of the Commonwealth 1) as well. The following organisations were visited during my internship done from 4 April till 22 April 2005:

1

The Commonwealth is the federal level of Australia and should not be confounded with the Commonwealth of Nations, which is an association of independent sovereign states, most of which are former colonies once governed by the United Kingdom as part of the British Empire.

182

Jan Morre State / City Academic world : 2 days Key Centre at Griffith University, Queensland (KCELJAG) State Queensland (Brisbane) : 7 days Office of Public Service Merit and Equity (OPSME) Queensland Ombudsman Queensland Audit Office (QAO) Office of the Queensland Integrity Commissioner (OQIC) Criminal & Misconduct Commission (CMC) State of Victoria (Melbourne) : 5 days State Services Authority (SSA) / ex-Office of Public Employment (OPE) Victoria Ombudsman + Office of Police Integrity (OPI) Victoria Audit Office (VAO) WorkCover Authority Department of Human Services Victorian Government Purchasing Board Department of Premier and Cabinet Department of Innovation, Industry and Regional Development Commonwealth : 2 days Australian Public Service Commission (APSC) – regional division

Table 1: Visited organisations

The aim was not only to understand the role of each individual organisation, but also the possible relationships between the organisations that are part of an integrity framework. 12.1.2. Description of the tasks My task was mostly limited to interviews and discussions held during visits to the Key Centre of the Griffith University, Brisbane, and to several institutions that are involved in ethics management in the Commonwealth (in particular the APSC) and in the states of Queensland and Victoria. This report describes the structure of the integrity systems (the frameworks) and the ethics management measures taken during the latest years. Nevertheless I am aware that this report does not reflect the complete frameworks, but only deals with the major organisations that take part in the integrity process. During my visits I have also been able to participate at a few work meetings, internally (the Crime and Misconduct Commission) and externally (the Corruption Prevention Network in Queensland), which were interesting experiences and gave me an excellent inside view. I was also invited to give a presentation in Melbourne for the welcoming organisations (the state of Victoria and the APSC – regional division) about the actual situation about the Belgian federal integrity management, as there was much interest about the integrity management in the federal institutions of Belgium. This presentation was also followed by a lively discussion and comparison of views, even in the following days during my visits. And the Belgian Public Management Programme itself was also subject of discussions.


183

12.1.3. Purpose of the internship -

To achieve knowledge about an issue that is more and more becoming important for the Belgian federal public sector, and to see what lessons can be learned by the Belgian government; To find out about the relationship of integrity and ethics management with the legislation / regulations in Australia, and also to see how its implementation is done in reality; To understand the integrity frameworks on the different policy levels and discover the roles and functions of the public organisations and commissioners; To create a network with the Australian organisations that might be useful for the Integrity Management Unit of the Federal Public Service Budget and Management Control; To prepare a paper and a presentation for the International Conference “Ethics and Integrity of Governance: The first Transatlantic Dialogue”, Leuven (Belgium), 2-5 June 2005.

12.2.

Understanding the Australian environment

12.2.1. Australia, a parliamentary democracy and a federation Australia’s system of government reflects the British and North American models of liberal democracy, but has uniquely Australian features. Vote is compulsory in Australia. Australia has a written federal Constitution, an Act that was passed on 9 July 1900. This Constitution creates a federal system under which the Commonwealth and State parliaments both have legislative power. It also sets out the functions of the federal government such as foreign relations and trade, defence and immigration. Outside those limited areas listed in section 51 of the Constitution, the Commonwealth parliament is without power and cannot legislate for the six States. In addition to the six States, Australia has two internal territories: the Australian Capital Territory (where the Commonwealth parliament sits) and the Northern Territory (formerly the Northern Territory of the State of South Australia). Unlike the States, the Commonwealth Parliament has plenipotentiary legislative power over the Territories. Although both Territories have their own parliament, the Commonwealth Parliament can pass laws that apply to the Territories or overturn Territory legislation where the subject matter of the law is not listed in section 51. The responsibilities of governing Australia are shared by the Commonwealth Government and the governments of the six states and two self-governing territories. In practice the Commonwealth government and the governments of the States and Territories cooperate in many areas. Local government bodies are created by states and territories.

184

Jan Morre

12.3.

Developing Australian integrity and anti-corruption systems

12.3.1. Evolution of the Australian integrity and anti-corruption systems Integrity and corruption prevention measurements in the Australian public sector have a long history. Most of Australia’s post-colonisation history integrity and anti-corruption measurements were defined by the traditional accountability institutions of Western liberal democracies; the Audit Offices took an important role with their financial audits. Since the 1970s, a more complex integrity and anti-corruption system has evolved, as a result of three historical changes: -

From the 1970s, the enlarged size and complexity of the liberal democratic welfare state provoked two types of accountability reform: the introduction of the Scandinavian inquisitorial tradition of the Ombudsman to investigate citizen grievances against appointed (but not elected or judicial) officials; and simplification of traditional British public law remedies to enable ‘aggrieved persons’ to more easily challenge the merits and legality of administrative actions in the courts;

-

From the late 1980s, the complexity of detecting and prosecuting intentional wrongdoing or gross misconduct by public officeholders (appointed and elected) led to introduction of additional, independent commissions against corruption in three states (NSW 1988; Western Australia 1989; Queensland 1990), with ongoing debate about the need for similar bodies in Victoria and at a federal level; these three anticorruption commissions were the result of : o Institutional corruption in the NSW Police Force → Wood Royal Commission o Allegations of institutional corruption in the WA Police Force → Kennedy Inquiry o Institutional corruption in Queensland under the Bjelke-Petersen government (including the Police Force) → Fitzgerald Inquiry

-

In parallel, the introduction of ‘new public management’ approaches has seen devolution of primary responsibility for public sector standards to the managers of and within individual units of administration; ethics and accountability are dealt with through contractual, results-oriented management, as well as more recently through rediscovery of ‘values-based governance’ and ‘results-oriented accountability’ approaches. 12.3.2. From corruption to ethical behaviour 12.3.2.1. The Queensland experience

The Fitzgerald Inquiry resulted in a new approach of governing and the introduction of an integrity and ethics policy for the public sector, not only in Queensland but indirectly also nationwide.


185

The proactive approach of the successive Queensland governments promotes strongly a good personal behaviour of each individual, as to maintain and further develop an organisational culture, where integrity and an ethical behaviour becomes a natural part of the daily work sphere of every public official. The next sections of this report give some samples of ways to achieve this goal and mention the role of each organisation in this ever continuing process. A government project, the Queensland Accountability Framework, is launched to streamline the accountability requirements imposed on Government agencies to ensure a suitable balance between proper reporting, transparent and effective administrative decision-making, wellmanaged risks and efficient and effective use of Government resources. 12.3.2.2. The Victoria experience Unlike Queensland, state of Victoria did not have many major corruption cases or scandals until the second half of the 1990s. Therefore, the state has had a slower and less radical reform on integrity and ethical behaviour. Its integrity policy was mainly based on the belief that a positive attitude, based on ethical principles and Codes of Conduct, was sufficient to create an integer community. Also, since the 1980s, the state has had a strong conservative policy with many privatisations, public-private partnerships and a decentralisation of public sector institutions. At the beginning of 2004 the Victoria police department became subject of an investigation, after allegations of corruption, mishandling of investigations into child sexual abuse, racketeering and even murder. Nevertheless, the state government choose not to install a Royal commission (like the Fitzgerald Inquiry) to examine the allegations or to establish an independent anti-corruption body, like those in other states (like Queensland’s CMC or New South Wales’ ICAC). Instead, it was decided that the Victorian Ombudsman would get extended power and financial resources to investigate police matters. The Ombudsman already had an existing capacity, in respect of complaints about a possible breach of discipline, to require answers from police under the Police Regulations Act 1958. Under the new legislation, this will be extended to cover all matters under investigation by the Ombudsman in relation to police conduct and also to include former police and others. The Government also amended legislation to establish the Office of the Police Ombudsman, which had all the current functions of the Deputy Ombudsman. In June 2004 however, the Victoria police department became subject of an investigation, ordered by the Ombudsman and led by Mr Fitzgerald, QC, following media reports of the

unauthorized disclosure of a sensitive police information report relating to information supplied by a murdered informer.

Nevertheless, the Government has repeated claims that the Ombudsman Office would be as effective and powerful as a royal commission or an independent crime commission in tackling police corruption. On November 16, the “old” Office of the Police Ombudsman was given extra powers and renamed the Office of Police Integrity. More resources were given. 12.3.2.3. The Commonwealth experience By apparent contrast with most state governments, Commonwealth government is often regarded as free of a significant corruption problem. Reasons sometimes offered include

186

Jan Morre

higher standards of conduct, the modern nature of Commonwealth administration, low Commonwealth involvement in service delivery with high corruption risk (such as day-to-day law enforcement and licensing), and sophisticated financial controls. However the Commonwealth’s heavy reliance on financial accountability and fraud control as integrity mechanisms also means a low sensitivity to detection and prevention of corruption other than fraud. The second, a largely parallel system, relies on administrative complaint investigation and recommendations by the Commonwealth Ombudsman, including recommendations regarding internal complaint-handling systems, as well as its oversight of integrity in the Australian Federal Police. The importance, independence and quality of Ombudsman investigations appears to be well recognised throughout Commonwealth administration. Significantly however, other key elements of the Commonwealth’s administrative review system such as the Administrative Appeals Tribunal were less prominent; there have been criticisms of the wide discretions in the Freedom of Information Act 1982 being used to unreasonably withhold sensitive information; and debate surrounds curtailment of the application of judicial review of administrative decisions in migration and refugee matters. The third, again largely parallel system relates to the positive ethics role of the Australian Public Service Commission, under the revised legislative package for employment of the Australian Public Service introduced in 1999. Interview and survey results suggested that of the ‘big three’, the APSC’s leadership role gave it greatest recognition within the public sector as a service-wide integrity agency. This is significant for the agency with the least legal authority, having only limited reach and very limited employment powers due to the now highly devolved structure of the Australian Public Service. Further, only around half of Commonwealth employees (131,000 staff) are employed in APS agencies. On the whole, the study indicates that despite the importance and high respect for the more recent role of the APSC, it was not easy to identify which agency (or agencies) are actually providing leadership in integrity in the practical day-to-day operations of administration. An obvious omission in the Commonwealth’s law enforcement arrangements, given the scale and significance of Commonwealth operations, is the lack of an anti-corruption body. A proposal by the Australian Law Reform Commission for a body with limited jurisdiction (ALRC 1996) was never actioned, nor alternative resources allocated. In June 2004, the Howard Government announced that such a body would finally be established, but the details were scant and the proposed jurisdiction again limited simply to law enforcement bodies. There is now a clear case for a general purpose Commonwealth anti-corruption agency including with educative, research and policy functions. 12.3.3. Integrity frameworks on federal and state level Like the Commonwealth, the states are responsible for introducing or improving of their integrity systems. This includes also the local government bodies that they created. Victoria and Queensland, respectively the second and third largest states in numbers of population, have developed since the 1990s a good integrity framework, not only based on a compliance approach, but also with much attention for the ethical side of the organisational culture. Proactive prevention policy has become in recent years the main factor in their policy.


187

Main role

Queensland (Qld)

Victoria (Vic)

Commonwealth (Comm)

Advice

188,000 civil servants Office of the Public Service Merit and Equity

229,000 civil servants State Services Authority

240,000 civil servants Australian Public Commission

Office of the Queensland Integrity Commissioner Prevention and investigation

(ex Office Employment)

of

Public

Sector

Queensland Audit Office

Victoria Audit Office

Represents half of the Commonwealth (= 122.000 employees) National Audit Office

Queensland Ombudsman

Victoria Ombudsman

Commonwealth Ombudsman

Queensland Information Commissioner

Office of Police Integrity

Crime and Commission

Misconduct

Table 2: Main integrity stakeholders

Due to a lack of time, it was not possible to visit the headquarters of the Australian Public Service Commission in Canberra, nor the Commonwealth Ombudsman Office and the National Audit Office situated in Canberra, which are the main players on the federal level. However, the brief visit to the APSC – regional division situated in Melbourne and responsible for the Victoria and Tasmania States gave me the possibility to discover a few aspects of the federal integrity framework, in particular about the APS values and Code of conduct (training sessions), and whistleblowing. 12.4.

The advisory role

12.4.1. Description of organisations Hereafter will be given a short description of the tasks of the organisations that merely have an advisory role. Recent important developments within these organisations are also mentioned. 12.4.1.1. Office of Public Service of Merit and Equity (Qld) The role of the Public Service Commissioner and the Office of Public Service of Merit and Equity is to assist the Premier in assessing the overall effectiveness, efficiency and management of the Queensland public service by leading its development in the areas of organisational and executive capability and performance, public service reform and governance. Under the Public Service Act 1996, the Public Service Commissioner must hear appeals lodged by public servants in relation to unfair or unreasonable administrative decisions relating to public service employment. Appeals may be lodged in relation to promotion decisions, disciplinary issues and fair treatment matters.

188

Jan Morre

Although its role concerning ethics and integrity is somewhat limited at this moment (more a monitoring role than a controlling role), OPSME provides expert advice to government and agencies on ethical behaviour and conduct relating to the public sector workforce. This includes advice based on the provisions of the Public Sector Ethics Act 1994 and the Whistleblowers Protection Act 1994. 12.4.1.2. Queensland Integrity Commissioner (Qld) The function of the Queensland Integrity Commissioner, on a part time basis, was established in 2000 and is a unique function in Australia and probably in the rest of the world, too. The Integrity Commissioner has the following functions: -

To give advice to designated persons about conflict of interest issues; To give advice to the Premier, if the Premier asks, on issues concerning ethics and integrity including standard-setting for issues concerning ethics and integrity; To contribute to public understanding of public integrity standards by contributing to public integrity standards by contributing to public discussion of policy and practice relevant to the Integrity Commissioner’s functions.

The Integrity Commissioner may be contacted directly by some people, including: -

-

The Premier, Ministers and their staff, Parliamentary Secretaries and their staff, and Government MPs (not from the opposition!); CEOs of government departments or public service offices, Statutory office holders, Senior Executive Officers or senior officers employed in a government department or public service office whose request for advice is supported by their CEO, and CEOs of a government entity or a senior executive equivalent employed in a government entity and is nominated by the Minister responsible for administering that entity; Other persons nominated by a Minister or Parliamentary Secretary.

Some people can request advice about other people: -

The Premier may seek advice about any designated person; A Minister may seek advice about their own staff or any statutory office holder or CEO in their portfolio; Parliamentary Secretaries may seek advice about their staff; CEOs may seek advice about senior executives and senior officers in their agencies.

No one can seek advice if they are no longer a designated person. Nor can anyone seek advice about a person who is no longer a designated person. The Integrity Commissioner does not provide legal advice, but primarily provides advice on whether public officials may have a conflict of interest. If someone does have a conflict of interest, the person has seven days to resolve the conflict of interest to the Commissioner's satisfaction. The Commissioner will advise him in writing. A copy of the Commissioner's advice may be provided to the Premier if the conflict of interest is not resolved within seven days.


189

12.4.1.3. The State Services Authority (Vic) The State Services Authority (formerly the Office of Public Employment) has been created on 4 April 2005 by the Public Administration Act 2004. Unlike the OPSME in Queensland, the SSA is not part of the Premier’s department. The Public Administration Act represents a shift from a limited view of public service, to the broader concept of public sector and from the rigid definition of public servant to the allencompassing public official. It provides the following roles for the SSA (section 45): -

-

Role 1: to identify opportunities to improve the delivery and integration of government services and report on service delivery outcomes and standards; Role 2: to promote high standards of integrity and conduct in the public sector; this role will be the particular responsibility of the (new) Public Sector Standards Commissioner; Role 3: to strengthen the professionalism and adaptability of the public sector: the aim is to promote the Victorian public sector as an attractive career choice; Role 4: to promote high standards of governance, accountability and performance for public entities; the SSA will work with these entities to help them improve their governance, tin the first instance by developing a Governance Manual and a Training program for al Directors appointed to governing bodies across the sector; Role 5: to establish and maintain a register of instruments issued under this Act (after proclamation); this register has to be kept electronically.

The SSA will have a more active role than its predecessor, the Office of Public Employment, with an enlarged staff (40-50 instead of 20 employees). The Authority has incorporated staff from the former OPE and the Office for Workforce Development. 12.4.1.4. The Australian Public Sector Commission (Comm) 12.4.1.4.1. Structure and role The Australian Public Sector Commission, led by a four-person Executive is a central agency within the Australian Public Service with a critical leadership role in contributing to the future capability and sustainability of the Service. Its role is to: -

Promote good practice in managing people, support leadership and learning and development in the APS, foster ethical behaviour and workplaces that value diversity; Evaluate in working with agencies to ensure that the APS is performing effectively and consistently with the APS Values. 12.4.1.4.2. The Public Service Commissioner

The Public Service Commissioner occupies an important central role within the APS promoting the APS Values, evaluating performance and compliance, and helping to build the capability of the Service. The Public Service Commissioner has both statutory powers (under the Public Service Act 1999) and policy responsibilities. They report annually to Parliament on the state of the Service, including an evaluation of the extent to which agencies have incorporated the APS

190

Jan Morre

Values and the adequacy of their systems and procedures for ensuring compliance with the Code of Conduct. The Public Service Commissioner: -

Endorses the process relating to the selection for employment of SES staff; Implements machinery of government changes; Conducts inquiries, evaluations and reviews of people; Investigates reported breaches of the Code of Conduct management practices (whistleblower disclosures) by public servants; Reports to the Public Service Minister on any matter relating to the APS.

The Commissioner's policy responsibilities include: -

Promoting and upholding the merit principle; Developing people management policies and practices in recruitment, selection, mobility, conduct, performance, redeployment and retirement; Facilitating continuous improvement in people management throughout the APS; Fostering leadership in the APS; Coordinating and supporting APS-wide training and career development opportunities in the APS; Promoting and reporting on workplace diversity in the APS, including Indigenous employment. 12.4.1.4.3. The Merit Protection Commissioner

The office of the Merit Protection Commissioner is an independent office. It has a key role within the APS in providing independent external review of actions affecting individual APS employees. This role assists in giving effect to the policy of the Australian Government that APS agencies should achieve and maintain workplaces that encourage productive and harmonious working environments. It also supports the specific legislative obligation of Agency Heads, included within the APS Values, to provide a fair system for review of decisions for all APS employees. The Merit Protection Commissioner plays an important role in supporting adherence to the APS Code of Conduct including that APS employees must at all times behave in a way that upholds the APS Values. Other responsibilities of the Merit Protection Commissioner include for instance inquiries into alleged breaches of the APS Code of Conduct (whistleblower disclosures). The Merit Protection Commissioner’s functions are not limited to the APS. On a fee-forservice basis, the Merit Protection Commissioner may perform a wide range of employmentrelated functions, including for non-APS Commonwealth bodies, State and Territory agencies, local government and private organisations. 12.4.2. Encouraging ethical behaviour The most important instruments that are used for developing an ethical organisational structure are mentioned hereafter.


191

12.4.2.1. Ethical Principles and Codes of Conduct The basis of the proactive integrity policies are embedded in the public sector through ethical principles that are enacted in specific Acts of Queensland, Victoria and the Commonwealth. The principles that have to be included in a Code of Conduct in a public sector entity of the two states, are mentioned in tables 4 and 5. Legislation

Ethics principles to apply in Codes of Conduct Responsibility for Codes of Conduct Education and training Control on the Codes of Conduct ?

Queensland Public Sector Ethics Act 1994 (s. 4-11)

Victoria Public Administration Act 2004 (s. 7) (replaces the PSME Act 1998) 1. Respect for the law and 1. Responsiveness system of government 2. Integrity 2. Respect for people 3. Impartiality 3. Integrity 4. Accountability 4. Diligence 5. Respect (new) 5. Economy and efficiency 6. Leadership (new). Every public sector entity should have a Code of Conduct Each CEO must ensure that a Code of Conduct is prepared and applied by employees

APSC (Commonwealth) Public Service Act 1999 (s. 10, 13) 15 values, which were the result of negotiations with all parties in the Commonwealth Parliament (see also table 5)

All agencies have the same Code of Conduct + each CEO should establish policies and procedures to promote the principles The CEO must ensure that public officials of the entity are given appropriate education and training about public sector ethics No control (except audits - Role 2 of the SSA The public Sector Commispartim) sioner is empowered to evaluate the incorporation of the principles by the agencies

Table 3: Comparison of ethical Principles and Codes of Conduct

The 15 APS Values are for practical reasons (e.g. training) regrouped in terms of four relationships and behaviours:

192

Jan Morre

The APS and its relationship with the government and the parliament The APS is apolitical, performing its functions in an impartial and professional manner The APS is openly accountable for its actions, within the framework of Ministerial responsibility to the government, the parliament and the Australian public The APS Is responsive to the government in providing frank, honest, comprehensive, accurate and timely advice and in implementing the government’s policies and programs

The APS and its relationship with the public The APS delivers services fairly, effectively, impartially and courteously to the Australian public and is sensitive to the diversity of the Australian public The APS provides a reasonable opportunity to all eligible members of the community to apply for APS employment

The APS and workplace relationships The APS is a public service in which employment decisions are based on merit The APS provides a workplace that is free from discrimination and recognises and utilises the diversity of the Australian community it serves The APS establishes workplace relations that value communication, consultation, co-operation and input from employees on matters that affect their workplace The APS provides a fair, flexible, safe and rewarding workplace The APS focuses on achieving results and managing performance The APS promotes equity in employment; The APS provides a fair system of review of decisions taken in respect of APS employees Personal behaviour in the APS The APS has the highest ethical standards The APS as leadership of the highest quality The APS is a career-based service to enhance the effectiveness and cohesion of Australia’s democratic system of government.

Table 4: The regrouped APS Values

12.4.2.1.1. Codes of Conduct in Queensland The Public Sector Ethics Act 1994 requires each public sector entity to provide a code of conduct for its public officials while performing their official functions (sections 12, 13). The purpose of a code of conduct is to provide standards of conduct for public officials consistent with the ethics obligations in the Act. A code of conduct must relate to a particular public sector entity, and must apply to all public officials of the entity. However, a code of conduct may make different provision, consistent with the ethics obligations, for different types of public officials. This is necessary because of the diversity of tasks performed in each public sector entity. So, every public sector entity is responsible for making their own code of conduct and for the application by its employees. Chief executive officers of a public sector entity have the responsibility under the Public Sector Ethics Act 1994 for the preparation of a code of conduct for their department. The Financial Administration and Audit Act 1977, sections 34 to 36, also makes them accountable officers who are responsible for the financial administration of the department. Those duties include efficient, effective and economic management of assets and finances. The chief executive officer of a public sector entity must also ensure that public officials of the entity are given appropriate education and training about public sector ethics. 12.4.2.1.2. Codes of conduct and grievance management in Victoria If an organisation in Victoria does not take the necessary step to introduce or adapt a code of conduct and develop a grievance management, the SSA can oblige these organisations to do so. The SSA can also review the process of grievance (not the contents) and will make recommendations to agencies, if necessary.


193

12.4.2.1.3. Code of Conduct in the Australian Public Sector The Commission has developed the values for the Commonwealth agencies that are part of the Australian Public Service. The APS Values and the Code of Conduct, set out in respectively section 13 and section 10 of the Public Service Act 1999, apply to all employees. Unlike Queensland and Victoria, all agencies have the same Code of Conduct. However, the Agency Heads should establish policies and procedures that promote the Values and ensure compliance with the Code of Conduct. The Public Sector Commissioner is empowered to evaluate the extent to which agencies incorporate and uphold the Values and the adequacy of their systems and procedures to ensure compliance with the Code. 12.4.2.2. Ethics training, guidelines and communication 12.4.2.2.1. Ethics training and awareness programs in general Training staff in ethics is a comparatively new phenomenon. There was a reasonably rapid growth in the interest in and implementation of ethics training in all areas of public sector employment in Australia since the early 1990’s. It is now widely accepted (not only in Queensland) that, for any effective ethics-training program, the content and planning must extend beyond the planning and delivery of a halfday workshop and built around the identification of ethical issues, principles and values contained in a series of scenarios. Training and awareness programs provide a valuable tool for raising awareness among stakeholders within an organisation. But to really entrench an organisational ethics strategy and create an ongoing commitment to its goals, we need to go a step further and work on developing what is called an ‘ethics regime’. This will involve multiple initiatives on an ongoing basis, negating the often held concept that a half day ethics seminar provides ‘ethics vaccination for life!’. An ethics regime encourages employees to internalise ethical values and standards to such an extent that it becomes a way of life for the organisation. For this to occur, ethical principles and values need to become a part of everyday life for employees. There are many ideas and possibilities for attempting to create an ‘ethical regime’. Implementing an overall strategy, which addresses identifying ethics risks and provides for reporting and protection policies makes a good start to developing an ethics regime, as it can identify problem areas and addresses ethical difficulties in a systematic way and provides greater potential for internalising ethical values. Awareness programs can assist in this internalisation by keeping ethics at the forefront of employees’ consciousness on a consistent basis. Some ways of achieving this can include: -

Publications (such as brochures, flyers, posters); Simple policy statements or policy briefs, e.g. receipt of gifts, security of assets; General awareness strategies: o Computer ‘backgrounds’; o Messages on pads, rulers, or anything in regular use; o Ethical decision making guide cards;

194

Jan Morre

-

‘Regular integrating strategies’ such as training: o Include as part of ‘induction training’; o Include as part of management/supervision training, etc.

Apart from formal training sessions in ethical decision making, there are many other less expensive and equally valuable methods, such as adding snippets on ethical behaviour to your internal newsletters and memos, by having tasteful or humorous posters around the office, little wallet-sized cards and by consistent reference to ethics by managers at all levels when discussing issues, at meetings, and in seminars. 12.4.2.2.2. New developments in training and helping public sector entities In recent years many efforts have been done about ethical training, making guidelines and communication in general. Almost all information is available on the websites. Concerning toolkits and guidelines, many are really worth mentioning, e.g.: -

-

“The Grassroots of Ethical Conduct. - A guide for local government staff and councillors" (2001), and the "Turf it out"-CD and facilitators Guide (2002), CJC / CMC; the combined toolkit became the winner of the National Awards 2004 of the Australian Institute of Training and Development; “Managing conflicts of interest in the public sector”, November 2004, CMC; this guideline got much attention from the OECD; “Fraud and corruption control. - Guidelines for best practise”, March 2005, CMC + ICAC; it was the first time that the CMC developed a major toolkit with ICAC, the anti-corruption investigation body from New South Wales; “Developing effective complaints management policy and procedures”, March 2004, Qld Ombudsman; “Building integrity in the Queensland public sector. - A handbook for Queensland Public Officials”, April 2004, Qld Integrity Commissioner; “Ethics resource kit”, 2004, OPE.

A great number of best practises are available on the internet (see the websites of the organisations). 12.4.2.3. The use of networks 12.4.2.3.1. State networks State networks have become an important part of supporting a good integrity policy and stimulating ethical behaviour. Three examples of these networks in use in Queensland are mentioned hereafter. -

The Integrity Committee: The Public Service Commissioner, the Ombudsman, the Integrity Commissioner, the Auditor-general and the chairperson of the CMC meet regularly on an informal basis. This informal committee aims to strengthen informal links between these agencies towards their common goal of good governance for the Queensland public sector. The Committee meets on a quarterly basis and discusses issues relating to integrity and accountability in the public sector.


195

-

The Queensland Public Sector Ethics Network (QPSEN): In partnership with the OQIC, the OPSME facilitates the QPSEN which is a forum aimed at raising awareness and educating public officials about public sector ethics. Currently there are 71 members. This is realised by sharing knowledge about public sector ethics and assisting members to improve outcomes for agencies in ethics matters. Each Queensland government department is represented on the network, with leading academics in the field also being invited to participate in meetings.

-

Queensland Corruption Prevention Network (CPNQ): The CPNQ is an informal network creating for interested public officials an opportunity to learn from one another. Through “brown bag lunches” organised every two months, the CPNQ is sharing and spreading new ideas about ethics and corruption prevention issues in other agencies.

Unlike Queensland, Victoria does not have real integrity networks within the State, although regular contacts exist between organisations, e.g. between the Victoria Audit Office and the Ombudsman Office. 12.4.2.3.2. Other networks Another remarkable and positive trend is the growing cooperation and networking over the boundaries of the states. Not only organisations like the Audit Offices or the Offices of the Ombudsman are having contact with similar national or international organisations, sharing information and good practises in their own sector, other specific organisations like the CMC (e.g. with ICAC from New South Wales) are trying to develop a cooperation, which leads to the shared development of toolkits, guidelines, etc. 12.4.2.4. Surveys Surveys have become a major instrument in integrity and ethics management. In Queensland the CMC regularly holds surveys and the Ombudsman has recently done some, too. The OPE, the predecessor of SSA in Victoria, has done several employee surveys in recent years. In the period 2004-2005 the Qld Ombudsman Office has conducted three client satisfaction surveys principally to find out what people think of the services it provides and how it can improve its level of service. 12.4.2.5. Reporting conflicts of interests and disciplinary actions A public official can be confronted with a possible conflict of interest during his career. The entities have quite often a standard procedure to report some possible conflicts of interests. In Queensland, for example, employees of e.g. the OPSME or the Audit Office have to sign annually a declaration that is about personal pecuniary and other relevant interests and those of the immediate family. This declaration has as purpose to make a public official think about his ethical behaviour and about possible conflicts of interests. If any conflict of interest should arise, then the chief executive officer / Auditor-general and the person have to find a way to solve this conflict.

196

Jan Morre

The (open) annual declaration is kept in a confidential way by the chief executive officer / Auditor-general. Disciplinary action for contravention of an approved code of conduct by a public official of a public sector entity is dealt with following the appropriate legislation. 12.5.

The prevention and investigations role

Although many efforts have been made to promote ethical behaviour, it cannot be avoided that some cases of poor administration and maladministration come to surface. Therefore some institutions must control that all legislation and Codes of Conduct are executed in a proper way. To ensure that corruption cases can be handled with success, a whistleblower protection is also very useful. 12.5.1. Description of organisations 12.5.1.1. Queensland Audit Office (Qld) The Queensland Audit Office is responsible for conducting audits of 800 plus public sector entities comprising departments, statutory bodies, government owned corporations, local governments, Aboriginal councils and Island councils and controlled entities of those bodies. As there are many remote areas in Queensland, over 300 audits are undertaken by contractors. QAO employs around 190 people, of which approximately 140 are auditors (130 for financial audits and 10 for performance audits). QAO’s output is more and more directed towards: -

Audits of performance management systems; Better Practice Guidelines and checklists on accountability and governance.

The reports prepared by the Auditor-General for presentation to Parliament are directed towards ensuring high standards of public accountability by public sector agencies. 12.5.1.2. Victoria Audit Office (Vic) Like the QAO, the Victoria Audit Office expanded their financial statement auditing activities to include performance auditing, which evaluates whether public sector agencies use their resources properly, to meet their objectives. Publishing good practises are also becoming common. However, the former Conservative government approved in 1997 important amendments to the Audit Act 1994, which defines the powers and responsibilities of the Auditor-General. These amendments removed the Auditor-General's power to directly conduct audits in his or her own right, and required the Auditor-General to appoint external contractors to assist in the conduct of audits. They also established a new government statutory body, Audit Victoria, initially staffed by audit personnel transferred from the Office, to participate in the contestability process for audits in conjunction with private sector audit service providers.


197

In 2000, the incoming Labor Government proposed new changes to the audit legislation. These legislative changes, which became effective from 1 January 2000, have: -

Enshrined provisions relating to the appointment, independence and tenure of the Auditor-General in the Constitution Act; Restored the discretionary power of the Auditor-General to carry out audits in whatever manner he or she deemed appropriate; Strengthened, in several ways, the relationship of the Auditor-General with the Parliament and the accountability of the Auditor-General to the Parliament.

With the passing of these particular reversing provisions, Audit Victoria ceased to operate from 1 January 2000. Staff and audit responsibilities from this body were re-integrated into the Office with effect from this date. Around 2/3rds of the financial audits are in 2005 still done by private sector accounting firms. Part of the performance audits is also undertaken by contractors. 12.5.1.3. The Queensland Ombudsman (Qld) Under the Ombudsman Act 2001, the Queensland Ombudsman, who reports to Parliament through the Legal, Constitutional and Administrative Review Committee, looks at the actions and decisions of public agencies (government departments, bodies and councils (local governments)) and their staff that may be made for an improper purpose, made on irrelevant grounds, illegal or contrary to law, unreasonable, unjust, improperly discriminatory, based on a mistake of law or fact, made without giving reasons, or wrong. The general term for action that falls into any of these categories is ‘maladministration’. The Ombudsman makes recommendations to the public agencies involved to correct decisions if required. In almost every case, the recommendations are implemented, making the Ombudsman's Office an effective mechanism to improve the standards of administrative practice to the long-term benefit of the Queensland community. If someone is concerned about the decision or action of a Queensland public agency, this person should first approach the agency concerned and genuinely try to resolve his problem. If this doesn’t work, the Ombudsman can be contacted. The Ombudsman Office also help agencies (e.g. WorkCover Queensland) with training programs, delivering a series of presentations to make its key decision-makers more aware of the role of the Ombudsman and how to improve the quality of their decision-making. This is a new dimension of the Ombudsman role, enacted in the Ombudsman Act 2001. This Act, introduced in December 2001, ushered in some significant reforms: it recognises the dual role of the Ombudsman to remedy complaints about specific administrative actions and to facilitate capacity building in agencies. Importantly, there is now a focus on improving agencies’ internal decision-making, complaints handling and administrative practices. The informal investigation and resolution of complaints is now promoted to a greater extent and in 2001-2002, 82% of complaints taken up were resolved informally. Despite his extended role, no extra budget was given for this extra function to the Ombudsman, which means that the Ombudsman Office sometimes needs to look for extra income on a cost-covered base.

198

Jan Morre

Two new initiatives outlined below were developed to discharge the Ombudsman’s obligation under the Ombudsman Act 2001 to assist public sector agencies to improve their administrative procedures: -

-

Good Decisions Training Program: This program, still in its pilot phase, was developed to help officers in public agencies improve their decision-making so as to provide a better service to the community and reduce the risk of decisions being challenged; Complaints Management Project: This project was developed to assist public sector agencies to implement complaint management systems that comply with recognised national and international standards. 12.5.1.4. The Queensland Information Commissioner (Qld)

The Information Commissioner (QIC) is, like the Ombudsman, an officer of the Queensland Parliament, independent of Ministerial control. He reports only to Parliament and to the Parliamentary Legal, Constitutional and Administrative Review Committee (LCARC). The QIC can conduct an independent review of decisions made by government agencies under Freedom of Information (FOI) legislation. The Commissioner’s role is to ensure decisions made by agencies about access to information held by government are correct according to law. The Office of the QIC has been in operation since 10 November 1992, and the Freedom of Information Act 1992 came into operation on 19 November 1992. This Act appoints the Queensland Ombudsman as the Information Commissioner, unless Parliament decides otherwise. In November 2004 it was announced that the Ombudsman and Information Commissioner would in future be two separate persons, and that the Offices would be split. The present QIC was appointed on 24 February 2005. At this moment it is not yet clear of whether the QIC will join the Integrity Committee. 12.5.1.5. The Victoria Ombudsman (Vic) The Office of Ombudsman was established in October 1973 under the Ombudsman Act 1973. The Ombudsman is required to report to Parliament on an annual basis. In addition to these Annual Reports, the Ombudsman may make special reports to Parliament and has done so on a number of occasions where special circumstances arise and it is considered that Parliament should be aware of the results of a particular investigation. The principal function of the Victorian Ombudsman is to investigate complaints concerning administrative actions taken by any government department, public statutory body or by officers or employees of any municipality to which the Act applies. An "administrative action" means any action relating to a matter of administration, and includes: -

Although the Ombudsman has no jurisdiction over the legislature or the judiciary, he is empowered by the Ombudsman Act to investigate complaints against the executive arm of Government.


-

199

The Office ensures compliance be designated agencies with the provisions of the Freedom of Information Act. The Ombudsman plays also a central role about whistleblowers protection.

There are a number of categories of complaint, which the Ombudsman is specifically denied jurisdiction and in some cases jurisdiction is restricted. For instance, the Ombudsman has no power to investigate the actions of private companies, private individuals, Ministers of the Crown, or administrative actions taken in Commonwealth departments. Under Section 13(3) of the Act the Ombudsman has no power to investigate administrative actions taken by: -

A court of law, a judge or a magistrate. A board, tribunal, commission or other body presided over by a judge, magistrate, barrister or solicitor presiding as such by virtue of a statutory requirement and appointment. A person acting as a legal adviser to the Crown or as counsel for the Crown in any proceedings. Persons in their capacity as trustee under the Trustee Act 1958. The Auditor-General. The council of a municipality or by a councillor of a municipality acting as such.

Unlike the Queensland Ombudsman, the Victoria Ombudsman has no legal obligation to provide help to public organisations. 12.5.1.6. The Office of Police Integrity (Vic) The Office of Police Integrity was created with the purpose to maintain the highest ethical and professional standards in the police force by ensuring that police corruption and serious misconduct are, detected, investigated and prevented. OPI, which is completely separate from and independent of the police department, is headed by the Director, Police Integrity (formerly the Police Ombudsman) who is the same person as the person who holds office as Ombudsman (s.102A of the Police Regulation Act 1958). The Director, Police Integrity is an independent and impartial investigator responsible to the Victorian Parliament. OPI investigates police conduct, police corruption and police policies and procedures, with the aim to improve police management, morale, service and integrity. The Director, Police Integrity can investigate police actions with or without a complaint. OPI also monitors and reviews complaint handling and investigations by Victoria Police’s Ethical Standards Department (a police unit created in 1996). 12.5.1.7. The Crime and Misconduct Commission (Qld) The CMC, which has the biggest role in the Qld integrity framework, was created on 1 January 2002, under the Crime and Misconduct Act 2001. It absorbed the functions of two well-established Queensland law enforcement agencies: the Criminal Justice Commission (CJC – created in 1990 as a result of the Fitzgerald Inquiry) and the Queensland Crime Commission (QCC – created in 1998).

200

Jan Morre

The purpose of the CMC is to fight major crime and improve continuously the integrity of the state public sector. The Crime and Misconduct Act 2001 also requires us to help public sector agencies prevent and deal with misconduct by increasing their capacity to do so while retaining their power to investigate cases of serious misconduct. This means that, since this Act, smaller or less important investigations are now in principle left to the agencies itself, although the CMC is making a follow-up about all these investigations. The CMC is not a court. It cannot find people guilty or not guilty, or discipline anyone, although they can refer matters to the Director of Public Prosecutions with a view to criminal prosecution or to the appropriate Chief Executive Officer to consider disciplinary action. They can also charge officers with official misconduct in a Misconduct Tribunal. The CMC is headed by a five-member Commission comprising the Chairperson, who is also the CEO, and four part-time Commissioners who are community representatives. One of the four Commissioners must be a lawyer with a demonstrated interest in civil liberties. The other three must have qualifications or expertise in public sector management and review, criminology, sociology, community service, or research related to crime or crime prevention. 12.5.2. Whistleblowers protection 12.5.2.1. Queensland Each of the agencies, which have been established to expose poor administration and maladministration, should receive some information and complaints from public officials. The Public Sector Ethics Act 1994 expects public officials to disclose fraud, corruption and maladministration of which they become aware. If such disclosures are to be encouraged, there needs to be a clear process for making disclosures, and adequate procedures to protect those who make disclosures from reprisals. The Whistleblowers Protection Act 1994 identifies the kind of disclosures that should be encouraged (public interest disclosures), establishes a disclosure process, and provides for protection and compensation if reprisals occur. This is an important part of the integrity regime. When a person takes contact with OPSME to inquire about making a public interest disclosure (PID), then OPSME will provide appropriate advice regarding the Whistleblowers Protection Act and PID’s. However, PID’s are made to public sector agencies that have responsibility or power to take appropriate action about the information or to provide an appropriate remedy for that type of disclosure (including the Ombudsman office).


201

12.5.2.2. Victoria The Victoria state was one of the last states to introduce legislation about whistleblowers protection. The main objective of the Whistleblowers Protection Act 2001, which was introduced on 1 January 2002, is to encourage and facilitate the making of disclosures of improper conduct or detrimental action by public officers and public bodies. This Act provides protection to whistleblowers who make disclosures in accordance with the Act, and establishes a system for the matters disclosed to be investigated and for rectifying action to be taken. The Ombudsman has a central role in handling disclosures of improper conduct made under the Whistleblowers Protection Act. An Ombudsman’s Guideline has been made about this Act (November 2001). The Audit Act 1994 expressly excludes the Auditor-General from application of the whistleblowers legislation. Section 41 of the legislation allows the Ombudsman to refer a disclosure to the Auditor-General, if appropriate. However, the Auditor-General decides whether or not to investigate, in accordance with the powers of the position under the Audit Act. The Department of Human Services, the largest of the Victoria Departments, has done a great job in implementing the Whistleblowers Protection Act 2001 in their organisation. A whole and secure system with Whistleblower Complaints Procedures has been established by the DHS. 12.5.2.3. The Commonwealth In contradiction with the States and Territories (except the Northern Territory), the Commonwealth has no specific whistleblower legislation. Currently, in the Commonwealth sphere, disclosures by whistleblowers can be managed in two ways: -

APS employees who wish to report misconduct within their agency may use a whistleblower scheme established under the Public Service Act 1999 and regulations. The scheme provides legal protection for APS employees who report suspected misconduct of other APS employees.

-

The Commonwealth Ombudsman can investigate complaints from members of the public about the actions and decisions of Commonwealth agencies, including complaints that might be considered whistleblower disclosures, made by employees or Commonwealth contractors. However, the Ombudsman does not have specific powers to protect employees or contractors who make complaints. He is able to use his existing powers to investigate some actions that might amount to reprisals against a whistleblower, but is specifically precluded from investigating personnel or disciplinary action against current APS employees by section 5(2)(d) of the Ombudsman Act 1976.

In the past six years of whistleblower protection in the Commonwealth sphere, only 64 cases have been found valid. Despite the low number of cases found valid, the APS Commission is developing a good practice guide for release in 2005, which will include guidance on

202

Jan Morre

managing whistleblower reports. The APSC is currently preparing a specific whistleblowers legislation for the federal level. 12.6.

Differences of integrity policy in Australia

At first sight, the integrity policies of the Commonwealth, the states of Queensland and Victoria seem quite similar. However, there are important differences concerning the basics of their integrity frameworks. Dr A.J. Brown and prof Brian Head from KCELJAG have explained in November 2004 the differences in all Australia’s integrity systems as follows: -

Governments have long relied on a relatively independent Auditor-General to provide assurances of regularity and propriety in public financial affairs, often since the 19th century colonial period. In addition to regular financial auditing roles, auditors have often carried out investigations into major allegations of waste, fraud and corruption, and since the 1970s have only continued to grow in importance in the integrity infrastructure of Australian governments.

-

From the 1970s, the enlarged size and complexity of the liberal welfare state provoked the introduction of the Scandinavian tradition of Ombudsmen to investigate citizen grievances against appointed officials. These ‘watchdogs’ were not generally scandaldriven, and are usually related to developments to make administrative law simpler for ‘aggrieved persons’ to challenge government actions in the courts. Following inquiries by the Australian Law Reform Commission in 1978 and 1981, ombudsmen took on special roles in relation to complaints against police, exercising more supervision over internal complaint handling than for other agencies. In many states, ombudsmen have also been set up for specific portfolio areas, such as Health Care Complaints Commissions. In the 1980s, Victoria and South Australia chose to apply this specialist model to their police forces, establishing separate Police Complaints Authorities.

-

From the late 1980s, the complexity of dealing with intentional wrongdoing or misconduct by public officeholders (appointed and elected) led to introduction of additional anti-corruption commissions in three states. (see also section 3.1. of this report)

-

Since the 1970s, several governments have established separate crime commissions to investigate organised crime, undertake crime research, and track and recover criminal proceeds. Importantly, these are not accountability ‘watchdogs’ but rather have expanded criminal investigation roles (a form of ‘super-police’). However wherever they exist, crime commissions tend to play a fundamental role in anti-corruption work due to natural links between official corruption and organised crime, and their evidence-gathering capacities. Queensland’s CJC/CMC was always established as both an anti-corruption and crime commission (briefly separate in 1997-2000), and Western Australia converted to this model in 2004.


203

The different combinations of core ‘watchdog’ agencies make for a complex institutional matrix. As Table 5 shows, among Australia’s seven major governments, only Queensland and Western Australia have now come to have directly similar arrangements. AuditorGeneral

Ombudsman

Police Complaints Authority

Police Integrity Comn 3

AntiCorruption Comn 4 (ICAC)

Crime Comn

NSW 1 2 5 Queensland 1 2 3 (CMC) WA 1 2 3 (CCC) South Australia 1 2 3 Commonwealth 1 2 3 Victoria 1 2 Tasmania 1 2 NB: This table does not include Health Care Complaints Commissions and a range of other specialist independent integrity bodies, other than those dedicated to police.

Table 5: No. of Independent Integrity Watchdogs by Australian Government

The Victorian government has – since the corruption revelations within the police corps started – always rejected to create a royal commission or an anti-corruption body like the CMC. Instead, it has chosen to reinforce the Ombudsman Office’s role, which already included some police matters. The following figures show the important increase of resources (both in staff as in budget terms) given to the Victoria Ombudsman in 2004 (including the OPI, which was only created after the report of KCJLAG), making it now one of the strongest Ombudsman’s Offices in Australia.

Qld

180 160

Vic

140 120

NSW

100

WA

80

SA

60 40

Tas

20 0 2004-05*

2003-04*

2002-03

2001-02

2000-01

1999-00

1998-99

1997-98

1996-97

1995-96

1994-95

1993-94

1992-93

1991-92

1990-91

Cth

Figure 1: All ombudsmen staffing 1990-2005

When taking into account all the integrity watchdogs (for Victoria: the Ombudsman and the Audit Office; for Queensland: the Ombudsman, the Audit Office and the CJC/CMC), figure 2, which compares all resources, shows the important role of Queensland, putting it in a leader’s position. Compared in numbers of staff, Queensland is the Australia’s second largest integrity sector, just behind the Commonwealth.

204

Jan Morre

0,23%

Figure 2. Core Watchdogs - Averaged resourcing ratios (staffing & expenditure) 1990-2005 Qld

0,20% 0,18%

Vic

0,15%

NSW

0,13% 0,10%

WA

0,08%

SA

0,05%

Tas

0,03%

Cth 2004-05*

2003-04*

2002-03

2001-02

2000-01

1999-00

1998-99

1997-98

1996-97

1995-96

1994-95

1993-94

1992-93

1991-92

1990-91

0,00%

Figure 2: Core Watchdogs – Averaged resourcing ratios (staffing & expenditure) 1990 - 2005

Although the Victoria Ombudsman has had a significant injection of resources in 2004, Victoria still stays quite behind compared with the other States and the Commonwealth. The National Integrity System Assessment (NISA) project, started in 2000 by KCELJAG and Transparency International Australia, will have to prove us which model is the best approach for a good functioning integrity framework. Yet, at the Commonwealth level, there is already a strong pressure to create an anti-corruption commission like e.g. the CMC (see section 3.2.3. of this report). 12.7.

Lessons to be learned by the Belgian federal government

Australia has known a different historical development: six independent states chose to unite and to create a federal government in 1901. In Belgium instead, that had become independent in 1830, the political system changed from a unitary state towards a federal state from 1970 on: due to state reforms in 1970, 1980, 1988-1989, 1993 and 2001, the creation of 3 Communities and 3 Regions, followed by important transfers of previously national legislative competences, had to reconcile regional and cultural identities into a single federal structure. Because of these state reforms, Belgium has now 6 governments on the highest political level, although its territory is only half the size of Tasmania, the smallest Australian State. Another important difference is that the political context is not quite the same in Belgium as in Australia: Belgium has a tradition of coalition governments, which makes reforms more difficult to succeed. Yet, the Belgian federal government could still learn a lot from the Australian integrity management model: -

The Belgian federal government should in the first place approve a consistent integrity framework policy; several legislations and regulations contain already some elements


205

for a good integrity policy, but these texts (e.g. “de handvest van de gebruiker”) should be put in a broader context of the governmental integrity policy; -

Integrity management should not only be compliance based, but should at the same time have attention for an ethical organisational culture and personal behaviour of the public officials;

-

The introduction of an ethical organisational culture will take a period of many years; however, it is recommended to promote a personal ethical behaviour through: o Codes of conduct in every public entity, preferably based on ethical values and principles in the legislation or regulation; o Continuous training sessions about the codes of conduct for the public officials, organised by “het Opleidingsinstituut van de Federale Overheid” or by “de Dienst Integriteitsmanagement van de FOD Budget en Beheerscontrole”, using techniques like video, CD-rom, DVD or E-learning); o The use of e.g. posters, gadgets; o Promoting “good practises”; o Creating and stimulating formal and informal integrity networks within the federal public sector; o An confidential (not secret) annual declaration of possible conflicts of interests for all public officials; Therefore, it is important that the chief executive officers and senior officials should stimulate the ethical behaviour, otherwise the set-up of a new organisational culture is bound to fail;

-

It is not only important to stimulate a good personal behaviour, but also to establish some mechanisms or organisations that can effectively and independently investigate corruption, misconduct or maladministration; the intended creation of internal audit committees within the Federal Public Services is only one step in this direction; it should be examined too if existing “anti-corruption bodies” have sufficient means, powers and independency to prevent unethical behaviour; these organisations should at least have regularly informal meetings;

-

The creation of good complaints’ management systems and the use of regular surveys would allow a follow-up that might lead to improving the integrity framework; it would make benchmarking possible, too;

-

The different approaches in Australia make clear that there is not one model possible, but that there are many ways for an integrity policy ; however, the corruption scandals in the 1980s and later in Queensland and other states have proven that “closing one’s eyes” for integrity problems can lead to serious problems, which will lead in the end to hard measures; therefore it is strongly recommended to choose for a proactive approach;

-

Last but not least, the question should be raised if the political level should be involved in the introduction of a federal integrity framework too (see the Qld experience).

206

Jan Morre

12.8.

Evaluation of the internship

The program of the internship - which was the result of 2,5 months of intense mailing activities and other preparations - was very enriching, giving me the opportunity to learn a lot about a subject that was relatively unknown to me. Most of my contact persons were very willing to share some information and were even open to discuss the negative sides about their own integrity policy. And I am convinced that many of my contacts can be maintained, which might be useful for building up an international network for the federal Integrity Management Unit. Finally I would like to express my gratitude to Jeroen Maesschalck (KUL), Howard Whitton (OECD), Dr Arthur Shacklock (the Key Centre), Malcolm Parker (OPSME), John Boyd (CMC), Paul Eate and Luise Raeder (SSA), and Carol Lindquist and Ingrid Crighton (APSC – Melbourne) for their support in organising this trip and making the contacts for the many interviews. Without their help, my internship would certainly have been less interesting. I also would like to thank my colleagues of the Integrity Management Unit within the Federal Public Service Budget and Management Control, for their support and encouragement during the planning phase of the internship. 12.9.

Conclusion

To conclude this internship report, I would like to cite mr Greg Vines, the recently appointed Public Ethics Standards Commissioner of Victoria (speech at the States Services Authority Launch, 18 May 2005) who describes in a nutshell the reason to introduce and maintain an ethics and integrity policy: “Rules do not change culture. But an understanding of, and commitment to values and principles most certainly can. When taken together the values and principles suggest a mutual responsibility between public sector employers and employees. A responsibility to work together: o o o and o

To create pride and commitment in public sector workplaces To excel in the delivery of world class public services To build trust by the community in the public sector To support the government of the day in serving the Victorians”.

Stad Gent en Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap: ervaringen met BSC en prestatiemeting 207

HOOFDSTUK 13. STAD GENT EN MINISTERIE VAN DE VLAAMSE

GEMEENSCHAP: ERVARINGEN MET BSC EN PRESTATIEMETING LIEVEN OSTIJN

13.1.

Inleiding

Als ambtenaar bij de Directie Performantiemanagement van de FOD Financiën wou ik wel eens polsen naar de ervaringen van andere overheidsinstellingen met prestatiemetingen. Dit rapport kwam tot stand na enkele interviews en informatie-uitwisseling met de Dienst Kwaliteitszorg van de Stad Gent en in mindere mate met de Administratie Planning en Statistiek van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. De interviews vonden plaats begin juni. Aangezien deze aanpak tot meer resultaat heeft geleid bij de Stad Gent dan bij het MVG, zal veruit de meeste aandacht uitgaan naar eerstgenoemde. Voor wat het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap betreft, zal ik me beperken tot enkele algemene vaststellingen. Ik wenste na te gaan of de bepaling van doelstellingen en indicatoren strategisch aangepakt worden, m.a.w. vertrekkende van een beleidsplan / managementplan en top-down via een cascade-gewijze vertaling hiervan naar de basis, of eerder vanuit de processen op de werkvloer. Daarbij aansluitend wilde ik ook polsen naar het al of niet gebruikmaken van modellen zoals BSC of EFQM. Een bijzonder punt van aandacht was de invalshoek van waaruit met indicatoren en metingen gewerkt wordt, meer bepaald, de vraag of de organisatie zich actief zag op het vlak van kwaliteitsmanagement of van prestatiemanagement, en waarom deze keuze. Als laatste doelstelling, afhankelijk van de graad van ontwikkeling van de prestatiemeting, was ik geïnteresseerd in de indicatoren die bepaald werden voor stafdiensten en in welke mate men erin geslaagd was om effectindicatoren te ontwikkelen. De Stad Gent bleek evenwel nog niet ver genoeg gevorderd om meer te vernemen over hun indicatoren. Deze tekst zal vooreerst even stilstaan bij de plaats van de Dienst Kwaliteitszorg binnen de administratie van de Stad Gent, alsmede hoe een aantal initiatieven en beslissingen geleid hebben tot de oprichting van de dienst. Het omvangrijkste deel van dit rapport gaat in op de informatie ingewonnen tijdens de stage. Daarbij worden eerst enkele beschouwingen gemaakt bij het naast elkaar bestaan, zowel in de managementliteratuur als in de praktijk, van de begrippen kwaliteitsmanagement en prestatiemanagement. Vervolgens wordt vooral dieper ingegaan op het kwaliteitsbeleid bij de Stad Gent en de toegenomen nood aan opvolging van de doelstellingen via prestatieindicatoren. In een laatste deel worden lessen geformuleerd voor zowel de Federale Overheid als voor mijn dienst, directie performantiemanagement, bij de FOD Financiën.

208

Lieven Ostijn

13.2.

De Stad Gent

13.2.1. Structuur van de organisatie De Dienst Kwaliteitszorg situeert zich binnen het departement Personeel en Organisatie, dat een horizontaal departement is doorheen acht lijndepartementen. Daarnaast is er nog een algemeen ondersteunend departement, rechtstreeks verbonden aan de stadssecretaris, namelijk het departement Stafdiensten. Het departement Personeel en Organisatie werd samen met de departementale structuur in het leven geroepen in 2003. Bij deze hervorming werd overgeschakeld van een 60-tal autonome diensten naar een 12 departementen met per departementshoofd een aantal diensten. De stadssecretaris en de departementshoofden zijn aangeduid met tijdelijke mandaten en vormen samen het managementteam. Een departementshoofd vormt samen met zijn diensthoofden het directieteam van een departement. De kwaliteitszorg werd niet alleen op centraal niveau uitgebouwd via een specifieke dienst Kwaliteitszorg, onder leiding van dhr. Patrick Van Hamme, directeur-manager; op ieder departement is er iemand beschikbaar als coördinator kwaliteitszorg. 13.2.2. Voorgeschiedenis Reeds in 1991 ontwikkelde de toenmalige Coördinatiedienst een vormingsprogramma “Doelmatigheid in dienstverlening en interne organisatie” waarin onder meer de principes en methodieken van Integrale Kwaliteitszorg (IKZ) werden uiteengezet. Vanaf september 1982 werd er door diezelfde dienst het programma “Contacten met het publiek” gestart, waarmee een verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening werd beoogd. Het was echter pas met het aantreden van de huidige bestuursploeg na de laatste gemeenteraadsverkiezingen van 8 oktober 2000 dat kwaliteitszorg expliciet tot de bevoegdheid van een schepen is gaan behoren. Op 24 december 2002 besliste het College van Burgemeester en Schepenen een kwalitatief bevolkingsonderzoek door middel van 15 discussiegroepen te laten uitvoeren naar perceptie van de inwoners en de invulling van de begrippen “kwaliteit” en “dienstverlening”. De Dienst Kwaliteitszorg, voorheen belast met veranderingsbeleid, werd formeel met ingang van 1 februari 2003 opgericht. De schepen, bevoegd voor kwaliteitszorg, werkte in 2003 tevens een beleidsnota “Kwaliteitszorg 2003 – 2006” uit. Thans is er een debat opgestart met betrekking tot de plaats van de dienst Kwaliteitszorg binnen de administratie. Vanuit het departement Stafdiensten, dat een amalgaam aan taken voor zijn rekening neemt ter ondersteuning van de stadssecretaris met onder meer stedenbeleid, financiële audit, diensten van de stadssecretaris,… is een grote behoefte aan


meer performantie ontstaan. En hierrond is een grote dynamiek aan het groeien. Mede doordat de dienst Kwaliteitszorg meer oog moet hebben voor prestatiemeting, valt het niet uit te sluiten dat de dienst naar het departement Stafdiensten overgeheveld wordt. 13.3.

De stage

13.3.1. Kwaliteitsmanagement voorbeschouwingen

versus

prestatiemanagement:

enkele

Een interessant gegeven is dat zowel in de literatuur, alsook tijdens de PUMP-opleiding, als in de praktijk twee begrippen gebruikt worden, nl. kwaliteitsmanagement en prestatiemanagement. Het onderscheid tussen beide lijkt niet eenduidig te bepalen. De term prestatiemanagement wordt vooreerst al in twee uiteenvallende domeinen gebruikt: - HRM, waar prestatiemanagement aangewend wordt in het kader van evaluatie en POP (persoonlijke ontwikkelingsplan) en systemen van verloning naar prestatie. In deze betekenis wordt het in de publieke sector nog niet aangewend en is er geen overlapping met kwaliteitsmanagement. - Strategie van de organisatie, opvolging van beleid en beheer, en bijsturing van de strategische doelstellingen. Kwaliteitsmanagement sluit aan bij het tweede aspect van prestatiemanagement. In hoeverre kwaliteitsmanagement en prestatiemanagement 2 vlaggen zijn voor eenzelfde lading is echter een andere vraag. Er gaan zowel stemmen op die stellen dat het in feite om hetzelfde gaat, als andere die stellen dat er toch verschillen zijn. Organisationeel kan vastgesteld worden dat kwaliteitsmanagement en prestatiemanagement vaak op een andere plaats in de structuren van de organisatie ondergebracht worden. Zo komt kwaliteitsmanagement eerder onder Personeel en Organisatie te staan, en prestatiemanagement eerder onder Budget en Beheerscontrole, wat ergens ook weer de indruk wekt dat beide domeinen vrij los van elkaar (kunnen) staan. Zo is er op niveau van de federale overheid sprake van kwaliteitsmanagement, en dit wordt bewaakt door de FOD P&O; een overkoepelend initiatief rond prestatiemanagement is er (nog) niet. Bij de FOD Financiën wordt gewerkt rond prestatiemanagement en dat is ondergebracht bij de stafdienst B&B. Naar methodologie zijn er een aantal instrumenten geïntroduceerd vanuit de kwaliteitsmanagementshoek, zoals de Balanced Scorecard, EFQM en CAF, zogenaamde Business Excellence modellen. Prestatiemeetsystemen zijn een noodzakelijk onderdeel hiervan om deze instrumenten efficiënt te kunnen inzetten. In die zin kan besloten worden dat performantiemanagement1 complementair is aan kwaliteitsmanagement, en er een onderdeel van vormt. Daar waar men binnen organisaties werkt vanuit integrale kwaliteitszorg zal men vroeg of laat stuiten op de noodzaak van een prestatiemeetsysteem.

1

Prestatiemanagement of performantiemanagement, beide termen worden door elkaar gebruikt.

210

Lieven Ostijn

Balanced Scorecard Definitie van kwaliteit 1. vertrekkende vanuit de missie en de strategische doelstellingen, 2. het ontwikkelen en toepassen van een prestatieinformatiesysteem, 3. dat permanent sturingsinformatie aanlevert m.b.t. 4 dimensies (klanten, innovatie, processen, financiën), 4. als basis voor het ontwikkelen van een kwaliteitsbeleid. Omgekeerd, organisaties die enkel werken met prestatiemeetsystemen of prestatieinformatiesystemen kunnen dat eventueel doen zonder expliciet de link te leggen naar kwaliteitsmanagement. Het risico dat men dan loopt is dat de organisatie zich beperkt tot monitoren via een verzameling boordtabellen en eventueel operationeel bijsturen, maar geen link legt naar strategische doelstellingen. Wanneer een organisatie effectief aan performance management wil werken, zal de integratie binnen een kwaliteitsmodel toch moeten gemaakt worden, zonder dat daarom expliciet binnen de organisatie met de term “kwaliteitsmanagement” gezwaaid wordt. 13.3.2. Beleidsopvolgingsindicatoren bij het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Belangrijke vaststelling is dat bij de Vlaamse Gemeenschap gekozen werd om het beheer van een systeem van beleidsopvolging met indicatoren onder te brengen bij een horizontaal departement, Algemene Zaken en Financiën en daarbinnen onder een dienst die zich ook bezighoudt met statistieken. Ander belangrijk punt is dat momenteel het politieke belang dat gehecht werd aan deze beleidsopvolgingsindicatoren fel afgenomen is, en dat de APS (Administratie Planning en Statistiek) zich enkel nog bezighoudt met de centrale opvolging van indicatoren voor ABAFIM (Administratie Budgettering, Accounting en Financieel Management) en indicatoren betreffende de wervingsstop. Het gros van de indicatoren wordt al geruime tijd niet meer bijgewerkt in de datawarehouse van APS. Mogelijkheid bestaat wel dat opvolging verdergezet wordt binnen de departementen, maar een overkoepelende centralisatie van de meetgegevens vindt niet meer plaats. APS heeft de inspanningen echter niet stopgezet, en blijft ondersteuning aanbieden, en meet ook zijn eigen werking. Zo wordt er onder meer bij klanten gepeild naar de perceptie van het werk gepresteerd door APS.


13.3.3. Kwaliteitszorg en prestatiemeting bij de Stad Gent 13.3.3.1. Context Bij de stad Gent wordt gewerkt rond integrale kwaliteitszorg. Over prestatiemanagement als dusdanig wordt er niet gesproken. Termen die gebruikt worden, zijn “opvolging beheer”, “meten”, “trends”. Begrippen als “prestatie” en “performantie” worden als te beladen gezien. Er werd reeds aangegeven dat deze dienst wel eens naar een ander departement (het departement stafdiensten) zou kunnen doorschuiven. Dit heeft niet alleen te maken met de dynamiek binnen dat departement en de behoefte die er daar leeft om prestaties te meten. Men is ook gaan beseffen dat wat de dienst Kwaliteitszorg doet, onder invloed van nieuwe managementideeën, gewijzigd is en nog zal wijzigen. Was de dienst Kwaliteitszorg aanvankelijk bezig met nagaan of de mensen tevreden waren, nagaan hoeveel maal een telefoon rinkelt vooraleer opgenomen wordt, enz. waarbij het hoofdzakelijk draaide om quick wins, dan wordt de dienst nu meer en meer geconfronteerd met vragen rond continuïteit en omkadering van de organisatie, m.a.w. een langere termijn-perspectief. Het actieterrein van de dienst wordt meer strategisch ingebed. Een ander element dat van belang is, zijn de mandaathouders. Deze zullen moeten geëvalueerd worden voor het gevoerde beleid. Zodoende moet de dienst Kwaliteitszorg zich gaan ontwikkelen op het gebied van prestatiemetingen. En gezien het strategisch belang en het feit dat de taken niet eenduidig onder P&O vallen, noch onder Financiën is het departement Stafdiensten bij de stadssecretaris een aangewezen evolutie. 13.3.3.2. Krachtlijnen van het kwaliteitsbeleid 1. Elk departement, elke stadsdienst besteedt aandacht aan de kwaliteit van zijn dienstverlening, niet enkel wat het eindresultaat betreft, maar gedurende het gehele dienstverleningsproces. Kwaliteitszorg is geen afzonderlijke stap in de processen, maar wordt maximaal geïntegreerd in de dagelijkse werking van de diensten. Er zal worden gestreefd naar een permanent monitoring van de kwaliteit van de dienstverlening. 2. IKZ wordt gestimuleerd vanuit een positieve, constructieve houding (ondersteuning, advies, coaching,…) en niet vanuit een negatieve controlerende of normerende houding. De dienst Kwaliteitszorg is een coachende, adviserende en ondersteunende dienst. 3. Er wordt gezocht, waar mogelijk, naar generieke modellen en technieken die toelaten op een systematische en coherente manier IKZ in te voeren in een sterk gedifferentieerde omgeving. Het CAF (gemeenschappelijk zelfevaluatiekader voor Overheidsdiensten) zal het referentiekader zijn waarbinnen kwaliteitsprojecten en initiatieven worden gesitueerd. 4. De PDCA-cyclus (plan-do-act-check) geldt als onderstroom van het kwaliteitsbeleid. Dit principe van permanente verbetering zal overal worden toegepast. 5. Het College van Burgemeester en Schepenen bepaalt het kwaliteitsbeleid dat aan de stad wordt gevoerd. De invulling van het door de dienst Kwaliteitszorg

212

Lieven Ostijn

gecoördineerde kwaliteitsbeleid met concrete projecten, blijft de bevoegdheid en de verantwoordelijkheid van de functionele schepenen, de diensten en departementen. Het initiatief om kwaliteitsprojecten op te starten en het bepalen van de prioriteiten ligt in de handen van de directieteams van de departementen. Wel moet erover gewaakt worden dat in elk departement het kwaliteitsbeleid op één of andere wijze in een concreet kwaliteitsplan wordt vertaald en dat de overdraagbaarheid van aangewende methoden en technieken wordt gewaarborgd. 6. Een kwaliteitsgerichte ingesteldheid bij alle medewerkers en de kennis van kwaliteitsmethoden en –systemen is belangrijk. Opleidingsprogramma’s en communicatiestrategieën dienen uitgewerkt te worden. 7. Nastreven van 3 evenwichten: - tussen korte termijn acties met snel zichtbare resultaten en lange termijnacties die fundamentele veranderingsprocessen moeten ondersteunen; - tussen een top-down benadering en bottom-up initiatieven - tussen projecten gericht op de burger/klant (externe focus) en projecten gericht op het verhogen ven de interne doeltreffendheid en efficiëntie (interne procesfocus) 13.3.3.3. Algemene opdracht en doelstellingen van de dienst Kwaliteitszorg De nodige systemen en technieken aanreiken zodat ieder departement verder in staat is om kwaliteitsvolle resultaten te bereiken zodat zowel de burger/klant, de maatschappelijke partners, als de eigen medewerkers hierover tevreden kunnen zijn, en dit op de meest efficiënte manier. Dit kadert binnen de missie van het departement P&O: wij ondersteunen medewerkers en diensten op het vlak van personeel en organisatie zodat zij hun doelstellingen kunnen bereiken. Deze doelstelling zal worden bereikt door middel van onder meer volgende activiteiten: 1. Aanreiken van methodologische kennis en systemen met betrekking tot integrale kwaliteitszorg aan de departementen: - ondersteunen van kwaliteitsprojecten; - ondersteuning bij de implementatie van kwaliteitsmodellen en daarop gebaseerde zelfevaluaties door de diensten; - missies en beleidsdoelstellingen vertalen naar operationele doelstellingen en succesindicatoren; - ondersteuning bij klanten- en personeelstevredenheidsonderzoeken. 2. Opbouwen van een kennisdatabank met betrekking tot integrale kwaliteitszorg, beheer en actualisering van documentatie met betrekking tot kwaliteitszorg, opbouwen van kennis en expertise met betrekking tot de verschillende actuele kwaliteitsthema’s: organiseren en volgen van de noodzakelijke vormingsprogramma’s. 3. Stimuleren van de IKZ-gedachte in alle departementen en ervoor zorgen dat het kwaliteitsbeleid via concrete kwaliteitsplannen wordt geïmplementeerd.


4. Bewaken van de eenheid en coherentie in gebruikte technieken en modellen. 5. Ervoor zorgen dat de resultaten van het gevoerde kwaliteitsbeleid regelmatig worden gemeten, zodat de gerealiseerde verbeteringen zichtbaar kunnen worden gemaakt en de werking eventueel kan worden bijgestuurd. 6. Opvolgen van de vooruitgang van kwaliteitszorg in de diverse departementen, onder meer via het maandelijks organiseren van overleg met de kwaliteitscoördinatoren. Hiermee wordt ook een groepsvormend effect beoogd. 7. Verzorgen van departementoverschrijdende communicatie met betrekking tot IKZ, i.s.m. de dienst Interne Communicatie. 8. Verzorgen van voldoende externe communicatie naar de burger/klant over de geleverde inspanningen en bereikte resultaten met betrekking tot integrale kwaliteitszorg. 13.3.3.4. Strategie en aanpak “Om te weten of de doelstellingen ook worden bereikt, dienen er indicatoren te worden bepaald waaraan men kan merken of er vooruitgang is en hoe groot die vooruitgang is.”, aldus schepen Versnick in zijn beleidsnota Kwaliteitszorg 2003 2006. Daarnaast moet ook de nodige aandacht gaan naar het bekomen van systematische, geordende en overzichtelijke managementinformatie. De stad Gent heeft kwaliteit ook in haar missie staan: Kwaliteitsvolle dienstverlening met tevreden personeel, via efficiënte procedures en processen, binnen de beschikbare middelen. Onder begeleiding van de dienst Kwaliteitszorg hebben alle departementen een strategische planningsoefening uitgevoerd. De operationele doelstellingen per departement, en in een aantal gevallen al per dienst, werden geformuleerd. Thans dient nagegaan te worden waar er eventueel raakvlakken zijn (wat ook geschilpunten kunnen zijn) tussen de departementen. Een voorbeeld is duurzaamheid, dat op verschillende manieren ingevuld wordt, en waar verschillende departementen het eigenaarschap voor claimen (Economie - Bevolking en Welzijn - Milieu, Groen en Gezondheid). Vervolgens dienen hieruit een visie en strategische doelstellingen voor de ganse stadsadministratie bepaald te worden. De aanpak is vooral bottom-up. De consultaties die gehouden werden om indicatoren aan te leveren zijn vooral gebeurd met de diensthoofden en personeelsleden uit de diensten. Hen werd gevraagd wat de doelstellingen en indicatoren voor hun dienst zijn. Aangezien een Scorecard echter zal geïmplementeerd worden op niveau van het departement en niet van de dienst, moeten de indicatoren ook op dit niveau vastgelegd worden2. Dit betekent dat het directieteam – het departementshoofd met zijn diensthoofden – nu keuzes moet gaan maken, die door individuele diensthoofden soms als een inbreuk ervaren worden op hun eerder geformuleerde voorstellen. 2

Het opvolgen van indicatoren op dienstniveau is in se niet verboden, maar het valt buiten de scope van het project. De opdracht van de dienst Kwaliteitszorg beperkt zich tot het ontwikkelen van een BSC op departementsniveau.

214

Lieven Ostijn

13.3.3.5. Streefdoel Het concrete resultaat van de begeleiding van de BSC ontwikkeling zal uitmonden in: - een strategische kaart voor elke doelgroep(departement), waarin de strategische doelstellingen en kritische succesfactoren in kaart worden gebracht in functie van het BSC-luik waartoe ze behoren; - een overzicht van de kritische succesfactoren van de strategische doelstellingen; - een overzichtelijke stuurtabel voor elke doelgroep met informatie over resultaten en vooruitgang met betrekking tot de strategische doelstellingen (consolidatie van de rapporten per strategische doelstelling); - een overzichtelijk rapport per strategische doelstelling met bijhorende kritische succesfactoren, indicatoren en streefwaarden en verbeteringsacties; - een gedetailleerd informatieblad per indicator; - een gebruiksvriendelijke Excel toepassing die toelaat de indicatoren op een eenvoudige manier op te volgen. Gevraagd naar de omvang en beheersbaarheid van het systeem naar de toekomst toe, gaat de dienst Kwaliteitszorg uit van een maximum van 7 strategische doelstellingen per departement, met een maximum van 7 operationele doelstellingen per dienst. Op basis van de huidige voorstellen zijn er momenteel een 60-tal indicatoren voorgesteld voor het departement Personeel en Organisatie. Streefdoel is dat te kunnen beperken tot ca. 15, en zo voor ieder departement. 13.3.3.6. Scope Vanuit de evolutie naar het werken met strategische en operationele doelstellingen is de nood gegroeid aan indicatoren. De stad Gent plaatst die binnen het systeem van de Balanced Scorecard. Een project voor de ontwikkeling van een Balanced Scorecard werd in januari 2005 opgestart voor 3 departementen: Personeel en Organisatie; Werk en Economie; Milieu, Groen en Gezondheid. In september 2005 wordt dit gevolgd door een vierde departement, Openbare werken. Wordt er voorlopig gestart met slechts 3 departementen, de boodschap die binnen de organisatie gebracht wordt, is wel dat het er komt voor ieder departement. Het zal deel uitmaken van de evaluatie over het mandaat van de departementshoofden. De Dienst KZ probeert hen wel al over de streep te trekken door onder meer te wijzen op de beschikbaarheid van een budget voor de ondersteuning bij de ontwikkeling van een Balanced Scorecard. Ook is er enige druk vanuit de stadssecretaris om voor de ganse administratie verder te gaan. Tevens heeft men reeds kunnen vaststellen dat er een positief effect uitgaat van de opgestarte diensten naar andere toe: zo was aanvankelijk voor het departement Milieu, Groen en Gezondheid enkel de Groendienst opgenomen in het project, maar dat heeft geleid tot interesse en de wens van het ganse departement om in het project te stappen. Alleen zijn er momenteel twijfels of het bij ieder departement met behulp van een BSC moet gebeuren? Moet het gebruik van BSC beperkt worden tot diensten die met kwantificeerbare materie omgaan? En hoe vermijden dat we, bij gebrek aan relevante indicatoren, vervallen in meten om te meten? Wordt een doelstelling als netwerking bijv. relevant opgevolgd door het aantal contacten met externe experten te registreren? Sommige diensten hebben tevens al een eigen systeem ontwikkeld.


De nood aan indicatoren is evenzeer gegroeid vanuit het werken met het CAF binnen een aantal departementen. Momenteel worden zware discussies gevoerd om de indicatoren te bepalen. Wat meten is de grote vraag. Daarbij wordt de vraag gesteld, gebeuren de essentiële dingen die moeten gebeuren, onafgezien van het effect. Bijv. Wat is er van kritisch belang om het veiligheidsgevoel te bevorderen? Dat kan een afname van het aantal gauwdiefstallen zijn, en dat kan gemeten worden. Over het effect van een afname van gauwdiefstallen is veel minder geweten, en dit kan ook niet continu opgevolgd of gemeten worden. De opdracht ambieert niet (dus buiten de scope) om de bestaande strategische en operationele doelstellingen van de betrokken departementen en dienst te herzien. In het kader van de uit te voeren analyses om na te gaan in welke mate de bestaande strategische doelstellingen en de onderliggende kritische succesfactoren op een uitgebalanceerde manier terug te vinden zijn in de BSC perspectieven van de Stad Gent, zullen enkel de bevindingen gerapporteerd worden. Er worden geen aanpassingen aan de bestaande strategische en operationele doelstellingen uitgevoerd. Het resultaat van de “balansoefening” kan wel dienen als input voor een eventueel volgende aanpassing van de doelstellingen. 13.3.3.7. Risico’s en weerstanden Bij de ontwikkeling van een BSC bij de Stad Gent, komen een aantal risico’s, gevaren en weerstanden aan het licht. Gevaren risico’s

/

Weerstanden

•

Nog geen standaardsjabloon voor een managementplan, met als mogelijk gevolg inefficiëntie, gebrek aan uniformiteit in de thema’s en de presentatie van de managementplannen, en moeilijkheden met de afstemming van de verschillende managementplannen tot een globaal plan voor de ganse administratie.

•

Geen uniforme aanpak in formulering van doelstellingen grote verscheidenheid in mate van SMART-karakter van de doelstellingen. Meestal blijven de operationele doelstellingen vrij abstract, wat het opstellen van indicatoren niet gaat vergemakkelijken.

•

Sommige zaken zijn meetbaar (kwantificeerbaar), andere niet. Gevaar om dan toch maar op zoek te gaan naar iets dat kwantificeerbaar en meetbaar is, maar waarvan de kennis over de bijdrage van de indicator met betrekking tot het halen van een doelstelling ontoereikend is. Gevaar van te meten om te meten.

•

Gebrek aan expertise

•

Bottom-up aanpak (vanuit de diensten): gevaar van te operationeel te gaan werken

•

De dienst KZ had een cascade-systeem (van missie tot operationele doelstellingen) ontwikkeld om de strategische planningsoefening binnen de administratie te begeleiden. Probleem was dat sommigen die interne “inmenging” niet wensten. Daarom werd er beroep gedaan op

216

Lieven Ostijn

externe consultancy. •

“Wij hebben 5 indicatoren en zij maar 3; wij moeten ons dus over meer zaken verantwoorden.”

•

Weerstand van sommige diensthoofden, die denken dat ze in de toekomst gaan afgerekend worden.

•

Weerstand van diensthoofden en medewerkers nu blijkt dat de consultatie om tot een geheel van doelstellingen en indicatoren te komen op dienstniveau was, maar de beslissing en definitieve keuze hierover op departementsniveau. “Gaan jullie (het departementshoofd met al zijn diensthoofden) nu bepalen wat belangrijk is voor mijn dienst?” Tabel 1: Ontwikkeling BSC Stad Gent

Het perspectief bij de Stad Gent blijft in ieder geval realistisch. Voorlopig is men tevreden dat er indicatoren in ontwikkeling zijn, en al lerend zal stap voor stap verdergegaan worden. Belangrijk nu is vooral dat men zich binnen de administratie bewust wordt van de noodzaak tot beleidsopvolging, en het denken in termen van meetbare indicatoren in functie hiervan. 13.4.

Lessen voor de federale overheid

13.4.1. Kwaliteitsmanagement of prestatiemanagement – rol voor een horizontale FOD Zowel theoretisch als in de praktijk kunnen beide niet los van elkaar gezien worden. Of in de praktijk voor het ene of het andere werd gekozen, lijkt vooral iets te zeggen over het oogpunt, van waaruit naar opvolging van beleid gekeken wordt; werd bij de start van een managementinformatiesysteem de klemtoon eerder gelegd op middelen en processen, dan kiest men voor prestatiemanagement, lag de klemtoon eerder op een doelpubliek (medewerkers, burgers/klanten) dan werkt men eerder vanuit kwaliteitsmanagement. Beide termen blijven ook binnen de federale overheid volop naast elkaar door bestaan en dat is een spijtige zaak, omdat het samenwerking en synergie afremt. Dit rapport heeft aangetoond dat dit ook gevolgen heeft voor de organisationele structuur.


Kwaliteitsmanagement Prestatiemanagement MVG Stad Gent

Algemene Zaken en Financiën/ APS P&O --> Stafdiensten? Dienst Kwaliteitszorg

FOD Financiën Federale Overheid

Stafdienst Budget & Beheerscontrole / DPM FOD P&O

Figuur 1: Vergelijking Kwaliteitsmanagement/Prestatiemanagement bij MVG, Stad Gent, FOD Financiën en Federale Overheid

Diverse FOD’s en POD’s zijn bezig met kwaliteitsmanagement en de ontwikkeling van BSC’s. Een coördinerend en ondersteunend initiatief ontbreekt evenwel nog op federaal niveau. Voor een horizontale FOD, de FOD P&O lijkt het meest aangewezen, omdat zij al quality management onder hun hoede hebben, is hier een grote rol weggelegd om een federaal netwerk uit te bouwen met promotie van een uniforme methodiek, uitwisseling van ervaring, en een uitklaring van de begrippen met het oog op duidelijke, gestroomlijnde keuzes voor de federale overheid. Dit kan in nauwe samenwerking gebeuren met de FOD B&B. Maar er dient bij voorkeur vermeden te worden dat de FOD B&B, vanuit zijn taken betreffende beheersondersteuning, los van de FOD P&O een systeem van prestatiemanagement zou ontwikkelen. 13.4.2. Prestatiemanagement bij de FOD Financiën Gecombineerd met mijn (korte) ervaring binnen de FOD Financiën, onthoud ik volgende aspecten uit de verworven informatie en de contacten: -

Blijf als dienst belast met prestatiemanagement in je coachende, adviserende rol; word niet de eigenaar van het managementinformatiesysteem, en hiermee samenhangend

-

verzeker je van het engagement van het topmanagement en directiehoofden

-

Steun van de politiek is niet noodzakelijk, maar is, indien aanwezig, zeker een hefboom. Er schuilt echter ook een gevaar in de mate dat er druk uitgeoefend wordt om op korte termijn resultaten voor te leggen.

-

Besteed veel aandacht aan communicatie, kennisopbouw en opleiding

-

Keuze tussen orthodoxe methodiek structuren enerzijds en pragmatische aanpak: vb. de samenwerking met een “verkeerde” schepen die tot goede resultaten leidt

218

Lieven Ostijn

-

Maak een zorgvuldige keuze tussen ontwikkelen en implementeren van indicatoren voor de ganse FOD, of ervaring opdoen met een aantal diensten die vragende partij zijn.

-

Maak een zorgvuldige keuze tussen grondig, inhoudelijk en gefaseerd werken volgens bijvoorbeeld een systeem van strategische kaart (missie, visie, strategische doelstellingen, operationele doelstellingen) en het bepalen van een portfolio indicatoren waarbij het contact en de wisselwerking met de diensten van groot belang is om het succes naar de verdere (IT-)implementatie te verzekeren. Of, zonder strategische doelstellingen toch een paar indicatoren ontwikkelen en die volledig implementeren. Een zeker pragmatisme is hier geboden. De eerste weg is theoretisch het meest aan te raden, maar resultaten kunnen lang op zich laten wachten en enthousiasme kan afnemen. De tweede weg geeft vlugger enig resultaat, maar dit kan later wel moeten herzien worden (slechte indicator gekozen), of men kiest al bepaalde IT-oplossingen zonder een volledig zicht te hebben op de noden.

-

Gun de organisatie de tijd om te leren. Werk ermee. Pin je niet vast op zaken als, hebben we wel een evenwicht tussen inputindicatoren en effectindicatoren, leading en lagging indicatoren,…

Een aantal van bovenstaande lessen lijken vanzelfsprekend, maar eenmaal als dienst in het leven geroepen om prestatiemanagement te helpen invoeren in je FOD, loop je gemakkelijk in de valkuil een te dirigerende rol te gaan spelen. Geconfronteerd met bepaalde doelstellingen en planning voor je dienst, en rapportering t.o.v. het directiecomité, en eveneens tijdschema’s van consultants, en dit gecombineerd met een vaak wat afwachtende houding vanuit de diensten voor wie boordtabellen moeten ontwikkeld worden, riskeer je soms te veel te gaan trekken en de indruk te gaan wekken naar je interne klanten, dat het geheel aan boordtabellen en managementinformatiesysteem er komt op vraag van de dienst Performantiemanagement. Terwijl het essentieel is dat zij, de diensten, vragende partij zijn. Enkel door hen zover te krijgen, zal er een vlotte samenwerking mogelijk zijn. 13.5.

Conclusie

“Meten is weten”, dat lijkt wel het credo dat men in meer en meer organisaties huldigt. Met vallen en opstaan zijn vele overheidsdiensten de weg ingeslagen van managementplannen, strategieformulering en managementinformatiesystemen. Daarbij wordt vastgesteld dat dit al eens vanuit andere invalshoeken gebeurd, of vanuit zich vooral vanuit structureel, organisatorisch oogpunt anders aandienende vakdomeinen, die inhoudelijk dan toch weer niet los van elkaar kunnen gezien worden. Jammer echter van de verwarring die hierdoor soms ontstaat. Of kwaliteitsmanagement en prestatiemanagement de aandacht gaan blijven vasthouden binnen de overheid zal de tijd leren. Het vergt een niet te onderschatten intellectuele en volgehouden zoektocht naar doelstellingenformulering, bepaling van de goede indicatoren en rapportering, waarbij tot op vandaag de meerwaarde van dergelijke systemen binnen de federale overheid nog niet kan ingeschat worden.

Informatie van de overheid: een vergelijkende studie

219

HOOFDSTUK 14. INFORMATIE VAN DE OVERHEID: EEN VERGELIJKENDE STUDIE VAN DE INFORMATIEDIENSTEN VAN DE BELGISCHE FEDERALE OVERHEID EN DE DEELOVERHEDEN

CÉCILE RAMPELBERG

14.1.

Verantwoording van het onderwerp

Dagelijks ontvangt de Ombudsdienst Pensioenen tientallen telefonische vragen om informatie over de pensioenen. Een kwart van alle schriftelijke verzoeken gaan over vragen om inlichtingen of raad in verband met het pensioen. De andere Belgische ombudsmannen stellen dezelfde fenomenen vast: de grote nood aan informatie over rechten en plichten en de moeizame weg van de burgers om de juiste dienst te vinden die kan inlichten en raad geven. Professor Doctor R. Maes stelt in zijn algemeen besluit tijdens het colloquium “De ombud” in de Kamer van Volksvertegenwoordigers: “Ombudsmannen en -diensten zijn geen informatieambtenaren, doch bij gebrek aan een adequate verzekering van de functie van informatievoorziening worden zij daarvoor nog al te dikwijls aangesproken. De wetgeving op de actieve en vooral de passieve openbaarheid van bestuur heeft weliswaar een einde willen stellen aan de traditionele beslotenheid van het openbaar bestuur (…). Toch gaan met de openbaarheid van bestuur als bestuurlijke vernieuwing nog steeds uitvoeringsproblemen gepaard. (…) In Vlaanderen tracht de Vlaamse Infolijn als verwijsinstantie hier al enigszins aan tegemoet te komen, doch andere overheden blijven al te zeer te kort schieten om de burger behulpzaam te zijn in zijn zoektocht naar de bevoegde diensten en naar de voor hem noodzakelijke informatie.” Overheidsinformatie krijgen is een grondwettelijk recht van de burger en is ook in het internationaal recht opgenomen (bijvoorbeeld Europese richtlijn over de toegang van het publiek tot milieu-informatie). Waarom mag men dan nog steeds niet uitgaan van het adagium "Elke Belg wordt geacht de wet te kennen" in de gedemocratiseerde informatiesamenleving anno 2005? Hoe komt het dat zo vele burgers de weg niet vinden naar de overheden die hen rechten toekennen of diensten aanbieden? Wat doen de politieke overheden van het federale niveau, de Gewesten en de Gemeenschappen aan de informatiekloof? Zijn zij zich bewust van die kloof? Zoeken zij naar oplossingen? Hoe ageren de informatie en communicatiediensten op het terrein? Beschikken zij over de nodige middelen, de vereiste communicatiecultuur? Welke resultaten leggen ze voor? Wat willen en kunnen zij beter doen? Op deze vragen hoopte ik een antwoord te vinden tijdens mijn stage bij de informatie- en communicatiediensten van de federale overheid en de vijf deeloverheden. Om een zo volledig mogelijk beeld op te hangen waaruit lessen voor de federale overheid kunnen getrokken

220

Cécile Rampelberg

worden, zijn ook de Franstalige en Duitstalige informatie en communicatiediensten bij het onderzoek betrokken. 14.2. -

Leerdoelen

Nagaan hoe de overheden (federaal, gewesten, gemeenschappen) in België de informatieverstrekking aan de burgers organiseren. Nagaan of er goede praktijken bestaan die als voorbeeld voor de federale overheid dienstig zijn.

14.3.

Verloop van de stage

14.3.1. Periode De stagedagen zijn verspreid over de periode van 8 april tot 17 mei 2005 in functie van de beschikbaarheid van mijn gesprekpartners. In totaal heb ik 8 interviews afgenomen. 14.3.2. Methodiek De stage heeft voornamelijk bestaan uit het interviewen van de verantwoordelijken van de communicatie en informatiediensten. Wanneer de overheid een aparte dienst heeft opgericht die zich specifiek bezig houdt met de informatieverstrekking aan de burgers, heb ik mij tot die dienst gewend. De vragenlijst is opgebouwd rond 6 thema’s: de intenties van het beleid, het wettelijk kader, de werking, de realisaties, de evaluaties en de toekomstperspectieven van de informatie en communicatiediensten. Het was niet mogelijk om een volledig en gedetailleerd beeld te schetsen van de bezochte diensten. Er zijn wel voldoende indicaties voor handen om lessen te trekken voor de federale overheid. 14.3.3. Gesprekspartners Bij de Federale overheid Olivier Alsteens, Directeur-generaal, Monique Wylock, Adviseur-generaal, Patrick Rottie, Directeur; FOD Kanselarij van de Eerste Minister, Algemene directie Externe Communicatie Bij de Vlaamse Gemeenschap Mireille Van Pollaert, Projectleider, Stefaan Kerremans, Marie-Louise Merckx, Frank Van Swalm, leden van het projectteam; Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Contactcentrum Vlaanderen Vlaamse Infolijn


221

Bij de Franse Gemeenschap Patrick Quinet, Verantwoordelijke Directie Communicatie, Pers en Protocol, Lucienne Teugels, Directrice Dienst Groene telefoon; Ministerie van de Franse Gemeenschap Bij de Duitstalige Gemeenschap Gudrun Hunold, Verantwoordelijke; Kommunikationsdienst

Ministerie van

de Duitstalige Gemeenschap,

Bij het Waals Gewest Myriam Roba, Attachée - Chargée de Communication ; Ministerie van het Waals Gewest, Direction de la Communication Bij het Brussels Hoofdstedelijk Gewest Wilfried Pashley, Directeur-generaal; Ministerie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, Directie Externe Communicatie 14.4.

Informatie van de overheid

De synthetische neerslag van de interviews aangevuld met de overige documentatie is per thema weergegeven. De verschillende overheden komen steeds in dezelfde volgorde aan bod: de Federale Staat, de Vlaamse Gemeenschap, de Franse Gemeenschap, de Duitstalige Gemeenschap, het Waalse Gewest, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. 14.4.1. Het algemeen beleid 14.4.1.1. De federale overheid In het “Geïntegreerd plan voor communicatie van de federale overheid met blauwdruk voor de horizontale dienst externe communicatie” van december 2000 vindt men de uitgangspunten van het federale beleid: “(…) Het is de plicht van de overheid ervoor te zorgen dat de burger geïnformeerd wordt over het beleid dat zij voert. Het is niet de burger die er moet voor zorgen dat hij de juiste informatie te pakken krijgt.” In de federale beleidsverklaring van 2004 komt de regering terug op de overheidsinformatie aan de burgers. “(...) Vandaar dat de regering een plan ten uitvoer zal brengen ter overbrugging van de digitale kloof. (...)” 14.4.1.2. De Vlaamse Gemeenschap In de beleidsnota van de Vlaamse Regering 2004-2009 over overheidscommunicatie klinken de doelstellingen zo: “Communicatie in dienst van de ontvanger, (…). De overheidscommunicatie moet bijgevolg gericht zijn op de belangen van de mensen, individueel en in hun georganiseerde verbanden. (...) Zoals vermeld in haar Regeerakkoord

222

Cécile Rampelberg

zal de Vlaamse regering in de mate van het mogelijke vraaggestuurd ingaan op de communicatiebehoeften van burgers en bedrijven. (…).” 14.4.1.3. De Franse Gemeenschap In de beleidsverklaring 2004-2009 van de regering van de Franse Gemeenschap vinden wij onder het hoofdstuk Openbaar ambt terug dat de regering de informatie en de externe communicatie zal optimaliseren: de groene telefoon, informatie- en onthaalcentra, bibliotheken, officiële documentatie, aanwezigheid op publieke evenementen, (…) Het egovernment zal versterkt en verbeterd worden. 14.4.1.4. De Duitstalige Gemeenschap In de verklaring van de regering van de Duitstalige Gemeenschap van september 2004 vindt men maatregelen terug om de communicatie en de openbaarheid van bestuur van de Duitstalige Gemeenschap systematisch uit te bouwen en te verbreden. 14.4.1.5. Het Waals Gewest De regering van het Waals Gewest heeft in haar regeringsverklaring van 2004 volgende beleidspunten in verband met de informatieverstrekking aan de burger opgesomd: de optimalisatie van de informatie en de externe communicatie, (…) meer bepaald de groene telefoon, het e-government, de informatie- en onthaalcentra, de “mobilinfo”, de boekwinkels, de officiële documentatie, de aanwezigheid op beurzen en salons; het instellen van een procedure van “opvolging van dossiers” zodat de dossiers consulteerbaar zijn via telefoon, het Internet of de nabijheidloketten voor de burgers en de bedrijven; het toepassen van tools die de administratie in staat stelt om de terugkerende opmerkingen en de suggesties van de gebruikers te noteren en er op te reageren; de verdere ontwikkeling van gedecentraliseerde en polyvalente informatie- en onthaalcentra als eerste stap van de burger naar de administratie. 14.4.1.6. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest De regering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest heeft in haar regeerakkoord van 2004 een aantal krachtlijnen voor de verbetering van de openbare dienstverlening en de informatie aan de burgers opgenomen. “De openbare dienst waar wij voor gaan, is een dienstverlening voor het publiek die oor heeft voor de vragen van de bevolking. (…) het bevorderen binnen het gewestelijk bestuur van een cultuur van openbare dienstverlening, de aanpassing van het aan de vraag van personen en bedrijven, (…) het aangaan van de strijd tegen de digitale kloof door de internettoegang geleidelijk aan voor iedereen te ontwikkelen en door te zorgen voor opleidingsmodules, het oprichten van een strategische cel binnen het Centrum voor Informatica voor het Brusselse Gewest (CIBG) teneinde alle mogelijke procedures qua vereenvoudiging, toegankelijkheid en opleiding ten behoeve van de bevolking te ontwikkelen. (...)


223

14.4.2. Het wettelijk kader 14.4.2.1. De federale overheid Het Handvest van de gebruikers van de openbare diensten geeft de algemene krachtlijnen voor de informatie aan de burgers weer. Het Handvest is geen wettekst maar verwijst wel naar bestaande wetten en in het kader ervan zijn later een reeks wettelijke bepalingen gepubliceerd. Er is een Handvest voor alle federale overheidsdiensten in ontwikkeling naar analogie van Handvest van de sociaal verzekerde. De wet op de openbaarheid van bestuur vermeldt onder meer de oprichting van de Federale Voorlichtingsdienst (FVD) als gespecialiseerde dienst voor de conceptie en de realisatie van het federale informatiebeleid. De FVD is in 2001 opgeheven en vervangen door de Directie Externe Communicatie van de FOD Kanselarij van de Eerste Minister. De FOD Kanselarij heeft tot opdracht de oprichting van een kenniscel en een dienstencentrum voor de communicatie, de organisatie, de uitbouw en de coördinatie van departementsoverschrijdende communicatie en informatie naar en met de burger, de media en de andere beleidsverantwoordelijken. De samenwerking met de informatiediensten van de federale overheidsdiensten en met de andere beleidsniveaus op het vlak van de Gemeenschappen en de Gewesten is niet wettelijk geregeld. Er is wel een informeel netwerk van de federale communicatieambtenaren, COMMnet, COMMnetkern en COMMnetportaal opgericht in 2002 onder covoorzitterschap van de Directeur-generaal Interne communicatie bij de FOD Personeel en Organisatie en de Directeur-generaal Externe communicatie bij de FOD Kanselarij van de Eerste Minister. 14.4.2.2. De Vlaamse Gemeenschap Het decreet houdende de controle op de communicatie van de Vlaamse overheid voorziet de oprichting van een Expertencommissie voor Overheidscommunicatie met als eerste taak het opstellen van een normenkader voor de Vlaamse overheidscommunicatie. Naast de regelgeving heeft de Vlaamse regering in december 2001 de Code van Goede Praktijk voor de communicatiecampagnes van de Vlaamse overheid goedgekeurd. Met deze Code engageert de Vlaamse Gemeenschap zich tegenover het Vlaams Parlement, de publieke opinie en haar eigen diensten om de communicatie van de hele Vlaamse overheid te laten beantwoorden aan een reeks samenhangende en controleerbare kwaliteitsnormen. De Code is in 2003 uitgebreid met richtlijnen rond ministeriële websites. De Vlaamse Gemeenschap heeft een afzonderlijke dienst, specifiek voor het toegankelijk maken van de overheidsinformatie opgericht, het contactcentrum Vlaamse infolijn. 14.4.2.3. De Franse Gemeenschap De enige wettekst handelt over de openbaarheid van bestuur.

224

Cécile Rampelberg

14.4.2.4. De Duitstalige Gemeenschap De wettekst handelt over de openbaarheid van bestuursdocumenten. 14.4.2.5. Het Waals Gewest De belangrijkste decreten handelen over de openbaarheid van bestuur en de vrije toegang van de burgers tot de informatie over het leefmilieu. Het Handvest van goede administratieve praktijken, de aanhef van de Code van de Waalse openbare diensten, vermeldt de manier waarop de Waalse ambtenaren in hun dagelijks werk moeten omgaan met vragen om informatie van de burger. 14.4.2.6. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest Er bestaan geen specifieke ordonnanties die de informatie aan de burgers regelen. Wel is er een ordonnantie betreffende de openbaarheid van bestuur gepubliceerd. Het Centrum voor Informatica voor het Brusselse Gewest (CIBG) werd opgericht. Het CIBG heeft als hoofdopdracht de openbare instellingen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest te informatiseren en in te staan voor de implementatie van het e-government. 14.4.3. De werking van de informatie en communicatie diensten 14.4.3.1. De federale overheid De exacte benaming van de federale informatie en communicatiedienst is de Directie Externe Communicatie. 14.4.3.1.1. De missie en de doelstellingen De missie van de Directie omvat de communicatieve ondersteuning van de Eerste Minister, het bekendmaken van de beslissingen van de regering, het voeren van informatiecampagnes van algemeen belang en de organisatie van grote evenementen. De strategische doelstelling van de Dienst Externe Communicatie is een “competence en service center” zijn. Deze doelstelling vertaalt zich meer concreet in het verzorgen van departementoverschrijdende communicatie en informatie van en met de burger, de media en de beleidsverantwoordelijken, het aanbieden van de dienstverlening aan en de begeleiding en ondersteuning van de communicatiediensten van de verschillende federale ministers en de FOD’s en POD’s, het beheer en de coördinatie van de overkoepelende communicatiekanalen en instrumenten, het opzetten van overleg met de andere overheden in België om de coherentie en klantvriendelijkheid van de communicatie te verbeteren, het opvolgen van de nieuwste ontwikkelingen in communicatietechnologieën. 14.4.3.1.2. De middelen Op organisatorisch vlak is de Directie Externe Communicatie één van de verticale directies van de FOD Kanselarij van de Eerste Minister.


225

De Directie zelf is horizontaal gestructureerd in 6 cellen: de Cel Secretariaat-generaal, de Cel Online, de Cel Offline, de Cel Creatie-Distributie, de Cel Ministerraad en de Cel Internationaal Perscentrum (IPC). De Celverantwoordelijken verzamelen zoveel mogelijk kennis over alle gebieden van de overheidscommunicatie om via kennisontwikkeling en –sharing bij te dragen tot de modernisering en de professionalisering van de overheidscommunicatie. Daartoe werkt de dienst nauw samen met de media, communicatiediensten van andere overheden, universiteiten en andere experten in overheidscommunicatie. Binnen de Club van Venetië worden contacten met de Europese overheidscommunicatiediensten onderhouden. De Directie besteedt de concrete realisatie van de informatiecampagnes en de websites uit aan privé bedrijven. 14.4.3.2. De Vlaamse Gemeenschap De Vlaamse Gemeenschap beschikt over een communicatiedienst, de cel Externe Communicatie en een informatiedienst, het project Contactcentrum Vlaamse Infolijn. In het kader van deze studie bekijken wij de werking van het contactcentrum Vlaamse Infolijn. 14.4.3.2.1. De missie en de doelstellingen De missie van het contactcentrum Vlaamse Infolijn bestaat erin overheidsinformatie 'vraaggestuurd' en op een laagdrempelige en klantvriendelijke wijze te ontsluiten via verschillende kanalen en informatiedragers. Deze missie wordt gedragen door vier strategische doelstellingen: -

bijdragen aan het beter afstemmen van informatie op de behoeften van de burger, elke vraag van de externe klant over de Vlaamse overheid correct, tijdig en klantvriendelijk beantwoorden, eerste aanspreekpunt zijn voor de informatieverstrekking aan alle Vlamingen en bewoners van Vlaanderen, functionele ondersteuning bieden aan de voorlichtingscampagnes en het voorlichtingsbeleid van de Vlaamse overheid.

De operationele doelstellingen voor 2005 gaan twee richtingen uit. -

Enerzijds is er nood aan de consolidatie van de realisaties. Het contactcentrum evolueerde in zes jaar van een callcenter naar een geïntegreerd klantencontactcentrum. Het Content Management Systeem (CMS) moet inhoudelijk verder geoptimaliseerd worden. Anderzijds dienen alsmaar meer Vlaamse diensten die instappen in de dienstverlening van het contactcentrum opgevangen en geïntegreerd te worden in het systeem zonder de kwaliteit van de dienstverlening in het gedrang te brengen.

-

Onrechtstreeks zijn de burgers betrokken bij de formulering van de doelstellingen van het klantencontactcentrum. Het thema van de vragen van de burgers wordt geregistreerd evenals de moeilijkheidsgraad van de vragen van de burgers. Er wordt

226

Cécile Rampelberg

ook rekening gehouden met de suggesties in de verslagen van de Vlaamse Ombudsman. 14.4.3.2.2. De middelen Het contactcentrum Vlaamse Infolijn maakt als regeringsproject deel uit van het Departement Coördinatie, Administratie Kanselarij en Voorlichting, Afdeling Communicatie en Ontvangst. De projectleider van het contactcentrum coördineert het geheel van het front office, het middle office en de back offices. -

Het front office is uitbesteed aan het bedrijf NV SITEL, dat instaat voor de volledige infrastructuur van het callcenter inclusief de ondersteunende informatiesystemen en voor voldoende getrainde voorlichters. Het aantal voorlichters is toegenomen tot een tachtigtal. Zij werken momenteel in zeven thematische clusters (belastinglijn, Kind en Gezin, studietoelagen, …) onder leiding van een teamleider en ondersteund door een coach. Het personeel heeft een arbeidscontract met SITEL.

-

Het middle office wordt geleid door de projectleider en is officieel het projectteam Vlaamse infolijn. De medewerkers actualiseren de database van het kennissysteem, ontwikkelen nieuwe scripts voor het kennissysteem, leiden de voorlichters op en lossen problemen op waarmee de voorlichters geen raad weten. Hier gebeurt de rapportering, de kwaliteitsbewaking, de evaluaties en de adviesverlening. Het middle office beheert de operationele werking van het front office in co-management met de NV SITEL. Het bestaat uit 18 ambtenaren van de Vlaamse Gemeenschap, de meeste statutair tewerkgesteld.

De kwaliteit van de interne samenwerking tussen de offices is cruciaal voor het project. Het middle office is hiervoor de motor. De departementen van het Ministerie zijn verplicht om samen te werken met het middle office. Met de overige diensten van de Vlaamse overheid die toegetreden zijn tot het systeem van het contactcentrum is een samenwerkingsprotocol afgesloten. -

De back offices zijn de Departementen van het Ministerie en de pararegionale en alle overige Vlaamse diensten (bijvoorbeeld De Lijn, de Vlaamse Zorgkas, ….) die beroep doen op het contactcentrum. Hoeveel personeelsleden hierbij betrokken zijn en welk hun statuut is, kan niet bepaald worden.

-

Het kennissysteem. De informatie die door de backoffices wordt aangeleverd, komt uiteindelijk terecht in het kennissysteem. De database omvat momenteel meer dan 6.000 informatiescripts. Het systeem kan elk contact automatisch registreren, samen met de informatie die in de databank wordt opgezocht. Die registratie levert waardevolle informatie op over de meest bevraagde domeinen en de meest gestelde vragen. Ze kan ook worden gebruikt om de voorlichters bij te sturen.

Het hele landschap van informatie en communicatiesystemen van het contactcentrum is behoorlijk complex. Alle informatiesystemen (Content Management Systeem, Client Relationship Management) zijn uitbesteed aan privé firma’s.


227

Een gedetailleerde verdeling van de budgettaire middelen is niet voorhanden. In elk geval staat vast dat de kosten en de inspanningen die zijn verbonden aan de opbouw, het onderhoud en het ontsluiten van kennis niet te onderschatten zijn. 14.4.3.3. De Franse Gemeenschap Bij de diensten van de Secretaris – generaal van het Ministerie houden de Directie Communicatie, Pers en Protocol, de Dienst Internet en de Dienst Groene telefoon zich bezig met de informatieverstrekking aan de burger. 14.4.3.3.1. De missie en de doelstellingen De missie is: - van de Dienst Groene telefoon: het beantwoorden van de telefonische vragen over de bevoegdheden en de werking van de diensten van de Gemeenschap en het doorverwijzen van de burgers naar de bevoegde diensten van de Gemeenschap of de diensten van de andere federale of gefederaliseerde administraties. - van de Directie Communicatie, Pers en Protocol: het verspreiden en promoten van het imago van het ministerie van de Franse Gemeenschap, de relaties met de pers, de ondersteuning van de andere diensten van het ministerie bij hun communicatieacties, - van de Dienst Internet: het volledige beheer van de portaalsite en de overige websites van de diensten van de Gemeenschap, De strategische doelstellingen van deze diensten bestaan erin de interne en externe communicatie van de Gemeenschap te ontwikkelen door middel van verschillende producten of diensten die ter beschikking gesteld worden van de administratie en de burgers en die de burgers voorlichten. 14.4.3.3.2. De middelen De drie diensten tellen samen 26 personeelsleden, de Directie Communicatie, Pers en Protocol 15, de Dienst Groene telefoon 10 en de Dienst Internet 1. De opleidingen voor het personeel zijn toegespitst op omgaan met het publiek, (bijvoorbeeld leren luisteren, assertiviteitscursussen), informaticacursussen, redactie van pers- en webteksten en managementcursussen. 14.4.3.4. De Duitstalige Gemeenschap De exacte benaming van de dienst is Kommunikationsdienst. 14.4.3.4.1. De missie en de doelstellingen De missie van de dienst is de interne communicatie tussen de diensten en de instellingen van de Gemeenschap en de informatie over het dienstenaanbod aan de burgers van de Gemeenschap verbeteren, de Gemeenschap in eigen land en de Gemeenschap en België in de partnerregio's, in het bijzonder de Duitstalige landen, beter bekendmaken. De strategische doelstellingen beogen in de eerste plaats de optimalisering van de interne communicatie als basis voor een betere externe communicatie.

228

Cécile Rampelberg

14.4.3.4.2. De middelen Op organisatorisch vlak behoort de communicatiedienst bij de afdeling Algemene diensten van het Ministerie. De dienst telt 4 personeelsleden: de coördinator en drie medewerkers. De coördinator is verantwoordelijk voor de projectplanning en projectleiding maar coördineert ook de interne communicatie, de perscontacten en alles wat te maken heeft met de openbaarheid van bestuursdocumenten. De dienst houdt zich hoofdzakelijk bezig met het organiseren, plannen en opvolgen van de activiteiten. Op het redactionele werk na worden de meeste communicatietaken uitbesteed. 14.4.3.5. Het Waals Gewest De juiste benaming van de informatie en communicatiedienst is Direction de la communication (Dircom). 14.4.3.5.1. De missie en de doelstellingen De missie van de Dircom laat zich in deelmissies opsplitsen - informatie aan de burgers, - informatie aan de ambtenaren, - ondersteuning en coördinatie van de transversale communicatie van de directiesgeneraal en de ministeriële kabinetten, de ontwikkeling, het onderzoek, het onderhoud, de kwaliteit van de infrastructuur en de logistiek. In het kader van deze studie bekijken wij nader de werking van de dienst die informatie aan de burger verzekert, de afdeling “Direct contact met het publiek”. De strategische doelstellingen van deze afdeling zijn: de Waalse openbare diensten zoveel dicht mogelijk bij de burger brengen, elke burger een gelijke toegang tot de overheidsinformatie aanbieden, het Waals en Belgisch institutioneel landschap uitleggen (Gewest, Gemeenschap, federale Staat), het imago van de Waalse administratie, het Waals Gewest, de Waalse regering en de link met het Toekomstcontract versterken. Onrechtstreeks zijn de burgers betrokken bij de vastlegging van de strategische doelstellingen van de organisatie van de informatiediensten (Services de proximité). Het thema van de vragen om informatie wordt geregistreerd in de informatie- en onthaalcentra en de burgers werden massaal geconsulteerd bij de voorbereiding van het geactualiseerde Toekomstcontract. 14.4.3.5.2. De middelen Organisatorisch is de dienst als volgt gestructureerd. Aan het hoofd van de Dircom staat de Inspecteur-generaal. Een coördinator leidt de afdeling “Direct contact met het publiek” (Groene telefoon, 12 Informatie- en onthaalcentra waarvan 3 uitgegroeid zijn tot Espaces Wallonie, 3 Mobilinfos, de boekwinkel “la Wallonie”). De permanente vorming richt zich vooral op de personeelsleden die onmiddellijk contact hebben met de burger. De coördinator verzorgt via geregelde vormingssessies de inhoudelijke


229

vorming van de medewerkers van de Groene Telefoon, de Informatie- en onthaalcentra en de Mobilinfos aan de hand van informatiefiches. 14.4.3.6. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest De exacte benaming van de dienst is Directie Externe Communicatie. 14.4.3.6.1. De missie en de doelstellingen De missie van de Directie bestaat uit de uitwerking en de coördinatie van de institutionele externe communicatie van het Gewest. Daarnaast biedt zij logistieke steun bij de acties van de Gewestregering voor de bevordering van het imago van het Gewest. Ze verleent conceptueel en praktisch advies aan de verschillende gewestelijke administraties bij hun externe communicatie. De strategische doelstellingen kunnen samengevat worden in twee grote luiken: de verbetering van het onthaal van de burger door de verbetering van de toegankelijkheid en het opbouwen van een extern positief en coherent imago van het ministerie, het aanbieden van informatie over de opdrachten van het Ministerie op het Internet via de Gewestelijke portaalsite en de ontwikkelingen op het vlak van e-government in samenwerking met het Centrum voor Informatica voor het Brusselse Gewest (CIBG). 14.4.3.6.2. De middelen Op organisatorisch vlak is de Directie Externe Communicatie ondergebracht bij het Secretariaat-generaal van het ministerie. De directie steunt op vier cellen: de technische cel, de cel informatie, de cel visuele communicatie en de cel onthaal en telefonie. Op het vlak van de human resources zijn alle cellen samen bemand door een dertigtal medewerkers (sommige deeltijds). De vormingen en trainingen zijn vooral bedoeld voor de medewerkers van het onthaal en de telefooncentrale, bijvoorbeeld taalcursussen. 14.4.4. De realisaties van de informatie en communicatie diensten 14.4.4.1. De federale overheid Om het overzicht te behouden in de veelheid van taken van de Directie, worden de realisaties van elke cel van de Directie Externe Communicatie overlopen. Als competence en service center liggen de realisaties van de Directie Externe Communicatie van de Kanselarij van de Eerste Minister vooral op het coördinerende en ondersteunende vlak. Dit neemt niet weg dat de Directie opdrachten uitvoert om de burgers rechtstreeks te informeren.

230

Cécile Rampelberg

14.4.4.1.1. De Cel Ministerraad De Cel Ministerraad stelt de persberichten en de samenvatting van de belangrijkste punten van de persconferentie op over de beslissingen die wekelijks in de Ministerraad genomen worden. Deze documenten worden bezorgd aan de journalisten en elektronisch verspreid via “presscenter.org”, de site van het Internationaal perscentrum, en de portaalsite “belgium.be” op dezelfde manier als de persberichten. 14.4.4.1.2. De Cel Internationaal Perscentrum (IPC) Het IPC biedt een permanent forum waar de Belgische overheden en de internationale instellingen de binnen- en buitenlandse pers informeren over hun beleid en werking. Ten slotte draagt het IPC, in samenwerking met de Cel Online, bij tot de opleiding van de communicatieverantwoordelijken van de federale overheden, bijvoorbeeld de opleiding voor het online plaatsen van persberichten op de site van het IPC. 14.4.4.1.3. De Cel Online communicatie De Cel Online communicatie legt zich toe op het verwerven en behouden van de strategische kennis met betrekking tot de internettechnologie, trends en tendensen en geeft advies over strategische keuzes en richtlijnen. Daarnaast coördineert en initieert zij alle departementoverschrijdende internetinitiatieven. De Cel houdt zich ook bezig met de concrete ondersteuning van andere FOD’s en POD’s. De kennis die de cel Internet (i.s.m. de collega’s van Fedict en Administratieve Vereenvoudiging) uitbouwt, stelt zij ter beschikking van de internetmedewerkers van andere departementen. 14.4.4.1.4. De Cel Creatie-Distributie De Cel Creatie-Distributie richt zich op dienstverlening en kennisverspreiding (interne doelgroepen) en departementsoverschrijdende communicatieprojecten (externe doelgroepen). -

Dienstverlening en kennisverspreiding

In samenwerking met de Cel Offline biedt de Cel Creatie-Distributie ondersteuning bij de opmaak van communicatiejaarplannen aan de federale overheidsdiensten die erom vragen. De communicatieverantwoordelijken van de overheidsdiensten kunnen er ook beroep op doen voor begeleiding bij de uitvoering van mediacampagnes en below-the-line acties, bijvoorbeeld bepalen van communicatiedoelstellingen en –doelgroepen, opmaken van retroplannings, … De Cel verzamelt zoveel mogelijk know how op alle terreinen van de communicatie en zorgt voor de kennisverspreiding en –sharing via overlegstructuren, het COMMnet. Ten slotte organiseert deze Cel, samen met de Cellen Offline en Online, nog andere opleidingen over overheidscommunicatie voor de woordvoerders en de communicatieverantwoordelijken.


-

231

Departementoverschrijdende communicatieprojecten

De Cel Creatie-Distributie zet kanalen op via welke informatie verspreid wordt en staat in voor de ontwikkeling en uitvoering van informatiecampagnes in samenwerking met de Cel Offline. De Cel is verantwoordelijk voor de redactie, de productie en de distributie van publicaties die de federale overheid, het federale beleid en haar dienstverlening, het Hof en het Belgisch patrimonium nationaal en internationaal bekend maken en promoten. De Cel is de motor voor het streven naar uniformiteit van de visuele communicatie van de federale overheden met het doel de Belgische federale overheidscommunicatie universeel herkenbaar te maken. De Cel is ten slotte ook verantwoordelijk voor de Infoshop.be. Dit informatie- en documentatiecentrum stelt ruimte ter beschikking van alle FOD’s en POD’s voor het aanbieden van hun informatiemateriaal aan de burgers (bibliotheek, een fototheek, allerhande documentatie van alle FOD’s en POD’s en boeken van en over de federale overheid, België en het koningshuis). 14.4.4.1.5. De Cel Offline De Cel Offline is een kenniscel en servicecenter voor het voeren van overheidscampagnes ten dienste van de federale overheidsdiensten die op haar beroep doen. Zij adviseert over communicatiethema’s en campagneplannen waarin begrepen is de doelgroepbepaling, de mediakeuze, de timing en de budgetten. Haar dienstverlening houdt ook de coördinatie en de dagelijkse opvolging van de mediacampagnes in. De Cel beheert ook een 0800-nummer dat ter beschikking staat van de FOD’s en POD’s in het kader van een informatiecampagne of voor dringende mededelingen aan de bevolking. De Cel Offline ziet er op toe dat bij het voeren van een informatiecampagne de meest geschikte media worden ingezet. Een belangrijk aspect van de dienstverlening is de kostprijs. Er worden geen administratiekosten of commissielonen aangerekend. Het advies en de dienstverlening zijn volledig kosteloos. 14.4.4.1.6. De Cel Secretariaat-generaal De Cel Secretariaat-generaal werkt transversaal ten dienste van de Directie. Zij beheert de werkingsbudgetten en neemt het beheer van de human resources en de organisatie van de interne communicatie voor haar rekening. De Cel ondersteunt ook de overige cellen op wettelijk en administratief vlak bij de uitvoering van hun opdrachten.

232

Cécile Rampelberg

14.4.4.2. De Vlaamse Gemeenschap De realisaties van het contactcentrum Vlaamse Infolijn situeren zich volledig op het vlak van het ontsluiten van de overheidsinformatie voor de burgers op de meest laagdrempelige en klantvriendelijke manier en via zoveel mogelijk kanalen. Het contactcentrum biedt volgend informatiepakket aan: - Wegwijs informatie. - Eerste lijninformatie. Dit is algemene informatie die een antwoord geeft op de meest gestelde vragen. - Doorverwijzing van vragen om tweede lijninformatie. Hieronder wordt moeilijk aflijnbare informatie verstaan die dikwijls dossiergebonden is. - Statusinformatie. Sinds 2001 verstrekt het contactcentrum ook informatie over de voortgang van persoonlijke dossiers, vooral op het vlak van de onroerende voorheffing en de studietoelagen. - Actualiteitsinformatie. - Bestelpunt publicaties. - Registreren van klachten en meldingen. Naast deze directe informatieverstrekking verleent het contactcentrum ook diensten aan de Vlaamse overheid. -

Het contactcentrum ondersteunt de voorlichtingsfunctie van de Vlaamse overheid door haar eigen kanalen en infrastructuur beschikbaar te stellen voor campagnes van de Vlaamse overheid. Daarnaast adviseert en ondersteunt zij sectorale infolijnen (bijvoorbeeld de rusthuis Infofoon, Infolijn onderwijs, Wegentelefoon, ...).

-

De Vlaamse Infolijn vervult ook een signaalfunctie voor de Vlaamse overheid.

Een fysiek loket Vlaamse Infolijn bestaat niet. Er werd een tijdje geëxperimenteerd met een mobiel loket, bijvoorbeeld op markten. Het initiatief is na evaluatie opgeschort omdat er te weinig burgers gebruik van maakten in verhouding met de ingezette middelen. Het contactcentrum probeert op een interactieve manier de sociale en intellectuele kloof te overbruggen door laagdrempelig en klantvriendelijk te werken en via projecten voor mensen met een handicap. Er wordt ook interactieve hulp geboden via het Internet. Er werd in 2004 eveneens geïnvesteerd in de uitbouw van een aantal overheidstoepassingen op de interactieve digitale televisie (iDTV). Het contactcentrum werkt ook onrechtstreeks mee aan het overbruggen van de sociale kloof. In 2004 besliste de Vlaamse regering dat de websites en webtoepassingen van de Vlaamse overheid tegen uiterlijk einde 2007 (Internet) en 2010 (intranet) toegankelijk moeten zijn voor personen met een handicap. De Vlaamse Infolijn en de dienst Emancipatiezaken kregen de opdracht hiervoor een ondersteunend initiatief uit te werken: het ToeWebinitiatief. Dit initiatief biedt ondersteuning aan de departementen en alle diensten van de Vlaamse overheid


233

om hun overheidswebsite vlot toegankelijk te maken voor mensen met een handicap (visueel, auditief of fysiek). De naam van het contactcentrum is ondertussen bekend in brede lagen van de bevolking. Over het bestaan van de Vlaamse Infolijn zelf werden er twee grote perscampagnes gelanceerd, één bij de start in 1999 en een in het jubileumjaar in 2004. In elke publicatie van de Vlaamse Gemeenschap in de media (geschreven pers, radio en televisie) wordt het logo en het groene nummer vermeld. De bekendmakingsacties resulteerden in een enorme toename van het aantal contacten, van 60.000 in 1999 tot nagenoeg een miljoen in 2004. 14.4.4.3. De Franse Gemeenschap Van de drie diensten die zich bezig houden met de externe communicatie van de Gemeenschap heeft er één rechtstreeks en een interactief contact met de burger, namelijk de dienst Groene telefoon. Deze dienst verstrekt eerste lijninformatie over de bevoegdheden van de Gemeenschap. Voor geïndividualiseerde informatie of advies wordt doorverwezen naar de bevoegde diensten van het ministerie of naar de gemeenschapsinstellingen. De dienst Internet is verantwoordelijk voor de websites en de ontwikkeling van het e-government van de Gemeenschap. De Directie Communicatie, Pers en Protocol biedt ondersteuning voor de communicatieactiviteiten van de overige diensten van het Ministerie en de Gemeenschapsinstellingen of instellingen gesubsidieerd door de Gemeenschap, op hun vraag. Men verwacht dat deze diensten de burger informeren over hun diensten via folders, brochures, hun website, … Daarnaast is Directie verantwoordelijk voor de persberichten, de radio- en Tv-spots, de periodieke publicaties, de stands op massa-evenementen. 14.4.4.4. De Duitstalige Gemeenschap De Kommunikationsdienst verstrekt algemene informatie over de bevoegdheden van de Gemeenschap. Voor geïndividualiseerde informatie of advies wordt doorverwezen naar de bevoegde diensten van het ministerie of naar de gemeenschapsinstellingen. Ook voor de federale, de gewestelijke en de gemeentelijke informatie wordt de burger zo goed mogelijk doorverwezen. De belangrijkste realisaties van de Kommunikationsdienst liggen op het vlak van de interne communicatie en het promoten van de Gemeenschap Er wordt nadrukkelijk gesteld dat de communicatiedienst in zijn huidige vorm als coördinator en stimulator in een communicatienetwerk een realisatie op zich is. 14.4.4.5. Het Waals Gewest De Waalse Gemeenschap organiseert via de afdeling “Direct contact met het publiek” van de Dircom de overheidsinformatie in een infrastructuur van “nabijheid”diensten (services de proximité) die gratis ten dienste staan van het publiek.

234

Cécile Rampelberg

- De Groene telefoon Dit is een callcentrum met gratis nummer 0800-11 901. Het is het eerste gratis nummer dat ooit door een ministerie werd ingevoerd en bestaat 16 jaar. Het callcentrum geeft kwaliteitsinformatie over de overheid en verwijst de burger door naar de inhoudelijk bevoegde dienst die kan antwoorden op zijn vraag. Het beantwoordt ook de vragen om informatie via e-mail. Men kan er eveneens publicaties van het Gewest bestellen. In 2004 hebben meer dan 151.783 burgers contact opgenomen met het callcenter. - De Informatie- en onthaalcentra en de Espaces Wallonie Er bestaan momenteel 12. Hier kan de burger terecht voor inhoudelijke informatie over de eigen bevoegdheden maar ook over de bevoegdheden van de andere beleidsniveaus. De centra geven geïndividualiseerde informatie over de Waalse bevoegdheden en diensten en de procedures die moeten gevolgd worden. Zij hebben via het intranet rechtstreeks contact met de administraties waardoor de stand van een dossier kan geconsulteerd worden. De centra beschikken over alle formulieren en helpen de burger bij het invullen ervan. Indien nodig verwijzen zij de burger door. Mensen die niet zelfredzaam zijn, helpen zij met geïntegreerde informatie door zelf de informatie op te vragen (indien nodig op verschillende plaatsen) en terug door te spelen. - De Mobilinfos Dit zijn ambulante Informatie- en onthaalcentra. Zij bedienen de gebieden waar de burgers ver van de stedelijke centra wonen. Meestal staan zij op de markt of op een plaats in de nabijheid van de gemeentelijke administraties. - De boekwinkel “la Wallonie” De boekwinkel in Jambes verdeelt alle publicaties van de verschillende directies-generaal van het Ministerie van het Waals Gewest, het Ministerie van Uitrusting en Transport en alle organismen van openbaar nut. De overige afdelingen van Dircom zijn verantwoordelijk voor de goede werking van overige informatiekanalen. - Het Internet Het Waals Gewest beschikt over vele websites die allemaal verbonden zijn met de grote portaalsite www.wallonie.be. Op het vlak van de reorganisatie en de coördinatie van de diensten “Direct contact met het publiek” is in de loop van de tijd vooral een grotere delegatie van verantwoordelijkheid naar het middenkader gerealiseerd. De arbeidsprocessen zijn vooral beïnvloed door de technologische vooruitgang. 14.4.4.6. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest De Directie Externe communicatie ondersteunt de gewestelijke administraties bij hun communicatieacties met conceptueel en praktisch advies. Daarnaast is de Directie verantwoordelijk voor het beantwoorden van de algemene vragen om informatie. Het informatiepakket bevat de informatie over de eigen bevoegdheidssfeer. Voor


235

gepersonaliseerde info of voor advies wordt doorverwezen naar de bevoegde administraties. De beschikbare informatie wordt zowel schriftelijk als mondeling ter beschikking gesteld. De Directie beschikt niet over de middelen om bijzondere inspanningen te doen om de sociale en intellectuele kloof te overwinnen. De realisaties van de Directie zijn: -

-

De cel informatie verzorgt de publicaties van het Gewest (folders, brochures, …) en beantwoordt de algemene vragen om informatie die per post, fax of e-mail toekomen. De cel onthaal en telefonie beheert de onthaaldesks van de diverse administraties van het ministerie en de telefooncentrale. De telefooncentrale is met een enig informatienummer uitgerust waar de burgers terecht kunnen met hun vragen om inlichtingen over de diensten van het Brussels Gewest. De cel visuele communicatie is verantwoordelijk voor de grafische ontwerpen, de fotoreportages, de opvolging van de naleving van de regels in verband met het logo en de huisstijl. De technische cel staat in voor de eventcommunicatie-acties.

Voor de verspreiding van de informatie wordt gebruik gemaakt van de media, in het bijzonder van de gewestelijke televisieprogramma’s van TV-Brussel en TV-Bruxelles. Een nieuw informatiekanaal zijn de interactieve informatiezuilen op verschillende strategische plaatsen in Brussel. Een belangrijke bron voor informatieverstrekking aan de burger is ook de portaalsite van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, www.brussel.irisnet.be, die beheerd wordt door het CIRB. Het Centrum bouwt de e-informatie op de portaalsite van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest uit volgens vijf krachtlijnen: de institutionele en officiële informatie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, de informatie over alles wat te maken heeft met het leven van de burger in het Gewest, de informatie over alles wat te maken heeft met het bedrijfsleven in het Gewest, de toeristische informatie over bezienswaardigheden en activiteiten in het Gewest en de directe toegang tot de online diensten die worden aangeboden door de diverse instanties en instellingen van het Gewest en door de plaatselijke overheden. 14.4.5. De evaluatie van de informatie en communicatie diensten 14.4.5.1. De federale overheid De politieke overheid evalueert de resultaten van de Directie Externe communicatie als behoorlijk. Zelf evalueert de Directie de impact van de ingezette middelen als zeer behoorlijk. Negentig percent van de aangewende middelen leveren het gewenste resultaat op. De Directie geniet stilaan ook erkenning in het buitenland. Er worden ook externe evaluaties, pré- en posttests, uitgevoerd over de impact van de campagnes die de Directie begeleidt. Soms worden audits uitgevoerd door privé firma’s, bijvoorbeeld door Dimarso. Sommige campagnes werden bekroond met een PAMPA award voor overheidsadvertenties.

236

Cécile Rampelberg

14.4.5.2. De Vlaamse Gemeenschap De Vlaamse regering evalueert het contactcentrum Vlaamse Infolijn zeer positief en stimuleert de evolutie ervan doelbewust. Het contactcentrum evalueert zijn prestaties als zeer behoorlijk. Het evolueerde in zes jaar tijd naar een professioneel en efficiënt contactcentrum van topkwaliteit. Dat blijkt niet alleen uit de naambekendheid en de overwegend positieve reacties van de klanten, maar ook uit de toekenning van de zilveren Contact Center Award door de Belgische afdeling van het Institute for International Research (IIR) voor haar efficiëntie, innoverende vermogen en de globale kwaliteit van de dienstverlening. Het contactcentrum sleepte ook nog andere prijzen in de wacht voor de dienstverlening. Het contactcentrum laat regelmatig externe evaluaties van zijn werking uitvoeren. Het onderzoeksbureau Dimarso onderzoekt geregeld de bekendheid en het gebruik van de Vlaamse Infolijn. Het auditbureau Callmetrics evalueerde in 2002 de prestaties van de voorlichters van het front office aan de hand van mystery calls. Het callcenter kreeg de kwalificatie “zeer goed en professioneel” mee. Er werden ook een aantal gebreken vastgesteld zoals het feit dat de men vergat de beller te bedanken voor het wachten of dat de antwoorden van de voorlichters niet volledig correct waren. Een tweede audit, eveneens in 2002 en toegespitst op de organisatie en de interne communicatie van het front office, de organisatie van het middle office en de onderlinge samenwerking en communicatie, bracht aan het licht dat de oorspronkelijke structuur van de Vlaamse Infolijn niet opgewassen was tegen de snelle groei en de uitbreiding van het takenpakket. De tekortkomingen werden onmiddellijk aangepakt. Zo werd begin 2003 een systeem van inhoudelijke clusters ingevoerd in het front office waarbij aan elke voorlichter een primaire cluster werd toegewezen. Verder werd ook het kennissysteem verfijnd. 14.4.5.3. De Franse Gemeenschap Tot nu toe werden nog geen evaluaties van de werking van de informatie en communicatiediensten uitgevoerd. 14.4.5.4. De Duitstalige Gemeenschap De communicatiedienst is pas sinds 2004 op een gecoördineerde manier gestart. De resultaten van de dienst zijn dan ook nog niet geëvalueerd. 14.4.5.5. Het Waals Gewest De politieke autoriteiten evalueren de activiteiten van informatiediensten positief. Dit uit zich onder meer door meer budgettaire en menselijke middelen ter beschikking te stellen van de Dircom. Aan de hand van de registratie van het aantal gebruikers evalueert de Dircom geregeld de werking van de afdeling “Direct contact met het publiek”.


237

Naast de interne evaluaties is er in 2000 ook opdracht gegeven aan een gespecialiseerd studiebureau om de kennis en het gebruik van de informatieverstrekking in al zijn vormen (Groene telefoon, Informatie- en onthaalcentra, Mobilinfos, Internet) te onderzoeken. Het belangrijkste gevolg van deze studie is dat meer inspanningen geleverd worden om vooral de “nabijheid”diensten verder te ontwikkelen. In 2004 zijn er tevredenheidsonderzoeken uitgevoerd. Bij de sterke punten werd de pertinente en precieze informatieverstrekking genoemd. In 2003 werd voor de tweede maal een CAF uitgevoerd. Daaruit is een informatieproject over de werking van de federale staat en de Waalse bevoegdheden en diensten voor kinderen tussen 10 en 14 jaar, Wally, gegroeid dat werd voorgesteld op de Belgische Conferentie voor goede praktijken. Het project werd ook geselecteerd voor de Europese conferentie te Rotterdam in 2004. De Dircom werd in 2004 genomineerd voor de prijs voor de territoriale communicatie van Cap’Com met een campagne om het beeld van de Henegouwse provincie te revaloriseren in het kader van het Europees Fonds voor ondersteuning van achtergebleven regio’s. De Dircom is touwens medestichter van Cap’Com. Heel wat good practices worden via deze internationale uitwisseling ontdekt. 14.4.5.6. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest De Directie Externe communicatie probeert op verschillende manieren haar werking te evalueren. De firma BDK Company heeft reeds enkele malen een onderzoek aan de hand van mystery calls en visits uitgevoerd in opdracht van de Directie. Daaruit zijn onder meer de trainingsprogramma’s voor het onthaalpersoneel voortgevloeid (stressbestendigheid, technieken om telefonisch afscheid te nemen) en de invoering van een automatische verwelkomingboodschap in de telefooncentrale. Ook zal dit jaar een offerte voor een tevredenheidsonderzoek bij enkele universiteiten uitgeschreven worden. Parallel hiermee is een project voor administratieve vereenvoudiging in de Brusselse administraties gepland. 14.4.6. De toekomstperspectieven van de informatie en communicatie diensten 14.4.6.1. De federale overheid In de eerste plaats rekent de Directeur-generaal erop dat het voorziene personeelskader tegen 2006 ingevuld zal zijn zodat de Directie meer gestructureerd kan werken en de huidige politiek van “damage control” kan verlaten worden. Pas dan kunnen de toekomstplannen gerealiseerd worden. De Directie wil op korte termijn ook meer taken die nu uitbesteed worden, in eigen beheer nemen. De Infoshop zal ook een meer aantrekkelijke locatie krijgen en uitgebouwd worden tot een echte trekpleister voor federale overheidsinformatie.

238

Cécile Rampelberg

Om een betere communicatie en informatie over het federale beleid mogelijk te maken wil de Directie werken aan een elektronisch middel dat toelaat de weg van een goedgekeurd punt op de Ministerraad te blijven volgen tot en met de uitvoeringsbesluiten. De Cellen Online en Offline moeten verder uitgroeien als kenniscel en servicecentrum ten dienste van de federale overheidsdiensten en nog meer departementsoverkoepelende communicatie-initiatieven organiseren en coördineren. Ten slotte streeft de Directeur-generaal op langere termijn naar een federaal contactcenter voor het geheel van de federale overheidsdiensten. Dit is tot nu toe niet gerealiseerd om verschillende redenen. Er stelt zich het probleem van de financiële middelen. Daartoe is een extern onderzoek over de budgettaire impact van een federaal contactcenter gepland. Daarnaast rijst de vraag welke methode gevolgd zal worden. Er zijn de Belgische voorbeelden van de Vlaamse Gemeenschap en het Waals Gewest die echter gebaseerd zijn op een verschillende filosofie. Ook de politieke partijen van de regeringsmeerderheid zijn het nog niet eens over de aanpak. Ten slotte moet er ook nog gewerkt worden aan de wil tot samenwerking van alle overheidsdiensten die nu hun communicatiebeleid vrij bepalen. 14.4.6.2. De Vlaamse Gemeenschap Het contactcentrum Vlaamse Infolijn oefent stilaan een cockpitfunctie uit voor de Departementen van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en de Vlaamse instellingen en diensten. In het algemeen wil het contactcentrum zijn opdracht als ontsluiter van de Vlaamse overheidsinformatie verder uitbouwen binnen alle geledingen van de Vlaamse overheid door aan de departementen en instellingen een meerwaarde aan elektronische en traditionele ondersteuning aan te bieden op het vlak van informatieverstrekking en toegankelijkheid van de overheid. Daartoe moeten onder andere de fiches voor het kennissysteem verfijnd en het aantal ervan uitgebreid worden door het middle office. Daarbij zal er over gewaakt worden dat de uitbreiding van de diensten die gebruik maken van de diensten van de Vlaamse infolijn geen negatieve impact heeft op de kwaliteit van zijn kerntaak. Verder wil het contactcentrum intensief zoeken naar proactieve manieren om de voorlichting en communicatiewijze nog beter af te stemmen op de behoeften van de specifieke doelgroepen zoals laaggeschoolde burgers. Deze toekomstplannen vereisen aangepaste middelen. In de eerste plaats moet op korte termijn het middle office uitgebreid worden met man- en vrouwkracht en een strakkere structuur ingevoerd worden. Het contactcentrum verwacht niet dat de nodige budgettaire middelen opdrogen omdat de Vlaamse regering resoluut kiest voor een professioneel contactcentrum. 14.4.6.3. De Franse Gemeenschap Op langere termijn zou het wenselijk zijn dat een netwerk ontstaat tussen de diensten die zich bezig houden met de informatie en communicatie. Een eigen budget voor deze diensten zal misschien kunnen gerealiseerd worden vanaf 2007. Binnen het Secretariaat-generaal bestaat er eensgezindheid over en er zou opdracht gegeven zijn om een boekhouder aan te werven voor het beheer van dit budget.


239

14.4.6.4. De Duitstalige Gemeenschap De regering van de Duitstalige Gemeenschap heeft voor de jaren 2005/2006 besparingsmaatregelen afgekondigd. Voor de communicatiedienst betekent dit in hoofdzaak de consolidering van de bestaande communicatie terwijl toch structurele verbeteringen worden doorgevoerd. De optimale benutting van de bestaande communicatiekanalen behoort daartoe evenals een regelmatige informatie-input die beter gestructureerd en verder uitgebouwd is. Daarnaast dienen meer diensten ter beschikking gesteld te worden aan de afdelingen van het ministerie en de gemeenschapsinstellingen om hun gespecialiseerde communicatie zo autonoom en kwaliteitsvol mogelijk aan te bieden aan de burgers. Daartoe zijn de organisatie van verdere vorming (bijvoorbeeld Schrijven voor het Internet) en het opstellen van geactualiseerde databanken van persadressen, foto’s, de aanwerving van een huisgraficus, vereist. Op langere termijn is het hoofddoel de versterkte identificatie van de burger met de Gemeenschap en de uitstraling ervan in binnen- en buitenland. Zo is in Eupen een infokiosk met informatie voor de burgers gepland tegen 2007. Daar zal ook een documentatiecentrum voor de Europese regio Maas-Rijn geïnstalleerd worden. 14.4.6.5. Het Waals Gewest Op lange termijn worden de toekomstperspectieven bepaald door het Toekomstcontract voor Wallonië. ·In de rubriek over de kwaliteitsgarantie van de openbare diensten vermeldt het Toekomstcontract dat de huidige informatieverstrekkers nog meer doelgericht moeten ingezet worden. De vorming van de ambtenaren moet verbeterd worden in de domeinen van onthaal, de klantgerichtheid en het respect voor de socio-culturele diversiteit. Er zal ook onderzocht worden of de openingsuren van sommige diensten kunnen uitgebreid worden, vooral op zaterdag, zodat ze voor alle burgers toegankelijk zijn. 14.4.6.6. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest De Directie Externe Communicatie is volop in evolutie. Op korte termijn zijn geen nieuwe initiatieven gepland omdat eerst de lopende projecten moeten uitgevoerd worden. Op het vlak van e-government moeten de verschillende toepassingen beter gestructureerd worden, bijvoorbeeld de online formulieren, het irisnet, … Op langere termijn is een callcenter gepland. Verder zal ook het front en de back offices voor het e-governmentproject meer uitgebouwd worden. Voor de realisatie ervan ziet men als een van de noodzakelijke ondersteunende middelen de oprichting van een klachtendienst voor alle Brusselse administraties waarin veel aandacht gaat naar de registratie van het aantal vragen om informatie.

240

Cécile Rampelberg

14.5.

Besluit en lessen voor de federale overheid

Uit mijn rondgang bij de verschillende informatie en communicatiediensten blijkt duidelijk dat de overheden die een specifieke informatiedienst hebben ingericht, toegespitst op multikanaal informatieverstrekking en ondersteund door performante informatietechnologieën, de beste resultaten voorleggen op het vlak van de overheidsinformatie. Het Vlaams contactcentrum Vlaamse Infolijn en in mindere mate de Waalse Dienst “Direct contact met het publiek” zijn rechtstreeks aanspreekbaar voor de burgers die steeds meer gebruik maken van hun dienstverlening. Hierna volgt een poging om in grote lijnen besluiten en lessen te trekken uit de informatie die ik verzameld heb. 14.5.1. Het algemeen beleid Doeltreffende en efficiënte overheidsinformatie vereist een coherente beleidsvisie en op basis daarvan het maken van beleidskeuzes waar tegenover voldoende middelen staan. Het informatiebeleid moet ook voortdurend geëvalueerd en bijgestuurd worden. 14.5.1.1. De beleidsvisie De federale beleidsvisie over de informatieverstrekking dient rekening te houden met de maatschappelijke ontwikkelingen1: -

-

De veranderde verwachtingen van de burger ten aanzien van de overheid; Een complexere maatschappelijke organisatie en geregionaliseerde bevoegdheden; De overheidsinformatie moet samenhangend zijn. In de Belgische context betekent dit dat ook informatie gegeven wordt over een bepaald onderwerp waarbij rechten en diensten komen kijken die behoren tot de bevoegdheid van de overige beleidsniveaus van de Gewesten, de Gemeenschappen en de lokale overheden. Om de sociale en intellectuele kloof te vermijden, moet de informatie begrijpelijk zijn en is het een overheidsplicht om hulp te bieden bij het vinden van de juiste informatie. De specificiteit van de democratische overheid. De democratische overheid biedt garanties voor de gelijke toegang tot de overheidsinformatie aan alle burgers. 14.5.1.2. De beleidskeuzes

Elke federale overheidsdienst en instelling organiseert de eigen informatie aan de burgers. Dit leidt tot fragmentatie van het aanbod, organisatie vanuit de logica van de administraties, inefficiëntie en ineffectiviteit2 . Daarom zou de federale overheid de keuze dienen te overwegen voor de oprichting van een professionele en gespecialiseerde dienst voor overheidsinformatie, -interactie en -transactie, kortom een federaal contactcentrum. Het 1

Hein van Duivenboden en Miriam Lips in “CRM in de publieke sector: naar een klantgerichte electonische overheid”, Holland Management Review, nummer 85 - 2002 2 Kris Snijkers in “e-government en relatie met de burger”, PUMP 2005, module 2.5, 22 maart 2005


241

Vlaamse contactcentrum bewijst dat dergelijke dienst de huidige tekortkomingen in de federale overheidsinformatie kan ombuigen vanuit de logica van de vraag en de behoeften van de burger. Over de noodzaak van het vraag gestuurd karakter van de overheidsinformatie kan de federale overheid inspiratie vinden in het Vlaams beleid. Het streven van het Waals Gewest om de overheidsinformatie zo dicht mogelijk bij de burger te brengen is daarnaast een behartenswaardige denkpiste. 14.5.1.3. De middelen De federale overheid zou moeten bereid zijn om de budgettaire ruimte te voorzien voor een forse bijkomende investering in de overheidsinformatie (Contactcentrum, informatie en communicatie technologieën). 14.5.2. Het wettelijk kader Om het geschetste beleid in het vorige punt gestalte te geven zou de federale overheid een algemeen wettelijk kader voor overheidsinformatie dienen te creëren. De wettelijke initiatieven zouden zich moeten richten op de volgende punten: -

-

de oprichting van een federale overheidsdienst voor overheidsinformatie, een geïntegreerd federaal contactcentrum, het creëren van een gecoördineerde wetgeving die het algemeen kader van de informatieverstrekking bepaalt, het opstellen van een Code voor goede praktijken betreffende de kwaliteitsnormen van overheidsinformatie naar analogie met de Code van de Vlaamse Gemeenschap, het creëren van een wettelijk kader voor de samenwerking van de federale overheidsdiensten en instellingen (rechten en plichten van de leveranciers van informatie en diensten, van de deelnemers aan de dienstverlening) met het autonome contactcentrum, het afsluiten van protocollen van samenwerking met de overige beleidsniveaus (Gewesten, Gemeenschappen, lokale overheden). Het Vlaamse voorbeeld leert dat een goed geregelde samenwerking van cruciaal belang is voor het functioneren van een performant contactcentrum.

Dergelijke wetgevende initiatieven zouden kunnen leiden tot de creatie van een wettelijk verankerd overheidsinformatienetwerk dat de toets met de vereisten van de huidige en de toekomstige “sociale en democratische” informatiemaatschappij kan doorstaan. 14.5.3. De werking Indien men aanvaardt om een aparte dienst voor overheidsinformatie op te richten, kan men voor zijn werking en organisatie opnieuw kijken naar de ontwikkelingen van de specifieke informatiediensten in eigen land. Er werd al in 1997 aan gedacht om, in het kader van het postbus 3000 systeem van de toenmalige Federale Voorlichtingsdienst (FVD), een callcenter op te richten3.. De idee van een 3

www.cosic.esat.kuleuven.ac.be/fatima/public/transversal/belgium/actieplan/ndl/1997_06_10index.htm

242

Cécile Rampelberg

callcenter is achterhaald. Vandaag is een geïntegreerd federaal multichannel contactcentrum of eenheidsloket aangewezen dat zou kunnen groeien volgens het stramien van het contactcentrum de Vlaamse Infolijn waarbij de idee van gedecentraliseerde loketten in de provincies gebaseerd op de “nabijheids”filosofie van de Waalse Services de proximité geïntegreerd wordt. Zoals de Vlaamse en Waalse voorbeelden leren is de uitbouw van een professioneel contactcentrum een werk van lange adem. 14.5.3.1. De voorbereiding Vooreerst is een zeer grondige voorbereiding vereist. Bij het contactcentrum Vlaamse Infolijn is men ervan overtuigd dat het succes van vandaag teruggaat tot de kwaliteit van de voorbereidingsfase. Hetzelfde geluid is te horen bij de Waalse dienst. 14.5.3.2. Het middle, het front office en de back offices De belangrijkste factor is het organiseren van het middle office, de centrale draaischijf van een federaal contactcentrum. Het middle office zou de organiserende en coördinerende motor zijn van de overheidsinformatieverstrekking. Een tweede factor is het organiseren van een front office met professionele informatieverstrekkers. Het front office zou georganiseerd moeten zijn in specialistische en thematische clusters. Het zou kunnen deel uitmaken van het contactcentrum of uitbesteed worden aan een gespecialiseerd bedrijf. Het Vlaamse voorbeeld leert dat het front office, uitbesteed onder strikte kwaliteitsnormen aan een privé bedrijf, flexibeler kan inspelen op de informatievraag die soms actualiteitsgevoelig is. Een derde factor is het beschikken over back offices, de administraties waar de informatie wordt gegenereerd en opgehaald wordt. De administraties zouden ook ter beschikking staan om de meer complexe informatie te geven via doorschakeling van de oproep, terugbelafspraken of per post en e-mail. Dit vereist (wettelijke/contractuele?) nauwe samenwerking tussen het contactcentrum en de administraties. Het Vlaams contactcentrum sluit terzake gedetailleerde akkoorden af met de administraties die deelnemen aan het systeem. In het Waalse ministerie vindt geregeld overleg plaats voor een vlotte informatiedoorstroming naar de informatieverstrekkers. 14.5.3.3. De middelen Een geïntegreerd contactcentrum kan alleen functioneren mits het implementeren van geavanceerde informatie en communicatie technologieën. De informatie in het kennissysteem moet kunnen dienen voor verspreiding van de informatie langs om het even welk kanaal (multichannelstrategie). De registratie van de contacten (aantallen, aard, thema, …) zou zoveel mogelijk volautomatisch moeten gebeuren voor de meest exacte meting en evaluatie. Ook de rapportering voor het bijsturen van het informatiebeleid is hiervan afhankelijk. Een andere cruciale factor is het beschikken over de voldoende budgettaire middelen voor de implementatie van adequate informatietechnologieën en human resources.


243

Op het vlak van human resources zijn twee opties mogelijk voor de bestaffing van het front office. Men kan de voorlichters rekruteren op vrijwillige basis in federale overheidsdiensten zoals gebeurt in het Waals Gewest voor de Services de proximité en de Groene lijn. Indien men opteert voor een publiekprivate samenwerking zoals bij het Vlaams contactcentrum, rekruteert het bedrijf de voorlichters. In de kringen van het COMMnet en bij de Directie Externe communicatie van de FOD Kanselarij van de eerste Minister vindt men waarschijnlijk de professionele en competente “passionnés de l’information” voor het middle office. In de back offices van de federale overheidsdiensten is het potentieel aanwezig aangezien de diensten momenteel instaan voor het genereren en verspreiden van hun informatie. De meeste zijn ook volop bezig met procesinnovatie en BPR’s. De FOD’s, POD’s en de federale instellingen kunnen gestimuleerd worden om BPR’s op te zetten in functie van de informatieuitwisseling met een federaal contactcentrum. 14.5.4. De realisaties Van een behoorlijk functionerend geïntegreerd federaal contactcentrum mag men performante prestaties verwachten. Van de aangewende kanalen om informatie te vragen wordt de telefoon het meest gebruikt, blijkt uit de jaarverslagen van de Vlaamse infolijn en de Dircom. Indien er gedecentraliseerde contactcentra aanwezig zijn, neemt het aandeel van de telefonische contacten wel af. Van bij de start zou het federale contactcentrum er dus zorg moeten voor dragen dat de mondelinge kanalen zeer goed uitgebouwd worden. Dit is onder meer noodzakelijk om de digitale en sociale kloof te overbruggen4. Men zou er tegelijkertijd ook moeten over waken dat de overige traditionele kanalen, e-mail, Internet, post, behoorlijk functioneren. Het federaal contactcentrum zou ook de evoluties van nieuwe informatiekanalen op de voet moeten volgen en ze integreren in zijn activiteiten. Het Vlaamse contactcentrum heeft al een experimentele fase met iDTV achter de rug. De Vlaamse en Waalse voorbeelden leren dat eerste lijninformatie het meest gevraagd wordt (Wanneer heb ik recht op …). Indien de federale overheid een contactcentrum opricht zou van bij de start een minimumdienstverlening moeten aangeboden worden die verder gaat dan de loutere doorverwijzing naar de juiste diensten. In een later stadium zou het federale contactcentrum het overleg kunnen op gang brengen met de overige beleidsniveaus (tot en met de lokale niveaus) om een heus overheidsinformatienetwerk tot stand te brengen. Voor de burger is de overheid immers één geheel en bovendien regelen de verschillende niveaus in bepaalde gevallen een deelaspect van eenzelfde beleidsdomein (bijvoorbeeld wonen, milieu, kinderen, …). Wat zou men meer in detail mogen verwachten van een federaal contactcentrum?

4

Eric Goubin in “Zeg het met woorden: mondelinge communicatie, een onderschatte techniek”, Weliswaar, 2004, nummer 55

244

Cécile Rampelberg

14.5.4.1. Het middle office Het middle office zou de totale in- en output van de dienstverlening organiseren en coördineren. Het zou het front office (co)beheren (strategisch en operationeel) en de permanente vorming van de voorlichters verzorgen. Het zou de coördinatie van de informatieflux van de back offices op zich nemen en het kennissysteem beheren dat toegankelijk is via alle informatiekanalen. Het zou ook de coördinatie van de leveranciers van de ondersteunende informatie en communicatietechnologieën waarnemen. Hier zou de kwaliteitscontrole en –bewaking plaatsvinden van het contactcentrum, het researchwerk, de relaties met de overige binnen en buitenlandse autoriteiten, … Op basis van die activiteiten zou het zijn signaalfunctie voor het federale beleid kunnen waarmaken door middel van gedetailleerde en relevante rapportering. 14.5.4.2. Het front office Het front office zou de dienstverlening kunnen verzekeren zoals het Vlaams contactcentrum: wegwijs informatie, eerste lijninformatie, doorverwijzing, informatie over de stand van een dossier, doorschakelen of mailen naar de bevoegde back office voor het beantwoorden van meer complexe vragen, co-browsen, teletolken, … Daarbij zou kunnen gebruik gemaakt worden van gelijkaardige kanalen, telefoon, post, fax, e-mail, internet, teletekst, … Indien het front office zou kunnen gedecentraliseerd worden over het ganse grondgebied in lokale informatiehuizen zou daarbij ook nog het face-to-face contact komen. 14.5.4.3. De back offices De back offices zouden na het ondergaan van een aangepaste procesinnovatie en het invoeren van de aangepaste informatie en communicatietechnologieën29 in staat zijn om hun informatie te ontsluiten voor het contactcentrum. Daarnaast zouden zij de huidige informatieproducten kunnen blijven aanmaken en verspreiden (folders, publicaties, persberichten, website, …). Alle federale overheidsdiensten en instellingen zouden daarbij verplicht beroep moeten doen op de know how en de dienstverlening van de Directie Externe communicatie van de FOD Kanselarij van de Eerste Minister. De Directie zou dus verder uitgebouwd en versterkt moeten worden met communicatie professionals tot hét professionele kennisen servicecenter voor overheidscommunicatie van de federale overheid. De federale overheidsdiensten zouden verder instaan voor de tweede lijninformatie en de complexe dossierinformatie. Hun grote winst zou liggen in het feit dat zij niet meer geconfronteerd worden met de vragen naar algemene en de eerste lijninformatie. Uit de statistieken van het Vlaamse contactcentrum blijkt dat maar liefst 97 % van de informatievragen beantwoord wordt door het front office. Een tweede winstfactor is gelegen in de ondersteuning van de mediacampagnes door het contactcentrum wat de doeltreffendheid naar de doelgroepen exponentieel kan verhogen. Sommige instellingen uit de sociale zekerheidssector hebben dit “winstprincipe” begrepen en hebben een front office opgericht gecombineerd met een groen nummer, bijvoorbeeld de Rijksdienst voor Pensioenen, de Rijksdienst voor kinderbijslag voor werknemers.


245

14.5.5. De evaluaties Het federale contactcentrum zou van meet af aan alle relevante gegevens over de contacten moeten kunnen registreren en nauwkeurige statistische gegevens opnemen in een publiek jaarverslag zoals het Vlaamse contactcentrum en de Waalse dienst Direct contact met het publiek te werk gaan. Het Vlaamse voorbeeld leert dat de registratie van de relevante gegevens voor een groot deel kan ingebouwd worden in de ondersteunende technologieën. Beide diensten sturen hun dienstverlening bij op basis van hun metingen. Ook externe evaluaties van de informatieverstrekking, audits van de werking van het contactcentrum, pré en posttests, dienen voorzien te worden van bij de aanvang. Dit soort evaluaties laten het Vlaamse contactcentrum en de Waalse dienst toe belangrijke correcties in hun werking en strategie aan te brengen. 14.6.

Evaluatie van de stage

Mijn stage leerde mij dat een gespecialiseerde en gecentraliseerde informatiedienst in de vorm van een contactcentrum de enige manier is om op een professionele en eigentijdse manier de overheidsinformatie aan de burger te organiseren. Informatieverstrekking is meer dan “externe communicatie”. Vooral het mondelinge contact vormt de spil van doeltreffende en interactieve informatieverstrekking die gelijke kansen biedt aan alle burgers, ongeacht hun persoonlijke mogelijkheden of situatie. De stage was ongemeen boeiend door de interviews met de verantwoordelijken van de informatie en communicatiediensten. Hierdoor kreeg ik een inzicht in de achtergrondmechanismen, de filosofie en de graad van professionalisme die de aard en de omvang van de dienstverlening aan de burgers bepalen. Opvallend was dat alle bezochte diensten kampen met het zelfde probleem: een chronisch tijdsgebrek. De reden ervoor is echter verschillend. De Externe Communicatiediensten verdrinken in de verschillende communicatieopdrachten. De zorg om informatie bij de burgers te brengen, is slechts een deel van het takenpakket. Zij ontberen de nodige middelen om dit onderdeel actief uit te bouwen, alle beleidsverklaringen over het vermijden van de digitale kloof en het garanderen van gelijke kansen voor alle burgers ten spijt. En vermits zij ondergebracht zijn in de organisatiestructuur van de Kanselarij van de premier of minister-president zijn de politieke (imago)prioriteiten nooit veraf in de totale opdracht. Op het Waalse en Vlaamse niveau ontmoette ik gedreven gesprekspartners met de professionele ambitie om de informatieverstrekking van de contactcentra waarvoor zij verantwoordelijk zijn nog beter uit te bouwen. Zij nemen de pioniersrol op om de overheidsinformatie op de meest professionele manier zo dicht mogelijk bij de burgers te brengen. Deze rol vergt een aanzienlijke persoonlijke investering en een letterlijk woekeren met de tijd, zelfs de vrije tijd. Voor mijzelf heb ik enkele lessen getrokken uit de stage.

246

Cécile Rampelberg

Les 1. De organisatie, noodzakelijk voor een performante informatieverstrekking, is bruikbaar voor alle andere informatiekanalen.

mondelinge

Les 2. Een onafhankelijke informatiedienst die losstaat van de dienst Externe communicatie is minder vatbaar voor (partij)politieke beïnvloeding en politieke imagoprioriteiten. Les 3. De professionalisering van de overheidsinformatie is onontkoombaar. Toch speelt de persoonlijkheid van de leidinggevenden van de informatiedienst een grote rol in de realisaties. Pionierkarakters realiseren meer.

Functiewaardering bij ambtenaren en onderzoekers van de federale overheid in Canada

247

HOOFDSTUK 15. FUNCTIEWAARDERING BIJ AMBTENAREN EN ONDERZOEKERS VAN DE FEDERALE OVERHEID IN CANADA - VERSLAG VAN EEN STAGE

BIJ HET PSHRMAC EN HET HRMM

ROB RENIER

15.1.

Inleiding

Het loongebouw van de Belgische federale ambtenarij hield tot voor kort geen rekening met de zwaarte van de functie, enkel kennis en graadanciënniteit speelden een rol. Sinds de hervorming van de loopbaan A bij Belgische federale overheid, wordt de functie gewogen naar zwaarte. Dat is een van de uitlopers van de Copernicushervorming. De weging betekent een revolutie voor de opbouw van de loopbaan van de ambtenaren. Onbekend is onbemind. In mijn stage wou ik onderzoeken of in een andere (buitenlandse) overheidsadministratie functies worden gewogen en welke de ervaringen zijn met dit voor ons relatief nieuw beloningssysteem. Na wat ‘googlen’ over functiewaardering kwam ik uit bij een aantal Anglo-saxische (Engeland, VS, Nieuw-Zeeland) en Scandinavische landen. Maar in vergelijking met de andere landen was de informatie over classificatie in Canada overweldigend. Een keuze richting Canada lag dan ook voor de hand. De functiewaardering of classificatie bij de federale overheid in Canada bestaat al sinds de jaren ’60. De ‘waardering’ of ‘classificatie’ vormt de basis van het loon. Nadat ik een toezegging had gekregen voor een stage bij de ‘P-O’ van Canada, heb ik vooraf een lijstje met vragen opgestuurd naar het Agency waar ik mijn stage zou doorbrengen, zoals deze: 1. Er zijn zoveel verschillende banen bij de overheid. Toetst men de zwaarte van elke baan aan hetzelfde ‘wegingsmodel’ of ‘referentiemodel’? Of zijn er meerdere ‘wegingsmodellen’ ? Hoe zien die ‘wegingmodellen’ er dan uit ? De vraag is ingegeven vanuit de vaststelling dat in ons land P-O neigt naar een universeel model om alle federale ambtenarenfuncties van niveau A te wegen volgens hetzelfde wegingmodel van De Witte & Morel. P-O gebruikt daarvoor één competentiemodel en één standaard voor (bijna) alle ambtenaren. 2. ‘Hoe worden ‘wetenschappelijke functies’ gewogen in Canada’? ‘Kan men ‘wetenschappelijke functies’ meten volgens dezelfde maatstaf als ‘ambtelijke functie’? 3. Heeft de federale overheid een eigen competentiemodel of wordt het model geleverd door één van de privé marktleiders op dit vlak ? De classificatie viel in Canada onder de Public treasury, maar is recent ondergebracht in een afzonderlijk agentschap, Public Service Human Recources Management Agency of Canada (PSHRMAC). Het agentschap moet de aanzet geven om de classificatie grondig te moderniseren na de mislukking van de universele classificatiestandaard (UCS). Is er in Canada dan iets aan de hand met de classificatie? Levert de universele standaard niet de resultaten op

248

Rob Renier

die ervan verwacht worden? Kunnen we iets opsteken van de hervorming van het Canadese model ? Al deze vragen bepalen de structuur van dit rapport. Na de inleiding over stageplaats en stageperiode, schets ik in het tweede deel de organisatorisch context van de federale Canadese overheid en van Human Resourcesorganisatie in het bijzonder; vanaf het derde deel gaat het over ‘functieweging’ of ‘functieclassificatie’; eerst een historisch overzicht van de classificatiebeweging met de invoering van de UCS in 1996 en een bespreking van de mislukking ervan. Het vierde deel ontleedt de nieuwe aanpak van het classificatieproces. Het vijfde deel handelt over de classificatie of functiewaardering van onderzoekers en wetenschappers die in dienst zijn bij de federale overheid. Het verslag sluit af met enkele lessen voor onze federale overheid. 15.1.1. Beschrijving van de stageplaats Ik heb gedurende ruim drie weken stage gelopen bij de HRMM -Human Resources Management Modernisation- in de periode tussen 4 mei tot 29 mei 2005. HRMM maakt deel uit van het ruimere PSHRMAC – Public Services Human Resources Management Agency of Canada. Vandaaruit kon ik afspraken maken over ‘classificatie’ (het Engels jargon voor functiewaardering) met verantwoordelijken en medewerkers van de dienst en met ‘classificatieverantwoordelijken in departementen met ‘wetenschappelijke medewerkers’ (o.m Natural Resources, Canada, Zeewetenschap en visserij, musea) Ik had contacten over: -

classificatie van buitenlandse zaken; classificatie in agentschappen van 500 medewerkers of minder; classificatie van onderzoekers; classificatie van archivarissen; de sturing van classificatie in de departementen.

15.2. Het bestuurskader: objectieven van de Canadeese Public Service: het PSHRMAC, de HRMM Het PSHRMAC, voluit Public Service Human Resource Management Agency of Canada, bundelt alle HR vernieuwingen van het openbaar ambt, die voorheen deel uitmaakten van de Public treasury


B!$

249

"

HRMO A AC

PSHRMAC

PSC

! <+7<; ;=

2 2

•HRMIS •Official Languages •Values and Ethics •Leadership Network •Employment Equity •HR Policy and Planning •Organization and Classification •Integration "

C C

2$

2 C

"

C 2 5B

2 ?

Figuur 1 : PSHRMAC

15.2.1. Strategische en operationele doelstellingen PSHRMAC De bevoegde minister heeft in 2003 nieuwe beleidsdoelstellingen uitgetekend voor een modern HR managementbeleid bij de federale overheid. Het is een Copernicaanse visie van het zuiverste soort. De doelstelling van de Public Service is erop gericht, ‘to better serve the Canadians’. Deze eenvoudige boodschap leidt tot de volgende resultaten (outcomes) die het HR beleid moet behalen : -

-

A modern, effective, well-managed Public Service; Citizen-centred service delivery; The workforce is productive, sustainable and representative of the diversity of the Canadian public it serves. The work environment is healthy and enabling. Citizens have convenient, secure and seamless access to government programs and services across all delivery channels in the official language of their choice. (zie figuur 2)

Let op de top van het gebouw: daar prijkt ‘results for Canadians’; de missie, de doelstellingen en de prioriteiten worden daarvan afgeleid. Ook ‘classification’ levert resultaten op voor de Canadezen.

250

Rob Renier

Het strategisch gebouw van de HR in de public service Figuur 2 : Strategische doelstellingen van het PSHRMA

De strategische en operationele doelstellingen van HR in de public service zijn terug te vinden in het beleidsplan van de minister. Dit zijn enkele krachtlijnen van het plan : -

human resources planning, performance reporting and policy development, human resources management modernization, organization and classification, employment policy, learning and leadership development, values and ethics, employment equity and diversity, and official languages.

Het organogram van PSHRMA staat in figuur 3.


251

Figuur 3 : organogram van PSHRMA

15.2.2. Strategische en operationele doelstellingen HRMM De HRMM is één van de programma-activiteiten van de PSHRMAC. De dienst staat in voor de volgende aspecten van het HR beleid van de public service in Canada”: -

de implementatie van de Public Service Modernisation Act (PSMA): Met de PSMA wil de overheid personeel sneller kunnen selecteren, de relaties op de werkvloer verbeteren, een gezonde en productieve werkplek creëren, en de uitgaven van het overheidspersoneel beter verantwoorden. Voor meer toelichting over de PSMA, zie : http://www.hrmaagrh.gc.ca/hrmm-mgrh/trouse-kit/iip-pie2_e.asp

-

De modernisering van de Classificatie : Daarover gaat dit stageverslag precies (zie ook http://www.hrma-agrh.gc.ca/Classification/index_e.asp)

-

De gemeenschappelijke diensten van HR : Initiëren van ‘corporate service’ die de financiële, materiële, logistieke en HR informatie bundelt om beter de doelstellingen van het beleid te bereiken (zie: http://www.hrma-agrh.gc.ca/hrmmmgrh/hrmm/shared_e.asp )

-

Een flexibel selectiebeleid bij de overheid ( zie : http://www.psc-cfp.gc.ca/psealefp/index_e.htm)

252

Rob Renier

De HRMM –branch groeit gestadig, door nieuwe taken op zich te nemen is de ‘branch’ door fusies inmiddels gegroeid tot 150 medewerkers; de “branch” startte een jaar geleden met 50 medewerkers. De branch omvat een programma-afdeling en een policy-afdeling. Het organogram van de classification branch staat in figuur 4.

Vice president : Policy and strategy

Program management

Advise

Data management

Community Development

Grievances

Monitoring

Standard design

Implementation Projects and analysis

Figuur 4 : Organogram Classification Branch

15.3.

Classificatie

Functieclassificatie is mee opgenomen in de doelstellingen van de HR hervorming. Al sinds de jaren ’60 worden alle jobs gewogen en ingedeeld in ‘trappen’ volgens een min of meer analytisch systeem van jobweging. Sommige wegingstandaarden zijn scoregebonden : de job wordt gewogen volgens criteria en aan elk van de criteria worden punten toegekend; de optelling van de punten levert een score op en bepaalt in welke ‘trap’ of in welke klasse de ambtenaar terechtkomt. Er zijn 3 tot 8 trappen, die gekenmerkt zijn door een minimum – en maximumscore. Andere standaarden zijn ‘niet score gebonden’ of “incumbent”. Bij de “incumbent” methode wordt het niveau van de functie beschreven. De inhoud van de job wordt dan paarsgewijze getoetst aan de standaard. Met een bepaalde trap komt een ‘loonband’ overeen. Een loopbaan met 8 trappen heeft evenveel ‘loonbanden’. In tegenstelling tot onze federale administratie is de Canadese administratie ontstaan uit een ‘patchwork’ van diverse beroepsgroepen. Die beroepsgroepen hebben in de loop van de jaren elk hun eigen classificatiesysteem ontwikkeld. De naar schatting 170.000 federale ambtenaren zijn ingedeeld volgens 72 verschillende classificatiesystemen. Vergelijk dat met het eenheidsstatuut in het Belgisch federaal ambt. Elk classificatiesysteem wordt aangeduid door een tweeletter woord (vb.FS - foreign service - of HS – hospital service). De volledige lijst van afkortingen is te vinden op de webstek van het Agency1.

1

http://www.hrma-agrh.gc.ca/Classification/OrgGroupStruct/GroupOrderNew_e.asp.


253

15.3.1. De hervormingen in 1996: Eén universe classificatiestandaard Elke beroepsgroep in de federale overheid had tot in de loop van de jaren ‘90 een eigen standaard. In totaal waren er 72 verschillenden standaarden of kaders die onderling moeilijk of niet waren te vergelijken. Naast de eigen departementen zijn er nog ongeveer 70 agentschappen van de federale overheid die ook hun eigen standaarden ontwikkelden los van de standaarden van de federale overheid. Het geheel was onoverzichtelijk geworden en te log voor een administratie die in de jaren ’90 met 100.000 eenheden is geslonken. De tijd was rijp voor een grondige hervorming. De 72 standaarden zouden vervangen worden door één gezamenlijke universele classificatie standaard : UCS. De vele afzonderlijke standaarden zouden vervangen worden door weginscriteria die voor alle ambtenaren dezelfde zouden zijn : een soort éénheidsstandaard of universele standaard. De hervorming van de jaren negentig wenste orde te brengen in de standaarden door twee fundamentele wettelijke ingrepen: - alle standaarden zouden een gemeenschappelijke classificatiekader (framework) moeten hanteren; - de toepassing van het principe van gelijk loon voor gelijk werk. 15.3.1.1. Gemeenschappelijk referentiekader De elementen van het gemeenschappelijk referentiekader of van het wegingsgebouw zijn de volgende : - Knowledge - Efforts - Responsibility - Working conditions Deze vier factoren zijn alomvattend om een functie te beschrijven, ze zijn eerlijk en ze zijn ‘gender’neutraal. Elke functie wordt beschreven in een “jobdescription”, zodat alle functies onderling zouden te vergelijken zijn volgens één en dezelfde standaard, die als basis dient voor de classificatie. 15.3.1.2. Gelijk loon voor gelijk werk De nieuwe standaarden moeten beantwoorden aan de volgende principes : - gelijk loon voor gelijk werk = pay equaty - gender neutral Ten gevolge van deze nieuw principes in de wet is de groep van HS opgewaardeerd (health service – female) ten opzichte van de GS (general service – male). De grote ambitie van de hervorming bestond erin om de standaarden van de beroepsgroepen te vereenvoudigen. Iedere beroepsgroep had zijn eigen standaard en zijn eigen loonschalen, tussen de 4 en 8 ‘loonbanden’ per beroepsgroep; in totaal betekende dat meer dan 800 loonschalen voor 170.000 ambtenaren. De vrees bestond echter dat een uniformering van de standaard een algemene loonsverhoging tot gevolg zou hebben. De vakvereniging pleitten er immers voor om de standaarden bij uniformisering op te trekken tot de meest gunstige, m.a.w. de lat voor iedereen gelijk te leggen. Formeel waren de vakbonden niet betrokken bij de opmaak van een nieuwe standaard.

254

Rob Renier

Naar Canadese gewoonte is ‘classification’ een exclusieve bevoegdheid van de werkgever. Maar de Treasury Board vreesde dat in de onderhandeling over de loonbarema’s de vakbonden zouden pleiten voor een 1 tot 1 verhouding tussen niveau en loonbarema. Een vereenvoudiging zou met ander woorden geleid hebben tot een algemene loonsverhoging en dat was niet de bedoeling van de vereenvoudiging. De regering heeft het plan van de UCS voortijdig laten varen en is de confrontatie met de vakbonden niet aangegaan.

Subcriteria

Hoofdcriteria

Maar er was meer dan alleen ‘syndicaal’ bezwaar. Verschillende beroepsgroepen herkenden zich niet of nauwelijks in de 4 kenmerken van de functiebeschrijving. De groep van onderzoekers/wetenschappers bijvoorbeeld heeft zich niet geplooid naar de nieuwe standaard en heeft altijd een standaard verdedigd die is gebaseerd op ‘vernieuwing’ op wetenschappelijk gebied. De idee van één standaard is opgegeven in 1999, nog voor de onderhandelingen van start zijn gegaan. De standaard van de UCS bevatte 16 subcriteria (zie Tabel 1) Verantwoordelijkheid voor...

Competenties

Inspanning

Moeilijkheid

Informatie Welzijn Leiderschap Financieel Productie Conformiteit

Interne kennis Externe kennis Communicatie Expertise

Intellectueel Emotioneel Concentratie Fysisch

- Omgeving - Risico’s

Tabel 1: Hoofdcriteria en subcriteria van de universele classificatiestandaard

Er is veel tijd en denkwerk gestoken in de UCS. De UCS leverde o.m. nieuwe beschrijvingen op van beroepsgroepen. Was al deze moeite dan verloren bij het einde van de UCS ? Toch niet. Vele beroepsgroepen maken tot de dag van vandaag gebruik van UCS maar ze vereenvoudigen de subcriteria volgens eigen inzichten en ervaringen. Die subcriteria worden door de vakgroepen zelf ingevuld. De omschrijving van de subcriteria verschilt van vakgroep tot vakgroep, maar ook nog eens van departement tot departement. Alle ‘officiële’ standaarden zijn terug te vinden op de webstek van het Agency 2. Bij elke standaard hoort een handboek. Dat handboek, dat regelmatig wordt bijgewerkt, geeft uitleg bij elk van de wegingcriteria en -subcriteria en geeft concrete voorbeelden om de ‘weging ‘ te vergemakkelijken. De meeste voorbeelden zijn zeer gedetailleerd uitgewerkt om interpretaties tot een minimum te beperken.3 Maar niet alle departementen zijn het eens met deze gedetailleerde standaarden. National resources Canada bijvoorbeeld, dat veel wetenschappers tewerk stelt, hanteert voor dezelfde vakgroep van ‘wetenschappers’ sterk vereenvoudigde subcriteria.4. Ondanks de poging om

2

http://www.hrma-agrh.gc.ca/Classification/Tools/Maps/TOC/TOC_e.asp#ap Een voorbeeld van uitgewerkte subcriteria van de UCS voor de wetenschappelijke vakgroep is te raadplegen onder : http://www.hrma-agrh.gc.ca/Classification/Tools/RefTools/ref_pa_e.pdf 4 http://www.nrcan.gc.ca/css/hrsb/jobclass/eng/e-se-rem.htm 3


255

één universele standaard uit te werken, bleek de verscheidenheid de bovenhand te halen. De ambitie van één universele eenheid in de classificatie is dan ook opgegeven. De Treasury Board heeft lessen getrokken uit de ervaring met de UCS; De minister van de Treasury Board gooit vanaf 2002 het roer volledig om. De hervorming gaat een andere richting uit. 15.3.2. De hervorming van 2002 In mei 2002 zette de Treasury Board een nieuwe hervorming in van de classificatiestandaard om het werk van de naar schatting 170.000 ambtenaren beter te waarderen. Het beloningsgebouw zou moeten vereenvoudigd worden en beter aansluiten bij de waarden van de overheid. Dit zijn de doelstellingen die de Canadese regering voor ogen had om te hervormen : - eerlijkere waardering - vereenvoudiging - de werkelijkheid van de arbeidsmarkt reflecteren - gender neutral - consistentie van loopbaan - waardengebonden De strategische aanpak om die doelstelling te bereiken bestaat uit een dubbele benadering : -

vernieuwing van de standaarden van classificatie : de classificatiecriteria zouden dichter aansluiten bij ‘competentiemanagement’ en voorbereid worden door ‘relativety’ studies; een betere omkadering van de vernieuwing door begeleiding, vorming, overleg en samenwerking tussen de betrokken partners; het nieuw opgerichte agency speelt daarin een cruciale rol. 15.3.2.1. De partners

Verschillende partners zijn verantwoordelijk om de overheidsdiensten meer te richten op hun publieke opdrachten: -

de Treasury Board Secretatiat (TBS) staat in voor de ‘CAO’s met de ambtenarenvakbonden, de arbeidsrelaties, de lonen, de pensioenen en de coördinatie van het HR;

-

de Public Service Commission (PSC) waakt over de integriteit en gelijkheid van benoemingen bij de overheid;

-

De Canada School for Public Service (CSPS) verstrekt opleidingen voor ambtenaren;

-

De Public Service Human Resource Modernisation Agency of Canada (PSHRMAC) heeft een voortrekkersrol om het Human Resources beleid permanent te sturen door middel van de functiewaardering, waarden en ethiek, management, officiële talen, leiderschap (topmanagement), plannen en gelijkheid in tewerkstellingskansen.

256

Rob Renier

15.3.2.2. De achterliggende prioriteiten van de regering De hervorming van de classificatie speelt zich af binnen de doelstellingen van de regering: -

Labor act : de regering wil de selectie bij de overheid vereenvoudigen en een instrument ontwikkelen om snel de juiste persoon in de juiste job te krijgen.

-

Het management Accountability framework (http://www.tbs-sct.gc.ca/mafcrg/maf-crg_e.asp) : Het MAF is een instrument dat aan de topleiding (minister en deputy-minister) indicatoren bezorgt die hem/haar in de gelegenheid stellen om te controleren of het departement nog altijd op koers zit in de vernieuwing. Het instrument is niet te beperken tot een controlemiddel alleen. Het is ook een sturingsinstrument om de positieve aspecten van de regeringsdoelstellingen naar boven te brengen o.m inzake werving, arbeidsrelaties, veilige werkplaats en opleiding. MAF bedient zich zeer veel van kwaliteitsinstrumenten bij de overheid : key performance indicators; balanced scorebord, en dgl.

-

De overheid is een aantrekkelijke werkgever : Een aspect van de MAF – de ‘people component’ onderlijnt dat de werkplek aan een aantal voorwaarden moet voldoen: eerlijke arbeidsvoorwaarden, respect voor de taalrechten van de werknemers en voor de individuele rechten van de ambtenaren, een gezonde en veilige werkomgeving. Een ander aspect van de ‘people component’ stelt dat de werkkracht productief moet zijn en een doorsnede moet weergeven van de diversiteit van de Canadese bevolking, de werkplek moet vernieuwend en toegankelijk zijn.

In plaats van dirigerend op te treden zoals in de jaren ’90 toen de regering een classificatie oplegde, wil de overheid voortaan het proces van ‘classificatie’ ‘sturen’. Hoe implementeert het PSHRMAC deze nieuwe aanpak ? 15.4.

De nieuwe aanpak van functiewaardering: het classificatie proces

Het “classificationproces” of “functiewaarderingsproces” bestaat uit vijf stappen die ook samenvallen met vijf diensten binnen de HRMM : -

vernieuwing van standaarden beroepen (grievances) opleiding en tools- ontwikkeling (e-HR) sturing en beleidsontwikkeling monitoring 15.4.1. Stap 1: Nieuwe standaarden voor classificatie

De classificatiestandaard maakt deel uit van de ‘collectieve arbeidsovereenkomst’ (CAO) tussen de overheid en de verschillende beroepsgroepen. Het systeem is nog het best te vergelijken met de CAO-onderhandelingen in de privé-sector in ons land tussen werkgevers en de vakbond. De Canadese overheid maakt CAO afspraken met de vakbondsvertegenwoordigers van elk van de beroepsgroepen. Die ‘CAO’s hebben een


257

bepaalde geldigheidduur. De wet schrijft voor dat de classificatiestandaarden moeten zijn herzien voordat de huidige CAO’s aflopen. Het ‘Agency’ heeft de ambitie om beroepsgroepen samen te voegen. Bijvoorbeeld de mathematici (MA), wetenschappelijke onderzoekers (SE), de defensie onderzoekers (DS) en de historici (HR) zouden samen een nieuwe groep vormen van 2800 onderzoekers onder de nieuwe verzamelcode RE. De standaard zou ook eenvoudiger worden, waarbij het minimaal aantal criteria zou verminderen. Hoe wordt de nieuwe standaard gemaakt ? Hoe komt men tot een nieuw document dat de samenhorende elementen beschrijft van een beroepsgroep en bovendien de relatieve waarde van het werk binnen die beroepsgroep tegen elkaar afweegt ? De weg naar een nieuwe standaard loopt over drie fasen: -

Fase 1 : het werkplan Fase 2: de ontwikkeling (design) van een nieuwe standaard Fase 3: de implementatie van de nieuwe standaard 15.4.1.1. Fase 1: het Werkplan

Het werkplan van het Agency omvat een analyse van de huidige standaard, een opsomming van de redenen om de classificatiestandaard te wijzigen, de bakens van een nieuw classificatie systeem (o.m. het wettelijke kader) en de samenstelling van een werkgroep met de stakeholders. Dit werkplan wordt overlegd met de stakeholders (TBS, departement(en), vakbonden). Over het werkplan wordt niet onderhandeld, wel overlegd. Ook de vakbond geeft voortaan zijn advies over het werkplan. De betrokkenheid van de vakbond in de functieclassificatie is een nieuwigheid die past binnen het partnership van de betrokken partijen. Het Agency verzamelt alle mogelijke gegevens over de beroepsgroep : demografisch, de loonbanden, hoe de standaard wordt toegepast voor weging en voor werving; het maakt ook een analyse van de taken van (de) leden van de beroepsgroep. In dit stadium kan het Agency ook beslissen om een feasability study te (laten) maken waarin een vergelijking wordt gemaakt met gelijkaardige groepen buiten de federale overheid; in het ambtenarenjargon heet dat benchmarking of ‘relativity studies’. Het Agency vermijdt de term ‘benchmarking’ en spreekt liever van ‘internal’ en ‘external relativity’. Het Agency heeft een metodologie uitgewerkt voor deze ‘relativity studies’, w.o. de verschillende stappen van uitvoering. Een ‘relativity study’ duurt volgens de aanbeveling van het rapport6 doorgaans één jaar. Die informatie van de ‘relativity study’ gaat terug naar de stakeholders. Zij kunnen de analyse becommentariëren of aanvullen. Het kan zijn dat het departement dat de meeste werknemers van een beroepsgroep tewerkstelt, uiteindelijk beslist om het classificatiesysteem ongewijzigd te laten. In dat geval is het dossier gesloten. Maar indien er aanwijzingen zijn om verder te gaan, stelt het Agency voor om over te gaan naar fase 2.

5

Methodology for an Occupational Group Relativity Study, PSHRMAC, Ottawa, 2004, 17 p.

258

Rob Renier

15.4.1.2. Fase 2 : De ontwikkeling van nieuwe standaard Oude standaarden kunnen ‘gemoderniseerd’ worden, ze hoeven niet noodzakelijk vervangen te worden door een andere. Het onderscheid is van belang voor de fasering : de procedure om een oude standaard te vervangen door een nieuwe kan gemakkelijk drie à vier jaren in beslag nemen; de modernisering van de standaard kan sneller : men raakt dan niet aan de criteria van beoordeling, wel aan de indicatoren van de criteria. Het Agency speelt een dynamiserende rol bij de ontwikkeling van een nieuwe classificatiestandaard. De standaard moet rekening houden met de doelstellingen van het beleid en met het wettelijk kader6 . De nieuwe standaard beantwoordt aan een aantal kwaliteitseisen, die inherent zijn aan functieclassificatie: de functies moeten beschreven zijn volgens dezelfde vergelijkbare criteria; de criteria van de weging moeten uitgaan van een verschil in zwaarte van een functiekenmerk. Functies met ongeveer dezelfde zwaarte – gemeten op basis van de niveaubepalende-kenmerken – worden gegroepeerd in één functiegroep. De functies met een puntenwaarde tussen twee bepaalde grenzen behoren tot éénzelfde functie-niveaugroep. De puntenbreedte van elke klasse is dezelfde, zodat men een regelmatig oplopende spreidingspercentage bekomt. Ten slotte moet wat in organisatie beleefd wordt als functieniveauverschil, in de standaard voldoende tot uiting komen. Een heikel punt betreft het aantal klassen : opteert men voor ‘broadbanded levels’ – dat zijn een beperkt aantal klassen (2 à 3) met zeer brede loonvorken of daarentegen voor veel ‘trappen’ of ‘banden’ (6 à 8) met smalle loonvorken ? Het ‘Agency’ toetst de nieuwe standaard aan de ‘gender neutraliteit’ en berekent de ‘budgettaire gevolgen’ van de nieuwe standaard. In deze fase overlegt het ‘Agency’ ook met de stakeholders. Overleg dat voor sommige groepen zeer complex is. Hoe meer de beroepsgroep verspreid is over verschillende departementen, hoe trager de besluitvorming. Het verband tussen de klassen en de loonvorken maakt deel uit van het onderhandelingsproces tussen vakbonden en de overheid. Die onderhandelingen lopen uit op een nieuwe CAO over de classificatiestandaard en de loonbarema’s. Pas nadat de minister van de Treasury Board de nieuwe standaard heeft goedgekeurd, wordt die definitief. 15.4.1.2.1. De eerste golf van nieuwe standaarden De nieuwe classificatie van de dienst buitenlandse zaken – Foreign service (FS) is ontwikkeld volgens de nieuwe stroming van “competentiemanagement”. Bij competentiemanagement wordt meer dan voorheen rekening gehouden met het gedrag van de functiehouder in een veranderende organisatie. Vroeger was de eenmalig verworven basiskennis het enige criterium. De nieuwe standaard bevat de competenties van de ambtenaren Buitenlandse Zaken en Immigratie. De standaard FS bevat vier trappen die zijn gebaseerd op een puntenschaal, waarbij acht kenmerken worden gewogen : kennis, informatieanalyse, communicatie en beïnvloeding, 6

http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/hrpubs/TBM_111/csda-pscd_e.asp


259

mensen operationeel beheer, horizontaal leidersschap, probleemoplossing, inspanningen en werklast. 7 Het soortelijk gewicht van elk van de criteria varieert tussen 2,5 en 17,5% De functie wordt gewogen aan de hand van de genoemde 8 criteria. Elk criterium is verdeeld in 4 of 3 trappen. Met elk trap stemt een score overeen. De loopbaan van FS wordt verdeeld in 4 banden met een minimum en maximumscore. De totaalscore bepaalt in welke band een ambtenaar van FS ingedeeld wordt. Voor een schematisch overzicht, zie bijlage 1. Hoewel deze standaard zich in de eindfase bevindt, is hij nog niet helemaal definitief. De besluitvorming over deze nieuwe standaard voor één beroepsgroep heeft 4 jaren in beslag genomen. De implementatie start in 2005. Terloops: vergelijk die termijn even met de korte termijn die P-O zich in ons land oplegt om alle ambtenarenfuncties van het niveau A te wegen. Zal P-O niet geconfronteerd worden met veel ‘bezwaren’ ? (zie stap 2) 15.4.1.3. Fase 3 Implementatie Eens de nieuwe standaard is goedgekeurd, moet die toegepast worden door de HR. De implementatie van de standaard houdt o.m. de volgende fasen in : - conversie : o de oude criteria moeten omgezet worden in de nieuwe criteria; o de Human Resources moet opgeleid worden om de nieuwe standaarden eenvormig toe te passen8. - afstemming van de nieuwe standaard met de National Occupational Classification (http://www23.hrdc-drhc.gc.ca/2001/e/generic/matrix.pdf) – zie ook verder onder monitoring; - nieuwe jobbeschrijvingen : o de jobs moeten herschreven worden volgens de nieuwe standaarden o de ambtenaren moeten volgens de nieuwe jobbeschrijving ingedeeld worden - herindeling van de ambtenaren volgens de nieuwe standaard en mededeling aan de ambtenaren van het resultaat; - klachtenbehandeling en onderhandeling met de vakbonden over individuele beoordelingen. 15.4.2. Stap 2: Klachten en beroepen Permanent lopen er zowat 500 beroepen inzake functieclassificatie; de beroepsprocedure is een belangrijk instrument in verband met het respect voor gelijkheid. In het kader van deze stage ben ik daar niet op ingegaan. 15.4.3. Stap 3: Opleidingsprogramma’s en instrumenten (E-HR) Functies waarderen is een stiel. Het Agentschap heeft het competentieprofiel opgesteld voor de stiel van de classificatie adviseurs en leidt deze ook op. De classification adviseurs staan in voor de eenduidige toepassing van de classificatiestandaarden. Classificatie adviseurs hebben 7

Voor een volledige beschrijving van de standaard, zie : http://www.hrma-agrh.gc.ca/classification/FS_Conversion/FS_Standard_e.asp 8 voor een voorbeeld van handleiding voor de FS, agrh.gc.ca/classification/FS_Conversion/FS_Guidelines01_e.asp#_Toc45334478

zie:

(http://www.hrma-

260

Rob Renier

de volgende 7 kerncompetenties : analytisch vermogen, cliëntgericht, communicatievaardig, adviserend, leiderschap, beheers – en technische vaardigheden.9 De functie van classificatie adviseur doorloopt drie trappen : - klasse 1 : onderzoek betreffende classificatie - klasse 2 : analist en oplosser - klasse 3: ontwikkelaar van standaarden Het Agency stelt een aantal e- HR-tools en cursussen ter beschikking, o.a. de Classification and Delegation of Authority Policy Guidelines met ‘best practices’ voor de toepassing van de standaarden10 en een handleiding voor de hoofden van de departementen om functies binnen hun departement te herwaarderen.11 15.4.4. Stap 4: Monitoring De Treasury Board is afgestapt van de ambitieuze plannen van de Universele Classification Standaard; in de plaats komen er verschillende standaarden. De taak van het agentschap bestaat erin om eenheid te brengen in de verscheidenheid door controle en sturing. De helft van de federale overheidsagentschappen in Canada zijn autonoom en stellen minder dan 500 personen tewerk. Het PSHRMAC legt deze agentschappen geen classificatiestandaard op, maar waakt erover dat de standaarden bestaan, dat ze geregeld worden geüpdatet en dat ze een interne integriteit en coherentie vertonen. Het PSHRMAC heeft twee belangrijke instrumenten van monitoring ontwikkeld :de Risk analyse en de Position classification information system. 15.4.4.1. de Risk analyse De risk analyse is een tool om te controleren of de agentschappen hun taak van ‘classificatie’ naar behoren verrichten. Ze analyseert de sterke en zwakke punten van het classificatie systeem van de onafhankelijke agentschappen. Welke zijn de ‘risicofactoren’ die worden opgevolgd ? -

de geloofwaardigheid van de gegevens de structuur van de organisatie de periode sinds de laatste classificatie interne en extern omgevingsfactoren gebruik van de NOC, national occupation codes (zie verder)

Het resultaat van de ‘riskanalyse’ levert een matrix op van risico’s die verdeeld over gevolgen (van te verwaarlozen naar zeer hoog risico) en de frequentie van voorkomen (zelden naar frequent) : zie figuur 5 9

voor een uitgewerkte versie van de kerncompetenties, zie http://www.hrmaagrh.gc.ca/classification/commdev/tlcp/tlcp_e.asp 10 http://www.hrma-agrh.gc.ca/Classification/Tools/ClassPolicyGuide/EvalProcess/Evaluation_e.asp 11 Een volledige lijst van de working tools is te vinden onder : http://www.hrmaagrh.gc.ca/Classification/Tools/RefDoc_e.asp


261

Het Agency kan op die manier opvolgen welke onafhankelijke agentschappen nalaten om hun classificatiestandaarden te vernieuwen of welke het niet te nauw nemen met een evenwichtige toepassing van de classificatiestandaarden. Het Agency geeft ook aanbevelingen voor bijsturing. 15.4.4.2. Position and Classification Information System (PCIS) De Position and Classification Information System (PCIS) geeft de HR-verantwoordelijken inzicht in de waardering van functies in de eigen en in andere organisaties. De PCIS is een permanente inventaris van de indeling van functies in de departementen en in de afzonderlijke kleine agentschappen. Om de departementen onderling te kunnen vergelijken naar ‘functiewaardering’, moet er eerst een gemeenschappelijke ‘legger’ ontwikkeld worden; die gemeenschappelijke legger is de NOC (National Occupational Classification); alle posities van de eigen functiewaarderingsschaal worden omgezet naar de NOC-codes;

Risk Assessment Matrix

Consequence

Extreme

Likelyhood Rare Unlikely Significant (5) Major (10)

Moderate High (15)

Very High Moderate (4) Significant (8) Major (12)

Likely Severe (20)

Almost Certain Severe (25)

High (16)

Severe (20)

Medium

Low (3)

Moderate (6)

Significant (9) Major (12)

Low

Trivial (2)

Low (4)

Moderate (6)

Significant (8) Major (10)

Trivial (2)

Low (3)

Moderate (4)

Negligible Trivial (1)

High (15) Significant (5)

Figuur 5: Risk assessment matrix

De NOC is niet alleen van toepassing op publieke maar ook op private organisaties. De NOC produceert als bijproduct ook organogrammem van organisaties; men kan dus organisaties met een smalle en zware top onderling vergelijken. PCIS kan dus ook de organogrammem van de agentschappen met elkaar vergelijken. Het is één van de middelen om vragen te stellen over de structuur van een organisatie. Het instrument biedt ook de mogelijkheid om classificaties te corrigeren. De PCIS controleert de interne consistentie tussen de titel van een functie, de belangrijkste verantwoordelijkheden en de vereisten van de functie; indien er een inconsistentie is tussen tenminste één van die drie gegevens, moet de functie herwogen worden. Een voorbeeld : een hoofdbibliothecaris aangesteld zonder diploma, kan natuurlijk niet. Met deze gemeenschappelijke legger kunnen organisaties en organogrammen van organisaties met elkaar worden vergeleken; de HR- verantwoordelijke hebben toegang tot de database en kunnen het organogram hun eigen organisatie vergelijken met dat van andere.

262

Rob Renier

15.5.

Classificatie van wetenschappelijk medewerkers

Worden de functies van wetenschappers ook gewogen ? Kan men de functie wegen los van de persoon ? Zijn de criteria objectief vast te stellen ? Hoe beoordeeld men wetenschappers die behalve een onderzoeksfunctie ook een managementfunctie hebben ? Kan hetzelfde referentiekader toegepast worden voor alle wetenschappers, ongeacht de wetenschappelijke discipline ? 15.5.1. Redenen om de classificatie te herbekijken Ook de wetenschappers hebben sinds lang hun eigen beroepsgroep binnen de federale overheid. Verschillende beroepsgroepen horen om historische redenen thuis onder de categorie van ‘wetenschappers’ in de federale overheid: de militaire wetenschappelijke onderzoekers (DS), de archivarissen (HR), de mathematici (MA) en de wetenschappelijke onderzoekers (SE). Een opsplitsing in te veel afzonderlijke groepen leidt tot versnippering. Daarom is er in 1999 een nieuwe groep gecreëerd (RE) waarin de vier 4 afzonderlijke groepen van SE, DS, HR en MA zouden versmelten. De nieuwe groep van wetenschappers of onderzoekers omvat 2800 personeelsleden. Ze hebben kennis en dienstverlening als gemeenschappelijke noemer. Sindsdien werkt een adviesgroep (Research Community Occupational Advisory Group – RCAG) aan een gezamenlijk referentiekader voor de classificatie. De RCAG heeft rekening moeten houden met een aantal ingrijpende veranderingen gedurende de voorbije 10 à 15 jaren.De classificatiestandaarden van deze 4 afzonderlijke groepen waren niet meer bijgewerkt sinds begin van de jaren ’90 en vertoonden sleet. Ze beantwoordden niet meer aan de voorwaarden van de ‘Canadian Human Right Act’ en ze speelden niet in op de nieuwe opdrachten binnen de overheid. De ‘Canadian Human Right Act’ schrijft voor dat de standaarden ‘gender-neutraal’ moeten zijn. Een van de elementen daarvan is dat de beoordeling geen betrekking heeft op persoonskenmerken maar enkel gebaseerd is op de functie. Gelijkheid houdt in dat jobs met eenzelfde gewicht ook gelijkaardig betaald worden, ongeacht het feit of ze door mannen of vrouwen worden uitgeoefend. Een functie is volgens de UCS standaard objectief en gender neutraal als ze beoordeeld wordt volgend deze vier criteria: skill (competenties), verantwoordelijkheid, efforts en arbeidsvoorwaarden. Deze hoofdcriteria worden nog eens onderverdeeld in subcriteria. De wetenschappelijke gemeenschap heeft geen impact op de basiscriteria, maar bepaalt mee de inhoud van de subcriteria12 Het systeem van beoordeling van de wetenschappers sluit traditioneel nauw aan bij de universitaire wereld en is gebaseerd op het daar geldende ‘incumbent-based process’, dat is een persoonsgebonden beoordeling. Er is een wezenlijk verschil tussen ‘persoonsgebonden beoordeling’ en een ‘functiegebonden beoordeling’. In de ‘persoonsgebonden beoordeling’ schuift de persoon naar een hoger niveau zodra hij de vereiste competenties heeft bereikt (vb. een bepaald aantal publicaties in een gerenommeerd tijdschrift). In een ‘functie gebonden beoordeling’ daarentegen staan de kenmerken van de jobinhoud centraal (vb. een bewaker aan de ingang van een museum, heeft als functie bezoekers te screenen, ongeacht of deze 12

zie o.m. Universal Classification Standard, Reference Tool for the Science Community. Ottawa, Treasury Board Secretariat, 2000, 113 p.


263

functiehouder ongeschoold is of een universitair diploma bezit). Een persoonsgebonden beoordeling kijkt naar wat de persoon kan, een ‘functie gebonden beoordeling’ kijkt enkel naar de jobvereisten. De ‘persoonsgebonden beoordeling’ in combinatie met onzuivere beoordelingscriteria gaf er in het verleden aanleiding toe dat nogal wat vrouwelijke onderzoekers tegen het glazen plafond stootten. Vandaar dat zich op een bepaald ogenblik de dwingende vraag stelde of deze ‘persoonsgebonden’ beoordeling wel ‘gender neutral’ is. De wetenschappelijke gemeenschap is gehecht aan de ‘persoonsgebonden’ beoordeling en spant zich daarom in om de ‘incumbent methode’ te verfijnen. Ze stelt dat een ‘persoonsgebonden beoordeling’ niet “in se” vrouwonvriendelijk is op voorwaarde dat de criteria van beoordeling meer samenhangend worden omschreven dan nu het geval is. Sommige functies kan men niet toewijzen op basis van ‘persoonsgebonden aanpak’ Er zijn in de RE groep ook zuiver managementfuncties: vb. directeur van een onderzoeksstation of van een laboratorium. Die functies kan men niet toewijzen op een ‘incumbent-based’ benadering. Een nieuw standaard moet dus rekening houden met beide uitdagingen: ‘persoonsgebonden’ én ‘functiegebonden’. De RCAC heeft gepoogd om de twee dimensies te verzoenen. We zullen verder zien of die poging is gelukt. De verwachtingen van de overheid tegenover onderzoekers is de voorbije twintig jaren ingrijpend gewijzigd. De missie van wetenschappelijke centra van de overheid is geleidelijk verzelfstandigd van de missie van universitaire centra. Meer en meer gaat de opdracht van wetenschappelijke centra in de richting van onderzoek, management, vertegenwoordiging en maatschappelijke dienstverlening. Onderzoekactiviteiten in deze centra moeten vanuit drie hoeken beoordeeld worden : wetenschappelijk, organisatorisch en gebruikersgericht. De wetenschappelijke gemeenschap zelf legt de nadruk op kenmerken als vernieuwing, productiviteit, impact en erkenning. Die kenmerken vloeien voort samen met creativiteit en leiderschap uit de missie van de organisatie. 15.5.2. Aanzet tot een nieuw classificatiesysteem De vier classificatiesystemen (SE, DS, HR, MA) hebben elk een aparte geschiedenis maar geen gemeenschappelijk basis. De onderzoeksgemeenschap van de wetenschappelijke instellingen (RCAC) wil de sterke punten behouden van het huidige classificatiesysteem : - een persoongebonden beoordeling (incumbent-based) - een afzonderlijke groep voor onderzoekers, en dus geen fusie met andere ‘vakrichtingen’ binnen het overheidspersoneel (de bibliothecarissen of de biologen bijvoorbeeld blijven buiten de groep) De RCAC sleutelt aan de volgende zwakke punten die de voorbije jaren in het classificatiesysteem aan het licht zijn gekomen: - disparate uitvoering van de loopbaanbeoordeling van onderzoekers in de verschillende departementen: het aantal banden varieert tussen 4 en 7; sommige ministeries vragen minimum een doctoraat, andere niet; de ministeries rekruteren op verschillende niveau’s; de algemene beoordelingsschema’s verschillen, de classificatiegroep is verschillende samengesteld, enz. - Subjectieve omschrijving van bepaalde subcomponenten of subcriteria van het skilleffort-responsibility-working conditions –model

264

Rob Renier

15.5.3. Een nieuw classificatiesysteem De Research Community Occupational Advisory Group finaliseert momenteel een nieuw classificatiesysteem voor wetenschappers. De groep is ervan overtuigd dat de ‘nieuwe’ standaard zal aanvaard worden als norm omdat hij is gebaseerd op een aantal aanvaarde uitgangspunten : legistieke voorwaarden, goede classificatieprincipes en principes waar de wetenschappelijke gemeenschap achter staat : 15.5.3.1. Legistieke voorwaarden -

de focus van de meting ligt op de job-inhoud Elk van de vier componenten (SERWC13) wordt gemeten Het principe ‘gelijk loon voor gelijk werk’ wordt gerespecteerd Geen ‘gender based’ waardering 15.5.3.2. Goede classificatie voorwaarden

-

-

Alle criteria stijgen incrementeel : elke criterium bestaat uit verschillende niveau’s : niveau 1, niveau 2, enz. ; deze niveau’s zijn elk deelaspect van hetzelfde criterium, maar zijn toch duidelijk onderscheiden. Het verschil tussen niveau 1 en niveau 2 is een andere omschrijving; de meeste job-evaluaties zijn puntenscores; de incrementele methode daarentegen omschrijft het criterium volgens kenmerken die te rangschikken zijn op een schaal; De criteria zijn conceptueel consistent en eenduidig, ze overlappen elkaar niet; De niveau-definities zijn helder, ze omvatten enkel aspecten van het criterium en gaan daar niet buiten; Definities zijn hiërarchisch geformuleerd; enkel de jobinhoud bepaalt het niveau. 15.5.3.3. Groepsvoorwaarden

-

Criteria vloeien voort uit de strategische doelstellingen van de wetenschappelijke instellingen : onderzoek, management, vertegenwoordiging en klantbetrokken Criteria houden rekening met de 4 erkende uitkomsten van onderzoek Incumbent-based 15.5.4. Matrix van competenties en van niveaus

De wetenschappers hebben een nieuw referentiekader ontworpen van classificatie dat model zou kunnen staan voor alle wetenschappelijke centra. De pijlers van het referentiekader zijn : -

13

de vier factoren SERW en de onderliggende operationalisering of subcriteria de context (strategische missie) van de onderzoekcentra de uitkomsten van onderzoek

skill-effort-responsibility-working conditions


265

Schematisch ziet het referentiekader van ‘science and technology community’ er als volgt uit :

3 dimensional Framework to capture RE career status

Competencies Effort Responsibilities N.B.: Working conditions dealt separately

CHRA Factors Valued Outcomes

Contexts of work

Innovation Productivity Impact Recognition

R&D&A Managerial Activities Representation

10 Figuur 6: Componenten van het referentiekader van wetenschappers

Het referentiekader levert een matrix op met kwalitatieve omschrijvingen die incrementeel stijgen per klasse van 1 tot 5. De eerste matrix is geordend volgens de criteria SERW en de onderliggende subcriteria of competenties. De tweede matrix is geordend volgens de ‘valued outcomes’. We bespreken hierna de belangrijkste kenmerken van de twee matrixen. 15.5.4.1. Matrix 1 : competenties en verantwoordelijkheden De eerste kolom van matrix 1 omschrijft de subcriteria; elk van de subcriteria zijn indicator van één van de SERWC-criteria. De ‘working conditions’ staan los van de loopbaan en worden afzonderlijk gecompenseerd. Kolom 2 vermeldt de ‘outcome van onderzoek’. De ‘valued outcomes’ zijn de drijvende krachten waar onderzoekers aan gehecht zijn. Ze sluiten aan bij het Management Accountability Framework (MAF). Ze omvatten ook de SERWC –criteria en passen binnen de context van de missie van de instelling. Kolom 3 en volgende omschrijft de kwaliteit van de wetenschapper. De omschrijving stijgt incrementeel van Res1 naar Res5. Volgens de incumbent methode moet de onderzoeker op alle kenmerken scoren om te promoveren naar een volgende klasse. De eerste twee subcriteria ‘Creativiteit’ en ‘Kennis van de principes en praktijken van onderzoek’ leveren evenwel geen incrementeel stijgende omschrijving op. Deze kenmerken moeten aanwezig zijn bij alle wetenschappers.

266

Rob Renier

15.5.4.2. Matrix 2 : verwachte uitkomsten van wetenschappers Matrix 2 beschrijft de kenmerken van wetenschappers volgens de pijlers ‘uitkomsten van onderzoekers’ en de ‘missie van wetenschappelijke organisaties’. Ook deze matrix is gebaseerd op een loopbaan in vijf stappen. De hoofding herneemt elk van de vier uitkomsten van onderzoek : innovatie, productiviteit, impact en erkenning, in kolom 1 verschijnt per kenmerk de context van de missie : R&O, managerial en representatie.Vanaf kolom 2 tot 6 volgt de omschrijving van de wetenschappelijke activiteit. De omschrijving stijgt incrementeel van Res1 naar Res5. In elk van beide matrixen wordt voor elk afzonderlijk niveau van RES beschreven : - de verwachte competenties waarover de wetenschapper moet beschikken - de verantwoordelijkheden die de wetenschapper minimaal dient op te nemen. De nieuwe classificatiestandaard gaat ervan uit dat de competenties en verantwoordelijkheden incrementeel stijging volgens het niveau. De classificatiestandaard is een bruikbaar instrument voor de loopbaan van de wetenschappers. Het referentiekader past ook binnen het MAF : het houdt immers rekening met de operationele doelstellingen van het departement. De Research Community Occupational Group is hiermee onderweg om een kader te creëren dat departementen en zelfstandige organisaties kunnen gebruiken om meer eenheid te brengen in de beoordeling van de loopbaan van de wetenschappers. 15.6.


Ik heb op het einde van mijn stage een uiteenzetting gegeven over de loopbaanhervorming bij de Belgische overheid voor de ‘collega’s’ van HRMM. De toehoorders waren verrast over het bestaan van een “eenheidsstatuut van de federale ambtenaren”. Ze vinden dat een sterk punt bij de start van functieweging volgens een gemeenschappelijke standaard. Het onderscheid tussen de verschillende “beroepsgroepen” in Canada is historisch gegroeid, maar beantwoordt niet meer aan modern loopbaanmanagement. Een eenheidsstatuut daarentegen biedt een gemakkelijkere basis om alle functies volgens een gezamenlijk referentiekader te waarderen. Canada heeft lessen getrokken uit de mislukking van de universele classificatiestandaard (UCS) : één standaard opleggen voor alle federale overheidsfuncties, was te hoog gegrepen. Canada stapt verrassend af van de UCS voor de federale ambtenaren. In de plaats ervan komt er een flexibel instrument. P-O legt in ons land de lat even hoog als de Canadese overheid tien jaar geleden en wil één universeel ‘wegingskader’ invoeren voor alle functies van niveau A. De ambitie ligt hoog. Te hoog ? In tegenstelling tot in Canada zal de functiewaardering van P-O maar indirect de loopbaan beïnvloeden. Tijdens de voorbereiding van mijn uiteenzetting is het mij duidelijk geworden dat ons Belgisch federaal systeem van functiewaardering zeer hybride is; enkel de functies van niveau A worden gewaardeerd, niet die van niveau B tot D; men gaat er van uit dat de functies (jobs) van niveau B tot D correct zijn gewogen. De classificatie speelt een cruciale rol voor de verloning van de job; in het Belgisch systeem speelt de classificatie een veel kleinere rol. De promotie in de loopbaan van niveau A wordt meer bepaald door het telkens opnieuw bevestigen van de “generieke en/of technische


267

competenties”. Een van de terechte vragen van de toehoorders was dan ook, waarom P-O de moeite doet om alle functies te wegen van de federale ambtenaren van niveau A. Om nieuw classificatiestandaarden te ontwikkelen gaat het Agency niet over één nacht ijs. De winters in Canada zijn lang en koud genoeg om het proces van classificatie grondig voor te bereiden, uit te voeren en te implementeren. Uit de ervaring van verschillende beroepsgroepen blijkt dat er heel wat tijd over gaat om consensus te vinden over een nieuw classificatiekader. De beroepsgroep ‘buitenlandse zaken’ heeft er meer dan vier jaren over gedaan, de wetenschappers werken er ook al enkele jaren aan. Het heeft uiteindelijk ook belangrijke gevolgen voor de loopbaan van de ambtenaren. Onderzoekers in de wetenschappelijke instellingen hebben een ander referentiekader om hun competentiemodel uit te bouwen. Ze willen die vrijheid behouden. Ze promoten een competentiesysteem dat is gebaseerd op productiviteit, impact, erkenning en vernieuwing. Het nieuwe classificatiemodel 2002 creëert de ruime om verscheidenheid te brengen binnen de eenheid. Tegenover de verscheidenheid van classificatiestandaarden staat er een monitoring systeem om de classificatie en het daaruit voortvloeiende beloningssysteem te kunnen opvolgen. Dit monitoring systeem is een instrument van interne en externe audit.

268

Rob Renier

bijlage 1 Weging van de FS groep (buitenlandse zaken) Knowledge

17.5%

Information Analysis

15.5%

Communications and Influencing

15.5%

People and Operational Management 15.5% Horizontal Leadership

15.5%

Problem Solving / Decision Making

15.5%

Psychological / Emotional Effort

2.5%

Working Conditions

2.5%

Total

100.0%

Rating Scale 1

2

3

4

5

6

7

8

Problem People and Horizontal Psychological Solving / Working Information Communications Operational Leadershi / Emotional Knowledge Decision Analysis and Influencing Conditions Management p Effort Making Level

1

25

15

15

10

15

25

5

5

2

80

45

62

40

65

75

10

10

3

120

95

109

105

95

105

25

25

4

175

155

155

155

155

155

15.5%

15.5%

15.5%

15.5%

15.5%

2.5%

2.5%

%total 17.5%

Point Boundaries

Band

Min

Max

Spread

1

115

300

185

2

301

500

200

3

501

800

300

4

801

1000

200

Het kwaliteitsbeleid in de Nederlandse Gezondheidsraad

269

HOOFDSTUK 16. HET KWALITEITSBELEID IN DE NEDERLANDSE

GEZONDHEIDSRAAD

KRISTIEN STESSENS

16.1.

Inleiding

De aanzet tot deze paper werd gevormd door de herstructureringen binnen mijn dienst, de Hoge Gezondheidsraad. Als wetenschappelijk adviescollege aan de minister van Volksgezondheid is de Hoge Gezondheidsraad (HGR) sinds 2003 verwikkeld in verregaande hervormingen om tot een optimale dienstverlening te komen. De bedoeling is om hierbij ook een doordacht intern beleid op vlak van kwaliteit op te zetten: nieuwe manieren van werken worden bedacht, procedures worden gestroomlijnd en verbeterd en verantwoordelijkheden worden opnieuw afgelijnd. Aan de andere kant van de grens bevindt zich een organisatie die sterk overeenkomt met de HGR qua taak en organisatie, de Nederlandse Gezondheidsraad. Dit adviescollege versterkt net als de HGR wetenschappelijk advies aan de beleidsmakers. Al eerder werd in de Nederlandse Gezondheidsraad een beleid opgezet rond het “vademecum”, een kwaliteitshandboek dat de weerslag vormt van de werkwijze van de organisatie, om kwaliteit te kunnen waarborgen. Zo groeide het idee om hier een stage te doen rond kwaliteitsbeleid. Doel van deze stage is in de eerste plaats een zo goed mogelijk beeld te krijgen hoe de Nederlandse Gezondheidsraad de kwaliteit van haar dienstverlening als wetenschappelijk adviescollege tracht te waarborgen en te verbeteren en welke rol het kwaliteitshandboek hierin speelt. Als wetenschappelijk adviescollege moet de Nederlandse Gezondheidsraad (die voortaan zal aangeduid worden met ‘Gezondheidsraad’) kwaliteitsvolle, multidisciplinaire adviezen afleveren. Om dergelijke adviezen te kunnen afleveren, heeft de Gezondheidsraad een specifieke organisatorische structuur aangenomen: zij werkt met ad hoc-commissies die telkens voor een specifiek advies samengesteld worden. Het kwaliteitsbeleid is er dan ook op gericht in deze specifieke structuur van adviesverlening maximale kwaliteit te kunnen garanderen. Gezien de specifieke structuur van de Gezondheidsraad en de eisen die aan haar adviezen gesteld worden, moeten er in het proces van adviesverlening steeds keuzes gemaakt worden met betrekking tot kwaliteit. Deze keuzes kunnen beslecht worden op basis van formele voorschriften in het kwaliteitshandboek, maar ook op basis van informele normen die niet op papier gezet zijn. Om een totaalbeeld te geven van het kwaliteitsbeleid moet dus een overzicht gegeven worden van alle formele en informele mechanismen die “kwaliteit” voortbrengen, en van de manier waarop deze structuren in elkaar haken en elkaar ondersteunen. Het heeft immers maar zin om over “best practices” te spreken als het geheel van kwaliteitsscheppende factoren in kaart wordt gebracht.

270

Kristien Stessens

Deze paper tracht dus een duik te nemen in de dagelijkse omgang met kwaliteit in de Gezondheidsraad, om zo tot een goed beeld van het kwaliteitsbeleid te komen. 16.2.

Beschrijving van de stageplaats

Zoals boven gesteld, was de bedoeling van de stage een zo goed mogelijk beeld te kunnen krijgen van de dagelijkse omgang met kwaliteit in de Nederlandse Gezondheidsraad. De eerste stap in het bestuderen van het kwaliteitsbeleid was het bestuderen van het kwaliteitshandboek om kennis te maken met de (voorgeschreven) werkwijze van de Gezondheidsraad. Een volgende stap bestond eruit te onderzoeken in hoeverre de procedures van het kwaliteitshandboek gebruikt worden in de praktijk. Om dit te kunnen onderzoeken legde ik een vragenlijst in verband met kwaliteitsmanagement voor aan het management en de wetenschappelijke staf van de GR. Een derde stap was het verzamelen van studies over de GR die in de loop der jaren door interne medewerkers en externe onderzoekers uitgevoerd zijn. De beperkte duur van de stage liet immers niet toe een diepgaand onderzoek in te stellen. Ook had ik de kans het maandelijkse interne overleg met de wetenschappelijke staf en een vergadering van een beraadsgroep bij te wonen. In wat volgt wordt er verder ingegaan op de organisatorische structuur van de Gezondheidsraad. 16.3.


16.3.1. Wat is kwaliteit binnen de Gezondheidsraad ? De wet geeft aan dat de Gezondheidsraad moet ‘adviseren over de stand van de wetenschap’.1 De taak van de Raad is dus een kwaliteitsvol wetenschappelijk advies afleveren. Uit interviews met leden van de staf en bewindslieden blijkt echter dat een kwaliteitsvol advies meer moet zijn dan “wetenschappelijk”. Een advies moet ook aanbevelingen geven waar het beleid “iets mee kan”.2 Het advies moet: -

-

1 2

Gebaseerd zijn op de best beschikbare wetenschappelijke evidentie. Breed zijn: de verschillende aspecten van een probleemstelling behandelen. De waarde van een Gezondheidsraadadvies zit vooral in het feit dat het een synthese is van een probleem dat multidisciplinair moet opgelost worden, en dus niet snel aan een groep experts kan gevraagd worden. Een wetenschappelijke beoordeling geven die voor beleidsmakers vertaalbaar is in beleid, zonder daarmee zich te mengen in het beleid. Kern van het advieswerk is dan ook het ‘vertalen’ van wetenschappelijke inzichten naar beleidsrelevante uitspraken. Een beoordeling geven die inhoudelijk en professioneel draagvlak heeft. De Gezondheidsraad krijgt geen onverdeeld wetenschappelijke vragen, maar vaak vragen waar ‘een lastig kantje’ aan zit, die niet zonder meer objectief wetenschappelijk

Gezondheidswet: wet van 04/03/1997, Staatsblad 104, hoofdstuk III, Artikel 22 Interview met mevr. Van Duivenbode, dhr. Dondrop, dhr. Bolhuis, Dhr. Bosmans


-

271

kunnen opgelost worden. Het is dan aan de Gezondheidsraad een beoordeling te geven die rekening houdt met de verschillende partijen en aspecten, zodat het advies ook kan toegepast worden. Juist ‘getimed’ zijn: op tijd komen in de beleidscyclus. Het advies moet leesbaar zijn voor niet-vakgenoten. Het advies moet een heldere, logische argumentatie hebben die het bewind kan voorzien van overtuigende argumenten.3

Het kwaliteitsbeleid is dus gericht op het leveren van een optimaal advies aan de aanvrager, waarbij in de mate van het mogelijke rekening gehouden wordt met de wensen van de aanvrager met betrekking tot het product. Hierna stopt de taak van de Raad: het omzetten van het advies in beleid is niet haar taak. Meer nog, het gezag van de Raad als onafhankelijk adviescollege zou in het gedrang komen als zij zou tussenkomen in de maatschappelijke discussie die volgt op het uitkomen van het advies. De Raad acht het dan ook niet wenselijk zich in te laten met de maatschappelijke effecten van het advies. 16.3.2. De organisatorische structuur van de Gezondheidsraad In de vorige paragraaf werd aangegeven dat een kwaliteitsvol advies in de Gezondheidsraad een advies is dat adviseert over de stand van de wetenschap, zodanig dat het beleid ‘er iets mee kan’, te verstaan, dat het advies de beleidsmatige relevantie duidelijk aangeeft (zonder aan politiek te doen), dat het advies een doorwrochte synthese is van de verschillende maatschappelijke en wetenschappelijke aspecten van het probleem, dat het advies tijdig in de beleidscyclus wordt overgemaakt en dat het leesbaar en goed beargumenteerd is. Deze eisen veronderstellen: -

-

Een specifieke deskundigheid voor het opstellen van adviezen: een kenmerk van Gezondheidsraadadviezen is juist dat ze niet eenzijdig wetenschappelijk te beantwoorden zijn. Dit betekent dat er voor elk advies een nieuwe, optimale samenstelling van een adviescommissie moet uitgekiend worden om tot een goede synthese van het probleem te komen. Een goede interne discussie in de commissie: Het betrekken van deskundigen met verschillende standpunten is dan ook erg belangrijk om een uitgebalanceerd advies te krijgen. Ook dit moet advies per advies bekeken worden.

Omdat er voor elk advies een specifieke deskundigheid en een goede discussie vereist is, is de Gezondheidsraad van mening dat het type adviesvragen dat zij krijgt enkel optimaal kunnen behandeld worden door een uitgebalanceerde commissie van deskundigen uit diverse domeinen samen te stellen, die het advies gezamenlijk behandelen.4 Dit betekent dat er gewerkt wordt met ad hoc-commissies die voor elk advies samengesteld worden, en terug ontbonden worden als het advies afgewerkt is. De Gezondheidsraad is dus een ‘spookraad’: de Raad bestaat uit een reservoir van deskundigen die kunnen opgeroepen worden naargelang de vereiste deskundigheid. Deze deskundigen verzamelen zich, samen met deskundigen die geen lid zijn van de Raad rond het proces van adviesverlening. De deskundigen worden bijgestaan door een permanente, interne wetenschappelijke en administratieve staf, die de dagelijkse opvolging van de adviesverlening verzekeren onder leiding van de Algemene 3 4

Interview met mevr. Van Duivenbode, dhr. Dondrop, dhr. Bolhuis, Dhr. Bosmans Brochure ‘De staat van dienst’ pp 10-12

272

Kristien Stessens

Secretaris. De leiding van de Raad ligt in handen van de voorzitter en de vice-voorzitters, die uit de leden gekozen worden. Een advies van de Gezondheidsraad doorloopt in grote lijnen het volgende traject. Tijdens de jaarlijkse besprekingen met bewindslieden komen er verschillende onderwerpen aan bod waar advies over gegeven moet worden. Als besloten wordt om dit onderwerp daadwerkelijk aan te pakken, vindt er ambtelijk overleg plaats met de desbetreffende departementale directie over de achterliggende beleidsvraag, en over de formulering van de adviesvraag aan de Gezondheidsraad. Meestal wordt er in dit stadium al een lid van de interne wetenschappelijke staf, de commissiesecretaris, gevraagd een eerste literatuuronderzoek uit te voeren. Eenmaal de officiële adviesvraag ontvangen is, wordt er een grondige studie uitgevoerd van de probleemstelling, de benodigde expertise en de planning van het adviestraject door de betreffende secretaris. Op basis hiervan en het overleg met de leiding van de Raad wordt de commissie door de voorzitter van de Raad samengesteld. Een commissie kan leden van de Raad bevatten, maar ook andere deskundigen kunnen in een commissie zetelen. De commissie stelt vervolgens het advies op. Wanneer het advies opgesteld is door de commissie moet het voor peer review aan één of meerdere beraadsgroepen voorgelegd. Vervolgens gaat het advies terug naar de commissie die eventuele wijzigingen aanbrengt en het definitieve advies vaststelt. Het advies wordt overgemaakt aan de voorzitter van de Raad, die op zijn beurt het advies aanbiedt aan de aanvrager en de commissie uit haar functie ontheft. Het advies wordt vervolgens gepubliceerd en verspreid in de media. Adviesaanvraag

Adviesaanvraag

Advies opstellen door ad hoc-commissies

Samenstellen van commissie

Opstellen advies door commissie

Advies

Advies

Figuur 1: Traject advies Gezondheidsraad

16.3.3. Het kwaliteitsbeleid binnen de Gezondheidsraad Het voorleggen van adviezen aan multidisciplinaire ad hoc-commissies beschouwt de Gezondheidsraad als de beste manier om het type adviezen af te leveren dat van haar gevraagd wordt. Het werken met ad hoc-commissies veronderstelt een los netwerk van deskundigen (zowel leden als niet-leden) die kunnen opgeroepen worden voor een advies. De Gezondheidsraad ziet zich dus gesteld voor een belangrijke uitdaging: ondanks de steeds wisselende samenstelling van de commissies, moet zij er toch steeds voor zorgen kwaliteitsvolle adviezen af te leveren. Een logisch gevolg hiervan is dat de Gezondheidsraad deze kwaliteit probeert na te streven door een gemeenschappelijke werkwijze op te leggen voor het opstellen van adviezen, eerder dan te focussen op de deskundigen om het kwaliteitsbeleid mee uit te voeren. Het proces van adviesverlening moet met andere woorden een aantal kwalitatieve stappen doorlopen, waardoor de deskundigen die in de commissie zetelen de facto al aan een aantal kwaliteitseisen gebonden zijn. Kwaliteitsbeleid binnen de Gezondheidsraad wordt dus vooral gezien als het optimaliseren van het proces van adviesverlening. De opeenvolgende stappen in het proces van


273

adviesverlening, zoals het aanvragen van het advies, het samenstellen van de commissie die het advies behandelt, het opstellen van het advies door de commissie en de publicatie van het uiteindelijke advies moeten telkens aan bepaalde normen voldoen. Een advies dat het traject op de voorgeschreven wijze doorlopen heeft, wordt geacht aan de vooropgestelde kwaliteitseisen te beantwoorden. Een dergelijk kwaliteitssysteem kan best vergeleken worden met een kwaliteitssysteem zoals het ISO, dat als doel heeft een organisatorisch kader te scheppen om de processtappen binnen een organisatie op zodanige wijze op elkaar af te stemmen, dat het product van deze organisatie per definitie aan de juiste kwaliteitscriteria voldoet. Binnen dit kwaliteitssysteem wordt het kwaliteitsbeleid vastgelegd en omschreven in een kwaliteitshandboek. 5 In de Gezondheidsraad zijn de normen waaraan het traject van adviesverlening moet voldoen opgenomen in het kwaliteitshandboek in de vorm van procedures, werkinstructies en principes. Het kwaliteitshandboek is dus de blauwdruk van de formele vormvereisten van het kwaliteitsbeleid. 16.3.4. Het kwaliteitshandboek van de Gezondheidsraad Het kwaliteitshandboek van de Gezondheidsraad is in feite niet het resultaat van een weloverwogen beleid, maar eerder de neerslag van een manier van werken die in de loop der jaren geleidelijk werd geformaliseerd. Het huidige kwaliteitshandboek werd opgesteld in het begin van de jaren ’90: er werd een procesmatige beschrijving gegeven van de interne werking van de GR, op basis van de gevolgde werkwijze en van de eerder opgestelde documenten. De bedoeling van dit kwaliteitshandboek was volgens dhr. Passchier, opsteller van het kwaliteitshandboek, om een soort ‘geweten’ van de organisatie te creëren, een weerslag van de werkwijze waarop steeds kon teruggevallen worden. Dit ‘vademecum voor de secretarissen’ werd later ook uitgebreid met het ‘vademecum voor de secretaressen’, dat meer in detail inging op de administratieve procedures. Het Vademecum staat op dit moment op intranet en wordt aangepast aan nieuwe afspraken en procedures indien nodig.6 Het kwaliteitshandboek is opgebouwd rond het proces van adviesverlening. De verschillende fasen die moeten gevolgd worden in het adviesverleningsproces komen achtereenvolgens aan bod. Per fase wordt een overzicht gegeven van de procedures die in deze fase moeten gevolgd worden (wie doet wat, welke documenten moeten gebruikt worden, het doel van de procedure). Buiten het kwaliteitshandboek zijn er ook nog documenten waarop degenen die geen deel uitmaken van het secretariaat van de Gezondheidsraad kunnen terugvallen. Zo worden bij de instelling van elke commissie de brochure “De gezondheidsraad en zijn commissies” uitgedeeld. Aan de voorzitters van de commissies wordt de brochure “informatie voor de voorzitters van Gezondheidsraadcommissies” gegeven bij het instellen van een nieuwe commissie. Deze brochures beschrijven beknopt de werkwijze van de commissies met de verschillende fases van het adviesverleningsproces, met de stellingnames van de Gezondheidsraad met betrekking tot bepaalde regels zoals vertrouwelijkheid en belangenvermenging.

5

G. Brouckaert, Kwaliteit in de overheid, een handboek voor kwaliteitsmanagement in de publieke sector op basis van een internationaal comparatieve studie p 144 6 Interview met de heer Passchier

274

Kristien Stessens

16.3.5. Het kwaliteitsbeleid in praktijk De term “kwaliteitsbeleid” duidt op de manier waarop er omgegaan wordt met alle beslissingen die moeten gemaakt worden in verband met de kwaliteit van het eindproduct, namelijk het advies. In de eerste paragraaf werd gesteld dat er een duidelijk gedeeld bewustzijn bestaat in de Gezondheidsraad van het soort advies dat idialiter door de organisatie moet geleverd worden. In de tweede paragraaf werd gesteld dat, gezien de specifieke organisatie van de Gezondheidsraad, het kwaliteitsbeleid zich vooral richt op het optimaliseren van het proces van adviesverlening, door normen vast te leggen waaraan het proces van adviesverlening moet voldoen. Deze normen worden op formele wijze in het kwaliteitshandboek beschreven in de vorm van procedures en werkinstructies. Dit geeft ons echter niet het volledige beeld, hoe het kwaliteitsbeleid er in praktijk aan toegaat. Het bestaan van formele vormvereisten is immers nog geen garantie dat ze worden toegepast. Het zegt ook niets over de manier waarop ze worden toegepast. Als we willen weten hoe het kwaliteitsbeleid er in de praktijk aan toegaat, dan moeten we kijken op basis waarvan beslissingen i.v.m. kwaliteit in praktijk genomen worden. Tijdens het adviesverleningsproces zijn er tal van dergelijke keuzes: zo zal beslist moeten worden hoe de adviesaanvraag moet geformuleerd worden, wie in de commissie moet zetelen, welke opzet het advies krijgt enz. De vraag is dan op basis waarvan deze keuzes gemaakt worden. Wordt deze keuze gebaseerd op de formele normen die beschreven staan in het kwaliteitshandboek, of spelen er nog andere mechanismen mee? Het lijkt logisch dat het kwaliteitshandboek als een belangrijke leidraad voor het nemen van deze beslissingen fungeert. De ‘officiële’ normen in het kwaliteitshandboek zijn echter niet de enige mogelijke normen, op basis waarvan dergelijke keuzes kunnen beslecht worden. In praktijk blijken er ook een aantal informele normen te bestaan, die als leidraad dienen bij het beantwoorden van kwaliteitskeuzes. Het gaat dan over normen die niet formeel vastgelegd zijn, maar waarover een duidelijke consensus bestaat in de Gezondheidsraad. Deze consensus blijkt uit het feit dat: -

-

Interviews met stafleden een zeker patroon aangeven met betrekking tot een bepaalde kwaliteitskeuze. Dit patroon wordt door iedereen van de geïnterviewden onderschreven en toegepast. In zo’n geval kunnen we ervan uitgaan dat het om een informele norm gaat.7 Dat andere, gelijkaardige organisaties andere beslissingspatronen toepassen. Hieruit blijkt dat de norm van de Gezondheidsraad geen vereiste voor het functioneren is, of een logische eis die door alle organisaties met een dergelijk adviesverleningsproces moet worden aangenomen. Zo is er binnen de Nederlandse Gezondheidsraad een duidelijke consensus dat een adviesaanvraag best opgesteld wordt door middel van overleg tussen bewindslieden en ambtenaren, terwijl in De Hoge Gezondheidsraad, die een erg gelijkende missie en structuur heeft, dit niet als noodzakelijk beschouwd wordt. 8

Dus, om te kunnen begrijpen hoe het kwaliteitsbeleid werkt, moeten we het adviesverleningsproces ontrafelen tot op het punt dat er belangrijke kwaliteitskeuzes moeten 7

Norm: regel, richtsnoer, de toestand die voor een categorie van personen of zaken de gewone is of waarnaar zij zich kunnen of moeten richten 8 R. Bal & W.E. Bijker & R. Hendriks, Paradox van het Wetenschappelijk Gezag p114, brochure ‘informatie voor de voorzitters van GR commissies’ p 7, interview met mevr. Van Vliet,; dhr. Schoten, dhr. Passchier, dhr. Bosmans


275

gemaakt worden. Dan wordt het duidelijk hoe deze beslissingen in praktijk genomen worden. Geeft het kwaliteitshandboek indicaties hoe deze keuze moet gemaakt worden? En zo ja, wordt het handboek hierin gevolgd? Of zijn informele normen eerder de leidraad voor het nemen van kwaliteitskeuzes? Om deze vraag te kunnen beantwoorden, delen we het adviesverleningsproces op in verschillende fasen, waarbij telkens voor die fase specifieke kwaliteitskeuzes moeten gemaakt worden. Er zijn vier fasen te onderscheiden: de adviesaanvraag, het samenstellen van de commissie, het commissiewerk, publicatie van het advies. De adviesvraag behandelt het totstandkomen van een adviesaanvraag. Het samenstellen van de commissie begint van het punt, dat de adviesaanvraag ontvangen is tot het punt dat de voorzitter, met de hulp van de interne staf, de commissie officieel uitnodigt. Het commissiewerk, behelst het eigenlijke opstellen van het advies binnen de commissie. Deze fase vangt aan met de eerste vergadering van de commissie en wordt besloten met de afsluitingsvergadering, waarin de commissie wordt opgeheven. De laatste fase van de publicatie is de fase waarin het advies naar ‘buiten’ gebracht wordt. Het advies wordt overgemaakt aan de aanvrager en dan verspreidt onder het brede publiek. Na deze fase stopt de taak van de Gezondheidsraad. Het is dan aan andere actoren om het advies om te zetten in een beleid.

Proces van adviesverlening Fase 1 Adviesaanvraag

Fase 2 Samenstellen commissie

Fase 3 Opstellen advies

Fase 4 Publicatie

Beslissing 1 i.v.m. kwaliteit




op basis van Procedure 1

Procedure 3

Procedure 5

Procedure 7

Procedure 2

Procedure 4

Procedure 6

Procedure 8

Informele norm ?

Informele norm ?

Informele norm ?

Informele norm ?

Figuur 2: Proces van adviesverlening

In elke fase werd de vraag gesteld welke kwaliteitskeuzes er moeten gemaakt worden met betrekking tot het eindprodukt. Vervolgens werd nagegaan welke formele normen door het kwaliteitshandboek worden opgelegd en welke kwaliteitskeuzes worden afgedwongen, indien

276

Kristien Stessens

het handboek gevolgd wordt. Op basis van interviews werd nagegaan hoe dit functioneert in de praktijk: op welke punten het kwaliteitshandboek gevolgd wordt, over welke belangrijke punten het kwaliteitshandboek geen uitsluitsel geeft en dus waarover buiten het handboek moet beslist worden en op welke manier hierover beslist wordt. Zoals boven aangegeven, is het immers goed mogelijk dat er een heel aantal informele mechanismen meespelen in de kwaliteitskeuzes. Op die manier wordt duidelijk hoe de formele en de informele elementen van het kwaliteitssysteem in elkaar grijpen. Bij elke fase wordt dus nagegaan: -

Welke kwaliteitskeuzes er gemaakt moeten worden in deze fase van de adviesverlening; Welke formele normen (procedures, principes) er voor deze fase zijn; Wat deze formele normen voor de kwaliteitskeuzes betekenen: welke keuzes ze ondersteunen; Wat de impact van de formele normen in praktijk in deze fase is: wordt er een belangrijk deel van de fase al vastgelegd in het kwaliteitshandboek of niet; In hoeverre ze aangevuld worden met niet-formele normen. 16.3.5.1. De adviesaanvraag

Wat is een kwaliteitsvolle adviesaanvraag? Eerder werd gesteld dat een advies moet adviseren over de stand van de wetenschap, maar zo dat het beleid ‘er iets mee kan’. De adviesaanvraag moet dus aan bepaalde voorwaarden voldoen. Ze moet een onderwerp betreffen dat het beleid op dat moment wil beantwoord zien. De vraag moet bovendien zeer gericht zijn: ze moet formuleren wat het beleid precies wil weten. Daarbuiten moet de vraagstelling er ook voor zorgen dat de stand van de wetenschap vertaald wordt naar bruikbaar advies in een beleidscontext. Indien de adviesaanvraag niet aan deze voorwaarden beantwoordt, is zij niet nuttig voor het beleid. Tegelijk moet de adviesaanvraag ook binnen het kader van de Gezondheidsraad passen wat het thema, de werkwijze en de middelen van de Gezondheidsraad betreft. Bepaalde vragen kunnen niet behandeld worden, omdat ze niet beantwoord kunnen worden vanuit wetenschappelijk perspectief.9 Bij het opstellen van de adviesaanvraag moeten dus verschillende keuzes gemaakt worden: -

-

9

Keuze met betrekking tot het opstellen van de adviesaanvraag: de Minister of de kamers kunnen de Gezondheidsraad eenzijdig om advies vragen. De Gezondheidsraad kan de Minister ook uit eigen beweging adviseren.10 Beide zijden kunnen ook kiezen voor overleg om tot een adviesaanvraag te komen. Keuze met betrekking tot het thema: zowel aanvrager als Gezondheidsraad hebben baat bij een zo goed mogelijke afbakening van de vraagstelling. De vraagstelling moet precies dat gebied afbakenen tussen wetenschap en beleid waarover de Gezondheidsraad als wetenschappelijk adviescollege over kan adviseren, zonder de beleidsmatige relevantie te verliezen.

R. Bal & W.E. Bijker & R. Hendriks, Paradox van het Wetenschappelijk Gezag p 121-123 Kaderwet adviescolleges: de Wet van 03/07/1996, Staatsblad 378, houdende algemene regels over de advisering in zaken van algemeen verbindende voorschriften of te voeren beleid van het Rijk, Hoofdstuk 3, Artikel 17, Artikel 18 10


277

-

Keuze met betrekking tot de afbakening van de vraag: Het is belangrijk dat de aanvrager op voorhand aangeeft hoe ‘breed’ en ‘diep’ de vraag moet zijn. Als de vraagstelling te breed is voor de aanvrager, bevat het advies een hoop niet-relevante informatie. Is het advies te smal, dan kan er geen adequaat beleid gevoerd worden omdat met te weinig aspecten rekening gehouden is. De keuze met betrekking tot het opstellen van de adviesaanvraag wordt door het kwaliteitshandboek behandeld. Het kwaliteitshandboek stuurt aan in de richting van overleg tussen ambtenaren en bewindslieden, hoewel het geen vereiste is. In de procedure wordt vooroverleg tussen de Gezondheidsraad en de bewindslieden voorzien. 11 Dit proces van afstemming zorgt ervoor dat de verwachtingen van beide partijen op elkaar afgestemd worden, zodat er een adviesvraag kan opgesteld worden die precies die vragen stelt die het beleid beantwoord wil zien en die de Raad aankan. De keuze met betrekking tot het thema is niet opgenomen in het kwaliteitshandboek. Uit de interviews blijkt dat er echter wel een consensus is over welke thema’s de Raad beter wel en beter niet behandelt. De Gezondheidsraad ziet zich immers voor een lastige taak gesteld: zij moet erover waken dat de vraagstelling ‘de juiste koers’ aangeeft in de middenzone tussen wetenschap en beleid. Over zuivere beleidsthema’s kan zij zich in principe niet uitspreken, maar de vraagstelling is ook zelden zuiver wetenschappelijk: de Raad wordt voortdurend gevraagd zich over ethische, sociale en beleidsmatige aspecten uit te spreken. Kern van het advieswerk is dan ook het ‘vertalen’ van wetenschappelijke inzichten naar beleidsrelevante uitspraken.12 Zo weigerde de Raad in te gaan op de vraag of de vergoeding voor een bepaalde behandeling geoorloofd is, maar maakt ze wel een inschatting van toekomstige ontwikkelingen en probeert ze de lijnen telkens door te trekken naar het beleid. 13 De keuze met betrekking tot de afbakening van de vraag wordt ook niet opgenomen in het kwaliteitshandboek. Ook hier is er een duidelijke informele consensus waar te nemen. Algemeen wordt aangenomen in de Gezondheidsraad dat een typisch Gezondheidsraadadvies tegelijk diep (gebaseerd op grondige analyse) als breed (rekening houdend met de vele aspecten van een probleem) moet zijn. De werkwijze van de Gezondheidsraad met multidisciplinaire commissies, waarin deskundigen met een specifieke expertise verenigd worden, is juist uiterst geschikt om dit soort vragen te behandelen.14 Hoewel de keuze met betrekking tot het thema en de keuze met betrekking tot de afbakening van de vraag niet in het kwaliteitshandboek opgenomen zijn, bevordert de procedure van vooroverleg tussen ambtenaren en bewindlieden wel de mogelijkheid om de thema’s van beleid en wetenschap op elkaar af te stemmen en om tot een goed afgebakende vraagstelling te komen. Op die manier ondersteunt de formele norm van het kwaliteitshandboek de informele normen met betrekking tot het gewenste thema en de gewenste vraagstelling. 16.3.5.2. Het samenstellen van de commissie Eenmaal de adviesaanvraag opgesteld is, moet het juiste team samengesteld worden om deze vraag te beantwoorden. Een optimale mix van deskundigheid moet gezocht worden om de verschillende aspecten van de vraagstelling te kunnen behandelen. Bovendien moeten de 11

Vademecum “Adviesaanvraag”: “Aan een adviesaanvraag gaat veelal overleg tussen de staf van de Gezondheidsraad en de beleidsambtenaren van de betrokken ministeries vooraf.” 12 Brochure ‘Honderd jaar gezondheidsraad: een dozijn bespiegelingen’ p 56 13 R. Bal & W.E. Bijker & R. Hendriks, Paradox van het Wetenschappelijk Gezag p 89 14 Brochure ‘De staat van dienst’ p 10-12

278

Kristien Stessens

deskundigen voldoen aan de vereisten die de Gezondheidsraad als onafhankelijk adviescollege stelt bij de opmaak van de adviezen.

Bij het samenstellen van de commissie moeten dus volgende keuzes gemaakt worden: - Keuze met betrekking tot de expertisedomeinen die in de commissie moeten opgenomen worden. - Keuze voor bepaalde individuen die deze expertise vertegenwoordigen. - Keuze voor de manier waarop iemand betrokken wordt bij het commissiewerk: niet iedereen die meehelpt aan de totstandbrenging van het advies, wordt geacht tijdens het hele proces van het opstellen van het advies aanwezig te zijn of ook de uiteindelijke verantwoordelijkheid t.o.v. het eindproduct te dragen. Verschillende rollen zijn mogelijk. Er wordt veel formele aandacht besteedt aan het samenstellen van de commissie. Er is een uitgewerkte procedure in het kwaliteitshandboek waarbij er een planning opgemaakt wordt en de samenstelling van de commissie zorgvuldig uitgebalanceerd wordt. De staf van de Gezondheidsraad vertaalt volgens deze procedure de adviesopdracht naar een planning van het adviestraject, waarbij de opzet, indeling en omvang van het advies en de duur van het adviestraject vastgesteld wordt. De deelnemers van de commissie weten zo vanaf het begin waar ze zich aan kunnen verwachten. Deze planning dient ook als basis voor de samenstelling van de commissie: de probleemverkenning van het onderwerp wijst uit welke expertise vereist is.15 Dit neemt niet weg dat de belangrijkste kwaliteitskeuzes buiten het kwaliteitshandboek worden genomen. De keuze om bepaalde expertises in een commissie te betrekken moet individueel per adviesaanvraag beslist worden. Wel zorgt het kwaliteitshandboek ervoor dat deze keuze ondersteund wordt door een literatuuronderzoek van de secretaris en dat anderen geraadpleegd worden over de samenstelling van de commissie.16 De keuze voor bepaalde individuen blijkt een belangrijke afweging die de kwaliteit van het advies verregaand kan beïnvloeden. In praktijk blijken secretarissen en andere stafleden met verschillende factoren rekening te houden. Zo wordt getracht voldoende gezaghebbende personen in de commissie op te nemen om het draagvlak van het advies te vergroten.17 Het lidmaatschap van een commissie stelt ook eisen aan de onafhankelijkheid; deskundigen hebben bij voorkeur voeling met de praktijken waarover ze adviseren, maar moeten zich toch onafhankelijk kunnen opstellen van maatschappelijke actoren. In het kwaliteitshandboek is er een procedure van belangenverklaring voorzien die telkens doorlopen wordt bij het opstellen van een commissie.18 Binnen de Gezondheidsraad is er een algemene consensus dat deskundigen in universitaire posities doorgaans aan de eisen van onafhankelijkheid beantwoorden, maar dit sluit niet uit dat anderen bij de commissie betrokken worden.19 15

Vademecum “Startnotitie”, “Werkplan” Vademecum “Startnotitie”, “Werkplan” 17 R. Bal & W.E. Bijker & R. Hendriks, Paradox van het Wetenschappelijk Gezag p109 18 Vademecum “Belangen” 19 Interview met mevr. Van duivenbode, Dhr. Bolhuis, dhr. Bosmans, R. Bal & W.E. Bijker & R. Hendriks, Paradox van het Wetenschappelijk Gezag p 112 16


279

Eenmaal de individuen gekozen zijn, moet er nog beslist worden in welke hoedanigheid zij zullen deelnemen aan de commissie. Het kwaliteitshandboek beschrijft de mogelijke statuten van de deelnemers. Externe deelnemers kunnen uitgenodigd worden voor alle of een deel van de vergaderingen, en kunnen al dan niet het recht krijgen het advies vast te stellen, waarmee ze de verantwoordelijkheid over de inhoud ervan opnemen.20 Het kwaliteitshandboek geeft echter geen richtlijnen in welke gevallen voor een bepaalde status gekozen wordt. Dit moet geval per geval afgewogen worden. Bij de samenstelling van de commissie blijken verschillende kwaliteitskeuzes een zorgvuldige individuele afweging van geval tot geval in te houden, waarvan de normen niet collectief vastgelegd zijn. Er blijkt echter wel een consensus te bestaan binnen de Gezondheidsraad over de wenselijkheid van bepaalde individuele kenmerken van commissieleden om tot een optimale commissie te komen. Wat het kwaliteitshandboek wel aanbiedt, zijn een aantal tools om deze afweging te ondersteunen: aan de samenstelling van de commissie moet een literatuuronderzoek, een planning en intern overleg vooraf gaan. De belangen van de commissieleden moeten opgevraagd worden voor ze zetelen in een commissie. Verschillende mogelijke statussen van deelnemers van commissies maken het mogelijk subtiel onderscheid te maken tussen de verantwoordelijkheden van de deelnemers ten opzichte van het eindproduct. 16.3.5.3. Het behandelen van de adviesvraag in de commissie Een deskundige commissie is samengesteld, maar nu moet deze deskundigheid ook gemobiliseerd worden: de commissie moet haar deskundigheid ten volle inzetten om op een goede manier het advies te kunnen opstellen. De vraag is dan hoe een advies optimaal kan opgesteld worden. Dit behelst zowel het sturen van de interne discussie van de commissie, als het waken over de logica en leesbaarheid van het uiteindelijke advies. Bij het opstellen van het advies zelf moeten de volgende keuzes gemaakt worden: -

-

De keuze met betrekking tot de discussie die gevoerd wordt: In welke mate is discussie noodzakelijk om tot een bevredigend advies te kunnen komen en hoe kan deze discussie optimaal ‘geregisseerd’ worden? Een tweede belangrijke beslissing die moet genomen worden is welke deskundigheid te betrekken in de discussie. De samenstelling van de commissie ligt natuurlijk al vast, maar de commissie heeft nog steeds de mogelijkheid andere deskundigen te betrekken bij de discussies door middel van hoorzittingen en interviews. De keuze met betrekking tot de vorm van het advies: Eenmaal de conclusies van het advies opgesteld zijn, moet de redenering zo goed mogelijk opgebouwd worden. Er moeten dan ook kwaliteitskeuzes gemaakt worden met betrekking tot de vorm van het advies: de keuze voor een bepaalde opbouw van het advies, de keuze om een bepaald vocabularium aan te houden, de keuze voor een bepaalde argumentatie. Deze keuzes zullen de overtuigingskracht en leesbaarheid van het uiteindelijke advies bepalen.

Het kwaliteitshandboek voorziet een procedure voor de eerste vergadering van de commissie, waar de goede overdracht van het dossier aan de commissie verzekerd wordt.21 Vanaf dan is de behandeling van het advies de zaak van de commissie en zijn er geen tussenkomsten van 20 21

Vademecum “Leden” Vademecum “Instellingsvergadering”

280

Kristien Stessens

buitenaf. Wel wordt de voorzitter en de algemene secretaris op de hoogte gehouden door tussentijdse vergaderingen.22 Ook wordt het advies voor de definitieve goedkeuring door de commissie voorgelegd voor peer review aan één of meerdere beraadsgroepen.23 Op die manier is er nog sturing mogelijk. De eerste keuze die moet gemaakt worden is de keuze met betrekking tot de discussie die gevoerd wordt. Binnen de Gezondheidsraad wordt algemeen aanvaard dat een goede discussie onontbeerlijk is voor een goed advies.24 De Gezondheidsraad krijgt immers voornamelijk adviesvragen voorgelegd die zowel specialistisch als multidisciplinair zijn.25 Bij dit soort adviezen moet er vaak eerst gediscussieerd worden voor de commissie een standpunt kan innemen. De bedoeling is enerzijds alle deskundigheid te mobiliseren en op te nemen bij het opstellen van het advies, en anderzijds de deskundigen ‘los te weken’ van beginposities om een gemeenschappelijk standpunt te kunnen innemen. Anderzijds moet de commissie ook tijdig haar discussie kunnen afsluiten om tot een bruikbaar advies te kunnen komen. Een goede discussie moet dus ‘gemanaged’ worden: er moet ruimte zijn voor uitwisseling van ideeën en wetenschappelijke twijfel, maar dit moet ook binnen de perken gehouden worden om tot een bruikbaar advies te kunnen komen. In gesprekken met de stafmedewerkers blijkt er een consensus te bestaan dat het de taak is van de secretaris en de voorzitter van de commissie om de discussie in goede banen te leiden. Zij kunnen de deskundigheid van commissieleden mobiliseren door hen te vragen individuele bijdragen te schrijven of hen te confronteren met andere zienswijzen. Zij kunnen ook de discussie binnen de perken houden door de teksten bijschaven om de leden ‘onder de paraplu’ te houden door ‘tweetjes’ te organiseren tussen secretaris/voorzitter, voorzitter/lid om al te afwijkende standpunten beheersbaar te maken. 26 Het kwaliteitshandboek verschaft hierover geen informatie. De manier waarop er met discussies omgegaan wordt is dus gebaseerd op een informele norm. Het kwaliteitshandboek voorziet wel regels met betrekking tot vertrouwelijkheid die de debatten ongestoord moeten laten verlopen. 27 Het is verder ook de verantwoordelijkheid van de commissie om alle relevante deskundigheid in de discussie te betrekken. Onderzoeksmethoden zoals de hoorzitting en het interview kunnen gebruikt worden om deskundigen te raadplegen die niet aan de vereisten voldoen om in de commissie te zetelen. Het kwaliteitshandboek voorziet een aantal procedures om het commissiewerk vlotter te laten verlopen, zoals hoorzittingen en ‘werkgroepvergaderingen’ (subvergaderingen met enkele leden van de commissie over een specifiek onderwerp). 28 De tweede keuze die moet gemaakt worden is de keuze met betrekking tot de vorm van het advies. Eerder werd immers al aangehaald dat binnen de Gezondheidsraad de overtuiging leeft dat een kwaliteitsvol advies leesbaar moet zijn voor niet-vakgenoten en dat het een heldere, logische argumentatie moet hebben die het bewind kan voorzien van overtuigende argumenten.

22

Vademecum “Voortgangsoverleg” Vademecum “Toetsing van het advies3 24 Interview met mevr. Van Duivebode, dhr. Van de Velde, dhr. Eert, mevr. Van Vliet, dhr. Bosmans, R. Bal & W.E. Bijker & R. Hendriks, Paradox van het Wetenschappelijk Gezag p 138-140 25 Brochure ‘Honderd jaar gezondheidsraad: een dozijn bespiegelingen’ p 60 26 Interview met mevr. Van Duivebode, dhr. Van de Velde, dhr. Eert, mevr. Van Vliet, dhr. Bosmans, R. Bal & W.E. Bijker & R. Hendriks, Paradox van het Wetenschappelijk Gezag p 138-140 27 Vademecum “ vertrouwelijkheid” 28 Vademecum “Overleg met maatschappelijke groeperingen”, “Werkgroepen” 23


281

Dat de Gezondheidsraad de keuze van de opbouw en het vocabularium belangrijk acht, komt duidelijk naar voren in het kwaliteitshandboek. Het ‘onderdeel ‘opzet van het advies’ in het kwaliteitshandboek geeft gedetailleerde richtlijnen voor de opbouw van een gezondheidsraadadvies. Zo zouden de adviezen onderverdeeld moeten zijn in beschrijvende, beoordelende en adviserende hoofdstukken (in die volgorde). Ook in verband met de schrijfstijl worden enkele richtlijnen gegeven.29Bovendien heeft de Gezondheidsraad een redacteur aangesteld om de opbouw en stijl van de adviezen te verbeteren. In praktijk blijkt het nog zoeken naar een middenweg tussen de specifieke eisen van het advies zelf en de algemene regels van het kwaliteitshandboek. Ook belangrijk is de argumentatie. De minister of staatssecretaris moet aan een advies overtuigende argumenten voor het beleid kunnen ontlenen. Hierbij is het belangrijk dat de Gezondheidsraad aangeeft tot waar ze op basis van de huidige stand van de wetenschap redeneert en vanaf waar ze haar opinie presenteert.30 Even belangrijk is een heldere redenering. Zeker als advisering verder gaat dan de stand van de wetenschap, is het des te belangrijker inzichtelijk te maken welke stappen de commissie heeft gevolgd in de argumentering.31 Tijdens het opstellen van het advies moeten verschillende kwaliteitskeuzes gemaakt worden met betrekking tot de discussie binnen de commissie en de vorm van het uiteindelijke advies. De formele normen scheppen de voorwaarden waarbinnen een georganiseerd debat kan plaatsvinden. De regels in verband met de vertrouwelijkheid garanderen dat de debatten ongestoord kunnen verlopen. De procedures in het kwaliteitshandboek geven de commissie de mogelijkheid om verschillende werkvormen te hanteren om het adviesverleningsproces soepeler te doen verlopen en om alle relevante deskundigheid bij het proces te betrekken. Het is dan aan de commissie om ook daadwerkelijk een actief debat te houden dat binnen de tijdstermijn in een advies omgezet kan worden. Ook op vlak van argumentatie, opbouw en stijl verschaft het kwaliteitshandboek richtlijnen. Bovendien moet het advies door de redactie. Inhoudelijk maakt de commissie een keuze welke argumenten zij zal gebruiken. Informeel is er wel een consensus over hoe de discussie moet gehouden worden en welke argumentatie de Raad best gebruikt. 16.3.5.4. Publicatie Eenmaal het advies opgesteld is, moet de Raad de adviezen niet enkel overmaken aan de aanvrager, maar er ook voor zorgen dat bewindslieden en ambtenaren voor wie het advies beleidsmatig relevant is, op de hoogte worden gesteld. Bovendien moet zij ook de nodige bekendheid aan haar adviezen geven bij de bevolking door contact met de pers op te nemen. De Raad moet er dus in feite voor zorgen dat het advies op een goede manier ‘gelanceerd’ wordt, overgelaten wordt aan de buitenwereld. Na het lanceren van het advies stopt in feite de opdracht van de Raad. Als onafhankelijk adviescollege kan zij zich niet inlaten met maatschappelijke discussies. Tevens werd ook gesteld dat de impact van het advies op beleidsmakers, publiek en beroepsgroepen wel degelijk een invloed heeft op de perceptie van de staf van de Gezondheidsraad op het al dan niet geslaagd zijn van het advies. Het hoeft dan ook niet te verbazen dat deze staf op eigen 29

Vademecum “Opzet: kompas” R. Bal & W.E. Bijker & R. Hendriks, Paradox van het Wetenschappelijk Gezag p 175 31 R. Bal & W.E. Bijker & R. Hendriks, Paradox van het Wetenschappelijk Gezag p 181 30

282

Kristien Stessens

initiatief – maar natuurlijk binnen het opgegeven kader- zich inlaat met de afwikkeling van het advies. De kwaliteit ligt in de fase van de publicatie dus in het optimaal lanceren van het advies en het ‘promoten’ van correcte manier naar buiten gebracht worden. Tevens gedragen eens de adviezen naar buiten gebracht zijn, adviescollege kunnen handhaven. Dit betekent: -

juiste evenwicht vinden tussen het het advies. Het advies moet op de moet de Raad zich terughoudend wil zij zichzelf als onafhankelijk

Dat er keuzes moeten gemaakt worden met betrekking tot de lancering; aan wie en wanneer wordt het advies verschaft? Welke versies van het advies worden verspreid? Dat er keuzes moeten gemaakt worden met betrekking tot de afwikkeling van het advies: hoe ver kan de Gezondheidsraad interveniëren in de maatschappelijke discussies na het eigenlijke uitbrengen van het advies ?

Op vlak van de lancering van het advies geeft het kwaliteitshandboek een uitgewerkt antwoord op de vraag aan wie en wanneer het advies moet worden verschaft en welke versies van het advies verspreid moeten worden. Het houdt rekening met het feit dat bewindslieden en eventueel journalisten tijd nodig hebben om hun reactie voor te bereiden, en dat een overmaking van het advies voordat het officieel in omloop gebracht wordt hiertoe soms noodzakelijk is. Het kwaliteitshandboek voorziet ook een veelheid aan soorten publicaties: een Engelse versie van het advies wordt verspreid naar buitenlandse instanties en samenvattingen worden verstuurd naar de pers. Ook worden (onofficiële) contacten onderhouden met de aanvrager om de juiste timing voor het lanceren van het advies te weten.32 Wat de afwikkeling van het advies betreft, worden er in het kwaliteitshandboek geen richtlijnen gegeven. Immers, zoals boven gesteld, zijn de effecten van het advies niet expliciet opgenomen in het kwaliteitssysteem omdat er voor de Raad risico’s kleven aan de betrokkenheid bij het natraject. Er worden echter wel initiatieven genomen van individuele secretarissen om bijvoorbeeld lezingen te geven, om op congressen de opvattingen van de Gezondheidsraadcommissie te bespreken, of om zitting te nemen in een redactie van vervolguitgaven. Dit gebeurt echter op persoonlijke titel.33 16.4.

Lessen voor de Federale Overheid

De bedoeling van deze stage was om specifieke aanbevelingen te kunnen doen voor mijn dienst: De Hoge Gezondheidsraad. Op dit moment gaat het kwaliteitsbeleid in de Hoge Gezondheidsraad ook meer in de richting van een procesmatige aanpak. Een Koninklijk Besluit met een nieuwe opmaak van de Raad wordt opgesteld in overleg met het kabinet, een huishoudelijk reglement dat de werkwijze gedetailleerder beschrijft is in opmaak. (Ministrieel besluit) De procedures van de opeenvolgende stappen worden besproken en bijgesteld. In de komende periode zal werk gemaakt worden van het opstellen van het kwaliteitshandboek.

32

Vademecum “Voorinformatie”, “Voorinformatie pers”, “Verzenden advies aan bewindslieden”, “Verzenden advies aan de commissie”, “Tijdschriften”, “Executive summary” 33 R. Bal & W.E. Bijker & R. Hendriks, Paradox van het Wetenschappelijk Gezag p 220 -221


283

Hierbij moeten wij rekening houden met wat de Nederlandse Gezondheidsraad ons kan leren over kwaliteitsbeleid: -

een kwaliteitssysteem moet een duidelijk doel naar voor brengen Wat kwaliteit is voor een organisatie verschilt van organisatie tot organisatie en kan ook nog evolueren in de tijd. Het is dus zeer belangrijk om eerst te beseffen waar men naartoe wil met het kwaliteitsbeleid voordat er specifieke structuren ontwikkeld worden, omdat er anders dubbelzinnigheden kunnen ontstaan. In het geval van adviescolleges zoals de Nederlandse Gezondheidsraad en de Hoge Gezondheidsraad moet duidelijk aangegeven worden tot waar de taak van het adviescollege gaat: moet zij zich enkel bezig houden met het leveren van een optimaal advies aan de aanvrager, of moet zij ook de effect van het advies sturen?

-

een kwaliteitsbeleid moet steeds ontwikkeld worden in relatie met de omgeving van de organisatie Het is essentieel dat er contact gehouden wordt met de gebruiker van het advies (de aanvrager) om te weten wat deze precies verwacht. Deze verwachtingen kunnen dan geïncorporeerd worden in het kwaliteitsbeleid. Zo kan er ook gecommuniceerd worden wat de organisatie aan kwaliteit kan bieden gezien haar werkwijze en middelen, zodat de aanvragers van het advies hier rekening mee kunnen houden. Een goede communicatie met de buitenwereld lijkt vanzelfsprekend, maar is het niet: de Nederlandse Gezondheidsraad levert grote inspanningen om op de hoogte te blijven van de verwachtingen van de aanvrager(s) van haar adviezen.

-

een procesmatige aanpak van kwaliteitsbeleid kan een geïntegreerd kwaliteitsbeleid in een adviescollege waarborgen Het karakter van de organisatie stelt beperkingen aan de methodes die kunnen gebruikt worden om kwaliteit te managen. In een adviescollege dat werkt met ad hoccommissies en waarvan dus de ‘makers’ van het produkt steeds wisselen, kan er toch een continue beleid voor het omgaan met kwaliteit ingesteld worden door regels vast te leggen met betrekking tot het adviesverleningsproces. Bij deze benadering wordt ervoor gezorgd dat een advies telkens bepaalde stappen moet doorlopen om tot een definitief advies te komen, en dat deze stappen telkens aan een aantal kwaliteitsvereisten moeten voldoen.

-

een kwaliteitshandboek kan het kwaliteitsbeleid in belangrijke mate ondersteunen, maar staat niet op zichzelf Een kwaliteitshandboek waarin het kwaliteitsbeleid vastgelegd is in de vorm van procedures en werkinstructies kan een handig instrument zijn. Op die manier is het voor iedereen in de organisatie duidelijk hoe het adviesverleningsproces eruit ziet (vooral voor buitenstaanders en nieuwkomers) of eruit zou moeten zien(voor mensen die al een tijd actief zijn in de organisatie). Het formeel vastleggen van het beleid schept dus duidelijkheid.

Tegelijk kan het kwaliteitsbeleid nooit volledig op het handboek steunen. Het bestaan van formele normen garandeert immers niet dat ze worden toegepast in de praktijk. Uit de manier waarop er in de Nederlandse Gezondheidsraad kwaliteitsbeslissingen worden genomen kunnen we concluderen dat:

284

Kristien Stessens

-

-

-

de formele normen op een informele consensus moeten steunen om in de praktijk toegepast te worden. Het kwaliteitshandboek van de Nederlandse Gezondheidsraad was in de eerste plaats immers een weerslag van een informele consensus, een al bestaande werkwijze. Nieuwe procedures worden enkel ingevoerd na intern overleg en discussie. ook informele normen –in de vorm van consensus- richting kunnen geven aan keuzes die genomen worden in verband met kwaliteit. Door waar het Kwaliteitshandboek geen duidelijkheid schept met betrekking tot bepaalde keuzes die genomen moeten worden, is er ruimte voor interne discussie en consensus. er moet voldoende tijd genomen worden om een beleid t.o.v. kwaliteit op te zetten Dit betekent dat er geen snelle manier is om een kwaliteitsbeleid op te zetten. Het kwaliteitshandboek is geen ‘shortcut’ om een doeltreffend kwaliteitsbeleid voor een dienst zeer snel te kunnen opzetten. Voortdurend intern overleg en het werken aan interne consensus zijn zeer belangrijk bij het opzetten van een kwaliteitssysteem.

Mogelijke manieren om een evenwichtig kwaliteitsbeleid op te zetten zijn: - het kwaliteitshandboek stapsgewijs opzetten: te beginnen met de beschrijving van de bestaande, algemeen aanvaarde procedures. Vervolgens kunnen die stappen eruit gehaald worden waarvoor nog geen algemene werkwijze bestaat en kunnen deze punten in groep bediscussieerd worden. Hierbij word een voorstel gedaan,dat gevalideerd wordt door het management en bronnen van buitenaf (gebruikers, consultants…) - iemand aanduiden om het kwaliteitshandboek te updaten. Deze persoon vergelijkt voortdurend de manier van werken van de organisatie en het handboek en geeft de nood aan bepaalde punten opnieuw te bespreken. 16.5.

Conclusie

Doel van de stage was het kwaliteitsbeleid in de Nederlandse Gezondheidsraad te bestuderen om een beeld te krijgen van de dagelijkse omgang met kwaliteit. Met dit doel voor ogen werd nagegaan welke keuzes met betrekking tot kwaliteit gemaakt moeten worden in het adviesverleningsproces van de Ned. Gezondheidsraad en op basis waarvan deze keuzes gemaakt worden. Zowel formele normen, vastgelegd in het kwaliteitshandboek, als informele normen, in de vorm van een consensus, bleken de keuzes in verband met kwaliteit aan te sturen. Op die manier ontstaat er een sluitend kwaliteitsbeleid, waar informele normen de formeel vastgelegde normen ondersteunen en aanvullen. Mijn Ned. Collega’s waren zeer gastvrij en bereid informatie te geven. Ik had vooral veel gelijkenissen verwacht in de manier van werken, maar de verschillen troffen me: de Nederlandse Gezondheidsraad en de Belgische Hoge Gezondheidsraad hebben een zeer gelijkaardige opdracht als adviesraad - namelijk, advies leveren -, maar er zijn substantiële verschillen in hoe tot dit advies gekomen wordt. Wat me ook trof was de consensus die ik aantrof bij de mensen die ik sprak: zij hadden zeer gelijklopende ideeën over de fundamentele normen die gevolgd moeten worden bij het geven van advies. In de Hoge Gezondheidsraad zitten we wat dat betreft nog in een zoekperiode. Het geeft voor mij ook aan dat het mogelijk en zinvol is te zoeken naar collectieve normen die niet enkel op papier gevolgd worden. Ik


285

denk dat er op dat vlak voor de Hoge Gezondheidsraad nog een belangrijke opdracht in het verschiet ligt.

Het ontwikkelen van kennismanagement m.b.t. het welzijn op het werk (Ontario, Canada)

287

HOOFDSTUK 17. HET ONTWIKKELEN VAN KENNISMANAGEMENT M.B.T. HET WELZIJN OP HET WERK (ONTARIO,

CANADA)

PAUL TOUSSEYN 17.1.

Inleiding

Op 1 januari 2004 werden als gevolg van de Copernicus-hervorming binnen de FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg (FOD WASO) de Technische Inspectie, die toezicht hield op de arbeidsveiligheid en waar ik sinds 1 juni 1990 deel van uitmaak als ingenieur bij de buitendienst directie Vlaams-Brabant, en de Medische Inspectie, die toezicht hield op de arbeidshygiëne en -geneeskunde, omgevormd tot één geïntegreerde Algemene Directie Toezicht op het Welzijn op het Werk, afgekort AD TWW. Het betrof niet alleen een naamswijziging, doch een grondige hernieuwing van de aanpak. Vooreerst werd de inspectie gealigneerd met de verruimde, multidisciplinaire aanpak met betrekking tot de verschillende domeinen inzake het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk, zoals vastgelegd in de Welzijnswet van 4 augustus 1996 en haar uitvoeringsbesluiten: -

de arbeidsveiligheid; de arbeidsgeneeskunde; de ergonomie; de industriële hygiëne; de psychosociale aspecten waaronder geweld, pesterijen en ongewenst seksueel gedrag op het werk.

De medewerkers, die tot voorheen hadden geopereerd binnen een sterk monodisciplinair kader, werden plots geconfronteerd met collega’s van andere disciplines en directiehoofden van buitendiensten, die tot voorheen zowel de functie van ‘domeinexpert’ als manager in zich droegen, en waar de medewerkers zich in geval van vragen i.v.m. de reglementering, de implementatie en interpretatie ervan steeds konden toe wenden en die ook vanuit het hoger management de opdracht hadden de kennis i.v.m. de reglementering en de interpretatie ervan over te dragen aan hun medewerkers, werden evenzeer geconfronteerd met medewerkers in voor hen vakvreemde disciplines. Het is duidelijk dat in een dergelijke context de klassieke piramidale organisatiestructuur niet langer naar behoren kan functioneren. Er werd dan ook een matrixstructuur opgezet: waarbij een aantal medewerkers in een buitendienst enerzijds ‘klassiek’ inspectiewerk verrichten onder supervisie van hun hiërarchische chef en anderzijds worden ingeschakeld in zogenaamde ‘e-communities’. Dit zijn expertgemeenschappen voor elk van de vijf voornoemde disciplines, waarbij telkens één medewerker van een buitendienst deel van uitmaakt. Bedoeling is kennis op te bouwen en te delen en in eerste instantie een antwoord te verschaffen op interpretatieve vragen zowel intern van medewerkers uit, waar niet direct een standaardoplossing voor bestaat, evenals van externe klanten. Persoonlijk maak ik deel uit van de e-community arbeidsveiligheid, inzonderheid als domeinexpert ‘brandpreventie’. In het kader van de pumpopleiding, en meer bepaald fase 3, lag het dan ook voor de hand om na te gaan hoe het ontwikkelen, delen, opslaan en distribueren van kennis m.b.t. het welzijn

288

Paul Tousseyn

op het werk geschiedt in een geïndustrialiseerd, bij voorkeur niet EU-land. Als stageland werd voor Canada geopteerd. Bij nazoeking bleek immers dat Canada internationaal gezien een zeer vooraanstaande rol speelt inzake welzijn op het werk, met zeer gerenommeerde onderzoeksinstellingen en ver vooruit is inzake e-gov toepassingen. Bovendien is het een federaal land met twee officiële talen: Engels en Frans, wat de meerwaarde om parallellen te trekken alleen maar kon vergroten. De stage werd doorgebracht bij verschillende organisaties in de provincie Ontario, het industriële en economische hart van Canada. Deze stageplaatsen zullen samen met de methodologie worden toegelicht in paragraaf 2. De stage liep van 22 april tot en met 23 mei 2005 17.2.

Het Canadese ‘OHS’-systeem

Canada is een federaal land dat ongeveer 32 miljoen inwoners telt met een actieve bevolking van 16,1 miljoen als volgt verdeeld: 13, 6 miljoen werknemers, van wie 10,5 miljoen in de private sector en 3,1 miljoen in de publieke sector, en 2,5 miljoen zelfstandigen. Het land is onderverdeeld in 13 provincies en 3 territoria. Het is tweetalig Engels en Frans. De door mij bezochte provincie, Ontario, is zowat het industriële en economische hart van Canada. Het is de meest bevolkte provincie van Canada met 12,4 miljoen inwoners en telt een actieve bevolking van 6,4 miljoen onder wie: 5,5 miljoen werknemers, van wie 1,1 miljoen in de publieke sector en 4,3 miljoen in de private sector en ook nog eens 900 000 zelfstandigen. Buiten Québec heeft Ontario het grootste aandeel van Franstaligen (meer dan een half miljoen). De taalwetgeving van 1989 garandeert elke burger van Ontario het recht op dienstverlening in de Franse taal door zowel de provinciale overheid als de agentschappen en dit in 23 omschreven gebieden van de provincie. Alhoewel de voertaal meestal Engels was tijdens mijn meetings, op één uitzondering na, waren alle websites en documenten van de door mij bezochte instanties in beide landstalen voorradig. De regelgeving inzake welzijn op het werk of “Occupational Health and Safety”, afgekort ‘OHS’ zoals het daar wordt genoemd, is in hoofdzaak een provinciale bevoegdheid. Een aantal werkplaatsen met een interprovinciaal karakter vallen evenwel onder de federale jurisdictie, met uitzondering evenwel van de bouwplaatsen die zich op hun terreinen zouden bevinden. Inzake OHS kunnen drie belangrijke soorten actoren worden onderscheiden: - de ‘Ontario Ministry of Labour’ (MOL) (4 ½ d); - de ‘Workplace Safety and Insurance Board’ (WSIB) (1d); - de Health and Safety Associations waaronder de 14 sectorgerichte en door de WSIB betoelaagde ‘Safe Workplace Associations’ zoals: de ‘Industrial Accident Prevention Association’ (IAPA) (5d) en de ‘Ontario Service Safety Alliance’ (OSSA) (1/2d) alsook andere ‘Occupational Health and Safety Associations’ zoals het ‘Canadian Centre for Occupational Health and Safety’ (4d), het ‘Institute for Work and Health’ (1/2 d), het ‘Radiation Safety Institute of Canada’(1/2 d). [De cijfers tussen haakjes verwijzen telkens naar de tijdsbesteding uitgedrukt in dagen die in de verschillende instanties werd doorgebracht tijdens de stage.] Op elk van deze actoren wordt nu nader ingegaan.


289

De Ontario Ministry of Labour, of MOL, zoals het daar wordt genoemd, heeft drie corebusinesses: -

welzijn op het werk (OHS); werkgelegenheid : rechten en verbrekingsvergoeding, …); arbeidsverhoudingen (CAO’s).

plichten

(

e.g.

werkuren,

minimumloon,

De bevoegheden en het takenpakket van de MOL stemmen in ruime mate overeen met die van de FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg. Buiten een ontmoeting met de Afdeling Beleid en een Changemanager bestonden mijn stageactiviteiten bij de MOL vooral uit het actief participeren aan de ‘orientation days’ van de 37 nieuw aangeworven aspirant ‘occupational health and safety officers’. Dit was de eerste opleidingsweek, die in totaal 26 weken beslaat en afwisselend bestaat uit ‘classroom’-opleiding en on-the-field-training. De basiswetgeving inzake welzijn op het werk is hoofdzakelijk terug te vinden in de ‘Occupational Health and Safety Act’ van kracht geworden op 1 oktober 1979 en sindsdien diverse malen gewijzigd. Deze wetgeving legt de algemene principes, de verplichtingen van de werkgevers en de rechten van de werknemers inzake welzijn op het werk vast. Deze wetgeving is in sterke mate gebaseerd op de onderliggende filosofie van het ‘Internal Resposibility System’ (‘IRS’): de betrokken partijen op de werkplek (werkgever, bouwdirectie, hiërarchische lijn, werknemer, eigenaar) zijn het best geplaatst om hun veiligheids- en gezondheidsproblemen te identificeren, te analyseren en er oplossingen voor uit te werken. Onder luik VII van voormelde wet vindt men de voorschriften met betrekking tot de handhaving door de ‘occupational health and safety officers’ terug. Deze zijn vrij gelijkaardig met de Wet van 16 november 1972 betreffende de Arbeidsinspectie. Ook de beroepsmogelijkheden en strafbepalingen vindt men in deze wet terug. De wet voorziet ook de mogelijkheid om uitvoeringsbesluiten te treffen. In totaal werden er een 35 tal regelgevingen, zowel sector- als risicospecifiek, getroffen in uitvoering van deze wet. Het grootste onderscheid met de Belgische context is evenwel dat de arbeidsongevallenverzekering voor zowel werknemers uit de publieke als de private sector publiekrechtelijk geregeld is en dit ook weer op provinciaal niveau. In Ontario is dit geregeld door de ‘Workplace Safety and Insurance Act’. De ‘Workplace Safety and Insurance Board’ (‘WSIB’) , waarvan de oorsprong teruggaat tot 1915, is origineel opgericht geweest als een compensatiekas wat zich ook in de oorspronkelijke naam weerspiegelt: Workers Compensation Board. In tegenstelling tot in België zijn de ongevallen op de weg naar en van het werk hier niet door gedekt. De WSIB: -

staat in voor de vergoeding van slachtoffers van arbeidsongevallen en beroepsziekten evenals de nabestaanden van overleden werknemers; staat slachtoffers van arbeidsongevallen en beroepsziekten bij tijdens hun herstel en terugkeer naar hun arbeidsplaats; bewaakt de kwaliteit van de zorgverlening aan de getroffenen; begeleidt de werknemers bij de reïntegratie in het arbeidsproces van slachtoffers van arbeidsongevallen en beroepsziekten en de partners van overleden werknemers;

290

Paul Tousseyn

De WSIB is een agentschap waarvan de werkingsmiddelen volledig worden betrokken uit de premies die de werkgevers dienen te betalen. Deze premies, volgens een bonus-malussysteem, zijn sterk sectorafhankelijk. De laatste jaren wordt door de WSIB zeer sterk gefocust op de preventie van arbeidsongevallen en beroepsziekten en werden heel wat sensibilisatiecampagnes en incentives gelanceerd, die verstrekkende financiële gevolgen kunnen hebben voor de verzekeringnemenden. De WSIB heeft een zeer uitgebreid netwerk van regionale kantoren met multidisciplinaire teams. In totaal stonden 3 meetings met de WSIB op het programma, respectievelijk: ‘Knowledge Services’, ‘Best Practices’ en ‘Compensation System’. De derde belangrijke groep van actoren in dit ‘OHS’-gebeuren zijn de ‘Occupational Health and Safety Associations’, waaronder vooreerst de ‘Safe Workers Associations’. Dit zijn nonprofit organisaties, die kunnen vergeleken worden met onze externe diensten voor preventie en bescherming op het werk, met dien verstande evenwel dat ze geen ‘medisch toezicht’ uitoefenen. Hun opdracht bestaat erin de werkgevers bij te staan bij het identificeren, analyseren, reduceren en beheersen van risico’s op hun arbeidsplaats. Hierbij beschikken ze over consultants die ter plaatse gaan, organiseren ze opleidingen, bijscholingen, verstrekken advies, voeringen metingen uit (lawaai, airsampling e.d.). Hun financiële middelen betrekken ze ten dele uit de betoelaging door de WSIB. Deze volstaan echter niet , zodat ze ook eigen middelen moeten genereren. In ruil voor hun bijdrage ontvangen de aangesloten werkgevers een zeker minimumbasispakket aan dienstverlening. Wat hierbuiten valt dient prestatiegewijze betaald te worden. In totaal zijn er 14 dergelijke associaties in Ontario. In tegenstelling tot de Belgische context heeft men echter geen keuzevrijheid van organisatie, doch krijgt men afhankelijk van de sector waarin men actief is één van deze toegewezen door de WSIB. Gedurende een volle week was ik te gast bij IAPA, gesticht in 1917, die met zijn 47000 aangesloten ondernemingen die 1,5 miljoen werknemers vertegenwoordigen, de grootste is van de ‘Safe Workplace Associations’. De organisatie telt 225 werknemers van wie een honderdtal consultants. Tijdens mijn stageweek bij IAPA, die vooral bestond uit meetings, stonden ook 2 bezoeken met één van hun consultants geprogrammeerd aan een metaalverwerkend bedrijf CCI Thermal Technologies, dat industriële warmwaterketels bouwt, respectievelijk Bunge, een plantaardige olieverwerkend bedrijf. Ik had eveneens een meeting met het hoofd van de afdeling ‘Client Services’ van de Ontario Service Safety Alliance, afgekort OSSA. De OSSA is een kleinere en recentere Safe Workplace Association actief in de dienstverleningssector. De OSSA telt 81 000 aangesloten ondernemingen, heeft een personeelsbezetting van 65 personeelsleden onder wie 33 consultants. Gedurende de vierde en laatste week van mijn stage was ik te gast bij het ‘Canadian Centre for Occupational Health and Safety’, afgekort CCOHS. Dit Centrum is opgericht bij federale wet in 1978 en heeft als mandaat de veiligheid en gezondheid in de werkplaats te promoten en de fysieke en mentale gezondheid van werkende mensen te versterken. De instelling is niet toevallig gevestigd in Hamilton, een industriestad in Ontario met zware staalindustrie en heeft in augustus 2003 zijn intrek genomen in een gloednieuw kantoorgebouw, speciaal voor hen ontworpen. De stage bestond uit meetings met de managers van de verschillende departementen alsook uit eigen studie- en opzoekingswerk. Tijdens de laatste dag van mijn bezoek stond op vrijdagnamiddag een bezoek geprogrammeerd aan het Workers Art and Heritage Centre, een museum over de sociale strijd in Canada.


291

Het Centrum is een non-profit instelling onafhankelijk van andere federale of provinciale instellingen. Het CCOHS dient te rapporteren aan de federale Minister van Arbeid, door wie het ook betoelaagd wordt. De Raad van Bestuur is een tripartite, waarin zowel de werkgevers, de werknemers als de federale, provinciale en territoriale overheden vertegenwoordigd zijn. Deze vrij unieke structuur moet garant staan en ertoe bijdragen dat de informatie betrouwbaar en onbevooroordeeld is. Immers met veiligheid en gezondheid zijn dermate belangen gemoeid, dat indien men niet oplet zelfs ongewild, de aangereikte informatie gekleurd wordt vanuit de invalshoek van waaruit men ze bekijkt. Het Centrum stelt ongeveer 85 personen tewerk. Er wordt geen ‘originele’ research verricht, wel baseert men zich op origineel bronnenonderzoek en literatuurstudie. Het Centrum beschikt dan ook over een zeer uitgebreide en sterk gespecialiseerde vakbibliotheek en heeft mondiaal toegang tot gespecialiseerde websites, normalisatie-instellingen en gerenommeerde onderzoeksinstellingen, met wie ze in rechtsreeks contact staan. Er wordt actief geparticipeerd aan internationale vakcongressen. De toegevoegde waarde van de instelling bestaat dan ook in het bestuderen, ontsluiten en vertalen naar een breed publiek en dit in een klare taal. Daarnaast had ik ook nog een meeting met de president van het ‘Radiation Safety Institute of Canada’. Het is een onafhankelijke, niet-gouvernementele, nationale instelling die werd opgericht in 1980 en die uitsluitend tot doel heeft de stralingsveiligheid op de werkplaats, in de omgeving, in de huizen (bv. Radonprobleem) en op school te bevorderen. Het Instituut richt zich zowel naar ondernemingen, onderwijsinstellingen, overheid, vakbonden als het grote publiek en biedt daartoe volgende diensten aan zowel onder de vorm van generieke producten (brochures, publicaties, standaardopleidingen,…) als maatwerk: -

informatie en praktisch advies en dit alles in zeer klare taal; opleidingen m.b.t. stralingsveiligheid zowel in de classroom als on-the-job; dosimetrie.

Het Instituut beschikt over een schare hoog gekwalificeerde medewerkers, zowel wetenschappers als technici, en heeft een grote expertise ontwikkeld inzake communicatie, vooral in een klare taal, informatie, opleiding en training. Het Instituut beschikt over Laboratoria en een Nationaal Opleidingscentrum. Het geregistreerd handelsmerk van het Instituut is: “Good science in plain language®”, waarbij de nadruk gelegd wordt op de ‘translation’ i.p.v. ‘transfer’ van knowledge. Tenslotte had ik ook nog een ontmoeting met het hoofd van de Afdeling ‘Knowledge Transfer & Exchange’, afgekort KTE van het Institute for Work and Health. Het Instituut for Work and Health is een onafhankelijk, non-profit researchinstituut, dat opgericht werd in 1990 en ook betoelaagd wordt door de WSIB. Het instituut is geaffilieerd met vier verschillende universiteiten in Ontario. Het instituut brengt meer dan 20 full- en parttime wetenschappers en assistenten bijeen zowel uit Canada, de VS als Europa. Het instituut verricht originele research in een breed spectrum, met speciale focus op musculoskelettale aandoeningen. Er wordt zeer nauw samengewerkt met collega’s uit klinieken, gezondheidscentra, researchinstellingen, veiligheids- en gezondheidsorganisaties, overheid, vakbonden en de arbeidspaatsen zelf. De aanpak is sterk multidisciplinair met teams bestaande uit : dokters, verpleegsters, antropologen, psychologen, chiropractors, epidemiologen, psychotherapeuten, sociologen, economen, … De missie van het instituut is het sturen en delen van research met werknemers, vakbonden, werkgevers, clinici en beleidsmakers teneinde de gezondheid van werknemers te beschermen,

292

Paul Tousseyn

te bevorderen en te verbeteren. De Raad van Bestuur is samengesteld uit leiders uit het bedrijfsleven, de universiteit, de vakbonden, het beleid, de research en de academische wereld. Gelet op de veelheid aan bezochte organisaties is het niet mogelijk om alle onderwerpen die tijdens de stage aan bod gekomen zijn in een aantal pagina’s samen te vatten. Hiervoor verwijs ik de lezer naar het volledige stagerapport. In de hiernavolgende paragrafen heb ik mij dan ook beperkt tot aantal capita selecta, waarvan ik van oordeel ben dat zij het meest interessant zijn voor collega’s ambtenaren. 17.3.

Capita selecta

17.3.1. De inspectiestrategie van de MOL In haar mission statement stelt de MOL uitdrukkelijk: “Bijdragen aan de welvaart van Ontario door gezondheid, veiligheid, eerlijkheid en productieve verhoudingen op de werkplaats en de ruimere gemeenschap door een excellente dienstverlening te verstrekken, waarbij: -

geïnvesteerd wordt in die domeinen en de middelen gerealigneerd worden naar die activiteiten, die effectief bijdragen tot de gewenste resultaten; waarbij partnerships worden ontwikkeld in elk van de bevoegdheidsdomeinen met het oog op de hefboomwerking van middelen en expertise, het zo wijd mogelijk promoten en het bereiken van economische schaalvoordelen; dienstverlening volgens de meest efficiënte en effectieve methodes; integratie van dienstverlening en ondersteunende functies volgens een multi-juridische basis waarbij het commitment van het personeel inzake openbare dienstverlening gepromoot wordt.”

Voor wat de inspectie betreft wordt deze missie geconcretiseerd in 3 drives: -

FOCUS: het inzetten van de beschikbare capaciteit op die arbeidsplaatsen waar de inspectie door haar optreden een verschil kan maken zich hierbij baserend op een risicoanalyse; MITIGATE: het risico reduceren door het implementeren van effectieve strategieën en een rationeel gebruik van de beschikbare middelen; MEASURE: meten of de geleverde inspanningen inderdaad het verschil gemaakt hebben.


293

Op basis hiervan werd volgende strategische cyclus ontwikkeld: FOCUSING efforts where they count

MITIGATING

Division/ Government Priority

MEASURING

Outreach/ Education

Emerging Sectors/ Issues

Sector Priority Setting

Sector Action Plan

Inspection/ Enforcement

Incidents/ Events

Risk Assessment

Operational Plan Preparation

Partnership

Diagnostics QA/QC Gap analysis Recommendations to Policy Legislative

Other Tools

Public/ Stakeholder Reporting

Controllership and Internal Performance Reporting

Assess Performance and Resource allocation

Figuur 1: De strategische inspectiecyclus van MOL

De cijfertjes wijzen op die plaatsen waar versterking nodig is en effectief het verschil kan worden gemaakt. De input voor de ‘focusing’ wordt vooral geleverd door: -

WSIB met haar gedetailleerde statistieken, omgevingsanalyse en scans; regionale pilootprojecten, regionale provinciale coördinatoren en inspecteurs; geschillen en ongevallen.

De ‘mitigating’ wordt vooral bereikt door inspectiebezoeken, de hefboomwerking van de partnerships en door opvoeding waarbij de klemtoon ligt op de prioritaire firma’s uit het hoge risicosegment. Doch waarbij een tweede kans gegeven wordt door de inspectie indien men zich laat bijstaan door de Safe Workplace Association om een preventiebeleid uit te bouwen. In haar commitment legt de MOL sterk de klemtoon op de reductie van werk-gerelateerde ongevallen, ziekten en overlijdens. Hierbij staat zelfresponsabilisatie voorop: het zogenaamde ‘Internal Responsability System’. In zijn beleidsplan 2004-2007 legt de Minister van Arbeid de nadruk op het voeren van een streng handhavingsbeleid dat erop gericht is de gezondheid, de veiligheid en de eerlijke concurrentie op de arbeidsplaats te verbeteren en dit door te excelleren in dienstverlening. Bij het uitzetten van de krijtlijnen werden volgende factoren in overweging genomen:

294

Paul Tousseyn

-

-

studies wijzen uit dat een strikt handhavingsbeleid gekoppeld aan een vervolgingsbeleid een serieuze impact heeft op de reductie van de ongevallencijfers; bij het uitselecteren van de prioritair te inspecteren hoge risico werkplaatsen worden niet alleen de verloren kalenderdagen in rekening gebracht doch ook de kost en hun impact op de gezondheidszorg; fiscale beperkingen op de overheidsuitgaven gekoppeld aan een economische groei (+1,1 miljoen werknemers in Ontario bij gelijkblijvende inspectiecapaciteit) hebben een negatieve impact op het handhavingsbeleid. De afgelopen 10 jaar is het aantal werknemers met 30 % gestegen terwijl de inspectiecapaciteit met 20 % gedaald was omwille van de budgettaire restricties; de trend die zich had ingezet om veilige en gezonde arbeidsplaatsen te creëren is hierdoor gestagneerd.

Teneinde een antwoord te vinden op deze uitdagingen werd de politieke beleidsbeslissing genomen om over een periode van 5 jaar 200 extra ‘occupational health and safety inspectors’ aan te werven, wat een verdubbeling betekent van de inspectiecapaciteit. Deze zullen prioritair ingezet worden op de hoogste risicoplaatsen met de grootste incidentiecijfers en de hoogste kosten. Om deze firma’s op het spoor te komen wordt zeer intens samengewerkt met de WSIB, waarbij geavanceerde statistische analysetechnieken worden aangewend om deze ondernemingen uit te selecteren en is er een intense gegevensuitwisseling in beide richtingen, die wettelijk geregeld is door de ‘Workplace Safety and Insurance Act’. Bovendien wordt synergetisch gewerkt om tijdens veiligheids- en gezondheidsinspecties in de bouw ook zwartwerk op te sporen. Er wordt geschat dat jaarlijks ongeveer $ 2 miljard overheidsinkomsten gederfd worden door zwartwerk alleen nog maar in de bouwsector in de provincie Ontario. Dit is niet alleen oneerlijke concurrentie voor de ondernemingen die zich wel in regel stellen, doch brengt ook de werknemers zelf in gevaar. De sleutelinitiatieven inzake handhavingsbeleid voor 2004 worden hierna opgelijst. Met betrekking tot de KMO’s wordt volgende strategie gehanteerd: -

ondernemingen met minder dan 20 werknemers; gezamenlijke onaangekondigde bezoeken door MOL/WSIB; ondernemingen met meer dan 3 arbeidsongevallen met werkverlet uit de volgende sectoren: garages, chemie, voeding, gezondheidszorg, fabricatie, diensten, eerste bewerking van metalen en transport.

M.b.t. het besmettingsrisico in de gezondheidszorg worden volgende acties gepland: -

heropfrissingscursus voor de inspecteurs; starten met alle acute gezondheidsvoorzieningen in Ontario; de werkgevers worden gecheckt op geschreven maatregelen en procedures.

Ook aan de beroepsmatige blootstelling aan chemische agentia wordt de nodige aandacht geschonken: -

er is een herziening aan de gang voor de blootstellingswaarden; hogere beschermingsgraad voor benzeen, mangaan, 1,3-butadieen, en koolmonoxide; opstarten van studie door MOL om industriële blootstelling als hoofdindicator voor werk-gerelateerde ziekte op te sporen.


295

Het handhavingsbeleid zal inzonderheid ook gevoerd worden door het in onderzoek nemen en het treffen van passende maatregelen n.a.v.: -

ernstige arbeidsongevallen; hoog risicoprofiel; klachten; spontane werkweigeringen of stopzettingen.

Hierbij probeert men het veiligheids- en gezondheidsbewustzijn in de ondernemingen te verhogen en vooral te integreren in het managementsysteem en zich van de overeenstemming met de regelgeving te verzekeren. Om deze doelstellingen te kunnen realiseren dient men over voldoende inspectiecapaciteit van toegewijde en goed opgeleide inspecteurs te beschikken. Als belangrijkste risicovelden wordt de aandacht vooral gefocust op: -

machinebeveiliging en vergrendeling; val van hoogte; voetgangers en mobiele arbeidsmiddelen; hefwerktuigen (onderhoud en bediening); arbeidsgezondheid (gevaarlijke stoffen, blootstellingslimieten, ergonomie); botsing met bewegende voorwerpen; elektrische risico’s (spanningsloos werken/ werken in de nabijheid van elektrische installaties); jongeren op het werk; tijdelijken; noodplanning.

Alle registers van het handhavingsbeleid worden hierbij open getrokken: -

verstrekken van informatie; gebruik van de hefboomfunctie van de partnerships; verhoogde aanwezigheid op het terrein; specifieke afschrikking en ontrading; vervolging.

Het vervolgingsbeleid werd op elkaar afgestemd. Als te verwachten resultaten worden hierbij volgende elementen naar voren geschoven: -

20% minder arbeidsongevallen met werkverlet over 4 jaar; 60 000 minder personen die tegen 2007 op de gezondheidszorg zullen moeten beroep doen; 20 000 minder schadegevallen voor de WSIB over een periode van vier jaar waarmee een minderuitgave van $ 300 miljoen correspondeert; $ 140 miljoen aan bijkomende inkomsten voor WSIB door premiebijdragen, die anders verloren gaan, van de zwarte economie; $ 500 miljoen aan overheidsinkomsten eveneens afkomstig van de zwarte economie, die anders verloren gaan.

296

Paul Tousseyn

17.3.2. De Mol als lerende organisatie De Mol is een lerende organisatie die het leer- en ontwikkelproces van haar medewerkers ondersteunt en ertoe bijdraagt dat medewerkers van elkaar kunnen leren en know-how kan worden gedeeld. Het Ministerie streeft ernaar om een werkomgeving te creëren waar elke werknemer zijn/haar potentieel verder kan ontwikkelen, zijn/haar vaardigheden kan upgraden en professioneel vooruit kan komen. Het succes of de mislukking van de organisatie staat of valt met de effectiviteit waarmee kennis kan worden gedeeld. Kennisdeling wordt hierbij als een leerproces beschouwd. Om dit te kunnen realiseren moet er een leercultuur heersen binnen de organisatie die het verweven, delen en verspreiden van kennis bevordert en continu verbetert. Teneinde deze doelstellingen te kunnen realiseren worden leerplannen ontwikkeld. Deze leerplannen bevorderen samen met de coaching het prestatieniveau. Aldus wordt een omgeving gecreëerd waar ‘knowledge performers’ worden aangemoedigd. Zodoende heeft men hen de motivatie om hun eigen leerprocessen te monitoren en te beïnvloeden. Het leerplan is een sleutelbondgenoot in het ‘business performance plan’ en verzekert dat de competenties van de medewerker (kennis, gedragingen en vaardigheden) continu inspelen op de behoeften van de organisatie en zowel bijdragen tot de persoonlijke als professionele groei van de medewerker. Deze benadering verschaft inzicht aan de medewerker hoe hij persoonlijk kan bijdragen tot het succes van de organisatie en laat toe om buitengewone resultaten neer te zetten en een grotere persoonlijke inbreng te hebben in zijn eigen ontwikkeling. De leerdoelstellingen kunnen worden gelinkt aan de outcomes en er kunnen prioriteiten in het leerproces worden vastgelegd. Als lerende organisatie moedigt het Ministerie elke medewerker aan om actief te participeren in de leerbehoeften van de organisatie, hun carrière te plannen en hun leer- en ontwikkelmogelijkheden verder te zetten. Hierbij wordt niet alleen naar klassieke ‘classroom’opleidingen gerefereerd, doch sterk benadrukt dat men van elke situatie zowel op of naast het werk kan leren. Er wordt op gewezen dat elke werksituatie leermogelijkheden in zich heeft, zoals het ‘luisteren’ naar klanten of het bijwonen van comitévergaderingen. Het formele maar ook vooral het informele leerproces wordt beklemtoond en aangemoedigd zoals tijdens lunches en gesprekken. Coaching, mentoring, job-shadowing, on-line learning zijn technieken die worden aangewend bij het Ministerie. Belangrijk ook in dit verband is dat het werken in netwerkverband wordt aangemoedigd. Een individueel leerplan legt de behoeften van een medewerker in een specifieke job vast: -

leerdoelstellingen; de succesindicatoren; specifieke leeractiviteiten; tijdschema; verwachte resultaten.

Zoals alle cycli bestaat het uit de vier klassieke fasen: plannen, implementeren, evalueren en verbeteren.


297

Het plan wordt in samenspraak met de manager opgesteld met inachtname van het ‘business performance plan’ door het stellen van volgende vragen: -

Wat zijn mijn leerbehoeften? Waarom zijn deze leerbehoeften belangrijk voor het uitvoeren van mijn job? Hoe zal ik eraan beginnen? Hoe zal ik de leerdoelstellingen halen? Welke steun heb ik nodig om dat te bereiken? Hoe zal ik aantonen dat ik de leerdoelstellingen effectief gehaald heb?

Belangrijk hierbij is dat elk een geprefereerde leerstijl heeft. De leeractiviteiten dienen dan ook op deze leerstijl te worden afgestemd. Dit dient met de manager besproken te worden. Een leerplan is een levend document. Gedurende het jaar zal de manager zijn/haar medewerker coachen en hem/haar feedback geven. De voortgang m.b.t. de leerdoelstellingen zal op een regelmatige wijze besproken worden tussen de medewerker en zijn/haar manager, waarbij naar oplossingen zal worden gezocht om mogelijke hindernissen en barrières uit de weg te ruimen en welke bijsturingen dienen te worden gedaan. Als blijkt dat de aangewende leermethoden hun doel voorbij schieten, dient men te zoeken naar alternatieven, die beter afgestemd zijn op de persoonlijke leerstijl. Op het einde van de evaluatieperiode vindt er een formeel assessment plaats van de prestaties en het bereiken van de doelstellingen tijdens besprekingen tussen medewerker en zijn/haar manager. Het plan wordt door beide ondertekend en samen met het ‘business performance plan’ overgemaakt aan het hoger management. 17.3.3. E-learning Tijdens mijn stageverblijf in het Canadian Centre for Occupational Health and Safety (CCOHS) heb ik 2 e-learning pakketten doorgenomen ‘Office Ergonomics’ en ‘Hazardous Materials’ en ook een meeting gehad met het hoofd van de cel ‘e-learning’ van het Centrum. Het waren basiscursussen van een uur. Het was de eerste keer dat ik aan dergelijke vorm van lesgeven participeerde. Deze vorm is in Canada reeds sterk ontwikkeld, wat gelet op de grote afstanden niet verwonderlijk is. Om een basis e-cursus van één uur te ontwikkelen bvb. inzake ergonomie zijn gemiddeld 100 à 150 manuren nodig. Volgende stappen worden hierbij doorlopen: -

het zoeken naar een geschikt onderwerp; het zoeken naar geschikte auteurs, desgevallend extern; het vastleggen van de leerdoelstellingen; het contacteren van ‘subject’-specialisten; het maken van een outline en inhoudstafel; een ontwerp van de cursus in powerpoint, vertrekkend van een overall flow-structure; voorleggen aan verschillende specialisten; voorleggen aan tripartite (overheid, werkgevers en vakbonden);

De cursussen worden origineel in het Engels opgemaakt, er wordt gesproken woord aan toegevoegd. Indien het licht op groen wordt gezet, wordt het aan het vaste federale taalbureau, waarmee men werkt, overgemaakt en nadien nog nagekeken door ‘Franstaligen’ op het

298

Paul Tousseyn

CCOHS. Gemiddeld moet men 2 à 3 weken wachten op de vertaling. Het wordt door de eigen ICT–afdeling van het COHS op het web geplaatst. Tussen het ontstaan van het idee en de eigenlijke webapplicatie mag men rekenen op 4 à 5 maanden. Sommige schermen bevatten achtergrondinformatie voor de geïnteresseerden. De schermen bevatten full zinnen en zijn identiek aan de gesproken versie. De zinnen zijn in een klare, begrijpelijke taal en kort. Elk onderdeeltje van de cursus werd afgesloten met een aantal meerkeuzevragen. Na aanklikken werd meteen duidelijk of men correct geantwoord had en werd het correcte antwoord kort toegelicht. Elk cursuspakket voorzag ook in de mogelijkheid om vragen te stellen per e-mail aan de ‘virtuele lesgever’ en werd beantwoord. Voor elk pakket kon men ook een eindexamen afleggen. Multimedia aspecten dragen zeker in belangrijke mate bij tot de kwaliteit van de cursus. De belangrijkste voor- en nadelen van e-learning worden in onderstaande tabel opgelijst.

Voordelen Leren op eigen tempo.

Nadelen Het blijft een individueel leerproces gericht op loutere transmissie van informatie. Het is vooral statable knowledge, declaratieve kennis. Gevoelens en impressies komen niet aan bod. Geen face-to-face contact. Leerstof kan zo vaak herhaald worden als Geen interactie met anderen noch met men wil. lesgever, groepsdiscussie en dynamiek ontbreken. Lesmateriaal blijft beschikbaar en kan ook Gevoel van isolatie en vervreemding. Geen achteraf gebruikt worden als rechtstreekse toegang tot lesgever. geheugensteuntje. Tijd- en plaatsonafhankelijk. Men kan het Voor laaggeschoolden (de meeste cursussen doen vanuit zijn ‘luie’ zetel op het ogenblik zijn basiscursussen) kunnen er belangrijke dat het best schikt, men hoeft zich niet te drempels zijn: taalbarrière, niet met PC verplaatsen, wat in een uitgestrekt land als kunnen werken, geen toegang tot internet. Canada zeker een belangrijk pluspunt is. Men hoeft geen files of klimatologische omstandigheden te trotseren. Men kan de cursus regelen in functie van het werk en niet omgekeerd, zoals met “classroom”opleidingen het geval is. Kan voordeel zijn voor timide personen, die Er kunnen ook technische barrières zijn minder in een “classroom”-situatie kunnen doordat er gebruik gemaakt wordt van popgedijen en te timide zijn om vragen te stellen. ups blokkeren sommige systemen. Eens ontwikkeld kan op elk moment Sociaal-culturele context ontbreekt. beschikbaar gesteld worden op elke plaats. Gemakkelijk om statistische informatie te Slechts beperkt toepassingsgebied: verzamelen. objectieve, abstracte kennis. Tabel 1 : voor- en nadelen van e-learning


299

17.3.4. Knowledge Transfer and Exchange Binnen het Institute for Work and Health werd een afdeling ‘Knowledge Transfer & Exchange’, afgekort KTE, opgericht, die 9 personen tewerkstelt en over 20% van het budget van het Instituut beschikt. De bedoeling van KTE zijn de researchresultaten die in de andere departementen werden bekomen beschikbaar en toegankelijk te maken voor applicatie in de praktijk, de planning en het beleidsvormingsproces en dit voor hun stakeholders. Door hun knowledge transfer and exchange wordt mogelijk gemaakt dat: -

beleidsmakers geholpen worden bij het begrijpen van de researchresultaten; researchers worden geholpen met het identificeren en begrijpen van hun toehoorders; domeinen waar een gebrek is aan research worden opgespoord en op de agenda gezet; er partnerships en netwerken worden opgezet; barrières worden opgespoord.

Uit onderzoek blijkt dat beleidsverantwoordelijken, zowel politieke als administratieve, geen cultuur hebben om research te gebruiken bij het nemen van hun beslissingen. Ook clinici hebben vaak geen toegang tot deze bronnen of hebben het te druk daarvoor. Een aantal barrières waarom research niet gebruikt wordt: -

beperkte relevantie; kloof tussen kennis en taal(gebruik); beschikbaarheid/timing van de resultaten; teveel bevindingen, onvoldoende advies; kosten/baten.

In het Instituut wordt Knowledge Transfer en Exchange gezien als het samen oplossen van problemen door beleidsmakers en researchers door uitwisseling en linken. Dit veronderstelt een interactie tussen de beleidsmakers en de researchers en resulteert in wederzijds leren van mekaar tijdens de verschillende fasen van het proces: de planning, de ontwikkeling, het verspreiden, en het toepassen van nieuwe of bestaande research in de besluitvorming. Bij het opzetten van een raamwerk voor KTE heeft men de focus verlegd van het begrijpen van het inhoudelijke en het verspreiden van boodschappen naar het opbouwen van relaties. De ‘boodschap’ dient aan volgende vragen onderworpen te worden: -

Wat is het belang van de resultaten? Waarop is de bewijskracht gestoeld en wordt deze hard gemaakt door verschillende bronnen? Hoe verschilt de dagelijkse praktijk met wat de onderzoeksresultaten opleveren? Wat betekent de research voor het beleidsbeslissingsproces (wie en wat moet gedaan worden)?

Naar de toehoorders toe, het publiek dienen volgende vragen te worden gesteld: -

Welke beslissingsmacht heeft het publiek?

300

Paul Tousseyn

-

Welke mogelijke barrières zouden er kunnen zijn? Wie is geloofwaardig voor het publiek? Welke netwerken zijn er al gelegd?

Het Instituut heeft volgende doelstellingen naar voren geschoven inzake KTE: -

het opbouwen van sterke relaties met publiek en stakeholders teneinde de toepassing en het gebruik van haar research te versterken; verhogen van de capaciteit van zowel publiek als stakeholders, die gebruik maken van de research; verhoogde zichtbaarheid van het Instituut door marketing en communicatie; het verzekeren van de effectiviteit van de KTE-initiatieven.

Om haar doelstellingen te bereiken worden de stakeholders systematisch betrokken bij de beoordelingsprocessen en wordt feedback gevraagd. Er werd een gans netwerk opgezet van zogenaamde ‘Educational Influentials’. Door klassieke opleidingen kan men maar een beperkt deel van het publiek bereiken. Er werd een strategie ontwikkeld , Hiss methode genaamd, waarbij netwerken worden opgezet van mentors/teachers die van nature het ’lesgeven’ in zich hebben om aldus via informele leerprocessen de boodschap tot bij hun collega’s te brengen. Eén van haar strategische projecten is dan ook ‘train the trainer’. De herkenbaarheid van het Instituut wordt o.a. verbeterd door benchmarking en het aanwenden van de klassieke communicatiekanalen: nieuwbrieven, website, media, jaarverslagen, brochures. Het web wordt meer en meer het hart van de communicatie. Om de effectiviteit te kunnen verbeteren worden vooral rondetafels belegd. 17.4.


Zoals geschetst in het OHS-model is de Canadese situatie niet volledig compatibel met de Belgische en is het uiteraard gemakkelijker om de krachten te bundelen en gecoördineerde initiatieven uit te werken in een context waarbij de arbeidsongevallen en beroepsziekten voor zowel de private als de publieke sector door één Agentschap worden verzekerd en waarbij de ‘externe diensten’ door dit Agentschap worden betoelaagd en waarbij de ondernemingen afhankelijk van de sector aan één van deze diensten worden toegewezen. Desalniettemin ben ik toch van oordeel dat mutatis mutandis volgende conclusies kunnen worden getrokken: -

indien men het welzijn op het werk wil bevorderen en inzonderheid het aantal arbeidsongevallen en beroepsziekten substantieel wil gaan terugdringen zullen de krachten moeten worden gebundeld en de partnerships en networking verder worden geïntensifieerd tussen de FOD WASO, het Fonds voor Arbeidsongevallen en het Fonds voor Beroepsziekten, de provinciale comités ter bevordering van de arbeid en de externe netwerkpartners inzonderheid de externe diensten voor preventie en bescherming op het werk, de externe diensten voor technische controles op de werkplaats , de opleidings- en vormingsinstituten, en andere gespecialiseerde instellingen inzake welzijn op het werk. De gewijzigde weten regelgeving inzake ernstige arbeidsongevallen kan alvast een belangrijke drive zijn om de


-

-

-

-

-

-

-

-

-

301

hefboomwerking van het partnership tussen FOD WASO, het Fonds voor Arbeidsongevallen en de externe diensten voor preventie en bescherming op het werk optimaler te benutten ; het uitselecteren van die te inspecteren ondernemingen waar de inspectie maximaal effect kan ressorteren en effectief het verschil kan maken. Bij het opsporen van deze ondernemingen dient men over gedetailleerde informatie te beschikken. Belangrijk hierbij is dat men niet alleen de ernst- en frequentiecijfers in aanmerking neemt doch ook de financiële kost, niet alleen de directe doch ook de indirecte. Ongetwijfeld zijn er data beschikbaar bij zowel het Fonds voor Arbeidsongevallen als de FOD WASO, doch er dient een grondiger analyse mee te gebeuren op basis waarvan een passende inspectiestrategie dient te worden ontwikkeld; in de strijd tegen de arbeidsongevallen is een pro-actieve aanwervingspolitiek van inspecteurs zeer lonend, zeker indien zij een intensieve en praktijkgerichte opleiding genieten. Belangrijk bij aanwerving is dat men niet alleen peilt naar een aantal vaktechnische competenties doch ook op gedragingen dient te testen en te selecteren; voor wat het basisinspectiewerk betreft kan men zich de vraag stellen of men niet beter overgaat tot de massale aanwerving van inspecteurs, niveau graduaat, en hen een doorgedreven opleiding laat volgen met inbegrip van testen in plaats van systematisch hoog geschoolde universitairen te belasten met basisinspectieopdrachten; in de strijd tegen het zwartwerk en onveilige en onhygiënische arbeidsomstandigheden dienen de krachten tussen Sociale Wetten en Toezicht Welzijn maximaal gebundeld te worden, waarbij ik in het midden laat of deze beide inspectiediensten al dan niet onder een centraal commando dienen geplaatst te worden; de inspectie dient zich vooral toe te spitsen op het handhavingsbeleid en dient het verstrekken van informatie en advies m.b.t. de implementatie zoveel mogelijk over te laten aan de netwerkpartners zoals de externe diensten voor preventie en bescherming op het werk; een handhavingsbeleid kan maar effectief zijn in de mate dat het vervolgingsbeleid erop is afgestemd; leerplannen dienen te worden afgestemd op de individuele behoeften en geprefereerde leerstijlen van betrokkenen en dienen afgestemd te worden op het busisness performance plan van de organisatie; de ondernemingen ,inzonderheid de KMO’s, zouden ertoe moeten kunnen worden bewogen om meer in netwerkverband te opereren en kennis met elkaar te delen en te ontwikkelen. Het belonen van de gezamenlijke geleverde inspanningen door een reductie op de verzekeringspremie zou hiervoor een belangrijke stimulus kunnen vormen; het inzetten van vrijwilligers (bvb. pregepensioneerde preventieadviseurs) om de preventieboodschap te helpen uitdragen naar inzonderheid onderwijs en jeugdige werknemers. Belangrijk hierbij is dat zij een stem hebben in het hoogste kapittel en vertegenwoordigd zijn in de hoogste bestuursorganen van de organisaties waarvoor ze opereren; objectieve informatie inzake welzijn op het werk is een fundamenteel basisrecht en dient voor een zeer breed publiek gratis ter beschikking te worden gesteld in een klare taal en toegankelijk woordgebruik. Om de objectiviteit van de informatie te kunnen garanderen is het wezenlijk dat de drie klassieke partijen overheid, werkgevers en werknemers vertegenwoordigd zijn in de bestuursorganen van een dergelijk onafhankelijk ‘documentatie- en informatiecentrum’; in brochures, publicaties en studiedagen wordt thans te weinig de nadruk gelegd op de financiële aspecten van bv. arbeidsongevallen en beroepsziekten, nochtans blijkt dit

302

Paul Tousseyn

-

een zeer gevoelige snaar te zijn voor de werkgevers en in sommige gevallen zelfs de enige taal die ze willen begrijpen. Hierbij dienen zowel de bonus- als de maluszijde te worden benadrukt uiteraard ook in een klare taal met concrete cijfervoorbeelden; bij het uitvoeren van hun adviesopdrachten binnen de ondernemingen dienen de externe diensten vooral een duurzame, lange termijn oplossing na te streven, waarop de zelfresponsabilisatie van de onderneming voorop wordt gesteld; e-learning cursussen voor welomlijnde basisdomeinen zoals kantoorergonomie, omgaan met gevaarlijke stoffen e.d. kunnen een goede aanvulling vormen voor het bestaande aanbod. De kwaliteit hangt in hoge mate af van de interactiemogelijkheden (bvb. vraagstelling aan virtuele lesgever per mail) en de aanwending van multimediatoepassingen (bewegende beelden, klank…).

17.5.

Conclusie

De stage mag over de ganse lijn meer dan geslaagd genoemd worden en heeft de verwachtingen ruimschoots ingelost en zelfs overtroffen. Vooreerst was het een unieke leerervaring om na te gaan hoe kennismanagement m.b.t. welzijn op het werk ontwikkeld wordt in een geïndustrialiseerd niet EU-land, waarbij ik de mogelijkheid had om in dialoog te treden met de diverse actoren die bij het OHS-gebeuren betrokken zijn: Ministry of Labour, Workers Safety & Insurance Board, de Safe Workplace Associations (Industrial Accident Prevention Association, Ontario Service Safety Alliance) en gespecialiseerde instellingen zoals Radiation Safety Institute of Canada, Institute for Work and Health en Canadian Centre for Occupational Health and Safety alsook met 2 ondernemingen Bunge en CCI Thermal Technologies. Het programma dat werd uitgewerkt was zeer gevarieerd: meetings, bedrijfsbezoeken, opleiding, onderzoek,... De stage was sterk participatief, praktisch georiënteerd en to the point. In dit verband wil ik het belang van een goede voorbereiding in een zo vroeg mogelijk stadium nogmaals onderlijnen. Niet alleen was er een zeer ruim aanbod aan verschillende organisaties, doch ook de mogelijkheid om binnen de bezochte organisaties, zeker deze waar ik gedurende een week te gast was, met somtijds de volledige beleidsstaf in contact en dialoog te kunnen treden, waardoor kennismanagement vanuit verschillend perspectief kon worden benaderd. De uitwisseling van kennis heeft zeker in beide richtingen plaatsgegrepen, waarbij de Canadezen steeds benieuwd waren naar de situatie in Europa in het algemeen en België in het bijzonder. Ook de informele contacten tijdens lunches, pauzes of ’s avonds met de aspirant-inspecteurs bleken vruchtbare voedingsbodems te zijn voor kennisoverdracht. Als enige minpunt zou ik de problemen willen aanhalen die ik ondervonden heb bij de Canadese douane om het land binnen te mogen. Alhoewel alumni mij de raad gegeven hadden te spreken van een studiebezoek en niet van een stage en geen officiële aanvraag in die zin in te dienen omdat de behandeling ervan zeer lang op zich zou kunnen laten wachten in verhouding tot het strakke tijdsschema van de stage, blijkt dit toch niet de beste tactiek te zijn. Trouwens in dit verband meen ik dat de overheid in deze een voorbeeldfunctie te stellen heeft en de voorgeschreven procedures dient te volgen. Voor klassieke niet EU-bestemmingen (Canada, Nieuw-Zeeland, Australië, e.d.) zou door toedoen van Buitenlandse Zaken en de ambassades toch een regeling moeten kunnen worden uitgewerkt zonder dat de pumper hiertoe zelf de nodige initiatieven dient te ontwikkelen. Een van de belangrijkste conclusies uit mijn stage m.b.t. kennismanagement is dat de klassieke benadering nog teveel de nadruk legt op ‘knowledge transfer’, terwijl dit vooral betrekking heeft op datatransmissie tussen systemen, in plaats van op ‘knowledge translation’.


303

Klassiek gebeurt kennismanagement nog teveel unilateraal en ex cathedra, waardoor een belangrijk deel verloren gaat: elk op zijn eilandje vaak naast en soms ook tegen elkaar. Elke werksituatie houdt leeropportuniteiten in. Er wordt nog teveel gefocust op het formele leerproces terwijl het informele leerproces minstens evenveel aandacht verdient. Bij het delen en ontwikkelen van kennis zijn de interacties juist heel belangrijk, die door networking en partnerships moeten worden onderbouwd. Kennismanagement moet wezenlijk deel uitmaken van het managementplan van de organisatie en draagt in belangrijke mate bij tot de outcomes van de organisatie. De effectiviteit van een organisatie staat of valt met de wijze waarop kennis kan worden gedeeld en zal in de kennismaatschappij van vandaag en de kenniseconomie van morgen ongetwijfeld nog aan belang winnen. Om dit te kunnen realiseren moet er een leercultuur heersen binnen de organisatie die het verweven, delen en verspreiden van kennis bevordert en continu verbetert. Leerplannen bekleden hierbij een sleutelpositie en dienen meer op de individuele behoeften en geprefereerde leerstijlen te worden afgestemd doch steeds te kaderen in het ‘business performance plan’ van de organisatie en aldus bij te dragen tot de realisatie van de outcomes.

Het Management Informatie Systeem & Loodswezen Informatie Systeem

305

HOOFDSTUK 18. HET MANAGEMENT INFORMATIE SYSTEEM (MIS) BIJ HET

DEPARTEMENT WELZIJN, VOLKSGEZONDHEID EN CULTUUR VAN HET MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP EN HET LOODSWEZEN INFORMATIE SYSTEEM (LIS21) BIJ DE DAB LOODSWEZEN VAN HET MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP

LIEVEN VANDEMEULEBROECKE

18.1.

Inleiding

De publieke sector wordt heden gekenmerkt door een grote variatie aan hervormingen en interne reorganisaties, waarbij responsabilisering telkens inherent is aan dit proces. Een dergelijke responsabilisering, ondermeer op budgettair vlak, veronderstelt echter ook dat er een behoorlijk prestatiemeetsysteem is zodat een opvolging kan gebeuren op basis van objectieve en actuele gegevens. Door de responsabilisering van het lijnmanagement is het eveneens zeer belangrijk dat het lijnmanagement op een objectieve wijze kan oordelen en beoordeeld worden. In dit kader is het zeer belangrijk om op een zeer efficiënte wijze aan databeheer te doen. Ten behoeve van de leiding van de organisatie en van het lijnmanagement is het uiterst belangrijk om binnen de organisatie te beschikken over een systeem dat deze data beheert en kan omvormen naar informatie die nuttig is bij de beleidsvoorbereiding en –opvolging. Onze eigen organisatie (Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen) is een zeer jonge organisatie die is ontstaan uit de fusie van verschillende overheidsdiensten met een diverse historiek. In deze nieuw gecreëerde werkomgeving is het duidelijk dat het beheren van data en informatie een zeer belangrijk proces is dat de core-business van de organisatie op de voet moet volgen. Bovendien is dit een proces waarbij vrijwel elke medewerker van de organisatie is betrokken zodat het zeer belangrijk is dat er binnen de organisatie een cultuur komt waarbij het data- en informatiebeheer de nodige aandacht krijgen. Een goed functionerend informatiesysteem kan uitgroeien tot een effectief Decision Support System waarbij gebruik kan worden gemaakt van analyse- en simulatiemodellen. Dit is vooral zeer efficiënt in probleemgebieden waar geen algemeen geldende oplossingsweg beschikbaar is. In overleg met het Instituut voor de Overheid en in akkoord met de Directeur Generaal Algemene Diensten van het FAVV, koos ik als stage voor twee organisaties bij de Vlaamse overheid waar een informatiesysteem sinds enige tijd met succes is geïmplementeerd. Beide organisaties werden met hun informatiesysteem verkozen tot Belgische “best practices” voor de Europese Conferentie voor Kwaliteit in Overheidsdiensten. Door de beperkte periode waarin de stage kon doorgaan en de drukke werkzaamheden van beide partijen, zijn de contactmomenten tot een minimum beperkt doch waren ze des te intenser door de voorafgaande uitwisseling van documenten over beide informatiesystemen.

306

Lieven Vandemeulebroecke

18.2. Het Management Informatie Systeem (MIS) bij het departement Welzijn Volksgezondheid en Cultuur van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. 18.2.1. Het departement WVC In 1993 werd de structuur voor het nieuwe ministerie van de Vlaamse Gemeenschap volledig operationeel. Het ging om een matrix- of koepelstructuur. Zes departementen (later uitgebreid naar zeven) zagen het licht, waaronder het departement Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC). Het departement WVC(2) staat in opdracht van de Vlaamse regering ten dienste van de bevolking in Vlaanderen en in Brussel. Het draagt bij om de burger een levenskwaliteit te garanderen die de vergelijking met het Europese topniveau doorstaat. Het zet zich in om het welzijn en de gezondheid van de bevolking te verhogen en om haar sociale, culturele en creatieve ontplooiing te stimuleren, zowel op persoonlijk als op maatschappelijk vlak. Dat is de missie van het departement. Het departement WVC bestaat uit drie verticale administraties (Gezin en Maatschappelijk Welzijn, Gezondheidszorg en Cultuur) en één horizontale administratie (Algemene Administratieve Diensten). In 2001 telde het departement ongeveer 1800 personeelsleden, verspreid over het hoofdbestuur en 70 buitendiensten. Ruim 65 % van de personeelsleden werkt in een buitendienst. Accuraat cijfermateriaal en een degelijk gegevensbeheer zijn onmisbaar voor een goed beleid. Het departement WVC levert op dat gebied grote inspanningen. Bij de staatshervorming werden entiteiten uit diverse federale ministeries opgenomen in het departement WVC. Het Informatiestuurplan WVC onderkende dat een meer geïntegreerde informatieopbouw noodzakelijk was en kansen bood. Dat leidde onder meer tot de definitie van een ManagementInformatieSysteem (MIS WVC) voor het hele departement. Dat systeem reikt gegevens aan voor onder meer beleidsvoorbereiding, audits en monitoring. Het MIS maakt het mogelijk om feedback te krijgen over de werking van de eigen diensten. Na een externe beoordeling werd het MIS WVC op de eerste Europese conferentie voor overheidsdiensten geselecteerd als een van de “best practices” van de Belgische overheidsdiensten. Op de tweede Europese conferentie in Kopenhagen was het MIS WVC één van de drie diensten die zich mocht voorstellen en ervaringen delen. Het werd vooral om de gebruikte methodiek als voorbeeld geselecteerd. Een noodzakelijke voorwaarde voor het MIS WVC is een geïnformatiseerd bestand van de klanten. Klanten zijn de personen of de organisaties waarop de dienstverlening van de overheid gericht is. In 1997 werd het Gemeenschappelijk Klantenbestand (GKB) opgestart. Ook uit de vernieuwde systemen voor personeelsbeleid en financieel management wordt managementinformatie gehaald. De laatste jaren wordt hard gewerkt aan de informaticaonderbouw voor de verschillende informatiesystemen en aan de uitbouw van het computernetwerk in het hoofdbestuur en de buitendiensten van het departement WVC. Kantoortoepassingen leveren ondersteuning bij het uitvoeren van administratieve taken zoals dossierafhandeling. Op die manier draagt het departement zijn steentje bij aan het e-governmentproject.


307

18.2.2. Informatiebehoefte van het departement In de jaren ‘90 merkte het departement WVC dat de sociale partners sneller geïnformeerd waren dan het departement zelf. De partners beschikten over informatie waarvan het departement geen weet had, wat de subsidiërende overheid in een nadelige onderhandelingspositie plaatste tegenover de sociale partners die simulatiemodellen gebruikten op basis van goedgestructureerde databanken. Om deze situatie te verhelpen werden in eerste instantie 2 mensen aangetrokken (waaronder Luc Silon, huidig verantwoordelijke voor het informatiemanagement) die een diagnose van het gebruik van data in het departement moesten stellen. Hieruit bleek dat er een veelheid aan “informatie-eilanden” bestonden die niet in staat waren om met elkaar te communiceren door een gigantische verscheidenheid aan gebruikte systemen. Eerst werd met een consultancybureau samengewerkt om te komen tot een groot informatieplan dat enerzijds de diversiteit zou wegwerken en de verschillende systemen zou integreren. Zo zou men komen tot een soort super ERP-systeem (Enterprise Resource Planning) dat tot op het operationele niveau diende geïntegreerd te worden. Na 1 jaar bleek dat dit een onhaalbare kaart was. Gezien deze vaststelling werd een strategische keuze gemaakt om niet langer systemen te integreren maar enkel een integratie op het niveau van de data door te voeren. Deze beslissing had als voordeel dat alle bestaande systemen konden worden behouden maar dat hun inhoud kon worden uitgewisseld. Deze beslissing had eveneens als voordeel dat op die manier men vlotter de gegevens uit interne bronnen kon relateren met gegevens uit externe bronnen zoals: andere departementen, Vlaamse Openbare Instellingen (VOI’s), Federale overheid, Onderzoeksinstituten, Externe databanken, ... Voor een overheidsdienst is het beheer van informatie van wezenlijk belang en dit op verschillende niveaus : - operationele taken : men moet kunnen beschikken over accurate, kwaliteitsvolle en actuele informatie en men dient deze ook te genereren en te archiveren. - management taken Om een optimaal antwoord te geven op de maatschappelijke eisen, moet het management met informatie worden ondersteund voor sectorsturing : o het beleid voorbereiden o de implementatie van het beleid organiseren o de realisatie van het beleid opvolgen o de effecten van het beleid evalueren. Daarnaast dient informatie ook om de processturing op te volgen. Dit kan bijvoorbeeld om de interne werking te verbeteren op het vlak van doelmatigheid of klantvriendelijkheid. Wil men overgaan tot “Business Proces Re-engineering” dan zal men voorafgaand aan dit proces de nodige objectieve informatie over de huidige processen moeten verzamelen. Bij de opstellen van een strategisch en een operationeel plan moet men kunnen nagaan in hoeverre de vooropgestelde doelstellingen worden bereikt zodat vrijblijvendheid wordt vermeden. Dus heeft het management nood aan beleidsinformatie en bedrijfsinformatie en moet het kunnen beschikken over tijdreeksen. Dit houdt in dat men van operationele databanken “momentopnamen” kan vastleggen en relateren aan gegevens uit externe bronnen.

308


18.2.3. Projectfase MIS Eens het project om een informatiesysteem uit te bouwen ondubbelzinnig de steun van het topmanagement kreeg, werd per verticale administratie een informatiesteunpunt uitgebouwd en werd bij de horizontale administratie, Afdeling Coördinatie en Beleidsondersteuning, een centraal informatieteam geïnstalleerd. In totaal waren 20 personeelsleden direct betrokken bij het project MIS. De teamleden werden niet gekozen omdat het IT-specialisten waren maar wel op basis van hun kennis van de core-business van het departement, hun wil om mee te denken met het management en hun capaciteit om de behoeften van het management te vertalen naar nieuwe mogelijkheden en toepassingen! De constructie van het team moest er ondermeer toe leiden dat de knowhow over informatie stelselmatig werd opgebouwd binnen de organisatie zelf. Enkel voor het aanleren van specifieke ‘toolkennis’ werd beroep gedaan op externe consultancy. Van bij de aanvang moest het duidelijk zijn dat het niet ging om een informatica-project maar wel om een informatie-project met ingrijpende veranderingen in de bedrijfscultuur. De technologie van de informatica is uiteindelijk slechts het middel om de behoeften aan informatie te vervullen. Een overtuigende informatiecampagne werd opgezet met een duidelijke responsabilisering van het lijnmanagement. Zo werd de vrees voor het verlies van het eigenaarschap over data of de vrees voor de invoering van Big Brother vermeden. De wensen van het lijnmanagement inzake de inzetbaarheid van een dergelijk systeem leidde tot een aantal strategische keuzes in de basiskenmerken van het informatiesysteem. Voor het departement onderscheidt men drie grote groepen van gebruikers van informatie: de beleidsondersteuning, de operationele rapportage en de feedback aan klanten. 18.2.4. Strategische keuzes -

Decentrale exploitatie: Het systeem moet twee types van informatie kunnen bieden : geïntegreerde globale informatie en sectorspecifieke (detail)informatie. Geïntegreerde informatie veronderstelt een hoog aggregatieniveau en dit is maar mogelijk mits een stevig centraal geleid versleutelingssysteem. Dit versleutelingssysteem mag echter niet verhinderen dat gedetailleerde informatie per sector niet meer beschikbaar kan worden gesteld.

-

Vraaggestuurd en aanbodgestuurd: De basis voor het systeem zijn de resultaten van de bottom-up bevraging van het lijnmanagement en de top-down analyse van de noodzakelijke gegevens voor een interne audit. Dit vraaggestuurde karakter is belangrijk omdat de functionele ambtenaren zich het eigenaarschap van de informatie en het systeem zou blijven toekennen. Anderzijds is het zo dat de informatie-experten een hoge expertise hebben op het gebied van statistische analyse en datamining-technieken en kunnen zij bepaalde gegevens combineren om tot nieuwe inzichten te komen of om tot nieuwe inspirerende vragen te komen. Zo kan het systeem nieuwe mogelijkheden presenteren aan het lijnmanagement.


309

-

Een multi-functioneel systeem met 1 bevragingstechniek: Verkokering van informatie wordt voorkomen door één systeem te ontwikkelen dat de onderliggende operationele systemen bevraagt: de gebruiksvriendelijkheid is maximaal en verdere uitbreiding van de technologie is geen bijkomende last voor het management.

-

Een flexibel systeem dat maatwerk aankan: Een overheidsorganisatie moet snel op maatschappelijke evoluties, crisissituaties of actuele vraagstukken een antwoord kunnen bieden. Het management informatiesysteem wordt verondersteld om snel maatwerk te kunnen leveren aan de manager.

-

Een snel en accuraat systeem: Binnen zekere grenzen kunnen snelheid en juistheid van gegevens samengaan. Juistheid van de ter beschikking gestelde gegevens blijft de primaire vereiste van elk systeem. Door uitvoerig de data-kwaliteit te controleren kan men de controle op de informatie-kwaliteit drastisch beperken. Wat dan nog moet gebeuren is een controle op de proceskwaliteit.

-

Een open systeem: Omdat het systeem moet tegemoet komen aan telkens nieuwe noden van het management moet een zo groot mogelijke vrijheid gegarandeerd worden wat betreft de componenten van het management informatiesysteem. Zo kan er voor elk onderdeel op de markt gezocht worden naar componenten die de specifieke noden zo goed mogelijk invullen.

-

Een maximale onafhankelijkheid: De software moet maximaal beheersbaar zijn door de niet-informatici van de informatiesteunpunten van de verschillende administraties.

-

Afgeschermde systeemcomplexiteit: De eenvoud voor de eindgebruiker is zeer belangrijk. Het MIS wordt immers zeer breed verspreid (internet) zodat een intensieve vorming van de eindgebruiker niet mogelijk is.

-

Geen specifieke software voor de eindgebruiker: Het systeem moet via een gewone internetbrowser benaderd kunnen worden.

-

Korte verwerkingstijd: Op het gebied van beleidsvoorbereiding en –evaluatie, moeten de gegevens direct worden verwerkt tot feitentabellen van waaruit men informatie kan produceren.

310


18.2.5. Globaal concept MIS De processtappen van het MIS kan men als volgt schematisch weergeven.

" #

?

%

( !%

# % % %)%

"%5%% " "!

!

0

?

5 C 2 BC 5 C 4 5 C

% %)%

# )% ( %

?

*( % ! % (!

" "

'

#.

" "

'

#.

!( % "%5%%

!4

%5#' %

?

%7!% %7 *#( ! !( % 3. C "E

H

!4

%5#' % #%

2

"

!

0

?

% > I

(! ( "'!( %

% % !( /#

!( %

INFORMATIEDISTRIBUTIE

Figuur 1: processtappen van het MIS

De dataproductie is erop gericht om de nodige operationele gegevens, registratiegegevens en externe gegevens te verzamelen en beschikbaar te stellen. Bij de interne bronnen bleek een enorme diversiteit te bestaan aan de wijze waarop wordt omgegaan met data. Over het algemeen behoorde het omgaan met basisdata niet tot de bedrijfscultuur. De operationele gegevens zijn wel beschikbaar op het moment van de dossierbehandeling maar ze worden zelden beschouwd als bedrijfsgegevens die ook nut hebben voor het management. Voor een goede aansturing van het beleid dient men te beschikken over goede cliëntgegevens. In elke administratie zijn registratiesystemen uitgebouwd die gegevens over de klanten bijhouden. Voor planning, programmaties en doelmatigheidsanalyses zijn gegevens uit externe bronnen onontbeerlijk. Zo worden ondermeer de bevolkingsgegevens van het NIS (Nationaal Instituut voor de Statistiek) beschikbaar gemaakt en maakt men bevolkingsprojecties mogelijk die men kan gebruiken bij beleidsvoorbereiding. Eens de ruwe data ter beschikking zijn, dienen deze door dataverwerking omgebouwd te worden tot datasets die bruikbaar zijn voor managementbevraging. De verwerking bestaat uit drie verschillende fasen : uitbouw van schaduwdatabanken, ETL-verwerking en aggregatie.


311

De operationele worden gescheiden gehouden van het MIS om meerdere redenen. Een integratie zou het eigenaarschap van de data minder duidelijk maken. Het is niet de bedoeling dat het MIS ook maar iets wijzigt aan de data die in de operationele systemen worden bewaard. Wanneer het MIS zou gekoppeld worden aan operationele systemen bestaat het gevaar dat de performantie van operationele systemen drastisch vermindert en dat het risico op vastlopen ernstig toeneemt. Omdat het MIS niet zou interfereren met operationele systemen, wordt er gewerkt vanuit kopies van de bestanden die worden opgehaald uit respectievelijk de interne bronnen, de registratiedatabases en de externe bronnen. Vanuit de schaduwdatabanken, die de ‘grondstof’ bevatten, worden de data gemanipuleerd met een ETL-Tool. Deze voert volgende bewerkingen uit : -

Extract : uit de basisdata worden de gegevens opgehaald die relevant zijn en wordt simultaan een controle uitgevoerd op deze data. Transform : transformaties worden doorgevoerd. Zo worden verschillende codes voor bvb. geslacht in overeenstemming gebracht of worden exacte data gewijzigd in kwartalen,... Load : de data worden opgeslagen in feitentabellen van het datawarehouse.

In een derde stap worden de data in feitentabellen verbonden met dimensietabellen. Zo kan men de tabel met de gemeentenamen koppelen aan een dimensietabel waarin elke gemeente is toegewezen aan elk administratief niveau (kanton, arrondissement, provincie, gewest). Zo ook kan men leeftijden toewijzen aan leeftijdsklassen. Nu men beschikt over data die geschikt zijn voor managementbevraging, kan men het datawarehouse gaan bevragen : via statistische pakketten (SPSS, SAS), via software die projecties en simulaties maken, enz. Dit is de fase van de informatieproductie. In eerste instantie doet men dit in een testomgeving en eens deze informatie na een kwaliteitscontrole, ondermeer door de functionele eenheden, is gevalideerd, wordt de informatie vrijgegeven. Eens informatie is gevalideerd, volgt de informatiedistributie. Het systeem moet voorzien in een veilige verspreiding van de informatie in een zo ruim mogelijke mate. Bepaalde informatie, geschikt voor het publiek, komt op het internet waar andere informatie (bvb de prestaties van een bepaalde dienst) enkel beschikbaar is voor die personen die het aanbelangt. 18.2.6. Beoordeling MIS Tot op vandaag werken de informatiesteunpunten van de verschillende verticale administraties aan de verdere ontwikkeling van het systeem. Een volledige workflow is uitgewerkt en stevig in de verschillende administraties verankerd. De steunpunten worden op hun beurt organisatorisch, conceptueel en technisch door de centrale ploeg verder ondersteund. Het MIS is voor het departement WVC een belangrijke bron aan informatie voor het voeden van het VRIND. VRIND (Vlaamse Regionale Indicatoren) is een jaarlijks rapport met de bedoeling Vlaanderen aan de hand van indicatoren in beeld te brengen. Het departement stelt voor zichzelf volgende tien belangrijke redenen voor als ‘return on investment’ bij de implementatie van het MIS.

312


1. De overheid wordt meer en meer beschouwd als een kennisbedrijf. Het beter beheer van de middelen voor de kerntaken kan enkel leiden tot een betere performantie. 2. Een efficiënt informatiesysteem moet de overheid helpen bij het afleggen van verantwoording over het gebruik van overheidsgelden ten opzichte van de burger. 3. E-Government moet de interactie verbeteren tussen de burger, organisaties en de overheid. De back-office processen die hiervoor nodig zijn komen in belangrijke mate overeen met deze van het ontwikkeld informatiesysteem dat hiervoor als voorbeeld kan fungeren. 4. Evidence Based Policy moet worden gestoeld op feiten. Hiervoor kan het informatiesysteem de nodige kwantitatieve informatie leveren. 5. In de strategische planningscyclus, is de fase van evaluatie onontbeerlijk voor een mogelijke bijsturing. Zonder correcte cijfergegevens kan men onmogelijk evalueren. 6. In het moderne overheidsmanagement bij de Vlaamse overheid wordt gewerkt met verzelfstandigde eenheden met een doorgedreven responsabilisering van het lijnmanagement. Dit impliceert dat elk beleidsniveau vlot moet kunnen beschikken over de nodige informatie op het operationele, tactische en strategische niveau. 7. Bij doorgedreven verzelfstandiging en decentralisering is een geïntegreerd beleid slechts mogelijk indien men beschikt over een instrument om geïntegreerde informatie te genereren. 8. Bij doelmatigheidsanalyse vergelijkt men de ingezette middelen met het bereikte resultaat. Bij een goed kredietbeheer dient men deze vergelijking goed te kunnen volgen met actuele informatie zodat men accuraat kan reageren indien nodig. 9. De uitbouw van een MIS zorgt ervoor dat men de nodige interne knowhow opbouwt in verband met informatiesystemen en ERP-systemen. 10. Heel wat applicaties worden in het kader van e-government en openbaarheid van bestuur, webgebaseerd. Indien men niet over een overkoepelend systeem zou beschikken, zou men telkens aparte modules moeten uitbouwen wat zeker niet kostefficiënt is. De implementatie van het MIS, zorgde binnen het departement voor heel wat wijzigingen die naderhand weerstand verwekten die men in drie categorieën kan onderbrengen. -

-

-

Personeel Het weghalen van personeel uit de administraties om de informatiesteunpunten uit te bouwen betekende voor henzelf een grondige wijziging van hun takenpakket en voor hun collega’s die achterbleven betekende dit extra werkdruk. Data Een management informatiesysteem is in eerste instantie gebaseerd op data. Het lijnmanagement blijft verantwoordelijk voor hun data en derhalve ook van de rapporten die het MIS op basis van die data genereert. Dankzij het MIS kwam aan het licht dat data niet altijd systematisch en gestructureerd worden geregistreerd. De nood aan operationele systemen en registratiesystemen werd duidelijk evenals het belang van de kwaliteit van data. Het MIS werkt over de grenzen van verschillende administraties en heeft op die manier een sfeer gecreëerd waarin het open omgaan met gegevens meer aanvaard is. Technologie Technologie kan op zich een drempel vormen. Hieraan is tegemoet gekomen door de gebruiksvriendelijkheid van het systeem te optimaliseren.


313

Als lerende organisatie is het belangrijk om fouten te ontdekken en op die manier verbeteringen te brengen in het beheer. Bij het opnemen van data in het datawarehouse wordt een kwaliteitscontrole doorgevoerd. De beheerders van interne bronnen krijgen automatisch vanuit het MIS lijsten met fouten die het systeem heeft vastgesteld in de bestanden. Het invoeren van het MIS heeft derhalve sterk bijgedragen tot het een mentaliteitswijziging waarin het belang van kwaliteitszorg zijn ingang heeft gevonden in het databeheer. 18.3. Het Loodswezen Informatie Systeem (LIS21) bij de Loodswezen van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap

DAB

18.3.1. De Dienst Afzonderlijk Beheer (DAB) Loodswezen. De DAB Loodswezen ressorteert onder de Administratie Waterwegen en Zeewezen van het departement Leefmilieu en Infrastructuur van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. De missie van de Dienst Afzonderlijk Beheer Loodswezen is het vlot en veilig loodsen en beloodsen van vaartuigen tegen een aanvaardbare kostprijs. Het loodswezen vervult deze opdrachten door: - Het efficiënt loodsen en beloodsen van vaartuigen in de loodsvaarwaters. - Het verstrekken van loodsen op afstand (LOA) aan onbeloodste vaartuigen (via radar) - Het verstrekken van nautische expertise aan derden (risicotransporten, wrakken,…) - Het coördineren van de geloodste vaart naar en van de Vlaamse havens - Het uitbouwen van een geautomatiseerd datasysteem voor de klanten (!) Op termijn kan het Loodswezen worden ondergebracht onder een nog op te richten intern verzelfstandigd agentschap (IVA) zonder rechtspersoonlijkheid “Waterwegen en Mobiliteit” van het Beleidsdomein “Mobiliteit en Openbare Werken” in het kader van het vernieuwingsproject Beter Bestuurlijk Beleid. Het Vlaamse Loodswezen telt ongeveer 330 loodsen die, in een continusysteem (6 dagen werken gevolgd door 5 dagen rust) inkomende en uitgaande schepen begeleiden. Het korps is ingedeeld in vier onderdelen : Zeeloodsen, Kustloodsen, Rivierloodsen en Kanaalloodsen. Er bevinden zich vier loodsstations aan wal en twee loodsstations bevinden zich op volle zee. Ter hoogte van de Westerschelde is er bovendien een overeenkomst met de loodsen van Nederland waarbij een verdeling van de loodsbewegingen is vastgelegd. België neemt 72,5 % van de beloodsingen voor zijn rekening, Nederland de resterende 27,5 %. Dit is wettelijk vastgelegd in het zogenaamde “Scheldereglement” 18.3.2. Ontwikkeling van het systeem In de tweede helft van de jaren tachtig heeft het loodswezen omwille van een ernstige achterstand in de facturatie van de loodsgelden een programma ontwikkeld dat in eerste instantie de facturatie automatiseert maar dat al heel snel ook wordt gebruikt voor de boekhouding en vanaf 1987 ook voor operationele doeleinden. In 1997 wordt het programma aangepast aan Windows en het jaar erop wordt het programma overgenomen door het Nederlandse Loodswezen (voor de Westerschelde).Vanaf dat moment komt de ontwikkeling in handen van beide organisaties (een organisatie uit de publieke sector

314


en een organisatie uit de privé-sector!) die over de landsgrenzen heen samenwerken voor het LIS : Loodswezen Informatie Systeem. Op 10 juni 2001 wordt een volledig vernieuwde versie van het systeem in gebruik genomen, aangepast aan de technologie van de 21e eeuw : LIS21. Vanuit een operationele eenheid is een informatie systeem ontwikkeld dat vrijwel alle bedrijfsprocessen opvolgt. 18.3.3. Uitdagingen voor het LIS21 Gezien de zeer specifieke omgeving waarin het informatiesysteem dient te fungeren zijn er een aantal uitdagingen waaraan het LIS21 dient te voldoen, wil het een bijdrage leveren aan de werking van het Vlaamse Loodswezen. -

-

-

-

Continudienst Op elk moment dient er een loods ter beschikking te zijn. De loodsen werken dan ook in een systeem van 6 dagen werken gevolgd door 5 dagen rust. Zo heeft men een dienst die elke dag, 24 op 24 actief is. Dit impliceert dat het LIS eveneens continu beschikbaar is voor de loodsen en voor de gebruikers van de eraan gekoppelde systemen alsook voor externe gebruikers. Alleen al om veiligheidsredenen is er op twee verschillende plaatsen continu een reserve-systeem in gereedheid. Een continudienst veronderstelt bovendien een zeer snelle verwerking van informatie. Complexiteit. Het systeem moet fungeren voor twee verschillende entiteiten, de ene gelegen in een Nederlands privé-bedrijf en het andere gelegen in Vlaanderen en behorend tot de publieke sector. Op heel wat plaatsen wordt het systeem gebruikt : in de loodsstations, bij wisselplaatsen, enz. Zo wordt onderzocht of door het gebruik van palmtops (Portable Pilot Unit) in combinatie met een GSM, het LIS21 ook voor de loodsen kan worden ter beschikking gesteld tijdens hun werk op het loodstraject. Wetgevend kader Bij de beloodsing zijn er een hele waaier van reglementeringen van toepassing : internationale wetgeving (bvb het Scheldereglement van 1843), nationale reglementering (bvb. loodsenwet (Nederland) en loodsendecreet (Vlaanderen), specifieke reglementering (scheepvaartreglementen, havenreglementering,...), personeelsstatuut (Vlaanderen : ambtenaren - Nederland : private sector), ... Naast deze wettelijke beperkingen dient men rekening te houden met de beperkte mogelijkheden door de getijenwerking en de bouwkundige beperkingen (bvb. sluizen). Klantgerichtheid. Het LIS21 moet een continu-verbinding realiseren met de verschillende partners zoals de Schelde Radar Keten (SRK) en de verschillende informatie-systemen in de havens en het systeem voor de dokloodsen. Daarnaast is er een gegevensuitwisseling van LIS21 naar Vlimpers. En in derde instantie moet het systeem on-line en in real time informatie kunnen geven aan de klanten: door een webapplicatie en een SMS-dienst. 18.3.4. Objectieven voor het LIS21

-

Gebruiksvriendelijkheid Het succes van een systeem hangt af van de gebruiker. Dit werd bereikt door : o het systeem heel simpel en eenvoudig te houden


-

-

-

315

o zo veel mogelijk bewerkingen automatisch te laten verlopen voor de gebruiker o waarschuwingsboodschappen inbouwen Performantie en betrouwbaarheid Het operationele karakter van het systeem maakt dat dit 24 op 24 beschikbaar moet zijn op heel wat plaatsen. Om die reden heeft men continu op twee plaatsen een “schaduwsysteem” dat kan overnemen bij het uitvallen van het LIS21. Alleen al omwille van veiligheidsredenen is dit onontbeerlijk. Zo moet het systeem in staat zijn om jaarlijks 90800 loodstrajecten te verwerken met daaraan gekoppeld 1700000 wijzigingen, de facturatie, de personeelsgegevens, ... Onderhoudbaar en controleerbaarheid Het systeem moet dusdanig worden opgebouwd dat zelfs als er nadien wordt bijgebouwd of uitgebreid zodat er nieuwe versies komen, dat dan toch nog altijd alles raadpleegbaar is. Dit kan men ondermeer inbouwen door parameters (bvb voor tarieven) in te bouwen met een beperking in geldigheidsduur. Flexibel Het systeem moet blijvend uitbreidbaar zijn, aanpasbaar aan nieuwe technologische ontwikkelingen en moet bovendien visionair zijn. Hoge kwaliteit Gezien het operationele karakter is het kwaliteitsaspect van de informatie zeer belangrijk. Anderzijds is ook de kwaliteit van de software van belang en moeten de gebruikers op een hoogstaand niveau kunnen werken met het systeem. Datakwaliteit : De gegevens in het systeem komen van verschillende bronnen en komen binnen op verschillende tijdstippen. Alle gegevens moeten worden geregistreerd maar het systeem moet wel telkens gebruik maken van die gegevens met de hoogste kwaliteit, zelfs als er al recentere gegevens (van mindere kwaliteit) binnen zijn. In deze grafiek wordt het verloop van de kwaliteit van de inkomende en de verwerkte data weergegeven in functie van het tijdsverloop.

Figuur 2: verloop van de kwaliteit van de inkomende en de verwerkte data weergegeven in functie van het tijdsverloop.

-

Gebruikers : alle nieuwe personeelsleden worden grondig opgeleid over het LIS21. Daarnaast meldt het systeem regelmatig welke personeelsleden in aanmerking komen voor een opfrissingscursus (jaarlijkse basis). Bovendien beschikt elke gebruiker over een handleiding en is er in het systeem een volledige helpfunctie ingebouwd. Er worden ook coaching sessies georganiseerd en feedback vergaderingen die de kennis van de gebruiker verder ontwikkelen en de ontwikkelaars van het LIS21 de nodige feedback bezorgen. Ook externe beschikken over een handleiding en voor hen wordt geregeld een nieuwsbrief verspreid en wordt er ter gelegenheid van periodieke vergaderingen in de verschillende havens, feedback mogelijkheid geboden. Geïntegreerd systeem

316


Het systeem moet verschillende modules integreren zodat het een totaaloplossing wordt voor het Loodswezen. Zowel de boekhouding, de administratie, het personeelsbeheer als het operationele luik moet worden samengebracht. Bovendien moet dit op een dusdanige manier gebeuren dat uit de opgeslagen data de nodige informatie voor het management kan worden opgehaald. 18.3.5. Modules van het LIS21 1. Operationele module 2. Transportmodule 3. logistieke module 4. facturatiemodule 5. informatiemodule

6. statistiekmodule 7. personeelsmodule 8. financiële module 9. BSC & Management module 10. communicatie en SMS – module

Via de website van het Loodswezen (www.loodswezen.be) kan men inloggen op het LIS 21 als men beschikt over een autorisatie. Zo zien klanten continu de status van hun loodsbestellingen of de positie van hun schip. Naast de bestaande modules worden nog een aantal modules voorzien: geografische module (cfr controletoren luchthaven), klachtenmodule, dossiermodule (dossierbeheer), ... 18.3.6. Resultaten voor het Loodswezen als organisatie -

-

-

Operationeel o Wachttijden van de loodsen zijn sinds de ingebruikname sterk gereduceerd, ondermeer door de gemiddelde afwezigheidsduur van de loods per prestatie te reduceren. Door de duidelijke registraties communiceert men vlotter met de klanten over wachttijden. o Heel wat bestellingen gebeuren via elektronische weg (meer dan 80%) wat een grote vermindering is van de werklast en bovendien een zeer objectieve werkwijze is. Administratief o Repetitieve taken en langdurige berekeningen zijn nu overgenomen door het LIS21 zodat de medewerkers nu meer ruimte krijgen voor zinvollere taken. Zo wijst het LIS21 conform de verhouding een Vlaamse of een Nederlandse loods toe aan een schip. o Heel wat taken zijn uniformer en transparanter geworden. Financieel o Door een betere opvolging van de beloodsingen wordt het personeel efficiënter ingezet. o De facturatie gebeurt veel sneller door de automatisatie waardoor inkomsten vlugger binnenkomen. Heel wat klanten wensen ook hun factuur al via elektronische weg te ontvangen wat het proces opnieuw versnelt en de kosten verlaagt. Door het voortdurend opvolgen van het tijdig versturen van facturen via een Balanced Score Card kan men heel snel ingrijpen als men negatieve evoluties vaststelt.


317

18.3.7. Relatie met het CAF model

Figuur 3: het CAF-model

Het CAF-model (3) is ontwikkeld als een europees kwaliteitsmodel voor de publieke sector. Het Common Assessment Framework werd in 2000 voorgesteld tijdens een Europese Conferentie over Kwaliteit in Overheidsdiensten. Eén van de bedoelingen van het CAF-model is om dankzij eenzelfde gebruikt instrumentarium vlotter te komen tot benchmarking tussen verschillende publieke organisaties binnen de Europese Unie. Dit doel wordt ondermeer bereikt door de aanleg van een databank voor ‘best practices’(4) waartoe het LIS21 behoort. Het LIS21 werd voorgesteld op de derde Europese Conferentie te Rotterdam in 2004. Aangezien het systeem is gebaseerd op auto-evaluatie, krijgt men een hoge betrokkenheid van de medewerkers en is er een belangrijke kostenbesparende factor ten opzichte van externe evaluaties. Vergeleken (5) met het volledig ontwikkelde model van Total Quality Management is het CAF-model uitermate geschikt om een idee te krijgen van het prestatieniveau van een organisatie. Het CAF-model is opgebouwd in analogie met het EFQM Excellence-model. Het is opgebouwd uit negen criteria, horend tot de factoren (enablers) of tot de resultaten (results), en elk criterium is verder uitgediept in verschillende subcriteria. Waar er in de versie 2000 nog 43 subcriteria waren, is dit in de versie van 2002 herleid tot 27 subcriteria. Voor elk van de subcriteria moet de organisatie zichzelf een score toekennen om zo tot een autoevalutie te komen. De zelfevaluatie bestaat uit verschillende fasen die kunnen leiden tot het cyclisch doorlopen van de verschillende stappen om zo een permanent klimaat van vernieuwing en kritische autoevaluatie te installeren. Het CAF is geen doel op zich maar enkel een hulpmiddel (6). -

Fase 1 : beslissingsfase Het topmanagement engageert zich en duidt een projectleider aan. Fase 2 : introductiefase of communicatiefase Alle medewerkers moeten kennis krijgen van de beslissing tot een zelfevaluatie en van de impact van de resultaten ervan. Fase 3 : samenstelling ZelfEvaluatieGroep Het is zeer belangrijk dat de groep zo representatief mogelijk is samengesteld voor de organisatie. Het is best dat de teamleden ook een passende opleiding krijgen.

318


-

-

-

Fase 4: uitvoering van de zelfevaluatie Op basis van zijn eigen kennis en ervaring geeft elk teamlid voor elk subcriterium een score aan de organisatie. De mogelijke scores worden ondersteund door sterke punten en zwakke punten die het teamlid detecteerde om te komen tot die score. Fase 5 : consensus In deze fase moet het team komen tot een gezamelijke beoordeling door een discussie gebaseerd op de individuele scores van de teamleden. Fase 6 : prioriteitenstelling voor verbeteringen Op basis van de strategische doelstellingen van de organisatie en de resultaten van de zelfevaluatie, kunnen door het management verbeteringsplannen worden opgesteld die doorheen de ganse organisatie gecommuniceerd worden. Het is aangewezen om bij de verbeteracties enkele quick-wins te hebben. Fase 7 : het verbeterproces De verbeteringsacties moeten worden opgestart en na verloop van tijd aanleiding geven tot een nieuwe zelfevaluatie teneinde een evolutie waar te nemen. De organisaties kan het model ook gebruiken om een eenduidige visie op kwaliteit binnen de organisatie te stimuleren en de organisatie bijkomende legitimiteit te verschaffen (7). Zo kan ook blijvend de motivatie voor een kwaliteitsmanagement bij de organisatie onderhouden worden. 18.3.8. De resultaten van het Loodswezen en de invloed van het LIS21

-

CRITERIUM 6 : RESULTATEN BIJ DE BURGER/KLANT o Scheepsverkeer vlotter en wachttijden voor schepen zijn sterk gereduceerd o Enig loket o Facturatie : stipter en correcter o Permanente communicatie door de webtoepassing en SMS boodschappen.

-

CRITERIUM 7 : RESULTATEN BIJ DE MEDEWERKERS o werkwijze uniformer en transparanter o meer efficiëntie en betere planning o werkomstandigheden verbeterd en minder administratieve belasting o meer tijd vrij voor andere taken

-

CRITERIUM 8 : RESULTATEN IN DE SAMENLEVING o veiliger scheepvaart met minder risico’s voor het milieu o concurrentiepositie van de Vlaamse havens wordt verbeterd o ondersteuning van de economische activiteiten

-

CRITERIUM 9 : RESULTATEN OP HET VLAK VAN SLEUTEL-ACTIVITEITEN o reductie van personeelskost door een efficiëntere inzet en minder administratief werk o reductie van de administratieve kosten o betere cash-flow en betere financiële controle o beperkte financiële impact van het LIS21(1,5 % van de omzet) o hogere kwaliteit van de informatie o on-line beschikbaarheid van informatie voor besluitvorming o betere procescontrole


319

o optimale inzettijd van de loodsen en optimalisering middelen o correcte toepassing reglementen o vlotte communicatie met partners op basis van objectieve informatie 18.4.

De 2 systemen gelijkenissen en verschillen – mogelijke lessen.

1. Het is duidelijk dat op het gebied van architectuur van twee verschillende standpunten is vertrokken om het systeem te ontwikkelen. Men kan bij het ontwikkelen, uitgaan van het gewenste systeem om zo te komen tot een nieuw informatiesysteem, de zogenaamde ‘soll-benadering’(8). Deze zienswijze is toegepast bij het LIS21. Anderen verkiezen uit te gaan van de bestaande situatie en verder te bouwen vanuit de bestaande systemen. Deze benadering, de ‘Ist-benadering’(8) is gebruikt bij het MIS van het departement WVC. Elke organisatie heeft zijn eigen achtergrond en mogelijkheden voor ontwikkeling van een informatiesysteem. Het is niet mogelijk om een algemene voorkeur te geven want deze hangt van teveel factoren af. 2. Ook wat betreft de omvang van het initiële systeem is voor een verschillende aanpak gekozen. Bij het departement WVC heeft men ervoor gekozen om een integraal systeem te implementeren. Dit integraal systeem kon men invoeren omdat men het systeem koppelde aan bestaande systemen. Het LIS21 is ontwikkelde vanuit een partiële benadering. Het systeem ontstond in zijn eerste vorm naar aanleiding van een probleem bij een operationele taak (een tijdige facturatie) en stilaan zijn er meer en meer modules ontwikkeld. Bij de partiële ontwikkeling dient men wel van in den beginne de mogelijkheid te voorzien in het systeem om modules bij te bouwen. 3. In beide organisaties heeft men ervoor gekozen om de inbreng van externe consultancy zo veel mogelijk te beperken en bij gebruik van externe consultancy zo veel als mogelijk te zorgen voor kennisoverdracht naar het eigen personeel. 4. In beide organisaties is het duidelijk dat het eigenaarschap van het systeem bij de leiding van de organisatie ligt en dat zij ten volle het project steunen. Daarnaast heeft elke organisatie een ambtenaar die verantwoordelijk is voor de werking en verdere ontwikkeling van het systeem. In beide organisaties is dit de “geestelijke vader” van het informatiesysteem. 5. Zowel bij het Loodswezen als bij het departement WVC, wordt respectievelijk het LIS21 en het MIS ondersteund door een grondige opleiding van het personeel die het systeem gebruikt en voldoende begeleiding bij problemen. Bij het Loodswezen houdt men hiervoor regelmatig rechtstreeks contact met de werkvloer waar men bij het departement WVC dit laat verlopen via de informatiesteunpunten per administratie. Dit verschil in aanpak heeft ondermeer te maken met de verschillende structuur en omvang van de organisaties. 6. Het lijkt een evidentie dat degelijke informatie een cruciaal onderdeel moet zijn van beleidsvoorbereiding maar het is heel zelden ook effectief in de praktijk omgezet en vormt derhalve een knelpunt bij een goed beleidsvoorbereidingsproces. Voor het ontbreken van informatie kunnen vijf redenen worden vooropgesteld (9) :

320


-

-

tijdsgebrek : beleidsnota’s komen vaak tot stand naar aanleiding van een crisis waarbij er onvoldoende tijd is voor uitgebreid onderzoek of bevraging van de administratie. informatie over lange termijn : het overheidsmanagement is hier niet sterk toe geneigd omdat een beleid op lange termijn ondermeer sterk afhankelijk is van de politieke situatie kennismanagement : er bestaat binnen de publieke sector nog geen algemene tendens naar het ontwikkelen van ambtenaren die voldoende knowhow hebben in het bruikbaar maken van informatie voor beleidsdoeleinden. Door de fragmentarisatie ontstaan overlappingen (=verspilling) en lacunes (=tekorten aan informatie). coördinatie : departementale kokers staan de productie van goede beleidsinformatie vaak in de weg. Steeds meer beleidsdomeinen overschrijden departementale grenzen onderzoeksbeleid : er is een gebrek aan onderzoeksinstellingen die objectieve en robuuste data kunnen aanleveren ter gebruik bij beleidsvoorbereiding. Het is duidelijk dat beide systemen in het beleidsvoorbereidend proces een belangrijke plaats innemen. Door hun opbouw zijn zij niet enkel in staat om over langere termijn objectieve data te reproduceren maar kunnen zij ook worden gebruikt om simulaties op te zetten.

7. De twee besproken systemen hebben beide een zeer grote gebruiksvriendelijkheid waarbij gepoogd is om zoveel mogelijk de ingewikkelde back-office processen af te schermen en voor de gebruiker een grote uniformiteit en duidelijkheid te bieden. Van bij de opzet van beide programma’s was dit een van de meest fundamentele objectieven. 8. Het enig loket-principe wordt in beide gevallen gehanteerd. Waar het MIS ook deels voor het grote publiek toegankelijk, is het LIS21 wel enkel toegankelijk voor het personeel of klanten van het Loodswezen. Doch in elk geval kan men via één enkele toegangsweg komen tot de bron van alle beschikbare informatie. Afhankelijk van wie inlogt, worden bepaalde delen van de bestaande informatie al dan niet getoond. Zo zal de gemiddelde doorlooptijd van een erkenningsdossier bij het departement WVC wel zichtbaar zijn voor het management doch niet voor het brede publiek. 9. In beide organisaties heeft men grote waarde gehecht aan het eigenaarschap van de data. De operationele teams of, in het geval deze er zijn, de externe bronnen blijven het eigenaarschap behouden over de door hen geproduceerde data. Het team van het MIS of LIS21 gaat deze data wel gaan verwerken en als er fouten worden vastgesteld worden deze gerapporteerd aan de eigenaar van de data. Door deze werkwijze voert men het kwaliteitsdenken in bij de eigen organisatie en creëert men tegelijk betrokkenheid met het informatiesysteem aangezien dit verder bouwt op de aangeleverde data. 10. De informatietechnologie leidt, als ‘enabler’(10) tot de totstandkoming van nieuwe diensten en nieuwe interacties. Zo kan via het LIS21 het Loodswezen via SMSberichten haar eigen informatie verspreiden en daarvoor een vergoeding bekomen waar vroeger anderen geld verdienden aan de informatie van het Loodswezen. Zo ook heeft het WVC zijn data gebruikt niet enkel voor het eigen departement informatie ter


321

beschikking te brengen maar is dit ook al op interdepartementaal niveau het geval voor de demografische gegevens en simulaties van het MIS. 11. Beide systemen passen uitstekend in een moderne overheidsbeleid. Een modern overheidsbeleid kunnen we als volgt karakteriseren (11) : - strategisch : bijdragend tot lange termijn-doelen, vooruitkijkend - gefocust op outcome : die veranderingen ontwikkelen die de omgeving wenst te zien - samenwerken : over de grenzen van de organisatie heen, samen een ethische en legale basis voor het beleid vastleggen - inclusief : rekening houden met de belangen van de stakeholders en met de impact van het uitgetekende beleid - flexibel en innovatief : werkt op oorzaken en niet op symptomen, durft experimenteren en vernieuwen - robuust : doorstaat de tijd en wordt in de praktijk gebracht en werkt in de praktijk 12. Voor het management van een publieke organisatie is de verwezenlijking van de strategische en operationele doelstellingen cruciaal. Derhalve hebben ze bij het uitoefenen van hun taken nood aan informatie. Een prestatiemeetsysteem dat met dat doel kan worden gebruikt is BSC, Balanced Score Card, een model dat begin jaren ‘90 door de Amerikanen Kaplan en Norton werd geïntroduceerd. Dit in de private sector ontstane model kan worden aangepast aan de omgeving van een publieke organisatie door de verschillende perspectieven als volgt aan te passen : Resultaten, Kwaliteit, Processen en Innovatie (12). Bij het Loodswezen dient het LIS21 als de informatiebron om de Balanced Score Cards te voeden. Immers bij het invoeren van het Balanced Score Card- model is één van de stappen het ontwikkelen van indicatoren en het ontwikkelen van de databronnen waaruit zal geput worden (13). Het initiële BSC-model (14) :

Figuur 4: Het initiële BSC-model

322


13. Naarmate contractualisering en verzelfstandiging, in toepassing van het ‘New Public Management’ zijn weg vindt doorheen de publieke sector, wordt het zowel voor de verzelfstandigde eenheid als voor de voogdij-houdende organisatie belangrijk om op basis van actuele en objectieve informatie gesprekken te kunnen voeren in het kader van bijvoorbeeld een bestuursovereenkomst. Voor het Loodswezen kan het LIS21 ook hier een bron van informatie zijn. De Dienst Afzonderlijk Beheer Loodswezen vormt binnen de Administratie Waterwegen en Zeewezen een verzelfstandigde eenheid. In dit geval gaat het om interne verzelfstandiging (15). De DAB Loodswezen heeft bijgevolg geen rechtspersoonlijkheid en heeft een beperkte autonomie inzake begroting. 14. Geen van beide organisaties heeft voor de ontwikkeling van zijn systeem contacten gehad met andere overheidsorganisaties waar misschien al een gelijkaardig systeem was ontwikkeld of waar men nuttige knowhow in huis had. Beide organisaties deden wel beroep op een extern consultancybedrijf. Het verantwoord omgaan met de middelen van de overheid houdt ook in dat men niet nodeloos middelen gebruikt voor externe consultancy. Wellicht zou het nuttig zijn als de verschillende overheden een gezamenlijk initiatief zouden nemen om een forum te creëren waar men de beschikbare knowhow en ervaring kan bekend maken en ter beschikking stellen. Door verkokering en fragmentering van de overheidsinstellingen is het almaar moeilijker om te achterhalen of wat in de eigen organisatie wordt ontwikkeld al niet eerder bij een andere organisatie is ontwikkeld. Een dergelijk forum dat de nodige steun van de verschillende overheden krijgt en eventueel ook over de nodige wetenschappelijke ondersteuning beschikt. Het Nederlandse Loodswezen heeft wel gebruik gemaakt van het reeds bestaande systeem LIS in België en heeft zo de kosten van de ontwikkeling van een volledig nieuw systeem kunnen vermijden.

Kwaliteitsvol leidinggeven via feedback vanonder uit binnen het MVG

323

HOOFDSTUK 19. KWALITEITSVOL LEIDINGGEVEN VIA FEEDBACK VANONDER UIT BINNEN HET MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP

JOHAN VAN DER BORGHT

19.1.

Inleiding: Bouwen aan vertrouwen (keuze van de stageplaats)

Bouwen aan vertrouwen, dat is niet enkel de titel van de beleidsnota 2004-2009 van Geert Bourgeois, Vlaams minister van Bestuurszaken, Buitenlands Beleid, Media en Toerisme, maar ook het uitgangspunt voor mijn stage. Eventjes terug in de tijd, maart 2003, een pop-up op het intranet van de FOD Sociale Zekerheid: “Dringend coaches gezocht. Interne medewerkers die op korte termijn de functionele leidinggevenden helpen bij het invoeren van de persoonlijke ontwikkelingsplannen (POP’s) voor hun medewerkers die niet geslaagd zijn voor de competentiemetingen niveau B en C en mee helpen bij het ontwerpen en de praktische invoering van het nieuwe evaluatiesysteem “Ontwikkelcirkels” (concept op maat). Zo ging de bal voor mij aan het rollen.” We zijn nu meer dan twee jaar verder en binnen de FOD hebben we de eerste “Ontwikkelcirkel” (periode december 2003- november 2004) met succes doorlopen. Maar daarmee stopt het verhaal niet. Het doel van “Ontwikkelcirkels” is immers tweeledig: verbetering van de werking van de organisatie en ontwikkeling van de medewerker (permanente verbetering van de prestaties gekoppeld aan de ontwikkeling van competenties). Dit moet onder meer resulteren in betere resultaten van de aangeboden dienstverlening, stijging van de motivatie van de medewerkers, verbetering van de communicatie en samenwerking tussen leidinggevenden en medewerkers, responsabiliseren van medewerkers door hun betrokkenheid te verhogen, enz..De basiswaarden hierbij zijn: permanente coaching door de leidinggevende, een basishouding van vertrouwen tussen chef en medewerker, objectiviteit en directe communicatie. “Ontwikkelcirkels” is bijgevolg ruimer dan een louter evaluatie-instrument. De opzet is eerder dat van een geïntegreerd prestatiemanagement-instrument, vergelijkbaar met het PLOEGconcept dat midden jaren negentig werd ingevoerd bij de Vlaamse overheid. Centraal gegeven hierbij is het communicatieproces tussen chef en medewerker (bereiken van de afgesproken doelstellingen: plan-do-check-act en tezelfdertijd ontwikkelen van competenties), weliswaar vanuit een top-down invalshoek. “Ontwikkelcirkels” verlangt (eist) met andere woorden dat chefs (evaluatoren) hun rol als leidinggevende daadwerkelijk ook opnemen. Het is derhalve logisch dat zij worden beoordeeld op hun leidinggevende vaardigheden (begeleiden/motiveren medewerkers,…). Dit houdt ook in dat de chef van de chef feitelijk de plicht heeft om informatie in te winnen omtrent het functioneren van de geëvalueerde chef en dat de geëvalueerde chef ook een eigen inbreng heeft (bvb. via zelfevaluatie). Derhalve kan het ook aangewezen zijn om bvb. bij medewerkers van de chef te gaan informeren in hoeverre

324

Johan Van der Borght

hun chef aan hun verwachtingen heeft voldaan, zodat dit belangrijke input kan opleveren voor mogelijke ontwikkelingspunten van de chef.1 In het licht hiervan werd binnen de dienst organisatieontwikkeling van de FOD Sociale Zekerheid – naar aanleiding van de analyse van de beschrijvende evaluatieverslagen van de eerste “Ontwikkelcirkel” – geopperd of het niet opportuun zou zijn om dergelijke terugkoppeling (feedback) vanonder uit te uniformiseren voor gans de FOD vertrekkende vanuit een te ontwikkelen kwaliteitslabel van leidinggeven. Dit zou tevens passen in de open beleidsvisie die de FOD op dit vlak nastreeft. Met andere woorden kan het formaliseren van een proces dat dwingt na te denken over vragen zoals: “Ben ik wel goed bezig als leidinggevende? Wat vinden mijn medewerkers over mijn manier van leidinggeven en hoe ik hen ondersteun?, Wat kan beter?”, enz. met de bedoeling concrete, bruikbare informatie te verzamelen over mijn functioneren als leidinggevende, met input van de medewerkers zelf, een meerwaarde opleveren voor de leidinggevende en – nog belangrijker – voor geheel de organisatie? Bouwen aan vertrouwen, als het ware. En zo ja, hoe moet dit worden geformaliseerd/gestructureerd? Probleem is immers dat de meeste medewerkers een open, rechtstreekse confrontatie met hun chef niet aandurven. De meeste feedback over het leidinggeven van hun chef gebeurt bijgevolg voornamelijk via informele contacten. Een mogelijke oplossing bestaat er in te werken met bottom-up-bevragingen, waarbij medewerkers formeel gevraagd worden duidelijk te maken hoe ze aankijken tegen het leidinggeven van hun chef, wat dan vergeleken wordt met de zelfevaluatie van de chef hoe hij zelf zijn eigen leidinggeven percipieert, en dat dan als kapstok kan worden gebruikt om te praten over hoe zaken anders (beter) kunnen worden aangepakt (ontwikkeling) en eveneens geïntegreerd kan worden in de evaluatie van hun chef. Het is om die reden dat ik de uitdaging ben aangegaan om in het kader van mijn stage een antwoord te vinden op de voormelde vragen en op zoek ben gegaan naar een organisatie die enigszins vergelijkbaar is met de federale administratie en die al ervaring heeft met bottomup-bevragingen. Aldus kwam ik uit bij het departement AZF - Administratie Personeelsontwikkeling – Afdeling HRM van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap.2 19.2. -

-

Doelstellingen van de stage

Visie ontwikkelen op de algemene HRM-strategie van het MVG (algemeen kader), inzonderheid op de rol van en de visie op de evaluatie van leidinggevenden in al zijn facetten (prestatiemanagement); Inzicht verwerven in bottom-up evaluatie en de link naar “kwaliteitsvol leidinggeven” binnen het MVG, in het bijzonder: Hoe verloopt dit proces? Hoe wordt de link gelegd met de algemene evaluatie van de leidinggevende? Hoe kan dit worden gebruikt als instrument voor ontwikkeling; enz. Lessen verzamelen voor de federale overheid en de FOD Sociale Zekerheid in het bijzonder, inzake de koppeling van BUE aan het concept “Ontwikkelcirkels”.

1 Zie ook de artikelen 8 en 9 in het verslag aan de Koning bij het KB van 2 augustus 2002 tot invoering van een evaluatiecyclus in de federale overheidsdiensten, BS, 13 augustus 2002, p. 34.817 2 Mijn dank gaat hierbij in het bijzonder uit naar Marcel Van Lerberge en Gijs Martens voor hun begeleiding en hun deskundige toelichtingen ter zake.


19.3.

325

Voorstelling van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap

19.3.1. Huidige situatie: één ministerie, zeven departementen De Vlaamse Regering moet de decreten van het Vlaams Parlement uitvoeren en zorgen voor het dagelijks bestuur van Vlaanderen, waarvoor ze een beroep doet op de Vlaamse overheidsadministratie. Die is ondergebracht in één ministerie: het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap met zijn bijna 13.000 personeelsleden, is tot op heden nog steeds opgesplitst in zeven grote onderdelen of departementen volgens de (virtuele) matrixstructuur. Aan het hoofd van elk departement staat een secretaris-generaal, die samen het college van de secretarissen-generaal vormen. Dit college is verantwoordelijk voor het algemeen bestuur van het Ministerie (directieraad). Vier departementen zorgen voor de dienstverlening aan de bevolking (zgn. verticale departementen): departement Onderwijs (OND), departement Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC), departement Economie, Werkgelegenheid, Binnenlandse aangelegenheden en Landbouw (EWBL) en het departement Leefmilieu en Infrastructuur (LIN). Twee andere departementen zorgen voor de praktische ondersteuning en de coördinatie tussen de andere vier (zgn. horizontale departementen): departement Coördinatie (COO) en het departement Algemene Zaken en Financiën (AZF). Het departement Wetenschap, Innovatie en Media (WIM) ten slotte heeft zowel intern als extern een dienstverlenende functie. De departementen zijn op hun beurt weer onderverdeeld in administraties en de administraties in afdelingen met elk hun eigen bevoegdheden. Daarnaast bestaan er ook nog een aantal gemeenschappelijke diensten voor het Ministerie (niet opgenomen in het organogram hieronder)3. 19.3.1.1. Organogram Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap College van de secretarissen-generaal Departement Coördinatie departement Algemene Zaken en Financiën

departement Onderwijs

departement Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur

departement Economie, Werkgelegenheid, Binnenlandse aangelegenheden en Landbouw

departement Leefmilieu en Infrastructuur

departement Wetenschap, Innovatie en Media

Figuur 1: organogram Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap

3

Auditcomité (adviseert de Vlaamse regering over het systeem van interne controle); Interne Dienst voor Preventie en Bescherming op het Werk (IDPB); Sturing en Controle Informatie- en Communicatietechnologie (SCICT)

326


19.3.1.2. Departement Algemene Zaken en Financiën Het departement Algemene Zaken en Financiën vervult een dienstverlenende, ondersteunende en coördinerende rol ten aanzien van de andere departementen van het Ministerie. De belangrijkste opdrachten zijn: -

Voorbereiden van het algemene personeelsbeleid; Meewerken aan een geïntegreerd personeelsbeleid waarin ontwikkelingsinitiatieven aansluiten bij het HR-beleid en deel uitmaken van een algemeen ontwikkelingsbeleid; Behartigen van de organisatieontwikkeling; Zorgen voor de logistiek en het budgettaire beheer van het Ministerie; Aanbieden van de instrumenten voor beleids- en beheersanalyse; Vervullen van een coördinerende opdracht inzake planningsprocessen en beleidsintegratie op het niveau van het Ministerie en de openbare instellingen; Verlenen van juridisch advies inzake overheidsopdrachten; Stimuleren en coördineren van de statistiekinspanningen ten opzichte van het beleid; Ter beschikking stellen van gebouwen voor de diensten van het Ministerie en behandelen van de dossiers (technisch en financieel) van bouwen infrastructuurprojecten, die door de Vlaamse overheid gesubsidieerd worden.

Het departement zelf bestaat uit een aantal cellen, afdelingen en administraties. Eén ervan is de Administratie Personeelsontwikkeling met de volgende taken: - Sturen, coördineren en ondersteunen van het HRM-beleid, het vormingsbeleid en het emancipatiebeleid binnen het Ministerie; - Begeleiden van de proces- en personeelsplanning voor het Ministerie, de wetenschappelijke instellingen en de meeste openbare instellingen; - Aanbieden van diensten ter ondersteuning van initiatieven van organisatieontwikkeling. Het is binnen deze administratie dat ik mijn stage heb gedaan bij de Afdeling Human Resources Management. Deze afdeling is op haar beurt belast met de volgende specifieke opdrachten: - Meewerken aan de voorbereiding, de voortgangscontrole en de bijsturing van het personeelsbeleid en de veranderingsprocessen; - Ontwikkelen en invoeren van instrumenten voor HRM en personeelsbeheer; - Ondersteunen van de HRM- en personeelsverantwoordelijken van de departementen en aanbieden van tweede lijnsondersteuning aan het lijnmanagement; - Coördineren van het overleg tussen de departementen; - Aansturen van projecten inzake HRM. 19.3.2. De toekomst vanaf 1 januari 2006: Beter Bestuurlijk Beleid (BBB) 19.3.2.1. Algemeen kader De vorige Vlaamse regering besliste eind vorige eeuw om de Vlaamse overheid grondig te reorganiseren, omdat zij van oordeel was dat het hier ging om een “historisch gegroeid structuur” die onvoldoende soepel, transparant en efficiënt was om vlot te kunnen inspelen op de maatschappelijke en bestuurskundige uitdagingen en ontwikkelingen van de toekomst (lees de 21ste eeuw).


327

Het antwoord van de Vlaamse regering hierop kreeg de naam Beter Bestuurlijk Beleid en heeft onder andere als doelstellingen (basisprincipes): - het herstellen van het politiek primaat en de politieke verantwoordelijkheid; - het organiseren van een nog transparanter, slagkrachtiger en efficiënter werkend Vlaams overheidsapparaat gekoppeld aan deugdelijk bestuur, klantgerichter optreden (nieuwe organisatiecultuur); - een duidelijke verdeling van de kerntaken tussen de verschillende overheden met beter afgelijnde verantwoordelijkheden, betere beleidsafstemming over de grenzen van de beleidsdomeinen heen en meer autonomie voor de managers van de administratie; - het voeren van een eigentijds humanresourcesbeleid met gedeeltelijke keuzevrijheid inzake managementondersteunende diensten. Zonder in detail te gaan4 is het de bedoeling om in uitvoering van het kaderdecreet bestuurlijk beleid de Vlaamse administratie (zowel het Ministerie als de openbare en wetenschappelijke instellingen) op te bouwen op basis van een functionele indeling in 13 homogene5 en transparante beleidsdomeinen waarbij het accent komt te liggen op responsabilisering, deregulering en beperking van de administratieve last. Voor elk beleidsdomein zal een zelfde organisatiestructuur worden gecreëerd bestaande uit een departement (beleidsvoorbereiding en -ondersteuning) en één of meer interne en/of extern verzelfstandigde agentschappen (beleidsuitvoering). Het departement en de intern verzelfstandigde agentschappen zullen dan samen het Ministerie vormen van het desbetreffende beleidsdomein.6 De beleidsdomeinen worden derhalve zo uitgebouwd dat er tussen de departementen en de agentschappen een structurele samenwerking tot stand komt (via managementcomités, beleidsraad, via formele afspraken in beheersovereenkomsten en managementcontracten,…). Bovendien zal in principe nog slechts één minister bevoegd zijn voor een beleidsdomein (zgn. één op één relatie; maar één minister kan wel verschillende beleidsdomeinen aansturen en opvolgen). Het is tevens de bedoeling dat met dit nieuw model van organisatiestructuur de (virtuele) matrixstructuur wordt verlaten, maar de praktijk zal moeten uitwijzen of dit wel effectief het geval zal zijn.7 4 Voor uitgebreide info over BBB zie www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb. Men moet er wel rekening mee houden dat in december 2004 de beleidsdomeinen opnieuw ingedeeld zijn, waarbij zes van de dertien beleidsdomeinen gedeeltelijk opnieuw ingevuld zijn. Documenten en teksten die vóór december 2004 zijn opgesteld, zullen dus nog handelen over de 'oude' beleidsdomeinen. 5 Een homogeen beleidsdomein is een verzameling beleidsmateries die vanuit het oogpunt van de burger en van het beleid een herkenbaar en samenhangend geheel vormen. Bevoegdheden die logischerwijze samen horen, worden binnen een zelfde beleidsdomein samengebracht. 6 In totaal zullen er dan 13 Vlaamse Ministeries zijn in plaats van één Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. 7 De beleidsdomeinen diensten van het algemeen regeringsbeleid, bestuurszaken en financiën en begroting worden immers aanzien als “horizontale” beleidsdomeinen. De beleidsaangelegenheden die behoren tot deze beleidsdomeinen hebben namelijk betrekking op het bepalen van een organisatiebreed intern beleid en op het organiseren, structureren en stroomlijnen van organisatiebrede interne processen binnen het Vlaamse overheidsapparaat (bevorderen van de goede werking van iedere afzonderlijke entiteit en van het Vlaamse overheidsapparaat in zijn totaliteit/ gericht zijn op de gemeenschappelijke organisatiecultuur). Het globaal kader en krachtlijnen van het “horizontaal” beleid (regelgeving, afsprakenkader, richtlijnen, standaarden en normen) die zullen gelden voor gans de administratie (zgn. “algemeen beleid”) zullen bijgevolg worden bepaald op voorstel van de “horizontale” minister door de Vlaamse regering en elke minister zal instaan voor de implementatie van dit “horizontale” beleid in zijn/haar beleidsdomein(en). De administratieve entiteiten en het lijnmanagement zullen op hun beurt op een eigen wijze vorm kunnen geven aan de horizontale materies, maar opnieuw binnen het globaal horizontaal kader en krachtlijnen en rekening houdende met de aansturing door de eigen functioneel bevoegde minister. Met andere woorden, de graad van

328


Daarnaast zal in het kader van de BBB-reorganisatie het bestaande personeelsstatuut vervangen worden door een afgeslankt raamstatuut waarin enkel nog de grote basisprincipes inzake de gezamenlijke arbeidsvoorwaarden voor het Vlaams overheidspersoneel worden vastgelegd. De bedoeling hiervan is dat de (top)managers (van de departementen, IVA’s en EVA’s) meer vrijheid krijgen om een eigen beleid te voeren, ook inzake personeel. Zij zullen hierbij wel aangestuurd worden door de Vlaamse Regering via een managementcode die hen moet helpen bij de concrete invulling op het vlak van personeel en organisatie. In die managementcode staan 12 – niet juridisch afdwingbare8 – principes van goed P&O-beleid die aangeven welke resultaten de Vlaamse overheidsmanagers op dat vlak moeten halen9: Het doel is dan ook om de managementcode inclusief de gemaakte afspraken, meetfactoren, enz. te incorporeren in de beheersovereenkomsten en/of managementcontracten die zullen worden afgesloten met de diverse entiteiten (departementen, IVA’s, EVA’s) in het kader van BBB.10 19.3.2.2. Het beleidsdomein bestuurszaken Het beleidsdomein bestuurszaken: - zal betrekking hebben op de volgende aangelegenheden: o het algemeen beleid inzake personeel en organisatieontwikkeling in de Vlaamse administratie; o het algemeen beleid inzake de facilitaire dienstverlening en het vastgoedbeheer in de Vlaamse administratie; o het algemeen beleid inzake informatie- en communicatietechnologie in de Vlaamse administratie; o de gewestelijke aspecten inzake de overheidsopdrachten en de erkenning van aannemers; o de binnenlandse aangelegenheden, vermeld in artikel 6, §1, VIII, en artikel 7 van de bijzondere wet, met inbegrip van het stedenbeleid, alsook de bestuurlijke organisatie van en het administratief toezicht op de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, en het gebruik van de talen in de lokale besturen; o e-government; o reguleringsmanagement;

vrijheid (zgn. “specifiek decentraal beleid”) van de (lijn)managers en hun ministers zal worden bepaald door de mate waarin het horizontale beleid op hoofdlijnen is vastgelegd. Ieder beleidsdomein zal wel binnen het globaal horizontaal kader over de nodige middelen en instrumenten beschikken inzake personeelsmanagement, ICT , interne organisatie, communicatie, enz. om de eigen bevoegdheden te kunnen operationaliseren. 8 De politieke verantwoordelijken zullen er natuurlijk wel op toezien dat de (top)managers de 12 principes inderdaad naleven en realiseren in hun entiteit. De managers zullen derhalve verplicht worden om aan de Vlaamse Regering te rapporteren en op geregelde tijdstippen hierover hun personeel dienen te ondervragen (cf. PersoneelsResultatenOnderzoeken). Al deze informatie zal op zijn beurt gebruikt worden voor de verdere optimalisering van het P&O-beleid in de Vlaamse overheid. 9 Per principe: krijgen de topmanagers een aantal aanbevelingen mee (goede gangbare praktijken om de principes te realiseren); worden er duidelijke afspraken gemaakt die alle topmanagers zullen moeten respecteren om samenwerking en kennisen informatie-uitwisseling op het vlak van P&O te vergemakkelijken; zullen er meetfactoren worden opgesteld die het mogelijk moeten maken om na te gaan of de vooropgestelde principes zijn gerealiseerd. 10 De actuele versie van de managementcode kan worden geconsulteerd op www2.vlaanderen.be/personeelsbeleid/managementcode/rubrieken/index.htm


-

329

o het beleid inzake onthaal en integratie van inwijkelingen, vermeld in artikel 5 § 1, II, 3° van de bijzondere wet. omvat de volgende beleidsvelden11: o personeels- en organisatieontwikkeling; o ICT; o facilitaire dienstverlening en vastgoedbeheer; o binnenlandse aangelegenheden; o inburgeringsbeleid.

In het beleidsdomein bestuurszaken zullen er naast de departementale entiteiten, waarvan 1 voor P&O-beleid, ook een viertal agentschappen worden gecreëerd: - 1° Agentschap voor Overheidspersoneel; - 2° Agentschap voor Facilitair Management; - 3° Agentschap voor Binnenlands Bestuur; - 4° Vlaams Agentschap voor Rekrutering en Selectie. De eerste drie agentschappen – alledrie intern verzelfstandigde agentschappen (IVA’s) zonder rechtspersoonlijkheid – zullen samen met het gelijknamige departement het Vlaams Ministerie van Bestuurszaken vormen. Het Vlaams Agentschap voor Rekrutering en Selectie daarentegen zal een agentschap met rechtspersoonlijkheid worden. Organogram (op basis van het organisatiebesluit dat op 3 juni 2005 door de Vlaamse Regering is goedgekeurd)

11 Een beleidsveld is een verzameling van beleidsitems die zowel vanuit politiek als maatschappelijk oogpunt een herkenbaar en samenhangend geheel vormen. Beleidsvelden vormen de samenstellende delen van het betrokken beleidsdomein. Voor de extern maatschappelijk gerichte beleidsdomeinen staat een beleidsveld voor een deel van de maatschappij waarop het beleid zich richt met de bedoeling om bepaalde probleemsituaties op te lossen en aldus maatschappelijke behoeften te vervullen. Voor de intern organisatiegerichte beleidsdomeinen staat een beleidsveld voor een deelaspect van de globale interne organisatie.

330


Figuur 2: Nieuw organogram na BBB

19.3.2.3. Gevolgen van de nieuwe structuur voor het P&O-beleid binnen de Vlaamse overheid Zoals het er nu naar uitziet zal het P&O-beleid binnen de Vlaamse overheid in de toekomst als volgt worden gestructureerd: 1. Entiteit P&O-beleid departement met als missie beleidsondersteunend werk te leveren op het vlak van personeels- en organisatieontwikkeling, rekrutering en selectie,


331

personeelswelzijn en arbeidsvoorwaardenregeling. Hierbij wordt een integrale, multidisciplinaire beleidsaanpak nagestreefd. In deze aanpak vormt het verankeren van gelijke kansen en een evenredige participatie van mannen en vrouwen, allochtonen en personen met een handicap in het personeelsbestand van de Vlaamse overheidsadministratie een belangrijke strategische doelstelling. In deze entiteit zullen eveneens de diensten van de Emancipatie opdrachthouder ingebed worden. 2. Agentschap Overheidspersoneel (IVA zonder rechtspersoonlijkheid) met als missie het bieden van ondersteuning aan beleidsmakers, management en personeel van de Vlaamse overheid op vlak van HR en organisatieontwikkeling en het ondersteunen van de professionalisering van personeelsleden in de personeelsfunctie, teneinde bij te dragen tot de realisatie van het beleid inzake personeel en organisatie van de minister van Bestuurszaken. Het Agentschap zal binnen deze missie eigen initiatieven kunnen nemen of op vraag van zowel het departement als van de beleidsdomeinen en entiteiten, opdrachten kunnen uitvoeren. 3. Vlaams Agentschap voor Selectie en Rekrutering (EVA met rechtspersoonlijkheid) met als missie om objectief en professioneel in te staan voor de rekrutering en selectie van overheidspersoneel. Dit zal onder meer inhouden: ondersteunen (vrije afname) van de selectie en rekrutering van de medewerkers van de diverse entiteiten (aanbod typefunctiebeschrijvingen, arbeidsmarktonderzoeken, aanbod selectiesystemen en testbatterijen, advies bij rekrutering van medewerkers < middenkader); selectie en rekrutering van het top-en middenkader; ondersteuning topkader bij selectie en rekrutering middenkader (testen generieke competenties). 4. Decentrale P&0 diensten per beleidsdomein/agentschap met onder meer de volgende opdrachten: opzetten van een eigen P&O-beleid van de entiteit/beleidsdomein; implementeren van het P&O-beleid; personeelsbeheer & personeelsadministratie; relatie met corporate P&O (input en terugkoppeling) i.v.m. globale Vlaamse P&Obeleid; ondersteuning van het lijnmanagement op vlak van rapportering (opvolgen P&O-beleid, P&O-budget,…). 19.4. Prestatiemanagement binnen het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap 19.4.1. Het prestatiemanagement-instrument PLOEG (sinds 1995)12 Het personeelsbeleid binnen de Vlaamse administratie is de laatste tien à vijftien jaar grondig veranderd. Tal van HRM-instrumenten deden hun intrede, zoals het werken met functiebeschrijvingen, functionerings-en evaluatiegesprekken, potentieelinschattingen, assessment centers, bottom-up feedback (waarover later meer), personeelsbevragingen (PRO), enz..De grootste vernieuwing die op dat vlak echter heeft plaatsgevonden, is het geïntegreerd prestatiemanagement-instrument PLOEG dat werd geïntroduceerd midden in de jaren negentig van de vorige eeuw ter vervanging van het tot dan geldende federale evaluatiesysteem (zgn. “signalement”).

12 voor meer info over de diverse fases, zie www2.vlaanderen.be/personeelsbeleid/ploeg/index.htm

332


We gebruiken het concept “geïntegreerd prestatiemanagementinstrument “ en niet gewoonweg evaluatiesysteem omdat PLOEG werd geconcipieerd (en ook zo wordt aanzien) als meer dan louter en alleen een systeem voor het beoordelen van prestaties. PLOEG is immers ontwikkeld als een jaarlijkse managementcyclus van “Plannen”, “Leiding geven”, “Opvolgen”, “Evalueren” en “Gewaardeerd worden”, dat aan elke leidinggevende een instrumentarium aanbiedt om hem te helpen op een motiverende en resultaatgerichte manier kwaliteitsvol leiding te geven (en te krijgen) zodat de strategische en operationele doelstellingen van de organisatie ook effectief worden gerealiseerd. PLOEG gaat dus over het hanteren van goede managementprincipes door de leidinggevende waarbij elke medewerker weet wat zijn eigen bijdrage moet zijn, hierbij begeleid en opgevolgd wordt, beoordeeld wordt op de geleverde prestaties en hiervoor op een gepaste wijze gewaardeerd wordt. De invoering van PLOEG als prestatiemanagementinstrument liep echter niet altijd over een leien dakje. Er werd en wordt dan ook op regelmatige tijdstippen bijgestuurd. In 1999 werd bovendien nagegaan of de redenen waarom PLOEG werd ontwikkeld en de basisobjectieven (doelstellingen) die men met het PLOEG-instrument wenste te bereiken nog steeds valabel waren, respectievelijk werden bereikt. Uit de analyse van de verzamelde gegevens bleek onder meer dat het concept PLOEG in zijn geheel aanvaard werd met inbegrip van de tussentijdse bijsturingen, met uitzondering van de formele waardering. Wat echter nog kon verbeteren was de toepassing zelf van het instrument (niet enkel naar de letter maar ook naar de geest toepassen; minder administratie en bureaucratie)13 en het eigenlijke leidinggeven (sturen, opvolgen, coachen, steunen, begeleiden, bijsturen,…). Om die reden werd er vanaf het werkjaar 2000 grondig bijgestuurd, rekening houdende met een aantal principes, o.a.: - kwaliteitsvol leidinggeven: de leidinggevende dient zich niet enkel te concentreren op “scoren” maar moet ook begaan zijn met de wijze waarop de resultaten worden behaald; - dereguleren via waarden (standaarden en normen): het bureaucratisch systeem van regels, bepalingen en voorschriften moet geleidelijk vervangen worden door een geheel van waarden, uitgedrukt in een set van standaarden en normen, een zgn. “charter voor goed leidinggeven” met hieraan gekoppeld als hulpmiddel een lijst van kwaliteitsindicatoren.14 Eén van die bijsturingen was aldus de “bottom-up feedback” aan de leidinggevende. Om de kwaliteit van het leidinggeven en het opvolgen van medewerkers continu te kunnen verbeteren, werd het nodig geacht dat de leidinggevende officieel feedback zou krijgen van zijn medewerkers.15 Uitgangspunt hierbij is dat in een kwaliteitsgerichte organisatie, de leidinggevende niet enkel verantwoordelijk is voor de resultaten, maar ook voor zijn 13

Zo werd bvb. PLOEG-'proeftuinen' ontwikkeld. Dit zijn entiteiten (afdelingen, cellen, …) binnen het MVG of VOI’s, waarvan het management en het personeel de behoefte ervaren om het PLOEG-proces te verbeteren, te vereenvoudigen en te dynamiseren. Deze 'proeftuinen' engageren zich, binnen bepaalde afspraken en binnen de bestaande regelgeving, om bepaalde aanpassingen en vereenvoudigingen van het klassieke PLOEG formaat te plannen, uit te voeren, op te volgen en te evalueren. 14 De voormelde set van waarden van “kwaliteitsvol leidinggeven” werd de facto ingevoerd in 2002 met de introductie van het nieuwe competentiewoordenboek. 15 Er hadden immers reeds een aantal experimenten op het vlak van bottom-up feedback plaatsgevonden;


333

medewerkers (en voor zijn klanten). Bovendien dient met deze feedback rekening te worden gehouden bij de evaluatie van de leidinggevende. 19.4.2. Bottom-up evaluatie (BUE) en “Kwaliteitsvol leidinggeven” binnen het MVG Hoewel de organisatiecultuur binnen het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap eind jaren negentig van de vorige eeuw onvergelijkbaar werd geacht met die van een decennium voordien, was men toch van oordeel dat er nog een lange weg viel af te leggen op het vlak van open communicatie en feedbackcultuur. Uit zowel de personeelbevragingen als uit de beschikbare PLOEG-gegevens kwam o.a. naar voren dat slechts de helft van het personeel tevreden was over de wijze waarop er leiding werd gegeven – dit zowel op het dagelijkse, operationele vlak, als op het meer strategische – als gevolg van een onvoldoende duidelijkheid in de verwachtingen en in de feedback en doordat er te weinig werd gewerkt aan een open cultuur (waarin feedback en het leren uit fouten vanzelfsprekend zijn: inzake het geven van feedback over het functioneren van een collega bleek tezelfdertijd uit de verzamelde gegevens immers dat er op dat vlak nog een zekere terughoudendheid viel te bespeuren). Goed leiderschap is echter cruciaal om een organisatie en haar personeel te loodsen door de voortdurende veranderingen die noodzakelijk zijn om gepast te kunnen inspelen op de steeds wijzigende verwachtingen van de samenleving. Omdat feedback geven voor dit proces essentieel werd geacht (naast het belang ervan voor de persoonlijke ontwikkeling van leidinggevenden) en men bovendien van oordeel was dat die noodzakelijke informatie best uit zoveel mogelijk hoeken komt (klanten, medewerkers, leidinggevenden zelf,…), werd als experiment in 1998 een bottom-up appreciatie (BUA) uitgevoerd voor alle leidinggevenden. Hieruit bleek inderdaad het belang van open communicatie en een goede begeleiding van zowel het feedback- als het eraan gekoppelde (individuele) ontwikkelingsproces. Op grond hiervan werden er een aantal nieuwe feedbackinstrumenten ontwikkeld die beter aansloten bij de reële noden van de leidinggevenden en besliste de Vlaamse regering om de feedback van medewerkers vanaf 2002 (betreffende het werkjaar 2001) als vast onderdeel in de evaluatie van het lijnmanagement op te nemen, door middel van een bottom-up evaluatie (BUE) met de bedoeling het lijnmanagement niet langer alleen kwantitatief (evaluatie op resultaten; de wat-vraag), maar ook kwalitatief (de hoe-vraag) te gaan beoordelen. 19.4.2.1. Hoe verloopt de BUE binnen het MVG? BUE binnen het MVG is het geven van feedback van beneden naar boven die na verwerking als input wordt gebruikt voor de evaluatie van bepaalde leidinggevenden. Alle directe medewerkers van een leidinggevende die wordt geëvalueerd worden uitgenodigd om anoniem een vragenlijst in te vullen waarin ze zich kunnen uitspreken over de bekwaamheid, de besluitvaardigheid, de begeleiding, enz. van hun leidinggevende. De leidinggevende zelf ontvangt ook een uitnodiging om een zelfevaluatie te doen op grond van dezelfde vragenlijst. Voor de verzameling van alle antwoorden en de verwerking ervan in een globaal anoniem rapport per leidinggevende wordt er een beroep gedaan op een extern bureau. Dit rapport wordt dan ter beschikking gesteld van deze leidinggevende en de evaluator van de leidinggevende (“chef van de chef”). Deze laatste – zijnde de opdrachtgever en in feite dus

334


eigenaar van het rapport – verwerkt de informatie in het evaluatieverslag van de leidinggevende (analyse van het rapport en bespreking met de leidinggevende). Daarnaast worden de resultaten vertaalt in ontwikkelingsinitiatieven op vlak van “kwaliteitsvol leidinggeven” voor het volgende werkjaar, via bvb. het opstellen van een individueel ontwikkelingstraject. 19.4.2.2. Over wie wordt een BUE ingericht binnen het MVG? De BUE binnen het MVG is jaarlijks verplicht voor de leidinggevenden die behoren tot het zgn. top-en middenkader16, d.w.z.: - alle leidinggevend ambtenaren van de departementen binnen het Ministerie van de Vlaamse gemeenschap; - alle afdelingshoofden (A2A’s) en gelijkgestelde functies in het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap; - de ambtenaren rang A1 met een diensthoofdentoelage. Daarnaast dient de BUE ook te worden georganiseerd voor de gespecialiseerde leidinggevende contractuelen niveau A2 en hoger die door de Vlaamse regering werden aangesteld. Voor de leidend ambtenaren (a) gaat het hierbij zowel om een bevraging over de realisatie van de gemaakte afspraken op vlak van doelstellingen, resultaatgebieden als over de leidinggevende competenties. Voor het middenkader (b, c en de contractuele leidinggevenden) daarentegen gaat het enkel om een bevraging over de belangrijkste generieke leidinggevende competenties. Inzake het bereiken van de afgesproken resultaatgebieden en doelstellingen gebeurt de evaluatie door de evaluator zelf, in samenspraak met de leidinggevende. Alle andere leidinggevenden en/of hun evaluatoren kunnen vragen om een bottom-up bevraging te organiseren. 19.4.3. Algemene doelstelling van de BUE binnen het MVG De algemene doelstelling van de BUE binnen het MVG is om te evolueren naar een lerende organisatie, open feedbackcultuur, betrokkenheid en meer aangepaste ontwikkelingskansen. 19.4.3.1. Feedback Er wordt gestreefd naar een meer directe, objectieve en gestructureerde feedback over wat goed is en wat nog voor verbetering vatbaar is op vlak van leidinggeven. Centraal hierbij staan de waarden integriteit, eerlijkheid, respect en constructieve houding. 19.4.3.2. Ontwikkelen van competenties Het gaat niet enkel om de evaluatie van het leidinggeven in het verleden, maar er dient 16

Dit geldt eveneens voor het top-en middenkader van de Vlaamse Openbare Instellingen (VOI’s) en de Vlaamse Wetenschappelijke Instellingen (VWI’s) die geëvalueerd worden door de Vlaamse regering ofwel gebonden zijn aan het stambesluit of de CAO; bvb. VDAB, VMM, VFSIPH, OVAM, Kind & Gezin, VHM,…


335

eveneens een toekomstgericht aspect aan te worden gekoppeld: het verder ontwikkelen van leidinggevende competenties (“nobody’s perfect”-principe). 19.4.4. BUE Middenkader17 De evaluatie van al de leidinggevenden binnen het MVG die behoren tot het middenkader of van zij die zelf (of hun evaluator) het initiatief hebben genomen tot een bottom-up bevraging over het voorbije werkjaar gebeurt dus op 2 vlakken: - inzake het bereiken van de afgesproken resultaatgebieden en doelstellingen (zgn. prestaties) gebeurt de evaluatie door de evaluator van de leidinggevende, in samenspraak met de geëvalueerde leidinggevende; - inzake “kwaliteitsvol leidinggeven” gebeurt de evaluatie o.a. op grond van de informatie die wordt aangeleverd via een “bottom-up-evaluatie”-rapport van de medewerkers van de geëvalueerde leidinggevende over hoe zij de leidinggevende capaciteiten van hun chef ervaren. Beide aspecten dienen dan ook aan bod te komen in het ganse evaluatiegebeuren. 19.4.4.1. Basiskenmerken 19.4.4.1.1. Niet-selectiviteit Aan alle directe medewerkers waarvan de leidinggevende de eerste evaluator is (directe functionele chef) en die minstens drie maanden gepresteerd hebben onder de betrokken leidinggevende, wordt de mogelijkheid geboden om feedback te kunnen geven. Indien het aantal medewerkers kleiner is dan vijf, wordt dit aantal – in onderling overleg met de evaluator van de leidinggevende – aangevuld tot minimum 5. Is dit onmogelijk, dan wordt – gelet op de vereiste anonimiteit (infra) – de bevraging niet doorgevoerd. 19.4.4.1.2. (Semi-)anonimiteit Om eerlijke en betrouwbare feedback te krijgen is er gekozen voor semi-anonimiteit. De (directe) medewerkers die feedback wensen te geven, kunnen er van op aan dat hun mening in principe niet identificeerbaar is voor hun leidinggevende noch voor diens evaluator. Om die reden wordt er gewerkt met “anonieme” vragenlijsten die worden verzameld en verwerkt in een globaal anoniem rapport door een neutrale derde instantie (zgn. externe administrator; cf. infra). Teneinde deze informatie correct en coherent te kunnen verwerken, maar ook omdat de kennis van de feedbackgever kan helpen om de kwaliteit van de feedback nog te verbeteren, kent de externe administrator de identiteit (naam, geslacht, rang, graad, entiteit) en de inhoud van de feedback van elke feedbackgever. In die zin is er sprake van semi-anonimiteit. 19.4.4.1.3. Focus ligt op de kerncompetenties omtrent “kwaliteitsvol leidinggeven” De feedback van de (directe) medewerkers heeft betrekking op de competenties waarvan op grond van de beschikbare competentieprofielen wordt geoordeeld dat zij essentieel zijn om te

17

cf. inleiding: centraal uitgangspunt van mijn stage was nagaan op welke wijze BUE kan worden gekoppeld aan "Ontwikkelcirkels", bijgevolg heb ik mij tijdens de stage geconcentreerd op de BUE Middenkader.

336


kunnen spreken van “kwaliteitsvol leidinggeven” en die terug te vinden zijn in het (nieuwe) competentiewoordenboek van de Vlaamse overheid18. 19.4.4.1.4. Waardegebonden competenties -

voortdurend verbeteren: actief verbeteren van het eigen functioneren en van de uitvoering van de taken in het team; klantgerichtheid: optimaliseren van de dienstverlening van het team aan de klant, voor zover de functie het toelaat; samenwerken: stimuleren van de samenwerking in het team; betrouwbaarheid: ervoor zorgen dat de gedragscode wordt nageleefd in het team (“consequent en correct handelen”). 19.4.4.1.5. Gedragscompetenties

-

-

-

inzake leidinggeven: o delegeren: overdragen van duidelijk afgelijnde taken; o richting geven: organiseren van de taken in het team; o ontwikkelen van medewerkers: medewerkers begeleiden zodanig dat zij hun taken kunnen volbrengen en resultaten halen. overtuigingskracht: instemming verkrijgen voor een mening, aanpak of visie door het gebruik van goed onderbouwde argumenten, door de dialoog en het overleg aan te gaan, door het gepast aanwenden van autoriteit (bevoegdheid en deskundigheid) en door het uitbouwen van gepaste strategieën (valt onder de competentie interpersoonlijk gedrag); initiatief: uit eigen beweging problemen oplossen in de organisatie van het team (valt onder de competentie probleemoplossend gedrag); voortgangscontrole: opvolgen van de voortgang van het eigen werk en dat van het team (valt onder de competentie beheersmatig gedrag); besluitvaardigheid: zich eenduidig uitspreken over een bepaald standpunt of over een bepaalde actie en het verzamelen van voldoende informatie om tot een besluit te komen (valt onder de competentie probleemoplossend gedrag).

Voor elk van de bevraagde competenties worden een aantal gedragsindicatoren bepaald in functie van: - hun representativiteit en herkenbaarheid voor de medewerkers; - het niveau waarop de leidinggevende acteert; elke competentie is immers gedefinieerd en bevat verschillende cumulatief opgebouwde complexiteitsniveaus (4 voor de waardegebonden competenties en 3 voor de generieke gedragscompetenties).Bijvoorbeeld voor een afdelingshoofd (middenkader) zullen de gedragsindicatoren voor de competentie “delegeren” op een hoger niveau (niveau 2) worden opgesteld, dan voor een operationeel leidinggevende (lager kader; niveau 1). 19.4.4.1.6. Ontwikkeltraject voor de leidinggevende Het geven van feedback door de (directe) medewerkers in het kader van een BUE geldt voor de voorbije periode (evaluatiemoment), maar op zijn minst even belangrijk – zoniet 18

Om de vragenlijsten inzake de bottom-up bevragingen 2005 over het werkjaar 2004 op te stellen werd er reeds gebruik gemaakt van het nieuwe competentiewoordenboek van de Vlaamse overheid, dit niettegenstaande de bestaande functiebeschrijvingen,etc.in de praktijk nog niet allemaal zijn aangepast aan dit nieuwe woordenboek.


337

belangrijker – is hoe de resultaten van deze evaluatie vertaald worden in een ontwikkeltraject (verder ontwikkelen van leidinggevende competenties) voor de leidinggevende in de planning voor de nieuwe periode. 19.4.4.2. Keuze tussen standaardaanbod of maatwerk Elk departement binnen het MVG heeft de keuze om de BUE te doen binnen het kader van het door de administratie Personeelsontwikkeling- afdeling HRM uitgewerkte standaardaanbod of zelf een aanbod op maat uit te werken. Het standaardaanbod bestaat o.a. in: -

-

-

-

de vrije keuze uit drie (generieke) vragenlijsten waarin de belangrijkste leidinggevende competenties omtrent kwaliteitsvol leidinggeven zijn opgenomen naargelang de doelgroep van leidinggevenden: middenkader, leidinggevenden net onder middenkader en operationele leidinggevenden; per vragenlijst, keuze tussen een korte en een lange versie. In de korte versie zitten steeds de 4 waardegebonden competenties en de 3 gedragscompetenties die betrekking hebben op leidinggeven met 3 te scoren gedragsindicatoren per competentie; in de lange versie zijn er 4 of 5 te scoren gedragsindicatoren per competentie en worden er bijkomend nog andere competenties bevraagd (bvb. initiatief, overtuigingskracht, besluitvaardigheid,…); de scores die moeten gegeven worden variëren van 1 = in zeer geringe mate; 2 = in geringe mate; 3 = gemiddeld; 4 = in hoge mate tot 5 = in zeer hoge mate; er is ook nog WN = weet niet voorzien; de mogelijkheid om de vragenlijst via internet in te vullen (elektronische vragenlijsten) om zo de verzameling en verwerking van de feedback op een snelle en efficiënte manier te kunnen organiseren (pen en papier wordt enkel nog gebruikt als er geen andere mogelijkheid is); de organisatie van de feedbackverzameling: planning, uitvoering, verspreiding vragenlijsten, opvolging van de respons,…; de verwerking van de feedback tot individuele rapporten; rechtstreeks elektronisch bezorgen van de feedbackrapporten aan de evaluatoren en de leidinggevenden; een team van externe consultants die als tussenpersoon en raadgever kunnen optreden; een set tips, informatie, instructies (handboek) voor de interne HR-medewerkers die het proces opvolgen en begeleiden; de kosten worden gedragen door het centrale budget.

Maatwerk is steeds mogelijk op voorwaarde dat de waarden die aan de grondslag liggen van het ganse gebeuren, gewaarborgd blijven: vertrouwen en openheid, transparantie, afwezigheid van willekeur, accepteerbaarheid,…. De bijkomende kosten worden steeds gedragen door de entiteit zelf. Maatwerk kan betrekking hebben op: - aanpassingen aan vragenlijsten (bijkomende of andere competenties, gedragsindicatoren, evaluatievragen,…), lay-out, rapporten, … - integrale uitwerking van een eigen traject: eigen inhoud, organisatie, wijze van bevraging, rapportering,…

338


19.4.4.3. Inhoud van een BUE-rapport Zoals reeds gezegd worden de resultaten van de verzamelde feedback van alle medewerkers over hun leidinggevende door een extern bureau (InSites consulting) in een globaal anoniem rapport per leidinggevende verwerkt, dat binnen de 15 dagen na het afsluiten van de bevraging ter beschikking wordt gesteld van de leidinggevende en de evaluator van de leidinggevende. Dit rapport bevat de volgende gegevens: naam evaluator; naam leidinggevende; responsgraad (%): aangeven hoeveel feedbackgevers uitgenodigd voor evaluatie en hoeveel er effectief hebben meegewerkt; al dan niet deelname leidinggevende zelf (zelfevaluatie); resultaten per competentie (grafieken en tabelvorm)19; synthese commentaren. 19.4.4.4. Ondersteunende rollen in het BUE-proces -

Centrale coördinator: om het ganse BUE-proces in goede banen te leiden is er een centrale coördinator aangesteld voor het MVG, die de proces-en kwaliteitsopvolging in de diverse entiteiten overkoepelend coördineert.

-

Interne HR-verantwoordelijke/begeleider per departement:elk departement stelt daarnaast een interne HR-begeleider aan die als kernopdracht heeft alle betrokkenen in die entiteit te begeleiden in alle fases van de bottom-up bevraging en die in feite als de spilfiguur in het ganse proces dient te worden beschouwd.

In de voorbereidende fase: o.a. indienen van het organogram van het departement en de bevragingslijnen zodat de technische partner zijn werk kan doen; communicatie over BUE naar alle betrokkenen (wat houdt BUE in, wat zijn de basisprincipes, schetsen van het breder kader, te volgen timing, enz.); Tijdens de bevraging: o.a. optreden bij eventueel problematisch verloop van het proces; tussenkomen bij conflictsituaties; optreden als eerste aanspreekpunt voor de feedbackgevers, de leidinggevenden, de evaluatoren, de externe ondersteuners en voor de centrale coördinator. Na de bevraging/natraject: o.a. instaan voor de communicatie naar de evaluatoren (tips/adviezen over integratie resultaten bottom-up bevraging in het evaluatieverslag); permanent beschikbaar zijn voor verdere ondersteuning in het bijzonder bij het ondernemen van ontwikkelingsgerichte acties, uitwerken ontwikkelingsplannen (eventueel ondersteuning via externe consultants mogelijk). -

19

Externe begeleiders (consultingbureaus): via de interne HR-begeleider – die hierbij o.a. moet nagaan tot op welke hoogte de vraag budgettair verantwoord is – kan er ook een beroep gedaan worden op externe (maatwerk)ondersteuning van een consultantbureau door de evaluator of de geëvalueerde leidinggevende, indien gewenst. Hiervoor staan er vijf bureaus ter beschikking: GITP, Teasing Consult, Mens en Werk, Key-consult en IVCO. Bvb.: voor de evaluator kan het gaan om verdere ondersteuning bij de duiding van de resultaten en wijze waarop de resultaten dienen te worden geïntegreerd in het evaluatieverslag; voor de geëvalueerde leidinggevende kan het gaan om ondersteuning

gemiddelde score medewerkers per competentie; gedetailleerd score per vraag (gedragsindicator); aantal medewerkers dat effectief antwoordde op de vraag; zelfscore van de leidinggevende; gemiddelde score van alle medewerkers; spreiding scores over de schaalwaarden (van 1 tot 5)


bij het vertalen van ontwikkelingsplannen,…

de

resultaten

naar

het

339

opstellen

van

individuele

-

Technische (externe) partner: InSites consulting Deze staat o.a. in voor de (elektronische) verzending van de vragenlijsten naar zowel de feedbackgevers als de leidinggevenden (zelfevaluatie); het voorzien van een technische helpdesk tijdens de bevraging; het verzenden van een (elektronisch) herinneringsbericht aan de respondenten die nog niet geantwoord zouden hebben na een bepaalde tijdspanne; de verwerking van de vragenlijsten en de opmaak van de individuele rapporten binnen de vijftien dagen na afsluiten bevraging; het (elektronisch) versturen van de individuele rapporten aan de leidinggevenden en hun evaluatoren; het doorsturen van het volledige databestand naar de afdeling HRM (wordt gebruikt voor verwerking van beleidsrelevante informatie ter verbetering van “kwaliteitsvol leidinggeven”)

-

Evaluatie door de werkgroep “Feedback en MOP” 20: het jaarlijks bottom-up bevragingsproces wordt telkenmale door de werkgroep “feedback en MOP” – gemengde MVG/VOI samenstelling – met inbreng van alle interne begeleiders en de externe partners geëvalueerd, wat uitmondt in een globaal evaluatieverslag inclusief beleidsaanbevelingen voor toekomstige bottom-up bevragingen opgesteld door de centrale coördinatoren. 19.4.4.5. Enkele cijfergegevens omtrent BUE 19.4.4.5.1. BUE 2005 (standaardaanbod)

In cijfers uitgedrukt werden er over gans de Vlaamse overheid (MVG + Vlaamse openbare instellingen) 364 leidinggevenden (verplicht) uitgenodigd om deel te nemen aan de BUE 2005 (standaardaanbod) en 4.112 (directe) medewerkers werden gevraagd feedback te geven over de leidinggevende kwaliteiten van hun chef, met als resultaat dat 291 van de 364 leidinggevenden (80%) en 2.759 van de 4.112 feedbackgevers (67%) hebben deelgenomen. 19.4.4.5.2. Evolutie van de responscijfers feedbackgevers BUE 2002 – 2005 per departement MVG (standaardaanbod) JAAR

MVG

BUE 2002 BUE 2003 BUE 2004 BUE 2005

80% 73% 67% 64%

Departementen COO AZF EWBL 75% 84% 76% 79% 72% 74% 72% 67% 64% 80% 70% 60%

LIN 82% 66% 62% 57%

WIM 82% 66% 62% 57%

WVC 76% 69% 62% 62%

OND 95% 87% 81%

19.4.4.5.3. Evaluatie van de scores Als de resultaten van de verschillende BUE’s vergeleken en geanalyseerd worden, blijkt dat elke BUE ongeveer dezelfde resultaten oplevert.Ongeveer 50% van de feedbackgevers en de leidinggevenden geven hun chef/zichzelf een gemiddelde score tussen 3 en 4 per competentie. 20

MOP staat voor “ManagementOntwikkelPlan”

340


Ongeveer 35% geven hun chef/zichzelf een gemiddelde score hoger dan 4 en ongeveer 15% geeft hun chef/zichzelf een gemiddelde score lager dan 3 per competentie. Dit geeft als resultaat dat 90% van de “gebue-eerden” met een gemiddelde evaluatiescore eindigen van boven 3 (min of meer positieve score) en 10% met een gemiddelde evaluatiescore onder 3 (relatief problematisch). Met andere woorden voor 90% van de “gebue-eerden” is men van oordeel dat opvolging volstaat, terwijl 10% in principe verdere actieve begeleiding nodig heeft. 19.4.4.6. Hoe wordt omgegaan met BUE op de werkvloer? 19.4.4.6.1. Opzet Het theoretisch concept zoals het werd uitgedacht en uitgewerkt binnen het MVG, oogt mooi, maar de hamvraag blijft natuurlijk: wat blijft er nog over van al dit moois in de praktijk, op de werkvloer? Om dit te kunnen toetsen heb ik mijn oor te luister gelegd bij de vier verticale departementen van het MVG. Daarnaast leek het mij ook opportuun – zelfs al behoorde dit in feite niet tot de opzet van mijn stage – om ook langs te gaan bij twee VOI’s, één die eveneens gekozen heeft voor het standaardaanbod van het MVG (VLM) en één die voor maatwerk heeft gekozen (VDAB) en zo eens te checken op welke manier daar met BUE wordt omgegaan. Er werd geopteerd voor interviews, vertrekkende van een kleine vragenlijst (leidraad/checklist) en twee te quoteren stellingenlijsten met de bedoeling – en dit was ook zo voorafgaandelijk door mij gecommuniceerd aan al mijn gesprekspartners – mij toe te laten zgn. kritische succesfactoren te kunnen formuleren waarmee de federale overheid en in het bijzonder mijn overheidsdienst rekening mee zal moeten houden als zij effectief zou willen starten met bottom-up bevragingen. 19.4.4.6.2. Perceptie BUE Uit de interviews en de verwerking van de stellingenscores kwamen gegroepeerd en veralgemeend de volgende – soms verrassende – zaken naar voren over hoe mijn gesprekspartners BUE percipiëren. Al mijn gesprekspartners, ook de leidinggevenden, waren het er over eens dat: - de medewerkers binnen de organisatie de nodige maturiteit hebben om objectief en op een valide manier een oordeel te vellen over het gegeven “kwaliteitsvol leidinggeven”; - BUE zoals uitgewerkt binnen de Vlaamse overheid geen inbreuk vormt op de autonomie van de chef ; - BUE bestaansrecht heeft en algemeen aanvaard wordt, alhoewel het enthousiasme en de waardering voor BUE niet in elke entiteit even groot is (in sommige entiteiten mag zelfs het woord onverschilligheid gebruikt worden). Als het echter ging over de vraag of BUE voldoet aan de verwachtingen en de gestelde doelen, waren de meningen daarentegen verdeeld. Men was het er over eens dat BUE slecht één aspect, één kant van het verhaal is en moet worden gezien in een groter geheel dat er op gericht is het leidinggeven binnen het MVG (nog) te verbeteren en kwaliteitsvoller te maken en dat dit gecombineerd met alle andere beschikbare gegevens over de leidinggevende wel een redelijk totaalbeeld van de leidinggevende kwaliteiten van iemand geeft.


341

Men was het er ook over eens dat BUE een efficiënt ontwikkelinstrument kan zijn en een effectieve meerwaarde kan opleveren, maar voor sommigen laat de praktijk een heel ander geluid horen dan de theorie. Zo was het opvallend dat bepaalde van mijn gesprekspartners van oordeel waren dat BUE er inderdaad voor heeft gezorgd dat er binnen hun entiteit meer aandacht is gekomen voor het geven van feedback en aldus de communicatie heeft vergemakkelijkt, niet enkel tussen chef en medewerkers, maar tussen de diverse echelons, wat heeft geleid tot concrete verbeteracties op vlak van leidinggeven (BUE als vertrekpunt voor verdere ontwikkeling niet enkel van de individuele leidinggevende maar van gans de organisatie). Andere gesprekspartners twijfelden eerder aan de relevantie van de feedback en of die bruikbare en nieuwe inzichten heeft opgeleverd op vlak van leidinggeven. Zij waren eerder de mening toegedaan dat door BUE binnen hun entiteit helemaal niet meer aandacht is gekomen voor eerlijke en oprechte communicatie, laat staan dat BUE een dialoog op gang zou hebben gebracht (of bestendigd heeft) over het leidinggeven zelf van de chef of dat BUE zaken ten goede zou hebben veranderd of het makkelijker zou hebben gemaakt om tussen de diverse echelons over de werkomgeving te communiceren. De reden hiervoor is eenvoudig, BUE wordt binnen hun entiteit eerder gezien als een wettelijk verplicht (evaluatie)nummer en wordt bijna nooit besproken (enkel vermelding van het strikte minimum in het evaluatierapport door middel van de beschikbare “copy/paste tools”). BUE als puur formalisme: een “papieren tijger”. Om nog maar te zwijgen van BUE als ontwikkelingsinstrument. Met andere woorden zelfs al brengt BUE bepaalde zaken naar voren (of bevestigt het de bestaande perceptie) op vlak van leidinggeven door bepaalde chefs, en worden er tal van sensibiliseringsacties ondernomen (de bevraging is verplicht, de resultaten zijn er, doe er iets mee) dan nog wordt er geen actie ondernomen op dat vlak (geen systematische opvolging door chef van de chef) doordat de top in feite niet openstaat voor BUE (niet BUE-minded). De weg van schoolrapport tot volwaardig ontwikkelinstrument is bijgevolg nog lang in bepaalde entiteiten. Dit heeft dan ook zijn gevolgen op vlak van de responsgraad die in een aantal entiteiten eerder dramatische vormen begint aan te nemen omdat er niets gebeurt met de resultaten (wat trouwens ook tot uiting in de relatief lage/neutrale gemiddelde score van iets meer dan 3 op 5 die de medewerkers/feedbackgevers de laatste jaren geven op de tijdens de BUE-bevraging gestelde vraag: “heeft u de indruk dat met de resultaten van de vorige bottom-up bevraging in uw entiteit rekening is gehouden?”.21 BUE geeft immers signalen, maar creëert daarnaast ook verwachtingen (die niet altijd worden ingelost). Het is dan ook waarschijnlijk geen toeval dat juist deze gesprekspartners de laagste scores toekenden op de hun voorgelegde uitspraken “wij zijn open en eerlijk” en “wij zijn geïnteresseerd in elkaar”. Op dit vlak zit dan ook het grote verschil met PLOEG. De PLOEG-cyclus is – niettegenstaande er ook hier een zekere moeheid is vast te stellen, maar dit heeft eerder te maken met het formalistisch karakter ervan – algemeen geaccepteerd binnen het MVG en 21

De laatste jaren wordt er bij elke BUE-bevraging eveneens een evaluatie gedaan over deze bevraging aan de hand van 4 vragen: Vindt u een BU-bevraging zinvol? Heeft u de indruk dat met de resultaten van de vorige BU-bevraging in uw entiteit rekening is gehouden? Vindt u de concrete aanpak van deze BU-bevraging geslaagd? Acht u het wenselijk om BU-bevragingen om de twee jaren te doen?

342


heeft geholpen om een aantal mistoestanden uit de wereld te helpen. PLOEG is derhalve het breekijzer geweest dat aanleiding heeft gegeven tot een grote cultuurverandering binnen het MVG, iets wat duidelijk niet kan gezegd worden van BUE. BUE leeft wel binnen het MVG, maar eerder op een zacht pitje. Over een verschil tussen droom en realiteit gesproken of hoe snel bepaalde instrumenten worden geïnstitutionaliseerd. Dit gezegd zijnde is iedereen het er over eens dat BUE 10 jaar geleden niet mogelijk zou zijn geweest. Met andere woorden door PLOEG, personeelsbevragingen, enz. is er toch een meer open cultuur ontstaan waardoor BUE met al zijn gebreken toch zijn bestaansrecht heeft binnen het MVG. Noch wil een van mijn gesprekspartners gezegd hebben dat BUE overbodig zou zijn. Een van mijn gesprekspartners formuleerde dit als volgt: “laten we het tegen beter weten toch maar doen, er is immers één twee drie geen alternatief voorhanden”. Dit komt trouwens ook elk jaar tot uiting in de hoge score die zowel de leidinggevenden (iets hoger) als de feedbackgevers tijdens de BUE-bevraging geven op de vraag “vindt u een bottom-upbevraging zinvol?” (steeds een gemiddelde score van meer dan 4 op een maximum van 5). 19.5. Lessen voor de federale overheid en voor de FOD Sociale Zekerheid in het bijzonder 19.5.1. Waarop moet worden gelet als er effectief wordt begonnen met bottom-up bevragingen (BUA/BUE)? Tijdens de diverse interviews werden er een ganse reeks van elementen naar voren gebracht – sommige zijn reeds aan bod gekomen – die ik voor de volledigheid op een rijtje wens te zetten (in willekeurige volgorde). 19.5.1.1. Succesfactoren 1. Het bevragen van de medewerkers mag geen op zichzelf staande actie zijn, maar moet deel uitmaken van het continu werken aan de kwaliteit van het leidinggeven. 2. De eerste keer wordt er best een BUA georganiseerd in plaats van een BUE (zgn. “generale repetitie”; nadruk op ontwikkeling; zie ook actieplan). Dit laat toe “leren uit fouten” mogelijk te maken en bovendien is het voorbereidend werk voor de BUE dan al gebeurd. Nadeel is dan weer dat bij een zelfde groep respondenten sneller een déjà vu gevoel zou kunnen ontstaan. Bovendien blijft de vraag wat met het aspect ontwikkeling als een BUA onmiddellijk wordt gevolgd door een BUE. 3. BUE moet ingebed zijn in een globaal en integraal prestatiemanagementbeleid (evaluatie) en loopbaanbeleid (ontwikkeling) met duidelijk te realiseren doelstellingen om zo gewenning/sleet en gevoel van “verplicht nummer” tegen te gaan. 4. Een succesvol “kwaliteitsvol leidinggeven”-beleid vraagt om investeringen in “kwaliteitsvol leidinggeven”: o.a. via managementontwikkelprogramma’s, open vormingsaanbod, seminaries, creëren van netwerken, workshops, enz. en een actief promotiebeleid hieromtrent. Wenst men dit niet te doen, dan heeft BUA/BUE in feite ook geen nut.


343

5. Om van BUE een succes te maken, moet het gaan om directe medewerkers van de leidinggevende (waarvan de leidinggevende functionele chef is) die worden bevraagd en die de gevraagde informatie ook effectief kunnen geven = principe van de directe aansturing (status op papier telt niet): hoe “zuiverder” de groep, hoe kwalitatief waardevollere feedback dit zal opleveren; in dat geval heeft de leidinggevende geen excuus en heeft hij meer aanknopingspunten om iets te doen met de resultaten. Het mag echter geen select clubje worden (bvb. steeds minimum 10% van een dienst bevragen en steeds minimum 5 respondenten nodig). 6. De invoering van BUE moet “menselijk “gebeuren: iedereen moet weten wat, hoe en waarom (zie ook punt 13). 7. De medewerkers moeten zich te allen tijde anoniem kunnen uitspreken zolang de (organisatie)cultuur niet rijp is voor open “face to face” feedback en die anonimiteit moet ook gewaarborgd blijven nadien. 8. Om van BUE een succes te maken moet er ook een zo gevarieerd en zo praktisch mogelijk basisinstrumentarium worden uitgebouwd ter ondersteuning door bvb. het ontwikkelen van specifieke vragenlijsten voor specifieke doelgroepen van leidinggevenden met eigen accenten liefst elektronisch in te vullen (idem voor de zelfevaluatie), maar ook door te zorgen voor goede ondersteuning tijdens en na de bevraging voor evaluatoren en leidinggevenden (ontwikkeltrajecten,…). 9. Maatwerk moet mogelijk zijn op voorwaarde dat de afgesproken basisprincipes worden gerespecteerd. 10. BUE is een continu proces en dient bijgevolg continu te worden geëvalueerd en bijgestuurd. Er moet dan ook gezorgd worden voor een goede opvolging en kwaliteitscontrole. Met andere woorden het is van het grootste belang dat effectief zichtbaar wordt gemaakt dat er iets wordt gedaan met de resultaten. 11. De timing van een BUE wordt best afgestemd op de timing van “Ontwikkelcirkels”, zodat de resultaten ervan ook effectief kunnen worden verwerkt in de evaluatieverslagen en persoonlijke ontwikkelingsplannen voor de volgende cyclus. Bovendien wordt best een strikte (korte) timing voorzien; dit verhoogt de effectiviteit. 12. De top moet betrokken worden bij gans de operatie en dient haar verantwoordelijkheid te nemen en als stuwende kracht op te treden. 13. Het is noodzakelijk dat er een goede en duidelijke communicatie is in alle fasen van het proces en tussen alle belanghebbende partijen (top, leidinggevenden, medewerkers,…). 14. Het moet voor de grote meerderheid binnen de organisatie duidelijk zijn welke de voordelen zullen zijn van BUE (achter idee staan = voordelen inzien = verandering). 15. Een kwalitatieve genuanceerde toekenning van scores en/of kwalitatieve commentaren zal enkel mogelijk zijn indien medewerkers voorafgaandelijk garanties krijgen dat ze geen gevaar lopen indien ze menen dat ze hun chef op sommige competenties lagere scores menen te moeten toekennen of minder positief menen te moeten

344


becommentariëren. 16. Om dergelijke kwalitatief genuanceerde scores en/of kwalitatieve commentaren toe te laten moet er voor gezorgd worden dat de inhoud van de te ontwikkelen vragenlijsten aansluit op de werksituatie van de leidinggevende. Anders gezegd, de vragenlijsten moeten relevant, concreet en specifiek zijn en mogen niet te lang zijn en moeten tevens qua gebruikte taal en formuleringen aansluiten op de situatie van de medewerkers. 19.5.1.2. Enkele mogelijke valkuilen BUE 1. “Goede bedoelingen die nooit uitkomen”. Om dit te vermijden dient voorafgaandelijk het kaf van het koren te worden gescheiden en moet men duidelijk eerst vaststellen wat men wil bereiken met de invoering van BUE. 2. Gedwongen proces en motivatie Motivatie kan niet gecreëerd worden door een gedwongen proces. Een visie, opleiding en vorming, maar ook betrokkenheid en een ondersteunende omgeving en keuzevrijheid zijn nodig, om BUE tot een succes te maken. 3. Te hoge verwachtingen Dit leidt enkel tot frustratie. Het is daarom ook best dat er stapsgewijs wordt gewerkt en pas overgegaan wordt naar de volgende fase als de entiteit in kwestie er echt klaar voor is. 4. Creëren van een afstand tussen chef en medewerker door BUE Waarderingsuitingen op vlak van competenties worden over het algemeen door de meeste mensen als bedreigend ervaren om de eenvoudige reden dat er aan elke waardering twee aspecten verbonden zijn: een evaluerend en een oordelend aspect (en de meeste mensen onwennig reageren wanneer ze geconfronteerd worden met waarden, normen, standaarden,…). Bijgevolg komen waarderingen dikwijls onprettig en zelfs bedreigend over. Bij de introductie van BUE moet er op gelet worden dat er geen afstand wordt gecreëerd (communicatiestoornissen) tussen leidinggevende en de medewerkers in plaats van een band. Voorafgaandelijk moeten met andere woorden binnen de entiteit de voorwaarden zijn gecreëerd die communicatiestimulerend werken in plaats van communicatieafstotend. 5. Geen bijsturing van gedrag naar aanleiding van BUE BUE heeft in feite tot gevolg dat de "goede leidinggevenden" een bevestiging krijgen van wat reeds gekend (en bekend) is, terwijl de "minder goede leidinggevenden" eveneens een bevestiging krijgen van wat reeds gekend (en bekend) is. Als de resultaten van de BUE bijgevolg niet onmiddellijk leiden tot bijsturing van het "gedrag" van deze laatsten (concrete acties), dan bestaat het risico dat er bijkomende irritatie ontstaat in de onmiddellijke omgeving, met alle gevolgen van dien. 6. Het controleren (door BUE) van leidinggevenden gekoppeld aan het stellen van prestatie-en ontwikkeldoelen, leidt tot verbetering van de individuele prestaties en bijgevolg tot verbetering van de prestaties van de FOD SZ (cf. prestatiemanagement: verbetering van een onderdeel, leidt tot verbetering van het geheel). Dit is in feite een


345

foutieve premisse. Een dergelijke handelwijze heeft slechts kans op slagen als tezelfdertijd ook gewerkt wordt aan de verbetering van alle systemen/processen binnen de organisatie, waar “kwaliteitsvol leidinggeven” slechts één aspect van is. Een organisatie is immers een systeem dat niet enkel bestaat uit mensen, maar ook uit methodes, structuren, cultuur, omgeving,…en is niet de som van al die delen, maar de som van al die delen en de wisselwerking tussen al die delen. Initiatieven voor het verbeteren van het functioneren van een leidinggevende in het kader van “kwaliteitsvol leidinggeven” zullen derhalve het meest effectief zijn wanneer ze gecombineerd worden met pogingen om tezelfdertijd het werkklimaat en de bestaande systemen en processen te verbeteren. 19.5.2. Mogelijk scenario voor het voeren van een "kwaliteitsvol leidinggeven"-beleid binnen de FOD Sociale Zekerheid Vanuit mijn betrokkenheid binnen de FOD Sociale Zekerheid met het concept "Ontwikkelcirkels" vond ik dat dit tevens het moment was om te pogen deze zeer leerrijke en boeiende stage-ervaring om te zetten in een mogelijk scenario voor mijn eigen FOD inzake het voeren van een "kwaliteitsvol leidinggeven"-beleid. Er zijn immers verschillende redenen waarom de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid (hierna afgekort als FOD SZ) zou moeten nadenken over de uitwerking van een dergelijk beleid: past in het kader van een aantal kwaliteitsmanagementconcepten zoals CAF, EFQM, competentiemanagement, e.d.; benadrukt een aantal “kernwaarden”, zoals respect hebben voor elkaar, elkaar leren waarderen en erkennen, open en eerlijk zijn voor elkaar,…; past eveneens in het concept "Ontwikkelcirkels" (cf. doelstellingen). Maar de belangrijkste reden is dat de uitwerking van een “kwaliteitsvol leidinggeven”-beleid binnen de FOD SZ een meerwaarde kan en zal creëren niet enkel voor de doelgroep (de leidinggevenden), maar voor gans de organisatie: betere dienstverlening, beter werkklimaat, grotere inzetbaarheid door beter inzicht in de noodzakelijke competenties,…. 19.5.2.1. Vertrekpunt: Begin bij het einde Als ik een ding uit deze stage heb geleerd dan is het dit wel: “begin bij het einde”. Het gaat hier immers in principe om het meten van percepties van leidinggevende waarden. De vraag die hier dan aan kan worden gekoppeld is: Wordt er naar gehandeld? Maar om dit te kunnen beoordelen moet men eerst een antwoord hebben op de volgende vragen: waar moet het naar toe leiden? Wat is het uiteindelijke doel? Waar is het uiteindelijk om te doen? Dit geeft immers focus en houvast en voorkomt dat men vervalt in mooie theorieën en modellen.22 Om de voormelde meerwaarde te kunnen realiseren, moet bijgevolg binnen de FOD SZ eerst duidelijk worden afgesproken wat specifiek doorslaggevend zal zijn om te kunnen spreken over “kwaliteitsvol leidinggeven” op de diverse niveaus van leidinggeven (onder meer gebaseerd op het competentiewoordenboek van de federale overheid), met die bedenking dat dit op zijn minst de volgende drie dingen van een leidinggevende vereist23:

22

Prof. Dr. Willem Mastenbroek, “Kernwaarden: humbug of houvast. Missie, visie, kernwaarden; papier is geduldig?”, artikel op 08-02-2005 verschenen op www.managementsite.net onder de rubriek veranderingsmanagement 23 Prof. Dr. J. Van Muijen, “Leiderschapsontwikkeling: het hanteren van paradoxen”, Universiteit Nyenrode, 2003

346


1. Kunnen omgaan met veranderingen (visie): Waar dienen we heen te gaan met onze organisatie?; Welke beslissingen dienen we hiervoor te nemen?; Hoe moeten we omgaan met de omgeving?; Welke veranderingen moeten er gebeuren?;… 2. Kunnen realiseren van taken (taak): bepalen wat er moet worden gepresteerd; zorgen voor betrouwbare operaties; ervoor zorgen dat mensen efficiënt worden ingezet (wijze waarop bepalen);… 3. Kunnen aansturen van mensen (relatie): motiveren/inspireren van medewerkers om taken te realiseren; creëren van een team/goede sfeer; bewerkstellingen van samenwerking in de brede zin van het woord;… Ander gezegd, elke leidinggevende moet steeds vertrekken vanuit een visie die hij dient te vertalen in doelen, resultaten, gewenste gedragingen (taak) en waarvoor hij zijn medewerkers dient te bewegen deze doelen over te nemen en de gestelde eisen op vlak van performantie te aanvaarden en te realiseren (relatie). Afhankelijk van het niveau waarop de leidinggevende acteert, zal er dan een accentverschil zijn. Bvb. bij een operationele leidinggevende zal de nadruk over het algemeen liggen bij taak en relatie (plannen van de werkzaamheden, zorg dragen voor de bestaande processen, motiveren en aansturen van medewerkers) en minder bij visie, terwijl bij een topmanager de nadruk eerder zal liggen bij visie en relatie en minder bij taak. Enkel bij het middenmanagement – die in feite worden “gekneld” tussen de top (neerwaartse druk) en het lagere (opwaartse druk) kader – zullen in principe alledrie de facetten even belangrijk zijn. Er dient dus vertrekkende vanuit een bepaald engagement (toewijding) een draagvlak te worden gecreëerd over gans de FOD SZ (zoals elke vorm van beleid trouwens en wat soms wel eens wordt vergeten). Dit houdt in dat iedereen binnen de FOD betrokken moet worden. Zonder voldoende draagvlak verhoogt immers de kans dat er onderweg iets misloopt en er op het einde van de rit niets van in huis komt: -

de top, die dient op te treden als sponsor (cf. beleidskeuze); P&O, die dient op te treden als regisseur (cf. plan van aanpak); leidinggevenden (zowel de chef van de chef als de geëvalueerde chef); de medewerkers zelf.

Creëren van een draagvlak alleen is echter niet voldoende, dit draagvlak moet ook continu bewaard worden, waarbij er een balans moet worden nagestreefd tussen enerzijds het bewaren van de eigenheid van de FOD en anderzijds het streven naar cohesie binnen organisatie.24 Een dergelijke handelwijze heeft tevens als voordeel dat alle in dit proces betrokken partijen ook daadwerkelijk hierin steeds betrokken blijven en dat we telkens opnieuw verplicht worden te zoeken naar oplossingen die voor alle partijen aanvaardbaar zijn, wat niet enkel een zekere flexibiliteit vereist, maar ook een andere kijk op de zaken met zich meebrengt. Er moet namelijk mee rekening worden gehouden dat het licht aan de uitgang van de tunnel op meerdere manieren kan worden bereikt (d.w.z. openstaan voor verschillende invalshoeken 24 Wat is anders het nut dat er een “kwaliteitsvol leidinggeven”-beleid zou worden uitgestippeld, indien naderhand zou blijken dat de wijze waarop leidinggeven wordt gegeven op de werkvloer totaal niet overeenstemt met dit beleid. Waarom zich dan de moeite getroost, tenzij dan als “windowdressing” naar de buitenwereld toe.


347

indien nodig, wat opnieuw tot op heden ook niet altijd het geval is). Er mag immers niet vergeten worden dat het evalueren van leidinggevende kwaliteiten bij bepaalde leidinggevenden weerstand zal oproepen, uit een zekere angst voor verlies functie, prestigeverlies, verlies verworven rechten, introductie andere normen en waarden, enz.. Dit veronderstelt tevens dat er over gans de FOD SZ heen een cultuur van elkaar leren waarderen (respecteren) moet worden ontwikkeld. Een “kwaliteitsvol leidinggeven”-beleid zal immers enkel kans op slagen hebben als uit de wijze waarop binnen de FOD wordt omgegaan met elkaar een vorm van respect voor elkaar naar voren komt. Talrijke praktijkvoorbeelden binnen de FOD leren dat dit vandaag de dag nog niet altijd het geval is. 19.5.2.2. Concrete aanpak: stappenplan Eens er een consensus is over het wat en het waarom, en er een draagvlak is gecreëerd, bestaat de volgende stap er in om concreet een “kwaliteitsvol leidinggeven”-beleid te gaan uitstippelen, conform de plan-do-check-act- cyclus van Deming (zie ook “Ontwikkelcirkels”). Vermits het introduceren van een “kwaliteitsvol leidinggeven”-beleid in feite niets anders is dan veranderingsmanagement, komt nu de kritische stap in het proces: de FOD SZ weet zoals gezegd wat hij wil en waar het einddoel ligt. De vraag die op dat moment moet worden gesteld is de hoe vraag: Hoe gaan we daar geraken als organisatie? Hoe voer je dat uit? Welnu, voor de realisatie/implementatie wordt er best in stappen gewerkt met in elke fase concrete, resultaatgerichte, haalbare (beheersbare) en zichtbare acties (cf. “quick wins”; “think small”), en tevens de mogelijkheid tot evaluatie (inclusief bottom-up-bevraging) en bijsturing indien nodig: “doen we de dingen goed” (efficiëntie) en “doen we de goede dingen” (effectiviteit). Er wordt immers een bepaald eindresultaat binnen een bepaalde omgeving nagestreefd waarbij bepaalde (vastgeroeste) handelwijzen en denkpatronen zullen worden doorbroken. Een dergelijke werkwijze beperkt ook de kans op valkuilen en/of missers. Zo zou er bijvoorbeeld kunnen gewerkt worden met een vijftal fases in de vorm van een laddermodel gebaseerd op het competentiewoordenboek van de federale overheid, waarbij elke fase synoniem staat voor een bepaald kwaliteitsniveau (trede) van kwaliteitsvol leidinggeven: leerfase – ondersteuningsfase – aanstuurfase – coachingfase – rolmodelfase (einddoel) en waarbij aan elke fase tevens een geëigende vorm van feedback wordt gekoppeld waardoor een betrouwbare (en zo objectief mogelijke) inschatting kan worden gemaakt van de evolutie van de kwaliteit van het leidinggeven binnen de FOD SZ, die toelaat om de echte kwaliteit van het leidinggeven binnen de organisatie zichtbaar te maken: -

leer-en ondersteuningsfase = appreciatiefeedback Op een gestructureerde wijze verzamelen van ontwikkelingsgerichte feedback over de manier van leidinggeven van de chef bij zijn medewerkers (op grond van specifiek hiertoe opgestelde vragenlijsten)

-

aanstuurfase = aanloop naar evaluatie In deze fase wordt de chef van de chef (N+1) betrokken bij het feedbackproces (met ondersteuning van bvb. een coach indien gewenst): hij woont het terugkoppelingsgesprek bij waarin het feedbackrapport aan de leidinggevende wordt overhandigd en toegelicht; hij maakt met de leidinggevende afspraken over de acties die de leidinggevende uit de feedback heeft afgeleid.

348


-

coachingfase = bottom-up-evaluatie In deze fase resulteert de feedbackverzameling inzake “kwaliteitsvol leidinggeven” via een vragenlijst voor medewerkers en voor de leidinggevende zelf (zelfevaluatie), in een feedbackrapport, dat bruikbaar is voor evaluatie en ontwikkeling van het leidinggeven. De chef van de chef (N+1) houdt via het ter beschikking gestelde feedbackrapport bij de evaluatie van de leidinggevende rekening met de gestructureerde feedback van de medewerkers.

-

rolmodelfase = integrale feedback Dit is de laatste en ultieme stap. De chef van de chef (N+1) baseert de evaluatie van de leidinggevende op gestructureerde informatie uit alle relevante invalshoeken (360° feedbackinstrument = top-down+medewerkers+collega’s+klanten).

Blijft natuurlijk de bedenking dat een dergelijke gefaseerde aanpak hinderpalen op zijn weg zal vinden. Elk veranderingsproces is immers een rationeel proces met een emotionele component eraan gekoppeld. Bovendien wordt een dergelijk proces uitgewerkt door mensen en als er een ding is waar men zeker van mag zijn, dan is het dat er bij veel mensen nog steeds een verschil is tussen wat ze denken, zeggen en doen en/of tussen hun opvattingen en hun reële gedrag. Het verschil tussen droom en realiteit. Bijgevolg zijn de volgende kritische succesfactoren25 ook hier onverkort van belang: -

Focus: in elke fase moet duidelijk de bedoeling worden geformuleerd (heldere visie) en duidelijke verbeterdoelen worden aangegeven (verandering zonder verbetering is immers zinloos); Regie: in elke fase moet duidelijk geformuleerd worden binnen welk kader er wordt gewerkt, gepland en eventueel gescoord (meten); Managementstijl: iedereen binnen de FOD SZ moet in elke fase worden aangesproken op zijn verantwoordelijkheid om te komen tot resultaten/verbeteren van hun resultaten (zgn. sturing). Dit houdt tevens in dat de betrokken leidinggevende geloofwaardig moet zijn. Een louter “top-down” verhaal zal immers snel verzanden. Met andere woorden de nadruk ligt op intensieve communicatie tussen de verschillende niveaus binnen de FOD (voldoende feedback uit verschillende hoeken; aandacht voor weerstand). In dit kader is het mijn inziens een voordeel dat er binnen de FOD SZ gewerkt wordt met coaches.

Hiermee rekening houdende wordt er dan ook best gestart met het in kaart brengen van het feedbackklimaat van de FOD/DG/dienst (wat is de maturiteit – niveau – van de FOD/DG/dienst op dit vlak). Dit kan door middel van bvb. een SWOT-analyse, maar kan ook op grond van een personeelsbevraging van de medewerkers via speciaal voor dit doel ontwikkelde generieke vragenlijst(en), waarbij de nadruk komt te liggen op o.a.: de communicatie-en organisatiecultuur; de appreciatie/perceptie van het (algemeen) leidinggeven; de appreciatie/perceptie van het strategisch management; de appreciatie/perceptie van het huidige feedbacklimaat; enz. Tezelfdertijd moet door middel van zelfevaluatie (hierbij denk ik bijvoorbeeld – mits een aantal aanpassingen – aan de

25 Prof. Dr. Willem Mastenbroek, “Kernwaarden: humbug of houvast. Missie, visie, kernwaarden; papier is geduldig?”, artikel op 08-02-2005 verschenen op www.managementsite.net onder de rubriek veranderingsmanagement


349

zelfevaluatietool “diagnoskills”26) worden bepaald waar de organisatie/dienst/individuele leidinggevende zich bevindt op de ladder van kwaliteitsvol leidinggeven met inbegrip van de feedbackcultuur (“meten van de maturiteit”). Op grond hiervan kunnen dan “klantgerichte” acties worden uitgewerkt zowel op vlak van leidinggeven als op vlak van de evaluatie ervan (meetinstrumenten). Dit heeft als voordeel dat onmiddellijk mogelijke knelpunten/aandachtspunten kunnen worden geïnventariseerd en geanalyseerd: Wat is goed, wat is minder goed? Wat moet verbeteren? Wat kan er nog verbeteren? Welke is de afstand tussen de huidige en de gewenste situatie? Waar zitten de weerstanden? enz.. 19.6.

Conclusie: Cultuurverandering vanuit de buik? Ja, maar

Waarom zouden we beginnen met bottom-up-bevragingen omtrent de manier waarop iemand leiding geeft? Wat zou de meerwaarde er van kunnen zijn? Ontwikkelen (lees verbeteren) van de kwaliteit van leiderschap, input voor formele beoordeling, ondersteuning voor coachende stijl van leidinggeven, leveren van een bijdrage tot gedrags-en/of cultuurverandering, ondersteunen van de “empowerment”-gedachte, enz.. Er zijn tal van valabele argumenten die kunnen worden ingeroepen en die allen hun bestaansrecht hebben. De belangrijkste les echter die ik heb getrokken uit de afgelopen periode waarin ik intensief bezig ben geweest met zowel het bestuderen van het concept BUE zoals uitgewerkt binnen het MVG als met het (theoretisch) uitwerken van een mogelijk implementatiescenario van een “kwaliteitsvol leidinggeven”-beleid in mijn eigen FOD rekening houdende met de ervaringen van het MVG, is dat men "eerst goed moet bezinnen eer men begint". Anders geformuleerd, alvorens effectief te beginnen met BUE-bevragingen moet er een “kwaliteitsvol leidinggeven”-beleid op de rails gezet zijn en moet daarnaast de cultuur van de organisatie in haar geheel ervoor klaar zijn: er moet een sfeer van vertrouwen gecreëerd zijn, een werksfeer/werkklimaat waarin iedereen als een volwassen individu wordt vertrouwd. Dat is trouwens volgens mij de grote fout die men gemaakt heeft bij het MVG. De politieke wereld nam een beslissing (verplichte jaarlijkse opname van bottom-up aspect in de evaluatie van het middenkader) terwijl in de organisatie er nog tal van entiteiten waren die in feite niet klaar waren voor het geven van dergelijke feedback. Een stapsgewijze aanpak, met een grotere keuzevrijheid voor de verschillende entiteiten binnen de organisatie, afhankelijk van hun maturiteit inzake leidinggeven en feedback, zou beter geloond hebben. Het is immers van primordiaal belang dat alvorens men effectief de kwaliteit van het leidinggeven gaat opvolgen (waarmee ik bedoel er eventueel bepaalde juridische gevolgen aan verbinden), de organisatie begonnen is met de creatie van een omgeving (cultuur) waarbinnen kwaliteitsvol leidinggeven zich kan ontwikkelen (creëren van randvoorwaarden en aangepaste managementondersteuning). Bovendien moet men realistisch zijn, een jaarlijkse bevragingsritme zoals in het MVG is in feite te hoog, zeker als er gewerkt wordt met dezelfde vragenlijst. Ik weet wel, dit is eventueel nodig om evoluties te kunnen meten, maar in de praktijk heeft dit enkel voor gevolg dat er reeds bij tal van entiteiten binnen het

26 Lies De Caluwé, Alexandre Devouge, Bernard Vandecavey en Pieter Vercruysse, ”Développement d’un outil d’auto-évaluation”, Mission de consultation pour le SPF Economie, Rapport final, PMP 2004 ; zie ook www.websamba.com/bvdc2/diagnoskills

350


MVG een zekere bevragingsmoeheid is opgetreden. Er zit reeds sleet op de formule terwijl het instrument pas 4 jaar geleden is ingevoerd. Tenslotte mag men mag niet vergeten dat een BU-bevraging over leidinggeven enkel de tevredenheid meet van de medewerkers (zgn. perceptie) over het functioneel leidinggeven op de werkvloer, maar in feite niet toelaat om objectief en betrouwbaar de kwaliteit van het leidinggeven in te schatten. Men krijgt er wel enig inzicht in, maar ook niet meer. Of anders geformuleerd: BUE is een zinvol instrument als de organisatie er klaar voor is, maar de waarde mag zeker niet worden overschat.

Reguleringsmanagement in Denemarken

351

HOOFDSTUK 20. REGULERINGSMANAGEMENT IN DENEMARKEN KOEN VANWINCKELEN

20.1.

Inleiding

20.1.1. Onderwerp van de stage Ik heb stage gelopen van 8 mei tot en met 13 mei 2005 bij de Deense Regelforenklingsenhed (Unit for Better Regulation). Dit is een afdeling van het Finansministeriet (Ministry of Finance), welke uitdrukkelijk is belast met het promoten en ondersteunen van reguleringsmanagement. 20.1.1.1. Over deregulering, herregulering en reguleringsmanagement1 Deze specifieke vorm van overheidsmanagement is een actueel politiek agendapunt. De alsmaar groeiende overheidsinterventie in steeds meer domeinen heeft de verhouding tussen overheid, burgers en ondernemingen zeer complex gemaakt. Ook de overheidsdiensten zelf ondervinden moeilijkheden om de ongewenste effecten van de bureaucratie in te tomen en om hun opdrachten in optimale omstandigheden uit te voeren. Dit algemeen erkend fenomeen heeft een dergelijke omvang aangenomen dat men vanuit beleidshoek meent te moeten reageren, temeer daar administratieve lasten en complexe wetgeving ook de groei en competitiviteit van ondernemingen afremmen wegens te hoge economische kosten2. Om deze negatieve evolutie om te buigen, hebben een aantal landen voor een ingrijpende hervorming van hun regelgeving gekozen. De meeste landen hebben als onmiddellijke reactie hun aandacht vooral gericht op het beheersen van de omvang van regelgeving. Overtollige en belemmerende regelgeving wordt zodoende geëlimineerd en het aantal regels wordt verminderd met de achterliggende opvatting dat minder overheid beter is. Tijdens de vorming van de regering Verhofstadt II in 2003 werden in het regeerakkoord bv. twaalf concrete vereenvoudigingsprojecten ingeschreven. Met de heer Vincent Van Quickenborne kwam er voor het eerst ook een voltijdse politiek verantwoordelijke voor administratieve vereenvoudiging3. Ook op het Europese niveau bestaat er sinds de Raad van Lissabon in 2001 een consensus dat de lidstaten meer en meer inspanningen moeten doen inzake administratieve vereenvoudiging.

1

Zie P. VANHUMBEECK, “Reguleringsmanagement in Vlaanderen: een overzicht en algemene beoordeling”, VTOM 2001, 3 e.v. 2 B. BOUCKAERT, “Op weg op de derde weg. Reguleringsmanagement in het Verenigd Koninkrijk”, VTOM 2001, p. 14-16. 3 Zijn zgn. Kafkacel zorgt vooral voor politieke impulsen ter zake (www.kafka.be), terwijl de Dienst voor Administratieve Vereenvoudiging bij de FOD Kanselarij meer inhoudelijk optreedt (www.simplification.fgov.be). Deze laatste werd trouwens reeds opgericht in 1998.

352

Koen Vanwinckelen

Deregulering op zich zal echter niet tot de verhoopte resultaten leiden. Dit is grotendeels te wijten aan de loutere aanpak ex post. Allerhande omslachtige formaliteiten en weinig transparante procedures worden wel afgebouwd en verouderde of inconsistente regels afgeschaft, maar nieuwe regels krijgen onvoldoende aandacht. Er wordt enkel gefocust op de output van het regelgevingsproces (de wettekst zelf) en niet op inputs of het totstandkomingsproces. In het licht van het steeds toenemende aantal nieuwe regels komt dergelijke praktijk neer op een “dweilen met de kraan open”. Vele landen zijn dan ook overgegaan naar een fase van herregulering, waarbij de focus verschuift van kwanititeit naar kwaliteit, van ex post naar ex ante. De aandacht wordt met andere woorden gericht op het ontwikkelen van een meer efficiënte en doeltreffende regelgeving, waarbij men neutraal is ten opzicht van het volume van de overheid. Het typische evaluatie-instrument hierbij is de beleidseffectenrapportage of zgn. regulatory impact analysis (RIA). Er wordt eveneens in een inbreng van doelgroepen en van het maatschappelijk middenveld voorzien. Op Belgisch vlak is in dit opzicht de zgn. Kafkatest ingevoerd, welke ervoor moet zorgen dat nieuwe weten regelgeving geen of zo weinig mogelijk bijkomende administratieve lasten met zich meebrengt. Deze vorm van RIA is echter beperkt en wordt nog te vaak beschouwd als een loutere formaliteit4. De meest vooruitstrevende landen zijn momenteel zelfs geëvolueerd naar een volwaardig reguleringsmanagement. Buiten een benadering ex ante en ex post, wordt deze fase vooral gekenmerkt door een langetermijnperspectief met aandacht voor wetgevingscomplexen. De klemtoon ligt er op de proces- en systeemkenmerken van het gehele beleid. Herregulering is immers enkel gericht op het evalueren van individuele regelgeving en biedt derhalve geen oplossing voor problemen zoals de cumulatieve kosten en effecten van meerdere reglementeringen, de complexiteit en consistentie tussen regels… De focus van reguleringsmanagement wijzigt dan ook van het ontwikkelen van meer efficiënte en doeltreffende regels naar het beter oplossen van maatschappelijke vragen en problemen, waarbij regelgeving slechts wordt gezien als één van de mogelijke opties. 20.1.1.2. Denemarken als stichtend voorbeeld… Zoals van een PUMP-stage wordt verwacht, wenste ik vooral nieuwe ervaringen te ontdekken voor de federale overheid. Bij een onderwerp als reguleringsmanagement betekende dit onvermijdelijk dat het domein van de administratieve vereenvoudiging moest worden overstegen. Er diende een organisatie te worden gezocht die haar sporen al heeft verdiend inzake herregulering en reguleringsmanagement en waar men dus terecht kan spreken van zgn. better regulation. Enig rondspeuren op internet leerde me dat de Deense overheid op dit vlak bij de koplopers behoort. Nieuwe regelgeving wordt er onder meer onderworpen aan een grondig en algemeen assessment aangaande de noodzakelijkheid, mogelijke alternatieven en effecten allerhande. De keuze voor de Regelforenklingsenhed te Kopenhagen als stageplaats lag aldus voor de hand.

4

Metro, donderdag 6 oktober 2005, p. 6.


353

20.1.2. Stageplanning Vermits ik ernaar streefde om good practices te ontdekken in de Deense benadering van reguleringsmanagement, welke kunnen worden toegepast in een Belgische context, heb ik op 3 mei 2005 een bezoek gebracht aan mevrouw Kathy Vanhoorne en de heer Dannie Goossens, opdrachthouders bij Dienst voor Administratieve Vereenvoudiging bij de FOD Kanselarij van de Eerste Minister en aan de heer Niko Demeester, directeur van de beleidscel van de Staatssecretaris voor administratieve vereenvoudiging. Interviews met deze personen lieten me toe een verhelderende blik achter de schermen te werpen van de Belgische politieke en administratieve visie en aanpak inzake reguleringsmanagement, opdat ik met voldoende bagage naar Denemarken kon afreizen. Ik had verder intensief telefonisch contact met de heer Jens Harald Kongsø van de Regelforenklingsenhed om allerlei praktische zaken vooraf te regelen. Tijdens deze gesprekken kreeg de aard van mijn stage definitieve vorm. Gelet op de taalbarrière (Deens) en op de korte tijd gedurende welke ik in Kopenhagen zou verblijven, werd afgesproken om me niet te laten meedraaien in de werking van de Regelforenklingsenhed. In de plaats daarvan zou ik observeren en interviews afnemen. Er werd me tijdens de voorbereidingen van mijn stage al snel duidelijk dat reguleringshervormingen in Denemarken niet worden geïnitieerd vanuit één enkele centrale eenheid, maar vanuit de afzonderlijke ministeries die hierin worden bijgestaan door diverse horizontale instanties. Wilde ik een globaal inzicht verkrijgen in de Deense aanpak en organisatie ter zake, bleek een bezoek aan de hiervoor verantwoordelijke instanties (en enige belangrijke ministeries voor concrete projecten) onontbeerlijk. De Regelforenklingsenhed zou hierbij fungeren als uitvalsbasis. Er werd dan ook een uitgebreide lijst van te interviewen personen opgesteld: - Anders Bering (Erhvervs- og Selskabsstyrelsen - Commerce and Companies Agency); - Dan Bjerring (Lovtekniksenhed - Legislation Technique Division); - Sven Egmose (Statistics Denmark); - Jens Harald Kongsø (Regelforenklingsenhed, Finansministeriet); - Morten Hartmann (Erhvervs- og Selskabsstyrelsen); - Nanna F. Højgaard (Indenrigs- og Sundhedsministeriet - Ministry of Interior and Health); - Simon Kjær Hansen (Regelforenklingsenhed, Finansministeriet); - Peter Kjærsgaard Pedersen (Regelforenklingsenhed, Finansministeriet); - Jonas Klinting (Regelforenklingsenhed, Finansministeriet); - Willy Kofoed (Undervisningsministeriet - Ministry of Education); - Margit Lavesen (Regelforenklingsenhed, Finansministeriet); - Adam Lebech (Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling - Ministry of Science, Technology and Innovation); - Rasmus Lønborg (Office for Modernising Government, Finansministeriet); - Ulla Lund (Digital Taskforce, Finansministeriet); - Jeppe Lundin (Arbejdsministeriet - Ministry of Labor); - Klaus Østergaard Jensen en Thea Sand (Skatteministeriet - Ministry of Taxation); - Jens Qvesel en Kiann Stenkjær Hein (Digital Taskforce, Finansministeriet). De bedoeling van deze interviews was drieërlei. Vooreerst trachtte ik de informatie uit de in België of op het internet geraadpleegde literatuur aan te vullen, te actualiseren en waar

354

Koen Vanwinckelen

mogelijk aan de praktijk te toetsen. Vervolgens probeerde ik enkele algemene uitgangspunten en zeer concrete verwezenlijkingen op te sporen welke voor de federale overheid good practices kunnen betekenen. Tot slot bood het spel van vraag en antwoord mij de gelegenheid om mijn Deense gastheren te informeren over de Belgische ervaringen inzake administratieve vereenvoudiging. Dit werd door hen zeer op prijs gesteld. Quid pro quo. 20.1.3. Doelstellingen Bij de aanvang van de stage had ik volgende leerdoelstellingen voor ogen: - een inzicht verkrijgen in reguleringsmanagement, meer bepaald de aspecten administratieve vereenvoudiging en better regulation; - de parallellen en verschillen tussen de Belgische en de Deense benadering ontdekken en bestuderen; - middels functionele vergelijking good practices voor beide landen ontdekken; - de haalbaarheid toetsen van een pro-actieve aanpak in België. Tijdens mijn verblijf te Kopenhagen ben ik al snel moeten overgaan tot een aanpassing in de perceptie van deze doelstellingen. Waar ik oorspronkelijk de idee had om telkens op een zeer concreet projectniveau tot vergelijkingen over te gaan, is het thema reguleringsmanagement, zoals benaderd in Denemarken, te ruim en omvattend gebleken voor één enkele week ter plaatse. Ik heb me derhalve vooral toegespitst op de globale visie, organisatie en aanpak van de Deense overheid. Zoals hierna zal blijken, zijn in deze optiek alle leerdoelen behaald. 20.2.


20.2.1. Cöordinaten Regelforenklingsenhed Finansministeriet, 14. Kontor Christiansborg Slotsplads 1 1218 København K Secretariaat: Ingrid Schnack, tel: +45 3395 1844 - E-mail: [email protected] Buiten de heer Peter Kjærsgaard Pedersen, kontorchef, die me de toelating heeft verleend om op zijn afdeling een stage te mogen volbrengen, is mijn voornaamste contactpersoon de heer Jens Harald Kongsø, fuldmægtig, geweest. Hij heeft samen met mij een programma uitgestippeld en zorgde voor de praktische zaken. Hij kan worden gecontacteerd op tel: +45 3395 1535 of via E-mail: [email protected]. 20.2.2. Ontstaan en missie In 2001 kwam de liberale partij van Anders Fogh Rasmussen tezamen met de conservatieve partij als overwinnaar uit de verkiezingen. In hun regeringsprogramma werd in ruime mate aandacht besteed aan de modernisering van de publieke sector5. Dit programma stelt de burger 5

Zie www.moderniseringsprogram.dk


355

centraal dermate dat de overheid zich dient aan te passen aan de noden van burgers en ondernemingen, niet andersom. Hiertoe moeten de bestaande overheidsstructuren en –taken aan een kritisch onderzoek worden onderworpen. Er moeten onder meer eenvoudiger en transparanter regels worden uitgevaardigd en allerlei hinderpalen voor individuele initiatieven weggeruimd6. Hierbij wordt de klemtoon vooral gelegd op administratieve vereenvoudiging en op better regulation. De Regelforenklingsenhed werd in november 2001 opgericht als structurele uitloper van deze toegenomen politieke aandacht voor reguleringsmanagement. Zij is operationeel geworden in maart 2002. De Deense regering wilde aldus een soort van locomotief creëren om reguleringshervormingen over de diverse ministeries heen te stimuleren en te coördineren. Via richtlijnen en praktische handleidingen dient de Regelforenklingsenhed tevens voldoende expertise in de ministeries te ontwikkelen. In dit opzicht zal haar bestaan dan ook tijdelijk zijn, met name totdat er een voldoende draagvlak inzake reguleringsmanagement is gecreëerd in de overheidsadministratie. 20.2.3. Structuur en personeel De Regelforenklingsenhed is als 14e afdeling ondergebracht in het Finansministeriet. Het Finansministeriet is daarenboven uiterst centraal gelegen in Kopenhagen, vlak naast het slot Christiansborg, de zetel van de Folketing en het Hoogste Gerechtshof. Deze locatie is niet toevallig. Het ministerie vormt één van de belangrijkste van Denemarken, aangezien het onder meer de budgetten beheert van de overheid. De Finansminister heeft aldus een grote politieke invloed, waarop de Regelforenklingsenhed kan teren om haar reguleringshervormingen ten aanzien van andere ministeries kracht bij te zetten en haar rol als promotor en begeleider van reguleringshervormingen ten volle waar te maken. Aan het hoofd van de Regelforenklingsenhed staat de heer Peter Kjærsgaard Pedersen. Hij beschikt over een team van negen personen waarvan de gemiddelde leeftijd 27 jaar bedraagt. 20.2.4. Taken 20.2.4.1. Geen inhoudelijke bevoegdheden De Regelforenklingsenhed is belast met de volgende taken: - promoten en ondersteunen van reguleringshervormingen en ter zake voorstellen doen; - coördineren van vereenvoudigingsprogramma’s indien hierbij twee of meer ministeries betrokken zijn; - analyseren van geselecteerde regelgeving teneinde administratieve lasten en verbeterprojecten te kunnen detecteren. Het dient te worden opgemerkt dat de Regelforenklingsenhed geen inhoudelijke bevoegdheden heeft. De Deense administratie wordt immers gekenmerkt door een sterke ministeriële autonomie; de ministers zelf zijn verantwoordelijk voor administratieve vereenvoudiging en better regulation in de domeinen die tot hun portefeuille behoren. De Regelforenklingsenhed beschikt evenmin over een controlefunctie. Zij is niet bevoegd om 6

Office for Modernising Government, Modernisation Programme: Citizens at the Wheel, Kopenhagen, 2002, p. 5.

356

Koen Vanwinckelen

erover te waken of projecten wel degelijk door de onderscheiden ministeries worden uitgewerkt en geïmplementeerd. Toch gebeurt er een zekere follow-up in het jaarlijks actieplan van de Regelforenklingsenhed. Hierin wordt een vergelijkende lijst van de ministeries opgenomen naar initiatieven en resultaten toe, welke wordt bekendgemaakt (name and shame). Bij de uitvoering van haar taken doet de Regelforenklingsenhed vaak beroep gedaan op externe consultants. Zij dient hiertoe wel telkens de nodige budgetten aan te vragen bij het Finansministeriet7. Zij beschikt alleen over een vast budget voor haar personeelsuitgaven en voor vorming. Zo gaan de leden jaarlijks een weekend op “retraite” en nemen zij geregeld deel aan buitenlandse studiedagen. 20.2.4.2. Doelgroep Waar er bij de opstart van de Regelforenklingsenhed vooral werd gestreefd naar een optimale regulering voor ondernemingen, wordt thans ook administratieve vereenvoudiging ten aanzien van burgers en de overheidssector onderzocht. Men kan zelfs stellen dat er tegenwoordig meer en meer aandacht naar projecten voor burgers gaat. Dit laatste is een strategische keuze, daar men hiermee hoopt de politici te engageren. Electoraal gezien is het immers interessant als men via een positief overheidsoptreden een zo groot mogelijk publiek kan bereiken. 20.2.4.3. Simplification Action Plan Het eerste project van de Regelforenklingsenhed bestond in een uitnodiging naar alle Deense ministeries toe, om hun respectieve regelgeving te onderzoeken in het licht van mogelijke vereenvoudigingen. Dit onderzoek resulteerde in 2002 in een Simplification Action Plan waarin 198 verschillende initiatieven werden aangekondigd. Sindsdien wordt er ieder jaar een dergelijk actieplan opgemaakt dat door de ministerraad moet worden goedgekeurd. Het actieplan wordt opgevat als een jaarlijkse campagne naar alle overheidsniveaus toe om vereenvoudiging te promoten en bewustwording bij de ambtenaren te creëren. De selectie van de verschillende initiatieven voor het jaarlijks actieplan gebeurt meestal in samenspraak. Hiertoe nodigt men op de Regelforenklingsenhed vertegenwoordigers van de betrokken ministeries uit om de voorstellen te bespreken. Desgevallend worden ook vakbonden, werkgevers… uitgenodigd om hun visie te geven. Deze praktijk laat de Regelforenklingsenhed toe om al een zeker draagvlak te creëren en tegelijk haar coördinerende rol voor te bereiden. Alle initiatieven die in het Simplification Action Plan worden opgenomen, hebben een duidelijk doel en een deadline. Er wordt doorgaans geopteerd voor kleine, zeer concrete projecten die een verschil kunnen betekenen in het dagelijkse leven en die zichtbare resultaten kunnen opleveren (practical thinking vs. academic thinking). Het nominale aantal initiatieven in het Simplification Action Plan vertoont niettemin een dalende trend. Dit valt te verklaren door het feit in het eerste jaar alle voor de hand liggende of eenvoudige verbeterpunten werden opgenomen. Tegenwoordig dient men dieper te “graven” en komen meer complexe zaken in aanmerking. 7

In geval van samenwerking met andere ministeries aan grote projecten wordt er veelal overgegaan tot een co-financiering.


357

20.2.5. Relatie tot andere instanties Zoals reeds vermeld, wordt er in Denemarken niet geopteerd voor een centrale autonome eenheid die reguleringshervormingen moet initiëren. Elke minister is verantwoordelijk voor het management van de reguleringskwaliteit en de -hervormingen in zijn domein. Zo hebben de grotere ministeries elk een eigen vereenvoudigingscel, bv. de Simplification Taskforce in het Skatteministeriet. Om deze reguleringshervormingen over de verschillende ministeries heen te coördineren, werden er reeds vóór de oprichting van de Regelforenklingsenhed verschillende horizontale initiatieven genomen8. In het kader van mijn stage bespreek ik summier de twee voornaamste, welke ik heb bezocht. 20.2.5.1. Center for Kvalitet in Erhvervsreguleringen Het Center for Kvalitet in Erhvervsreguleringen (Centre for Quality in Business Regulation) dat zich uitsluitend richt tot ondernemingen, werd opgericht eind jaren 90 en ondergebracht in de Erhvevrs- og Selskabsstyrelsen van het Erhvervsministeriet. Zijn takenpakket is onder de nieuwe regering fors uitgebreid. Momenteel is het Center verantwoordelijk voor het initiëren en ondersteunen van acties ter verlaging van de administratieve lasten voor ondernemingen. Hiertoe stelt het, al dan niet in samenwerking met de Regelforenklingsenhed, richtlijnen op voor de diverse ministeries bij het meten van administratieve lasten en bij het uitvoeren van RIA’s bij nieuwe regelgeving. Thans ontwikkelt het Center een digital toolbox. Dit is een on line handleiding die de ambtenaren via aftoetsvragen moet begeleiden bij de vereenvoudiging van regelgeving. Het Center werkt eveneens met zgn. business test panels, waarbij geselecteerde ondernemingen reeds in een vroeg stadium worden geraadpleegd naar de effecten van voorgenomen wetten. In dit opzicht wordt zij wel eens smalend de waakhond inzake better regulation voor ondernemingen genoemd. Zij is op dit punt ook actief op het Europese forum. Voornoemde taken weerspiegelen zich in de drieledige structuur van het Center for Kvalitet in Erhvervsreguleringen: administratieve vereenvoudiging, better regulation en internationale regulering. 20.2.5.2. Digital Taskforce In 2001 werd een aanvang genomen met het Projekt Digital Forvaltning9. Hiermee beoogt men een verregaande digitalisering van de centrale overheid en de lokale besturen. Tegen 2006 dienen bv. minstens 75 % van de automatiseringsprojecten te resulteren in een vrijmaking van middelen en dient minstens 60 % van de bevolking en 95 % van de ondernemingen gebruik te maken van de door de overheid aangeboden on line diensten. Hiertoe moeten onder meer topambtenaren en overheidsmanagers het voortouw nemen en de nodige maatregelen treffen opdat hun diensten eGovernment kunnen implementeren10.

8 G. STEURS, K. ROMMENS en E. RUMMENS, Benchmarking reguleringsmanagement, Idea Consult, 2004, p. 23. 9 Zie www.e.gov.dk/english. Dit project was oorspronkelijk uitgeschreven voor een periode van drie jaar, maar reeds in 2003 werd beslist om het te verlengen tot eind 2006. 10 In dit opzicht werd de digitalization prize in het leven geroepen. Deze prijs beloont ieder jaar leiderschap inzake e-Government.

358

Koen Vanwinckelen

Dit project staat onder de operationele leiding van de Joint Board for eGovernment11, daarin op uitvoerend vlak bijgestaan door de Digital Taskforce. Gelet op de sterke autonomie van de ministeries, is de taak van beide instanties echter voornamelijk gericht op het promoten, motiveren, coördineren en ondersteunen (o.a. richtlijnen, aanbevelingen, modellen…) van projecten. De uitvoering dient door stuurgroepen in de ministeries zelf te geschieden. Op de Digital Taskforce werken een twintigtal ambtenaren van diverse ministeries en lokale besturen, welke voor een periode van twee jaar worden gedetacheerd. Op deze wijze beschikt men steeds over voldoende en recente knowhow betreffende de interne bevoegdheidsdomeinen van alle betrokken besturen met het oog op een digitalisering van hun werkprocessen12. 20.2.6. Kritische beschouwingen Hoewel vanuit een historisch (en politiek – de Finansminister en de Erhvervsminister behoren immers niet tot dezelfde partij) perspectief begrijpelijk, kan dergelijke gefragmenteerde organisatie inzake reguleringsmanagement praktische moeilijkheden met zich meebrengen. Ik denk hierbij vooral aan de taakspanning ten aanzien van ondernemingen tussen de Regelforenklingsenhed en het Center for Kvalitet in Erhvervsreguleringen. Het is immers niet ondenkbaar dat de twee instanties tegelijkertijd een zelfde vereenvoudigingsproject voorbereiden en aldus dubbel werk leveren. Om zulks te vermijden is er nood aan een vorm van formele coördinatie en overleg tussen deze instanties. Een jaarlijks gezamenlijk actieplan kan hiertoe bijdragen. Ook de aansturing van reguleringsmanagement heeft tot op heden in Denemarken niet veel aandacht gekregen13. Hiermee worden de diverse mechanismen bedoeld welke leidende ambtenaren kunnen aanzetten en dwingen om hetzij reguleringshervormingen te initiëren, hetzij te implementeren. Er wordt merkelijk veel overgelaten aan de goodwill van de autonome lijnministeries. Indien zij bv. de aanbevelingen voor vereenvoudiging of better regulation niet wensen te volgen, rest de aanbevelende instantie doorgaans als enige mogelijkheid naar de Ministerraad te trekken en deze de zaak te laten trancheren. Dergelijke oplossing is echter niet werkbaar op lange termijn. 20.3. Administratieve Denemarken

vereenvoudiging

en

better

regulation

in

20.3.1. Voorgeschiedenis De drijvers van reguleringshervormingen kunnen zowel economisch, administratief als sociaal van aard zijn. In Denemarken zijn het voornamelijk economische factoren, zoals de Europese integratie, de veranderende nationale noden en globalisering, de belangrijkste reden geweest om reguleringshervormingen vanaf 1993 steeds meer op de agenda te plaatsen. Sinds 11 Dit beslissingsorgaan is samengesteld uit de hoogste ambtenaren vanuit de centrale overheid (o.a. Finansministeriet, Erhvervsministeriet, Justitsministeriet…) als vanuit de lokale besturen (Local Government Denmark, Association of County Councils, de gemeenten Kopenhagen en Frederiksburg). 12 Het weze vermeld dat de louter technische uitwerking gebeurt door het IT-Technical Centre in het Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling. 13 Cf. OESO, Government Capacity to Assure High Quality Regulation: Denmark, 2000, p. 29.


359

het aantreden van de nieuwe regering in 2001 maakt reguleringsmanagement deel uit van een grotere set van initiatieven in het regeringsprogramma om het functioneren van de overheidssector te moderniseren en te verbeteren14. Enerzijds wenst men de lasten voor ondernemingen en burgers te verlichten. Hiertoe moeten administratieve procedures dermate worden georganiseerd dat de overheid in staat is haar beleidsdoelstellingen en taken zo efficiënt mogelijk te vervullen en de burgers en ondernemingen zo weinig mogelijk inspanningen hoeven te leveren. Dit laatste komt erop neer dat de administratieve rompslomp, waarmee interactie met de overheid veelal gepaard gaat, moet worden verminderd zodat er een efficiëntiewinst wordt gerealiseerd. Anderzijds worden de eerdere inspanningen om de kwaliteit van nieuwe regelgeving te verbeteren, aangehouden en opgevoerd. Wetgeving zou enkel nog mogen worden uitgevaardigd indien deze noodzakelijk is en dan nog mits een grondige RIA. Zoniet dient er naar alternatieven te worden gegrepen. Op dit vlak dienen de OESO-aanbevelingen als belangrijke bron van inspiratie. 20.3.2. Een geïntegreerde aanpak De Deense overheid heeft ter zake geopteerd voor een geïntegreerde aanpak. Administratieve vereenvoudiging wordt vaak louter geassocieerd met het louter terugdringen van administratieve rompslomp of het afschaffen van formulieren. Procedures eenvoudiger en efficiënter maken, gaat echter veel verder dan dat. Het omvat ook het herbekijken van regelgeving, het inzetten van informatie- en communicatietechnologie, het efficiënter organiseren van procedures, het beter informeren van burgers en ondernemingen… Reguleringsmanagement is derhalve geen losstaand gegeven.Een diepgaande en structurele vereenvoudiging (en better regulation) kan dan ook enkel worden bereikt door een coherente mix van verschillende zaken, waaronder eGovernment en BPR. Deze twee tools zijn complementair met reguleringsmanagement daar ze een zelfde finaliteit nastreven, met name het uitbouwen van een kwaliteitsvolle, efficiënte en gebruikersvriendelijke overheid. 20.3.2.1. eGovernment In Denemarken wordt er volop geopteerd voor IT teneinde de efficiëntie van de werkprocessen en van de ambtenaren te verhogen en value-for-money te realiseren. 20.3.2.2. BPR Reguleringsmanagement vergt vaak een herdenken van werkprocessen en organisatorische ingrepen wil het een duurzaam en structureel effect hebben. Diverse taken worden immers door meerdere ministeries of in samenwerking met de lokale besturen uitgevoerd. Deze verdeling is niet altijd even transparant en de onderscheiden overheidsdiensten werken niet altijd met elkaar samen, zodat vaak het beeld ontstaat van een complexe en weinig coherente administratie. BPR kan hiertoe verandering brengen. De Deense overheid is zich hiervan terdege bewust. Zo voorziet het moderniseringsprogramma in de verhoging van samenwerking en coherentie tussen de diverse overheidsinstellingen15. 14 Office for Modernising Government, Modernisation Programme: Citizens at the Wheel, Kopenhagen, 2002, p. 20-21. 15 Ibid., p. 16-18.

360

Koen Vanwinckelen

20.3.3. Administratieve vereenvoudiging Administratieve vereenvoudiging is één van de oudste emanaties van reguleringsmanagement. Dit is niet verwonderlijk vermits dergelijke praktijk een zichtbaar resultaat oplevert en dus meteen kan inspelen op maatschappelijke noden. Gelet op de kosten die allerhande administratieve formaliteiten en procedures voor ondernemingen kunnen meebrengen, werd oorspronkelijk alleen rekening gehouden met hun verzuchtingen. Thans wordt in Denemarken ook aandacht besteed aan administratieve lasten voor burgers en voor de overheidssector zelf. Nochtans blijven ondernemingen een prominente plaats innemen. Getuige daarvan de overwegende focus op de vrijmaking van de markt16 en op de structurele vermindering van zgn. red tape, onnodige regels die hoge administratieve lasten veroorzaken. 20.3.3.1. Ten aanzien van ondernemingen 20.3.3.1.1. Structurele vereenvoudiging In 2002 werd de kost van administratieve lasten voor Deense ondernemingen geschat op een recordbedrag van 3,77 miljard EUR, hetgeen overeenkomt met 2,5 % van het BNP. De Deense regering heeft als onmiddellijke reactie alle ministeries verplicht om de administratieve lasten voor ondernemingen in hun beleidsdomeinen met 25 % te verminderen tegen 2010, waarvan 12,5 % tegen 2007. De ministers zijn zelf (politiek) verantwoordelijk om deze structurele vermindering te bereiken. Tot 2010 wordt er ieder jaar door het Erhvervsministeriet een voortgangsrapport opgemaakt dat aan de Folketing wordt overhandigd. Hierin staat een overzicht van de doelstellingen die jaarlijks door elk ministerie moeten worden gehaald en van de realisaties dienaangaande. Om deze vermindering van 25 % volledig en objectief te kunnen plannen en inschatten, is er een meting van de huidige lasten over alle ministeries nodig. De Deense overheid maakt hiertoe gebruik van de standard cost method of AMVAB (Aktivitetsbaseret Måling af Virksomhedernes Administrative Byrder). Deze methode maakt een zero-base meting mogelijk. In essentie komt ze er als volgt op neer: de tijdsduur van de onderscheiden administratieve handelingen om aan meldingsverplichtingen te voldoen vermenigvuldigd met de kosten per tijdseenheid, het aantal meldingen per ondernemingen per jaar en het aantal betrokken ondernemingen is gelijk aan de administratieve lasten van een bepaalde regel17. De Regelforenklingsenhed en het Center for Kvalitet in Erhvervsreguleringen hebben inzake dit uitgebreid wegingsproject een voortrekkersrol gespeeld. Zij selecteerden een aantal pilootdomeinen, waaronder BTW en statistiek. Alle regels voor ondernemingen in deze twee domeinen werden overeenkomstig de AMVAB-methode ontleed, geanalyseerd en gewogen. Vervolgens werden mogelijke vereenvoudigingen aangereikt. Op basis van deze ervaringen hebben de Regelforenklingsenhed en het Center een Guideline for Systematic Simplification (Systematisk regelforenkling - en vejledning) opgesteld. De verschillende ministeries kunnen 16 Tandartsassistenten bv. zijn in Denemarken niet verplicht om zich te associëren met een tandarts en kunnen een eigen praktijk beginnen. Ze mogen echter alleen medische handelingen stellen op het vlak van basismondverzorging (tandplak verwijderen, tandvlees reinigen...). Traditioneel werden deze handelingen door zelfstandige tandartsassistenten niet terugbetaald, terwijl er wel in een terugbetaling was voorzien zo de handelingen gebeurden in het kabinet van een tandarts. Dergelijke praktijk sloot dan ook de facto iedere vorm van mededinging uit tussen zelfstandige tandartsassistenten en tandartsen. Thans is de terugbetaling ook uitgebreid tot behandelingen verricht door zelfstandige tandartsassistenten. 17 Gebaseerd op het Nederlandse MISTRAL-model.


361

thans met behulp van deze handleiding zelf tot weging overgaan van de administratieve lasten die hun regelgeving voor ondernemingen eventueel inhouden, en voorstellen tot vereenvoudiging doen. Op dit ogenblik zijn alle administratieve lasten voor ondernemingen ten gevolge van de regelgeving van het Erhvervsministeriet en van het Skatteministeriet gemeten. Bedoeling is om op termijn een globaal overzicht te krijgen van alle ministeries en dit publiek te maken. Ieder ministerie kan dan op volkomen transparante wijze nagaan op welke punten vereenvoudigingen nodig en mogelijk zijn. Het Center for Kvalitet in Erhvervsreguleringen zal hiertoe de nodige ondersteuning verlenen. Dit globaal overzicht zal jaarlijks worden geüpdatet. Voor de Central Customs and Tax Administration van het Skatteministeriet heeft dergelijke oefening het volgende resultaat opgeleverd:

Bron: Central Customs and Tax Administration

Figuur 1: Central Customs and Tax Administration van het Skattenministeriet

Om deze kosten te drukken, werden diverse vereenvoudigingsmaatregelen besproken met NGO’s en de ondernemingssector in zgn. burden committees. Deze maatregelen weerspiegelen de geïntegreerde aanpak inzake reguleringsmanagement waarover hoger reeds sprake. Een eerste reeks maatregelen betreft de afschaffing van bepaalde wettelijke verplichtingen. Ook de verhoging van on line diensten kan leiden tot een vermindering van administratieve lasten en een verhoging van de efficiëntie. Een andere mogelijkheid tot vereenvoudiging betreft de optimalisering van de communicatie en coördinatie tussen de verschillende diensten van het Skatteministeriet. 20.3.3.1.2. Virk.dk De portaalsite www.virk.dk moet het ondernemingen mogelijk maken om in de toekomst nog slechts via één kanaal alle communicatie met de centrale en lokale overheidsdiensten te verzorgen. Onderzoek heeft immers aangetoond dat er in totaal 1.500 documenten en formulieren circuleren welke ondernemingen moeten doorsturen naar 60 verschillende

362

Koen Vanwinckelen

overheidsdiensten en –agentschappen. Het Center for Kvalitet in Erhvervsreguleringen heeft daarom de idee opgevat om via één website deze documenten ter beschikking te stellen van de ondernemingen. Via de portaalsite kunnen deze documenten ook meteen worden doorgestuurd. De portaalsite wordt gerund door het Center for Kvalitet in Erhvervsreguleringen en een privé-vennootschap. Deze laatste zorgt voor de technische ondersteuning en is meteen ook verantwoordelijk voor de reclameboodschappen die de site "teisteren". Wat de inhoud van Virk.dk betreft, wordt er ook beroep gedaan op organisaties uit het bedrijfsleven. Voor hen is de site immers opgemaakt. Ook de diverse overheidsdiensten en –agentschappen worden bij de updates betrokken en gestimuleerd om bijkomende diensten on line beschikbaar te stellen. 20.3.3.2. Ten aanzien van de overheidssector In tegenstelling tot ondernemingen wordt er ten aanzien van de overheidssector geen structurele vereenvoudiging nagestreefd. Projecten worden ad hoc opgestart en kaderen in de algemene politiek van de Deense regering om een coherente, performante, transparante, kwalitatieve en gebruikersvriendelijke administratie over alle niveaus heen te creëren. In Denemarken neemt administratieve vereenvoudiging dan wel een belangrijke plaats in op de politieke agenda, ze blijft dus in essentie van secundair belang. Primaire belangen, zoals bv. de bescherming van grondrechten, het milieu en de vrije markt, mogen er niet door worden aangetast. 20.3.3.3. Ten aanzien van burgers Burgers worden in Denemarken slechts sinds kort uitdrukkelijk beschouwd als een doelgroep voor administratieve vereenvoudiging. De Regelforenklingsenhed heeft hiertoe reeds enige projecten ad hoc geselecteerd. Er heerst momenteel wel de idee om naar analogie van ondernemingen ook structureel alle administratieve lasten voor burgers te berekenen en aldus een objectieve vertrekbasis te hebben om bv. tegen 2015 deze lasten met 15 % te verminderen. Als typevoorbeeld van vereenvoudiging door digitalisering en van samenwerking tussen de Digital Taskforce en de Regelforenklingsenhed kan eIncome worden aangehaald. Dit project behelst de creatie van een geautomatiseerd inkomensregister. De redenen hiervoor zijn legio. De Deense overheid betaalt allerlei sociale voordelen op basis van iemands inkomen uit arbeid. Als men bv. naar de universiteit gaat, krijgt men 500 EUR per maand van de overheid uitgekeerd. Deze uitkering vervalt indien men meer dan 600 EUR per maand verdient. De overheid dient dus perfect op de hoogte te zijn van iemands inkomen. Dit is in de huidige stand van zaken echter niet steeds (volledig) het geval, wat kan leiden tot foutieve overheidsbetalingen en zelfs fraude. Schattingen spreken hieromtrent van 70 miljoen EUR per jaar. Burgers lopen derhalve het risico om teveel of te weinig uitbetaald te krijgen. Om hieraan tegemoet te komen, wordt er voorgesteld om een inkomensregister uit te bouwen dat steeds de nodige informatie betreffende inkomen uit arbeidsprestaties kan verschaffen aan de betrokken overheidsinstanties. Maar liefst 90 % van de foutieve betalingen zou hiermee kunnen worden vermeden. Om het eIncome-register te “voeden”, is evenwel de medewerking van de ondernemingen, van de werkgevers vereist. Uit vergaderingen met werkgeversorganisaties blijkt dat 95 % van de ondernemingen over computersystemen beschikken die de loonberekening automatisch doen. Zij dienen aldus hun systeem aan te


363

passen om maandelijkse overzichten per werknemer te bekomen in plaats van jaarlijkse. Een consultancybureau heeft berekend dat deze eenmalige aanpassing ca. 4,5 miljoen EUR zou kosten. De werkgeversorganisaties wensen hiervoor enige compensatie. Voor de 5 % ondernemingen die hun berekeningen manueel doen, houdt het eIncome-register een bijkomende administratieve last in. Wat ze normaliter één keer per jaar doen, moeten ze voor het register twaalf keer per jaar doen. Vandaar rijst de idee om via het eIncome-register niet alleen lasten maar ook lusten voor de ondernemingen te genereren. Als men bv. ontslagen wordt, is de werkgever verplicht om de eerste twee dagen door te betalen. Onder de huidige stand van zaken moet de werkgever deze twee dagen berekenen en rapporteren. Met het eIncome-register is dit niet meer nodig, vermits dit automatisch kan worden afgeleid. Een ander voorbeeld betreft het recht van sommige overheidsdiensten om de ondernemingen tot 5 jaar terug looninformatie te kunnen vragen. Ook hier biedt het eIncome-register een oplossing, vermits dit rechtstreeks kan worden geraadpleegd. 20.3.4. Better regulation Net zoals de meeste West-Europese landen wordt ook Denemarken gekenmerkt door wetsinflatie. De laatste decennia is het aantal nieuwe regels er stelselmatig toegenomen tot een weinig overzichtelijk en onsamenhangend kluwen. Om hieraan tegemoet te komen, schrijven diverse internationale studies zowel een ex post als een ex ante reguleringsbenadering voor. Zo vermeldt de Mandelkern-werkgroep in haar eindrapport van 13 november 2001 drie noodzakelijke pijlers18: - een coherente impactanalyse voor alle belangrijke voorstellen met een transparante, brede en efficiënte consultatie van alle betrokken partijen; - een doelgericht en continu vereenvoudigingsprogramma voor de bestaande regelgeving in alle domeinen; - de creatie van een netwerk voor betere regelgeving met de nodige politieke ondersteuning. Niet alleen bestaande regels moeten dus worden herbekeken of ze nog gelden en of ze niet kunnen worden aangepast, maar ook nieuwe regels moeten voorafgaand worden gescreend op noodzakelijkheid en op kwaliteit. Hiertoe kan gebruik worden gemaakt van alternatieven voor regulering, checklists, impactstudies en andere evaluaties, overleg en consultatie. 20.3.4.1. Belang van communicatie Dit laatste duidt op het belang van een goede en duidelijke communicatie van regelgeving naar de bevolking en alle betrokkenen toe opdat zij enerzijds bekend wordt gemaakt en er anderzijds een draagvlak wordt gecreëerd dat zij zal worden uitgevoerd en nageleefd. 20.3.4.1.1. Lovprogrammet Waarin Denemarken zich van andere landen onderscheidt, is het Lovprogrammet (Law Program). Krachtens dit programma worden alle ministeries19 verzocht om hun 18 Zie europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/docs/mandelkern.pdf. 19 In Denemarken is 95 % van de regelgeving afkomstig van de regering en wordt voorbereid in de onderscheiden ministeries. Er zijn geen kabinetten.

364

Koen Vanwinckelen

wetsontwerpen voor het komende parlementair jaar reeds in maart door te zenden naar het Finansministeriet. De impactanalyse en de bemerkingen van het Finansministeriet, het Erhvervsministeriet en het Justitsministeriet worden integraal opgenomen in de toelichting bij het wetsontwerp. Deze toelichting bevat verder onder meer de identificatie van het beleidsprobleem, de bevindingen van de impactanalyse en een samenvatting van de voorgestelde regelgeving. Ook alternatieven kunnen er uitdrukkelijk in worden overwogen. De wetsontwerpen worden ten slotte per ministerie en per indieningdatum gebundeld in het Statsministerens redegørelse i Folketinget. Deze “catalogus” wordt in oktober door de Eerste Minister bij zijn openingsrede van het parlementair jaar on line voor het publiek bekend gemaakt en vormt het volledige draaiboek van alle nieuwe wetten die dat jaar ter stemming worden gebracht. Slechts in uitzonderlijke omstandigheden mag hierbuiten worden opgetreden. 20.3.4.1.2. Business Test Panels Zoals hoger is vermeld, voorziet het Deense wetgevingsproces in een voorafgaande aftoetsing met publieke en private stakeholders van de voorgestelde regelgeving. Vaak wordt er zelfs overgegaan tot informele contacten vooraleer er een daadwerkelijk ontwerp van wetsontwerp wordt opgemaakt. Dergelijke goede administratieve praktijken bevorderen de kwaliteit van regelgeving daar ze onbedoelde gevolgen reeds kunnen blootleggen en desgevallend wegfilteren. Zo dient het Center for Kvalitet in Erhvervsreguleringen op bevel van de Eerste Minister te worden geraadpleegd voor alle ontwerpen van regelgeving uitgaande van het Arbejdsministeriet, het Socialministeriet (Ministry of Social Affairs), het Erhvervsministeriet, het Miljøministeriet (Ministry of the Environment), het Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri (Ministry of Food, Agriculture and Fisheries), het Skatteministeriet en het Transport- og Energiministeriet (Ministry of Transport and Energy ). Momenteel gebeurt dit in 80 % van de gevallen. Zodra het Center for Kvalitet in Erhvervsreguleringen door een ministerie is gevat, gaat zij over tot een screening van het wetsontwerp. Dit houdt in dat een beperkt aantal ondernemingen wordt opgebeld en gevraagd naar mogelijke administratieve lasten. Bedraagt de impact van de administratieve lasten meer dan 2.000 manuren per jaar, dan dient het Center for Kvalitet in Erhvervsreguleringen binnen een tijdsbestek van een drietal weken met behulp van zgn. business test panels tot een uitgebreide test van het wetsontwerp over te gaan. Het betrokken ministerie maakt hiertoe een uitgebreid dossier over. Het Center stelt vervolgens een verklarende nota op in samenwerking met een consultancybureau, welke door het betrokken ministerie moet worden goedgekeurd. Het consultancybureau selecteert typeondernemingen20 en zal hierbij interviews afnemen en simulaties uitvoeren betreffende de gevolgen van de voorgestelde regelgeving. Deze impactanalyse wordt uitgeschreven in een verslag. Het Center gaat daarop na of lastenverlaging mogelijk is en stelt een finaal rapport op met eventuele alternatieven. Deze aanbevelingen in zijn niet dwingend voor het betrokken ministerie. De krachtlijnen moeten wel worden opgenomen in de memorie van toelichting bij 20 Men spreekt van test panels bestaande uit 500 ondernemingen, ingeval de nieuwe wetgeving alle ondernemingen treft ongeacht grootte of nijverheidssector. Ingeval de nieuwe wetgeving enkel bepaalde sectoren betreft, dan spreekt men van focus panels, bestaande uit 50-100 ondernemingen die representatief zijn voor de betreffende sector.


365

de voorgestelde wet en het rapport wordt volledig openbaar gemaakt op de website van de Erhvervs og Selskabsstyrelsen en in de Folketing. Dergelijke “publieke druk” noopt het betrokken ministerie toch tot sterke argumenten als dit de aanbevelingen van het Center niet wenst te volgen. 20.3.4.2. Benadering ex ante 20.3.4.2.1. Alternatieven De Deense administratie maakt relatief veel gebruik van alternatieven voor regelgeving. De checklist die wordt gehanteerd bij de opmaak van een wetsontwerp, stelt trouwens de vraag of er geen alternatieven zijn voor de betreffende regelgeving. De domeinen waar dit over het algemeen mogelijk is, zijn milieu, gezondheid en veiligheid op het werk. 20.3.4.2.2. RIA Zoals hoger is vermeld, dient in Denemarken ieder wetsontwerp aan een impactanalyse te worden onderworpen. Deze analyse wordt afhankelijk van het domein verricht door hetzij het Finansministeriet, de Erhvervs og Selskabsstyrelsen en het Justitsministeriet. Zij moet alleszins betrekking hebben op: - de economische gevolgen voor de Staat, de gemeenten en de provincies; - de administratieve gevolgen voor de Staat, de gemeenten en de provincies; - de significante economische en administratieve gevolgen voor ondernemingen. - de significante gevolgen inzake milieu; - de significante administratieve gevolgen voor burgers; - de verhouding tot EU-wetgeving. Ieder ministerie beslist voor zich in hoeverre met deze analyse rekening wordt gehouden en het wetsontwerp eventueel nog wordt bijgestuurd. De analyse moet alleszins worden opgenomen in de toelichting bij het wetsontwerp, wanneer dit via het Lovprogrammet wordt ingediend in de Folketing. Eens het wetsontwerp ter behandeling voorligt in de Folketing wordt er overgegaan tot een meer uitgebreide RIA. Sinds april 2005 is er op dit vlak een nieuwe Vejledning om konsekvensanalyser (Guideline for Impact Analysis) verschenen, welke is opgesteld door de Regelforenklingsenhed. In deze handleiding wordt verder aanbevolen dat de uitgebreide RIA zou moeten samenvallen met de impactanalyse tijdens het Lovprogrammet. Al te vaak is immers gebleken dat de RIA in de Folketing de politieke gevoeligheden reflecteert. Zo werd een voorstel goedgekeurd om de snelheid op autosnelwegen van 110 naar 130 km/u op te trekken. Normaliter verwacht men dat dergelijke verhoging zou leiden tot meer ongevallen met verwondingen en aldus een grotere publieke kost inzake gezondheid met zich zou meebrengen. Nochtans werd in de RIA besloten dat dit voorstel geen significante economische gevolgen voor de overheidssector teweegbrengt. Het weze opgemerkt dat er in Denemarken niet ex officio wordt overgegaan tot een kostenbatenanalyse of een risicoanalyse.

366

Koen Vanwinckelen

20.3.4.3. Benadering ex post 20.3.4.3.1. Deregulering In Denemarken zijn de ervaringen met deregulering in de jaren ‘80 negatief gebleken, onder meer omdat men ermee niet alles niet heeft kunnen oplossen. Nochtans blijft deze loutere ex post benadering een voorname rol spelen. Zo werd de ministeries de verplichting opgelegd om tegen juni 2003 alle onnodige regels weg te werken die een obstakel kunnen vormen voor eGovernment en het gebruik van digitale handtekeningen21. 20.3.4.3.2. Sunsetting Het komt zelden voor dat een wet een uitdrukkelijk bepaalde geldigheidsduur heeft (zgn. sunsetting clause). Wetten worden er normaliter geacht voor onbepaalde duur van toepassing te zijn. 20.3.5. Kritische beschouwingen De Deense reguleringshervormingen die dusver werden doorgevoerd, hebben plaatsgevonden in een solide economische omgeving met een vrij hoge graad van tevredenheid bij de inwoners. Hierdoor waren de hervormingen pragmatisch en evolueerden ze stap voor stap naar een internationaal erkende reguleringspraktijk waarbij consensus, informaliteit, decentralisatie en geïntegreerde aanpak sleutelbegrippen zijn. De vraag rijst echter in hoeverre de meer structurele ingrepen zullen worden ervaren. De optie om de administratieve lasten voor ondernemingen systematisch te meten voor alle regelgeving lijkt aanlokkelijk. Men krijgt na afloop een volledig overzicht hetgeen enorme mogelijkheden biedt. Knelpunten kunnen meteen worden aangeduid, simulaties laten toe om de beste oplossing te zoeken… Ook nieuwe regelgeving en haar effecten kunnen eenvoudig worden ingepast. Vermits de standard cost method internationaal wordt gebruikt, kan bovendien op een meer geobjectiveerde wijze aan benchmarking worden gedaan. Er zijn evenwel ook nadelen. Zo ligt bv. de zwakte van de meting in het feit dat er met typeondernemingen wordt gewerkt. Bepaalde kleinere vragenlijsten worden bovendien door de consultants (cf. maken gebruik van gemiddelden) zelf ingevuld. Men krijgt aldus geen volledig correct beeld van de kostprijs van de administratieve lasten. Een globale meting is ook een duur systeem, daar een aanzienlijk deel van het personeel en middelen gedurende langere tijd voor geen andere taken kunnen worden ingezet. 20.4.


Eén van de leerdoelstellingen bij de aanvang van mijn stage was het ontdekken van good practices. Nader onderzoek heeft aangetoond dat de meeste landen, waaronder België en 21 Office for Modernising Government, Modernisation Programme: Citizens at the Wheel, Kopenhagen, 2002, p. 13.


367

Denemarken, zich in de beginfase vooral hebben laten leiden door de OESO-aanbevelingen zodat er vele overeenkomsten en gelijkenissen bestaan. Zo wordt reguleringsmanagement in Denemarken gekenmerkt door een globale en structurele aanpak van reguleringshervormingen. Reguleringsmanagement is geen geïsoleerd fenomeen. Het behoeft bepaalde tools zoals organisatiemanagement (BPR…), kwaliteitsmanagement (meetsystemen…) en eGovernment. Men kan in het algemeen stellen dat volgende succesfactoren dienen aanwezig te zijn: - een formeel engagement van de hele regering; - een partnership met alle betrokken partijen, met name politieke overheden, administraties, ondernemingen en burgers; - een globale en structurele benadering van het vereenvoudigings- en better regulation beleid; - een continuïteit in de werking en de aanpak; - een objectieve en neutrale behandeling van de gesignaleerde problemen; - een goede coördinatie op alle niveaus. Een dergelijke aanpak is ook in de kiem aanwezig in België. De zgn. vereenvoudigingscirkel somt immers IT, betere regelgeving, evaluatie, organisatie en communicatie als vereenvoudigingsinstrumenten op. Probleem is echter dat deze instrumenten tot de bevoegdheid van verschillende overheidsdiensten behoren, tussen dewelke coördinatie en overleg op dit punt zelden plaatsvinden. Tijdens de vorige legislatuur had men wel de Ministeriële Taskforce Administratieve Vereenvoudiging die werd voorgezeten door de Eerste Minister en bestond uit de Ministers en de voorzitters van de FOD’s. Dit orgaan kwam geregeld samen om het vereenvoudigingsbeleid te coördineren en de eventuele knelpunten over administratieve vereenvoudiging op te lossen. Het is aangewezen dat deze praktijk weer wordt opgepakt. De Deense overlegcultuur is nagenoeg legendarisch. Hiermee worden allerhande mechanismen bedoeld om burgers en belanghebbende groeperingen te betrekken en te horen en/of om de andere overheidsorganen (ministeries, overheidscommissies) te horen. Consultatie is nochtans eerder gebaseerd op traditie dan op geschreven documenten. Enkel inzake de arbeidswet en inzake veiligheid en gezondheid op het werk werden formele overlegprocedures vastgelegd. Niettemin worden consultatie en overleg in Denemarken zeer frequent toegepast teneinde de democratische waarden na te leven en consensus en politieke steun te bereiken, en dit zowel voor nieuwe wetten als voor besluiten. Ook in België wordt er op geregelde basis overleg gepleegd. In toepassing van artikel 20 van het koninklijk besluit van 23 december 1998 betreffende de Dienst voor de Administratieve Vereenvoudiging22 is deze overigens uitdrukkelijk belast met het overleg met de Gemeenschappen en de Gewesten, de provinciale en lokale overheden, evenals met om het even welke andere Europese of internationale openbare instelling. Contacten met private stakeholders vinden op informele basis plaats. Hier zou een mogelijkheid kunnen zijn om net zoals in Denemarken met business test panels te werken en aldus ongewenste effecten van voorgenomen regelgeving voortijdig te kunnen detecteren. Afgezien van vele overeenkomsten bestaan er tussen België en Denemarken ook enkele significante verschillen. 22

B.S. 8 januari 1999.

368

Koen Vanwinckelen

In Denemarken wordt er formeel geopteerd voor een evenwicht tussen een ex post en een ex ante benadering van reguleringsmanagement. Bij wetsontwerpen en zelfs ontwerpen van besluiten spelen de RIA en de kwaliteitscontrole door het Finansministeriet en het Center for Kvalitet in Erhvervsreguleringen een voorname rol. Zij leveren immers belangrijke beleidsinformatie op en doen terdege nadenken over alternatieven. Dergelijke analyses lijken mij ook interessant voor de Belgische federale overheid. Hier bestaat weliswaar de Kafka-test, maar deze focust enkel op mogelijke administratieve lasten. De vraag rijst echter of een volwaardige ex ante benadering door bv. de Dienst voor Administratieve Vereenvoudiging in België momenteel kans op slagen heeft. Blijken de resultaten van de impactanalyse slecht, dan zou dit de facto neerkomen op een veto tegen de voorgenomen beslissing. In een veelpartijenregering, waarin verschillende politieke visies moeten worden verzoend en voortdurend moet worden gestreefd naar consensualisme, is dit niet evident. Indien men bereid is en over de nodige budgetten beschikt om gedurende een bepaalde tijd voldoende personeel en middelen in te zetten, is een representatieve (standard cost) meting van de administratieve lasten voor alle regelgeving een lonende investering. Na deze meting beschikt men immers niet alleen over een vertrekbasis waaraan de omvang van vereenvoudigingen kan worden getoetst, maar ook over een transparant model dat knelpunten blootlegt en simulaties toelaat. Een laatste les voor de federale overheid overstijgt in zekere zin de materie van het reguleringsmanagement en neigt naar het human resources management. Tijdens mijn stage heb ik opgemerkt dat er in de Deense administratie een grote mobiliteit van personeel is. Nieuwe ambtenaren werken doorgaans enkele jaren in een beleids- of ondersteuningsministerie vooraleer naar de lijnministeries over te gaan. Dit kan onmiskenbare voordelen bieden. Zo hebben verschillende personen die ik heb geïnterviewd, vroeger gewerkt voor de Regelforenklingsenhed, de Digital Taskforce of het Center for Kvalitet in Erhvervsreguleringen. Zij vormen aldus een waar netwerk (voor informatie, overleg…) en zorgen er mede voor dat er een echte vereenvoudigingsmentaliteit kan doordringen in alle geledingen van de overheid. Iets dergelijks kan vanzelfsprekend ook gelden voor ambtenaren in andere beleidsdomeinen, bv. duurzame ontwikkeling. 20.5.

Conclusie

De globale indruk die ik onmiddellijk na het bezoek aan de Regelforenklingsenhed ervoer, was ietwat ambigu. Aan de ene kant had ik een week lang kennis gemaakt met enthousiaste ambtenaren die met prachtige presentaties van hun verwezenlijkingen en moderne plannen uitpakten. Aan de andere kant leek dit plaatje soms te mooi om waar te zijn. Men mag me niet verkeerd begrijpen; de Deense aanpak inzake reguleringsmanagement is ontegensprekelijk performant en getuigt van een hoge kwaliteit. Toch kan het niet al goed nieuws zijn wat de klok slaat, zoals de kritische beschouwingen aantonen die her en der in dit verslag aan bod zijn gekomen. Mede dankzij de openheid en de onvoorwaardelijke medewerking van de Deense ambtenaren is mijn stage niettemin een verrijkende en leerzame ervaring geweest. Ik werd in Kopenhagen werkelijk ondergedompeld in een andere werkcultuur en ingewijd in andere materies als waarmee ik me dagelijks bezighoud. In dit opzicht werden mijn verwachtingen ingelost.


369

De keuze voor reguleringsmanagement maakte het me nochtans niet makkelijk. Dit thema is te ruim en omvattend gebleken voor één enkele week ter plaatse. Er is dan ook een aanpassing nodig geweest in de perceptie van mijn leerdoelstellingen. Waar ik oorspronkelijk de idee had om telkens op een zeer concreet projectniveau tot vergelijkingen over te gaan, heb ik me uiteindelijk vooral toegespitst op de globale visie, organisatie en aanpak van de Deense overheid. Dit biedt meteen perspectieven voor toekomstige deelnemers aan de PUMP-opleiding. Zij kunnen voor hun stage bv. teruggaan naar Denemarken en bepaalde aspecten meer ten gronde bestuderen. In gesprekken met diverse Deense ambtenaren bleek alvast interesse voor deze piste. Via observatie en interviews heb ik me vertrouwd kunnen maken met de interne werking van verschillende instanties op dit domein, inzonderheid de Regelforenklingsenhed. Zij neemt vanuit haar stuwende en coördinerende rol over de diverse besturen heen in het organisatorisch kader een belangrijke plaats in. Naarmate ik meer te weten kwam over reguleringsmanagement, besefte ik eveneens de grote complexiteit en techniciteit die deze vorm van overheidsmanagement met zich kan meebrengen. Hierbij is duidelijk geworden dat organisatiemanagement (BPR…), kwaliteitsmanagement (meetsystemen…) en eGovernment noodzakelijke tools zijn om aan een efficiënt en effectief reguleringsmanagement te doen. Dit was een verrijkend neveneffect vermits ik zodoende enkele theoretische concepten uit de PUMP-opleiding kon zien worden toegepast in concrete projecten. Door deze stage heb ik tot slot kunnen ervaren hoe een toonaangevende buitenlandse overheid in de praktijk rond moderniseringsthema's werkt. Als ik dit vergelijk met de Belgische aanpak, dan moet ik besluiten dat we alleszins op het goede spoor zitten.

Correctional Service of Canada: Performance support voor parole officers & Kennismanagement

371

HOOFDSTUK 21. CORRECTIONAL SERVICE OF CANADA: PERFORMANCE

SUPPORT VOOR PAROLE OFFICERS & KENNISMANAGEMENT

ANNELI VERSTRAETE

21.1.

Inleiding

In de PUMP-opleiding zijn efficiëntie, return on investment en doelmatigheid centrale begrippen. Bij de inhoudelijke invulling van deze stagemogelijkheid zocht ik naar de beste combinatie van leerkansen voor mijn dienst en mezelf, zowel op professioneel vlak als binnen het domein van management in de publieke sector. Als Inspecteur Maatschappelijk Werk heb ik een functie in het proces van kwaliteitsondersteuning, -bevordering en -controle van de maatschappelijk assistenten van de psychosociale diensten (PSD) van de Vlaamse gevangenissen. Binnen deze uitgebreide functieomschrijving ben ik op dit ogenblik intensief bezig met de uitbouw van de jobondersteuning1 op de werkplek. Aanvullend op het integratie-, opleidings- en ontwikkelingsbeleid dat binnen het Directoraat-generaal Uitvoering van Straffen en Maatregelen ( DGUSM) uitgebouwd is, wil ik de focus richten op het optimaal aanwenden van de werkplek voor leren en werken. Externe factoren dwingen hiertoe, zoals de sterke spreiding van de kleine psychosociale diensten (geïsoleerd in elke gevangenis), het hoog personeelsverloop en de onmiddellijke inzetbaarheid van nieuwe werkkrachten. De voorziene PUMP-stage wou ik dus aanwenden om ‘goede praktijken‘ op het vlak werkplekondersteuning te bestuderen. In de stageverslagen van verschillende PUMPvoorgangers2 uit het DGUSM van de FOD Justitie las ik over de sterk uitgebouwd elektronische werkhulpmiddelen in de Correctional Service of Canada3. Vooral de databank met persoonlijkheidsdossiers werd als 'goede praktijk' voor ons Directoraat-generaal aanbevolen. In overleg met Directeur-generaal J.Vanacker werd een studiebezoek aan het Federale gevangeniswezen van Canada geregeld. Heel de meimaand (van 3 mei tot 27 mei) verbleef ik in Ontario: drie weken in Kingston en één week in Ottawa, de hoofdstad van Canada. Binnen de Correctional Service of Canada werken verschillende beroepsgroepen: directeurs, bewakend personeel, administratief personeel, begeleidend personeel… Om hun opdrachten naar behoren uit te voeren worden hen heel wat werkhulpmiddelen en job-aids4 ter beschikking gesteld. Dit grote aanbod dwong me om het studieonderwerp af te bakenen. 1

in het Engels: Performance Support (PS) and Performance Improvement (PI) Zie de PUMP-stageverslagen van Céline Mallié (2002), Brigitte Collin (2003), Valérie Hoogaert (2004) en Sabine De Valck (2004), www.PUMP.be 3 Correctional Service of Canada (CSC) is een federale overheidsdienst die verantwoordelijk is voor de uitvoering van alle gevangenisstraffen van meer dan twee jaar. De uitvoering van gevangenisstraffen van minder dan twee jaar en van alternatieve straffen is provinciaal georganiseerd. 4 Job-aid: informatie, perspectieven en processen die zich buiten het individu bevinden en die het werk en de activiteiten ondersteunen doordat ze de uitvoering sturen, begeleiden en verlichten (v.b. checklists, stappenplannen, stroomdiagrammen). ‘Integrale ondersteuning van leren en werken’ door Luk Dewulf, Vorming Interne Consultant HRM, OFO 20012002 2

372

Anneli Verstraete

Aangezien ik binnen DGUSM performance support uitbouw voor de medewerkers van de psychosociale dienst, koos ik voor de studie van de werkhulpmiddelen voor de parole officers. Deze beroepsgroep werkt met de gedetineerden aan de reïntegratie in de samenleving tijdens de hele strafuitvoeringsperiode. Deze periode begint bij de start van een effectieve gevangenisstraf, loopt door tijdens de voorwaardelijke invrijheidstelling en eindigt bij strafeinde. In elke fase krijgt de gedetineerde een parole officer toegewezen, die met hem alle stappen zet om de reïntegratie te bewerkstelligen. Elke operationele eenheid van CSC (penitentiaire instellingen, parole centers of de CSC-halfweghuizen) heeft minstens één team parole officers. Aangezien mijn professionele interesse uitgaat naar de efficiëntie en effectiviteit van de ondersteuning van personeelsleden in hun werksituatie, koos ik ervoor om deze studie van op het operationele niveau aan te vatten. Om de werksituatie van een parole officer en alle werkhulpmiddelen die ter beschikking gesteld zijn te leren kennen, volgde ik gedurende twee weken een ervaren parole officer in haar werkzaamheden5. Ze was werkzaam in Kingston Penitentiary, de oudste gevangenis van Canada en nu nog een maximum security gevangenis van Kingston. Na deze periode van participerende observatie, kwam ik in contact met de verantwoordelijken voor de opbouw en de permanente ontwikkeling van de werkhulpmiddelen. Deze ondersteuningstructuren zijn op provinciaal en op nationaal vlak uitgebouwd. Gedurende de derde stageweek verbleef ik op de Regional Headquarters van Ontario (ook in Kingston) en de laatste week was ik te gast in de National Headquarters in Ottawa. Ik ontmoette de diverse ondersteuningsteams: ze lichtten me hun werking en hun planning toe en nadien was er ruimte voor gesprek en vragenuitwisseling. Naast interviews heb ik ook veel literatuur doorgenomen. De papieren en elektronische documentatie die binnen de CSC beschikbaar is, is echt indrukwekkend. De werkplek zo uitbouwen dat de medewerker over de juiste informatie op het juiste moment beschikt is één van de kernvragen binnen kennismanagement. Aangezien ik binnen de FOD Justitie participeer aan de projectwerking rond kennismanagement had ik ook de ambitie om het beleid en de huidige stand inzake kennismanagement binnen de Correctional Service of Canada in kaart te brengen. Zo hoop ik nieuwe en haalbare perspectieven te openen voor de projectwerking kennismanagement. 21.2.


21.2.1. Missie, visie en kernprocessen Als reactie op 9/11/01 is de Correctional Service of Canada sinds 2003 ondergebracht in de portefeuille van de Minister van Public Safety and Emergency Preparedness Canada (PSEPC). Deze portefeuille groepeert alle sleutelorganisaties die zich toeleggen op openbare veiligheid. De Federale Correctional Service of Canada draagt op een specifieke wijze bij aan het realiseren van deze openbare veiligheid. Het mandaat van de CSC is bij te dragen aan het realiseren van een rechtvaardige en veilige samenleving door:

5

In CSC gebruiken ze hiervoor het werkwoord ‘to shadow’.


-

373

Gerechtelijk opgelegde straffen van meer dan twee jaar op zulke wijze uit te voeren dat een veilige en humane bewaking en toezicht in de gemeenschap van veroordeelden verzekerd is. In te staan voor de rehabilitatie van veroordeelden en hun reïntegratie in de samenleving als wetsconforme burgers (‘law-abiding citizens’) door het organiseren van behandelingsprogramma's gedurende en na de detentie.

De missie van CSC is: bij te dragen aan de bescherming van de samenleving door veroordeelden actief aan te moedigen en bij te staan om wetsconforme burgers te worden door het uitoefenen van redelijke, veilige, verzekerde en humane ('reasonable, safe, secure and humane') controle. Ze oefent haar missie uit als onderdeel van het strafrechtsbedelingssysteem en binnen het legaal kader. Het wettelijk kader waarbinnen de CSC handelt, bevat specifieke wetgeving over strafuitvoering: Corrections and Conditional Release Act (CCRA) en Corrections and Conditional Release Regulations (CCRR), generieke wetgeving voor alle Canadezen zoals Constitution Act, Charter of Rights and Freedom, Privacy Act, Access to information Act en Internationale verplichtingen (b.v. VN – verklaringen). De Correctional Service of Canada (CSC) is verantwoordelijk voor twee kernprocessen: - Het uitvoeren van veroordelingen tot gevangenisstraffen voor twee jaar of meer. Deze uitvoering vindt plaats in penitentiaire instellingen en in de samenleving, tijdens voorwaardelijke invrijheidstelling. - Het beheren van de penitentiaire instellingen en de voorzieningen in de samenleving van waaruit de strafuitvoering plaatsvindt. 21.2.2. Structuur van de organisatie Deze organisatie is uitgebouwd op drie niveaus. Canada telt 54 gevangenissen, 71 Parole Offices en 17 Community Correctionel Centers die onder de Correctional Service of Canada ressorteren. Ze voeren de vrijheidsberovende straffen uit van elke gedetineerde met een veroordeling tot een gevangenisstraf van meer dan twee jaar. Op dagbasis verblijven er 12.400 gedetineerden in de strafinstellingen. Er worden 8.300 veroordeelden opgevolgd in de gemeenschap. In het federale gevangeniswezen verblijven de meeste veroordeelden (58%) in een medium-security gevangenis, 16% verblijft in een minimum security gevangenis en 13 % is opgesloten in een maximum security gevangenis. De overige zijn terug te vinden in vrouwengevangenissen (3%), Special Handling Unit (1%), reception centers (5%) of penitentiaire psychiatrische settings (4%). De incarceration rate in Canada is nu 116 per 100.000 inwoners. In elke provincie is er een Regional Headquarter (RHQ). Deze zijn verantwoordelijk voor het operationeel niveau: ze vertalen de centrale politiek in regionaal of lokaal aangepaste richtlijnen, ze zorgen voor de coördinatie tussen de verschillende eenheden in de regio en het gestroomlijnd verloop van de strafuitvoeringen. Ze zijn ook bevoegd voor de ondersteuning van al de directies van de strafinstellingen, de parole centers en de Correctional Community Centers in hun regio. In elk RHQ is er een Professional Staf College, een opleidingsinstituut voor het eigen personeel.

374

Anneli Verstraete

Het managementteam van het Regional Headquarter bestaat uit 'seniors', ervaren basismedewerkers (vooral directies). Deze omringen zich met tijdelijk gedetacheerde medewerkers om hun taken uit te voeren. In de Regional Headquarters zijn er ook vaste personeelsleden te vinden, doorgaans voor technische functies zoals ICT-onderhoud, materiële infrastructuur, boekhouding... De centrale administratie National Headquarters (NHQ) bevindt zich in de hoofdstad Ottawa. Het nationaal hoofdkwartier is bevoegd voor het algemeen beleid, planning en ontwikkeling. De hoogste in rang is de Commissioner of Corrections Lucie Mc Clung. Zij moet rekenschap afleggen aan de Minister van Public Safety and Emercency Preparedness. Onder de Commissioner, maar in dagelijks overleg met haar, staan de senior managers. Ze zijn verantwoordelijk voor een staf- of lijndienst binnen het hoofdbestuur. Net als de commissioner zijn de senior managers doorgegroeid vanuit een operationele functie (gevangenisdirectie, parole offficer, veiligheidsverantwoordelijke) naar het managementniveau. Commissioner en senior managers vormen samen het directiecomité van SCS. Van de 16 000 werknemers in de CSC, werkt 80 % in de penitentiaire instellingen, 8% in de Parole centers en halfweghuizen en 12% werkt in de regionale en / of nationale administratie. 21.2.3. Contactgegevens De Correctional Service of Canada staat zeer open voor internationale uitwisselingen tussen penitentiaire systemen. Aanvragen voor internationale bezoeken worden gecoördineerd op de National Headquarters. De Dienst International Relations is verantwoordelijk voor de organisatie van studiebezoeken. Correctional Service Canada National Headquarters 340 Laurier Avenue West, Ottawa, Ontario K1A 0P9 General Enquiries: Phone: (613) 992-5891 / Fax: (613) 943-1630 www.csc-scc.gc.ca 21.3.

Performance support

21.3.1. Wat is performance support? Het concept 'integrale jobondersteuning6 of integrated performance support' heb ik leren kennen in een opleiding7 Human Resources Development. Het vertrekpunt van deze stroming binnen competentiemanagement is de valorisatie van de werkplek van kenniswerkers. Zowel de materiële inrichting als documentatie, ICT, communicatie en observatie worden ingezet als 6

'Integrale ondersteuning van leren en werken' door Luk Dewulf, Copernicus vorming Interne Consultant HRM, OFO 2001-2002. 7 Vorming Interne Consultant HRM in het kader van de Copernicushervorming, OFO 2001-2002


375

factoren die medewerkers ertoe aanzetten om de werkomgeving te benutten voor het oplossen van problemen en het genereren van nieuwe kennis. In de theoretische omkadering wordt benadrukt dat: - integrale jobondersteuning een geïntegreerd geheel van middelen en voorzieningen is die medewerkers ondersteunen bij de productieve en kwalitatieve toepassing van kennis; - integrale jobondersteuning toegang geeft tot informatie, kennis en expertise; - het gaat om de beschikbare werkhulpmiddelen op de werkplek op het ogenblik van de uitoefening van de taak; - integrale jobondersteuning steeds vertrekt vanuit de gebruiker (en vanuit zijn motieven om een werkhulpmiddel te gebruiken of niet); - het analyseren van de behoeften en het ontwikkelen en invoeren van initiatieven in verband met integrale jobondersteuning toekomt aan de verantwoordelijken voor de uitvoering van de strategie en de processen (het operationeel niveau). 21.3.2. Performance support in CSC 21.3.2.1. Inleiding Bij de aanvraag van de stage en tijdens de onderhandelingen over het stageprogramma gebruikte ik het woord 'work tools' om het stageonderwerp aan te geven. Zowel in de voorbereidingsfase als tijdens het verloop van de 'itinerary' van mijn studiebezoek, werd het me duidelijk dat we bij het omschrijven van de 'work tools' van de parole officer op een verschillende golflengte zaten. Binnen de Correctional Service of Canada is men (terecht) enorm fier op hun 'comprehensive' en coherente aanpak van de strafuitvoering van daders om hen als ‘betere burgers’ te herintegreren. Tussen 1993 en nu ontwikkelde men verschillende behandelingsprogramma's voor specifieke groepen veroordeelden en werkte men eigen diagnostische instrumenten uit op basis van de statistische analyse van de registratiegegevens. Voor deze sterke methodologische uitbouw van strafuitvoeringsprocessen staat CSC internationaal aan de top. Om de rijkdom van CSC alle eer aan te doen en om de inhoudelijke discussies tussen criminologen te voeden heb ik het inhoudelijk instrumentarium van de CSC beschreven in het uitgebreid stagerapport8. In dit stageverslag wil ik de generieke werkhulpmiddelen bespreken welke het CSCmanagement invoerde om medewerkers te stimuleren hun taken efficiënt en correct uit te voeren. 21.3.2.2. Performance support van de parole officer Het belangrijkste werkhulpmiddel van de parole officer is zijn PC. Deze geeft toegang tot het infonet langs een gepersonaliseerde portaalsite, het elektronisch persoonlijkheidsdossier (OMS), de Standaard Operating Practices met checklists en vragenlijsten. Daarnaast beschikt de parole officer ook nog over een uitgebreid en multidisciplinair communicatie- en observatienetwerk binnen elke gevangenis of parole center. 8

Het uitgebreid stagerapport kan aangevraagd worden bij [email protected]

376

Anneli Verstraete

21.3.2.2.1. De gepersonaliseerde portaalsite op het infonet Binnen de CSC is een intranet uitgebouwd, waaraan de website van de CSC en de federale Canadese overheid gekoppeld zijn. Dit noemen ze het infonet. Op dit netwerk staat alle belangrijke documentatie. De ordening van deze documenten varieert naargelang de beroepsgroep waartoe de PCgebruiker behoort. Dit is een gepersonaliseerde portaalsite. Het informatieaanbod is erg groot, snel aanpasbaar en bevat verschillende zoekfuncties. Wanneer medewerkers samenwerken om een programma te ontwikkelen, of in het kader van beleidsvoorbereiding, dan worden aparte drives geopend waartoe alleen deze medewerkers toegang hebben. De opbouw en het beheer van het intranetsysteem is gecentraliseerd bij de ICT-dienst op het hoofdbestuur en in de regionale headquarters. Deze twee instanties kunnen het documentatiebestand aanvullen of aanpassen op vraag van de verticale bovenbouw of van de stafdiensten op nationaal of regionaal niveau. Dit centraal beheer is een krachtig instrument om uniforme en gelijktijdige informatieverspreiding in alle operationele eenheden te realiseren. 21.3.2.2.2. Het elektronisch persoonlijkheidsdossier van de veroordeelden Offender Management System (OMS) Het Offender Management System (OMS) is een databank waarin voor elke veroordeelde, vanaf zijn verwijzing naar de CSC tot aan het einde van de strafuitvoering, alle informatie wordt opgeslagen. Dit eenheidsdossier is het virtuele instrument dat ervoor zorgt dat elke medewerker van de CSC (op uitvoerend niveau en op managementsvlak) op elke moment over alle informatie beschikt. Het laat ook toe dat alle partners in de beslissingen die ze nemen of in hun werken met de veroordeelde elkaar aanvullen en versterken. Vanaf de zomer 2005 zal ook de politie van de regio waar de veroordeelde in voorwaardelijke invrijheidstelling gaat, toegang hebben tot het systeem. Ook de private halfweghuizen die voorwaardelijke veroordeelden opvangen zullen toegang krijgen. Het Offender Management System is toegankelijk voor al wie een bijdrage levert aan het verloop van de strafuitvoering van de veroordeelden, maar niet elke beroepsgroep heeft toegang tot alle informatie. De parole officer als coördinator en bewaker van de reïntegratiegerichtheid van het strafuitvoeringsverloop kan bijna alle gegevens consulteren. Omdat 'papier verduldig is' wordt de gegevensinvoer sterk gereglementeerd. Een verslag wordt afgesloten (locked) door een hiërarchisch meerdere, voor een parole officer is dit zijn supervisor. De supervisor sluit het verslag nadat hij het nagelezen heeft, de inhoud geëvalueerd heeft en de conformiteit aan de standaardnormen gecontroleerd heeft. Op een locked verslag kan men zich baseren voor besluitvorming. Dit elektronisch persoonlijk dossier is zo opgebouwd dat het de werkzaamheden van de parole officer stuurt doorheen de verschillende stappen van het integratieproces die hij met elke veroordeelde moet afleggen. Het bewerkstelligt dat de parole officer een brede, veelzijdige kijk houdt op de gedetineerde doordat belangrijke bevindingen of testresultaten (met flags) telkens op het scherm staan. Het bevordert de permanente integratie van alle veiligheids- en behandelingsaspecten in het uitwerken van het reïntegratieproces van de gedetineerde en in de verslaggeving aan beslissende instanties.


377

Aan deze gegevensbank zijn verschillende opvolgingssystemen gekoppeld zodanig dat de basismedewerker en alle hiërarchische meerderen zeer snel een beeld krijgen van het prestatieniveau van de individuele medewerker en van de gevangenis of het parole center in zijn geheel. Hoeveel rapporten zijn te laat ingeleverd? Hoeveel klachten zijn er ingediend? Hoe staat het met de personeelseffectieven? RADAR9Portal geeft de antwoorden cijfermatig weer, Corporate Reporting System presenteert dit in grafieken en diagrammen. Er is ook een Bring Forward systeem aan gekoppeld, d.w.z. dat de PC de aandacht van de parole officers vestigt op de taken of verslagen die ze dringend moeten afhandelen. De parole officers houden er niet van dat de computer hun werkzaamheden dicteert. Deze gegevensbank is het basisinstrument van de researchafdeling van CSC. De databank wordt gebruikt voor het uitwerken van specifieke diagnostische instrumenten10 op basis van statistische analyses. Aan de hand van profielstudies voert men predictieve onderzoeken. Deze resultaten leiden tot voorspellingen over de gevangenispopulatie binnen 15 jaar zodanig dat de CSC hiermee rekening kan houden in haar planning. OMS is het paradepaardje van de CSC. Op dit ogenblik wordt het hele systeem herzien onder het motto 'better acces to information you need'. Het grootste deel van het ICT- budget is hiervoor opzij gezet. De blue sheet DOS-versie van de jaren ‘90 wordt vervangen door het gebruiksvriendelijkere Windows-systeem. Daarnaast wordt het systeem uitgebreid. Op organisatorisch vlak installeert men automatische verbindingen, bij voorbeeld wanneer een veroordeelde verwezen wordt naar een andere penitentiaire instelling, dat deze dan dadelijk op de wachtlijst van deze instelling worden ingeschreven. Men voorziet op het systeem bijvoorbeeld ook ruimte voor het verspreiden van encyclopedische kennis. Wordt een parole officer via een veroordeelde geconfronteerd met een nieuw fenomeen (nieuwe criminele bende, nieuwe type drugs, onbekende sekte), dan vindt hij alle nodige informatie op het systeem, zowel algemene informatie alsook de specifieke beleidslijnen van de CSC rond deze problematieken. De inhoudelijke uitwerking van de 'OMS Renewal' is in handen van gedetacheerde parole officers, die door ICT gepassioneerd zijn. De meerwaarde van deze databank met persoonsdossiers ligt op verschillende vlakken: - Het zorgt voor efficiëntie en snelle informatiedoorstroming binnen alle operationele en ondersteunende diensten van de CSC. - Vanuit management standpunt is OMS het instrument om het strafuitvoeringsverloop te uniformiseren en de output te standaardiseren. - In het kader van het mission statement is het het krachtigste instrument om het procesmatig en doelgericht verloop van de vrijheidsberoving te sturen in functie van reïntegratie en public safety. Het stelt wel hoge eisen aan de professionaliteit van de medewerkers. Wat ingevoerd wordt, blijft voor jaren in het dossier. Maar ook het synthetisch vermogen van de basismedewerker (parole officers, directie, lid van de Parole Board) moet heel hoog liggen. In heel veel situaties nemen zij op basis van al deze veelzijdige informatie, zonder een persoonlijk contact met de veroordeelde, beslissingen met vergaande gevolgen voor henzelf, de samenleving en de veroordeelde. Sommige parole officers vonden dan ook dat OMS hen te veel informatie gaf, anderen stelden dat ze handig geworden zijn in het selecteren van de voor hen bruikbare informatiebronnen. 9 Reports of Automated Data Applied to Reintegration 10 Zie methodologisch instrumentarium van Correctional Service of Canada, in uitgebreid stageverslag

378

Anneli Verstraete

21.3.2.2.3. Standard Operating Practices (SOPs) Voor de interne regelgeving wordt gebruik gemaakt van Commissioner's Directives (CDs) en Standard Operating Practices (SOPs). De Commissioner's Directives (CDs) omschrijven de grote principiële opties of bakenen bevoegdheids- en verantwoordelijkheidsgebieden af tussen het managementniveau op nationaal, regionaal en operationeel vlak (gevangenis of parole center). Standard Operating Practices (SOPs) omschrijven heel precies hoe een bepaalde procesactiviteit moet uitgevoerd worden, met welke finaliteit, aan welke standaarden de handelwijze moet beantwoorden, welke methoden en technieken moeten gebruikt worden. In bijlage bevinden zich bijhorende checklist, vragenlijsten, standaardformulieren.. . Alle Commissioner's Directives (CDs) en Standard Operating Practices (SOPs) worden verspreid via het infonet11. Bij wetswijzigingen of strategische veranderingen worden ze door de National Headquarters aangepast en systematisch verspreid. De veranderde passage is aangeduid met een text-mark-up. Daarnaast voorziet de Commissioners Directive over de interne regelgeving een systematische herziening van elke SOP om de vier jaar. Deze CD legt ook de herzieningsprocedure vast: uitwerking door werkgroep, brede consultatiefase en validering door het directiecomité in de National Headquarters. Parole officers zijn positief over de SOPs. Doordat de standaardnormen waarmee hun werk beoordeeld wordt, meer vormelijk dan inhoudelijk zijn, stelden de parole officers dat ze een grote vrijheid behouden in het inhoudelijk uitbouwen van hun functie. De toevloed van al deze standaardnormen wordt wel als belastend ervaren. Men heeft de indruk dat men in de National Headquarters alleen nog geïnteresseerd is in cijfertjes verzamelen. Blijkbaar krijgen ze over de verwerking van deze cijfers geen feedback. 21.3.2.2.4. Uitgebreid multidisciplinair communicatie- en observatienetwerk Op de werkplek zijn er ook nog de collega's en andere beroepsgroepen. Hun ervaring en visie is een belangrijke en noodzakelijk werkhulpmiddel. Parole officers zijn heel mobiel in de gevangenis of in de gemeenschap, nemen deel aan verschillende vergaderingen, e-mailen ontzettend veel of gebruiken de telefoon. Het merendeel van dit multidisciplinair overleg is verplicht (voorgeschreven in SOPs) en gebeurt systematisch en gestructureerd. 21.3.3. Besluit In de Correctional Service of Canada is er de laatste vijftien jaar veel geld en tijd besteed aan het ontwikkelen van het infonet, het Offender Management System en de uitwerking van Standaard Operating Practices. Deze grote inzet van middelen is echter niet ingegeven vanuit de optiek van performance support. Het kaderde aanvankelijk in de politiek van het topmanagement om het mission statement te doen adopteren12, liefst in de geesten, maar zeker in het handelen van elke basismedewerker. Onder recente invloed van de 'treasury board' moet de CSC meer haar maatschappelijke nut bewijzen. Door de opvolgsystemen die gekoppeld 11 Ze zijn ook terug te vinden op de website van correctional Service (internet) 12 Ole Instrup, de commissioner die in 1990 het strategisch management in de Correctional Service of Canada invoerde stelde dat 'er in de CSC zeer geëngageerde en bekwame mensen werken, elk met hun visie en doelstellingen. Dit leidt tot nodeloos energieverlies. Met het mission statement in het vaandel zal een politiek gevoerd worden om alle neuzen in dezelfde richting te doen wijzen'.


379

zijn aan de elektronische hulpmiddelen kan de CSC aantonen dat ze aan de opgelegde standaardnormen beantwoordt. 21.4.

Kennismanagement in de Correctional Service of Canada

21.4.1. Inleiding De tweede leerdoelstelling van mijn stage bestond erin de stand van zaken op te maken van het kennismanagement (KM) in de Correctional Service of Canada. Ik verkoos om hierbij het analysekader te gebruiken dat we gebruikten in de werkgroep KM in de BPR van de FOD Justitie in 2003. Dit laat vergelijking toe en geeft een realistischer beeld van wat op dit domein aanwezig is in een organisatie met gelijke maatschappelijke functie. 21.4.2. Wat is kennismanagement? In de literatuur zijn er ontzettend veel definities rond kennismanagement te vinden. De meest sprekende omschrijving vond ik bij de Directie Kennismanagement van de FOD P&O. In een artikel van Fedra13 omschreef men kennismanagement met de vraag 'hoe zorgzaam gaat een organisatie om met kennis?'. Kennis is het geheel van inzichten, ervaringen en procedures die in een organisatie gelden en richting geven aan het denken, handelen en communicatie van mensen. Kennis is dus een competentie van een individu en ook van de organisatie. Het laat toe 'to do things better and to do better things' om de strategische doelen van de organisatie te bereiken. De zorgzaamheid van een organisatie voor haar kennis kan op verschillende manieren in kaart gebracht worden. 1. Het kennispotentieel kan geordend worden in kennisdomeinen: - Kennis over de organisatie (organogram, projecten...) - Kennis over de omgeving (interne en externe klanten, partners, opdrachtgevers) - Kennis over de processen (handleidingen, procedures, reglementen...) - Vakinhoudelijke kennis (beroepsspecifieke kennis van een geneesheer, psycholoog, chemicus). 2. De zorg voor kennis kan ook procesmatig overzichtelijk gemaakt worden. Deze kennismanagementprocessen behoren tot verschillende managementdomeinen. - KM-processen op strategisch niveau (ook strategisch kennismanagement genoemd) o KM-visie bepalen o KM-behoeften inzichtelijk maken o Overzicht van de aanwezige KM-domeinen en procesonderdelen o Systemen opzetten en hanteren voor KM-kwaliteitsverbetering - KM-processen die opgenomen worden binnen informatiemanagement o Opslaan, verspreiden, herwerken en verwijderen van kennis - KM-processen die opgenomen worden binnen HR management o Gebruiken van opgeslagen en verspreide kennis o Overdragen / uitwisselen van aanwezige kennis o Ontwikkelen van nieuwe kennis

13

Fedra, Jaargang 4, juni 2004, p.25

380

Anneli Verstraete

21.4.3. Overzicht van kennismanagement in de Correctional Service of Canada. In dit overzicht zal ik het procesmatige analysekader hanteren. Hierbij zal ik me beperken14 tot de vaststellingen die me het meest verwonderden: ofwel door hun creativiteit, ofwel door hun afwezigheid. 21.4.3.1. Kennismanagementprocessen op strategisch niveau of strategisch kennismanagement. Niettegenstaande het feit dat in de strategische jaarplanning15 van 2004-2005 'Knowledge Management' was aangekondigd, heeft de Correctional Service tot nu toe geen strategisch kennismanagement uitgewerkt. Voor kennismanagement is er geen missie omschreven, er zijn geen strategische doelstellingen bepaald en er zijn ook geen strategische kerncompetenties gedefinieerd. Het ontbreken van een geschreven beleidsplan voor kennismanagement betekent niet dat er geen beleid was in het topmanagement van de organisatie. Toen ik de concrete realisaties op het vlak van kennismanagement binnen de Correctional Service met de senior managers besprak, beklemtoonden ze dat het directiecomité altijd prioriteit (en geld) heeft gegeven aan het ontwikkelen van kennisinstrumenten voor de basiswerkers opdat ze de sleutelprocessen van de organisatie effectiever zouden kunnen uitvoeren. Een voorbeeld hiervan zijn de vele testen die uitgewerkt werden voor parole officers. Onder druk van de Treasury Board wordt het verder uitbouwen van deze politiek bedreigd. De Treasury Board stuurt aan op het ontwikkelen van know how op het vlak van financiële beheersystemen en prestatiemeetsystemen. Deze evolutie wordt door de seniors betreurd. Een beleid inzake de verspreiding van de kennis en de toegang tot kennis, coherent met de strategie van de organisatie is zeer sterk uitgebouwd. Conform met wettelijke en interne regelingen is vastgelegd wie toegang heeft tot welke informatie. Ook op het vlak van het gebruik van het eigen inhoudelijk instrumentarium zijn strenge regels terug te vinden. Basiswerkers mogen een methodiek slechts toepassen na intensieve opleiding. Ze verwerven maar hun accreditering na een begeleide proeffase van verschillende maanden. Deze accreditering is beperkt in tijd. Om ze te behouden moet de officer zich permanent bijscholen. Het systematisch in kaart brengen van de aanwezige kennisdomeinen, de noden en de behoeften heeft binnen de CSC nog niet plaatsgevonden. Het detecteren van kennisnoden behoort tot de taak van de seniors op het regionaal niveau. Zo is de beslissing van het directiecomité om het uitvaardigen van directieven volledig te herdenken een reactie op de kritiek van basiswerkers, namelijk dat ze hun weg niet meer vonden in alle de weten regelgevingen die ze moesten toepassen. De aandacht voor kwaliteitsverbetering van de strategische kennis is ingebouwd in de interne regelgeving. De Commissioner's Directive (CD) stelt dat alle Standard Operating Practices (SOPs), de inhoudelijke instrumenten en alle andere werkhulpmiddelen op vaste tijdstippen moeten herzien worden. In de herzieningsprocedure is vastgelegd dat er een bevraging van de

14 15

Voor het volledig overzicht, verwijs ik naar het uitgebreid stageverslag. Report on planning and priorities 2004-2005, zie www.csc-scc.gc.ca


381

basiswerkers moet ingelast worden en dat de gegevens uit de databanken moeten geanalyseerd worden. Binnen het nationaal hoofdkwartier hebben verschillende diensten (oa Research, Strategic Evaluations) de opdracht om trends te analyseren en nieuwe ontwikkelingen in het kennisgebied te verkennen. Ze gebruiken hierbij de gegevens bekomen via de prestatiemeetsystemen en de databank. Voor kennismanagement is er tot nu toe noch een geëigende structuur, noch een budget voorzien. CSC heeft geen kennismanager. De verantwoordelijkheid voor kennismanagement is onlangs doorgeschoven van het Directoraat-generaal Policy, Planning and Coördination Sector naar het Directoraat-generaal Learning and Career Development. 21.4.3.2. Kennismanagementprocessen op het vlak van informatie- en kennisbeheer Voor het verzamelen en het vasthouden van informatie en kennis beschikt CSC sinds 1993 over het Offender Management System (OMS). Deze databank met alle persoonsdossiers houdt systematisch alle informatie bij over elke veroordeelde. Het voorziet ook dat medewerkers hun ervaringen in het omgaan met gedetineerden aan hun collega’s kunnen doorgeven. Naast deze enorme databank met persoonsdossiers zijn er binnen CSC nog meer bronnen van praktijkkennis aanwezig. Zo is er een dienst die van elke belangrijk incident en de wijze waarop het afgehandeld wordt een verslag opmaakt. Deze verzameling van praktijkervaringen wordt tot nu toe nog niet aangeboord als bron van kennis en goede praktijken. De capaciteit van de CSC om verzamelde kennis te verwerken tot overdraagbare en bruikbare kennis zorgt voor de internationale faam van de organisatie. Het eigen inhoudelijk instrumentarium van de SCS bevat verschillende testen die ontwikkeld werden aan de hand van een statistische analyse van de afhandelingspraktijken van de parole officers. Eens een nieuw methodiek ontwikkeld en uitgetest is, wordt het door het directiecomité als verplicht te gebruiken instrument ingevoerd. Op vlak van de verspreiding van de kennis is het CSC-management fel begaan met de vraag of de geschikte informatie en kennis op het juiste moment beschikbaar is voor de geïnteresseerde en/of bevoegde personen. De verspreiding van nieuwe algemene informatie of methodieken gebeurt top down via het infonet (het intranet van CSC). National Headquarter (NHQ) stuurt berichten en/of werkinstrumenten door naar de Regional Headquarters (RHQ). Deze zorgen voor de verspreiding naar de CSC - voorzieningen in hun regio. Binnen elke voorziening is het de taak van de directie om te zorgen dat de informatie verspreid wordt naar de beoogde doelgroepen. Daarnaast toont elke computer die aangesloten is op het CSC-net bij het opstarten dagelijks een ‘bulletin’. Dit bevat een overzicht van alle nieuwtjes op nationaal, regionaal en lokaal vlak, het kondigt wijzigingen aan in CDs, SOPs of methodische instrumenten. Dit dagelijks bulletin werd ingelast opdat niemand nog zou kunnen zeggen ‘ik was niet op de hoogte’. Op infonet zijn alle officiële documenten van elk niveau terug te vinden. Naast een terminologiedatabank bevat het ook informatie over alle gebruikte instrumenten en lopende projecten (basisgegevens en recente info). Het infonet is verbonden met de website van CSC, federale overheid van Canada, een elektronische juridische bibliotheek...

382

Anneli Verstraete

Voor projecten in ontwikkeling wordt een apart server-volume geopend. De toegang is gereserveerd voor projectmedewerkers en wordt beheerd door de projectleider. De commisioner heeft ook haar eigen directory welke alleen door de managers kan geopend worden. Informatie op OMS is beschikbaar voor wie toegang heeft tot de databank of onderdelen ervan. De toegang is bepaald per functie. Het herzien of actualiseren van informatie en kennis is strikt geregeld. Eens een document op OMS gesloten is, kan het niet meer gewijzigd worden. Het herzien of actualiseren van officiële informatie of standaardprocedures ten gevolge van weten beleidswijzigingen gebeurt top down. Om verstarring te voorkomen heeft het directiecomité beslist dat alle interne richtlijnen en inhoudelijke instrumenten beperkt geldig zijn. Er is een directief die vastlegt op de hoeveel jaar een grondige herziening moet opgestart worden en volgens welke procedure. Het verwijderen van informatie of kennis gebeurt niet snel. 21.4.3.3. Processen van kennismanagement die behoren tot het HRmanagement In het gebruik (hergebruik) van opgeslagen en verspreide informatie en kennis is de CSC sterk. De informatisering van het persoonlijkheidsdossier en de samenbundeling in een databank (OMS), waaraan dan opvolgingsinstrumenten zoals RADAR en CRP (Corporate Reporting System) gekoppeld zijn, maken dat opgeslagen gegevens herhaaldelijk (b.v. tijdens de verschillende fasen van de strafuitvoering van een bepaalde veroordeelde) en voor verschillende doeleinden (b.v. wetenschappelijk onderzoek, prestatiemetingen, effectiviteitsstudies) gebruikt worden. Toch heeft de informatisering het papieren dossier nog niet overbodig gemaakt. Hiervoor worden twee factoren aangehaald: de weerstand van de oudere gevangenisdirecteurs ten aanzien van werken op de computer en vooral het probleem van de ondertekening van legale documenten (vormelijke wettelijke vereisten) door de gedetineerden. In het kader van de uniformiserings- en standaardiseringspolitiek verplicht het CSC basiswerkers de instrumenten te gebruiken en de opgelegde procedures na te leven. Deze bevatten telkens evaluatienormen waaraan de toepassing van een instrument of richtlijn moet beantwoorden. De controle op het naleven van de normen is sterk uitgebouwd. In de totstandkoming en concipiëring van de FAQ16 zie ik ook een boeiende vorm van hergebruik van verspreide kennis. De FAQ wordt opgebouwd aan de hand van de vragen ter verduidelijking die op de regionale of nationale hoofdkwartieren binnenkomen. Doorgaans zijn dit de vragen waar men in de bestaande regelgeving geen duidelijk antwoord op vindt of waar het antwoord door een andere regelgeving of beleidsbepaling wordt tegengesproken. Op het hoofdbestuur verzamelt men alle regelgeving die te maken heeft met het antwoord op de vraag en legt men dit dossier voor aan het directiecomité. Het is aan het topmanagement om een officieel standpunt in te nemen t.a.v. de vraag. Deze geargumenteerde en gedocumenteerde officiële standpunten publiceert men in de FAQ. De FAQ wordt via het infonet aan de medewerkers ter beschikking gesteld. Het overdragen van informatie en kennis komt vooral aan bod in het integratiebeleid van nieuwe medewerkers en in het ontwikkelingsbeleid. Al wie in de Correctional Service of 16

FAQ: Frequent Asked Questions


383

Canada wil komen werken moet een uitgebreid opleidingsprogramma volgen. Binnen de CSC zijn er nationale normen17 uitgewerkt voor training. Voor elke beroepsgroep is vastgelegd binnen welke termijnen welke opleidingen en bijscholingen moeten gevolgd worden. Bij de beoordeling van supervisoren, directeurs, regionale managers wordt in rekening genomen of ze hun basismedewerkers de wettelijk voorziene vorming binnen de opgegeven tijdsvoorwaarden hebben laten volgen. In het kader van de permanente vorming wordt er per beroepsgroep een jaarprogramma uitgebouwd. Welke thema's of competenties in het programma worden opgenomen is afhankelijk van de strategische jaardoelstellingen van de CSC en de vormingsbehoeften van de basiswerkers. Deze behoeften worden via de regionale seniors aan het lijnmanagement op het hoofdbestuur gesignaleerd. De mogelijkheid om vormingen te volgen bij externe instanties bestaat ook. Voor medewerkers met managementsfuncties is er één Correctional Learning Management Centre uitgebouwd. Hier wordt (in samenwerking met universiteiten) een managementprogramma uitgewerkt, bestaande uit een basisopleiding en voorgezette opleiding. In de loop van dit jaar worden nog projecten van e-learning opgestart. Om te verzekeren dat ook de impliciete kennis overgedragen wordt, worden de vaardigheidsen attitudetrainingen steeds gegeven door tijdelijk hiervoor gedetacheerde basiswerkers. De rekrutering van deze basiswerkers gebeurt op vrijwillige basis. Een vacature wordt uitgeschreven, een selectieproef wordt georganiseerd. Uitwisselen van kennis gebeurt in verschillende formele overlegmomenten: teamvergaderingen onder collega's en overlegvergaderingen met andere beroepsgroepen. Uitwisseling van ervaring staat ook centraal in de navormingsprogramma's die in het Regionale Staf College of in het Correctional Learning Management Centre gegeven worden. Om onder meer18 de informele contacten te stimuleren kiest men voor de internaatsformule. Er zijn plannen19 om via video-conferencing en e-community deze uitwisseling te bevorderen. Het 'babyboom program' is een initiatief van het directiecomité van CSC om de kennis en ervaring van de babyboomgeneratie in huis te houden. Men was vooral geïnteresseerd in de knowhow van medewerkers met heel gespecialiseerde kennis. Op topniveau heeft men een werkgroep opgericht om de knepen van het vak te bespreken met een Directeur-generaal, net voor zijn pensioen. De mogelijkheden worden onderzocht om voor de op ruststelling van andere experts een video-interview te organiseren. CSC probeert lessen te trekken uit de groepsdynamische ervaringen van de directeurs van gevangenissen en parole centers (Hoe basismedewerkers motiveren voor de job?, Hoe beleidsveranderingen doen aanvaarden op de werkvloer? ) via een exit-enquête. Uit de contacten met de basiswerkers is me duidelijk geworden dat de mobiliteitspolitiek binnen CSC een krachtig instrument is om ervaringen en knowhow op te doen en uit te wisselen. Doorheen hun loopbaan muteren basiswerkers gemakkelijk naar gevangenissen met andere veiligheidsniveau's of naar de parole centra in de gemeenschap. Er worden ook vacatures opengesteld voor tijdelijke opdrachten op regionaal of nationaal niveau. Eens men de selectieprocedure doorlopen heeft, wordt de geselecteerde basiswerker tijdelijk gedetacheerd. Na verloop van de detacheringsperiode keert hij met heel wat nieuwe competenties terug naar zijn oorspronkelijke functie. Deze mobiliteitspolitiek wordt niet alleen bottom-up gevoerd maar ook top down. National Headquarters stimuleert haar 17

National Training Standards 2004-2005 De uitgestrektheid van de regio's en de grote afstanden noodzaken dat opleiding en navorming in internaatsverband plaatsvinden. 18

384

Anneli Verstraete

medewerkers om een zekere tijd mee te draaien op operationeel niveau opdat ze meer voeling zouden krijgen met het werkveld. Vooral het midden- en topkader dat voor een specifieke deskundigheid aangeworven wordt (HRM, ICT, Strategische planning, TQM) en niet vanuit het basiswerk doorgroeit, worden hiertoe aangezet. De uitwisseling van kennis speelt langs twee kanten. Door de samenwerking op langere termijn tussen nationale en regionale beleidsmedewerkers hoopt men dat het regionaal management meer inzicht en begrip krijgt voor algemene managementsvraagstukken en koerswijzigingen. Voor het ontwikkelen van nieuwe kennis heeft de Correctional Service of Canada zichzelf een aantal verplichtingen opgelegd. Om de dynamiek in de organisatie in te bouwen, voerden ze de tijdelijke geldigheid van basisinstrumenten (SOPs, correctional programs) in. In de verplichte herzieningsprocedure voorziet men telkens de uitwerking van nieuwe voorstellen in 'focus groups'. Hiervoor worden basismedewerkers uitgenodigd. Nadien volgt een 'consultation phase' waarvoor de seniors op de regionale headquarters verantwoordelijk zijn. Ondanks de grote afstanden en het niet beschikken over de technologie om een echte ecommunity mogelijk te maken, viel het me op hoe performant de CSC is bij het ontwikkelen van nieuwe producten. Dit wordt toegeschreven aan het projectmatig werken en de sterke sturing en opvolging vanuit de opdrachtgever op nationaal niveau. 21.4.4. Besluit Hoewel door het topmanagement nooit een strategisch plan inzake kennismanagement is uitgewerkt, heeft het topmanagement de laatste 15 jaar een beleid gevoerd dat het ontwikkelen van kennismanagement praktijken voor basiswerkers met sleutelpositie in de kernprocessen stimuleerde en ondersteunde. Dit kaderde binnen een centraal gestuurde politiek van strategisch management om elke medewerker van de CSC te laten handelen vanuit de missie, de visie en de sleutelwaarden van het mission statement. Wanneer de kennisvraagstukken een plaats krijgen binnen het strategisch management winnen beiden aan slagkracht. Het voordeel van het gestructureerd in kaart brengen van alle kennismanagementspraktijken laat toe de beperkingen en de verwaarloosde dimensies te zien. 21.5.

Lessen voor de Federale overheid

21.5.1. Lessen geleerd op het vlak van performance support Als we de ontwikkelingsgeschiedenis van het infonet, de databank OMS en de Standard Operation Practices (SOPs) bekijken dan is de vertreksituatie van de Correctional Service of Canada niet erg verschillend van deze van ons Directoraat-generaal Uitvoering van Straffen en Maatregelen. Om de werkhulpmiddelen beter uit te bouwen is in eerste instantie een goede dosis creativiteit, enthousiasme en resultaatgerichtheid nodig. OMS is hoofdzakelijk door enkele parole officers –IT-experten uitgewerkt, op basis van het positief onthaal door collega's steeds meer uitgebreid en dit met de zegen en financiële support van het topmanagement. In de Correctional Service of Canada is de ontwikkeling van de werkhulpmiddelen niet opgestart vanuit de bezorgdheid voor de ondersteuning van de parole officer op zijn werkplek. Het kaderde binnen het strategisch management van het senior management. Het was


385

functioneel om het mission statement en de uniformiteit in de dienstverlening te realiseren. Dit vergrootte de impact sterk. De angst dat een doorgedreven ICT- uitbouw van de werksituatie de basiswerker opsluit in zijn bureau en isoleert van zijn medewerkers zag ik niet bevestigd in de CSC. De efficiëntieverhoging die ICT meebrengt voor de parole officer laat hem toe meer tijd te steken in communicatie met de gedetineerden en zijn entourage. De risico's van de screen level bureaucratie20 wegen niet door ten opzichte van de mogelijkheden van intranet voor sturing op afstand, bevorderen van performantie en kwaliteit, goede informatiedoorstroming en gemakkelijke aanpasbaarheid. 21.5.2. Lessen geleerd op het vlak van kennismanagement 'Kennismanagement (beyond) the hype ?' is de titel van een artikel dat van het internet geplukt werd. Net zoals een PUMP -voorgangster naar Nieuw-Zeeland trok om daar vast te stellen dat kennismanagement mooi staat in het strategisch plan maar weinig inhoudt, vroeg ik me af of ik me ook had laten vangen door de mooie woorden in het 'Report on Plan and Priorities 2004-2005' en met lege handen zou thuiskomen. De les die ik hier uit trek is dubbel. Een kritische houding ten aanzien van intentieverklaringen in een strategisch plan is nodig. Maar als ik zie met welke valies aan voorbeelden van kennismanagementspraktijken ik thuis gekomen ben, dan concludeer ik dat organisaties en mensen binnen de organisatie gewoon niet beseffen welke rijkdom aan intellectueel kapitaal ze in huis hebben. Ik vind het dus wel belangrijk voor CSC en voor onze FOD dat op het niveau van het strategisch management, op niveau van het informatiemanagement en op het niveau van HRM de stand van zaken van het kennismanagement in kaart wordt gebracht. Methodologisch gezien vergt de studie van performance support en kennismanagement tijd en directe observatie op de werkplek. Het laat zich niet rechtstreeks bevragen. Voor de basiswerkers van CSC zijn het infonet met de gepersonaliseerde portaalsites, het eenheidsdossier, de gestandaardiseerde circulaires evidenties. Ook om de processen te bestuderen die verband houden met het ontwikkelen, verspreiden en gebruiken van kennis moest ik hun methodologisch kader bestuderen om in dat verhaal het antwoord op mijn vragen te vinden. Het was dus een goede keuze om mijn stage te beginnen met het schaduwen van een parole officer in haar werksituatie en nadien via het regionale ondersteuningsniveau naar het nationale managementniveau door te schuiven. Had ik alleen het nationale hoofdbestuur bezocht, dan had ik uitsluitend geweten hoe men ernaar streeft van een veroordeelde doorheen zijn strafuitvoering een 'law-abiding citizen' te maken (de kernprocessen en het inhoudelijk instrumentarium), hoe men alle geld en energie nu steekt in het hernieuwen en uitbreiden van het offender management systeem (informatiemanagement) en dat kennismanagement op strategisch niveau niet aanwezig is. Het is wel toevertrouwd aan een senior manager met visie en plannen voor de toekomst .

20

Van Duivenboden, H. & Lips, M.: CRM in de publieke sector: naar een klantgerichte elektronische overheid, Holland Management Review, 85, 45-57.

386

Anneli Verstraete

21.5.3. Lessen voor een PUMP-er Wat de Correctional Service of Canada in 15 jaar tijd uitgebouwd heeft is erg indrukwekkend. De missie, de visie, de kernwaarden zijn consequent vertaald in een congruente uitbouw van de organisatie en in een heel uitgebreid methodisch instrumentarium. Het gebruik van deze methoden is verplicht. Ze gelden in elke penitentiaire inrichting en elke community center van de CSC en de uitvoering of toepassing ervan moet beantwoorden aan de normen die gespecifiëerd zijn voor elk instrument. De meerwaarde: - Transparantie van het systeem. - De verwachtingen t.a.v. de veroordeelde, de dienstverlening aan veroordeelden en de normen waaraan medewerkers en veroordeelden moeten voldoen zijn in Canada gelijk voor elke veroordeelde met een straf van meer dan twee jaar. - De weerstand tegen centrale sturing en de directieve politiek vermindert door de regionale managers en de basismedewerkers intens te betrekken in de voorbereidingsfase. - Door in alle documenten, in de vorming en in de evaluaties de koppeling te maken met het wettelijk kader en het mission statement brengt men telkens de missie, de visie, de sleutelwaarden in herinnering. Dit voortdurend herhalen draagt ertoe bij dat basiswerkers elke handeling in de ruimere doelstelling van hun missie kaderen. - Het mission statement is doorgedrongen in alle geledingen van de organisatie - De kracht van adjectieven bij de verspreiding en de implementatie van strategische doelstellingen valt op. Het gebruik van adjectieven maakt het m.i. gemakkelijker doelstellingen te onthouden, vlot te herhalen en plastisch uit te leggen. - De dynamiek die het mission statement door heel de organisatie doet waaien is sterk. - De dynamiek wordt levendig gehouden door het engagement om alle gestandaardiseerde instrumenten periodisch te herzien. Standaard bij de herzieningsprocedure is een uitgebreide consultatie van de basiswerkers (draagvlak!). De keerzijden van het systeem zijn: - Door de standaardisatie van de werking worden medewerkers die zich de filosofie van de dienst niet volledig eigen gemaakt hebben, verplicht in de lijn van de organisatie te werken. Sommige parole officers voelen zich 'geharnast'. - Standaardisatie heeft de creativiteit bij het oplossen van problemen verminderd. - Voor elke handeling is er een toezichtstructuur uitgewerkt. Dit vergroot het risico op formalistische afhandeling. - De conformiteit aan standaarden heeft een explosie van prestatiemeetsystemen, audits en bureaucratie met zich meegebracht. De tijdsinvestering die dit opeist wordt door de basismedewerkers aangeklaagd. De zinvolheid van dit bijkomend administratief werk wordt niet ingezien en blijkbaar krijgen ze geen feedback over wat hiermee gebeurt of waartoe het leidt. - De nadruk op accoutability houdt het risico in dat het inhoudelijk en relationeel werken met de veroordeelde uit het oog verloren wordt. - Ook is in de ondersteuningstructuur van de basiswerkers weinig aandacht gegeven en middelen voorzien voor hun inhoudelijke en emotionele ondersteuning.


21.6.

387

Besluit

Het Directoraat-generaal Uitvoering Straffen en Maatregelen van de FOD Justitie startte recent met strategisch management en procesmatige uitbouw. De studie van de Correctional Service of Canada houdt ons een spiegel voor. Hoe zou onze organisatie er na 15 jaar kunnen uitzien? Welke zijn sterke elementen die we willen overnemen? Welke zijn de valkuilen die we dienen te vermijden? Op het vlak van performance support is er nog heel wat werk aan de winkel. Motieven hiertoe komen vanuit verschillende hoeken: efficiëntieverhoging, standaardisatie en uniforme dienstverlening, retentiebeleid en valorisatie van kennisintensief werk. Basismedewerkers hebben adequate werkhulpmiddelen nodig die toelaten om op de werkplek snel, accuraat en correct hun werk te doen. Een intranet is een hedendaags instrument om vanuit een centrale overheid buitendiensten aan te sturen en te ondersteunen. Regelmatig een foto maken van hoe de FOD zorgzaam met kennis omgaat, is noodzakelijk om systematisch en voor alle kennisprocessen de leemten en noden op te zoeken. Maar ik heb ook gezien dat de kennisontwikkeling en -spreiding meer impact heeft als ze geïntegreerd is in een politiek van implementatie van het strategisch management. Tenslotte vind ik het een ongelofelijke luxe om continu en ongestoord op een afgelijnd thema te kunnen doorwerken. Dank aan de Federale Overheid, PUMP, DGUSM, Centrale en intermediaire PSD en mijn gezin voor deze unieke opportuniteit (en voor het overnemen van al mijn habituele taken).

Het ontwikkelen van competenties in een lerende organisatie

389

HOOFDSTUK 22. HET ONTWIKKELEN VAN COMPETENTIES IN EEN LERENDE ORGANISATIE, MET HET OOG OP HET REALISEREN VAN DE MISSIE EN DE DOELSTELLINGEN

ANNE-MARIE VOETS

22.1.

Inleiding

Binnen de federale overheid groeit een consensus dat de overheidsorganisatie dient te evolueren in de richting van een ‘lerende organisatie’. “Wanneer is een organisatie een lerende organisatie?” Er worden twee dimensies onderscheiden: een organisatorische en een persoonlijke : - de mate waarin de structuur en de cultuur van de organisatie het leren ondersteunt; - de mate waarin de medewerkers zelf vertrouwen hebben, gemotiveerd zijn en competent zijn om te leren . Op beide dimensies kan een organisatie hoog of laag scoren. Er is echter slechts sprake van een lerende organisatie wanneer zowel de organisatorische als de persoonlijke dimensie een positieve score kent. Ontwikkeling is het vierde instrument van de HRM-cirkel. In de praktijk krijgt dit vaak minder aandacht dan de andere instrumenten (selectie, evaluatie en beloning). Toch is vanuit strategisch perspectief ontwikkeling een cruciale activiteit. Een efficiënt ontwikkelingsplan kan ervoor zorgen dat de organisatie ook op langere termijn beschikt over de vaardigheden die nodig zijn om de strategische doelstellingen te bereiken. Het topmanagement speelt een cruciale rol bij het effectueren van een ontwikkelingsbeleid. Eén van de belangrijkste taken die het daarbij heeft is ervoor te zorgen dat ontwikkeling niet beschouwd wordt als iets wat gedurende het werk vanzelf of geheel vrijblijvend gebeurt, maar als iets waaraan iedereen in de organisatie de nodige aandacht moet besteden. Pas zo kan ontwikkeling een concrete bijdrage leveren aan het bereiken van strategische doelen op korte maar vooral ook op lange termijn. Organisaties hebben er belang bij een GOP uit te werken, een globaal ontwikkelings-plan. Dit is een instrument voor een geïntegreerd en strategisch opleidings- en ontwikkelingsbeleid: - geïntegreerd, omdat het opleidings- en ontwikkelingsbeleid moet geïntegreerd zijn in het HR-beleid en in de organisatieontwikkeling, - strategisch, omdat het opleidings- en ontwikkelingsbeleid moet de managementplannen ondersteunen. Het GOP moet leiden tot een betere transparantie van het opleidings- en ontwikkelings-beleid en een betere planning, opvolging en evaluatie van opleidingsinitiatieven.

390

Anne-Marie Voets

22.2.

Modellen

22.2.1. IiP = Investors in people Investors in People is een kwaliteitslabel voor strategisch personeelsbeleid dat uit GrootBrittannië is overgewaaid. Het werd in 1990 ontwikkeld in het Verenigd Koninkrijk en groeide daar uit tot een groot succes. Het is een praktijkgericht instrument voor continue verbetering van organisaties en de ontwikkeling van medewerkers. Uitgangspunt voor IiP is dat een organisatie zich alleen maar kan verbeteren door mensen te (laten) ontwikkelen. Dit moet op een procesmatige wijze gebeuren, waardoor organisatiedoelen en individuele doelen op elkaar worden afgestemd met behulp van ontwikkelactiviteiten (training, coaching, mentoring, etc.). IiP helpt dit proces te structureren en continueren. Dit resulteert uiteindelijk in een steeds beter functionerende leercyclus binnen een organisatie. 22.2.2. Ontwikkelcirkels : ontwikkelen van competenties binnen de federale overheid in België Ontwikkelcirkels volgen de PDCA-cirkel of deming cirkel (plan, do, check, act) met een doorlooptijd van één jaar. - Plan : afspraken maken tussen leidinggevende en medewerker - Do : zowel leidinggevende als mw voeren de afgesproken plannen uit - Check : nagaan of afspraken worden nagekomen - Act : bijsturen, afspraken voor de toekomst, begin van een nieuwe cirkel. In de meeste federale overheidsdiensten (FOD’s en POD’s) werden in 2004 functiebeschrijvingen opgesteld voor alle personeelsleden. Deze duiden aan wat de organisatie van de functie verwacht in termen van resultaten en competenties, en kaderen de bijdrage van de betrokken functiehouder in de doelstellingen van de organisatie. Een competentieprofiel maakt deel uit van de functiebeschrijving en geeft een overzicht van de vaardigheden en attitudes die ertoe leiden dat iemand goed functioneert. Een competentieprofiel helpt om : - de competenties te identificeren die nodig zijn voor het uitvoeren van een bepaalde functie, - het competentieniveau van een medewerker te vergelijken met de competenties die nodig zijn voor een specifieke functie, - te focussen op de ontwikkeling van die competenties die cruciaal zijn voor de functie en die het functioneren van medewerkers nog zullen verbeteren. - Om het competentieprofiel op te stellen wordt gebruik gemaakt van het competentiemodel van de federale overheid. Het competentiemodel van de federale overheid is opgebouwd aan de hand van het 5+1 model® van TMP De Witte & Morel. Op basis van de input verkregen tijdens een strategische workshop, waarbij werd vertrokken vanuit de missie, de strategie en de waarden van de federale overheid, aangevuld met informatie verkregen uit workshops en interviews met ambtenaren verspreid over de ganse federale overheid, werd het competentiemodel zo


391

aangepast dat het die set van competenties bevat, noodzakelijk om alle eigenheden van bestaande en toekomstige functies en functiefamilies te kunnen bevatten en met een terminologie aangepast aan de cultuur en de specificiteit van de federale overheid. Het competentiemodel van de federale overheid bevat volgende competenties: Omgaan met informatie

Omgaan Taken

Begrijpen

Taken uitvoeren

Informatie verwerken

Werk structureren Problemen oplossen

Analyseren

met

Leiding geven

Interpersoonlijke relaties

Leren

Communiceren

Ondersteunen

Actief luisteren

Zich aanpassen

Direct aansturen

In team werken Servicegericht handelen

Betrouwbaarheid tonen

Integreren

Beslissen

Motiveren

Vernieuwen

Organiseren

Coachen ontwikkelen

Sturen

Teams bouwen

Beïnvloeden

De organisatie besturen

Teams aansturen

Relaties leggen

Ondernemen

Inspireren

Netwerken

Conceptualisere n Inzicht in de organisatie Visie ontwikkelen Kerncompetenties

/

Adviseren

Samenwerken Dienstbaarheid

Tabel 1: Competentiemodel van de federale overheid

Persoonlijk functioneren Inschikkelijk-heid tonen

Inzet tonen Stressbestendigh eid tonen Zichzelf ontwikkelen Doelstellingen behalen Organisatiebetrokkenheid Loyaal handelen Resultaatgerichtheid tonen Zichzelf ontwikkelen

Kerncompetenties zijn de competenties die van elke ambtenaar van de federale overheid worden verwacht bij de uitoefening van zijn/haar functie. Ze hebben betrekking op de waarden van de organisatie en dragen bij tot de verwezenlijking van de missie en strategie van de federale overheid. De competentieprofielen voor een bepaalde functie komen tot stand aan de hand van interviews met leidinggevenden en met functiehouders. De kerncompetenties zijn voor alle ambtenaren van toepassing. Uit de andere competenties van het competentiemodel worden er per functie maximaal 8 gekozen. Deze competenties moeten essentieel zijn voor de functie. Het is aangewezen dat er een spreiding is van de competenties doorheen de verschillende clusters. Het competentiewoordenboek geeft een overzicht van de standaarddefinities en van de gedragsindicatoren voor alle competenties. De gedragsindicatoren worden gedetailleerd en geconcretiseerd voor één bepaalde functie aan de hand van het interview. Het gebruik van de functiebeschrijving bij training en ontwikkeling : - op individueel vlak : de functiebeschrijving geeft aan welke competenties nodig zijn voor een goede invulling. Als hieraan slechts ten dele is voldaan kan, op basis van de vastgestelde noden, een ontwikkelingsplan worden opgesteld (een persoonlijk

392

Anne-Marie Voets

-

ontwikkelingsplan of POP); ook de behoeften aan competentieontwikkeling in het kader van een loopbaanplanning kan in een POP aan bod komen. Op team- of dienstniveau en op organisatieniveau : functiebeschrijvingen zijn een belangrijke bron van informatie voor het vaststellen van ontwikkelingsnoden op groepsniveau. Op basis van de gegevens uit de functiebeschrijvingen kunnen voor bepaalde doelgroepen trainings- en opleidingsacties worden opgezet (een teamontwikkelingsplan of TOP, of een globaal ontwikkelingsplan of GOP). 22.2.3. Meten van ROI - return on investment

Hoe kunnen organisaties het rendement van hun leeractiviteiten in kaart brengen? Er zijn meerdere meetniveaus mogelijk . - De scoreformulieren (happy sheets) : formulieren die de deelnemers op het einde van hun cursus invullen. Dit is het simpelste meetniveau. - Leereffect nagaan : op een hoger niveau wordt onderzocht wat de deelnemers reëel hebben bijgeleerd, dus welk leereffect er is. - Gedragswijzigingen nagaan : op een derde niveau gaat men na hoe opgeleiden achteraf hun gedrag op de werkplek bijstellen. - ROI-meting : het vierde meetniveau maakt het mogelijk de impact van opleidingen op de resultaten van de organisatie te bepalen. De returnmeting vormt de hoogste trap. Het evalueren van leeractiviteiten moet al beginnen voor de opleiding zelfs nog maar gekozen is. Evalueren begint bij het opsporen van de leerbehoeften. Volgende vragen moeten vooraf worden beantwoord : - wat wil je bereiken? (Het vertalen van organisatiedoelen in leertrajecten.) - wanneer ben je tevreden, dus wat wordt er gemeten, en wanneer is men tevreden met de resultaten? 22.3.

Ontwikkelen van competenties in de praktijk

22.3.1. Activiteiten van de stage Via gesprekken, deelname aan een studiedag en een korte praktische stage wilde ik andere Belgische en buitenlandse organisaties in een verschillende culturele context bestuderen en leren van hun ervaringen. Bedoeling is daarna de goede praktijk in te voeren, aangepast aan de eigen organisatie. Concrete domeinen : - Hoe wordt leren en ontwikkelen bewust gepland om de organisatiedoeleinden te bereiken? - onthaal en de opleiding van nieuwkomers - globaal ontwikkelingsplan - persoonlijke ontwikkelingsplannen - Hoe wordt de return en andere effecten gemeten? Rendement van leeractiviteiten.


393

Waar? - Stad Gent – IiP-label sedert juni 2004 : o Ik nam deel aan het ‘Eerste Kwaliteitscongres voor lokale besturen’ te Gent op 19 april 2005, waar Tonia Vanquickenborne een praktijkgetuigenis van de Stad Gent naar voor bracht. o Op 25 mei 2005 had ik een gesprek met Hilde Sturtewagen, directeur Dienst Vorming en Loopbaanbegeleiding van Stad Gent. - Nederlandse Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) o Van 9 tot 13 mei 2005 liep ik stage bij het opleidingsinstituut van SZW, de Academie. Contactpersonen : Monica Biesebroek en Marianne Wien, Learning Consultants. Ik had gesprekken, vergaderingen en contacten met de medewerkers van de Academie, medewerkers van de Directie PO&I en van enkele andere Directies. Ik nam deel aan een onthaaldag voor nieuwe medewerkers. Ook werd er mij de kans geboden om het intranet van SZW te raadplegen, waarin ik vooral in de rubriek ‘personeelsplein’ boeiende informatie over mijn onderwerp vond. - FOD P&O, voor de evoluties binnen de Belgische federale overheid. o Ik kreeg toegang tot het eCommunity Pnet, domein ‘Loopbaanbegeleiding, opleiding & ontwikkeling’, waarin informatie bijeengebracht wordt over het uitwerken van een Globaal Ontwikkelingsplan (GOP). o Pol Lefevere en Annick Smeers van de FOD Personeel & Organisatie coördineren een werkgroep, enkele pilootprojecten en het plaatsen van documenten op het e-Community Pnet, om de federale administraties te helpen hun opleidingsplannen te verbeteren en om een beleid voor het ontwikkelen van competenties te implementeren. Pol Lefevere ontmoette ik samen met Hilde Sturtewagen van Stad Gent op 25 mei. Met Annick Smeers had ik op 26 mei een gesprek. 22.3.2. Het Investors in People- verhaal van Stad Gent Situatieschets: - De Stad Gent is een grote organisatie : 13 departementen, 55 diensten, 4.873 personeelsleden of 3.800 FTE. - De stad Gent behaalde het kwaliteitslabel Investors in People op 24/06/2004, als eerste overheid in België. - IiP wordt door Stad Gent vertaald als “investeren in de ontwikkeling van medewerkers”. Organisatiefilosofie : het bieden van een kwaliteitsvolle dienstverlening binnen de beschikbare middelen via de meest efficiënte organisatie met tevreden personeel. Wat betekent IiP voor de Stad Gent? - keurmerk voor strategisch personeelsbeleid - praktisch en gericht op resultaat - een continu verbeterinstrument - afstemmen van de doelstellingen van de organisatie en van de medewerker. De kern van de standaard is : hoe verhouden de bedrijfsdoelstellingen zich met de ontwikkelingsprioriteiten van de personeelsleden?

394

Anne-Marie Voets

Basisprincipes : - een Investor in People zet zich volledig in voor het ontwikkelen van zijn medewerkers teneinde zijn doelstellingen te verwezenlijken (commitment). - Een IiP is duidelijk over zijn doelstellingen en wat zijn medewerkers moeten doen om die te verwezenlijken (planning). - Een IiP zorgt voor een doeltreffende ontwikkeling van zijn medewerkers om zijn prestaties te verbeteren (actie). - Een IiP weet welke invloed zijn investering in medewerkers heeft op zijn prestaties (evaluatie). Het IiP-proces werd gestart in twee departementen (van de 13): departement Milieu, Groen en Gezondheid (4 diensten, 323 medewerkers) en departement Personeel en Organisatie (6 diensten, 75 medewerkers). Het Departement Personeel en Organisatie is motor van het IiP-proces in Stad Gent. De Dienst Loopbaanbegeleiding en Vorming is een onderdeel van dit departement en telt 11 personeelsleden, waarvan er 9 met vorming bezig zijn en 2 met loopbaanbegeleiding. -

Visie : De Dienst Loopbaanbegeleiding en Vorming wil ertoe bijdragen dat de wensen en behoeften van de organisatie, dienstchefs en werknemers op mekaar worden afgestemd met als doel de competenties van het personeel optimaal te ontwikkelen en te benutten.

-

Loopbaanbegeleiding kreeg in het verleden minder aandacht. Vooral in probleemsituaties werd aan loopbaanbegeleiding gedaan, b.v. heroriëntering van medewerkers waarvan de dienst of de opdracht werd afgeschaft, begeleiding van medewerkers die problematisch functioneren. Momenteel is de tendens ontstaan om pro-actief te werken, b.v. het begeleiden van nieuwe leidinggevenden in hun functioneren en het ondersteunen van dienstchefs bij de voorbereiding van functioneringsgesprekken.

-

Competentiemanagement is de personeelsstrategie bij de Stad Gent. Er bestaat een competentiehandboek (ook op het intranet), waarin een handleiding en een woordenboek zijn opgenomen. Bij elke competentie horen een definitie, 3 subdefinities (afhankelijk van de aard van de functie : uitvoerend of leidinggevend, wordt een andere subdefinitie toegepast) en gedragsindicatoren. Competenties worden gebruikt bij : selectie, opstellen van functiebeschrijvingen, dagelijks functioneren, functioneringsgesprekken, evaluatie, vorming en loopbaanbegeleiding, samenstellen van projectteams. Alle 600 leidinggevenden kregen een opleiding over het gebruik van het competentiehandboek.

-

Vorming : er bestaat een vormingshandboek, waarin duidelijk gesteld wordt dat de Stad Gent aan alle personeelsleden de mogelijkheid biedt tot gewenste en noodzakelijke vorming. Het vormingshandboek biedt een overzicht van de verschillende vormingsmogelijkheden, voorwaarden, afspraken en gevolgen. Er bestaat een vormingsrecht (voor vorming die een duidelijke koppeling heeft met de eigen functie en taakuitvoering) en een vormingsplicht (voor vorming die noodzakelijk is om te functioneren). Voorbeelden van verplichte opleidingen binnen de functionele loopbaan voor personeelsleden met een leidinggevende functie zijn o.a.


395

alcoholpreventie, veiligheid voor personeelsleden met een technische functie, voeren van beoordelingen functioneringsgesprekken. Vormingsmogelijkheden : o onthaalvorming :wordt aan alle nieuwe medewerkers gegeven o individuele interne vorming, georganiseerd door de Dienst Loopbaanbegeleiding en Vorming (tweejaarlijkse vormingsbrochure), medewerkers kunnen hier uit kiezen, in overleg met de chef, o externe vorming (daar is budget voor voorzien, maar moet goedgekeurd worden door dienstchef, directeur-generaal en het College van Burgemeester en Schepenen) – ook voor externe procesbegeleiding, organisatieontwikkeling zijn er kredieten beschikbaar, o dienstgebonden interne vorming : specifieke opleiding voor een dienst op afdeling, op aanvraag o langdurige opleidingen (onder welbepaalde voorwaarden). -

Het onthaal van nieuwe medewerkers : gedurende 2 dagen komen volgende onderwerpen aan bod : overzicht van de stadsdiensten en de interne communicatiekanalen, informatie over het stadsbestuur, organisatiefilosofie en kwaliteitszorg, toelichting bij de personeelsreglementeringen, functionerings- en evaluatiegesprekken, gelijke kansen en diversiteit, preventie welzijn en psychosociale aspecten, preventie veiligheid en bescherming.

-

Stimuleren van andere vormen van leren : b.v. intern leren van en aan elkaar telt ook voor de professionele loopbaan. De chef kan het aantal uren dat daaraan besteed wordt laten registeren. Stad Gent is daar heel soepel in, juist om dergelijke vormen van leren aan te moedigen. Hierover wordt gecommuniceerd via intranet.

-

Evaluatie – ROI : er werd vroeger gewerkt met evaluatieformulieren, onmiddellijk na de opleiding. Daar wordt vanaf gestapt, ze waren meestal nietszeggend. De evaluatie van de opleiding gebeurt eerder individueel, ter plekke. De effecten van de opleiding worden nu eerder met de chef besproken. Probleem is dat niet altijd vertrokken wordt van een goede definitie of analyse van het probleem , zodat de opleiding niet altijd het juiste antwoord is om de situatie te verbeteren. 22.3.3. Het ontwikkelen van competenties in het Nederlandse Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW)

Missie : het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) staat voor : het stimuleren van de werkgelegenheid moderne arbeidsrelaties en een activerende sociale zekerheid. Slogan : “je bent altijd betrokken bij SZW”. Personeel SZW : 3.175 medewerkers. Organisatiestructuur : Een secretaris-generaal en een plaatsvervangend secretaris-generaal (die elk ook een aantal directies rechtstreeks onder zich hebben); drie directeurs-generaal en één inspecteur-generaal

396

Anne-Marie Voets

vormen samen de ambtelijke of algemene leiding van het departement. Elk lid van de algemene leiding heeft zijn eigen inhoudelijke portefeuille. Daaronder ressorteren 26 directies (beleidsdirecties, toezichthoudende directies, facetdirecties en ondersteunende directies), onder leiding van een directeur. 22.3.3.1. Directie Personeel, Organisatie en Informatie (PO&I) Deze directie is één van de 26 en valt onder de verantwoordelijkheid van de plaatsvervangende secretaris-generaal. Opdracht : het maken van het beleid, het leveren van diensten en geven van adviezen op het gebied van personeel, organisatie en informatie. Beeldmerk : “PO&I is een hecht team van professionals met een eigen expertise. Ze werkt vraaggericht vanuit een integrale benadering van personeel, organisatie en ICT, op basis van een heldere klant-leverancier relatie en is gevoelig voor haar omgeving. Hierbij wordt geopteerd voor volgende ankerpunten: “doelmatigheid, resultaatgerichtheid en een bijdrage aan het SG/DG-model.” (uit het directieplan PO&I 2005) Nieuwe ontwikkelingen in 2005 die een invloed hebben op PO&I : - ook in Nederland vindt een hervorming van de overheid plaats (‘andere overheid’). De secretaris-generaal SZW bracht in dit kader eind 2004 een brief uit, gericht aan alle medewerkers SZW, over ‘investeren in onze werkwijze, een kwestie van doen’. Daarmee zijn een aantal HRM-thema’s hoog op de agenda geplaatst (opleiden, mobiliteit, managementontwikkeling, directieoverschrijdend werken e.d.). - HRM wordt bij de Nederlandse overheid tot op heden nagenoeg volledig gedecentraliseerd georganiseerd : elk ministerie werkt zijn eigen beleid uit. Recent werd besloten om de dienstverlening op HRM-terrein te bundelen en tegelijkertijd verder te investeren in de departementale HRM-functie. Een rijksbrede bundeling van taken op HRM-terrein zal van grote invloed zijn op de organisatie en werkinhoud van de directie. In de komende maanden zal duidelijk worden of bepaalde onderdelen rijksbreed zullen worden georganiseerd - en zo ja welke en wanneer . Aantal personeelsleden : 64,7 FTE, situatie begin 2005. 22.3.3.2. Academie SZW Binnen de directie PO&I werd in 2001 het project ‘Academie SZW’ gestart. In 2003 is de Academie concreet van start gegaan. De Academie is een geavanceerd opleidings- en innovatiecentrum waarbinnen met de nieuwste methodieken en op basis van de nieuwste inzichten opleidingen worden gegeven. In de Academie worden ook nieuwe werkwijzen ontwikkeld. Als algemeen uitgangspunt voor het totale onderwijsconcept wordt het motto “lerend werken en werkend leren” gehanteerd. Dit betekent dat de opleidingsactiviteiten de volgende kenmerken hebben : - ze zijn praktijkgericht - ze maken gebruik van voorkennis en ervaring - ze zijn gericht op een actieve verwerking van het geleerde - ze gaan uit van leren van ervaringen en van elkaar (interactie) - er wordt gebruik gemaakt van vormen van leren die optimaal aansluiten bij de competenties die SZW bij haar medewerkers wil bevorderen.


397

Om SZW-medewerkers maximaal de mogelijkheid te geven om zelf sturing te geven aan hun loopbaanontwikkeling en aan hun leerproces, is E-learning een belangrijk hulpmiddel. Hiermee kan los van plaats en tijd worden geleerd. In 2003 werden enkele elearning-modules op het intranet van SZW gezet. De Academie heeft de volgende taken : - het centraal aanbieden van een op maat gesneden opleidingsaanbod voor SZWmedewerkers - het fungeren als aanspreekpunt en vraagbaken bij opleidingsvragen - het fungeren als makelaar tussen SZW-medewerkers en opleidingsbureaus of – instellingen - het adviseren van directies bij het opstellen van hun opleidingsplannen - het ontwikkelen van SZW-specifieke cursussen en opleidingen - het bewaken van de kwaliteit van de interne cursussen - het realiseren en beheren van moderne opleidingsfaciliteiten. Aantal personeelsleden : 5,5 FTE in het begin van 2005. 22.3.3.3. Verbeterproces ‘Investeren in onze werkwijze : een kwestie van doen’ In de open brief van de secretaris-generaal aan alle medewerkers van SZW eind 2004 komen 3 thema’s aan bod : - het nieuwe werken - van buiten naar binnen - de kunst van het management. Basisidee is het resultaatgericht verbeteren van de kwaliteit van de verbindingen: beleid / uitvoering / ondersteuning / toezicht / wereld. Aanpak van het verbeterproces : Naar aanleiding van de brief (eind 2004) werd een managementbijeenkomst georganiseerd over de 3 thema’s, bij wijze van kick off. Tijdens deze bijeenkomst zijn 8 ‘impulsgroepen’ ontstaan die de voorstellen uit de brief verder uitwerken, waaronder een impulsgroep ‘resultaatgericht opleiden’. De impulsgroepen zijn directieoverstijgend samengesteld. Ze worden ‘gesponsord’ door een directielid en ondersteund door een medewerker van de directie PO&I. De goedgekeurde voorstellen van enkele impulsgroepen die relevant zijn voor het ontwikkelen van competenties (maart 2005): 1. impulsgroep resultaatgericht opleiden : - een gesystematiseerd vormingsaanbod aanbieden. Het opleidingsaanbod wordt gekoppeld aan de competentieprofielen. Er wordt inzichtelijk gemaakt wat een medewerker moet weten en kunnen in een functie en welk ontwikkeltraject daarbij past (een functiegebonden ontwikkelplan dus, een FOP). - Het meten van leerresultaten : er wordt een klankbordgroep opgericht die een manier zal uitwerken waarop het geleerde kan getoetst worden en het effect van het geleerde op de werkplek gemeten wordt. - Het opleidingsrugzakje : het ontwikkelen van een instrumentarium gericht op het bevorderen van de eigen verantwoordelijkheid inzake opleiding en

398

Anne-Marie Voets

ontwikkeling (dus eerder ontwikkelgericht ipv resultaatgericht). De impulsgroep heeft de idee van het rugzakje ondertussen afgezwakt naar een ‘monsterboekje’ (zoals de matrozen hebben), omdat er te hoge verwachtingen werden gecreëerd die niet waargemaakt kunnen worden. 2. impulsgroep ‘van buiten naar binnen’(enkele voorbeelden): - herdenken van de definitie van de competentie ‘omgevingsbewustzijn’ - stageprogramma bij gemeenten, bedrijfsleven, …. Ook het uitwisselen van medewerkers. - Beleidsmedewerkers achter de publiekstelefoon / gemeenteloket. - Signalen uit het werkveld terugkoppelen naar de beleidskolom. 3. impulsgroep management vaardigheden : - elke manager volgt opleiding (1 dag) over ‘effectief moeilijke gesprekken voeren’, - intervisie: managers kunnen zich inschrijven voor een intervisiegroep; de eerste 5 keer krijgen de groepen (externe) begeleiding. - Training ‘ziekteverzuim’ voor alle managers, aanscherpen gedragslijn mbt ziekteverzuim. 22.3.3.4. Opleidingen : departementele leeractiviteiten 2005; thema’s -

politiek bestuurlijke context (bv. ‘het leven van een nota door de besluitvormingsketen’), wetgeving juridisch, financieel/beheersmatig (bv. financiële verhouding SZW en gemeenten), internationaal (SZW in internationaal en Europees perspectief), onderzoeksmethoden en technieken, leidinggeven (bv. managementvaardigheden rond ziekteverzuim), projectmatig werken, persoonlijk leiderschap (intervisie, M&M gesprekken), communicatie (communiceren onder druk, resultaatgericht vergaderen, presenteren van beleid, schrijven van beleidsnota’s), webtraining.

Het aanbod komt tot stand in overleg met de verschillende afdelingen en in functie van wat vorige jaren succesvol bleek. Het wordt op het intranet gezet waarop iedereen zich kan inschrijven. Zodra er een aantal inschrijvingen zijn wordt het ingepland. Probleem is dat sommige medewerkers zich inschrijven en op het laatste nippertje annuleren. Voor volgend jaar wordt dan ook gepland om de budgetten bij de afdelingen te houden en daadwerkelijk met hen te plannen. Voordeel : aanbod precies afstemmen op de vraag en afdelingen responsabiliseren. 22.3.3.5. Onthaal nieuwkomers -

checklist voor de diensten (wie doet wat en wanneer), gezamenlijke opleidingsdag “SZW, verleden – heden – toekomst” (bedoeling info verstrekken en netwerken) : film ‘Sociale zaken in Perspectief’, kennismakingsrondje, presentatie van actualiteit, presentatie over de SZW organisatie,


-

399

‘tijdlijn en letterspel’ rond 4 thema’s (armoede en sociale zekerheid, emancipatie, arbeidsomstandigheden, arbeidsverhoudingen en arbeidsmarkt), casussen integriteit, beëdiging door SG en discussie casussen integriteit, borrel met ledenwerving door Jong SZW.

22.3.3.6. Evaluatie – ROI : er bestaat momenteel een standaardevaluatieformulier -

in hoeverre heeft de scholing aan uw verwachtingen voldaan? Denkt u in uw werk iets te kunnen doen met de (scholings)resultaten (toelichtingen, voorbeelden)? Hoe gaat u het geleerde toepassen in uw werk (toelichting, voorbeelden)? Geef uw mening over : organisatie, begeleiding/docent, accommodatie, verstrekt materiaal, tevoren verstrekte informatie. Overige opmerkingen.

Zoals reeds vermeld werd er een klankbordgroep opgericht die een manier zal uitwerken waarop het geleerde kan getoetst worden en het effect van het geleerde op de werkplek gemeten wordt. 22.3.4. GOP’s bij de Belgische federale overheid (FOD P&O) De DG Personeel, Dienst Personeelsontwikkeling, werkt instrumenten uit voor het opstellen van een Vormingsplan, een Globaal Ontwikkelingsplan en een Ontwikkelingsbeleid. Bedoeling is de federale overheidsdiensten te helpen bij het verbeteren van hun vormingsplannen en bij het implementeren van een beleid van competentieontwikkeling. Het kader : - Ontwikkeling van competenties wordt veel breder gezien dan enkel de klassieke vorming. - Het gaat om het recht op ontwikkeling voor alle ambtenaren, gedurende heel hun loopbaan. - Het betreft een gedeelde verantwoordelijkheid van de managers, de diensthoofden en de medewerkers. - De bijkomende instrumenten zijn in overeenstemming met de filosofie en de procedures van de ontwikkelcirkels, die ondertussen in alle overheidsdiensten werden ingevoerd. Verwachte resultaten : ontwikkeling van de competenties van het personeel verloopt : - in overeenstemming met de strategische doelstellingen van de organisatie, - in overeenstemming met andere strategische acties op vlak van HR, zoals het onthaal van nieuwkomers, en met een multidisciplinaire aanpak, - op een geplande manier, - en wordt op meerdere wijzen geëvalueerd. Wat doet de Dienst Personeelsontwikkeling? - begeleiding voorzien : organisaties die hun ontwikkelingsplannen willen uitwerken of verbeteren kunnen begeleiding krijgen, via de uitwerking van een pilootproject; er is een beperkt budget voor externe begeleiding;

400

Anne-Marie Voets

-

-

met een aantal (delen van) FOD’s werden reeds pilootprojecten ingericht, bv. Justitie, Buitenlandse Zaken; verzamelen en verspreiden van ‘goede praktijken’ : de Dienst coördineert de werking van een overleggroep, samengesteld uit vormingsverantwoordelijken van de federale overheidsdiensten. Theorie en methodieken worden in deze overleggroep besproken en elke deelnemer wordt uitgenodigd om zijn/haar ervaringen te delen met de groep en om de eigen instrumenten ter beschikking te stellen van de groep; ter beschikking stellen van een handleiding, literatuur, methodes en instrumenten voor de uitwerking van een Globaal Ontwikkelplan. Dit gebeurt op het e-Communitie Pnet.

De handleiding wordt Rode draad/Fil rouge genoemd en beschrijft de verschillende stappen voor de implementatie van een ontwikkelingsbeleid. Vanuit deze verschillende stappen worden automatische linken gemaakt met relevante documenten, zoals voorbeelden van vragenlijsten, methodes, checklists, theoretische nota’s, templates van tabellen. Ieder lid van de werkgroep is uitgenodigd om documenten aan het Pnet toe te voegen. De stappen : 1. Voorbereidende fase voor de opstart van een beleid voor het ontwikkelen van competenties : - diagnose, - de interne bronnen identificeren, - de grote lijnen bepalen, - flowchart uitwerken (meerjarenplanning), - een intern netwerk oprichten en de rol en de verantwoordelijkheden van dit netwerk bepalen, - communicatiestrategie uitwerken, - goedkeuring bekomen van het management (directiecomité) 2. strategische planning : de behoeften aan ontwikkeling van competenties identificeren en analyseren, rekening houdend met de strategische doelstellingen en de behoeften van de diensten en van het individu, en een GOP opstellen - inventaris maken van de behoeften (managementplan, operationeel plan, personeelsplan, vormingsplan, vragenlijst over opleidingsbehoeften) - prioretiseren, - budgetteren en haalbaarheid nagaan, - opstellen van GOP - goedkeuring van directiecomité 3. operationele fase : uitvoeren van het GOP door een vormingsplan, de projecten in het GOP gedetailleerd uitwerken in opleidingsplannen en deze uitvoeren - analyseren en concretiseren van projecten - plannen en uitwerken van opleidingsplannen - goedkeuring van directiecomité - uitvoeren - opvolgen en integreren van de POP’s. 4. opvolgen en evalueren van de opleidings- en ontwikkelingsprocessen (kwalitatief en kwantitatief) - evalueren van de ontwikkelingsacties, - van de POP’s, - van het opleidingsplan,


-

401

van het Globaal Ontwikkelingsplan

Timing : De GOP-cirkel loopt over 4 jaar : - Jaar N : voorbereiding - Jaar N+1 : strategische + operationele planning + budgettering - Jaar N+2 : uitvoering - Jaar N+3 : evaluatie. Kritische succesfactoren voor een project tot uitwerking van een GOP: Vanuit de ervaringen in de pilootprojecten kunnen een aantal aandachtspunten worden onderlijnd : - de vormingsverantwoordelijken kunnen het initiatief nemen, maar kunnen het niet alleen dragen : er moet een netwerk worden opgericht; - de steun van de hiërarchie is erg belangrijk; - externe begeleiding helpt; - voor de personen in het netwerk moet zichtbaar gemaakt worden wat hun verantwoordelijkheden zijn, bv. in hun functiebeschrijving moet hun deelname aan dit project worden opgenomen, zodat ze daarop geëvalueerd kunnen worden (zoniet blijft het project ‘te doen als men er tijd voor heeft’, wat natuurlijk nooit is); - vooraf moet bepaald worden wat de resultaten van het GOP moeten zijn, dit moet voor alle medewerkers duidelijk zijn; dus indicatoren bepalen; - het is een proces in fases, dat best ook in stappen in een organisatie wordt ingevoerd : het lijkt onmogelijk om onmiddellijk voor een hele FOD een GOP te ontwikkelen, best is om in deelprojecten te werken; - voor de concrete implementatie moet op de begroting een budget voor vorming worden voorzien. 22.4.

Leerelementen

22.4.1. voor de federale overheid 1. competentiemanagement : de tijd is rijp om dit in te voeren in de federale overheidsdiensten, omdat : - principes van kwaliteitsverhoging, klantvriendelijkheid, efficiëntie en innovatie werden ingevoerd in de overheidssector, - er is druk op de overheidsdiensten om te moderniseren en zich aan te passen aan veranderende omstandigheden, - het management beseft dat het personeel een cruciale factor vormt in de organisatie, - het strategisch denken is goed ontwikkeld (managementplannen, operationele plannen), - personeelsbeleid is niet enkel nog de zaak van centrale personeelsdiensten, ook het lijnmanagement heeft een belangrijke verantwoordelijkheid, - er bestaan reeds een competentiemodel, competentieprofielen en een competentiewoordenboek. Competenties werden opgenomen in de functiebeschrijvingen en in de dossiers ontwikkelingsopvolging. De invoering gebeurt best gedecentraliseerd : elke FOD en POD op eigen tempo, met de eigen specifieke accenten, rekening houdend met de eigen visie, missie en waarden.

402

Anne-Marie Voets

2. Competentie : omgevingsbewustzijn (of samenlevingsgerichtheid). Het competentiemodel van de federale overheid bevat 45 competenties. Per functie zijn de 5 kerncompetenties nodig en kunnen er nog 8 extra competenties gekozen worden. Een belangrijke competentie is echter niet expliciet opgenomen in dit model, namelijk de competentie die in Nederland ‘omgevingsbewustzijn’ wordt genoemd. Competentie : omgevingsbewustzijn. Definitie : signaleren van maatschappelijke en politieke ontwikkelingen of andere omgevingsfactoren; deze kennis en/of ervaring benutten voor de eigen functie of organisatie. Gedragvoorbeelden : - laat blijken op de hoogte te zijn van ontwikkelingen in de maatschappij, - signaleert recente ontwikkelingen in het eigen vakgebied en vertaalt deze naar concrete acties, - legt in plannen relaties tussen ontwikkelingen in de samenleving en strategie en structuur van de eigen organisatie. In het huidige competentiemodel van de federale overheid is dit slechts impliciet opgenomen, als één van de drie componenten van de competentie ‘organisatiebetrokkenheid’, m.n. omgevingsbewustzijn : gericht zijn op en goed geïnformeerd zijn over maatschappelijke en politieke ontwikkelingen en andere omgevingsfactoren. Deze competentie wordt slechts geacht mogelijk van belang te zijn voor de medewerkers van niveau A. Er is slechts één gedragsindicator aan verbonden, m.n. volgt evoluties in de politiek en in de maatschappij op. Deze competentie is echter onontbeerlijk voor een uitbouw van een dynamische overheid die zich aanpast aan de ontwikkelingen in de maatschappij. De ontwikkelingen moeten opgevolgd worden, om daarop beleidsmatig te kunnen anticiperen. 3. Opleidingsrugzakje in plaats van gecertificeerde opleidingen Het opleidingsrugzakje is een hoeveelheid tijd en geld die in overleg tussen medewerker en manager wordt besteed aan opleiding en ontwikkeling. Het concept persoonsgebonden budget is een geheel andere manier van omgaan met opleiding en ontwikkeling. Het benadrukt de flexibiliteit, de mogelijkheid om het rugzakje te vullen rekening houdend met de (te ontwikkelen) competenties van de medewerker en met de noden van de organisatie. Het kadert best in een GOP. 4. Globaal Ontwikkelingsplan (GOP) Dit project is momenteel niet prioritair bij FOD P&O. De tijd is rijp op dit prioritair op de agenda te plaatsen, om hierover te communiceren, om het bekendheid te geven en om de FOD’s en POD’s aan te moedigen een GOP uit te werken. Zowel de personeelsleden als de overheidsdiensten zelf zullen er de voordelen van ondervinden. 5. E-learning-modules Het zou zeer wenselijk en nuttig zijn om bepaalde leermodules via internet of intranet aan te bieden. Vooral modules die zinvol zijn voor zeer veel medewerkers zouden uitgewerkt kunnen worden. Ik denk hier aan een e-learning-module voor het voeren van een functioneringsgesprek. Ik heb hiervan een schitterend voorbeeld gezien bij het Nederlandse ministerie SZW.


403

6. elektronisch vergadersysteem (EVS): het systeem dat ik bij de Academie zag (SZWLab) leek me een zeer nuttige investering. Het gaat om een vergaderzaal met 16 laptops en een groot scherm, alles met elkaar verbonden. Met het EVS wissel je met elkaar meningen uit per computer. De tekst die je invoert is niet alleen zichtbaar op je eigen scherm, maar tegelijk ook op de schermen van de andere deelnemers en op het grote scherm. Voordelen : parallel werken gaat snel en levert veel informatie op die snel te rubriceren en te prioretiseren is; anonimiteit (kan belangrijk zijn bij brainstorming) ; iedereen krijgt gelijke kans om de eigen mening naar voor te brengen; het zien van elkaars input stimuleert de creativiteit waardoor ook minder conventionele oplossingen in beeld komen; een schriftelijke rapportage van alle geleverde input is direct na de sessie beschikbaar. 22.4.2. voor de POD MI De POD MI : 130 medewerkers, 14 diensten (met diensthoofden en plaatsvervangende diensthoofden), 2 N-1 en 1 voorzitter. Visie : Wij willen een inclusief federaal beleid voor maatschappelijke integratie voorbereiden, uitvoeren, evalueren en opvolgen, zodat de sociale grondrechten aan iedereen op duurzame wijze gegarandeerd worden. Missie : Wij doen dit door - het voorkomen en bestrijden van armoede en uitsluiting in al hun dimensies, - het grootstedenbeleid inzake sociale cohesie en duurzame ontwikkeling, - de sociale economie volwaardig te ontwikkelen, - de integratie via opleiding en duurzaam werk centraal te stellen, - een permanente dialoog en het gelijkwaardige partnerschap met alle beleidsniveaus (lokaal, gewesten, gemeenschappen, federaal, Europees, internationaal) en met de doelgroepen, nl. de organisaties waar armen het woord nemen, buurtbewoners, allochtonenorganisaties, sociale economieactoren, … op te zetten. Waarden : Wij staan voor - Klantvriendelijkheid en maatwerk - Gelijke kansen, non-discriminatie en diversiteit als essentiële waarden. Leerelementen : 1. Onthaal nieuwe medewerkers : checklist : een lijst van wat er moet gebeuren, op welke termijn, en wie doet wat en wanneer (bv. praktische zaken, wie is mentor of coach, planning van kennismakingsgesprekken, … ), voorbeeld meegenomen uit Nederland. Verduidelijken van opdrachten van mentor of coach! 2. Programma voor nieuwe medewerkers (en derden) over de inhoud van de activiteiten van de POD MI : maatschappelijke integratie in het verleden, heden en in de toekomst. Het is van belang om het huidige beleid in perspectief (op een tijdslijn) te zien. Tevens is het van groot belang om toekomstige ontwikkelingen en tendensen op te volgen. De Academie beschikt over een uitstekende film (Sociale Zaken in perspectief) en een ‘tijdlijn en letterspel’. Op een kleinere schaal en met bescheidener

404

Anne-Marie Voets

middelen moet het ook mogelijk zijn om een instrument uit te werken voor de POD MI. 3. Stagebeleid : naar analogie met SZW : - bevragen van stakeholders (OCMW’s, verenigingen waar armen het woord nemen, sociale economie-initiatieven, steden, …) : wie wil er een stagiair van de POD MI verwelkomen? Voor welke opdrachten? Rond welk onderwerp? - Op basis hiervan databank creëren van beschikbare stageplaatsen. - Voor wie? Voor alle medewerkers, ritme te bepalen. - Personeelsleden stimuleren om stages aan te vragen; aanvraagformulier ontwikkelen : rond welk onderwerp, in welke streek, …? - Vraag en aanbod zo veel mogelijk op elkaar afstemmen, - standaard-stageverslag opstellen, - standaard-evaluatieformulieren opstellen : één voor de stagiair, één voor de stageplaats, - verslagen op intranet zetten, ter info van iedereen. 4. het uitwerken van een GOP : voor de hele POD, of voor een aantal diensten (geleidelijk). Hulp van FOD P&O, begeleiding (extern?) en informatie. Het is duidelijk dat dit een veranderingsproces betreft. Aanleiding : signalen zijn duidelijk (CAF, tevredenheidsmeting). Context : wens tot groei naar - lerende organisatie, - coachend leidinggeven - zelfsturende teams - een kwaliteitsvolle dienstverlening in een efficiënte organisatie met tevreden personeel. - Verandering : structureel. Doel : duidelijk geformuleerd – tijdschema – stappenplan. Proces : trekkers aanduiden en netwerk creëren, draagvlak creëren, informatie, inspraak, communicatie organiseren, weerstand : naar boven laten komen en wegnemen, afronden, verankeren en evalueren. 5. Doel van ontwikkelingsactiviteiten : de doelstelling moet correct gedefinieerd worden, het probleem waaraan de ontwikkelingsactiviteit moet remediëren moet grondig geanalyseerd worden. Opleiding is meestal het eenvoudigste maar niet altijd het meest geschikte antwoord. Evaluatiecriteria vooraf formuleren (cfr. Achtveldeninstrument van Kessels, gekregen via FOD P&O). 6. Aard van ontwikkelingsactiviteiten : laten we daarin zo creatief mogelijk zijn. Ook andere vormen van leren (dan het ‘cursus volgen bij OFO’) moeten gestimuleerd worden. Vooral ook moet de waarde van het interne leren van en aan elkaar benadrukt worden. In stad Gent kan de dienstchef vragen om dit in te schrijven op de personeelsfiche en telt dit mee voor de professionele loopbaan. De vragenlijst leerstijlen van de Academie SZW kunnen we zeker uitproberen, om de leerstijl aan te passen aan de persoonlijke behoeften van de medewerkers. 7. Selecties : juiste competenties binnenhalen (voorbeeldvragen van de Academie, volgens STAR-methode : situatie – taak – actie - resultaat).


405

8. Budget voor vorming voorzien. Tip van FOD P&O. 22.4.3. betreffende de stageplaats Zowel bij de Nederlandse Academie van SZW en het Ministerie in het algemeen, bij Stad Gent als bij de FOD P&O, heb ik enthousiaste mensen ontmoet die me met veel plezier hebben laten delen in hun kennis en ervaringen. Via mijn stageactiviteiten heb ik (een beetje) een zicht gekregen op de wijze waarop in het Nederlandse Ministerie, in de Stad Gent en in de Belgische FOD P&O over het ontwikkelen van competenties wordt nagedacht, hoe eraan gewerkt wordt, wat dit momenteel in de praktijk betekent, sommige voor- en nadelen van de huidige aanpak, wat de laatste tendensen en evoluties zijn. Inhoudelijk beantwoordde deze stage dus zeer zeker aan mijn verwachtingen. Daarenboven heb ik zoveel enthousiaste medewerkers ontmoet, die niet alleen enthousiast waren over het onderwerp, maar ook over de vorm van competentieontwikkeling die ik toepaste – het kijken bij de buren (door Monica Biesebroek van de Academie ‘snuffelstage’ gedoopt). Deze ervaring oversteeg mijn verwachtingen. 22.4.4. Besluit Snuffel- en hamsterstages zijn uitstekende activiteiten voor het ontwikkelen van competenties. Vermits dit laatste onderwerp in volle ontwikkeling is bij de Belgische federale overheid en in de andere bezochte organisaties, kunnen de stageplaatsen zeker ook nog volgende jaren bron van inspiratie zijn.

Coördinatie en netwerkmanagement in het Verenigd Koninkrijk

407

HOOFDSTUK 23. COÖRDINATIE EN NETWERKMANAGEMENT IN HET VERENIGD

KONINKRIJK

FILIP WAGHEMANS

23.1.

Inleiding

23.1.1. De keuze Om een keuze te maken van stage-onderwerp had ik niet veel tijd nodig. Na enkele jaren te hebben gewerkt op het secretariaat-generaal van de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu, bleek samenwerking in een overheidscontext een niet te onderschatten obstakel om een gericht beleid te kunnen voeren. In een bepaald domein, zoals bijvoorbeeld volksgezondheid, heb je hiervoor meestal meerdere overheden, zowel horizontaal als verticaal, alsook semi-overheden of private instellingen, nodig. Om een beleid te voeren moet je bijvoorbeeld samenwerken met internationale instellingen, andere FOD’s, Agentschappen, sociale zekerheidsparastatalen, gemeenschappen, de gewesten, provinciale overheden, gemeenten, NGO’s zoals bijvoorbeeld het Rode Kruis, wetenschappelijke instellingen, universiteiten, ziekenhuizen, artsen, … Klantgerichtheid en effectiviteit zijn bij deze keuze onderliggende drijfveren. Het zal de burger –voor zover hij de overheidsorganisatie al kent- een worst wezen welke overheid bevoegd is om bijvoorbeeld voor zijn kinderen een veilige en gezonde omgeving te bieden, hij verwacht dit namelijk van dé overheid. Er kan geen begrip worden opgebracht voor een gebrekkige samenwerking in een overheidscontext. Naast een duidelijke communicatie van de verwachtingen, kan een optimale coördinatie hier een antwoord op bieden. Toen prof. Sylvia Horton in het kader van de PuMP sprak over de Britse “Joined-up governance” was mijn stageplaats gekozen. 23.1.2. De contacten Met dhr Paul Roberts kreeg ik een contactpersoon in het Cabinet Office. Hij heeft me voor mijn onderwerp doorgestuurd naar de Corporate Development Group-Performance Partnerships Agreements. Daar ben ik opgevangen door de functionele chef van dit team – ms Nancy Braithwaite. Enkele mensen die ik heb ontmoet zijn Robert Fox van het Agencies and Public Bodies team, Les Graney van het Office for Government Commerce en Diane Robinson van de voormalige drugscoördinatie op het Cabinet Office. Zij is nu werkzaam op het Civil Contingencies-secretariaat. De joined-up governance documenten bleken bij mijn stage al in de archieven opgeborgen. Op het moment dat ik in het Cabinet Office arriveerde, leek dit principe de facto beschouwd als overgedragen aan de departementen en derhalve geïmplementeerd. Toch heeft een zoektocht interessante gegevens opgeleverd.

408

Filip Waghemans

Een korte beschrijving van de institutionele context is ingevoegd om het verhaal te situeren. Nadien schets ik de belangrijkste elementen uit het publiek management in het Verenigd Koninkrijk. Het derde hoofdstuk maakt de kern uit van het verslag: checklists en succesfactoren voor partnerschappen vanuit de Britse ervaring. Nadien sta ik toch even stil bij de culturele context. Afsluiten doe ik met een terugkoppeling naar België. 23.2.

De institutionele context

23.2.1. Politiek De centrale regering is behoorlijk groot, met verschillende graden van ministerschap. Uit die regering zitten er maximum 22 in het Cabinet, zeg maar ministerraad. In het VK worden regeringen meestal uit één partij gevormd, wat de slagkracht van een regering sterk vergroot. De decentralisatie, waarbij een zekere autonomie is toegekend aan Noord-Ierland, Schotland, Wales en Engeland, ondermijnt het sterk centraal gezag van Whitehall amper. Uiteraard bestaan er ook regionale en lokale besturen. 23.2.2. De administratie 23.2.2.1. The centre De sturing en de coördinatie van de overheidsdiensten gebeuren vanuit the centre, dit is een triumviraat dat bestaat uit de Cabinet Office, Her Majesty’s treasury en (Downing Street) N°10. Ook het Office for Government Commerce is hieraan gelinkt o.a. met betrekking tot het efficiëntieprogramma dat zij voeren doorheen de overheid. Het Cabinet Office is een koepel voor vele diensten en cellen die actief zijn op het vlak van secretariaat (van het Cabinet en de Cabinet Committees) strategie, ambtenarenzaken, noodplanning, veranderingsbeheer, etc met elk verschillende politieke verantwoordelijken en rapporteringlijnen. Zij neemt in deze zaken de coördinatie op voor de ganse overheid. Her Majesty’s Treasury, het Britse “ministerie van Economie en Financiën” dat instaat voor een gezonde economie in het VK, is bij deze aansturings- en coördinatie-opdracht de belangrijkste partner. 23.2.2.2. ...en de rand Het publieke domein wordt ruim gedefinieerd en kan best worden voorgesteld door cirkels, waarbij de binnenste de mate van politieke betrokkenheid weerspiegelen.


Departementen

Uitvoerende agentschappen

409

NDPB’s

NGO’s & Vrijwilligers

De Departementen hangen rechtstreeks of onrechtstreeks af van hun minister(s) en zijn ofwel bezig in een politiek belangrijk domein of vooral betrokken in de beleidsvoorbereiding. De uitvoerende agentschappen, die aan departementen zijn toegevoegd, leveren afgebakende diensten met een duidelijke focus op uitvoering en dienstverlening. De relaties tussen de departementen en hun agentschappen worden beschreven in Framework Documents, die op maat worden gemaakt. Deze structuur wordt in het algemeen positief geëvalueerd omwille van de effectiviteit, flexibiliteit, en klantgerichtheid. Het overzicht houden is niet makkelijk maar het principe “one size does not fit all” is bevestigd als leidraad. Naast de overheidsadministratie zijn er, op “arm’s length” van de overheid, nog veel overheidsdiensten van verschillende types. De definitie van de publieke sector is bijzonder ruim, omdat ook alle gesubsidieerde organisaties hieronder worden begrepen. Dit zijn Public corporations, Non-departemental Public Bodies (NDPB’s) en Quasi Autonomous NonGovernment Organisations (QUANGO’s). Buiten de overheid wordt de vrijwilligerssector, met bijvoorbeeld NGO’s of liefdadigheidsinstellingen die een rol van openbaar nut vervullen, door het Cabinet Office mee in de werking van de publieke sector opgenomen. De grens van het publieke domein is bereikt waar de commerciële sector begint, die overheidsopdrachten uitvoert. 23.3.

Publiek management in het VK

23.3.1. Een stapje terug Eind jaren ’70 startte in het UK een zoektocht naar besparingen in de overheid. Kort nadien legde men managers doelstellingen op. Deze hervorming werd nog verruimd door o.a. de procedures te herzien, informatie, opleiding en adviezen te voorzien, de managers meer financiële autonomie te geven en de output te meten. Concepten die het licht zagen in 1990 zoals de Public Private Partnerships en Best value (de 3 e’s in lokale overheden) zijn rechtstreekse uitlopers van dit initiatief.

410

Filip Waghemans

De Next steps startten in 1988 met de hergroepering van overheidsdiensten rond coherente activiteiten in agentschappen met aan het hoofd een manager, verantwoordelijk voor het halen van de gestelde objectieven. De minister houdt hierbij een strategisch overzicht en komt alleen tussen bij een falend beleid of uitzonderlijke omstandigheden. De nadruk verschoof van de efficiëntie en de structuren naar een verhoging van de effectiviteit. Het efficiëntiebeginsel werd niet verlaten maar de overheid kon haar legitimiteit verdienen door Value for money te bieden. De tendensen van privatisering, agentschapsering en devolution hebben het beleidsproces en de dienstverlening sterk gefragmenteerd. Bovendien werd het gebrek aan klantvriendelijkheid, samenwerking en coördinatie schrijnend bevonden. Dit was het vertrekpunt bij het aantreden van Tony Blair. Hij stelde vier principes voorop: -

Strategische beleidsvoering, of het bekijken hoe de overheidsbesluitvorming in het algemeen kan verbeteren. Joined-up delivery, dat tot doel heeft tot een effectievere dienstverlening te komen, over organisatiegrenzen heen. Meer ICT-toepassingen introduceren voor een efficiëntere, snellere, meer toegankelijke en meer betrouwbare overheid. Empowerment van de public servants of het toekennen van de nodige management- en administratieve competenties.. 23.3.2. De belangrijkste instrumenten in het publiek management 23.3.2.1. De Public Service Agreements (PSA’s)

Na het afvoeren van het Business Efficiency model in de Spending Review 1998, werd de verhoging van de effectiviteit en de efficiëntie vooral nagestreefd door Public Service Agreements (PSA’s). De PSA’s zijn duidelijke verbintenissen ten aanzien van het publiek over wat zij kunnen verwachten van de overheid en welke minister verantwoordelijk is voor welke doelstellingen. Deze PSA’s worden afgesloten door de Permanent Secretaries, de politieke verantwoordelijke voor dat departement en HM Treasury. De opvolging dient door de departementen zelf te gebeuren, the centre begeleidt en auditeert. Deze flexibiliteit is waarschijnlijk een noodzakelijke voorwaarde om de lokale overheden mee in het PSA model te krijgen. Dat is het doel dat nu wordt nagestreefd. 23.3.2.2. De Performance Partnerships Agreements (PPA’s) Naast de PSA’s kregen de departementen ook te maken met strategische vijfjarenplannen vanuit Cabinet Office’s Prime Minister’s Delivery Unit en met de veranderingsprogramma’s van het Delivery en Reform team. Na de Efficiency Review 2003 werd bovendien een bezuinigingsprogramma aangekondigd vanuit het Office for Government Commerce. Om alle voorgaande instrumenten en programma’s gericht te kunnen inzetten zijn de Performance Partnership Agreements (PPA’s) uitgewerkt. Dit is een onderhandeld


411

visiedocument over hoe een departement moet ontwikkelen om de gestelde uitdagingen aan te gaan en welke prioriteiten moeten worden gekozen om de visie te realiseren. De PPA is een overeenkomst tussen de Cabinet Secretary en de Permanent Secretary van elk belangrijk departement. De toepassing is direct gelinkt aan de persoonlijke boordtabel van die Permanent Secretary, op basis waarvan zijn wedde wordt bepaald. Het Cabinet Office’s Corporate Development Group/PPA-team treedt op als account manager namens the centre. Het is een relatief kort document dat zo veel mogelijk is afgestemd op de business planning van het departement. Het belangrijkste is: -

de beschrijving van de belangrijkste outcomes die moeten behaald worden; het actieplan om ze te bereiken; de key performance indicators waarmee zal worden opgevolgd en geëvalueerd; de steun die the centre moet leveren.

Voor de monitoring wordt aan de betrokken departementen gevraagd om jaarlijks een zelfevaluatie te maken. Hierin wordt gekeken naar de mate waarin: -

PSA doelstellingen worden behaald; Efficiëntiemaatregelen worden geïmplementeerd; Hervormingen worden doorgevoerd: Op het vlak van organisatie en structuur Op het vlak van mensen, vaardigheden en diversiteit Inzake bedrijfsdisciplines en –diensten Naar klanten en stakeholders 23.3.2.3. Het landscape review

Het landscape review dat de vijfjarenplannen vervangt, is een instrument om de organisaties te helpen zich te positioneren. Hierbij worden de Business area’s tegenover de betrokken actoren en organisaties geplaatst, de respectievelijke rollen in kaart worden gebracht in functie van de departementale strategie en voor elke “klantengroep” gekeken welke soort producten of diensten worden aangeboden. De organisatie die hierop het hoogste scoort (en dus strategisch belangrijk is) en de mate van complexiteit van de dienstverlener geven prioritaire actiedomeinen voor managementinterventie aan, met een nadruk op risicobeheer. Instrument 5-jarenplannen

Doel Strategy

Landscape reviews PSA

Strategy Delivery

PPA

Betrokkenen Departement N°10

Link naar en PSA

Departement Departement en HMT Efficiency & Departement, change Cabinet Office & OGC Tabel 1: overzicht instrumenten

PSA Landscape review PSA

Status Vervangen door Landscape reviews Actief Actief Actief

412

Filip Waghemans

23.4.

Joined-up governance

Hoewel de structuur van de overheid als bijzonder effectief wordt ervaren bij de ondersteuning van het beleid en bij de uitvoering van de prioriteiten van de regering, riskeren problemen zoals bijvoorbeeld druggebruik, armoedebestrijding of regionale ontwikkeling, die de grenzen van bevoegdheden of instellingen overschrijden –de zgn cross-cutting issues - niet of niet voldoende te worden aangepakt. Daarenboven komt dat niet alleen op het centrale niveau een horizontale coördinatie dient te gebeuren, maar ook over de verschillende overheidsniveaus heen. Ingevolge de decentralisatie -de zgn devolution, de hervorming van de lokale overheden en de deconcentratie van centrale departementen moest ook hiervoor een strategie worden uitgewerkt. 23.4.1. De aanleiding De bedoeling van het Joined-up government-programma was te komen tot een strategie die een cross-cutting beleid mogelijk maakt met inachtneming van de financiële en formele verantwoordingsplicht ten aanzien van het parlement. De bestaande samenwerking volstond niet. De redenen voor een herziening waren een te enge visie van de beleidsmakers die zich o.a. uit in een aanbod focus zonder oog te hebben voor het gebruikersperspectief en het negeren van de rol van lokale overheden. Daarnaast bleken incentives voor een cross-cuttingbeleid zwak of zelfs pervers als blijkt dat ministers met departementale objectieven meer persoonlijke erkenning halen of er enkel een aanmoediging is voor ambtenaren die bijdragen aan het departement en niet voor hen die anderen te helpen hun objectieven te behalen. De onvoldoende capaciteit voor cross-cutting werk wordt geïllustreerd door het niet investeren in de competenties die nodig zijn bij partnerschappen. Tenslotte slaagde the centre er niet in de voordelen van effectieve samenwerking te promoten door onvoldoende pro-activiteit aan de dag te leggen voor cross-cutting beleidsvorming en – uitvoering. Een cross cutting toekomst zouden zowel in de beleidsvoorbereiding als in de beleidsuitvoering moeten worden geïnstalleerd. 23.4.2. Geïdentificeerde actiepunten -

-

Leiderschap van ministers en senior civil servants waarbij samenwerking wordt gewaardeerd. Hierbij moeten ook beloningen worden voorzien voor interdepartementale verwezenlijkingen; Meer aandacht voor cross-cuttingproblemen in de beleidsformulering en ontwikkeling met grotere nadruk op externe adviesbronnen en feedback van gebruikers en dienstverleners over de coherentie en effectiviteit van het centraal beleid en de budgetmechanismen; Het verhogen van de capaciteit en de competenties van de civil servants zodat zij beter in staat zijn om in samenwerkingsverbanden te werken met multipele rapportering; (Verdere) hervorming van de wijze waarop budgetten voor interdepartementaal beleid worden gealloceerd en eventueel cross-cutting budgetten waarbij een flexibele dienstverlening kan worden gecombineerd met een duidelijke verantwoording;


-

413

Aanmoedigen van het Parlement en overheidsinspecteurs en –auditeurs om positief te staan tegenover nieuwe benaderingen van samenwerken en vernieuwende verantwoordingsregelingen; The centre gebruiken om een cross-cutting beleid te ondersteunen in het bijzonder bij het formuleren van doelstellingen en targets, en pas in laatste instantie te laten tussenkomen. 23.4.3. Randvoorwaarden partnerschappen

en

kritische

succesfactoren

voor

Een joined up beleid klinkt heel logisch, maar is bijzonder moeilijk te bereiken en houdt risico’s in. Een mislukt partnerschap betekent veel schade en verlies aan vertrouwen voor een lange tijd. Het hypothekeert dus ook toekomstige samenwerking. Een goede voorbereiding moet zeker de slaagkansen in rekening brengen. Voor the centre is een belangrijke rol weggelegd om een geschikte context te creëren waarin partnerschappen zich kunnen ontwikkelen. Van hieruit worden niet alleen de objectieven vastgelegd en geprioretiseerd, ze worden ook verondersteld om te faciliteren en tegelijk toe te zien of de doelstellingen worden behaald. Om succesvol te zijn, moet hierbij eerst de vraag worden gesteld of een nieuw partnerschap de beste optie is om een probleem of een leemte aan te pakken. Om vanuit the centre deze vraag te beantwoorden, is kan volgende checklist worden gebruikt. Als de antwoorden op een schaal worden gezet en er in totaal een duidelijk overwicht is naar positief, verhogen de kansen op succes: Checklist van de condities:1 1. Is een partnerschap gepast? -

Ben je zeker dat de outcome niet kan worden opgeleverd door een bestaande organisatie met betere coördinatie? Ben je zeker dat een bestaand partnerschap niet kan worden aangepast om tot de gewenste outcome te komen? Ben je bereid om op resultaten te wachten terwijl een nieuw partnerschap meerdere jaren nodig heeft om het nodige vertrouwen, de teamworkvaardigheden en de capaciteit op te bouwen vooraleer er effectief wordt opgeleverd? Ben je zeker dat de voordelen opwegen tegen de kosten van een nieuw partnerschap?

2. Objectieven -

Heb je alle relevante departementen en stakeholders geconsulteerd over de outcomes en high level objectieven die het partnerschap moet opleveren? Heb je voldoende ruimte gelaten voor het lokaal partnerschap voor hun eigen gedetailleerde operationele strategie, objectieven en doelen? Heb je het partnerschap de tijd gegeven om deze objectieven uit te werken?

1 Public Services Productivity Panel: ”Effective partnership working”, HM Treasury, 2002

414

Filip Waghemans

3. Communicatie en begeleiding -

Heb je de betrokken organisaties geconsulteerd over het advies en de begeleiding die ze nodig hebben? Ben je je bewust van de beste praktijken die je begeleiding moeten dekken? Is er iemand beschikbaar om het partnerschap te voorzien van kennis en advies als het gevraagd wordt of nodig is?

4. Financiering en boekhouding -

Heb je er alles aan gedaan om de budgettering en de boekhouding te rationaliseren en je ervan verzekert dat ze coherent, eenvoudig en in verhouding tot het probleem zijn? Heb je een stabiele financiering geïnstalleerd, die het partnerschap in staat stelt om een betrouwbare lange termijnplanning te maken? Plan je om de middelen gradueel op te bouwen, in functie van de ontwikkeling van het partnerschap om ze effectief in te zetten?

5. Performantie, nazicht en evaluatie -

Heb je met de centrale departementen afgestemd om een enkel mechanisme van monitoring en performantiemeting op te zetten? Heb je duidelijk gesteld hoe en wanneer the centre zal tussenkomen in het geval dat het partnerschap faalt?

Als in voldoende mate aan de condities wordt voldaan, zijn er nog een aantal essentiële bestanddelen om het partnerschap zelf te laten slagen2: 2 idem

Een gebalanceerd team: waarin alle relevante organisaties zijn betrokken en een goed leiderschap. Vertrouwen: er is een hoge mate van vertrouwen nodig in elkaar en in de gezamenlijke beslissingen vooraleer de beslissingen in de betrokken organisaties zullen worden geïmplementeerd. Motivatie: de mensen moeten gemotiveerd zijn door een gedeelde visie en de collectieve mogelijkheid om deze te bereiken; daarnaast is motivatie nodig om nieuwe werkwijzen en collectieve controle te kunnen aannemen. Conflictoplossing: om de verschillen op te vangen moet worden voorzien in conflictbeheersende mechanismen. Samen-werking: is uiteraard essentieel en heeft nood aan respect voor ieders visie in transparante en open discussies. Duidelijke objectieven en verantwoordelijkheden: deelnemers moeten weten wat ze willen bereiken, hoe ze dat zullen doen en waar de individuele en de groepsverantwoordelijkheid liggen. Gepaste financiering: dat betekent dat budgetten makkelijk beschikbaar zijn en dat ze op lange termijn worden voorzien. Voortdurende ondersteuning: om blokkades aan te pakken, kan een voortdurend sponsorschap een grote hulp zijn. Manoeuvreerruimte: er moet voldoende vrijheid en flexibiliteit zijn voor de betrokken organisaties om effectief te kunnen bijdragen aan het partnerschap.


415

23.4.4. Cross-cutting maatregelen3 De cross-cutting benadering en het bouwen van partnerschappen is geen wondermiddel voor alle problemen. Zoals hierboven gesteld houdt het zelf ernstige risico’s in om er overhaast één op te zetten. Daarom moeten een aantal stappen worden doorlopen: Eerst moet worden gekeken welke outputs of welke outcomes wordt vooropgesteld. Als het nodig is om hierbij samen te werken met andere departementen, of mogelijke conflicten dienen te worden aangepakt, is een cross-cutting benadering aangewezen. Afhankelijk van de aard van de uitdaging, kan er worden geopteerd voor één of meerdere vormen van gezamenlijke aanpak. Enkele voorbeelden van een gezamenlijke aanpak of partnerschap zijn: -

het uitwisselen of delen van informatie; consultatie; gedeelde objectieven en metingen; gezamenlijk management ; gezamenlijke klantinterface; gedeelde budgetten; gezamenlijke teams; samengevoegde structuren en budgetten.

De beste optie wordt gekozen door een afweging te maken van de kosten en de mogelijke voordelen. Indien aangewezen, kunnen er doelstellingen en performantiemetingen aan worden verbonden. Tenslotte kan men zich de vraag stellen of een directe interventie van the centre nodig is of dat de departementen zelf het beheer kunnen opnemen. 23.4.5. De uitwerking naar het lokaal niveau Er zijn mechanismen nodig om een verbinding te maken naar het regionaal en lokaal niveau. Naast de verbinding zijn er ook (te) veel initiatieven geteld die veel bureaucratie vergen en weinig ruimte laten voor creativiteit. In de VK-context wil men deze situatie verbeteren door een nauwe samenwerking tussen Government Offices en Regional Development Agencies (en Regional Chambers) enerzijds en een versterkte Whitehall coördinatie van beleidsinitiatieven anderzijds. Rollen die moeten worden opgenomen door de Government Offices zijn: 3

Bron van advies en steun voor lokale partners; Account voor de deliveryprogramma’s van de centrale overheid; Integreren van Whitehall input in lokale en regionale strategieën; Ondersteuning van de cross-cutting programma’s;

deze term duidt het organisatie-overschrijdend karakter aan

416

Filip Waghemans

-

Integratie van de bijdragen van de verschillende departementen en de lokale en regionale overheden; Lokaal aanspreekpunt voor de nationale overheid; Arbitreren in geval van onenigheid; Beïnvloeden van het regeringsbeleid.

Dit impliceert een centraal coördinatiebeleid in de vorm van een Government Office Management Board en de installatie van regionale directeurs, die verantwoordelijk zijn voor de targets uit de PSA’s die met hen worden afgesloten. Voorbeelden van partnerschappen: - De cross-cutting benadering is in het VK o.a. expliciet ingezet voor het verbeteren van de slaapkwaliteit, verbeteren van de gezondheid en welzijn van nog niet schoolgaande kinderen, ondersteuningsplatform voor KMO’s, … 23.5.

Cultuur

De cultuur van een organisatie beïnvloedt in niet geringe mate haar werking. Tijdens de stage, waarin je duidelijk cultuurverschillen “voelt”, is het dan ook interessant om deze te beschrijven. Kwalitatieve noch kwantitatieve cultuurbeschrijvingen waren beschikbaar, maar de cultuurelementen zijn mijns inziens danig belangrijk om het plaatje te vervolledigen dat een persoonlijke intuïtieve beschrijving beter is dan geen. De indruk die een Britse ambtenaar geeft, is op zich al een aanduiding van het organisatieklimaat: informele, vlotte praters in een proper pak, met veel charme, kundigheid en een vleugje droge humor. De civil servants van het Cabinet office kenmerken zich door professionalisme, dynamiek, motivatie en engagement. De kans dat dit een eenzijdig beeld is van de civil service, is reëel in een team van senior civil servants in een centraal departement met boeiende projecten. Persoonlijke inschatting vanuit het model van Quinn4: 1. Ondersteuning (intern-flexibel): De leiderschapsstijl die ik heb gezien en die ook wordt gepromoot, is er één van informaliteit in de omgang en groepsgerichtheid bij het nemen van beslissingen. De informatiedoorstroming van onder naar boven is goed geïnstalleerd. De doelgerichtheid zal steeds primeren op de mensgerichtheid. 2. Innovatie (extern-flexibel) Ongetwijfeld is innovatie één van dé karakteristieken. Vernieuwende ideeën worden sterk gewaardeerd. Dat is dan ook één van de selectiecriteria bij aanwerving. De veranderingsgerichtheid is tekenend op het niveau van de organisatiestructuur als op de personeelsleden. Structuurhervormingen zijn legio. Bij wijze van spreken is de kans reëel dat de dienst waar ik in mei stage liep, een maand later niet meer bestond. Bij het overheidspersoneel is de mobiliteit ronduit indrukwekkend. Een job bij de staat lijkt –toch vanaf middle management niveau- zeker niet “voor het leven”. Nadeel is misschien dat de geschiedenis van de overheid alleszins niet door een civil servant zal worden geschreven want de meeste mensen zijn er eerder jong en blijven slechts enkele jaren. Ook mobiliteit tussen de overheid en de private sector is er erg 4

O.c. in De Witte K, Swinnen, M.: Synthesenota ivm organisatieklimaat en –cultuur, KULeuven, PUMP 2005, niet gepubliceerd.


417

groot. Ook hun focus op hun werkdomein lijkt enorm groot. Keerzijde hiervan is dat in het Cabinet office,wat eigenlijk een amalgaam is van kleine dienstjes en cellen, zelfs buren elkaar niet kennen of dat ze binnen een kleine dienst niet erg goed op de hoogte zijn van wat hun collega precies doet. 3. Doelgerichtheid (extern-controle) Is zonder twijfel ook een scoorder. De overheid moet “value for money” bieden, zodat, rekening houdend met omgevingsfactoren, een grote mate van rationaliteit wordt nagestreefd. De doelgerichtheid werd zichtbaarder naargelang er geen overeenstemming wordt bereikt of conflicten optreden. 4. Respect voor regels (intern-controle) Probleemoplossing primeert over procedureconformiteit. Procedures worden beschouwd als hulpmiddelen maar worden eerder weinig gebruikt. In het algemeen lijken de Britten ook veel minder dan wij gebruik te maken van wetgeving, wat ook zeker te verklaren is door de autoriteit van Whitehall en door de afwezigheid van coalitieregeringen. De controle door regels is grotendeels vervangen door controle door transparantie. Hun manier van financieren en de bijhorende rapportering zijn daar wellicht niet vreemd aan. Ook de gebruikelijke techniek van “naming and shaming”5 is hiervoor een niet te onderschatten motief. 23.6.

Joined up governance op zijn Belgisch

Joined up governance is niets nieuws in België, het is alleen bij mijn weten nog niet erkend als “discipline”. Het lijkt alleen soms dat er een ernstig incident moet gebeuren vooraleer er een, dan dikwijls verregaand, initiatief wordt ondernomen. Voorbeelden van joining up door samengevoegde structuren en budgetten om de effectiviteit te verhogen zijn bij ons het Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen, en de geïntegreerde politie op twee niveaus. Dit waren twee erg ingrijpende veranderingen naar aanleiding van crises. Ook gezamenlijke teams komen voor als we denken aan de gecoördineerde acties die door de verschillende sociale inspectiediensten worden opgezet. Op federaal niveau aangestuurd door een Coördinatiecomité, op arrondissementeel niveau onder leiding van de arbeidsauditeurs. Consultaties van de Hoge Gezondheidsraad zijn verplicht bij de toepassing van de wetgeving op het op de markt brengen van nieuwe voedingsmiddelen. Een gezamenlijke klanteninterface zou op federaal niveau kunnen worden aangetoond door de belgium.be website. De gemeenschappen en gewesten in ons land hebben hier veel meer in geïnvesteerd als we denken aan de Vlaamse Infolijn. Er is zeker sprake van samenwerken door gezamenlijke gegevensbanken, denken we maar aan de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid.

5

deze techniek bestaat uit het bekendmaken van gegevens mbt bijvoorbeeld prestaties. Het doel is het motiveren van verantwoordelijken om prestaties te leveren. De sanctie op onvoldoende prestaties is de schaamte die verondersteld wordt na algemene bekendmaking.

418

Filip Waghemans

Zonder een inventaris te willen maken met aanspraak op volledigheid, is het duidelijk dat naar beleidsuitvoering zeker wordt gedacht aan samenwerking. Een aantal schakels, die in het UK als belangrijk worden ervaren, ontbreken evenwel in ons land. Zo kennen we in ons land geen “centre” met een Cabinet Office. In de Belgische context kunnen we niet spreken van een geïntegreerde aanpak inzake strategie, financiering, rationalisering en veranderingsmanagement. Wij hebben FOD’s die in de virtuele matrix horizontaal worden geplaatst ten opzichte van de verticale departementen, maar die geen sturende rol opnemen naar outcomes toe. De rol van de Kanselarij van de Eerste minister beperkt zich grotendeels tot het secretariaat van de ministerraad, het intergouvernementeel overleg en de overkoepelende vakbondsonderhandelingen. De FOD P&O tracht een modern personeelsbeleid te voeren, maar doet dit ook grotendeels los van de doelstellingen die de verticale FOD’s nastreven. Een hiërarchie is niet aanwezig en dat vermindert, volgens de Britse ervaring, de slaagkansen van zo’n beleid. Er is geen instantie die de condities kan inschatten om de slaagkansen van partnerschappen in te schatten. Er zijn geen incentives noch centrale ondersteuning, sturing of evaluatie voor cross-cutting prestaties. Het Britse verhaal van joined up government is een kind van hun performantiegerichtheid. Het is om de effectiviteit te verhogen dat partnerschappen moeten worden opgezet. In België is de overheid (nog) niet zo doordrongen van dit principe. De verschillen in budgettering en financiering vormen zonder twijfel een grote kloof. Onze FOD Budget en Beheerscontrole financiert ook niet volgens de prestaties en op basis van meerdere jaren zoals HMT dat doet. De relatie tussen de FOD’s en de agentschappen of andere parastatalen verschilt ook van de relatie die deze hebben in het VK. Waar in het VK het departement een belangrijke rol speelt, worden parastatalen in België met een KB opgericht en verantwoorden de “CEO’s” zich rechtstreeks aan de minister. De Sociale Zekerheidsparastatalen, waarvan Annelies De Bondt van de 3e PUMP-generatie haar stage-leerdoelstelling heeft gemaakt, laat ik hierbij buiten beschouwing. Landscape Reviews om de respectievelijke rollen en prioriteiten vast te leggen zijn in principe dadelijk bruikbaar maar de structuur en het gebrek aan incentives bemoeilijken de implementatie van de resultaten. Daarnaast hebben we (nog steeds) te maken met ministeriële kabinetten die de beleidsvoorbereiding, ondanks hun beperkte capaciteit, grotendeels op zich nemen. 23.6.1. De politieke coördinatie 23.6.1.1. Federaal In ons land ligt de verantwoordelijkheid voor een (horizontaal) beleid volledig bij de minister die de desbetreffende portefeuille beheert. Tenzij een minister meerdere pakketten zelf onder zijn of haar bevoegdheid krijgt, betekent dit dat hij of zij zelf collega’s moet meekrijgen om in een project te stappen. Successen door een gecoördineerd beleid wordt niet bijzonder gewaardeerd ten opzichte van “departementale” prestaties.


419

23.6.1.2. Federaal - Gemeenschappen en Gewesten Joined-up governance van de federale overheid met de gemeenschappen en gewesten verloopt via verschillende manieren: - Het Intergouvernementeel overleg. Dit is een politieke discussie waarbij beleidsverklaringen in een bepaald domein op elkaar moeten worden afgestemd. Een situatie met coalitieregeringen, die momenteel geen afspiegeling van elkaar zijn op de verschillende niveaus, vergemakkelijkt de discussie niet. - De interministeriële conferenties, die in de schoot van het Intergouvernementeel overleg zijn opgericht en fungeren als werkgroepen. - De samenwerkingsakkoorden die worden gesloten. Het gaat dus vooral om politieke akkoorden om betrokkenheid te realiseren of belangenconflicten op te lossen. De opvolging en evaluatie gebeurt door elke regering voor wat haar deel betreft. Naar de beleidsuitvoering toe is het zeker interessant om het algemene Britse model op te halen, waarbij gedeelde budgetten, gezamenlijke teams of databanken instrumenten kunnen zijn om het beleid effectiever te maken. Voorwaarde hiervoor is dan wel dat er een gezamenlijke opvolging is. Specifiek naar het overleg tussen de centrale en de devolved countries toe heb ik geen bijkomende informatie gevonden inzake succesfactoren voor partnerschappen. 23.6.1.3. Lokaal Naar lokale overheden toe is de rol van de federale overheid erg beperkt. Desalniettemin is de federale overheid, vooral met inspecteurs, aanwezig in de provincies. Het is het overwegen waard om over meerdere FOD’s en andere organisaties heen, een coördinatie te installeren en daarmee ook een toegangspoort tot de federale overheid te maken. De provinciegouverneurs hebben nog steeds federale taken te vervullen op het vlak van o.a. wapens, politie, brandweer en reispassen voor vreemdelingen. Zij spelen een sleutelrol waarbij federale lijnen lokaal worden geïmplementeerd met een (beperkte) ruimte voor differentiatie. Anderzijds signaleren zij aan het centrale niveau problemen die zich op dat lokaal vlak voordoen. 23.6.2. Lessen voor België De context van beide landen verschilt aanzienlijk, maar toch kunnen we mijns inziens inspiratie halen uit het VK voor het Belgische beleid. Zo is er in eerste instantie de bewustwording van een noodzakelijke gezamenlijke aanpak. Politieke beslissingen zijn niet altijd gebaseerd op gerichte informatie. Hier ligt dus de eerste opportuniteit om alle organisaties en instellingen te identificeren die informatie kunnen aanbrengen. Vanzelfsprekend moet dan ook een structuur worden opgezet die de capaciteit èn de competentie heeft om de beleidsgegevens in te zamelen, te verwerken en te analyseren. Het Copernicusconcept van beleidscellen heeft geen algemene doorgang gevonden, maar had wel een aanzet kunnen zijn om per departement deze beleidsvoorbereiding op te nemen. Het water tussen de administratie en de politieke kabinetten is soms te diep om intens en

420

Filip Waghemans

collegiaal samen te werken. Gezamenlijke opleidingen, zoals in het VK, zouden een eerste opstap kunnen betekenen. In de beleidsuitvoering zit een iets andere logica. Hier is de fase van analyse voorbij en komen we bij de realisatie van beleidsdoelstellingen. Maar ook hier is er nood aan een structuur die alle betrokkenen identificeert, mobiliseert, opvolgt, evalueert èn aan capaciteitsen competentie-opbouw. De Belgische aanpak van cross-cutting aangelegenheden heeft eerder een ad hockarakter. Deze heeft als belangrijk nadeel dat er dikwijls laat wordt gereageerd en dat uit fouten niet noodzakelijk wordt geleerd. De checklists uit het VK om te bepalen of een partnerschap opportuun is, of alle essentiële elementen aanwezig zijn om ze te laten slagen en welke vorm het meest gepast is, zijn zeker bruikbaar in een Belgische context. Over wie in onze overheid de checklists zal beheren, en dus hoe de coördinatiestructuur er moet uitzien, zijn meerdere pistes. Op politiek niveau is het idee om de Senaat verder uit te bouwen tot een instelling die de verschillende regeringen bijeenbrengt is ongetwijfeld een interessante optie. Het mandaat moet evenwel voldoende sterk zijn zodat deze instelling niet kan genegeerd worden. De beleidsinformatie zou hier kunnen besproken worden om de regeringen te inspireren en inhoudelijk te kunnen controleren aan de hand van vragen. Dat de beleidsuitvoering zelf in handen is van de regeringen en ambtenaren, is evident. De structuren die hiervoor worden gebruikt zouden naast een permanent ook een flexibel deel kunnen krijgen. Het Copernicusconcept van (permanente) federale overheidsdiensten enerzijds en (tijdelijke) programmatorische overheidsdiensten anderzijds kon hiertoe een aanzet zijn. In de praktijk lijkt hun mandaat evenwel te zwak. Het POD-principe inbedden in een, per definitie tijdelijke en resultaatsgerichte, programma- en projectstructuur zou de slagkracht kunnen verhogen. In de beheersstructuur zouden alle verantwoordelijken kunnen zetelen terwijl op het veld gemengde teams instaan voor de oplevering van resultaten. Zo zou dit instrument ook kunnen gebruikt worden om protocollen uit het Intergouvernementeel overleg uit te voeren. Een centrale ondersteuning van de POD’s installeren bij de Kanselarij van de Eerste Minister zou de garantie moeten bieden op planning, opvolging, kwaliteit, voldoende budget, tijdigheid en betrokkenheid. Deze inbedding zou minstens de nodige status en aandacht kunnen bieden om enerzijds het project op de politieke agenda te houden en om competente personeelsleden aan te trekken. Naar het lokale niveau toe kan een herwaardering van de rol van de Provinciegouverneur ook een betere afstemming opleveren. De gouverneurs zijn leidinggevende ambtenaren voor zowel een deel van de federale als de Gewestelijke overheden. Zij kunnen dus perfect fungeren als verbindingspersoon tussen deze overheden alsook de lokale besturen. Waar de evaluatie in eerste instantie door de high-levelstuurgroepen moet gebeuren, is ook een extern toezicht noodzakelijk. Naar controle en evaluatie toe lijkt het Rekenhof de meest logische en voor de hand liggende keuze. Dit hof is tenminste bevoegd voor de federale overheid, de gemeenschappen en gewesten. Zij kunnen ook gebruik maken van checklists om partnerschappen te evalueren op hun opportuniteit, effectiviteit en efficiëntie.


23.7.

421

Algemeen besluit

23.7.1. Mbt coördinatie In het Verenigd Koninkrijk hanteren ze een brede definitie voor de publieke sector. Om al deze instellingen en organisaties doelgericht en resultaatsgericht in te zetten, hebben ze verschillende instrumenten uitgewerkt. Ook de samenwerking die soms nodig is om beleidsdoelstellingen te kunnen uitvoeren, is hierbij onder de loupe genomen. Hierbij zijn de elementen opgenomen die moeten toelaten te kiezen voor een geschikte vorm van samenwerking en de kritische succesfactoren om het vooropgestelde doel te halen. Hoewel het geen universele wondermiddelen zijn, kunnen de Britse ervaringen zeker inspiratie bieden voor vergelijkbare problemen in ons land. De belangrijkste verdienste van dit stageverslag zou kunnen liggen in het creëren van het bewustzijn dat coördinatie een discipline op zich is, die ergens moet worden ingebed, uitgewerkt en opgevolgd. Enkele voorstellen zijn geformuleerd in het laatste hoofdstuk. Daarnaast zijn de checklists voor succes een directe opbrengst. Het is weliswaar een verhaal dat kadert in een specifieke historische en politieke evolutie, maar uit de checklists blijkt toch dat slagen in samenwerken voor het overgrote deel een zaak is van vertrouwen, verwachtingen en inspanningen. Een mensenverhaal dus… 23.7.2. Mbt de stage De stage is voor mij zonder twijfel één van de meest leerrijke onderdelen van de Pumpopleiding geworden. Hier krijg je de kans om eens uit het gekende kader te stappen. Alle gewoontes die vanzelfsprekend en onafwendbaar lijken, worden dan ook relatief. Terugkomen doe je gegarandeerd met een open geest en een hoop inspiratie!

Het Human Capital and Accountability Framework

423

HOOFDSTUK 24. HET HUMAN CAPITAL AND ACCOUNTABILITY FRAMEWORK

(HCAAF) ALS STURINGSINSTRUMENT IN HET GEDECENTRALISEERDE HRBELEID VAN DE VERENIGDE STATEN

EVERT JAN WITTEVEEN

24.1.

Ter inleiding

Ik ben in mijn keuze van stageonderwerp en reisdoel aangemoedigd door twee eerdere studies. Collega Michael Kegels (directeur van het Opvangcentrum voor Asielzoekers te Broechem) heeft in het kader van zijn pumpstage in 2002 verslag gedaan van de veranderende rol van de centrale P&O-functie, het Office of Personnel Management (OPM) in de decentraliserende HR-omgeving in de Verenigde Staten. In 2003 deden Wouter Vandenabeele en Prof.Dr. Annie Hondeghem van de KU Leuven een case study naar de start van een nieuw sturingsinstrument van OPM voor het overkoepelend HR-beleid van de Verenigde Staten: het Human Capital Assessment Framework (HCAF). Ik wil Michael, Annie en Wouter bedanken voor hun nuttige tips, documentatie en contactadressen. 24.2.

Doelstelling van de stage

Tijdens mijn stage heb ik geprobeerd om inzicht te krijgen in de laatste stand van zaken met betrekking tot het strategisch HR-beleid in de Verenigde Staten, met specifieke aandacht voor: -

de nieuwste versie van het Human Capital Assessment and Accountability Framework (HCAAF) als sturingsinstrument voor de centrale HR-functie; de veranderde rol van de centrale HRM-functie en visie van verschillende betrokken decentrale organisaties (departementen en agentschappen) hierop; het spanningsveld tussen decentralisatie enerzijds en het behoud van een uniform personeelsbeleid met overkoepelende waarden en kwaliteitsgaranties anderzijds.

Ik heb tijdens een tiendaags verblijf in Washington gesprekken gevoerd met meerdere personen binnen verschillende overheidsorganisaties, die elk vanuit een eigen perspectief (zowel centraal als decentraal) op strategisch niveau betrokken zijn bij HRM. In dit verslag zal ik eerst een beeld schetsen van de situatie (organisatorisch en historisch) en enige achtergrondinformatie geven bij de organisaties die ik bezocht heb. Vervolgens zal ik ingaan op bovenstaande aandachtspunten en hieruit enige conclusies formuleren. Tot slot zal ik een aantal aanbevelingen formuleren inzake de mogelijke invoer van een HR-scorecard voor de federale overheid en mogelijke opportuniteiten voor P&O.

424

Evert Jan Witteveen

24.3.

Organisatorische context

De wetgevende macht wordt gevormd door het Congres, bestaande uit een Senaat en een House of Representatives. Binnen beide kamers bestaan er meerdere commissies die zich met specifieke beleidsdomeinen bezighouden. Een belangrijk onderscheid kan gemaakt worden tussen de zogenaamde ‘authorizers’, de voorbereiders van nieuwe wetgeving en ‘appropriators’, die de budgetmiddelen toekennen. Het wettelijk kader van alle personeelsaangelegenheden binnen het openbaar federaal bestuur in een specifiek hoofdstuk van de US Code, het zogenaamde Title 5. De meeste agentschappen en departementen zijn onderhevig aan deze regelgeving inzake rekrutering, beloning en ontslag. Sommige agentschappen hebben via speciale wetgeving uitzonderingen bedongen op Title 5 om meer zeggenschap te krijgen over hun HR-processen en zo beter te kunnen beantwoorden aan de uitdagingen waarvoor zij zich gesteld zien (loonconcurrentie en krapte op de arbeidsmarkt, vergrijzing, etc.). Zowel de ‘appropriators’ als de ‘authorizers’ in het Congres zijn doelwit van lobbyisten die vanuit de agentschappen komen pleiten voor meer middelen en autonomie voor hun organisatie. Het fenomeen van “going to the hill” (verwijzend naar Capitol Hill waar het parlement gevestigd is) is een niet te onderschatten dynamiek die veel heeft bijgedragen aan de huidige trend van decentralisering. De uitvoerende macht wordt gevormd door de President en zijn administratie. De president heeft drie middelen om invloed uit te oefenen op het beleid. Allereerst heeft hij een eigen Executive Office dat als adviesorgaan voor hem optreedt en verantwoordelijk is voor de overheidsbegroting. De Executive Office is een belangrijk machtsmiddel ten aanzien van zijn ambtenaren: de executive branche. Deze executive branche bestaat uit verschillende departementen met veelal nog onderliggende agentschappen, en onafhankelijke agentschappen die niet onder een departement ressorteren. De departementen worden bestuurd door een Secretary (cf. Minister). De onafhankelijke agentschappen worden geleid door politiek benoemde ambtenaren. Deze zogenaamde ‘politicals’ vormen een tweede belangrijk invloedsmiddel van de President. In de top van de administratie (de senior executive service) is ongeveer 10% van de ambtenaren politiek benoemd. 24.3.1. The Office of Management and Budget (OMB) OMB maakt deel uit van het Executive Office van de President. Het ziet toe op het beheer en de uitvoering van het overheidsbudget. De hele federale begrotingsopmaak passeert via OMB naar het Congres. Daarnaast heeft OMB nog een specifieke managementopdracht die toelaat om sturend op treden richting de agentschappen op het vlak van good governance en het verbeteren van hun beleidsprestaties in brede zin. 24.3.2. The Office of Personnel Management (OPM) OPM is een onafhankelijk agentschap dat de overkoepelende HRM-functie vervult voor de gehele federale overheid en is in functie vergelijkbaar met P&O/Selor/OFO. Het heeft een horizontale werking ten opzichte van praktisch alle departementen en agentschappen, en een adviserende rol ten opzichte van de President. De missie van OPM sinds het aantreden van G.W.Bush is: “to build a high quality and diverse Federal workforce, based on merit system principles, that America needs to guarantee freedom, promote prosperity and ensure the security of this great Nation.”


425

Het moge uit deze bewoordingen duidelijk zijn dat, ondanks zijn theoretische ‘onafhankelijke status’, OPM in grote mate onder invloed staat van de President: de directeur van OPM is rechtstreeks benoemd door de President en de financiële middelen worden toegekend door OMB (Executive Office). De Merit System Principles worden nader toegelicht bij the Merit System Protection Board (MSPB). 24.3.3. The General Accounting Office (GAO) GAO is een ondersteunende organisatie binnen de wetgevende macht, in functie vergelijkbaar met Het Rekenof. GAO doet in opdracht van het Congres programmatische financiële audits, maar heeft ook een Directie ‘Strategic Issues’ die zich toelegt op thematische onderzoeken, vooral gericht op strategische uitdagingen binnen het geheel van de federale overheid. Deze thematische onderzoeken sluiten altijd af met sterk strategische aanbevelingen ten aanzien van het onderzochte beleid. Met het aantreden van controller general David M.Walker in 1999 (benoemd voor 15 jaar) heeft GAO zijn autoriteit in het HR-domein gevestigd. Zowel binnen de eigen organisatie als in de externe thematische strategische studies heeft GAO een voortrekkersrol ten aanzien van strategisch Human Capital Management. Walker introduceerde het begrip Human Capital binnen de federale overheid. 24.3.4. The Merit System Protection Board (MSPB) MSPB is een onafhankelijk quasi-juridisch agentschap dat toeziet op de toepassing van de Merit Principles. Deze Merit Principles zijn een set van generieke regels en verboden praktijken die (kandidaat-) ambtenaren moeten beschermen tegen oneerlijke en ongelijke behandeling, uitsluiting, discriminatie en politieke willekeur in rekruterings- en ontslagprocedures, opleiding, beloning en sanctionering. Verder omvat het de specifieke voorkeursregeling en bescherming van oorlogsveteranen binnen het federaal ambt. De Merit Principles zijn juridisch verankerd in Title 5 van de US Code. Merit Principles: -

Recruiters should seek to achieve a work force made up of qualified people from all segments of society, and selection and promotion should be based solely on merit, after fair and open competition. All employees and applicants should be treated fairly, without discrimination, and with proper regard for their privacy and constitutional rights. Equal pay should be provided for work of equal value, with appropriate consideration for the rates paid by private sector employers. Appropriate incentives and recognition should be provided for excellent performance. Employees should maintain high standards of integrity, conduct, and concern for the public interest. The Federal work force should be used efficiently and effectively. Retention should be based on performance, inadequate performance should be corrected, and employees who cannot or will not improve their performance to meet required standards should be separated. Employees should receive effective education and training in order to achieve better organizational and individual performance.

426

Evert Jan Witteveen

-

Employees should be protected against partisan politics and may not use their offices for partisan political purposes. When employees legally disclose information evidencing wrongdoing (known as "whistleblowing"), they should be protected from reprisal.

Prohibited Personnel Practices: -

-

-

Discriminating on the basis of race, color, religion, sex, national origin, age, disability, marital status, or political affiliation; Soliciting or considering statements concerning a person who is being considered for a personnel action unless the statement is based on personal knowledge and concerns the person's qualifications and character; Coercing the political activity of any person, or taking any action as a reprisal for a person's refusal to engage in political activity; Deceiving or wilfully obstructing anyone from competing for employment; Influencing anyone to withdraw from competition for any position to help or hurt anyone else's employment prospects; Giving unauthorized preferential treatment to any employee or applicant; Nepotism; Taking or failing to take, or threatening to take or fail to take, a personnel action because of an individual's legal disclosure of information evidencing wrongdoing ("whistleblowing"); Taking or failing to take, or threatening to take or fail to take, a personnel action because of an individual's exercising any appeal, complaint, or grievance right; testifying or lawfully assisting any individual in the exercise of any appeal, complaint, or grievance right; cooperating with or disclosing information to an agency Inspector General or the Special Counsel, or refusing to obey an order that would require the individual to violate a law; Discriminating on the basis of personal conduct that does not adversely affect the performance of an employee or applicant or the performance of others, except that an employee or applicant's conviction of a crime may be taken into account in determining suitability or fitness; and Taking or failing to take any other personnel action if the act or omission would violate any law, rule, or regulation implementing or directly concerning the merit system principles. Violating a veterans' preference provision in connection with a personnel action. (For purposes of disciplinary action only).

De missie van MSPB is allereerst om ‘te horen en te beslissen’ over klachten inzake schending van de Merit Principles, van medewerkers tegen de federale overheid als werkgever (de departementen en agentschappen). Hiertoe bestaat er binnen MSPB een beroepsinstantie , bestaande uit drie rechters, allen politiek benoemden (voor 7 jaar, niet herbenoembaar) waarvan er nooit meer dan twee van dezelfde partij mogen zijn. Daarnaast heeft MSPB tot taak studies te verrichten in bredere zin naar de goede toepassingspraktijken van de Merit Principles binnen de overheid. MSPB rapporteert hierover aan de President en het Congres. Tot slot heeft MSPB een wakende functie over OPM, die de Merit Principles actief moet implementeren in het personeelsbeleid (zie hun missie). MSPB ontvangt zijn budget van het Congres. Mede hierdoor neemt het een redelijk politiek neutrale en onafhankelijke positie in binnen de executive branche.


427

24.3.5. The National Aeronautics and Space Administration (NASA) NASA is een onafhankelijk agentschap binnen de executive branche met 19.000 werknemers. De missie van NASA luidt: “to understand and protect our home planet, to explore the universe and search for life, to inspire the next generation of explorers.” De organisatie bestaat uit een hoofdbestuur met meerdere decentrale entiteiten. Elk van die entiteiten heeft een eigen HR-office dat horizontaal wordt aangestuurd door het HR-office van het hoofdbestuur. Het personeelsbestand van NASA bestaat voor 68% uit ondersteunend contractueel personeel. Op HR-vlak ziet de organisatie zich gesteld voor een aantal grote uitdagingen. Er is sinds begin jaren negentig een algemene achteruitgang van het aantal studenten in Science & Engineering (S&E), terwijl bijna 60% van de functies binnen NASA zich binnen S&E bevinden en de vraag naar S&E personeel binnen NASA met 15% gestegen is in de afgelopen tien jaar. Verder is er sprake van een sterkere competitie met de academische sector, die zeer concurrerende salarissen kan aanbieden. Tot slot is er een voorspelde uitstroom wegens pensionering van 25% van het S&E-personeel binnen vijf jaar. Omwille van bovenstaande problemen en mede om reden van afslanking van het personeelsbestand in de jaren negentig (zie ‘historische context’) zijn er skill gaps ontstaan: sleutelcompetenties en waardevolle kennis beginnen te ontbreken op sommige plaatsen in de organisatie. NASA heeft in de afgelopen vier jaar ambitieuze strategische vernieuwingen doorgevoerd in haar Human Capital Management om bovenstaande problemen het hoofd te kunnen bieden. 24.3.6. The Department of Labor (DOL) Department of Labor is een departement binnen de executive branche, onder leiding van een Secretary. De missie van de organisatie luidt: “DOL promotes the welfare of job seekers, wage earners, and retirees of the United States by improving working conditions, expanding opportunities for training and profitable employment, protecting retirement and health care benefits, helping employers find workers, strengthening free collective bargaining, and tracking changes in employment, prices, and other national economic measurements”. Bij DOL werken 16.000 mensen. De uitvoering van het HC-beleid is in handen van het Office of Administration and Management binnen het hoofdbestuur. Zij sturen de HR-beleidslijnen naar ondergeschikte agentschappen die op hun beurt elk een eigen HR-cel hebben of afhangen van regionale HR-kantoren. Net als NASA heeft ook DOL te kampen met vergrijzing in zijn personeelsbestand en heeft hiervoor een ambitieuze strategische aanpak gekozen. 24.4.

Historische context

24.4.1. Periode Clinton 1992-2000 Tijdens de beginperiode van de Clinton-regering werden al de eerste signalen van New Public Management waargenomen in het beleid. In 1993 lanceerde de regering het initiatief van de National Performance Review, later omgedoopt in National Partnership for Reinventing Government, beide afgekort tot NPR. Deze programma’s waren gericht op een meer

428

Evert Jan Witteveen

prestatiegerichte overheid, met voldoende flexibiliteit om in te spelen op een snel veranderende samenleving. De titel van het bijbehorende rapport was “creating a government that works better and costs less”. Nieuwe concepten als BPR’s en MBO werden geïntroduceerd. Kernthema’s van de NPR waren: -

klantvriendelijker overheid (o.a door de introductie van marktmechanismen en het aanmoedigen van ondernemerscultuur binnen de overheid); snoeien in de bureaucratisering (o.a. door reductie van management en ander overheadpersoneel); medewerkers in staat stellen om resultaten te boeken (vergroten van slagkracht door middel van decentralisering); herevalueren van de kerntaken van de overheid (snoeien in overbodige of dubbele programma’s).

In de uitvoering van het plan lag de nadruk in eerste aanleg vooral op de kostenbesparing, zoals ook was beloofd tijdens de verkiezingscampagne. Zichtbare resultaten over de periode ’93-’99 waren een afslanking van het ambtenarenapparaat met 17% tot het laagste niveau sinds 40 jaar. Het programma was in eerste aanleg vooral procesgericht, zonder te letten op de gevolgen die deze besparingen met zich meebrachten. De tweede fase waarin de resultaatgerichtheid van het beleid zou worden uitgewerkt (met als zwaartepunt het in kaart brengen van de kerntaken van de overheid) is nooit van de grond gekomen door een verlies aan daadkracht en momentum binnen de regering, mede het gevolg van een toenemende tegenkanting vanuit het Congres met een inmiddels niet-democratische meerderheid. Toch werd er op dit vlak één belangrijke maatregel doorgevoerd, hoewel gezegd moeten worden dat dit gebeurde op initiatief van het Congres. Door middel van de Government Performance and Results Act (GPRA) werd een link gelegd tussen begroting en prestatie en werden er meerjarenplannen geïntroduceerd. Overheidsorganisaties werden gedwongen om hun budgetplanning te koppelen aan een strategisch performance-plan. Terugkijkend kunnen we concluderen dat de belangrijkste verworvenheid van NPR is dat het de slagkracht en flexibiliteit van de overheid heeft willen bevorderen door middel van decentralisering. Deze tendens heeft zich met de komst van Bush volop voortgezet en heeft ook voor het HR-beleid grote gevolgen. 24.4.2. 2001-heden, G.W.Bush: The President’s Management Agenda (PMA) Eind jaren negentig werd Human Capital door GAO bovenaan op de agenda geplaatst. GAO constateerde een dreigende crisis in het federale personeelsbeleid, onder meer als gevolg van de rigoureuze afslankingen die waren doorgevoerd onder de NPR van Clinton. Uit demografische analyses van het ambtenarenkorps bleek dat tegen 2010 mogelijkerwijs 50% van de ambtenaren met pensioen zouden kunnen zijn en er dus een enorm verlies aan kennis zou kunnen optreden. In 2001 maakte G.W.Bush na zijn verkiezing werk van een nieuw ambitieus initiatief voor een resultaatsgericht overheidsmanagement: the President’s Management Agenda (PMA). In de PMA werden vijf kernprioriteiten (inmiddels aangevuld met twee nieuwe items) naar voren geschoven, waarbij Human Capital prominent bovenaan kwam te staan:


429

1. Strategic management of human capital: Omvat onder andere het opbouwen en consolideren van een goed opgeleid en prestatiegericht ambtenarenkorps dat flexibel aangestuurd en aangepast kan worden naar gelang de doelstellingen en kerncompetenties van de organisatie en de veranderingen in de omgeving. 2. Competitive sourcing: Aanmoediging van competitie tussen private en publieke sector, met een minimum van 5% van de publieke activiteiten die in out-sourcing moeten gebeuren. 3. Improved financial performance: Omvat onder meer het voorkomen van foutieve betalingen en het verhogen van de ‘accountability’ aan de belastingbetaler door middel van auditrapportages. 4. Expanding e-government: Omvat onder meer het gemakkelijker, goedkoper, begrijpelijker en toegankelijker maken van de transacties en communicatie tussen burgers en overheid. 5. Budget and performance integration: Gericht op het verhogen van prestaties door het koppelen van budgetten aan verwachte uitkomsten (effectiviteit) en het verhogen van de verantwoordelijkheden van de managers voor hun resultaten. 6. Faith-based and community initiatives: (sinds Bush II) Het aanmoedigen en vergemakkelijken van contacten en contracten tussen overheid en het maatschappelijk middenveld bij het leveren van sociale diensten aan de burger. 7. Federal real property asset management: (sinds Bush II) Gericht op het deugdelijk beheer van overheidsgebouwen en infrastructuur. Sinds juni 2002 worden praktisch alle agentschappen en departementen viermaal per jaar door OMB langs de lat van de PMA gelegd. Zij krijgen dan per domein twee scores: één voor de status waarin ze zich bevinden (current status) en één voor de voortgang die zij bezig zijn te boeken binnen het domein (progress). De scores worden visueel weergegeven door de kleuren rood (unsatisfactory), geel (mixed results) of groen (successful implementation). De scores worden publiekelijk bekend gemaakt en worden officieel door OMB gerapporteerd aan de President. Onderstaand vindt u de PMA-scorecard van het laatste kwartaal van 2004.

430

Evert Jan Witteveen

Figuur 1: PMA-scorecard van het laatste kwartaal van 2004

Bron: www.results.gov

De aandacht voor Human Capital in de PMA betekende een enorme vernieuwing ten opzichte van de NPR. Het is de verdienste van de PMA dat het HR-domein nu integraal als belangrijk aspect van good governance wordt beschouwd en op strategisch niveau is ondergebracht in de cockpit van de Executive Branche. De scorecard is een meetinstrument dat bedoeld is om effectief werk te maken van een meer resultaatgericht beleid, onder het motto van OMB: “what gets measured gets done”. Hiermee wordt de dynamiek van de scorecard goed getypeerd. Er zijn namelijk geen objectieve sancties verbonden aan slechte scores. Het meten en publiceren van de resultaten blijkt voldoende om overheidsorganisaties aan te zetten om resultaten te boeken. 24.5. The Human Capital Assessment and Accountability Framework (HCAAF) Om het Strategic Management of Human Capital verder te operationaliseren deed OMB een gezamenlijke inspanning met OPM en GAO. De samenwerking met OPM is logisch, gezien hun personeelsfunctie; het consulteren van GAO is, als samenwerking tussen uitvoerende en wetgevende macht, uniek te noemen. Deze samenwerking kwam tot stand omwille van de grote expertise die GAO bezit op het vlak van HRM. Hieruit ontstond het Human Capital Assessment and Accountability Framework (HCAAF). In de volgende tabel vindt u de


431

omschrijving van de groene, gele en rode status waarbinnen elke organisatie wordt gerubriceerd.

GREEN STATUS

YELLOW STATUS

the agency:

the agency:

RED STATUS the agency:

(

5 ,

•

'

,

•. & . •

$

.%

•(

! "#

&

" $ % & '

"

'!' ( '!' )*+

"&

, & &

& &

&

&

/

& $- -

/ '!' &

& &

.

'

%

/

-

&

&

"

-

&

&

&

-0

&

-0 /

1 " & 2

!"

&

" "

& &

$ %

& 3 2

3 & 3 2

' $ - - 4*

'!'

-

432

Evert Jan Witteveen

-

67

% 3 2 " &

& .

-0 & 3 2 & 3 2

bron: www.whitehouse.com

Tabel 1: omschrijving van de groene, gele en rode status waarbinnen elke organisatie wordt gerubriceerd

Direct na de lancering van het idee van de PMA-scorecard werd de verdere implementatie en monitoring van het Strategic Human Capital Management door OMB overgedragen naar OPM. OPM heeft de items in de scorecard verder uitgewerkt naar zes ‘HRsuccesstandaarden’ die bereikt moeten worden: -

Strategische afstemming: “De HR-strategie is afgestemd op de missie en strategische en operationele doelstellingen van de organisatie en is geïntegreerd in de strategische planning.”

-

Strategische personeelsplanning: “de personeelsplanning en personeelsbezetting is aangepast aan de noden van de burgers, de competitieve marktomgeving, en de missie van de organisatie.

-

Leiderschap / kennismanagement: “De leiding en het management van de organisatie geven effectief sturing aan mensen en waarborgen de continuïteit van het leiderschap; ze bieden een leerrijke omgeving die richting geeft aan continue verbetering van prestaties en voorzien middelen om noodzakelijke kennis binnen de organisatie te delen. Dit kennismanagement wordt ondersteund door de benodigde investeringen in training en technologie.”

-

Resultaatgerichte prestatiecultuur: “De organisatie heeft gediversifieerd, resultaatgericht en hoog presterend personeel en een prestatiemanagement systeem dat onderscheid maakt tussen hoge en lage prestaties en deze prestaties (individueel of in team) koppelt aan de doelstellingen van de organisatie en de gewenste effecten.”

-

Talentmanagement: “De organisatie heeft de leemtes in kennis, en vaardigheden die noodzakelijk zijn voor het bereiken van de doelstellingen opgevuld en boekt stellige vooruitgang richting het invullen van alle kennisleemtes in de hele organisatie.”

-

Verantwoording (accountability): “De beslissingen inzake HR-beleid worden gestuurd door feitelijke informatie en resultaatgerichte planning en een systeem van verantwoording. De resultaten van dit verantwoordingssysteem dienen als input voor de ontwikkeling van HR-doelstellingen in samenhang met de strategische planning van de organisatie. Toepassing van het verantwoordingssysteem draagt bij tot een


433

effectief, outcome-gericht HR-beleid in overeenstemming de merit principles en in regel met de federale wetgeving, reglementeringen. De successtandaarden zijn duidelijk herkenbaar uit de New Public Management literatuur en komen in meer of mindere mate ook aan de orde in kwaliteitsmodellen als het EFQM en het CAF. De onderlinge samenhang van de successtandaarden van het HCAAF wordt toegelicht in onderstaande figuur. De plan-do-check-act fasering is hierin terug te vinden, met een sterke nadruk op de resultaten en prestaties in termen van effectiviteit (outcome).

PLANNING

UITVOERING

EVALUATIE

leiderschap & kennismanagement

strategische afstemming en planning

resultaatgerichte prestatiecultuur

verantwoording op resultaten

talentmanagement

richting geven

HR-prestaties

prestatie-informatie

figuur 2: samenhang van de successtandaarden (bron: www.opm.com)

Alle HR-successtandaarden werden verder uitgediept naar vier dieper liggende niveaus: 1. Kritische succesfactoren: geven aan welke generieke aspecten nadrukkelijk van belang zijn om de successtandaard te bereiken. Kritische succesfactoren voor een resultaatgerichte prestatiecultuur zijn bijvoorbeeld: “een goede communicatie, prestatie-evaluatie en prestatiebeloning, en goede verhoudingen met de syndicale organisaties.” 2. Resultaten: geven in generieke zin een overzicht van de effectiviteit (outcome) die men wenst te bereiken wanneer er aan de succesfactoren is voldaan. Twee voorbeelden van effectiviteitresultaten behorend bij prestatie-evaluatie (als kritische succesfactor, zie bovenstaand) zijn: “medewerkers hebben zicht op de directe band tussen de prestatieverwachtingen jegens henzelf en het beloningssysteem en de missie van de organisatie. Deze band wordt gecommuniceerd en is helder voor alle medewerkers zodat zij in staat worden gesteld om hun inspanningen optimaal te richten op activiteiten die van belang zijn voor de missie van de organisatie. Alle

434

Evert Jan Witteveen

medewerkers dragen verantwoordelijkheid voor het bereiken van resultaten die passen in de strategische planning van de organisatie”. 3. Sleutelelementen: dienen in algemene lijnen als toonbeeld van een goede implementatie (op output niveau) van een succesfactor. Een voorbeeld van een sleutelelement op het vlak van prestatie-evaluatie is dat er “een systeem voor prestatie-evaluatie bestaat dat voorziet in training voor leidinggevenden om hen kennis en vaardigheden bij te brengen die nodig zijn om effectief een team aan te sturen”. 4. Prestatie-indicatoren: geven praktische en tastbare voorbeelden van de implementatie van de sleutelelementen. De prestatie-indicatoren zijn sinds kort opgedeeld in gesuggereerde effectindicatoren en zogenaamde compliance-indicatoren. De gesuggereerde effectindicatoren zijn niet limitatief, maar worden door OPM naar voren geschoven als kwaliteitsvolle outcome-gerichte indicatoren. Organisaties zijn echter niet verplicht hier gebruik van te maken en zijn vrij om zelf nog andere indicatoren te ontwikkelen, zolang die maar inpasbaar zijn in het systeem van het HCAAF. De compliance-indicatoren zijn gericht op naleving van de wettelijke bepalingen van Title 5, bij uitstek de Merit Principles en zijn hierdoor per definitie bindend. Enkele voorbeelden van beide soorten indicatoren in het kader van een systeem voor prestatie-evaluatie (= sleutelelement) zijn: -

Elke medewerker heeft individuele prestatiedoelstellingen die SMART zijn geformuleerd (= gesuggereerde indicator) Alle prestatiedoelstellingen zijn per dienst gedocumenteerd en opgelijnd met de strategie van de organisatie (= gesuggereerde indicator) Leidinggevenden worden getraind in het opvolgen en verbeteren van slechte presteerders (= compliance indicator gekoppeld aan specifieke wetgeving)

24.6.

Monitoring van de scorecard

24.6.1. Flexibiliteit en communicatie Het feit dat de effect-indicatoren niet uitputtend en volledig afgebakend zijn, maar gepresenteerd worden als suggesties, geeft speelruimte in de scoring door OPM en een zekere vrijheid aan de organisaties bij de implementatie. Zo had NASA al een eigen HR-structuur die was opgebouwd rond vijf andere pijlers: strategische afstemming, strategische competenties, leren, prestatiecultuur en leiderschap. In overleg met OPM heeft NASA voor het scoringsproces deze categorieën kunnen integreren in het HCAAF. Deze vrijheid is vooral bij de opstart van de scorecard een groot voordeel gebleken. In een latere fase heeft het soms gezorgd voor onduidelijkheden over de scoring. NASA dacht op zeker moment de groene status te bereiken, maar kreeg uiteindelijk toch nog een gele score; de groene status werd pas het volgende kwartaal behaald. Om misverstanden te beperken en het wederzijdse vertrouwen te bevorderen zijn er sterke inspanningen gedaan om de communicatie tussen OPM en de agentschappen te verbeteren. OPM heeft speciale Human Capital Officers (HCO’s) geïnstalleerd, die als unieke contactpersonen een 1-op-1 relatie onderhouden met de agentschappen. Ze zijn niet alleen verantwoordelijk voor de monitoring van de scorecard voor hun specifieke agentschap, ze


435

verzekeren ook het aanbod van diensten aan dit agentschap. Aan de zijde van de agentschappen en departementen zijn er in 2002 speciale Chief Human Capital Officers (CHCO’s) geïnstalleerd, in navolging van de al bestaande Chief Financial Officers die de opvolging van het financiële luik van de PMA opvolgen. Deze CHCO’s zijn merendeels politiek benoemde ambtenaren en zij hebben de verantwoordelijkheid voor de goede implementatie van de scorecard-items binnen hun organisatie. Ze komen bovendien geregeld samen in een algmene vergadering (de CHCO-council) die als doel heeft de voortgang van de HR-modernisering en impact van nieuwe wetgeving te bespreken en de kwaliteit van HRinformatie te verbeteren. Deze vergadering werkt in subcommissies rond specifieke thema’s en rapporteert jaarlijks aan het Congres. De status en voortgang van de verschillende overheidsorganisaties op de scorecard worden door OPM elk kwartaal gemeten. In de onderstaande tabel vindt u ter illustratie de status per werknemer op de scorecard. Van de 22 agentschappen die nog een rode status hadden in 2001, zijn er in 2005 nog maar 2 over (8%). Anderhalf miljoen medewerkers, zijnde 83% van het totale ambtenarenapparaat staan momenteel in de gele status. Bijna 17% bevindt zich in de groene status. aantallen werknemers in de gescoorde agentschappen Status: Groen Geel Rood Totaal:

2001* 0 85,299 1,636,799 1,722,098

2002* 0 760,980 1,007,387 1,768,367

2003 0 892,388 905,975 1,798,363

2004 263,019 1,378,483 167,259 1,808,761

2005 300,307 1,501,273 7,181 1,808,761

*NB: de cijfers voor 2001/2002 zijn exclusief het Department of Homeland Security

tabel 2: status per werknemer (bron:opm.com)

24.6.2. Resultaatgerichtheid In de scorecard wordt een grote nadruk gelegd op effectresultaten (outcome); de laatste successtandaard (accountability) is hier zelfs volledig aan gewijd en beïnvloedt alle andere successtandaarden. De nadruk op effectiviteit is van groot belang, het beperkt de risico’s van een te sterke focus op kwantitatieve streefcijfers waarbij men de kwaliteit van de resultaten uit het oog zou kunnen verliezen. OPM heeft sinds kort bij wet de opdracht gekregen om specifieke metrics (meetinstrumenten) uit te werken voor de effectindicatoren, zodat de organisaties weten hoe zij de scorecard verder kunnen operationaliseren. Door het installeren van strakkere meetinstrumenten en normen wordt het bovendien mogelijk om aan benchmarking te gaan doen. De metingen zijn net als de indicatoren verdeeld naar gesuggereerde en verplichte metingen. Een van de belangrijkste instrumenten is de Annual Employee Survey, een grootscheeps tevredenheidsonderzoek dat elk jaar georganiseerd wordt onder de medewerkers. Veel van de items binnen deze vragenlijst (met kwalitatieve scores gegeven door het personeel) worden rechtstreeks als prestatie-indicatoren geoperationaliseerd. Per successtandaard werden inmiddels meerdere metingsmogelijkheden uitgewerkt. Onderstaand vindt u enkele voorbeelden van metingen inzake de successtandaard talent management. Meting

Omschrijving

Doel

Gesuggereerde meting:

Percentage van turnover

Om de turn-over en redenen van vertrek in kaart te brengen van kernfuncties

Turnover van medewerkers in

436

Evert Jan Witteveen

‘mission-critical’ functies Gesuggereerde meting: Rekruteringstijd Gesuggereerde meting: Tevredenheid van het management met het rekruteringsproces Gesuggereerde meting:

kernfuncties Gemiddelde tijd tussen de sluiting van een vacature tot start van een nieuwe medewerker

Om de efficiëntie van een kritieke fase in het rekruteringsproces te bepalen

Antwoorden van het management op items van de tevredenheidsenquête inzake rekrutering en selectie

Om te bepalen of de rekruterende managers voldoende geloven in de doelgerichtheid van het rekruteringsproces

Vragenlijst op de USAJobs website

Om te bepalen of de kandidaten een positieve indruk hebben van het proces van rekrutering en selectie

Items van de tevredenheidsenquête onder het personeel inzake talentmanagement

Om te bepalen in hoeverre de medewerkers denken dat de organisatie over voldoende talent en competenties beschikt om haar doelstellingen te bereiken

Onderzoek naar de naleving van de merit system principles en andere hieraan gerelateerde regelgeving inzake talent management

Om strategische beslissingen, processen en praktijken te laten voldoen aan de merit system principles en andere hieraan gerelateerde regelgeving

Klanttevredenheid bij rekrutering Verplichte meting:

Capaciteit binnen de organisatie

Verplichte meting: Naleving van de Merit Principles

Tabel 3: voorbeelden van metingen inzake de successtandaard talent management.

24.6.3. Prioriteiten binnen de scorecard Binnen de PMA werd met ingang van 2003 het begrip ‘proud to be’ geïntroduceerd. De President vroeg om meer helderheid van de doelstellingen van de agentschappen op een langere termijn dan de viermaandelijkse monitoring. Door het definiëren van doelstellingen per jaar, zogenaamde stretch goals, kreeg de frequente monitoring meer focus. Bovendien werden de overgangsdrempels van rood naar geel en geel naar groen hiermee beter gedefinieerd; in wederzijds contact tussen OPM en de agentschappen over de resultaten op de jaarlijkse doelstellingen wordt duidelijkheid bereikt over de acties en resultaten die zullen leiden naar een verandering in status. Het principe van de jaarlijkse doelstellingen, ook ‘proud te be’ genaamd, heeft nog een belangrijke achtergrond. Het geeft de President de mogelijkheid om meer specifieke accenten te leggen in de implementatie van de scorecard. Inmiddels is er in 2004 sprake geweest van ‘proud to be II’. Hierin werden door de Executive Office twee aspecten benadrukt: -

de prioriteit voor alle agentschappen om een personeelsplanning op te stellen; de prioriteit om alle senior executives te evalueren onder het nieuwe prestatiebeloningssysteem dat voor hen dat jaar werd opgestart. 24.6.4. De scorecard binnen NASA en DOL

Zowel NASA als DOL hadden al voor de introductie van de scorecard een sterk ontwikkeld HR-beleid. Beiden hebben het moment van de introductie van de scorecard aangegrepen om vooral in te zetten op personeelsplanning. Hiermee kon de dreiging van de voorziene personeelsuitstroom het beste worden aangepakt. In 2004 heeft NASA na lang lobbyen de NASA Flexibility Act verkregen, waarmee zij nieuwe mogelijkheden (uitzonderingen op het algemene personeelsstatuut) heeft gekregen voor een competitiever rekruterings,- en


437

beloningsbeleid. De wet biedt onder andere mogelijkheden tot: het geven van ‘retention bonuses’ om waardevolle personeelsleden die om financiële redenen willen vertrekken toch aan zich te binden; ‘recruitment bonuses’ waarmee men competitiever op de arbeidsmarkt wordt; meer flexibiliteit in tijdelijke benoemingen en de omzetting van tijdelijke benoemingen naar vaste contracten; de mogelijkheid tot topsalariëring voor maximaal 10 wetenschappelijke topfuncties; een ‘scholarship program’ waarmee nog niet afgestudeerden al in een traject richting functies binnen NASA geleid kunnen worden. De “NASA Flexibility Act” is een veelzeggend voorbeeld van de manier waarop veel grote agentschappen weg proberen te komen uit de algemene bepalingen van title 5. De goedkeuring van OPM over deze wetgeving is tekenend voor de houding van OPM in de afgelopen jaren (zie ook hoofdstuk 6). Met deze flexibiliteit is het NASA gelukt om in december 2004 de groene status op de scorecard te bereiken. De groene status op de scorecard toont aan dat NASA het vertrouwen dat zij gekregen heeft wel waarmaakt. DOL bereikte in juni 2004 als eerste de groene status. Belangrijkste verworvenheden bij DOL zijn de identificatie van 24 sleutelfuncties (kerncompetenties) binnen de organisatie, met gebruikmaking van het competentiemodel van OPM. Hiermee heeft men leemtes in kennis en ervaring kunnen definiëren en specifieke ontwikkelingsprogramma’s en opvolgingsplanningen opgestart. Daarnaast vertolkt DOL een voortrekkersrol in leiderschapsmanagement. Ze is onder andere oprichter van een Senior Executives Serviceforum dat geregeld opleidingen en seminaries organiseert voor het management ten bate van de andere departementen en agentschappen. Verder heeft ze een uitgebreide catalogus van interne cursussen, gericht op generieke vaardigheden. Het is verder interessant om te zien dat DOL het systeem van de scorecard ook toegepast heeft binnen de eigen gedecentraliseerde organisatie. Alle sub-afdelingen van DOL (kleinere agentschappen, gedecentraliseerde vestigingen), zijn onderworpen aan een interne scorecard die identiek is aan het HCAAF. Nu zowel NASA als DOL de groene score hebben bereikt zie je dat ze verdergaan op het pad van de accountability. Beiden hebben een speciaal ‘metrics plan’. Naast veel verwijzingen naar hun eigen personeels-enquête vindt men hierin ook nieuwe kwantitatieve prestatieindicatoren zoals aantallen deelnemers aan mentorprogramma’s, rekruteringssnelheid, aantallen hits op de website, aantallen geslaagden voor interne opleidingen etc. 24.7.

De veranderende rol van de centrale HR-functie

In de praktijk heeft OPM als horizontaal agentschap op dit moment vier belangrijke centrale HR-functies. Allereerst is zij het informatieportaal voor aspirant-ambtenaren; zij beheert de landelijke vacaturebank van de federale overheid en maakt de verbinding tussen kandidaten en verschillende agentschappen. Elk agentschap heeft nog altijd de verplichting om haar vacatures via dit kanaal bekend te maken. Ten tweede heeft OPM een grote administratieve taak in het uitkeren en opvolgen van de pensioenen van alle ambtenaren. Ten derde ziet zij toe op de handhaving van Merit Principles. En tot slot is OPM verantwoordelijk voor de ondersteuning van de verschillende agentschappen en departementen in de uitvoering hun HR-beleid. Sinds enkele jaren heeft zij hiervoor een breed scala aan HR-diensten uitgebouwd op het vlak van rekrutering en selectie, organisatie, herstructurering, personeelsplanning, HR-systeemtechnologie, training en leiderschapsassistentie. In dit opzicht heeft OPM drie strategische doelstellingen ten aanzien van de agentschappen:

438

Evert Jan Witteveen

-

De agentschappen een HRM-systeem te laten hanteren dat hun de mogelijkheid geeft om een succesvolle en hoog performante organisatie uit te bouwen. De agentschappen efficiënte ‘merit-based’ HR-strategieën laten gebruiken om een stimulerende werkomgeving te scheppen waarin de missie van hun organisatie bereikt kan worden. Tegemoet komen aan de noden van de agentschappen, hun medewerkers en klanten door middel van het leveren van efficiënte en effectieve producten en service.

Uit de bezoeken aan MSPB ,OMB en GAO blijkt dat OPM in het verleden veel moeite heeft gehad met het vinden van een evenwicht tussen ‘tools’ en ‘rules’. De ondersteunende rol kwam niet goed uit de verf doordat de ‘grotere’ organisaties voldoende expertise zelf in huis hebben (cf. NASA en DOL) en geen meerwaarde ondervinden van OPM. De kleinere organisaties hebben dan weer te weinig financiële middelen om te kunnen profiteren van de voornamelijk betaalde diensten van OPM. Een voorbeeld hiervan is de deelname aan de personeelsenquête die verplicht is, maar waarvoor ook betaald moet worden. Daarnaast heeft OPM nog altijd moeite met het afwerpen van de oude controlerende rol. Voorbeeld hiervan zijn de lange discussies die er geweest zijn tussen OPM en MSPB over de afschaffing van de ‘rule of three’, zoals door MSPB en GAO werd geadviseerd. Deze regel bepaalt dat bij een selectieprocedure de geschikte kandidaten in een rangorde van 1 tot 3 moeten worden geplaatst waaraan men dan gehouden is bij de rekrutering. Een bijkomende omstandigheid heeft de voortschrijdende decentralisering van het HR-beleid verder versterkt. Na de aanslagen van 11 september 2001 werden een aantal agentschappen die betrokken waren bij veiligheidstaken, ondergebracht in een grote nieuwe organisatie: het Department of Homeland Security (DHS). DHS evenals het Department of Defense (DOD) hebben bij wet vergaande autonomie gekregen in hun personeelsbeleid via uitzonderingsmaatregelen op title 5, om hun slagkracht te vergroten. Deze opt-out wet voor DHS en DOD heeft in de zomer van 2005 navolging gekregen. De Civil Service Modernization Act 2005 maakt het in principe voor alle agentschappen en departementen mogelijk om te ontsnappen aan de bepalingen van Title 5. Het doel van deze wet is: “(..) to establish a modern Federal civil service system that better serves the public interest in the face of changes in mission, technology, and human capital requirements. The Act will amend title 5, United States Code, to do so by balancing additional authority with greater accountability for the management of Federal employees without compromising merit system principles and veterans’ preference.” Door middel van de wet lijkt de rol van OPM in een decentrale HR-omgeving duidelijker geformuleerd. OPM zal enerzijds blijven optreden als ondersteunende instantie die middelen moet aanbieden om de kwaliteit van de HR-beleid te verhogen. Anderzijds moet OPM optreden als kwaliteitscontroleur en krijgt het de autoriteit om certificaten te verschaffen voor deugdelijk personeelsbeheer, waardoor elk agentschap opt-out flexibiliteiten kan verkrijgen. Zonder dat het HCAAF letterlijk genoemd wordt in de wet, is het duidelijk dat de scorecard voor OPM een belangrijk instrument zal gaan vormen om de kwaliteitseisen voor certificering te operationaliseren. Mogelijke flexibiliteiten die kunnen worden verkregen zijn onder andere een ver doorgedreven systeem van prestatiebeloning en uitgebreidere mogelijkheden tot het rekruteren van contractuele werknemers. De toekomst zal moeten uitwijzen hoe revolutionair deze wetgeving is als bestendiging van de decentralisatie-evolutie en hoe de uitwerking zal zijn op de eenheid van het personeelsbeleid van de federale overheid. Het is de vraag of de


439

merit principles sterkt genoeg zijn deze eenheid te bewaren. OPM spreekt zelf over het “moderniseren van de merits” via vier gidsende principes: -

‘preserving the ideal’; ‘maximizing flexibility’ (maximale elasticiteit, HR-oplossingen op maat); ‘leveraging scale’ (gebruik maken van de centrale positie om schaalopbrengsten te verkrijgen in effectiviteit en efficiëntie); ‘coordination‘ (samenwerking bevorderen, conflicterende situaties vermijden).

24.8.

Conclusie

Als gevolg van de tendens tot decentralisering van het federale HR-beleid in de afgelopen jaren, is OPM gedwongen geworden om de omslag te maken van een regulerende en controlerende organisatie naar een klant,- en servicegerichte organisatie. OPM heeft met het HCAAF een instrument ontwikkeld dat deze evolutie op een zeer bijzondere wijze verder mogelijk maakt. De kwaliteitsgerichte scorecard biedt de mogelijkheid om het HR-beleid van de overheidsorganisaties op een effectieve en resultaatgerichte manier op te volgen, zonder dat hiervoor dwangmiddelen of regulerende wetgeving noodzakelijk is. Met de invoering van de Civil Service Modernization Act wordt het belang van de Title 5 wetgeving nog verder gerelativeerd ten voordele van effectieve HR-resultaten. De regulering die nog onverminderd van kracht blijft, vindt plaats door middel van de Merit Principles. MSPB en OPM zullen hun rol als verdedigers van de Merit Principles moeten blijven opnemen. De laatste versie van het HCAAF maakt dit ook zeer duidelijk door een onderscheid te maken tussen effectivenessindicators en compliance-indicatoren, die voornamelijk gebaseerd zijn op de Merit Principles als uniforme basiswaarden voor het federaal ambt. De scorecard heeft echter niet alleen de regulerende rol van OPM verminderd, het heeft tezelfdertijd de klant,- en servicegerichtheid van OPM vergroot. Met het stellen van sterke kwalitatieve streefdoelen voor de overheidsorganisaties heeft OPM zichzelf gedwongen om zijn dienstverlening hier op af te stemmen. Op dit vlak is er nog een lange weg te gaan en zullen de grote overheidsorganisaties wellicht op sommige vlakken altijd een zekere voorsprong behouden op OPM. Deze situatie hoeft voor beide partijen (OPM en agentschappen) echter niet meer zo frustrerend te zijn als voorheen. Mogelijke goede HRexpertise bij de agentschappen wordt door middel van de scorecard gevaloriseerd en kan door middel van mogelijk toekomstige certificering zelfs verzilverd worden in verdere autonomie. Door het systeem van certificering houdt OPM wel een sterk machtsmiddel over de agentschappen en behoudt een zekere ‘compliance’ reflex. Echter, het grote voordeel is dat dit een ‘result and quality-compliance’ is in plaats van een ‘process-compliance’. De verankering van de trend tot decentralisatie in de Civil Service Modernization Act is opmerkelijk. Het is nu nog moeilijk te beoordelen welke impact deze wet zal hebben op het openbaar ambt als uniforme en samenhangende entiteit en in hoeverre het federaal HR-beleid hierdoor onomkeerbaar zal kunnen fragmenteren. Het blijft allereerst de grote vraag in hoeverre de voorgestelde flexibiliteiten in de nieuwe wetsvoorstellen ook echt tot een verdere vlucht uit Title 5 zullen leiden. In de huidige situatie hebben agentschappen ook al de kans om meer flexibiliteiten te verkrijgen door middel van zogenaamde “demonstration projects”. In de praktijk blijken echter maar heel weinig agentschappen hiervan gebruik te maken, wellicht omdat ze zichzelf niet in staat achten om in dergelijke projecten te slagen. Deze constatering is een afzwakking van de gevreesde revolutionaire draagwijdte van de nieuwe

440

Evert Jan Witteveen

wetgeving. Bovendien blijft OPM nog steeds rechter en partij tegelijk doordat het verantwoordelijk is geworden voor de scoring én de certificatie. Het risico is een vicieuze cirkel: ‘het behalen van een groene score kan alleen maar gerealiseerd worden met behulp van de nodige flexibiliteiten’. De situatie van NASA is hiervan wellicht een voorbeeld: hun specifieke flexibility-act heeft zeker bijgedragen tot het bereiken van de groene status op het HCAAF. De certificering door OPM zal met grote zorg moeten gebeuren. De decentralisatie heeft tot op heden geen aanwijsbare afbreuk gedaan aan de Merit Principles. In de praktijk is er bij MSPB geen significante stijging waarneembaar in het aantal klachten van werknemers over schending van de Merit Principles. Dit kan men interpreteren als een signaal dat vanuit werknemersperspectief de veranderingen van de laatste jaren geen overdreven negatieve gevolgen met zich hebben meegebracht. Zowel binnen NASA als DOL werd deze indruk bevestigd. Bijvoorbeeld: de vakbonden waren hier een groot voorstander van systemen van prestatiebeloning zoals die werden geïntroduceerd. De prominente plaats van Human Capital op de President’s Management Agenda en het gebruik van het HCAAF hebben in algemene zin een stimulerend effect gehad op het HRbeleid binnen de federale overheid. Tezamen met de aandacht vanuit GAO is er een momentum van initiatieven en modernisering ontstaan dat nog altijd niet achter de rug is. Bij terugblik lijkt dit momentum te zijn ontstaan door een samenspel van drie belangrijke krachten: -

een plotselinge ‘bedreiging’ (de HC-crisis door de verwachte pensioneringsgolf); een algemeen klimaat van responsabilisering en decentralisering zoals al ontstaan was tijdens vorige Clintonregering, gericht op meer service aan de burger als ‘overheidsklant’; de persoonlijke overtuiging en inzet van sleutelfiguren in strategische posities zowel in de uitvoerende als de wetgevende macht.

Er zijn een drietal kritische succesfactoren voor het succes van de scorecard tot op heden. Allereerst is dit het wederzijdse vertrouwen en de redelijke samenwerking tussen OPM en de agentschappen. In de opstartfase (voorafgaand aan ‘proud to be’) was er sprake van een perceptie van volledige gelijkwaardigheid in de verhoudingen. Dit heeft het gevoel van betrokkenheid bij de scorecard binnen de agentschappen zeker verhoogd. Ten tweede is de publieke bekendmaking van de scores een belangrijke motor in het behalen van resultaten op de scorecard, zonder dat hiervoor effectieve sanctiemaatregelen of budgettaire stimuli nodig blijken (er zijn met de komst van de scorecard geen bijkomende financiële middelen voorzien om de vooropgestelde doelstellingen te bereiken!). Ten derde hebben de politiek benoemde ambtenaren een aanjagende rol; zij kunnen zich ten opzichte van hun President geen slechte scores veroorloven en zijn zeer geëngageerd om goede resultaten te boeken. 24.9.


Is de invoering van een kwaliteitskaart zoals het HCAAF denkbaar in de Belgische context en zo ja, wat zouden de voordelen ervan kunnen zijn? Het is duidelijk dat de kritische factoren die bijdroegen aan de invoering van de scorecard in de VS op dit moment niet eenduidig terug te vinden zijn in de Belgische situatie. Terugblikkend kunnen we wel overigens wel enkele parallellen trekken tussen de start van de


441

President’s Management Agenda en start van Copernicus: het plotselinge en dringende besef van een ‘ernstige bedreiging’ ten aanzien van het openbaar bestuur, de opkomst van het New Public Management en het klimaat van responsabilisering en flexibilisering van de administratie, en de aanwezigheid van een of meerdere sleutelfiguren (Vanden Bossche) als katalysator van de verandering. Toch zijn er mijns inziens voldoende goede argumenten aan te halen die voor de invoering van een HR-scorecard kunnen pleiten. Allereerst stel ik vast dat de posities van OPM en P&O/Selor als horizontale HR-organisaties vergelijkbaar zijn. Net als OPM heeft ook P&O moeite met de spagaat tussen horizontale ondersteunende werking enerzijds en de controlerende taken anderzijds. Het idee van de virtuele matrix heeft hierin nooit een bevredigende oplossing kunnen bieden. Het implementeren van een kwaliteitskaart voor Human Resources als ijkpunt en monitor voor alle federale overheidsorganisaties (FOD’s en agentschappen) zou P&O de mogelijkheid bieden om een sterkere samenwerking met haar klanten aan te gaan (bij voorkeur via een 1op-1 relatie) waardoor ze zich duidelijker kan positioneren als kwaliteitsbevorderende organisatie. De scorecard geeft P&O/Selor/OFO bovendien kansen om hun expertise en producten nog beter en transparanter in functie te stellen van een integrale HR-kwaliteit binnen de verschillende klantorganisaties. Bovendien zou de HR-scorecard een prikkel zijn tot een geïntegreerde, strategische HR-benadering in de verschillende overheidsorganisaties. Het geeft tevens gelegenheid om een eerste integrale meting te doen van de effecten van vijf jaar Copernicus en de resultaten van alle prijzenswaardige initiatieven en instrumenten die tot op heden werden ontwikkeld (van de BPR’s tot en met de Ontwikkelcirkels). Het is duidelijk dat een HR-scorecard voor de federale overheid, net als het HCAAF, zich moet richten op effectresultaten en een zo volledig mogelijke monitoring moet garanderen, van toepassing op alle mogelijke deelaspecten van HRM. De uitbouw naar verschillende hiërarchische niveaus (succesfactoren, sleutelelementen en gesuggereerde indicatoren) is niet per definitie noodzakelijk, maar biedt wel een zeer complete en geïntegreerde benadering, wat zeker bijdraagt tot een goed begrip van de scorecard bij de gebruikers. Het uitwerken van bijbehorende meetinstrumenten is essentieel. De herinvoering van een personeelstevredenheidsenquête als kwaliteitsmeter van de overheid als werkgever (cf de belangrijke rol van de Personnel Survey als effectiveness-indicator) is op termijn onontbeerlijk. Belangrijke voorwaarden voor een succesvolle invoering van een scorecard zijn een voldoende engagement van en vertrouwen tussen alle betrokkenen. Intern zal P&O allereerst een keuze moeten maken tussen de huidige thematische dienstverleningsstructuur of een gepersonaliseerde 1-op-1 klantenrelatie (all-in). Ik zou het laatste willen aanraden, gezien het succes van het intense contact (voor zowel dienstverlening als monitoring) tussen de HRofficer van OPM en de Chief Human Capital Officers binnen het agentschap. Deze sterk doorgedreven participatieve communicatie is de belangrijkste succesfactor geweest bij de introductie van het HCAAF. De uitwerking van de scorecard in overleg met de verschillende FOD’s en agentschappen is zeker geen evidentie, maar zal op zich een stimulerende denkoefening kunnen zijn voor alle betrokkenen. Alle betrokkenen moeten ten aanzien van zichzelf de lat zeer hoog durven leggen. Dit geldt zowel voor de kwaliteitsnormen waarop P&O de agentschappen zal monitoren, als voor de dienstverlening die P&O (en Selor/OFO) zullen moeten voorzien om de organisaties in staat te stellen deze normen te bereiken.

442

Evert Jan Witteveen

Een laatste belangrijke voorwaarde voor de positieve dynamiek die het HCAAF teweeg heeft gebracht, is de publieke bekendmaking van de scores van de verschillende organisaties via de kleurcodes. Deze bekendmaking blijkt in de praktijk al een voldoende stimulans te zijn voor de organisaties om hun best te doen in het bereiken van doelstellingen en het verhogen van hun kwaliteit. Het is de vraag in hoeverre deze dynamiek op het ogenblik in België realiseerbaar is via publieke bekendmaking. Wellicht is het mogelijk om in een intern gerichte variant te ontwikkelen waarin de organisaties onderling binnen de administratie (en dus niet voor het publiek toegankelijk) gescoord worden. Het is zeker de moeite waard om de verdere implementatie van de Managementcode voor Personeel en Organisatie binnen de Vlaamse Overheid op de voet te volgen. Deze code is weliswaar nog lang niet zo sterk ontwikkeld en gedetailleerd als het HCAAF, maar ademt wel degelijk de filosofie van verantwoording op basis van (voornamelijk kwalitatieve) HR-resultaten. Het is duidelijk dat de invoering van de scorecard in de Verenigde Staten deel uitmaakt van een sterke trend tot decentralisering, een trend die op dit moment ontbreekt in de Belgische context. Dit betekent echter niet dat het invoeren van een kwaliteitsgerichte HR-monitoring geen zin heeft. Het aantal compliance-indicatoren zal misschien hoog uitvallen ten opzichte van het aantal effectiveness-indicatoren, maar moge dit dan een aanzet vormen tot het vinden van een betere balans tussen regulering en responsabilisering van het overheidsmanagement. Het HCAAF biedt bovendien via de zogenaamde ‘stretch goals’ voldoende mogelijkheden aan wisselende politieke opdrachtgevers om hun prioriteiten te stellen in de implementatie van de successtandaarden. Het primaat van de politiek blijft hiermee een belangrijke rol spelen en ik denk dat deze pragmatische ontwikkeling zeker een goede optie is voor het gebruik van de scorecard in een minder stabiele politieke omgeving als de onze.

ANDERE ORGANISATIES EN HUN BEST PRACTICES: STAGES IN HET KADER VAN HET PUBLIC MANAGEMENT PROGRAMME 2005 LESSEN VOOR DE FEDERALE OVERHEID

Recommend Documents