ID-organisaties. Een handreiking voor gemeenten in het kader van de implementatie van de WWB

Verzelfstandiging Wiw/ID-organisaties Een handreiking voor gemeenten in het kader van de implementatie van de WWB

Colofon

Opgesteld in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Project WBB Implementatie Steunpunt (WIS) Door Martijn Schut, Benno Wiendels, Bert Jan Smallenbroek en Bert Harmsen SGBO, Onderzoeks- en Adviesbureau van de VNG Tel. (070) 373 8691 Fax. (070) 363 9345 [email protected] Oktober 2004 Aan deze handreiking kunnen geen rechten worden ont leend.

2

Inhoudsopgave 1

Inleiding 1.1 Waarom (verder) verzelfstandigen? 1.2 Hoe helpt deze handreiking bij de koersbepaling van uw gemeente?

4 4 5

2

De huidige status van Wiw/ID-organisaties

7

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

7 7 8 8 9

3

4

5

Inleiding Uitvoeringsorganisaties Wiw Uitvoeringsorganisaties ID Combinatie met Wsw Toekomstplannen van gemeenten

Wet- en regelgeving

10

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

Inleiding Besluit SUWI Europees aanbestedingsrecht Staatssteun WWB en overgangsregime Mededingingswet en gedragsregels markt en overheid

10 10 10 11 14 15

3.7

Evaluatiecriteria voor een werkende reïntegratiemarkt

16

Zes scenario’s 4.1 Inleiding 4.2 Verkoop 4.3 Privatisering 4.4 Afbouw van de organisatie 4.5 Onderbrenging bij sw-bedrijf

18 18 19 21 24 25

4.6 4.7 4.8

26 28 30

Externe verzelfstandiging Continuering publieke dienst Uitzonderingen op toepassing staatssteunregime

Stappen naar verzelfstandiging 5.1 Inleiding 5.2 Verandermanagement

31 31 31

5.3

33

Stappen in het verzelfstandigingsproces

Bijlagen

43

Bijlage 1

Beschrijving rechtsvormen

44

Bijlage 2

Vormen van gesubsidieerd werk

49

Bijlage 3

Relevante documentatie en adressen

51

Bijlage 4

Keuzetabel scenario's

53

3

1 Inleiding

1.1

Waarom (verder) verzelfstandigen? 1

Deze handreiking ondersteunt uw gemeente bij het bepalen van de koers bij het verzelfstandigen of verder verzelfstandigen van de organisatie die gesubsidieerd werk uitvoert. Er is de afgelopen jaren een voorzichtige trend zichtbaar om de uitvoering van de gesubsidieerde arbeid meer op afstand van de gemeenten te zetten. Deze trend zet waarschijnlijk de komende jaren langzaam door. Een kwart van de organisaties die gesubsidieerd werk uitvoeren, verwacht tussen nu en 2007 zeker of waarschijnlijk van rechtsvorm te gaan veranderen. Ongeveer de helft van de organisaties verwacht dat de 2

rechtsvorm hetzelfde zal blijven en een kwart geeft aan dat dit onbekend is . Een belangrijke aanleiding voor het verzelfstandigen van organisaties voor gesubsidieerd werk en het schrijven van deze handreiking vormt de invoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB). In deze wet is vastgelegd dat gemeenten hun reïntegratieactiviteiten zo veel mogelijk moeten uitbesteden. Dit geldt ook voor vormen van gesubsidieerd werk die tot voor kort werden uitgevoerd in het kader van de Wet Inschakeling Werkzoekenden (Wiw) en het Besluit In- en Doorstroom banen (ID). In de Invoeringswet WWB is echter vastgelegd dat gemeenten tot 2007 hun gesubsidieerd werk niet hoeven uit te besteden. Deze periode kunnen gemeenten benutten om hun huidige – wat we vanaf nu noemen - ‘Wiw/ID-organisaties’ die nog niet voldoen aan de vereisten om mee te kunnen dingen op de reïntegratiemarkt, de kans te geven om te transformeren tot reïntegratiebedrijven die wel aan deze eisen voldoen. Na 1 januari 2007 moet nieuwe instroom worden uitbesteed, tenzij de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) op basis van een evaluatie in 2006, van oordeel is dat voldaan is aan de voorwaarden voor een goed werkende reïntegratiemarkt. Indien aan de voorwaarden voldaan is, vervallen vanaf 2007 voor gemeenten de uitbestedingverplichting en de SUWI3 aanbestedingsregels. Naast de verandering in weten regelgeving over uiten aanbesteding en het overgangsrecht voor gesubsidieerd werk, zijn er ook andere overwegingen die voor gemeenten een rol spelen bij hun keuze hoe verder te gaan met hun uitvoeringsorganisatie. Een belangrijk motief om te verzelfstandigen is de wens om regie en uitvoering te scheiden. De financiële prikkel in de WWB noodzaakt gemeenten om inzicht te krijgen in de kosten van reïntegratie. Het is wenselijk om de aard en de kosten van de diensten van de nieuwe organisatie transparanter te maken, zodat deze kunnen worden vergeleken met de diensten van andere organisaties. Dit inzicht kan beter worden verkregen als de uitvoeringsorganisatie zich opstelt als een concurrerende 1

Met dank aan Cedris, Europa Decentraal, VNG, Divosa en alle gemeenten en Wiw/ID-organisaties die een bijdrage hebben geleverd. 2 Trendrapport reïntegratiemarkt 2004, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag. Het rapport wordt naar verwachting in november 2004 openbaar. Om zicht te krijgen op de werking van de reïntegratiemarkt laat het Ministerie van SZW tweejaarlijks een trendrapport uitbrengen. 3 In § 3.7. wordt ingegaan op de voorwaarden voor een goed werkende reïntegratiemarkt.

4

organisatie die marktconforme tarieven hanteert. De scheiding van regie en uitvoering maakt bovendien dat de verzelfstandigde organisatie slagvaardig kan optreden. De noodzaak om regie en uitvoering te scheiden is nog groter wanneer meerdere gemeenten een rol hebben in de uitvoeringsorganisatie. Belangen van individuele gemeenten kunnen botsen met de belangen van de gemeente die de uitvoerenden in dienst heeft. De gedachte achter de verplichting tot uitbesteding, is dat op de private markt efficiënter en professioneler wordt gewerkt en dat er een betere prijs/kwaliteitverhouding wordt geleverd. Los van de WWB zou ook dit voor gemeenten een overweging kunnen zijn om over te gaan tot verzelfstandiging. Een andere overweging ligt in het feit dat personen die vanaf nu bij de gemeente in dienst komen in een nieuwe vorm van gesubsidieerd werk, de ambtenarenstatus krijgen. Dit brengt hogere kosten met zich mee dan bij de arbeidsvoorwaarden die golden onder de Wiw. Gemeentelijke diensten mogen niet meer aparte arbeidsvoorwaarden scheppen voor mensen in gesubsidieerde banen. Dat mag wel als de mensen in dienst komen van een verzelfstandigde organisatie. Door de uitvoeringsorganisatie (verder) te verzelfstandigen kan de organisatie zich gemakkelijker richten op het ontwikkelen van een nieuw aanbod. Wanneer een Wiw/IDorganisatie op dit moment geen andere activiteiten ontplooit en de komende jaren geen rol weet te bedingen in eventuele nieuwe vormen van gesubsidieerd werk, kan deze ontwikkeling het bestaansrecht van deze organisaties aantasten. Tot slot kan ook de wens om het financiële risico voor de gemeente af te dekken, meespelen bij het besluit om te gaan verzelfstandigen. Overigens kunnen gemeenten er ook voor kiezen om niet te verzelfstandigen en het gesubsidieerd werk zelf uit te blijven voeren, op basis van de vrijstelling van uitbesteding van gesubsidieerd werk tot 2007. Gemeenten moeten daarbij wel rekening houden met een aantal voorwaarden. Deze voorwaarden zijn verankerd in Nederlandse en Europese weten regelgeving en komen in deze handreiking aan de orde.

1.2

Hoe helpt deze handreiking bij de koersbepaling van uw gemeente?

Het doel van deze handreiking is om gemeenten die nog aan het begin van een verzelfstandigingsproces staan, zodanig te informeren dat zij hun koers kunnen bepalen. In hoofdstuk 2 wordt eerst kort gekeken naar de stand van zaken met betrekking tot de verzelfstandiging van Wiw/ID-organisaties in Nederland. In hoofdstuk 3 vindt u een algemene beschrijving van de weten regelgeving die relevant is bij verzelfstandiging. In hoofdstuk 4 worden verschillende scenario’s uitgewerkt voor de toekomst van uw Wiw/ID-organisatie. De scenario’s variëren van volledige privatisering en afstoting tot continuering van de publieke dienst. Per scenario worden een aantal voor- en nadelen voor de

5

gemeente op een rij gezet. Ook wordt per scenario aangegeven welke weten regelgeving relevant is. Verzelfstandigen is een ingewikkeld en langdurig proces waarbij belangen van alle betrokkenen zorgvuldig moeten worden afgewogen. Alle betrokkenen moeten duidelijk weten welke verantwoordelijkheid en taken zij hebben in het proces, en er moet worden nagedacht over organisatorische, financiële en arbeidsrechtelijke zaken. In het laatste hoofdstuk (5) vindt u daarom een praktisch stappenplan waarin het verzelfstandigingsproces wordt gestructureerd. Veel gemeenten zijn op zoek naar nieuwe vormen van gesubsidieerd werk. De keuzen die daarbij worden gemaakt, kunnen een rol spelen bij de keuze hoe verder te gaan met de eigen Wiw/ID-organisatie. In bijlage 2 wordt kort ingegaan op de stand van zaken (april 2004) bij gemeenten in hun zoektocht naar nieuwe vormen van gesubsidieerd werk. Voor meer informatie over de uitbesteding van gesubsidieerd werk en daaraan gerelateerde zaken zoals verzelfstandiging, kunt u terecht bij het gemeenteloket van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid via www.gemeenteloket.szw.nl. De opstellers van deze handreiking hebben daarnaast dankbaar gebruik gemaakt van de kennis en expertise van Divosa, Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), Europa Decentraal en Cedris. In bijlage 3 vindt u meer informatie over deze organisaties.

6

2 De huidige status van Wiw/ID-organisaties

2.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de stand van zaken bij de verzelfstandiging van Wiw/IDorganisaties in Nederland. Dit hoofdstuk is grotendeels gebaseerd op het derde Trendrapport 4

reïntegratiemarkt . In april 2004 waren er bijna honderd verzelfstandigde uitvoeringsinstellingen die ID en/of Wiw uitvoeren. Ongeveer eenderde van de Nederlandse gemeenten voert nog zelf de ID-banen uit, en slechts een handjevol gemeenten voert zelf de Wiw-banen uit (3%). In de nu volgende paragrafen toekomstplannen van gemeenten.

2.2

wordt

ingegaan

op

de

Wiw/ID-organisaties

en

de

Uitvoeringsorganisaties Wiw

De uitvoeringsorganisaties die de Wiw-dienstbetrekkingen uitvoeren, hebben meestal de vorm van een stichting (44%). Verder gebeurt de uitvoering van de Wiw-dienstbetrekkingen op dit moment in 17% van de gevallen door een gemeenschappelijke regeling. Tot slot komt uitvoering binnen een B.V. ook regelmatig voor (24%). Ten opzichte van 2002 is het aantal stichtingen licht afgenomen en het aantal N.V.’s/B.V.’s licht gestegen.

Figuur 1 Rechtsvormen uitvoering Wiw-dienstbetrekkingen per organisatie, april 2004 (n= 58) Stichting GR/Stichting GR Gemeentelijke dienst

40% 2% 17% 9%

NV

7%

BV

20%

GR/BV

2%

NV/BV

2%

BV/Stichting Totaal

2% 100%

4

Trendrapport reïntegratiemarkt 2004, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag 28 juli 2004. Om zicht te krijgen op de werking van de reïntegratiemarkt laat het Ministerie van SZW tweejaarlijks een trendrapport vervaardigen.

7

2.3

Uitvoeringsorganisaties ID

Gemeenten hebben voor de uitvoering van de nog bestaande ID-banen verschillende mogelijkheden: men kan de ID-banen volledig zelf uitvoeren of gedeeltelijk of geheel laten uitvoeren door een uitvoeringsinstelling. Geschat wordt dat rond eenderde van de gemeenten de ID-banen op 1 april 2004 volledig zelf uitvoert. De meeste gemeenten laten dus de uitvoering van de ID-banen deels of zelfs volledig over aan een uitvoeringsinstelling. Het beeld van de rechtsvormen van de uitvoeringsorganisaties die de ID-banen uitvoeren, komt behoorlijk overeen met dat van de Wiw-dienstbetrekkingen. Ook bij de uitvoering van de IDbanen komt de stichtingsvorm het meeste voor. Net als bij de Wiw-dienstbetrekking, komen daarnaast regelmatig gemeenschappelijke regelingen en B.V.’s voor. Figuur 2 Rechtsvormen uitvoering ID-banen per organisatie, april 2004 (n=48) GR

18%

Gemeentelijke dienst

12%

NV

8%

BV

22%

Stichting

30%

GR/Stichting

2%

NV/BV

4%

Onbekend

4%

Totaal

2.4

100%

Combinatie met Wsw

Een aantal uitvoeringsorganisaties voert naast de Wiw- en/of ID-banen ook de WSW uit. In april 2004 waren er in Nederland rond de 150 uitvoeringsorganisaties die een of meer van deze vormen van gesubsidieerde arbeid uitvoeren. Figuur 3 Alle uitvoeringsorganisaties, ingedeeld naar de vormen van gesubsidieerde arbeid die men uitvoert Aantal

%

Alleen WSW WSW + ID + Wiw

52 24

35% 16%

WSW + Wiw WSW + ID ID + Wiw Alleen Wiw

12 2 25 25

8% 1% 17% 17%

Alleen ID Totaal

5

8

5%

148

100%

5

Deze tabel is gebaseerd op de adressenbestanden van de Wsw -statistiek, de ID-monitor en de Wiw -statistiek.

8

2.5

Toekomstplannen van gemeenten

Veel gemeenten hebben al vóór de invoering van de WWB een instroomstop afgekondigd. Verder proberen veel gemeenten de uitstroom uit de Wiw- en ID-banen te maximaliseren (o.a. door trajecten in te kopen voor Wiw-ers en door ID-banen regulier te maken met behulp van subsidie aan werkgevers). Dit houdt in dat het aantal Wiw- en ID-banen de komende jaren flink afneemt. De snelheid waarmee dit gebeurt, verschilt per gemeente, maar het gaat vaak om flinke dalingen tussen nu en 2007. Wanneer een Wiw/ID-organisatie op dit moment geen andere activiteiten ontplooit en de komende jaren ook geen rol weet te bedingen in eventuele nieuwe vormen van gesubsidieerd werk, kan deze ontwikkeling het bestaansrecht van deze organisaties aantasten. 64%

van

de

Wiw/ID-organisaties

biedt

naast

gesubsidieerd

werk

ook

andere

reïntegratiediensten aan. De verwachting is dat dit percentage zal toenemen. In het trendrapport leest u om wat voor soort diensten het gaat. Er is de afgelopen jaren een voorzichtige trend zichtbaar om de uitvoering van de gesubsidieerde arbeid meer op afstand van de gemeenten te zetten. Deze trend zet waarschijnlijk de komende jaren langzaam door. Een kwart van de organisaties verwacht tussen nu en 2007 zeker of waarschijnlijk van rechtsvorm te gaan veranderen. Ongeveer de helft van de organisaties verwacht dat de rechtsvorm hetzelfde zal blijven en een kwart geeft aan dat dit onbekend is.

9

3 Wet- en regelgeving 3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van relevante wet - en regelgeving met betrekking tot mededinging en uiten aanbesteding van reïntegratiediensten. Deze weten regelgeving is in de eerste plaats relevant voor de relatie tussen de gemeente en de verzelfstandigde organisatie. Voor een uitgebreidere beschrijving van uiten aanbestedingsregels verwijzen we 6 naar de Handreiking uiten aanbesteding . De wet - en regelgeving is in de tweede plaats relevant voor het proces van verzelfstandiging. Er worden bijvoorbeeld handvatten gegeven voor de mate waarin de gemeente aan de te verzelfstandigen organisatie een orderportefeuille (bruidsschat) of kapitaal in de vorm van bijvoorbeeld onroerend goed, inboedel of vermogen mag meegeven. In dit hoofdstuk vindt u een algemene beschrijving van deze weten regelgeving. In hoofdstuk 4 wordt een aantal scenario’s voor de toekomst van de Wiw/ID-organisatie in uw gemeente of regio geschetst. Daarbij wordt telkens aangegeven welke weten regelgeving specifiek van toepassing is.

3.2

Besluit SUWI 7

Volgens het besluit SUWI moet bij uitbesteding van reïntegratieactiviteiten een transparante en toetsbare aanbestedingsprocedure gevolgd worden. De gemeente moet bovendien meerdere offertes aanvragen op basis van vooraf vastgestelde criteria. De beoordeling van de offertes vindt plaats op basis van vergelijkbare kosten. De Nederlandse SUWI-aanbestedingsregels zijn niet van toepassing op het gedeelte van het werkdeelbudget dat niet hoeft te worden uitbesteed (zie Regeling WWB in § 3.5). Wel moet bij uitbesteding altijd rekening worden gehouden met Europees aanbestedingsrecht.

3.3

Europees aanbestedingsrecht

Als de gemeente ervoor kiest om gesubsidieerd werk uit te besteden moeten Europese aanbestedingsregels in acht worden genomen.

6

Handreiking Uit- en aanbesteding van reïntegratie-activiteiten, Herziene versie, Ministerie van SZW - Project WBB Implementatie Steunpunt (WIS), juni 2004. De handreiking is te vinden op het gemeenteloket van het Ministerie van SZW: www.gemeenteloket.szw.nl. 7 Artikel 4.1, tweede en derde lid, Besluit SUWI

10

Beginselen EG-verdrag 8 In de eerste plaats zijn dat de fundamentele regels en beginselen van het EG-verdrag , zoals de algemene beginselen van non-discriminatie, gelijke behandeling en transparantie. Vanuit het transparantiebeginsel heeft de Europese Commissie het standpunt dat gemeenten, voordat zij een opdracht verlenen, een passende mate van openbaarheid in acht moeten nemen. Dit betekent onder andere dat de opdracht moet worden aangekondigd in dagbladen, vaktijdschriften of op de gemeentelijke website. Aankondigingen moeten bovendien de informatie bevatten die potentiële gegadigden nodig hebben om te kunnen beoordelen of zij naar de opdracht willen meedingen. Te denken valt daarbij aan selectie- en gunningscriteria, omschrijving van de opdracht en dergelijke. Een verwijzing naar een aanbestedingsdocument met deze informatie is ook toegestaan. Richtlijn Diensten Reïntegratiediensten die door gemeenten worden aanbesteed, vallen onder bijlage IB van de 9 aanbestedingsrichtlijn Diensten . In deze richtlijn is onder meer vastgelegd dat opdrachten met een waarde van € 200.000 of meer (excl. BTW) uiterlijk 48 dagen na gunning aangemeld moeten worden bij het Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen te Luxemburg. Jurisprudentie: Teckal-arrest Als de verzelfstandigde organisatie voldoet aan een aantal voorwaarden, is het Europese 10 aanbestedingsrecht niet van toepassing. Deze voorwaarden zijn te vinden in het Teckalarrest.11 Uit dit arrest kan worden afgeleid dat de aanbestedingsrichtlijn niet van toepassing is als de gemeente op eenzelfde manier toezicht uitoefent op de uitvoeringsorganisatie als op haar eigen organisatieonderdelen én wanneer deze uitvoeringsorganisatie het merendeel van zijn werkzaamheden verricht ten behoeve van de betreffende gemeente. Volgens deze jurisprudentie kan de organisatie in dat geval gelijkgesteld worden met de eigen organisatieonderdelen van de gemeente en mag de gemeente de uitvoeringsorganisatie opdrachten gunnen (of als bruidsschat meegeven) zonder daarvoor een aanbestedingsprocedure te doorlopen.

3.4

Staatssteun

Gesubsidieerd werk kan worden beschouwd als een vorm van staatssteun. Doordat werkgevers een loonkostensubsidie ontvangen of iemand in dienst nemen op detacheringsbasis, worden zij bevoordeeld ten opzichte van andere werkgevers. Ook het meegeven van een orderportefeuille of kapitaal (denk aan inboedel, gebouw, vermogen en dergelijke) aan een te verzelfstandigen organisatie, kan in bepaalde gevallen worden beschouwd als staatssteun. Het verstrekken van staatssteun is niet geoorloofd als het leidt tot concurrentieverstoring.

8

Publicatieblad Nr. C 325, 24 december 2002. Artikelen 14 en 16 en Bijlage IB van de Richtlijn Diensten 10 Groenboek over publiek-private samenwerking en het gemeenschapsrecht inzake overheidsopdrachten en concessieovereenkomsten, COM (2004) 327 definitief, p.22. 11 Arrest van 18 november 1999, Teckal, zaak C-107/98. 9

11

EG-verdrag 12 Op grond van het EG-verdrag is er sprake van staatssteun als bepaalde ondernemingen bevoordeeld worden met staatsmiddelen indien en zover dit leidt tot concurrentieverstoring die het gemeenschappelijke handelsverkeer ongunstig beïnvloedt. De Europese Commissie beoordeelt of als gevolg van de vervalsing van de mededinging, het handelsverkeer ongunstig wordt beïnvloed. Om de Commissie in staat te stellen dat te kunnen beoordelen, moeten voorgenomen steunmaatregelen worden aangemeld bij de Commissie. Onder bepaalde omstandigheden is staatssteun geoorloofd en is aanmelding bij de Commissie niet noodzakelijk. Er hoeft geen aanmelding plaats te vinden in de volgende gevallen: A. Er is sprake is van een generieke subsidieregeling waarop in principe alle ondernemingen in alle sectoren van de Nederlandse economie een beroep kunnen doen. Dit kan opgaan voor de (loonkosten)subsidie. Voor het meegeven van kapitaal aan een te verzelfstandigen organisatie, zal dit vrijwel nooit opgaan. B.

De subsidieontvanger verricht een openbare dienst. Openbare-dienstverplichtingen

verschillen van gewone diensten in de zin dat de overheid (i.c. de gemeente) vindt dat in die diensten moet worden voorzien, ook wanneer de markt daarin niet (voldoende) voorziet. De overheid draagt daarmee zorg voor de toegankelijkheid, de betaalbaarheid en de kwaliteit van de dienst. De uitvoering van gesubsidieerd werk kan (tijdens het overgangsregime van de WWB) worden beschouwd als een openbare dienst. De vrijstelling van aanmelding bij de 13 Commissie volgt uit jurisprudentie . Er moet cumulatief aan vier voorwaarden worden voldaan: 1. De begunstigde organisatie moet belast zijn met de uitvoering van openbare2. 3.

dienstverplichtingen, en die verplichtingen moeten duidelijk omschreven zijn. De criteria op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld. De compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van uitvoering van de openbare-dienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst.

4.

Wanneer niet is aanbesteed, moet het bedrag van de compensatie worden vastgesteld aan de hand van de kosten die een gemiddelde organisatie zou hebben gemaakt. Deze jurisprudentie heeft geen betrekking op het meegeven van kapitaal aan de verzelfstandigde organisatie. C. De subsidieregeling subsidieert direct de werknemer en niet de werkgever (denk bijvo orbeeld aan premies voor het aanvaarden van werk). 14

D. De ontvanger ontvangt gedurende drie jaar minder dan € 100.000 staatssteun . Alle steun van overheidswege is hierbij relevant; het gaat hierbij dus niet alleen om steun voor reïntegratiediensten.

12 13 14

artikel 87, lid 1, EG Zaak Altmark, C-280/00, uitspraak 24 juli 2003. Verordening de Minimis-steun (EG) Nr. 69/2001

12

E. De gemeentelijke subsidieregeling voldoet aan de Europese Verordening werkgelegenheids15 steun . In de gemeentelijke reïntegratieverordening wordt daarnaar verwezen. De belangrijkste voorwaarden waaraan de gemeentelijke subsidieregeling vanuit de Verordening werkgelegenheidssteun moet voldoen, zijn: •

Het moet gaan om ‘benadeelde of gehandicapte werknemers’;

•

De werknemer moet aanspraak kunnen maken op een ononderbroken tewerkstelling van ten minste 12 maanden;

•

Er mag geen sprake zijn van verdringing van bestaande werkgelegenheid.

Bruidsschat en meegeven kapitaal Bij of kort na de verzelfstandiging kunnen gemeenten opdrachten aan de verzelfstandigde organisatie meegeven. Dergelijke opdrachtportefeuilles worden ook wel als ‘bruidsschat’ omschreven. Het is onduidelijk of een dergelijke bruidsschat ook aanbesteed moet worden. 16 Vooralsnog wordt echter in de literatuur aangenomen dat de aanbestedingsrichtlijnen niet op het meegeven van een dergelijke bruidsschat van toepassing zijn. De verlening van een opdracht in het kader van een verzelfstandigingsoperatie wordt dan aangemerkt als een onmisbaar bestanddeel van de transactie waarbij verzelfstandiging wordt gerealiseerd. Volgens de literatuur zouden de voorwaarden voor het meegeven van een bruidsschat dan zijn: •

De bruidsschat heeft uitsluitend betrekking op werkzaamheden van dezelfde aard als die welke de opdrachtnemer voorafgaand aan de verzelfstandiging ten behoeve van de gemeente verrichtte;

•

De bruidsschat heeft betrekking op werkzaamheden waarvan de omvang niet groter is dan de werkzaamheden die de opdrachtnemer ten behoeve van de gemeente verrichtte;

•

De duur van de gegarandeerde opdrachten mag niet langer zijn dan noodzakelijk om de levensvatbaarheid van de verzelfstandigde organisatie te verzekeren.

Het is onduidelijk of deze voorwaarden ook gelden voor het meegeven van kapitaal in de vorm van bijvoorbeeld onroerend goed, inboedel en vermogen. Het lijkt echter een pre als de gemeente – ter aanvulling op bovenstaande voorwaarden - hierbij het zogenaamde market 17 economy investor principle hanteert . Dit betekent dat de gemeente handelt als een particuliere investeerder en dat zij marktconforme tegenprestaties verwacht voor het verworven kapitaal. Dat betekent bijvoorbeeld dat een redelijke huur en rente worden gevraagd. Ook is het goed om zo veel mogelijk openbaarheid te betrachten en zo goed mogelijk de waarde van de bruidsschat te bepalen. Dit kan bijvoorbeeld worden gedaan door de voorgenomen steunmaatregel te publiceren (conform de Transparantierichtlijn) in dagbladen. De waarde van het kapitaal en de 15

Verordening Werkgelegenheidssteun (EG) nr. 2204/2002 van de Commissie van 12 december 2002, Pb EG 2002, L 337/3. 16 Zie bijv: mr. E.H. Pijnacker Hordijk en mr. G.W. van der Bend, Aanbestedingsrecht, 2e druk, Sdu Uitgevers, Den Haag 1999, p 111. 17 Dit criterium is door het Hof van Justitie van de EG nog nader uitgewerkt in de arresten van 21 maart 1991 in de zaken C-305/89, Alfa Romeo, Jur. 1991, p. I-1603 en C-303/88, Eni-Lanerossi, Jur. 1991, I-1433. Zie verder ook de volgende arresten: HvJEG 12 juli 1990, CdF Chimie AZF, zaak C-169/84, Jur. 1990, p. 1-3083; HvJEG 29 februari 1996, België tegen Commissie, zaak C-56/93, Jur. 1996, I-723; GvEA EG 30 april 1998, Cityflyer tegen Commissie, zaak T-16/98, Jur. 1998, p.II-0757. • Voor meer uitleg over investor principle: Europese Regelgeving over staatssteun; informatiewijzer voor de decentrale overheid, Kenniscentrum Europa Decentraal & Ministerie van BZK, februari 2004. Deze is te vinden op www.europadecentraal.nl. • Zie ook: Mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-verdrag op staatssteun in de vorm van garanties (PbEG 2000, C71/7).

13

voorwaarden die de gemeente aan de uitvoeringsorganisatie stelt bij het meegeven ervan, moeten in een redelijke, marktconforme verhouding staan tot elkaar. Voor zowel de bruidsschat als het meegeven van kapitaal, geldt de aanbeveling om voorgenomen steunmaatregelen in deze vorm eerst voor te leggen aan de Europese Commissie. In de Staatssteunwijzer vindt u een heldere beschrijving van de procedures die gelden bij de aanmelding. staatssteun te raadplegen.

3.5

18

De Staatssteunwijzer is ook voor andere informatie over

WWB en overgangsregime

In de WWB is voor gemeenten de verplichting opgenomen om reïntegratietaken zo veel 19 mogelijk uit te besteden. In principe geldt deze verplichting vanaf 1 januari 2004. Voor gesubsidieerd werk is echter een uitzondering gemaakt en geldt een overgangsregime. 20

Dit overgangsregime is vastgelegd in de Invoeringswet WWB. De Invoeringswet regelt het overgangsregime voor de uitbesteding van activiteiten die voorheen betrekking hadden op de 21 22 uitvoering van de Wiw en het ID-Besluit . In het artikel is een onderscheid gemaakt tussen bestaande overeenkomsten (van personen die vóór inwerkingtreding van de WWB een Wiwdienstbetrekking hadden of werkzaam waren op een ID-baan) en nieuwe overeenkomsten. Onder nieuwe overeenkomsten worden arbeidsovereenkomsten verstaan die gelden voor nieuwe vormen van gesubsidieerd werk. Als een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd na afloop wordt verlengd, wordt dit niet als een nieuwe overeenkomst beschouwd. Er is ook geen sprake van een nieuwe overeenkomst als de feitelijke werkplek wijzigt, maar de arbeidsovereenkomst in stand blijft. Om gemeenten de tijd te geven te voldoen aan de uitbestedingsverplichting voor de opvolgers van de Wiw-dienstbetrekkingen en ID-banen, geldt dat gemeenten de activiteiten voor oude gevallen niet hoeven te laten uitvoeren door derden. Tot 2007 geldt eveneens dat gemeenten de activiteiten voor nieuwe vormen van gesubsidieerd werk niet hoeven uit te besteden. Ook als de huidige Wiw/ID-organisaties na deze overgangstermijn niet meedingen naar de uitvoering van reïntegratiewerkzaamheden ten behoeve van nieuwe medewerkers in een vorm van gesubsidieerd werk, kan de gemeente ervoor kiezen de werkzaamheden ten behoeve van de bestaande arbeidsovereenkomsten op grond van de overgangsregeling door de huidige Wiw/ID-organisatie te laten voortzetten. Hieraan is geen einddatum verbonden. De uitvoering van reïntegratiewerkzaamheden ten behoeve van medewerkers die na 1 januari 2007 in een vorm van gesubsidieerd werk terechtkomen, moet dus wel worden uitbesteed en verzelfstandigd. Hierop geldt één uitzondering. In de Regeling WWB is bepaald dat gemeenten

18

Zie hoofdstuk 6 van Europese Regelgeving over staatssteun; informatiewijzer voor de decentrale overheid, Kenniscentrum Europa Decentraal & Ministerie van BZK, februari 2004. Deze is te vinden op www.europadecentraal.nl. 19 Artikel 7, lid 4, WWB. 20 Artikel 15 Invoeringswet WWB. 21 Artikel 4 Wiw. 22 Artikel 6 Besluit ID

14

23

een deel van hun werkdeelbudget niet hoeven uit te besteden . Het gaat om de eerste €100.000 en 30% van de rest van het werkdeelbudget. Gemeenten kunnen er voor kiezen om het gesubsidieerd werk uit te voeren binnen deze zogenaamde vrije ruimte. Tijdens het overgangsregime kunnen gemeenten er ook voor kiezen om bij uitbesteding niet aan te besteden indien de uitvoeringsorganisatie wordt bestempeld als ‘openbare dienst’ (zie § 3.4 onder B). Als de uitvoeringsorganisatie voldoet aan de voorwaarden van het eerdergenoemde Teckalarrest (§ 3.3) dan is er geen sprake van uitbesteding en hoeft er dus ook niet te worden aanbesteed. In de WWB, maar ook in het Besluit SUWI, wordt niet expliciet ingegaan op de vraag aan welke kenmerken de organisatie waaraan wordt uitbesteed, moet voldoen. Wel spreekt uit het Kabinetsbeleid en in het bijzonder de WWB, SUWI en de eerste aanzetten voor de gedragsregels voor markt en overheid (zie volgende paragraaf), vooral de boodschap dat de banden tussen de gemeente en de uitvoeringsorganisatie zo veel mogelijk moeten worden losgelaten en dat sturing zo veel mogelijk moet verlopen via reguliere inkooptrajecten. Dit zou betekenen dat de gemeente zo min mogelijk moet sturen via de statuten, het bestuur of de Raad van Commissarissen van de organisatie waaraan wordt uitbesteed.

3.6

Mededingingswet en gedragsregels markt en overheid

Het Kabinet streeft ernaar om nieuwe gedragsregels op te nemen in de Mededingingswet. Deze gedragsregels gelden voor overheden en ondernemingen met een bijzondere positie op de markt. De Mededingingswet bestaat al en is goeddeels een vertaling van de Europese 24 Transparantierichtlijn in Nederlandse wetgeving. Het Kabinet wil de nieuwe gedragsregels op 25

1 januari 2006 in voeren. De concrete invulling van deze gedragsregels moet nog gebeuren. Daarom is het niet mogelijk om gemeenten hierover in deze handreiking al tot in detail te informeren. Wanneer Wiw/ID-organisaties zich als aanbieder op de reïntegratiemarkt gaan begeven, zijn straks de gedragsregels Markt en Overheid van toepassing. De gedragsregels hebben betrekking op kostenberekening van marktactiviteiten, het gebruik van gegevens die voor uitvoering van de publieke taak zijn verkregen en de verplichting tot organisatorische scheiding om functievermenging te voorkomen. Voor ondernemingen met een bijzonder of uitsluitend recht hebben de gedragsregels betrekking op het verbod op kruissubsidiëring en voorschriften voor gegevensgebruik. Van bijzonder belang voor het gemeentelijke aanbestedingsbeleid is het 23

Artikel 6, lid 4, Regeling WWB Zie ook § 3.4. Richtlijn 80/723/EEG van de Commissie betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen. 25 Zie: • brief Notitie marktconform handelen van gemeenten in relatie tot de reïntegratiemarkt van minister en staatssecretaris SZW aan Tweede kamer, AAM/B&R/02 6307, 18 februari 2002 en; • brief Regels omtrent marktactiviteiten van overheidsorganisaties en omtrent ondernemingen die van overheidswege over een bijzondere positie beschikken (Wet markt en overheid) van de ministers van EZ, Justitie en Bestuurlijke vernieuwing en Koninkrijksrelaties, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 28050, nr. 7, februari 2004. 24

15

zogenaamde bevoordelingsverbod. Dit stelt dat een overheidsorganisatie niet een overheidsbedrijf waarbij zij is betrokken, mag bevoordelen boven andere ondernemingen waarmee dat overheidsbedrijf in concurrentie treedt of deze anderszins voordelen mag toekennen die verder gaan dan in het normale handelsverkeer gebruikelijk is. Het toezicht op de naleving van de in het wetsvoorstel geformuleerde gedragsregels wordt neergelegd bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). De NMa komt in actie uit eigen beweging of op basis van klachten. Indien de NMa een overtreding vaststelt, wordt van deze overtreding melding gemaakt in de Staatscourant. Bij overtreding door overheidsorganisaties kan de NMa bij beschikking verklaren dat zij de overtreding heeft vastgesteld. Bij overtredingen door ondernemingen kan de NMa ook een bestuurlijke boete en/of een last onder dwangsom opleggen.

3.7

Evaluatiecriteria voor een werkende reïntegratiemarkt 26

In de notitie Naar een werkende reïntegratiemarkt heeft het kabinet geschreven dat het inzet op een effectieve en doelmatige vormgeving van het reïntegratiebeleid. De doelstelling is maximale participatie. Duurzame plaatsing van werkzoekenden in reguliere banen staat daarbij voorop. Een goed functionerende reïntegratiemarkt is hiertoe een middel. Door een professionele opdrachtgever-/ -nemerrelatie en concurrentie in de uitvoering kunnen maatwerk en resultaat worden bereikt. Tijdens de parlementaire behandeling van de WWB in de tweede helft van 2003, heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid toegezegd dat in 2006 geëvalueerd wordt in hoeverre voldaan is aan de voorwaarden voor een goed werkende reïntegratiemarkt. De staatssecretaris heeft uitgesproken dat hij ervan uitgaat dat de markt zich eind 2006 heeft gevormd, maar dat hij bij de evaluatie van de reïntegratiemarkt het parlement zal informeren met betrekking tot de stand van zaken hieromtrent. Als voorwaarden voor een goed werkende markt heeft de staatssecretaris genoemd: •

Transparantie voor vragers en aanbieders;

•

Eerlijke concurrentie (‘een gelijk speelveld’)

Concreet betekent dit voor gemeenten het volgende: •

Er moet sprake zijn van een open markt zonder toetredingsbelemmeringen en eventuele concentratievorming. Andere vormen van samenwerking beperken zich tot de normen die de Mededingingswet daaraan stelt.

•

Overheidsbedrijven moeten een gescheiden boekhouding voeren voor hun beschermde activiteiten (bijvoorbeeld de uitvoering van de Wsw) enerzijds en hun marktactiviteiten anderzijds – dit volgt uit de Transparantierichtlijn, artikel 25 van de Mededingingswet.

•

Voor ondernemingen die van overheidswege over een bijzondere positie beschikken (bijvoorbeeld sw-bedrijven) gelden regels met betrekking tot de prijsberekening, het gebruik van gegevens die voor de uitvoering van de publieke taak zijn verkregen en een organisatorische scheiding ter voorkoming van functievermenging. Deze regels dienen

26

Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 65248, nr. 1, 28 nov ember 2002.

16

nog nader uitgewerkt te worden. Ook ontwikkelingen in de Europese regelgeving (met betrekking tot staatssteun) zijn van invloed op de uitwerking. •

Gemeenten kennen bedrijven waarin zij een belang hebben geen niet -marktconforme, dat wil zeggen in het handelsverkeer ongebruikelijke, voordelen toe.

Indien aan deze voorwaarden voldaan is, vervallen vanaf 2007 voor gemeenten de uitbestedingverplichting en SUWI-aanbestedingsregels, zo heeft de staatssecretaris 27

toegezegd .

27

Regeling van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, van 27 januari 2004, Directie Algemeen Arbeidsmarktbeleid, nr. AAM/BR/2004/3816 tot wijziging van de Regeling WWB in verband met een wijziging van de regels betreffende uiten aanbesteding.

17

4 Zes scenario’s 4.1

Inleiding

In dit hoofdstuk worden zes scenario’s beschreven voor de toekomst van uw Wiw/IDorganisatie. Bij niet alle scenario’s is er sprake van verzelfstandiging. De volgende scenario’s worden in dit hoofdstuk verder uitgewerkt: 1. 2.

3. 4.

5. 6.

Verkoop. De publieke dienst of rechtspersoon wordt verkocht aan een commercieel bedrijf. Privatisering. De uitvoeringorganisatie wordt losgekoppeld van de gemeente, zonder dat er sprake is van verkoop. De nieuwe organisatie is een concurrerende marktpartij die voor het voortbestaan afhankelijk is van de eigen prestaties. De gemeente heeft alleen nog invloed als reguliere klant via inkoopcontracten. Afbouw. De publieke dienst of rechtspersoon krijgt geen opdrachten meer en wordt afgebouwd. Externe verzelfstandiging. Dit is een beperkte vorm van privatisering. Er wordt een aparte rechtspersoon opgericht, maar de gemeente behoudt nog wel invloed op het beleid en de uitvoering van de organisatie. Onderbrenging bij sw-bedrijf. Een sw-bedrijf gaat de voormalige Wiw- en ID-taken uitvoeren. Continuering publieke dienst. Het gemeentelijke organisatieonderdeel blijft gesubsidieerd werk zelf uitvoeren. De gemeente kan daarbij kiezen voor interne verzelfstandiging.

In het volgende figuur zijn deze scenario’s geplaatst op een continuüm van publiek naar privaat. Figuur 4 Schematische weergave van scenario’s

Publiek

Privaat

Verkoop

Privatisering

Afbouw

SW Onderbrenging bij sw-bedrijf

Externe verzelfstandiging

Continuering publieke dienst

18

Per scenario wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de volgende aspecten: § Wat houdt dit scenario in; § Wat zijn voor- en nadelen van dit scenario voor de gemeente; § Met welke weten regelgeving moeten we rekening houden als we kiezen voor dit scenario.

4.2 4.2.1

Verkoop Wat houdt dit scenario in

Bij verkoop wordt een gemeentelijk organisatieonderdeel, of een aan de gemeente gelieerde organisatie, verkocht aan een (reïntegratie)bedrijf. Dit betekent dat (een deel van) de lopende opdrachten, inboedel, onroerend goed en/of ander kapitaal overgaan naar een andere organisatie. Ook de medewerkers (staf en uitvoerenden) kunnen meegaan naar de nieuwe organisatie. Zij krijgen een nieuwe dienstbetrekking. Oude Wiw-ers blijven in dienst van de gemeente. Nieuwe medewerkers komen in dienst bij de nieuwe organisatie. 4.2.2

Voor- en nadelen

Een voordeel is dat de verkochte organisatie gebruik kan maken van de bestaande expertise, netwerken en ervaring met bedrijfsmatig werken van de overnamekandidaat. Het bedrijf kan zonder overheidsbemoeienis slagvaardig optreden en optimaal concurreren. Dit kan uiteindelijk leiden tot lagere kosten voor de gemeente. Een ander voordeel is dat het De gemeente Eindhoven heeft samen met de (financiële) risico in het vervolg niet participerende randgemeenten een verzelfmeer ligt bij de gemeente maar bij het standigingstraject ingezet. De taken van de reïntegratiebedrijf. stichting, die de regelingen voor gesubsidieerde Bij verkoop moet de gemeente in principe aanbesteden (zie volgende paragraaf). Het zal niet gemakkelijk zijn om de waarde van de inboedel, onroerend goed en lopende opdrachten te bepalen en om de medewerkers zover te krijgen dat zij achter het verkoopbesluit staan. Verkoop is echter minder complex dan als gemeente zelf een geheel nieuwe, levensvatbare organisatie in het leven te roepen (zoals bij

arbeid uitvoerde, zijn via een aanbesteding ondergebracht bij een private organisatie. Daarbij zijn personeel en middelen door de nieuwe organisatie overgenomen. Hierdoor zijn de gemeenten beter in staat als opdrachtgever regie te voeren en sturing te geven aan beheersing.

de uitvoering, inclusief kostenDe stichting is vervolgens

ontbonden. externe verzelfstandiging of privatisering).

De aankondiging dat de gemeente voornemens is een organisatieonderdeel of gelieerde organisatie te verkopen aan een privaat bedrijf leidt vaak tot onzekerheid bij medewerkers. De

19

overnamekandidaat zal andere arbeidsvoorwaarden hebben en in veel gevallen in de overhead gaan snijden, omdat er in zijn eigen organisatie al voldoende overhead is. Een belangrijk voordeel van verkoop via aanbesteding - ten opzichte van bijvoorbeeld externe verzelfstandiging en privatisering - is dat het een relatief eenvoudig proces is. Het zelfstandig opzetten van een nieuwe organisatie (zoals bij externe verzelfstandiging en privatisering) is een langdurig en complex proces waarbij veel juridische kennis nodig is. Bovendien bestaat het risico dat de gemeente handelt in strijd met staatssteunregels. 4.2.3

Relevante weten regelgeving

Bij verkoop gelden zowel de nationale als de Europese aanbestedingsregels. Wordt er via bedrijfsverkoop geprivatiseerd, dan moeten de volgende voorwaarden in acht worden genomen wil een dergelijke verkoop door de Europese Commissie zonder nader onderzoek niet als steun 28/29

worden aangemerkt: 1. de verkoop dient via een aanbesteding plaats te vinden waarop iedere belangstellende kan inschrijven. De biedprocedure moet transparant en onvoorwaardelijk zijn; 2. de te verkopen gemeentelijke organisatie moet worden verkocht aan de inschrijver die het best voldoet aan het programma van eisen van de gemeente; 3. de inschrijvers moeten voldoende tijd en informatie tot hun beschikking krijgen om naar behoren de waarde van de activa te bepalen als basis voor hun inschrijving. Hiertegenover staat dat een bedrijfsverkoop steunelementen kan bevatten ( dat wil zeggen dat er een vermoeden van steun bestaat), wanneer de verkoop plaatsvindt: 1. na onderhandelingen met één enkele gegadigde of een aantal geselecteerde inschrijvers; 2. voorafgegaan door de afschrijving van schulden door de gemeente; 3. voorafgegaan door de omzetting van schulden in aanwas voor het eigen vermogen of in kapitaalgroei, en onder voorwaarden die niet gebruikelijk zijn bij vergelijkbare transacties. In alle gevallen mag er geen discriminatie plaatsvinden op grond van nationaliteit van gegadigden voor de desbetreffende aandelen of activa. De Commissie is verder van mening dat verkoop onder voorwaarden die niet als normale handelsvoorwaarden beschouwd kunnen worden, aan een voorafgaande taxatie door onafhankelijke adviseurs onderworpen moet worden.

30

Ook de gedragsregels, die onderdeel zullen gaan uitmaken van de Nederlandse Mededingingswet, geven aan dat de gemeente er alles aan moet doen om individuele ondernemingen niet te bevoordelen. De gemeente mag overigens aan de potentiële overnamekandidaat voorwaarden stellen met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden van medewerkers. Als het lastig is om medewerkers over

28

Zie de punten 402-403 van het XXIIIe Verslag van de Europese Commissie over het Mededingingsbeleid (1993), COM(94), 161 def. 29 E.Manunza, EG-aanbestedingsrechtelijke problemen bij privatiseringen en bij de bestrijding van corruptie en georganiseerde criminaliteit, Kluwer Deventer, 2001. p.153 e.v. 30 Zie ook Mededeling Commissie C 31/93 (NN 97/91), PbEG 29 oktober 1993 C 293/4, in de zaak Rijksluchtvaartschool, p.7.

20

te halen om mee te gaan naar de nieuwe organisatie, kan de gemeente ervoor kiezen om medewerkers een terugkeergarantie te geven. Dit betekent dat medewerkers binnen een bepaalde termijn mogen terugkeren naar hun oude werkgever indien de nieuwe werkgever of werkomgeving hen niet bevalt.

4.3 4.3.1

Privatisering Wat houdt dit scenario in

Bij privatisering wordt de uitvoeringorganisatie volledig losgekoppeld van de gemeente, zonder dat er sprake is van verkoop. De nieuwe organisatie is een concurrerende marktpartij die voor het voortbestaan afhankelijk is van de eigen prestaties. De gemeente heeft alleen nog invloed als reguliere klant via inkoopcontracten. Het publieke organisatieonderdeel of de bestaande rechtspersoon wordt omgevormd tot een rechtsvorm die voldoet aan de voorwaarden van de private markt. De uit te voeren taken worden niet meer gezien als specifieke overheidstaken en de gemeente ziet volledig af van strategische ambities. De verantwoordelijkheid van de gemeente met betrekking tot de taak of het onderdeel wordt afgebouwd. De taak of het organisatieonderdeel wordt op strategisch, tactisch en operationeel gebied autonoom. De organisatie is bedrijfseconomisch, juridisch en commercieel onafhankelijk van de gemeente. De organisatie kan meerdere gemeenten als klant krijgen, waardoor de afhankelijkheid van de moederorganisatie (de gemeente) kleiner wordt. Bij het privatiseren van de Wiw/ID-organisatie kunnen in principe diverse rechtsvormen worden gekozen. De keuze voor een naamloze vennootschap (N.V.) of besloten vennootschap (B.V.) ligt het meest voor de hand. Bij privatisering kan ook voor de stichtingsvorm worden gekozen. Deze ligt echter minder voor de hand, omdat de stichting geen winst mag maken. De gemeenschappelijke regeling (GR) kan niet worden gebruikt als rechtsvorm. De gemeente heeft daarbij per definitie een rol in het beleid van de uitvoeringsorganisatie. Bovendien is er geen sprake van uitbesteding. De rechtsvormen worden uitgebreider beschreven in bijlage 1 van deze handreiking. 4.3.2

Voor- en nadelen

De geprivatiseerde organisatie voldoet het meest aan de voorwaarden van de private markt. Als zodanig sluit privatisering aan bij het kabinetsbeleid. Het geprivatiseerde bedrijf heeft een optimale speelruimte en kan slagvaardig optreden. Om op de private markt te overleven, is het noodzakelijk om voortdurend te innoveren, aan te sluiten bij de vraag op de markt en efficiënt te werken. De gemeente kan het als een nadeel ervaren dat zij nauwelijks controle meer heeft op de koers van de geprivatiseerde organisatie. De gemeente kan alleen nog sturen via het inkoopcontract. De stap van publiek naar privaat is groot. Privatisering vergt een cultuurverandering binnen de organisatie. Een privaat bedrijf heeft minder zekerheden dan een publieke dienst. De

21

concurrentie is groot en wordt steeds groter. Het is noodzakelijk om eerst goed de regionale markt te onderzoeken en te bekijken of de nieuwe organisatie daarin kan overleven (zie ook hoofdstuk 6). Om de stap van publiek naar privaat te overbruggen, is het verstandig om eerst intern en extern te verzelfstandigen, waardoor de banden met de gemeente geleidelijk worden verbroken. Door een aparte rechtspersoon op te richten, zoals bij privatisering het geval is, ontstaat de mogelijkheid om het risico voor de gemeente verder af te dekken. Bij een vennootschap geldt dat deze zodanig kan worden ingericht, dat de gemeente niet meer aansprakelijk is voor verliezen; als de organisatie onvoldoende presteert, dan kan deze failliet gaan. Dit kan echter betekenen dat de gemeente ook haar In Rotterdam gaat een klein deel van de investeringen kwijtraakt; denk aan de Wiw-organisatie door als private organisatie. orderportefeuille en het meegegeven Het overige personeel gaat aan de slag als kapitaal. casemanager bij de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de gemeente. Een voordeel ten opzichte van verkoop is dat er meer zekerheden zijn voor de medewerkers. Bij verkoop zal de overnamekandidaat andere arbeids voorwaarden hebben en in veel gevallen in de overhead gaan snijden, omdat er in zijn eigen organisatie al voldoende overhead is. Een belangrijk nadeel is dat privatisering meestal veel tijd en geld kost. Het is een langdurig en complex proces waarbij veel juridische kennis nodig is. Bovendien bestaat het risico dat de gemeente handelt in strijd met staatssteunregels als er een bruidsschat wordt meegegeven. In de volgende paragraaf wordt hierop verder ingegaan. 4.3.3


Aanbesteding De gemeente moet bij nieuwe uitbestedingen aan de geprivatiseerde organisatie de nationale en Europese aanbestedingsregels in acht, zoals deze zijn besproken in hoofdstuk 3. Tijdens de privatisering kunnen andere regimes gelden. Daarop wordt hierna ingegaan. Meegeven van een bruidsschat (staatssteunregime) Veel gemeenten worstelen met de vraag in hoeverre zij aan de nieuwe, verzelfstandigde organisatie een bruidsschat mogen meegeven in de vorm van een orderportefeuille of kapitaal. Het is welhaast onmogelijk een organisatie levensvatbaar te maken zonder een bruidsschat mee te geven. Een bruidsschat wordt echter beschouwd als staatssteun. Zolang de steun aan 31

de nieuwe organisatie gedurende drie jaar niet hoger is dan € 100.000 is er geen probleem , maar dit plafond is uiteraard snel bereikt. Om te bepalen of er sprake is van ongeoorloofde staatssteun moeten we bekijken wat er precies wordt meegegeven. We maken daarbij onderscheid tussen loonkostensubsidies, 31

In dat geval kan namelijk een beroep worden gedaan op de Verordening Minimis-steun. De voorwaarden zijn beschreven in § 3.4 onder D.

22

reïntegratieactiviteiten (in de vorm van een orderportefeuille) en kapitaal (in de vorm van inboedel, onroerend goed of vermogen). § Loonkostensubsidies Voor het meegeven van loonkostensubsidies aan de uitvoeringsorganisatie geldt dat er geen sprake is van staatssteun, zolang de uitvoeringsorganisatie zelf geen voordeel heeft van het in dienst nemen (detachering) of met loonkostensubsidie plaatsen van de medewerker bij een werkgever. De gemeente kan de loonkostensubsidie dus meegeven. De uitvoeringsorganisatie die mensen vervolgens detacheert of met een loonkostensubsidie plaatst bij een werkgever, moet de staatssteunregels in acht nemen. Het is oorspronkelijk immers publiek geld. De uitvoeringsorganisatie verstrekt geen ongeoorloofde staatssteun indien de subsidieregeling 32 voldoet aan de voorwaarden van de Europese Verordening Werkgelegenheid of als de 33

ontvangende werkgever een openbare dienst uitvoert . § Reïntegratieactiviteiten Voor het meegeven van de opdracht tot het uitvoeren van activiteiten die gerelateerd - en misschien wel onlosmakelijk verbonden - zijn aan gesubsidieerd werk, zoals bemiddeling en begeleiding van de medewerker, geldt dat deze vorm van staatssteun alleen wordt toegestaan 34

door de Europese Commissie als de uitvoeringsorganisatie een ‘openbare dienst’ uitvoert . Als de uitvoeringsorganisatie geen openbare dienst is, geldt in principe de plicht tot naleving van de Europese Transparantierichtlijn en de Richtlijn Diensten. Ook moet de gemeente de Nederlandse SUWI-regels in acht nemen. De Europese Commissie beseft dat een nieuwe organisatie nauwelijks levensvatbaar is als er geen orderportefeuille wordt meegegeven. De Commissie is dan ook geneigd om in bepaalde gevallen het meegeven van een bruidsschat te gedogen. De voorwaarden voor het meegeven van een orderportefeuille zijn: a. De bruidsschat heeft uitsluitend betrekking op werkzaamheden van dezelfde aard als die welke de opdrachtnemer voorafgaand aan de verzelfstandiging ten behoeve van de gemeente verrichtte; b. De bruidsschat heeft betrekking op werkzaamheden waarvan de omvang niet groter is dan de werkzaamheden die de opdrachtnemer ten behoeve van de gemeente c.

verrichtte; De duur van de gegarandeerde opdrachten mag niet langer zijn dan noodzakelijk om de levensvatbaarheid van de verzelfstandigde organisatie te verzekeren.

§ Kapitaal Ook het meegeven van kapitaal in de vorm van bijvoorbeeld onroerend goed, inboedel of vermogen is staatssteun. Ook hier geldt dat een nieuwe organisatie nauwelijks levensvatbaar is als er geen kapitaal wordt meegegeven. Daarom is ook hier de Europese Commissie geneigd 35 de steun te gedogen . Het is daarbij een pre als de gemeente hierbij het zogenaamde market economy investor principle hanteert. Dit betekent dat de gemeente handelt als een particuliere

32

Deze voorwaarden zijn beschreven in § 3.5 (staatssteun) onder E. In § 3.5 is beschreven wat een openbare dienst is en aan welke voorwaarden moet worden voldaan. 34 Idem. 35 Zie bijvoorbeeld: Aanbestedingsrecht, mr. E.H. Pijnacker Hordijk en mr. G.W. van der Bend – 2e druk – 1999 – Sdu uitgevers, Den Haag, p 111. 33

23

investeerder en dat de gemeente marktconforme tegenprestaties verwacht voor het verworven kapitaal. Zo moet bijvoorbeeld een redelijke huur en rente worden gevraagd. Ook is het goed om zo veel mogelijk openbaarheid te betrachten en zo goed mogelijk de waarde van de bruidsschat te bepalen. Dit kan bijvoorbeeld worden gedaan door de voorgenomen steunmaatregel te publiceren (conform de Transparantierichtlijn) in dagbladen. De waarde van het kapitaal en de voorwaarden die de gemeente aan de uitvoeringsorganisatie stelt bij het meegeven ervan, moeten in een redelijke, marktconforme verhouding staan tot elkaar. Ook hier geldt de aanbeveling om voorgenomen steunmaatregelen in deze vorm eerst voor te leggen aan de Europese Commissie. Zie ook § 3.4 onder meegeven bruidsschat.

4.4

Afbouw van de organisatie

4.4.1

Wat houdt dit scenario in

Bij afbouw worden aan de Wiw/ID-organisatie geen opdrachten meer verstrekt en wordt voor de zittende Wiw- en ID-ers een traject ingezet richting uitstroom naar regulier werk of een ‘traject’ via WW naar bijstand. Voor de medewerkers van de publieke dienst geldt dat voor hen ander werk (binnen of buiten de gemeente) gevonden moet worden. Als er sprake is van afvloeiing, is het zaak om alle voorwaarden met alle betrokkenen vast te leggen in een sociaal plan (zie ook stappenplan, hoofdstuk 6). De gemeente kan op verschillende manieren omgaan met de zittende Wiw- en ID-ers: § Er kan een reïntegratiebedrijf worden ingeschakeld om hen te bemiddelen naar regulier werk; § De gemeente kan in overleg met werkgevers nagaan welke banen regulier gemaakt kunnen worden (denk ook aan de gemeente als werkgever); § Er zijn gemeenten die de personen die nu in een gesubsidieerde baan ‘oude stijl’ zitten

§

4.4.2

en die geen mogelijkheid hebben om (ooit) uit te stromen naar een reguliere baan, in de huidige gesubsidieerde baan laten zitten of hen laten instromen in de nieuwe vorm van gesubsidieerde arbeid. Er zijn ook gemeenten die aangeven dat zij op den duur de kosten voor deze personen niet meer kunnen opbrengen waardoor deze personen in de WW terecht zullen komen en na verloop van tijd weer in de bijstand terechtkomen. Voor- en nadelen

Met de invoering van de WWB zijn de subsidies voor ID-banen en Wiw-dienstbetrekkingen geheel komen te vervallen en moeten de gemeenten de gesubsidieerde banen financieren uit het flexibele en vrij besteedbare reïntegratiebudget (het werkdeel WWB). Gesubsidieerde arbeid is een kostbaar instrument en als er geen uitstroom mee bereikt wordt, kost het de gemeente veel geld waardoor er minder beschikbaar is voor andere reïntegratieinstrumenten. Bovendien levert het instrument geen voordeel op in de vorm van een besparing op het inkomensdeel als de cliënt niet uitstroomt. Veel gemeenten zijn daarom bezig met het afbouwen van de gesubsidieerde arbeid en de organisatie die het uitvoert.

24

Zowel voor de staf, de uitvoerenden als de mensen op gesubsidieerde werkplekken, kan afbouw grote onzekerheden met zich meebrengen. Het is belangrijk dat de gemeente een degelijk sociaal plan ontwikkelt en in een vroeg stadium met alle betrokkenen communiceert over de plannen. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om voor de uitvoering van gesubsidieerd werk - na

De gemeente Utrecht heeft in het verleden niet gekozen voor afbouw van haar Wiworganisatie, maar heeft er wel voor gekozen om de opdrachten aan de organisatie af te bouwen. De organisatie voert nog wel andere reïntegratiediensten uit, zoals de Wsw. Een deel van de gesubsidieerde banen is omgezet in reguliere banen. De gemeente werkt nu vooral met loonkostensubsidies.

afbouw van de eigen (gelieerde) organisatie - een reïntegratiebedrijf in te schakelen. 4.4.3


Nederlandse en Europese aanbestedings- en staatssteunregimes zijn niet van toepassing bij afbouw.

4.5 4.5.1

Onderbrenging bij sw -bedrijf Wat houdt dit scenario in

Gemeenten kunnen ervoor kiezen om de voormalige Wiw- en ID-werkzaamheden onder te brengen bij een organisatie die gesubsidieerde arbeid uitvoert in het kader van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw), kortweg sw-bedrijf. Het bestaande sw-bedrijf kan een publieke dienst zijn, maar kan ook een eigen rechtspersoonlijkheid hebben. De Wiw/ID-trajecten maken gebruik van de trainingsfaciliteiten en de werkmogelijkheden die in de sw-bedrijven al aanwezig zijn. 4.5.2

Voor- en nadelen

Het belangrijkste voordeel van dit scenario is dat efficiënter gebruik wordt gemaakt van de trainingsfaciliteiten, de werkmogelijkheden en lokale netwerken die in het sw-bedrijf en de Wiw/ID-organisatie aanwezig zijn. Verder zijn de voor- en nadelen van dit scenario grotendeels afhankelijk van de (rechts)vorm 36

die de Wiw/ID-organisatie krijgt binnen het sw-bedrijf . De Wiw/ID-organisatie kan binnen het sw-bedrijf continueren als publieke dienst, maar kan ook een eigen rechtspersoon hebben. De rechtspersoon van de Wiw/ID-organisatie hoeft dus niet dezelfde te zijn als die van het swbedrijf.

36

Zie de voor- en nadelen van continuering van de publieke dienst, externe verzelfstandiging en privatisering in de betreffende paragrafen.

25

4.5.3


De Wiw/ID-organisatie maakt gebruik van de met publieke middelen gefinancierde trainingsfaciliteiten en werkmogelijkheden die in het sw-bedrijf aanwezig zijn. De Wiw/IDorganisatie wordt met publiek geld bevoordeeld ten opzichte van concurrenten. Er is dus een grote kans dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun en concurrentievervalsing. Als de Wiw/ID-organisatie ook binnen het sw-bedrijf een publieke dienst blijft (vergelijk §4.7), dan zijn de aanbestedings- en staatssteunregimes niet van toepassing. Als de Wiw/ID-organisatie echter een eigen rechtspersoon heeft en zich bovendien op de private reïntegratiemarkt begeeft, zijn de aanbestedings- en staatssteunregimes wel van toepassing. Er gelden dan dezelfde regimes als beschreven in de paragrafen over externe verzelfstandiging en privatisering. Daarnaast geldt de verplichting om een gescheiden boekhouding te voeren voor beschermde activiteiten (Wsw) en marktactiviteiten (Wiw/ID-activiteiten). Dit is vastgelegd in de 37 Transparantierichtlijn en de Nederlandse Mededingingswet .

4.6 4.6.1

Externe verzelfstandiging Wat houdt dit scenario in

Bij externe verzelfstandiging wordt het gemeentelijke organisatieonderdeel omgevormd tot een rechtsvorm. De nieuwe organisatie is zowel in bedrijfseconomische als juridische zin een zelfstandige organisatie. Daardoor wordt deels strategische en vaak volledige tactische en operationele autonomie verkregen. Niettemin zijn de banden met de gemeente nog niet geheel doorgesneden. De gemeente is de enige, of in ieder geval een van de belangrijkste, opdrachtgevers. Het (voort)bestaan van de Wiw/ID-organisatie is gekoppeld aan de gemeente als klant. De strategiebepaling wordt niet geheel overgedragen, omdat de gemeente op hoofdlijnen van het beleid invloed houdt, bijvoorbeeld via participatie in het bestuur. De gemeenteraad, het college van B&W en de ambtelijke top van de gemeente blijven de beleidsontwikkeling en de strategie van het extern verzelfstandigde onderdeel beïnvloeden. 4.6.2

Voor- en nadelen

Door een aparte rechtspersoon op te richten, ontstaat de mogelijkheid om het risico voor de gemeente verder af te dekken. Door middel van externe verzelfstandiging kan een organisatie zich bovendien meer marktconform gaan gedragen, met alle voordelen van dien. Tegelijkertijd houdt de gemeente nog een vinger aan de pols en kan zij bijsturen als wordt gevreesd dat beleidsdoelen niet worden bereikt. Een risico in vergelijking met volledige privatisering is dat de organisatie, als gevolg van de overheidsbemoeienis, in haar slagvaardigheid belemmerd wordt. Dit geldt bijvoorbeeld als de

37

Artikel 25, Mededingingswet.

26

betrokkenen (bijvoorbeeld andere gemeenten in een stichtingsbestuur) verschillende belangen en wensen hebben. Een voordeel in vergelijking met verkoop is dat er meer zekerheden zijn voor de medewerkers. Bij verkoop zal de overnamekandidaat andere De gemeente Hoorn is al enkele jaren arbeidsvoorwaarden hebben en in veel gevallen in geleden overgegaan tot verzelfde overhead gaan snijden, omdat er in zijn eigen standiging. De nieuwe organisatie is niet organisatie al voldoende overhead is. commercieel en heeft de vorm van een Een belangrijk nadeel is dat externe verzelfstandiging meestal veel tijd en geld kost. Het is een langdurig en complex proces waarbij veel juridische kennis nodig is. Bovendien bestaat het risico dat de gemeente handelt in strijd met staatssteunregels als er een bruidsschat wordt meegegeven. In de volgende paragraaf wordt hierop verder ingegaan. 4.6.3

stichting. De gemeente heeft nog veel invloed op het beleid, de werkwijze en output van de organisatie. De gemeente maakt gebruik van de overgangsregeling waarin is bepaald dat de gemeenten gesubsidieerd werk niet hoeven aan te besteden.


Bij externe verzelfstandiging is de Europese weten regelgevi ng met betrekking tot aanbesteding en staatssteun vrijwel op dezelfde manier van toepassing als bij privatisering. In de Europese regelgeving wordt nauwelijks onderscheid gemaakt en wordt in beide gevallen gesproken van ondernemingen. Een onderneming is gedefinieerd als een ‘eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt 38 gefinancierd.’ Belangrijk is daarbij dat een winstoogmerk niet vereist is (denk bijvoorbeeld aan de stichtingsvorm). Hieruit volgt dat gemeenten de organisaties waarmee zij banden hebben, op 39

dezelfde manier moeten behandelen als volledig geprivatiseerde organisaties. Voor een beschrijving van relevante weten regelgeving bij externe verzelfstandiging, verwijzen we daarom ook naar de paragraaf over privatisering (§ 4.3.3). In paragraaf 3.3 van deze handreiking is uitgelegd dat, indien de gemeente op eenzelfde manier toezicht uitoefent op de verzelfstandigde uitvoeringsorganisatie als op haar eigen organisatieonderdelen én wanneer deze uitvoeringsorganisatie het merendeel van haar werkzaamheden verricht ten behoeve van de betreffende gemeente, de gemeente niet de Europese aanbestedingsregels in acht hoeft te nemen. Deze voorwaarden zijn te vinden in jurisprudentie (Teckal-arrest). Jurisprudentie heeft echter betrekking op een zeer specifieke situatie. Als de gemeente overweegt om op basis van deze jurisprudentie ervoor te kiezen om niet aan te besteden, dan zal de gemeente zeer gedetailleerd de betreffende jurisprudentie moeten bestuderen om geen risico te nemen. De ‘veiligste’ weg is echter de weg van transparantie en aanbesteding van reïntegratiediensten. De nationale en Europese aanbestedingsregels zijn in ieder geval van toepassing op alle

38

GvEA EG 4 maart 2003, zaak T-319/99 (Fenin). Hierop geldt alleen de uitzondering voor organisaties die voldoen aan de voorwaarden van het Teckal-arrest (zie § 3.3) 39

27

gevallen die niet voldoen aan de voorwaarden in de hierboven genoemde jurisprudentie. Alleen in de vrije ruimte (zie § 3.5) hoeft de gemeente de nationale aanbestedingsregels (Besluit SUWI) niet in acht te nemen. Er is bij uitbesteding aan een extern verzelfstandigde organisatie sprake van uitbesteding zoals 40 41 bedoeld in de WWB en Besluit SUWI . Het maakt dus formeel niet uit of de gemeente via bijvoorbeeld de statuten, het bestuur of de Raad van Commissarissen nog een grote invloed heeft op de koers van de organisatie. Uit de WWB en SUWI, maar ook uit de eerste aanzetten voor de gedragsregels voor markt en overheid, spreekt echter vooral de boodschap dat de banden tussen de gemeente en de uitvoeringsorganisatie zo veel mogelijk moeten worden losgelaten en dat sturing zo veel mogelijk moet verlopen via reguliere inkooptrajecten. Gedragsregels Markt en Overheid Met de nieuwe gedragsregels gaat voor gemeenten het verbod gelden om bedrijven waarin zij een belang hebben niet-marktconforme, dat wil zeggen in het handelsverkeer ongebruikelijke, voordelen toe te kennen. Eén van de regels heeft betrekking op het gebruik van gegevens die voor de uitvoering van de publieke taak zijn verkregen. De concrete invulling van deze en andere gedragsregels moet nog gebeuren, maar het is aan te bevelen om als gemeente op te passen met het selectief verstrekken van informatie die de gelieerde uitvoeringsorganisatie een concurrentievoordeel kan verschaffen.

4.7 4.7.1

Continuering publieke dienst Wat houdt dit scenario in

Gemeenten kunnen ervoor kiezen om gesubsidieerd werk zelf uit te (blijven) voeren. Er kan daarbij voor worden gekozen om het organisatieonderdeel dat gesubsidieerd werk uitvoert, intern te verzelfstandigen. Daarbij wordt de Wiw/ID-organisatie bedrijfseconomisch als een zelfstandige organisatie neergezet zonder dat er sprake is van een aparte rechtspersoonlijkheid. Er is dan ook geen sprake van uitbesteding reïntegratiediensten zoals bedoeld in de WWB en Besluit SUWI. Burgemeester en Wethouder blijven eindverantwoordelijk. Bij interne verzelfstandiging krijgt de publieke dienst meer vrijheden bij bijvoorbeeld het inrichten van het werkproces, personeelsbeleid en besteding van middelen. De publieke dienst wordt alleen op hoofdlijnen aangestuurd door de overkoepelende publieke dienst (Sociale Zaken). Interne verzelfstandiging is zeker aan te bevelen indien de gemeente overweegt om in de toekomst over te gaan tot externe verzelfstandiging. Het organisatieonderdeel kan met interne verzelfstandiging alvast ervaren hoe het is om op eigen benen te staan, zonder dat daaraan grote risico’s zijn verbonden.

40 41

Artikel 7, lid 4, WWB Artikel 4, Besluit SUWI

28

Bij een Gemeenschappelijke Regeling (zie bijlage 1 voor een beschrijving) is er ook sprake van 42 een publieke dienst . De dienst wordt uitgevoerd in samenwerking met andere gemeenten. Er is geen sprake van uitbesteding. 4.7.2

Voor- en nadelen

Als de gemeente van oordeel is dat het huidige organisatieonderdeel kwaliteit levert, die tegen dezelfde kosten niet of onvoldoende op de markt geleverd kan worden, dan is continuering van de publieke dienst een optie. Het aanbod op de reïntegratiemarkt wordt echter steeds groter en beter. Uit de praktijk blijkt bovendien dat publieke diensten vaak hogere kosten maken. Gemeenten moeten er bovendien rekening mee houden dat – indien wordt gekozen voor detacheringen – de gedetacheerde in dienst komt van de gemeente. De gedetacheerde heeft 43 dan de ambtenarenstatus en recht op de arbeidsvoorwaarden volgens de CAR/UWO . Deze arbeidsvoorwaarden zijn voor de gemeente een stuk duurder dan de arbeidsvoorwaarden die golden bij de Wiw. Verzelfstandiging brengt vaak hoge kosten en onrust bij medewerkers met zich mee. Dit kan een reden zijn om niet (extern) te verzelfstandigen. Vanuit bedrijfseconomisch perspectief is het echter niet aan te bevelen om dit argument de doorslag te laten geven. Een belangrijk nadeel van continuering van de publieke dienst is dat de gemeente het volledige financiële risico draagt. Ook bij de Gemeenschappelijke Regeling blijft de gemeente garant staan voor financiële tegenvallers. Het risico kan dan echter gedeeld worden met andere gemeenten. 4.7.3


De landelijke en Europese weten regelgeving biedt gemeenten de ruimte om gesubsidieerd werk zelf te blijven uitvoeren. Voor de instroom die plaatsvindt na 2007 geldt dat de gemeente deze in principe moet uitbesteden, tenzij de gemeente ervoor kiest om gebruik te maken van de vrije ruimte (de eerste € 100.000 en 30% van de rest van het werkdeel). Aanbestedingsregels zijn tot dat moment niet aan de orde. Anders wordt het als het gemeentelijk organisatieonderdeel ook activiteiten uitvoert voor andere gemeenten. Er kan dan sprake zijn van concurrentieverstoring. In elk geval moet het dienstonderdeel een gescheiden boekhouding gaan bijhouden voor beschermde en marktactiviteiten. Deze verplichting is terug 44 te vinden in de Europese Transparantierichtlijn en de Nederlandse Mededingingswet. In de gedragsregels markt en overheid zal naar verwachting worden opgenomen dat de aan de

42

Tenzij de Wiw/ID-taken binnen de Gemeenschappelijk Regeling worden uitgevoerd door een aparte rechtspersoon, zoals stichting of vennootschap. 43 Dit geldt niet voor personen die voor 1 januari 2004 zijn ingestroomd in de Wiw. Deze arbeidsovereenkomsten mogen onder de Wiw -arbeidsvoorwaarden worden voortgezet. 44 Richtlijn 80/723/EEG van de Commissie betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen.

29

gemeente gelieerde bedrijven (zoals sw-bedrijven en Wiw/ID-organisaties) mogen meedingen in de offerteprocedures, maar alleen onder volstrekt gelijke condities (gelijk speelveld). Gemeenten mogen als opdrachtgever niet de bedrijven bevoordelen waarin zijzelf belangen hebben of waarmee zij zelf nauwe (subsidie-)relaties onderhouden. Dit volgt zowel uit de uitgangspunten van de SUWI-wetgeving als uit de bepalingen van het EG-verdrag met betrekking tot verboden staatssteun en uit de EG-aanbestedingsrichtlijn Diensten. Met andere woorden: het feit dat deze bedrijven gelieerd zijn aan gemeenten mag hun, in vergelijking met 45 private reïntegratiebedrijven, geen oneigenlijke voordelen bieden.

4.8

Uitzonderingen op toepassing staatssteunregime

In heel specifieke gevallen kunnen er andere regels gelden voor het meegeven van kapitaal en het onderhands gunnen van opdrachten. Het voert te ver om deze gevallen uitgebreid te behandelen in deze handreiking, ook vanwege het feit dat deze specifieke bepalingen niet alleen gelden voor reïntegratieactiviteiten, maar voor alle sectoren. We geven daarom slechts een korte beschrijving. Slechts onder bepaalde omstandigheden, zoals ernstige sociale gevolgen of gevolgen voor de regionale economie, is het geoorloofd om staatssteun te verstrekken voor redding en 46 herstructurering van ondernemingen . De Commissie ziet de steun voor redding en herstructurering van kleine en middelgrote ondernemingen (het MKB) en steun ten behoeve van sociale kosten van een herstructureringsoperatie eerder als aanvaardbaar. Bij reddingssteun geldt onder meer dat deze moet bestaan uit kassteun in de vorm van leninggaranties of leningen met een marktconform rentepercentage. Bij herstructureringssteun geldt dat de nadelige effecten van de steun voor concurrenten moeten worden beperkt. De onderneming mag na de herstructurering geen even belangrijke positie op de markt innemen als voordien. Staatssteun voor individuele ondernemingen wordt onder bepaalde voorwaarden ook toegestaan indien de onderneming in een zogenaamd ‘steungebied’ opereert. Deze steun is bedoeld om de economische ontwikkeling van specifieke (achtergebleven) regio’s te bevorderen. Ondernemingen investeren in het algemeen te weinig in de opleiding van hun werknemers. De Europese Commissie stelt daarom ook opleidingssteun die weinig vervalsend 47 is, vrij van aanmelding.

45

brief Notitie marktconform handelen van gemeenten in relatie tot de reïntegratiemarkt van minister en staatssecretaris SZW aan Tweede kamer, Kamerstuk 2001-2002 26448, nr. 42, Tweede Kamer, 18 februari 2002. 46 Richtsnoer voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (PbEG 1999, C 288/2). De Commissie werkt aan nieuwe richtsnoeren die strengere voorwaarden aan reddings- en herstructureringssteun stellen. 47 Verordening (EG) Nr. 68/2001 van 12 januari 2001 over de toepassing van het EG-Verdrag op opleidingssteun (PbEG 2001, L 10/20).

30

5 Stappen naar verzelfstandiging 5.1

Inleiding

Wie te maken krijgt met een verzelfstandiging zal al snel merken dat het gaat om een complex proces, waarbij vele partijen met even zoveel belangen betrokken zijn. Een verzelfstandiging is dan ook geen eenvoudig organisatieprobleem dat even snel en top down tot een oplossing kan worden gebracht. Verzelfstandigen lukt eigenlijk alleen in een goed samenspel tussen alle betrokken partijen. Een samenspel dat bovendien niet uit zichzelf ontstaat maar moet worden georganiseerd. Verzelfstandigen stelt dan ook hoge eisen aan de inrichting en de begeleiding van het verzelfstandigingsproces. In dit hoofdstuk staat het proces van verzelfstandiging centraal. De verzelfstandiging van Wiw/ID-organisaties wordt hier beschreven aan de hand van een stappenplan. Dit stappenplan is zo opgebouwd dat in principe alle verschillende scenario’s voor verzelfstandiging van Wiw/IDorganisaties in (goede) banen kunnen worden geleid. Ook biedt het handvatten voor de verdere verzelfstandiging van nog niet marktconform opererende Wiw/ID-organisaties. Voordat er ingegaan wordt op de stappen voor verzelfstandiging, wordt kort aandacht besteed aan het begeleiden van het verzelfstandigingsproces. Hierbij zal een aantal principes voor het verandermanagement de revue passeren. Ook wordt kort ingegaan op de rol van de trekker van de verzelfstandigde organisatie.

5.2

Verandermanagement

Verzelfstandigingen zijn veranderingsprocessen. Om deze veranderingsprocessen succesvol te laten verlopen, is het van groot belang dat ze goed worden georganiseerd. Er kunnen hierbij drie verschillende activiteiten worden onderscheiden: a) het opzetten van een projectorganisatie voor het verzelfstandigingsproces, b) het faseren van het verzelfstandigingsproces en c) het begeleiden van het verzelfstandigingsproces. a Het opzetten van een projectorganisatie voor het verzelfstandigingsproc es Een van de eerste stappen in een verzelfstandigingsproces is het benoemen van een projectleider en het opzetten van een projectorganisatie. Met het opzetten van een projectorganisatie wordt vooraf duidelijk wie verantwoordelijk is voor de verzelfstandiging, wie er direct of indirect bij betrokken worden en onder welke voorwaarden de verzelfstandiging gerealiseerd moet worden. Een goede projectmatige aanpak is dan ook een van de belangrijkste voorwaarden voor succes. Een van de keuzes die bij het opzetten van een project moeten worden gemaakt, is de keuze voor een projectleider. Hierbij doen zich verschillende opties voor. Zo kan er sprake zijn van een interne of een externe projectleider. Ook kan de projectleider meegaan naar de (ver)zelfstandig(d)e organisatie als manager of directeur, maar de projectleider kan ook optreden als procesbegeleider en juist achterblijven. De concrete invulling van het

31

projectleiderschap wordt in hoge mate bepaald door lokale omstandigheden. Bij het invullen van het projectleiderschap moet wel worden bedacht dat er bij een verzelfstandiging sprake is van tegengestelde belangen tussen de verzelfstandigde en de achterblijvende organisatie (of tussen de opdrachtgever en de uitvoerende organisatie). De spanning die hieruit voortkomt, kan zich op verschillende manieren en momenten uiten. Zo kan bij de opzet van het financiële ontwerp een toekomstige manager van een verzelfstandigde organisatie belang hebben bij een solide financiële basis, met voldoende weerstandsvermogen, terwijl een achterblijvende organisatie hier juist weinig belang bij heeft. Om te vermijden dat de projectleider op enig moment te veel kiest voor de belangen van ofwel de verzelfstandigde ofwel de achterblijvende organisatie, is het van belang om een countervailing power te organiseren die het tegengestelde belang behartigt. b. Het faseren van het verzelfstandigingsproces Een projectmatige opzet van het verzelfstandigingsproces biedt niet alleen duidelijkheid over verantwoordelijkheden en beschikbare menskracht. Het biedt ook handvatten voor een fasegewijze indeling van het proces. Het voordeel van de projectmatige aanpak van een verzelfstandigingsproces is bovendien dat er duidelijk afgebakende stappen worden gezet, die ieder voor zich toewerken naar een mijlpaal, in dit geval in de vorm van een document. Het verzelfstandigingsproces kan op verschillende manieren worden ingedeeld. Hier is aangesloten bij de indeling in fasen die vaak wordt gebruikt bij projectmatig werken, te weten: I. initiatieffase II. definitiefase III. voorbereidingsfase IV. ontwerpfase V. uitvoeringsfase VI. nazorg Het stappenplan dat hierna volgt, is uitgewerkt aan de hand van deze fasering. c. Het begeleiden van het verzelfstandigingsproces Het opzetten van een project en het opstellen van een goed procesontwerp vormen belangrijke voorwaarden voor een succesvol verzelfstandigingsproces. Zonder goede voorwaarden is een verzelfstandigingsproces eigenlijk gedoemd te mislukken. Niettemin zijn goede voorwaarden nog geen garantie voor succes. Ook de manier waarop binnen deze voorwaarden de verzelfstandiging wordt begeleid, is van groot belang. Het is de taak van de procesbegeleider om ervoor te zorgen dat het hele verzelfstandigingsproces goed verloopt. Belangrijke verantwoordelijkheden van de procesbegeleider zijn de zorg voor de (inhoudelijke) betrokkenheid en inbreng van belanghebbenden en de planning en organisatie van het besluitvormingsproces. Vaak zal de procesbegeleider tevens projectleider zijn en daarmee ook verantwoordelijk zijn voor het bereiken van (inhoudelijk) resultaat. Zowel projectleiderschap als procesbegeleiding vragen om specifieke kennis en vaardigheden.

32

5.3 5.3.1

Stappen in het verzelfstandigingsproces Initiatieffase

Noodzaak tot veranderen Bij elke ingrijpende organisatieverandering geldt dat de noodzaak vo or verandering helder moet zijn. In feite gaat het hier om het WAAROM van het verzelfstandigingsproces. De noodzaak voor verandering moet gedurende het gehele proces en vooral op moeilijke momenten houvast en richting geven. Bij de verzelfstandiging, privatisering of het afstoten van Wiw/ID-organisaties lijkt deze noodzaak te vinden in de wet SUWI en de WWB. De noodzaak voor verandering kan in veel gemeenten niet worden gevonden in deze wetten alleen. Bij een voorgenomen verzelfstandiging van de Wiw/ID-organisatie zijn daarom de lokale keuzes en argumenten van groot belang. De redenen voor verzelfstandiging van Wiw/ID-organisaties kunnen hierbij heel divers zijn en vaak is de couleur locale van doorslaggevende betekenis. In de inleiding van deze handreiking zijn diverse overwegingen beschreven voor de keuze hoe verder te gaan met de uitvoeringsorganisatie. Eerste aanzet tot (verdere) verzelfstandiging Verzelfstandigen of privatiseren van de Wiw/ID-organisatie vraagt om een beslissing van het college en/of de gemeenteraad. Niettemin worden ideeën voor verzelfstandiging, privatisering of afstoten vaak geboren in de hoofden van ambtenaren of directeuren die verantwoordelijk zijn voor uitvoering van de Wiw/ID. En tussen het ontstaan van het idee en de uiteindelijke beslissing om uit te zoeken hoe de Wiw/ID-organisatie kan worden verzelfstandigd, ligt een weg met de nodige hobbels. Om niet al in de initiatieffase te stranden, is het van belang om vanaf dag één te beseffen dat een verzelfstandiging vraagt om de inzet en inbreng van alle belanghebbenden. Dit betekent dat na het eerste gesprek met de verantwoordelijke portefeuillehouder ook het (overige) management, het personeel, de OR en het college betrokken moeten worden. In deze fase gaat het vooral om het genereren van draagvlak voor een eventuele verzelfstandiging. Het inventariseren van eerste reacties en ideeën die leven onder de betrokkenen, is hier aan te raden in plaats van het bespreken van een ‘voldragen’ opdracht. Deze gesprekken leveren hierdoor belangrijk input voor een op te stellen startdocument. Immers in open gesprekken kunnen argumenten voor en tegen worden uitgewisseld en kunnen randvoorwaarden worden benoemd waaronder verzelfstandiging zou kunnen rekenen op draagvlak. Draagvlak is niet het enige waar in deze fase op moet worden gelet. Er moet ook worden toegewerkt naar een formeel besluit, een opdracht om te onderzoeken hoe de verzelfstandiging, privatisering of afstoting vorm en inhoud kan krijgen. Uitkomsten uit de inventariserende gespreksronden vormen hier belangrijke input. De (concept)opdracht moet vervolgens via de normale besluitvormingsprocedures worden behandeld en geaccordeerd. Projectleider Een van de belangrijkste beslissingen die in de initiatieffase moeten worden genomen, heeft betrekking op de keuze wie verantwoordelijk worden gesteld voor het verzelfstandigingsproces. Hierbij kan gekozen worden voor een interne projectleider, bijvoorbeeld de huidige manager

33

van de Wiw/ID-organisatie. Verzelfstandigen van organisaties is echter een vak apart en niet iedere gemeente heeft de noodzakelijke expertise zelf in huis. Bij de keuze voor (verder) verzelfstandigen van de eigen Wiw/ID-organisatie is het van belang om te bekijken of er voldoende competentie in eigen geledingen aanwezig is. Is dit niet het geval dan is externe begeleiding geboden. Ook kan gekozen worden voor een externe projectleider die verantwoordelijk wordt voor de (verdere) verzelfstandiging. Middelen Het (verder) verzelfstandigen van de Wiw/ID-organisatie kost geld. Er zal daarom budget ter beschikking moeten worden gesteld om de (verdere) verzelfstandiging te faciliteren. Bij het bepalen van de hoogte van het budget moet niet alleen gekeken worden naar de out-of-pocket kosten. Ook moet worden bedacht dat er medewerkers moeten worden ingezet om de verzelfstandiging inhoud te geven. Deze medewerkers kunnen hierdoor een deel van hun eigenlijke werk niet meer uitvoeren, waardoor inhuur van tijdelijk personeel mogelijk noodzakelijk is. Verder moet hier ook worden gedacht aan de eventuele inhuur van externe begeleiding. Bij (verdere) verzelfstandigingen wordt vaak afgesproken dat de operatie budgettair neutraal moet worden uitgevoerd. Soms wordt dit zelfs van toepassing verklaard op de omzet van betreffende organisatie maar ook op het projectbudget. Dit houdt in dat de projectgelden na verzelfstandiging moeten worden terugverdiend. Op zich is dit natuurlijk legitiem, maar een verzelfstandiging is zelden een rendabele investering. Eerste opzet van het project (startdocument) Zoals hier al is gezegd, moet er na een ronde van inventariserende gesprekken met belanghebbenden uit de organisatie een formele beslissing worden genomen door het college. Dit betekent dat er een formeel besluitvormingsdocument moet worden opgesteld. In dit beslisdocument moet de opdracht van het college aan de trekker verwoord worden. Deze opdracht is (nog) niet gericht op het (verder) verzelfstandigen van de Wiw/ID-organisatie maar op het onderzoeken van de mogelijkheden voor verdere verzelfstandiging. Het is raadzaam om het beslisdocument zodanig in te richten dat het tevens gebruikt kan worden als projectplan voor het verzelfstandigingsproces. In het startdocument moeten de volgende zaken worden beschreven: § aanleiding voor de opdracht (noodzaak) § visie op en randvoorwaarden voor (verdere) verzelfstandiging § opdrachtformulering § trekker § budget § § 5.3.2

projectorganisatie globale projectplanning Definitiefase

Afbakening In de tweede fase van het verzelfstandigingsproces krijgt het onderzoek naar de mogelijkheden voor (verdere) verzelfstandiging handen en voeten. Allereerst moet hier duidelijk worden op

34

welke taken en activiteiten de (verdere) verzelfstandiging betrekking heeft. Gaat het hier alleen om de Wiw/ID-dienstbetrekkingen of worden ook andere nog in huis uitgevoerde reïntegratieactiviteiten in het verzelfstandigingsproces verdisconteerd. Het is verstandig om ook naar de producten in de gemeentebegroting te kijken, zodat precies duidelijk is welke budgetten uit de begroting tot de Wiw/ID moeten worden gerekend. Een verdere specificatie naar bijvoorbeeld kostensoorten is hier nog niet van belang. Doelen die de gemeente wil bereiken Wiw/ID-taken staan niet op zichzelf. De gemeente wil met de uitvoering van het instrument gesubsidieerde arbeid - en dus met de Wiw/ID-taken - bepaalde beleidsdoelen bereiken. De volgende vragen zijn hierbij belangrijk: welke doelen wil de gemeente bereiken? Zijn deze doelen nog actueel? Is gesubsidieerde arbeid nog steeds een belangrijk instrument om de gestelde doelen te bereiken? Niet onbelangrijk is hierbij bovendien hoe het instrument vormgegeven wordt: in de vorm van detachering van moeilijk plaatsbare mensen vanuit een Wiw/ID-organisatie die als werkgever optreedt, of in de vorm van een loonsuppletie voor moeilijk plaatsbare werknemers die in dienst zijn van een werkgever. Als de taken ook na de (verdere) verzelfstandiging een nadrukkelijk onderdeel blijven van het gemeentelijk beleid - dus als er geen sprake is van het afstoten van taken (!) - is het verstandig 48

om de doelen SMART te formuleren. De doelen kunnen hierdoor gemakkelijker worden vertaald in meetbare prestaties voor de Wiw/ID-organisatie. Het afstoten van gesubsidieerde arbeid door de gemeente betekent overigens niet automatisch dat de uitvoeringsorganisatie moet worden afgebouwd. Veel uitvoeringsorganisaties bieden naast gesubsidieerde arbeid andere trajecten waarmee zij op de markt kunnen overleven. Bij verzelfstandiging hebben doelen, die een gemeente wil bereiken, niet alleen betrekking op het reïntegratiebeleid. Er is ook sprake van doelen die voortkomen uit de verzelfstandiging, bijvoorbeeld: voldoen aan wettelijke voorschriften, efficiëntieverbetering, vergroten van de transparantie, vergroten van de marktconformiteit. Ook deze doelen moeten hier nader worden uitgewerkt en zo mogelijk SMART worden geformuleerd. Randvoorwaarden Bij het uitvoeren van de betreffende Wiw/ID-taken gaat het gemeenten vaak niet alleen om te bereiken doelen. Vanuit hun regierol stellen gemeenten bij de uitvoering van gemeentelijk beleid ook vaak eisen ten aanzien van bijvoorbeeld specifieke doelgroepen voor gesubsidieerd werk, samenwerking tussen bepaalde organisaties in het veld, deelname in de beleidsontwikkeling (informatie en inzet van menskracht) en wijze van verantwoording. Deze randvoorwaarden moeten in deze fase verder worden uitgewerkt. Voorstel voor de mate van verzelfstandiging. Hierbij kan onderscheid worden gemaakt tussen interne verzelfstandiging, externe verzelfstandiging, privatisering, onderbrenging bij een sw-bedrijf, afbouw of verkoop, zoals beschreven in hoofdstuk 4.

48

SMART = Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdsgebonden

35

De gemeentelijke rol Als de taken, doelen en randvoorwaarden zijn beschreven, kan worden bekeken welke rol de gemeente op het terrein van gesubsidieerd werk kan of wil spelen. Er kunnen vier verschillende rollen worden onderscheiden: a. De gemeente heeft geen rol Hier gaat het om het afstoten van taken, waarbij de bemoeienis van de gemeente op het gebied van gesubsidieerde arbeid sterk wordt gereduceerd. In de meest vergaande vorm stopt de gemeente met gesubsidieerde arbeid als instrument. In een minder verregaande vorm laat de gemeente de gesubsidieerde arbeid over aan de markt (van reïntegratiebedrijven). De gemeente besteedt alleen nog aan. b. De gemeente als financier/aandeelhouder De gemeente kan ervoor kiezen om wel de nieuwe organisatie te financieren, maar tegelijkertijd geen sturing uit te oefenen op het beleid of de bedrijfsvoering. Er worden alleen afspraken gemaakt over de verdeling van winst of verlies. Het is belangrijk om de aard van de tegenprestatie voor financiering goed vast te leggen: niet zelden willen overheidsinstanties in ruil voor de financiering na enige jaren toch weer kunnen sturen op beleid of bedrijfsvoering. c. De gemeente is opdrachtgever/contractpartij De gemeente koopt hier in en kan via het contract, dat zij met de Wiw/ID-organisatie sluit, beleidsmatige invloed uitoefenen. Deze invloed kan betrekking hebben op aantallen, doelgroepen, samenwerking en verantwoording. Er is echter geen invloed op de bedrijfsvoering. d. De gemeente als toezichthouder De gemeente kan hier via het stichtingsbestuur, de raad van commissarissen of de raad van toezicht zowel beleidsmatige invloed als invloed op de bedrijfsvoering uitoefenen. In feite levert deze rol voor de gemeente de minst vergaande vorm van marktconform organisatiegedrag op. Duidelijk zal zijn dat de mate waarin een gemeente invloed wil blijven uitoefenen, bepalend is voor de keuze uit deze gemeentelijke rollen. Een keuze voor een van deze rollen wordt overigens niet alleen bepaald door de behoefte van de gemeente om invloed te blijven uitoefenen. Ook wettelijke kaders spelen hier een belangrijke rol. Deze zijn beschreven in de hoofdstukken 3 en 4. Vanuit deze wet - en regelgeving is de toezichthoudersrol alleen onder bepaalde voorwaarden mogelijk. Hetzelfde geldt ook voor de opdrachtgeversrol, zij het dat hier meer mogelijkheden bestaan. Positionering van gesubsidieerd werk Er is een aantal manieren om gesubsidieerd werk uit te (laten) voeren, te weten: I. De gemeente verstrekt een loonkostensubsidie aan werkgevers. De werknemer is in dienst van de werkgever. Voor de bemiddeling en begeleiding van werknemers kan II. III.

eventueel een verzelfstandigde organisatie worden ingeschakeld; Een verzelfstandigde organisatie verstrekt een loonkostensubsidie aan werkgevers. De werknemer is in dienst van de werkgever; De gemeente detacheert medewerkers bij werkgevers. De bemiddeling gebeurt door de gemeente zelf of door een externe organisatie. De medewerkers zijn in dienst bij de gemeente. De werkgever betaalt een inleenvergoeding;

IV. Een verzelfstandigde organisatie detacheert medewerkers bij werkgevers. De medewerkers zijn in dienst bij de verzelfstandigde organisatie. De werkgever betaalt aan de verzelfstandigde organisatie een inleenvergoeding.

36

Vorm van gesubsidieerd werk In bijlage 2 wordt aangegeven op welke wijze gemeenten invulling (kunnen) geven aan gesubsidieerd werk. In deze fase moet hierin een keuze worden gemaakt. Opstellen van een principebesluit De beschrijving van taken, doelen en randvoorwaarden en de keuzes die worden gemaakt ten aanzien van de gemeentelijke rol en de mate van verzelfstandiging, worden als uitgangspunten voor verzelfstandiging verwoord in een beslisdocument, het principebesluit. Verder voorziet dit principebesluit in een opdrachtformulering voor het voorbereiden van de verzelfstandiging en een stappenplan om deze fase verder uit te werken. 5.3.3

Voorbereidingsfase

De derde fase betreft het vaststellen van de haalbaarheid van de (gewenste) verzelfstandiging. Hoe worden de taken en activiteiten in de huidige situatie uitgevoerd? Welke processen, afdelingen en personeelsleden zijn betrokken bij de uitvoering? En waar zitten de knelpunten? Het beantwoorden van dit soort vragen is van belang om te kunnen vaststellen of er marktperspectief is, dat wil zeggen of de beoogde Wiw/ID-organisatie sterk genoeg is om de concurrentie in de markt aan te gaan. Een haalbaarheidsanalyse bevat de volgende elementen: 1. analyse van de externe omgeving; 2. analyse van de interne organisatie; 3. knelpuntenanalyse. 1. Analyse van de externe omgeving Het succes van de verzelfstandiging is onder andere afhankelijk van de externe omgeving. Een organisatie opereert immers niet vanuit een vacuüm maar in relatie tot haar omgeving. Het is daarom belangrijk om informatie uit de omgeving te verzamelen en te analyseren. Wat zijn bijvoorbeeld de mogelijkheden die de markt biedt? Welke omzet kan met de huidige formatie worden gerealiseerd en welke omzet kan de komende jaren extra bij derden worden gerealiseerd? Welke concurrenten zijn er? Wat zijn hun plannen, en wat zijn hun sterke en zwakke punten? Bij een externe omgevingsanalyse komt het erop aan informatie te verzamelen over: § Ontwikkelingen in de externe omgeving. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om demografische en maatschappelijke ontwikkelingen en trends, weten regelgeving, politiek klimaat en/of gebruik van informatietechnologie. § De mate van concurrentie (concurrentieanalyse). Met welke bedrijven moet de Wiw/ID-

§

organisatie concurreren? Hoeveel concurrenten zijn er? Wie zijn de belangrijkste? Wat is het marktaandeel van de Wiw/ID-organisatie? En dat van de concurrenten? Maak ook een inschatting van de positie en het imago van de Wiw/ID-organisatie ten opzichte van anderen. De mate van klanttevredenheid (klantenanalyse). Wie zijn de belangrijkste (potentiële) klanten? Wat zijn hun behoeften? Hoe waarderen zij de kwaliteit van de dienstverlening?

37

2. Analyse van de interne organisatie Niet alleen de externe omgeving beïnvloedt de toekomstige mogelijkheden van de Wiw/ID-organisatie. Ook de sterke en zwakke punten van de interne organisatie

Een kleine gemeente in het oosten van Nederland oriënteert zich samen met andere betrokken gemeenten op de toekomst van haar Wiw/ID-organisatie. De financiële situatie van de te verzelfstandigen organisatie is door een extern bureau in kaart gebracht. Het externe bureau heeft ook in kaart gebracht wat de

spelen een rol. Tot die punten behoren onder meer: de financiële mogelijkheden waarover de organisatie beschikt, het personeel (personeelsbehoeften, capaciteit binnen de organisatie, ziekteverzuim), de organisatiestructuur, de organisatiecultuur,

marktontwikkelingen zijn en of de verzelfstandigde organisatie levensvatbaar is. Het huidige management heeft zelf een

de gebruikte informatiesystemen, de uitrusting (huisvesting, kantooruitrusting) en bedrijfsplan voor privatisering geschreven. de prijs/kwaliteitverhouding van bestaande diensten en producten. Wanneer de sterke en zwakke punten binnen de organisatie in kaart zijn gebracht, krijgt u zicht op de mogelijke knelpunten binnen de organisatie. Dit biedt aanknopingspunten voor verbeteringen. Relevante bronnen voor het in kaart brengen van de interne organisatie zijn organisatieoverzichten, de jaarrekening (en specifieke posten op de jaarrekening zoals activa, vorderingen, schulden), de begroting en managementrapportages. Daarnaast kan gebruik worden gemaakt van brainstormsessies. 3. Knelpuntenanalyse Wanneer alle externe en interne factoren in kaart zijn gebracht, worden de uitkomsten vergeleken met de gewenste situatie. Uit deze vergelijking dient op hoofdlijnen te blijken of de randvoorwaarden en de keuzes die in fase 2 zijn gemaakt ten aanzien van de gemeentelijk rol en de mate van verzelfstandiging kunnen worden gerealiseerd. Tevens wordt vooruitgeblikt naar de bestuurlijke, juridische, fiscale, financiële en arbeidsrechtelijke consequenties van de verzelfstandiging. 4. Opstellen van een beslisdocument Het resultaat van deze fase is een beslisdocument, waarin het marktperspectief en concrete verbeterpunten voor de Wiw/ID-organisatie worden geschetst. Op grond van dit document kan de politiek een keuze maken over de gemeentelijke rol (geen rol, financier/aandeelhouder, opdrachtgever/contractpartij, toezichthouder) en de mate van verzelfstandiging (intern, extern, privatiseren, afstoten). 5.3.4

Ontwerpfase verzelfstandigde organisatie

Met de keuze voor de gemeentelijke rol en de mate van verzelfstandiging op basis van het beslisdocument wordt de volgende fase ingeluid: de inrichting van de nieuwe organisatie. In deze fase worden de bestuurlijke, juridische, fiscale, arbeidsrechtelijke, organisatorische en financiële vormgeving uitgewerkt.

38

1. Bestuurlijk ontwerp De gemeente zal moeten bepalen óf, en zo ja in welke mate, zij de nieuwe organisatie wil kunnen aansturen en controleren. De keuzes die de gemeente maakt, zullen in de juridische vormgeving van de nieuwe organisatie en de relatie met de gemeente tot uitdrukking moeten worden gebracht. Het gaat dan vooral om de volgende drie aspecten: 1. De samenstelling van het bestuursorgaan van de nieuwe organisatie: wie hebben er 2. 3.

zitting in het bestuursorgaan en door wie worden de bestuursleden benoemd? De regeling van de bevoegdheden: welke bevoegdheden worden wél en welke worden níet aan (het bestuur van) de nieuwe organisatie overgedragen? De wijze van controle door de gemeente op het functioneren van de nieuwe organisatie en/of bepaalde besluiten die door deze organisatie worden genomen.

2. Juridisch ontwerp Om als rechtspersoon zelfstandig te kunnen deelnemen aan het rechtsverkeer, moet de nieuwe organisatie een bepaalde rechtsvorm hebben. Deze rechtsvorm zal moeten aansluiten bij de keuzes die de gemeente heeft gemaakt bij het bestuurlijk ontwerp. Wanneer er verschillende gemeenten betrokken zijn bij het opzetten van de nieuwe organisatie, kan gekozen worden voor een gemeenschappelijke regeling óf voor een privaatrechtelijke organisatievorm (stichting, N.V. of B.V.). Wanneer er slechts één gemeente bij betrokken is, is een gemeenschappelijke regeling geen optie en kan alleen gekozen worden uit een van de privaatrechtelijke organisatievormen. 3. Arbeidsrechtelijk ontwerp Op grond van de Ambtenarenwet heeft het GO (georganiseerd overleg met de vak bonden) overeenstemmingsrecht voor alle rechtspositionele zaken. De rechtspositionele zaken worden geregeld in het sociaal statuut en nader uitgewerkt in een sociaal plan. Het sociaal statuut en het sociaal plan zullen in overleg met het GO moeten worden vastgesteld. 4. Organisatorisch ontwerp Bij het organisatorisch ontwerp gaat het om de vertaling van het bestuurlijk ontwerp naar een organisatiestructuur. Veelal komt dit neer op het veranderen van een functioneel gerichte naar een marktgerichte organisatie. 5. Fiscaal ontwerp Sinds 1 januari 2003 is de vraag op welke wijze de gemeente het betalen van BTW kan voorkomen, niet meer relevant. Vanaf die datum is het BTW -compensatiefonds in werking getreden. Gemeenten kunnen de BTW die hun in rekening wordt gebracht, vergoed krijgen uit dat compensatiefonds. Hierdoor hoeven gemeenten zich voortaan bij de afweging tussen het zelf doen of het uitbesteden van taken aan een particulier bedrijf niet te laten beïnvloeden door de heffing van BTW. Er is geen reden meer voor gemeenten om af te zien van uitbesteding alleen vanwege de hoogte van de BTW -lasten. Ook hoeven gemeenten geen juridische constructies meer te bedenken om de BTW -verplichting te omzeilen.

39

6. Financieel ontwerp Het financieel ontwerp vormt een belangrijk onderdeel in het strategisch ontwerp. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen externe en interne financiële relaties. Bij externe financiële relaties gaat het om de financiële verhouding tussen de Wiw/ID-organisatie en de gemeente. Enerzijds betreft het de deelname in de exploitatie en anderzijds de deelname in de financiering van de organisatie, bijvoorbeeld in de vorm van een ‘bruidsschat’ die eenmalig wordt verstrekt. Een andere mogelijkheid is om de verzelfstandigde organisatie gedurende zekere tijd een (afnemende) omzetgarantie te verstrekken. Daarmee wordt de geprivatiseerde organisatie de tijd geboden om de omzet bij derden uit te breiden en gedurende de eerste jaren het weerstandsvermogen op te bouwen dan wel extra te kunnen investeren in de noodzakelijke omvorming van de organisatie. Bij de keuze van de financieringsvorm dient wel te worden gelet op de Europese richtlijnen betreffende staatssteun (zie § 4.3 en 4.4). De interne relaties betreffen de beheersing van de processen van het bedrijf zelf. Een belangrijke randvoorwaarde voor een succesvolle verzelfstandiging is het vermogen van de organisatie om de processen te beheersen, vooral in financiële zin. 7. Opstellen van een verzelfstandigings-/privatiseringsvoorstel Het resultaat van deze fase is een verzelfstandigings- of privatiseringsvoorstel. Ook wordt een globaal implementatieplan opgesteld. De derde fase wordt afgerond door het nemen van een besluit tot verzelfstandiging of privatisering. 5.3.5

Uitvoeringsfase

Locatie/vestigingsplaats Voor de implementatie van de (verdere) verzelfstandiging van de Wiw/ID-organisatie is het als eerste van belang om te bepalen waar de nieuwe organisatie zal worden gevestigd. Hiertoe moet eerst worden bepaald aan welke eisen de locatie moet voldoen. Het gaat hier om heel uiteenlopende eisen, zoals de locatie, bereikbaarheid, toegankelijkheid, grootte en verbouwmogelijkheden. Het opstellen van een programma van eisen kan hier goede diensten bewijzen. Met het programma van eisen in de hand kan vervolgens gezocht worden naar een locatie die hier (zo veel mogelijk) aan voldoet. Overigens geldt dit natuurlijk alleen voor Wiw/IDorganisaties die naar een andere locatie verhuizen, bijvoorbeeld omdat ze niet langer deel uitmaken van de gemeentelijke organisatie. Oprichtingsdocumenten Een tweede activiteit voor de implementatie van de verzelfstandiging is het op (laten) stellen van diverse oprichtingsdocumenten. Het gaat hier om: § notariële acten voor oprichting van een rechtspersoon § § § Verder gelang

samenwerkingsovereenkomsten bijvoorbeeld met de gemeente werkopdrachten/overeenkomsten overeenkomst met statutair directeur moet hier ook worden gedacht aan de inschrijving in een van de registers (al naar de gekozen rechtsvorm) en de inschrijving bij de Kamer van Koophandel.

40

Sociaal plan (indien noodzakelijk) Bij organisatieveranderingen is het in Nederland een goed gebruik om het principe ‘mens volgt werk’ te huldigen. Vaak staat dit principe, samen met andere principes verwoord in een Sociaal Statuut. Bij een (verdere) verzelfstandiging betekent dit dat de medewerkers meegaan naar de nieuwe organisatie. Niettemin zal dit niet in alle gevallen mogelijk zijn. Zo kunnen de ‘overheadfuncties’ (administratie, personeel, ICT, hoger management, ondersteunende diensten) bij een volledige verzelfstandiging een uitzondering op de regel vormen. Gekeken moet worden hoe met deze functies wordt omgegaan. Hetzelfde geldt voor langdurig zieken, medewerkers op nog niet verlopen tijdelijke contracten en mensen die om andere redenen niet mee (kunnen) gaan naar de nieuwe organisatie. Waar het toepassen van principes zou kunnen leiden tot arbeidsrechtelijke en/of personele problemen, is het nuttig en noodzakelijk om een deugdelijk sociaal plan op te stellen. Communicatieplan (intern en extern) In alle fasen van het proces van (verdere) verzelfstandiging is het van groot belang dat de medewerkers worden betrokken en/of goed worden geïnformeerd. In de implementatiefase is deze interne communicatie nog steeds zeer belangrijk. Maar in deze fase vraagt ook de externe communicatie veel en intensief om aandacht. Immers klanten, werkgevers, overheden, (nog) collega’s bij de gemeente en samenwerkingspartners moeten worden geïnformeerd over de op handen zijnde veranderingen. Een eventuele feestelijke opening op de nieuwe locatie moet vroegtijdig worden georganiseerd én gecommuniceerd. Het opstellen van een communicatieplan is in deze fase zeer aan te raden. Feitelijk inrichten van de organisatie Als er een locatie is gevonden, doet zich de volgende stap voor: de inrichting van het kantoorpand. Het gaat hier in eerste instantie om de fysieke inrichting (verf, behang, vloerbedekking, kasten, bureaus, computers) en de virtuele inrichting (software, archieven, databestanden, zoals klantenbestanden, koppelingen met de gemeentelijke bestanden en mogelijke cliëntvolgsystemen). Eventueel kan onder de feitelijke inrichting van organisatie ook het plaatsen - en als hier sprake van is: werving en selectie - van personeel worden gerekend. 5.3.6

Nazorg

Evaluatie van de oprichting van de organisatie Het is verstandig om een paar maanden na de start van de nieuwe verzelfstandigde organisatie een evaluatie te houden. Deze evaluatie richt zich op het functioneren van de verzelfstandigde organisatie. De bedoeling van deze evaluatie is het achterhalen van knelpunten en het benoemen van verbeterpunten. Door deze evaluatie een paar maanden na de oprichting van de organisatie uit te voeren is het mogelijk om weeffouten snel op te sporen en te verhelpen voordat ze een echt probleem voor de organisatie gaan vormen. Daarnaast biedt deze snelle evaluatie ook mogelijkheden om een begin te maken met de permanente organisatieverbetering, zoals onder meer wordt voorgesteld in alle kwaliteitszorgconcepten. De verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van deze evaluatie ligt bij de directie van de verzelfstandigde organisatie.

41

Evaluatie van het verzelfstandigingsproces Naast de evaluatie van de oprichting van de organisatie is het ook raadzaam om het verzelfstandigingsproces te evalueren. Eventuele knelpunten die zijn ontstaan tijdens het verzelfstandigingsproces (de vermaarde ‘losse eindjes’), komen hier aan het licht en kunnen alsnog tot een oplossing komen. Daarnaast biedt deze evaluatie de gelegenheid om lessen te trekken uit de opgedane ervaringen, zodat de aanpak van verzelfstandigingen in het algemeen kan worden verbeterd. De verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van deze evaluatie ligt bij de opdrachtgever voor het verzelfstandigingsproces. Dit kan de gemeente zijn als er nog geen sprake was van verzelfstandiging. In andere gevallen kan de directie, de Raad van Commissarissen, de Raad van Toezicht of bijvoorbeeld het Stichtingsbestuur de opdrachtgever zijn.

42

Bijlagen

Bijlage 1

Beschrijving rechtsvormen

In deze bijlage beschrijven we de meest voorkomende, en op dit beleidsterrein meest gebruikelijk rechtsvormen, te weten: 1. Gemeenschappelijke regeling (GR); 2. Stichting; 3.

Besloten vennootschap (BV) en naamloze vennootschap (NV)

Gemeenschappelijke regeling Een gemeenschappelijke regeling is een publiekrechtelijke vorm van samenwerking, geregeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). De Wgr biedt de mogelijkheden voor samenwerking tussen gemeenten, maar ook de samenwerking tussen gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk in de verschillende samenstellingen is voorzien. Het is zelfs mogelijk dat private partijen meedoen aan een gemeenschappelijke regeling. Er zijn vier vormen van een gemeenschappelijke regeling: 1. een gemeenschappelijke regeling waarbij een openbaar lichaam wordt ingesteld; 2. een gemeenschappelijke regeling waarbij een gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld; 3.

4.

een regeling waarbij een van de gemeenten wordt aangewezen om bepaalde bevoegdheden uit te oefenen voor de gemeenschappelijke regeling (centrumgemeenteconstructie); een ‘regeling zonder meer’.

De gemeenschappelijke regeling waarbij een openbaar lichaam wordt ingesteld, is de meest ‘zware’ vorm. Het openbaar lichaam heeft de status van rechtspersoon. Hierdoor kan het bestuur van zo’n gemeenschappelijke regeling zelfstandig deelnemen aan het rechtsverkeer en bijvoorbeeld overeenkomsten sluiten. In tegenstelling tot het openbaar lichaam, bezit een gemeenschappelijke regeling met een gemeenschappelijk orgaan géén rechtspersoonlijkheid. Bij een gemeenschappelijke regeling met een centrumgemeenteconstructie wordt de uitoefening van bepaalde bevoegdheden opgedragen aan een bestuursorgaan of ambtenaar van één van de deelnemende gemeenten (de centrumgemeente). De gemeenschappelijke regeling zonder meer wordt niet expliciet in de Wgr genoemd, maar bestaat wel als zodanig. Het is een lichte samenwerkingsovereenkomst die wordt aangegaan op grond van artikel 1 Wgr, waarbij geen bestuursorgaan in het leven wordt geroepen of bevoegdheden worden overgedragen. Er worden in de Wgr geen eisen gesteld ten aanzien van de totstandkoming en inrichting van regelingen zonder meer. Een regeling zonder meer is wat dat betreft te vergelijken met een convenant. De Wgr kent een aantal bepalingen die ervoor moeten zorgen dat de vrijwilligheid van samenwerking niet leidt tot vrijblijvendheid. Zo zijn de besluiten van bestuursorganen van een gemeenschappelijke regeling bindend voor de deelnemers. Gemeenten zijn verplicht hun medewerking te verlenen aan de uitvoering van besluiten van gemeenschappelijke regelingen die deze op grond van hun bevoegdheden nemen. Bovendien behoren de uitgaven in het kader van een gemeenschappelijke regeling tot de verplichte uitgaven van gemeenten. Gemeenten

44

zijn dus verplicht bij te dragen aan de kosten van het samenwerkingsverband (overeenkomstig de overeengekomen verdeelsleutel). De wijze van totstandkoming Een gemeenschappelijke regeling komt tot stand als ten minste twee gemeenten in een regeling vastleggen dat zij willen samenwerken en daarbij ook aangeven waarvoor zij willen 49

samenwerken. Gedeputeerde Staten moeten de gemeenschappelijke regeling goedkeuren . Een gemeenschappelijke regeling treedt pas in werking nadat deze is ingeschreven in het 50 provinciaal register . Vormvereisten De Wgr stelt allerlei eisen aan de vormgeving van gemeenschappelijke regelingen. Zo zijn er onder andere voorschriften met betrekking tot de organisatievorm, de politieke controle en de regeling van taken en bevoegdheden. • De organisatievorm Een gemeenschappelijke regeling met een openbaar lichaam kent drie verplichte bestuursorganen: een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. Daarnaast kunnen eventueel ook bestuurscommissies en adviescommissies worden ingesteld. Het algemeen bestuur staat aan het hoofd van het openbaar lichaam: alle bevoegdheden die gemeenten overdragen aan een gemeenschappelijke regeling komen toe aan het algemeen bestuur. De leden van het algemeen bestuur kunnen alleen voortkomen uit de besturen van de raden of colleges van de deelnemende gemeenten. Het dagelijks bestuur wordt gekozen door en uit het algemeen bestuur. Onder bepaalde voorwaarden mogen hierin ook personen van buiten de kring van deelnemers zitting hebben. De voorzitter moet uit de kring van deelnemende gemeenten voortkomen. Een gemeenschappelijke regeling waarbij een gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld, kent maar één bestuursorgaan: het gemeenschappelijk orgaan. Ook voor de leden van het gemeenschappelijk orgaan geldt dat deze moeten voortkomen uit de kring van de raden of colleges van de deelnemende gemeenten. • Politieke controle De Wgr kent allerlei bepalingen die moeten waarborgen dat gemeenten (en dan vooral de gemeenteraden) controle en invloed kunnen uitoefenen op de besluitvorming en het functioneren van gemeenschappelijke regelingen. De centrale bepaling in de Wgr over politieke controle is artikel 16. Dit artikel schrijft voor welke bepalingen een gemeenschappelijke regeling moet bevatten ten aanzien van informatie, verantwoording en terugroeping. • Regeling van taken en bevoegdheden De Wgr schrijft voor dat in de gemeenschappelijke regeling het belang of de belangen waarvoor de regeling wordt ingesteld vermeld dient of dienen te worden. Bovendien moet in de regeling worden aangegeven welke bevoegdheden de gemeenten ter behartiging van het belang dan wel de belangen aan het bestuur van de gemeenschappelijke regeling overdragen. 49 50

Artikel 36 Wgr Artikel 26 Wgr

45

In de gemeenschappelijke regeling kunnen ook bepalingen worden opgenomen over de wijze waarop verandering kan worden aangebracht in de overgedragen bevoegdheden (uitbreiding of beperking van de bevoegdheden). De vormgeving van de relatie met de deelnemende gemeenten Eén van de belangrijkste doelstellingen van de Wgr is het versterken van de bestuurlijke en financiële banden tussen gemeenten en de gemeenschappelijke regelingen waaraan ze deelnemen. De Wgr kent met het oog hierop informatie- en verantwoordingsverplichtingen voor de organen van gemeenschappelijke regelingen en voor hun individuele bestuurders. Deze verplichtingen moeten in de gemeenschappelijke regelingen verder worden uitgewerkt. Daarnaast regelt de Wgr de manier waarop gemeentebesturen moeten worden betrokken bij het vaststellen van de begroting van gemeenschappelijke regelingen. Stichting Een stichting is bedoeld om bepaalde ideële doeleinden (van de oprichters) te verwezenlijken. Een stichting mag geen winstdoelstelling hebben. Een stichting kan geen leden hebben. De wijze van totstandkoming De oprichting van een stichting gebeurt met een notariële akte. Deze akte moet onder meer de statuten te bevatten. Deze statuten moeten in ieder geval vermelden: het doel, de gemeente waar de stichting haar zetel heeft, de wijze waarop de bestuurders worden benoemd en ontslagen, en de bestemming van het liquidatieoverschot na eventuele ontbinding van de stichting. Daarnaast hebben gemeenten voor het oprichten van of het deelnemen in een stichting 51

goedkeuring nodig van Gedeputeerde Staten . Deze beoordelen of de oprichting van of deelname in de privaatrechtelijke rechtspersoon (i.c. de stichting) bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Is dat niet het geval, dan kunnen Gedeputeerde Staten hun goedkeuring hieraan onthouden. In de praktijk gebeurt dat laatste overigens bijna nooit. Vormvereisten Het centrale orgaan van een stichting is het bestuur, dat eventueel kan worden opgesplitst in een dagelijks en algemeen bestuur. Het bestuur vertegenwoordigt de stichting. Op de bestuurders rusten de verplichtingen, verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden. Een stichting kan ook nog een toezichthoudend orgaan hebben, bijvoorbeeld een college van toezicht. De vormgeving van de relatie met de deelnemende gemeenten De stichtingsvorm kent een minimum aan dwingende voorschriften, waardoor er statutair allerlei toezichtsmogelijkheden door de gemeente(n) kunnen worden geschapen. Zo kan in de statuten worden vastgelegd dat de gemeente alle bestuursleden benoemt en dat bepaalde besluiten door de gemeente moeten worden goedgekeurd. Ook kan een raad van toezicht worden ingesteld, waarin vertegenwoordigers namens de gemeente(n) zitting nemen. 51

Artikel 155 Gemeentewet

46

Wat betreft de mogelijkheden van gemeenten om invloed uit te oefenen op individuele besluiten en handelingen van stichtingen, is er een aantal belangrijke beperkingen. Allereerst kan een gemeente het bestuur van een stichting niet dwingen rechtshandelingen te verrichten die in strijd zijn met het doel van de stichting, ook niet wanneer het algemeen belang dat zou vereisen. Besloten vennootschap en naamloze vennootschap Een vennootschap is bedoeld als organisatievorm voor aandeelhouders om kapitaal bijeen te brengen om daarmee ondernemingsactiviteiten te (laten) verrichten. Bij een besloten vennootschap (B.V.) is het in aandelen verdeeld kapitaal niet vrij overdraagbaar, terwijl bij een naamloze vennoot schap (N.V.) de aandelen in beginsel wél vrij overdraagbaar zijn. In de statuten kunnen overigens ten aanzien van de vrije overdraagbaarheid van de aandelen beperkingen worden aangebracht. Zowel een B.V. als een N.V. kan een ‘gewone vennootschap’ of een ‘structuurvennootschap’ zijn. Het belangrijkste verschil tussen de gewone vennootschap en de structuurvennootschap is, dat de laatste verplicht een raad van commissarissen heeft. Deze raad heeft een groot aantal bevoegdheden die in een gewone vennootschap aan de algemene vergadering van aandeelhouders toebehoren. In de statuten dient het doel van de vennootschap te worden vermeld. De doelomschrijving bepaalt het werkterrein van de vennootschap. Rechtshandelingen die buiten het doel van de vennootschap vallen, zijn onder bepaalde voorwaarden vernietigbaar. Voor vennootschappen die worden betrok ken bij de uitvoering van overheidstaken kan het beperkt formuleren van het doel van de vennootschap een manier zijn om te waarborgen dat de taak conform de wens van de betrokken overheid (of overheden) wordt verricht. De wijze van totstandkoming 52 De B.V. en N.V. kunnen bij eenzijdige rechtshandeling worden opgericht . Hiervan moet een notariële akte worden opgemaakt. De oprichter van de vennootschap moet deelnemen in het maat schappelijk kapitaal. De wet schrijft voor dat het minimumkapitaal voor een N.V. € 45.000,- is en voor een B.V. € 18.000,--. Daarnaast moet een verklaring van geen bezwaar worden afgegeven door de minister van Justitie. Evenals bij stichtingen, hebben gemeenten voor het oprichten van of deelnemen aan een B.V. of N.V. de goedkeuring nodig van Gedeputeerde 53 Staten . Vormvereisten Een B.V. en N.V. kennen een bestuur (directie), een vergadering van aandeelhouders en - bij een structuurvennootschap - een raad van commissarissen. De aandeelhoudersvergadering is bij de gewone B.V. en N.V. het belangrijkste orgaan, hoewel in de statuten haar bevoegdheden belangrijk kunnen worden ingeperkt. Zo kan er een zogenaamde ‘oligarchieclausule’ in de statuten van de vennootschap worden opgenomen,

52 53

2:175 lid 2 Burgerlijk Wetboek. Artikel 155 Gemeentewet

47

waardoor bijzondere aandeelhouders.

bevoegdheden

zijn

toegekend

aan

anderen

dan

de

gewone

Bij een structuurvennootschap is de zeggenschap van de aandeelhouders duidelijk minder, ten gunste van de raad van commissarissen. De aandeelhoudersvergadering is dan niet bevoegd tot het benoemen en ontslaan van directieleden. Zij kan dan slechts invloed uitoefenen op de samenstelling van de raad van commissarissen door middel van een aanbeveling of een veto. Een structuurvennootschap vereist een raad van commissarissen, die onder andere algemeen toezicht uitoefent op de directie en haar leden, de directie ondersteunt en de jaarstukken vaststelt. De vennootschap wordt doorgaans door een directie bestuurd. De directie geeft zowel leiding aan de onderneming als aan de vennootschap. De vormgeving van de relatie met de deelnemende gemeenten Gemeenten kunnen in de rol van aandeelhouder invloed uitoefenen op de taakverrichting van vennootschappen. Zij kunnen ook in de statuten van de vennootschap voorzieningen treffen om de controlemogelijkheden te vergroten, zoals de bevoegdheid voor de raden van de betrokken gemeenten om de begroting en jaarrekening goed te keuren.

48

Bijlage 2

Vormen van gesubsidieerd werk

In deze bijlage wordt aangegeven op welke wijze gemeenten invulling (kunnen) geven aan gesubsidieerd werk, opdat dit voldoet aan de voorwaarden van de WWB. De paragraaf is gebaseerd op interviews met gemeenten en uitvoeringsorganisaties. In de wet zijn geen specifieke eisen opgenomen voor gesubsidieerde arbeid. Er geldt alleen de algemene bepaling dat alle voorzieningen moeten dienen om de belanghebbende uiteindelijk aan regulier werk te helpen. Als opstap kan het hierbij soms nodig zijn dat eerst (korte of langere tijd) werkervaring wordt opgedaan op een arbeidsplaats met loonkostensubsidie, voordat een meer structurele plek op de arbeidsmarkt wordt gevonden. Gemeenten zijn sinds de invoering van de WWB op zoek naar een andere invulling van de voorwaarden bij het verstrekken van loonkostensubsidies en detacheringen. Het meest duidelijke verschil met de ID-banen en de Wiw-dienstbetrekkingen is dat de gesubsidieerde arbeid nieuwe stijl bijna altijd tot doel heeft om een cliënt op termijn te laten uitstromen naar reguliere arbeid. Veel gemeenten vinden het niet aantrekkelijk om langdurige verplichtingen aan te gaan. Cliënten krijgen nu geen contracten voor onbepaalde tijd meer aangeboden, zoals bij de ID-banen het geval was. De duur van de nieuwe gesubsidieerde banen varieert van enkele maanden tot maximaal 3 jaar. De doelgroep van gesubsidieerde arbeid is hierdoor veranderd. De gemeente gaat van een cliënt na of deze de potentie heeft om binnen een bepaalde periode weer in het reguliere arbeidsproces te functioneren en ze bekijkt wat er precies nodig is om dat te bewerkstelligen. Iemand die niet binnen een bepaalde termijn regulier aan het werk kan gaan, komt bij de nieuwe vormgeving meestal niet meer in aanmerking voor gesubsidieerde arbeid. De banen zijn dus voor personen die met behulp van tijdelijke gesubsidieerde arbeid de mogelijkheid hebben om uit te stromen naar een reguliere baan. Bij de invoering van de banenpools (een van de eerste vormen van gesubsidieerde arbeid) was de doelstelling juist het tegenovergestelde, namelijk het bieden van betaalde arbeid aan moeilijk plaatsbare werklozen op de arbeidsmarkt. De meeste gemeenten zijn sinds de invoering van de WWB - of anticiperend daarop - gaan werken met loonkostensubsidies en/of inleenvergoedingen. In wezen is dit dezelfde financiering die gehanteerd werd voor de ID-banen (loonkostensubsidies) en de Wiw-dienstbetrekkingen (inleenvergoedingen). Bij de Wiw-constructie, waarbij de werknemer voorheen in dienst was van de gemeente en de werkgever een inleenvergoeding moest betalen, komt de werknemer nu echter niet meer in dienst van de gemeente maar van de uitvoerder van de gesubsidieerde arbeid. De concretisering van de doelstelling verschilt per gemeente en/of per soort gesubsidieerde plaats binnen een gemeente. Er zijn gesubsidieerde banen die speciaal geschikt zijn om personen binnen een korte tijd regulier aan het werk te krijgen en er zijn gesubsidieerde banen waarbij deze termijn langer is en het perspectief op werk in de toekomst belangrijker is. Er zijn

49

gesubsidieerde banen waarin de leercomponent belangrijk is en er zijn gesubsidieerde banen waarbij vooral het opdoen van werkervaring centraal staat. De specifieke definiëring van de doelgroep verschilt dan ook per gemeente en per soort gesubsidieerde arbeid. Er zijn bijvoorbeeld gemeenten die vooral gaan werken met cliënten uit fase 3 en fase 4, maar er zijn ook gemeenten die vooral gaan werken met cliënten uit fase 2. De meeste gemeenten gaan heel specifiek per persoon bekijken wat de mogelijkheden zijn en wie de mogelijkheid heeft om met behulp van gesubsidieerde arbeid uit te stromen naar regulier werk. Er wordt doorgaans een grotere bijdrage verwacht van de werkgever dan bij de ID-banen en Wiw-dienstbetrekkingen, en de inleenvergoeding of de loonkostensubsidie wordt bij enkele gemeenten afhankelijk gesteld van de kwalificaties van de werknemer. Als een cliënt goed functioneert in de baan, wordt bij sommige gemeenten van de werkgever verwacht dat de werkgeversbijdrage hoger wordt. Er zijn gemeenten die afspraken willen met de werkgevers over een ‘baangarantie’. Als een cliënt bijvoorbeeld twee jaar met een loonkostensubsidie heeft gewerkt, moet deze, bij goed u f nctioneren, na afloop van de periode vast in dienst worden genomen. Een andere genoemde methode, die gebruikt wordt om de uitstroom naar regulier werk te belonen, is een deel van de subsidie pas te betalen bij uitstroom naar werk. Gemeenten kunnen gesubsidieerde arbeid betalen uit het werkdeel van de WWB. Het deel dat een gemeente overhoudt van het inkomensdeel na betaling van de uitkeringen is vrij besteedbaar en het mag hier dus ook voor gebruikt worden.

50

Bijlage 3

Relevante documentatie en adressen

Documentatie Hieronder vindt u een selectie van de documentatie die voor het opstellen van deze handreiking is geraadpleegd. Op de volgende pagina vindt u adressen waar u meer gerichte informatie kunt vinden.

•

Aanbestedingsrecht, mr. E.H. Pijnacker Hordijk en mr. G.W. van der Bend, 2e druk, Sdu uitgevers, Den Haag 1999.

•

EG-aanbestedingsrechtelijke problemen bij privatiseringen en bij de bestrijding van corruptie en georganiseerde criminaliteit, E.Manunza, Kluwer Deventer, 2001.

•

Europese Regelgeving over staatssteun; informatiewijzer voor de decentrale overheid, Kenniscentrum Europa Decentraal & Ministerie van BZK, februari 2004. Deze is te vinden op www.europadecentraal.nl.

•

Handreiking Uit- en aanbesteding van reïntegratieactiviteiten, Herziene versie, Ministerie van SZW - Project WBB Implementatie Steunpunt (WIS), juni 2004. De handreiking is te vinden op het gemeenteloket van het Ministerie van SZW: www.gemeenteloket.szw.nl.

•

Trendrapport reïntegratiemarkt 2004, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag. Het rapport wordt naar verwachting in november 2004 openbaar. Om zicht te krijgen op de werking van de reïntegratiemarkt laat het Ministerie van SZW tweejaarlijks een dergelijk trendrapport vervaardigen.

51

Adressen Cedris Cedris is de brancheorganisatie voor sociale werkgelegenheid en arbeidsreïntegratie. Leden zijn uitvoeringsorganisaties op het terrein van gesubsidieerde arbeid, zoals de Wet sociale werkvoorziening, de (voormalige) Wet Inschakeling Werkzoekenden en de (voormalige) In- en Doorstroombanen. Postbus 8151, 3503 RD Utrecht, tel. (030) 290 6800, www.cedris.nl. Coördinatiepunt Staatssteun van het Ministerie van BZK Voor informatie over staatssteun en aanmelding van staatssteun door gemeenten en provincies. dhr. drs. Ronald Koch, mw. drs. Lieneke Goris, Adres: Postbus 20011, 2500 EA Den Haag, www.minbzk.nl. Divosa De directies van de sociale diensten in Nederland hebben zich verenigd in Divosa. Divosa werkt aan beleid, producten en diensten waarmee sociale diensten hun werk beter kunnen doen. Postbus 407, 3500 AK Utrecht, tel. (030) 233 2337, www.divosa.nl. Europa decentraal Doel van Europa decentraal is de kennis en expertise over Europees recht en de juiste toepassing ervan bij de decentrale overheden te vergroten. Daarnaast wil Europa decentraal uitgroeien tot eerste aanspreekpunt voor decentrale overheden bij vragen over Europese kwesties. Prins Mauritsplein 28b, www.europadecentraal.nl.

2582

ND

Den

Haag,

tel.

(070)

338

1090,

Gemeenteloket SZW Uitgebreide informatie over uiten aanbesteden en verzelfstandiging is te vinden op het gemeenteloket van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (www.gemeenteloket.szw.nl) in het dossier Werk > Uit- en aanbesteding. Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) Belangenbehartiging, dienstverlening en platformfunctie voor alle gemeenten. Daarnaast voert de VNG (vaak samen met departementen of maatschappelijke organisaties) projecten uit die een gemeentelijk belang dienen. Nassaulaan 12, 2514 JS Den Haag, tel. (070) 373 8393, www.vng.nl. Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) De uitvoering van de Mededingingswet is opgedragen aan de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). De NMa handhaaft het verbod op kartels of misbruik van een economische machtspositie en toetst fusies en overnames. Postbus 16326, 2500 BH Den Haag, www.nmanet.nl.

52

Bijlage 4

Keuzetabel scenario's

In deze tabel wordt beantwoord of een scenario aansluit bij de keuzes van de gemeente. Wanneer het antwoord NEE is (het scenario sluit niet aan bij de keuze) dan kan dat ook betekenen dat het scenario niet voor de hand ligt. In hoofdstuk 4 wordt dit verder toegelicht. De keuze voor een scenario volgt niet automatisch uit deze tabel; de keuze hangt in de praktijk af van een veel groter aantal variabelen dan in deze tabel is weergegeven. Keuze >

Gemeente

Gemeente

Gemeente wil

Gemeente

Gemeente wil

Gemeente wil

Gemeente twijfelt over

Staatssteun en

wil sturen op beleid

wil sturen op bedrijfsvoering

gebruik maken van kracht nieuwe

wil financiële risico voor gemeente

dat nieuwe organisatie slagvaardig en

nieuwe instroom geen ambtenaren -

levensvatbaarheid en prijs/kwaliteit verhouding organisatie

aanbestedingsregimes

partner

beperken

concurrerend is

status geven

V Scenario Verkoop

Nee

Nee

Ja

Ja

Ja

Ja

Nee

Er moet worden aanbesteed.

Privatisering

Nee

Nee

Nee

Ja

Ja

Ja

Nee

Meegeven bruidschat wordt gedoogd onder strenge voorwaarden. Na verzelfstandiging moet worden aanbesteed.

Afbouw

Nee

Nee

Nee

Ja

Nee

Nee

Ja

N.v.t.

Onder -

Afhankelijk

Afhankelijk

Ja

Afhankelijk

Afhankelijk van

Ja

Nee

Wiw/ID-organisatie moet gescheiden

brenging bij sw-bedrijf

van rechtsvorm

van rechtsvorm

van rechtsvorm

rechtsvorm

Externe ver -

Ja

Nee

Nee

Nee

boekhouding voeren, tenzij het gaat om een publieke dienst. Na verzelfstandiging moet worden aanbesteed.

Nee

Ja

Nee

Meegeven bruidsschat mag onder strenge voorwaarden. Er moet na verzelfstandiging worden aanbesteed,

zelfstandiging

tenzij organisatie voldoet aan voorwaarden Teckal-arrest. Continuering publieke

Ja

Ja

Nee

Ja

Nee

Nee

Nee

Staatssteun- en mededingings -regimes zijn niet van toepassing, tenzij publieke dienst werkt voor andere gemeenten. De dienst moet gescheiden boekhouding

dienst

voeren en marktconforme tarieven hanteren.

53

ID-organisaties. Een handreiking voor gemeenten in het kader van de implementatie van de WWB

Recommend Documents