Aan de leden van de Onderzoeksraad Voor Veiligheid Postbus 95404 2509 CK DEN HAAG
Onderwerp
Datum
Aandachtspunten onderzoek naar de veiligheid in Groningen
13 februari 2014 Ons kenmerk
2014/0058/LK/IS
Geachte leden van de Onderzoeksraad, Met belangstelling heeft het College voor de Rechten van de Mens kennis genomen van de beslissing van de Onderzoeksraad Voor Veiligheid om onderzoek te doen naar de wijze waarop de veiligheid van de inwoners van de provincie Groningen in de afgelopen jaren is meegewogen bij de besluitvorming over de gaswinning in Groningen. Het College attendeert u graag op het toepasselijk mensenrechtelijk kader, waarbinnen de veiligheid van de inwoners van het aardbevingsgebied en de verplichtingen van de overheid en betrokken bedrijven ten aanzien van die veiligheid beoordeeld moeten worden. Aanleiding De aardgaswinning in Groningen leidt tot aardbevingen, waarvan enkele in 2012 en 2013 aanzienlijk in kracht zijn geweest. Er bestaat een causaal verband tussen de bevingen en schade aan waterkeringen en opstallen, waaronder woningen. Ten gevolge van de winningen en de voorgenomen verdere winning is opnieuw schade voorzienbaar, waarbij de omvang en het gevaar daarvan voor de bewoners van het gebied omstreden zijn. Voor een groot aantal bewoners legt die onafgebroken onzekerheid omtrent hun veiligheid een grote druk op hun bestaan, terwijl daarnaast gevoelens van frustratie en onmacht bestaan over gebrek aan invloed op genomen en te nemen beslissingen en over de schadeafhandeling. De mensenrechtelijke verplichtingen van de overheid De verplichtingen van de overheid en andere actoren tegenover burgers vloeien voort uit nationale wetten en uit verdragen, waarbij Nederland partij is. Prominent hierbij zijn mensenrechtenverdragen, waarvan de verplichtingen nader zijn uitgewerkt en becommentarieerd door verdragscomités of met bindende kracht zijn uitgewerkt door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). In de afgelopen jaren is er binnen het internationale recht toenemende aandacht voor de bescherming van burgers in rampscenario’s of bij de dreiging van rampen (al dan niet door menselijk optreden veroorzaakt). Het EHRM heeft hierover concrete
Postbus 16001 3500 DA Utrecht
Kleinesingel 1-3 3572 CG Utrecht
T 030-888 38 88 F 030-888 38 83
[email protected] www.mensenrechten.nl
uitspraken gedaan. Daarbij is tot uitdrukking gebracht dat het vermogen om de oorzaken te beïnvloeden alsmede de voorzienbaarheid en consequenties van rampen, onderdeel moeten zijn van effectief rampenmanagement. Kwetsbare personen zoals ouderen, kinderen of gehandicapten verdienen hierbij extra aandacht. Welke mensenrechten zijn in het geding of dreigen dat te raken? In de Nederlandse context is in de eerste plaats het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven, dat onder meer is neergelegd in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), relevant. Dit recht legt verdragsstaten onder meer de zogenoemde ‘positieve verplichting’ op om aantastingen van het privé- en gezinsleven van burgers tegen te gaan of te voorkomen, waarbij in de Europese jurisprudentie is geaccepteerd dat zo’n aantasting kan bestaan uit serieuze bedreigingen van de veiligheid of het leefmilieu in de woonomgeving.1 In het verlengde van dit recht spelen ook het recht op adequate huisvesting en leefomstandigheden en het recht op gezondheid een rol. Dit eerste recht is onder meer neergelegd in artikel 11 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR) en wordt wel omschreven als ‘a right to live somewhere in security, peace and dignity’. Dit recht omvat ook het element van ‘goede bewoonbaarheid’ van de huisvesting, dat wil zeggen huisvesting zonder inherente bedreigingen van de gezondheid, zonder structureel gevaar en met voldoende bescherming van de fysieke veiligheid van de bewoners.2 Het recht op gezondheid is te vinden in artikel 12 IVESCR en omvat mede de overheidsverplichting tot bevordering van de ‘social determinants of good health, such as environmental safety’.3 Ten slotte is er, uiteraard, het recht op leven, onder meer gegarandeerd door artikel 2 EVRM. Uit dit recht vloeit onder meer de verplichting voor de overheid voort om alles te doen wat in haar macht ligt om het recht op leven te beschermen en om adequate maatregelen te treffen ter voorkoming van ernstige fysieke ‘schade’ aan lijf en leden van burgers. Fasen in het rampenmanagement en de betekenis van mensenrechtennormen daarbij In de internationale literatuur,4 rapportages en rechtspraak over mensenrechtelijke aspecten van effectief omgaan met de impact van (mogelijke) rampen worden drie fasen onderscheiden: 1. Voorbereiding op- en preventie van een ramp, en beheersing van de mogelijke impact daarvan. In zijn algemeenheid moet aanvaard worden dat een door 1
Zie o.m. EHRM 21 februari 1990, nr. 9310/81 (Powell and Rayner/VK); EHRM 9 december 1994, nr. 16798/90 (Lopez Ostra/Spanje); EHRM 26 juli 2011, nr. 9718/03 (Georgel en Georgeta Stoicescu/Roemenië). 2 International Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 4, The right to adequate housing (1991). 3 International Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 14, The right to the highest attainable standard of health (2000). 4 Zie o.m. M.M.E. Hesselman, "Establishing a Full ‘Cycle of Protection’ for Disaster Victims: Preparedness, Response and Recovery according to Regional and International Human Rights Supervisory Bodies", Tilburg Law Review 18 (2013) 106–132; M.M.E. Hesselman, 'Regional Human Rights Regimes and Humanitarian Obligations of States in the Event of Disaster', in: Zwitter, Lamont, Heintze and Herman [eds.], Humanitarian Action: Global, Regional and Domestic Legal Responses to Local Challenges, Cambridge University Press (forthcoming 2014)
menselijk handelen c.q. door de overheid zelf veroorzaakte (dreigende) ramp een hogere zorgplicht meebrengt. Uit de bescherming van het recht op leven kan daarbij de concrete verplichting voor de overheid worden afgeleid om te zorgen voor een ‘legislative and administrative framework designed to provide effective deterrence against threats to the right to life’. Dit raamwerk dient te bestaan uit een systeem om bewoners in een zo vroeg mogelijk stadium van gevaar te alarmeren, adequaat te informeren over mogelijke dreigingen en uit het aanleggen van infrastructuur ter bescherming. Ook dienen verregaande maatregelen opgesteld te worden voor noodevacuaties, moeten de mogelijke rampgebieden in kaart gebracht zijn en moeten er passende stedenbouwkundige beperkingen worden opgelegd in het bedreigde gebied. Kwetsbare groepen verdienen hierbij speciale aandacht. Zo kan gedacht worden aan extra maatregelen voor ter bescherming van scholen, ziekenhuizen, verzorgings- en verpleeghuizen, en mensen met een geestelijke of lichamelijke beperking. Zoals reeds opgemerkt is artikel 8 EVRM mede bedoeld om individuen en hun woningen te beschermen tegen bedreigingen die voortkomen uit omgevingsfactoren, waarbij bevingen specifiek worden vermeld. Om te kunnen spreken van een schending van artikel 8 EVRM, moet de inbreuk op deze rechten het minimumniveau van ernst hebben overschreden. Dit niveau wordt vastgesteld aan de hand van de intensiteit en duur van de schade, en de fysieke en mentale effecten op de gezondheid en kwaliteit van leven van het individu. Bijvoorbeeld in de zaak Kolyadenko en anderen t. Rusland (2012) was er, na hevige regenval, sprake van een overstroming veroorzaakt door een overheidsbedrijf dat water loosde in de rivier. De verzoeker beriep zich op artikel 8 EVRM, omdat zijn huis en bezittingen waren aangetast door waterschade. Omdat het EHRM een duidelijk causaal verband zag tussen deze lozing en de schade aan de huizen, werd een schending van art. 8 aangenomen vanwege de tekortkoming van de overheid om haar inwoners te beschermen. In de zaak Fadeyeva t. Rusland (2005) betrof het een staalfabriek die industriële vervuiling veroorzaakte. Op grond van bewijs verkregen met behulp van luchtmetingen en aan de hand van de zichtbare achteruitgang in de gezondheid van de verzoeker oordeelde het Hof ook in die zaak tot een schending van artikel 8 EVRM. Hierbij overwoog het EHRM dat de overheid haar positieve verplichting tot bescherming tegen gezondheidsaantasting niet nakwam en er geen ‘eerlijke balans’ was tussen de economische voordelen voor de overheid en de invloed op de gezondheid van de omwonenden. In de lijn van deze positieve verplichting hebben inmiddels diverse mensenrechteninstanties overheden opgeroepen om – in omgevingen waar te verwachten is dat zich daar aardbevingen zullen (blijven) voordoen – voor aardbeving-bestendige huisvesting te zorgen.5 Uit de jurisprudentie van het EHRM blijkt verder dat gezondheidsfactoren die aanleiding kunnen geven tot een schending van artikel 8 niet beperkt blijven tot de fysieke gezondheid, maar ook zien op het mentale aspect. Ook hiervoor geldt dat de overheid de positieve verplichting heeft maatregelen te treffen om mentale gezondheid van bewoners van het winningsgebied te beschermen. In de Groningse situatie is in dit verband ook de impact van de constante dreiging en de zichtbaarheid daarvan in het landschap door gesteunde en gestempelde gebouwen een relevante factor. 5
Zie o.m. het overzicht van ‘environment-related cases’ uit de EHRM-jurisprudentie op http://www.echr.coe.int/Documents/FS_Environment_ENG.pdf. Zie ook CESCR, ‘Concluding Observations Morocco’ (4 September 2006) UN Doc E/C.12/MAR/CO/3, paras 27,51; CESCR, ‘Concluding Observations El Salvador’ (27 June 2007) UN Doc E/C.12/SLV/CO/2, para 39.
Om de ernst van de situatie in Groningen weer te geven, is het aantal van ongeveer 130 aardbevingen in 2013 een indicator voor de mate van intensiteit. Deze intensiteit en het in aantal toenemende bevingen, beperkt het onbezorgde woongenot. Er is een vergrote kans op instortingsgevaar en lichamelijk letsel, waardoor het eigen huis op mentale en fysieke wijze een bedreiging is geworden. Naast de veiligheid van de woonomgeving zal ook specifieke aandacht moeten uitgaan naar de veiligheid van scholen. 2. Optreden in reactie op een ramp. Het reeds genoemde IVESCR biedt hiervoor criteria. Nederland ondertekende dit verdrag op 25 juni 1969 en ratificeerde het op 11 december 1978.6 De uitwerking van deze verplichtingen, te vinden in de zogenaamde ‘General Comments’ die zijn opgesteld door het Comité van onafhankelijke experts dat toezicht houdt op de naleving van dit verdraggeven de minimumverplichtingen weer. Deze bestaan naast basisbehoeften als toegang tot (drink)water, voedsel en spoedeisende medische hulp, uit het recht op adequate toegang tot veilige huisvesting voor de getroffen bewoners. Prioriteit in (financiële) hulp moet geboden worden aan de meest kwetsbare of gemarginaliseerde groepen in het rampgebied,7 ook met het doel om zo snel mogelijk hun zelfredzaamheid te herstellen. 3. Post-ramp fase: herstel en normalisering van de leefsituatie. De vraag doet zich voor van welke fase in Groningen sprake is. Immers, voor een deel hebben de bevingen zich al voltrokken. Twee aardbevingen hebben al aanzienlijke schade veroorzaakt en schade op kleinere schaal lijkt een continuüm te zijn. Gezien de in hoofdzaak voortgezette winning moet voor herhaling gevreesd worden. In feite doen alle drie de fasen zich derhalve tegelijk voor, zij het dat zware bevingen zich tot nu toe beperkt hebben voorgedaan. Bij de weging van de verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid van de staat spelen in de Europese jurisprudentie de volgende factoren een rol: (1) de omvang van de schade, (2) de (on)voorspelbaarheid van de schade en (3) de vraag of de schade geheel of gedeeltelijk verwijtbaar is aan de staat. Van onvoorspelbaarheid van de schade is op dit moment in elk geval geen sprake terwijl het causaal verband met de – door de overheid geïnitieerde - gaswinning vaststaat. Echter, de mate van het gevaar voor leven en welzijn zal ook bepalend zijn voor de vraag of de overheid kan volstaan met schadevergoeding of dat geoordeeld moeten worden dat veilig wonen en aardgaswinning niet meer samengaan, althans niet zonder vergaande preventieve veiligheidsmaatregelen voor (water)wegen, constructiestandaards voor gebouwen en het welbevinden van bewoners. Verder zal op zijn minst fors geïnvesteerd dienen te worden in ‘disaster management’ en ‘post-disaster management’ voor geval het toch misgaat. In dat 6
http://wetten.overheid.nl/BWBV0001016/geldigheidsdatum_22-01-2014#VertalingNL CESCR, General Comment No. 3, The Nature of States Parties Obligations (art 2, para 1) (14 December 1990); CESCR, General Comment No. 4, The Right to Adequate Housing (13 December 1991), UN Doc. E/1992/23; CESCR, General Comment No. 12, The Right to Adequate Food (12 May 1999) UN Doc E/C.12/1999/5; CESCR, General Comment No. 14, The Right to the Highest Attainable Standard of Health (11 August 2000), UN Doc. E/C.12/2000/4; CESCR, General Comment No. 15, The Right to Water (20 January 2003), UN Doc E/C.12/2002/11. 7
laatste geval zal dan ook oog moeten zijn voor wat het EHRM noemt de ‘noodzaak om schade te herstellen, te verhalen en inbreuken op rechten van getroffenen recht te zetten’. Hierbij moet de focus ook liggen op de lange termijn ontwikkeling van het rampgebied. Maatregelen moeten gezien worden als een stap naar een lange termijn ontwikkeling om de getroffen bewoners van het gebied bij te staan.8 Internationale toezicht houdende comités kennen ook groot belang toe aan de effectieve participatie van relevante groepen in de samenleving bij wederopbouw en herstel. De mensenrechtelijke verplichtingen van bedrijven Staten dragen de primaire verantwoordelijkheid om mensenrechten te respecteren, beschermen en te verwezenlijken. De laatste jaren is er in toenemende mate aandacht voor de negatieve impact die bedrijven kunnen hebben op mensenrechten. Niet alleen de Nederlandse overheid maar ook bedrijven die (mede)verantwoordelijk zijn voor de ontstane situatie, zoals de Nederlands Aardolie Maatschappij, hebben verplichtingen jegens de bewoners van het winningsgebied. In 2008 aanvaarde de Mensenrechtenraad van de Verenigde Naties unaniem het conceptuele raamwerk ‘Protect, Respect, Remedy’. De nadere uitwerking daarvan is vastgelegd in de ‘UN Guiding Principles on Business and Human Rights’. Dit beleidskader behelst de verplichting van staten om mensen te beschermen tegen een inbreuk op hun mensenrechten door derden, waaronder bedrijven (duty to protect) en het weerspiegelt de nu breed geaccepteerde verantwoordelijkheid van bedrijven om mensenrechten te respecteren (responsibility to respect). Hierin is onder andere opgenomen dat overheden ‘aanvullende maatregelen moeten nemen om mensen te beschermen tegen mensenrechtenschendingen door ondernemingen die eigendom zijn van of gecontroleerd worden door de staat, of die substantiële steun en diensten ontvangen van overheidsinstellingen, door te eisen dat de bedrijven zorgvuldig omgaan met mensenrechten’. In het beleidskader is ook vastgelegd dat het een gedeelde verantwoordelijkheid is van staten en bedrijven om slachtoffers van mensenrechtenschendingen door bedrijven, toegang te verschaffen tot een effectief rechtsmiddel of klachtmechanisme. Het beleidskader is weliswaar niet juridisch bindend maar wordt internationaal zeer breed gedragen en gezien als dé universele standaard waar het gaat om mensenrechten en bedrijven. De verantwoordelijkheid van bedrijven om mensenrechten te respecteren is onder Nederlands voorzitterschap in de Richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO-richtlijnen) opgenomen. Ze bieden handvatten voor bedrijven om met kwesties om te gaan zoals mensenrechten, kinderarbeid of milieu. Samenvattend: de mensenrechten brengen met zich dat bewoners van het aardbevingsgebied zich veilig behoren te kunnen voelen. Veilig in hun eigen huis en woonomgeving met bewaring van cultuur en eigenheid. Beschermd tegen gevaren voor hun fysieke veiligheid en gezondheid. Met extra aandacht voor de meest kwetsbare bewoners. En bij dit alles tevens rekening houdend met de gevolgen die de constante dreiging met zich mee kan brengen voor de mentale gezondheid en weerbaarheid van de bewoners.
8
EHRM, Budayeva and others v Turkey App no 15339/02, 20 maart 2008, paragraaf 138; UNGA, Res 46/182 (19 december 1999) UN Doc A/RES/46/182, Annex, paragraaf 9, 40-42; Memorandum ILC (n 8) 171.
Door aldus op hoofdlijnen de mensenrechtelijke aspecten van de veiligheid in Groningen te hebben belicht hoopt het College u een nader perspectief voor uw beoordelingskader te hebben aangereikt. Uiteraard is het College tot nadere toelichting graag bereid. Hoogachtend,
mr. L.J.L. Koster Voorzitter
