Aan de Gemeenteraad
AFRONDEN EVALUATIE INTERACTIEF BELEID EN START VAN HET VERVOLGPROGPROGRAMMA BURGERPARTICIPATIE. Wat er aan vooraf ging: Nota interactief beleid (Titel: Van twee kanten) 2005 Twee experimenten met het toepassen van de aanpak uit deze nota (interactief tot stand brengen beleidsnota’s Gezondheidszorg en Sport) in 2008/2009 en evaluatie Nota ‘Danige Onderdanen’ uit 2012.
Reflecties op bovenstaand beleid en uitgevoerde pilots: • De nota ‘Van twee kanten’ is ongeveer 8 jaar geleden geschreven op basis van onderzoeken uit 2004. Onder andere het SCP-rapport, dat pessimistisch is over de bereidheid tot participatie en vrijwilligerswerk van burgers buiten bestaande belangenorganisaties om. • De vier stappen aanpak met een toetsing vooraf van de mate van interactiviteit is beheersmatig, complex en is weinig inspirerend in het licht van de huidige verhoudingen en communicatiemiddelen die in de samenleving gemeengoed zijn geworden (social media) • Deze aanpak is een overheidsinstrument passend in een voorbije periode met alle ordes en cultuurkenmerken die daarbij horen en niet meer aansluiten bij de huidige ontwikkelingen. • De eerste stap is formeel/procedureel en duurt erg lang waardoor participatie van burgers lastig is vol te houden. • Het geschetste proces biedt nauwelijks ruimte voor experimenteren met nieuwe werkvormen. • De voorgestelde aanpak werkt overwegend van binnen naar buiten en nog te veel topdown. • De formele benadering van de gemeente gericht op zo goed mogelijk beheren met data en cijfers botst met burgers die ruimte nemen (of wensen) om eigen initiatieven zelf vorm te geven. • Als burgers zelf initiatief nemen en iets organiseren, weet de gemeente daar niet altijd handig op in te spelen en dat wordt door deze aanpak er niet gemakkelijker op gemaakt
Huidige inzichten ten aanzien van burgerparticipatie • De huidige inzichten over participatie zijn aanmerkelijk anders dan het SCP-rapport uit 2004 waarop de aanpak is gestoeld: zie bijvoorbeeld de nota ‘Loslaten in vertrouwen’ van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) uit november 2012. • De raad constateert een toenemende betrokkenheid en zelfinitiatief in de samenleving. Het ROB gaat zelfs zover dat ze stellen: niet de burgers moeten meer participeren bij initiatieven van de overheid, maar de overheid dient te participeren in de samenleving en aan te sluiten bij de initiatieven die daar rijkelijk gaande zijn. • Het ROB stelt dat diverse maatschappelijke vraagstukken te ingewikkeld zijn geworden om nog door de overheid alleen ‘opgelost’ te worden.
Conclusies naar aanleiding van de evaluatie interactief beleid • Het domein en daarbij behorende verantwoordelijkheid van de gemeente is vergroot door de decentralisaties van het Rijk met beleid dat bewoners en maatschappelijke instellingen direct raakt.
1
• • • • •
• • • •
Beperkte financiële middelen beperken de gemeente in de gedecentraliseerde beleidsterreinen en maken eigen bijdragen vanuit de samenleving noodzakelijk. Nodig is nu: erkenning dat overheid het besturen niet meer alleen kan. Steeds meer burgers verwachten ook niet langer dat de overheid alles voor ze oplost. Van verzorgingsstaat naar participatiesamenleving wordt inmiddels breed erkend. Kennis vanuit de samenleving inbrengen (van buiten naar binnen werken) levert betere kwaliteit dan overheid die van eigen kennis en aanpak uit gaat (van binnen naar buiten en top down). Bij zelfinitiatief vanuit de samenleving is ondersteuning/faciliteren door de gemeente gewenst. De gemeente dient de verschillen tussen zienswijzen en aanpak door burgers samen te brengen met de formele vereisten, wetten die voor het betreffende vraagstuk gelden. Nodig is ook dat de gemeente formeel ruimte maakt voor zelfinitiatief vanuit de samenleving maar dit doet op basis van geslaagde experimenten in de praktijk. Daartoe zijn diverse initiatieven door de gemeente in gang gezet, onder andere de interactieve takendiscussie met de inwoners van Coevorden. Om de diverse initiatieven te verbinden is een programma aanpak in gang gezet.
Programma burgerparticipatie als vervolg op de nota interactief beleid is gestart In april is gestart met het programma burgerparticipatie. In dit programma wordt actief geëxperimenteerd met nieuwe vormen van participatie van burgers en organisaties die werkzaam zijn voor de samenleving (maatschappelijk middenveld) in de gemeente Coevorden. In bijgaande brief is de gemeenteraad is in het kort over het doel, inhoud, fasering en rol van de raad geïnformeerd. In de bijlage geven wij de samenvatting van de nota interactief beleid en de pilots met evaluatie. 3 mei 2013 Het College van Burgemeester en Wethouders
2
BIJLAGE: EVALUATIE NOTA INTERACTIEF BELEID
Een belangrijke stap in het versterken van burgerparticipatie is gezet in 2004. De eerste stappen op dit pad zijn gezet in de raadsperiode 2005-2009 met het rapport ‘Van twee kanten’, de nota over interactief beleid (2005). .Met de in deze nota beschreven werkwijze/procedure is in 2007 in de praktijk ervaring opgedaan in twee ‘pilots’ met de ‘participatieve stijl’ 1. open adviesaanvraag van het bestuur in de Openbare Gezondheidszorg 2. open adviesaanvraag in het beleidsveld Sport) De evaluatie van deze ‘pilots’ is beschreven, maar is nog niet besproken en vastgesteld. Wat nemen we mee van de beschreven aanpak en opgedane ervaringen met interactief beleid in het programma burgerparticipatie? In deze notitie vatten we de hoofdlijnen van de nota interactief beleid samen. Daar op volgend wordt kort weergegeven wat de aanpak was in de twee ‘pilots’. Reflectie op de nota en de opgedane ervaringen in de ‘pilots’, conclusies en aankondiging vervolgprogramma zijn weergegeven op pagina 1 en 2. Wat er aan vooraf ging: de nota interactief beleid, genaamd: …’Van twee kanten’…. SAMENVATTING VAN DE NOTA Inspraak versus interactieve beleidsvorming Traditionele inspraak is bewoners achteraf (als er een –concept- plan is) consulteren. Interactief: van meet af aan of in een vroeg stadium betrekken van bewoners. Motieven voor interactieve beleidsvorming • Versterkt het contact tussen burgers/samenleving en de overheid/politiek • Vergroot het draagvlak voor besluiten over en aanpakken van vraagstukken • Verbetert de kwaliteit van het beleid door inbreng van kennis door relevante partijen Welke onderwerpen? • Zaken die aansluiten bij de interesses en van belang zijn voor bewoners: ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer of de toekomst van dorp, buurt, wijk of stad. • Niet te technisch van inhoud. • Niet ‘zo’ politiek gevoelig dat de raad na afloop van het interactieve proces de hele discussie wil overdoen. • (Voldoende) vrije ruimte om inhoud/aanpak vorm te geven. • Kort in doorlooptijd en concreet op inhoud.
Participanten Een aantal algemene aannames gaan vooraf aan het definiëren Mensen/groepen/partijen/organisaties die geraakt worden in hun belangen. Mate van vertegenwoordigend voor de doelgroep is van belang. De bereidheid van de individuele burger om te investeren in een interactief proces is beperkt. En de inzichten voor grotere schaal dan Coevorden geven aan dat interactieve beleidsvorming een instrument is van de overheid met alle ordes die daarbij horen. Het gemeentelijk speelveld is complex en groeiend en met meer actoren dan burgers. Slagvaardigheid verhoudt zich niet altijd goed tot uitputtende interactieve processen. Het domein van de gemeente is beperkter dan de burger ervaart. Bestuurders willen burgers en vertegenwoordigende organisatie sterker bij de beleidsvorming te betrekken, maar de participatie kan ook beleidsvorming en besluitvorming in de weg staan. Dit vraagt van het bestuur om in een open communicatie de mogelijkheden en onmogelijkheden van interactieve beleidsvorming duidelijk te maken.
3
• Individuele burgers Groepen: • Ingang is betrokkenheid bij onderwerp dat speelt ten aanzien van locatie: buurten, wijken of gemeentebreed • Ingang is betrokken bij vraagstuk of onderwerp zoals: ondernemers, gehandicapten • Ingang is de rol van maatschappelijke organisaties, bedrijven of andere overheden bij onderwerp/vraagstuk Bereidheid van overheid en burgers • In de gemeente Coevorden is sprake van een grote bereidheid bij individuele en vertegenwoordigende organisaties om te investeren in gemeentelijke beleidsvorming en uitvoering. • Van de zijde van de gemeente bestaat ook een grote bereidheid om beleidsprocessen op een interactieve manier vorm te geven. • Er is ervaring mee opgedaan, maar nog te persoonsgebonden door ontbreken van een gestructureerd kader. De nota ‘van twee kanten’ presenteert een interactief beleidsproces in vier stappen 1. bestuursopdracht met daarin de mate van interactiviteit (aan de hand van interactiviteitschaal) 2. startnotitie via college naar de raad en waaraan raad zich committeert 3. uitvoeren beleidsproces zoals vastgesteld door de raad 4. Evaluatie van het proces Ad 1. De interactiviteitschaal stelt vragen en na 3x ja komt men in andere kleur in schema wat inhoudt dat andere mate van interactiviteit begint: van gesloten en autoritaire bestuursstijl, open autoritaire stijl, consultatieve stijl, naar participerend, delegerend, samenwerkend en faciliterende stijl net zolang antwoorden tot er een nee antwoord is en dan heeft men de mate van interactiviteit gevonden. 23 vragen met 7 verschillende stijlen als mogelijke uitkomst. 3 niet interactief en 4 wel interactief. Ad 2. Startnotitie gaat uitvoerig in op mate van interactiviteit en methode die gebruikt gaat worden ( grote hoeveel aan mogelijkheden in hoofdstuk 3), doelgroepen, afspraken, kaders en beperkende voorwaarden, communicatie en tijdpad, incl. formele inspraak/bezwaar/beroep, beeld van nu, en zo concreet mogelijk wat de te verwachten situatie is en tijdpad evaluatie. Ad.3. Uitvoeren conform de startnotitie, vooral bij hoge interactiviteit om goed met tegenslagen om te kunnen gaan (transparantie) en zo vlekkeloos mogelijk laten verlopen van het proces: vasthouden aan tijdschema is cruciaal. In paragraaf 2.6 staat: Als er gekozen is voor een coproducerende of faciliterende stijl dan is het zeer van belang dat dit (vrijwel) geen consequenties meer heeft voor de inhoud van het beleid. Als gekozen is voor een minder interactief proces, dan dienen alle participanten vooraf doordrongen te zijn van de veranderingen die nog tijdens de besluitvorming achteraf kunnen plaatshebben. Ad 4. Niet beginnen aan een interactief proces alvorens de evaluatie zeker is gesteld. Vooraf dus een 0-meting plaats te vinden. Evaluatieverslagen aanvullen met cijfers. Overzicht mogelijke bruikbare methoden Overzicht (12 interactieve) beleidsmethoden waar ervaring mee is opgedaan en overzicht van 12 mogelijkheden waarmee geen ervaring is opgedaan. Overzicht ervaringen met 10 organisaties als overlegpartners 1 van de 10 is de wij- en dorpenronden met 25 organisaties voor plaatselijk belang plus de Federatie van Buurt- en speeltuinverenigingen en de vereniging Stadbelang. Ervaringen zijn onderzocht. Kritiekpunten richten zich vooral op het tijdig inschakelen van de overlegpartners en duidelijk vooraf weergeven van de aard en het gewicht van de betrokkenheid.
4
De ‘pilots’ om met bovenomschreven interactief beleidsaanpak te oefenen Inzet was de beleidsvorming van: • Gezondheidsbeleid • Sportbeleid Vooraf was met behulp van de interactiviteitschaal de mate van interactiviteit vastgesteld: de participatieve stijl. Samenvatting evaluatie aanpak beleidsnota Gezondheidszorg Bestuursopdracht 20 februari 2007, startnotitie in de raad 2 juli 2007 Vaststellen beleidsnota in de raad van 10 juni 2008 Er is een startnotitie gemaakt om helder te communiceren over het proces. Open discussie in de gemeenteraad. Informatieve bijeenkomsten, onderzoek, adviesaanvraag ontwerp beleidsnota, ter inzage legging, zienswijzen, raadsbehandeling en vaststelling beleidsnota’s. Open discussie in Gemeentelijk Beraad: terugblik, globale analyse, advies Bijeenkomsten voor uitvoerenden op terrein GGZ: terugblik, globale analyse, aanbevelingen Advies WMO-raad Opbrengst op inhoud: Beleidsnota. Geen uitvoeringsprogramma Opbrengst ten aanzien van Proces: • Het proces van interactieve beleidsvorming is door betrokken partijen als zeer zinveel ervaren. • Er ontbreekt echter een tevredenheidonderzoek onder de participanten. Evaluatie in 2011, nog niet besproken. • Onderweg uitval projectleider: vertraging van 4 maanden. • In startnotitie geen aandacht voor de rol van de gemeenteraad en het college tijdens het interactieve proces, de tussentijdse terugkoppeling naar de raad vanuit het college. • In startnotitie en formele inspraakfase is er te weinig aandacht voor de informatievoorziening • In startnotitie als dossier is niet helder wie, wat en wanneer kan en heeft kunnen inbrengen. • In het voortraject geen aandacht voor communicatietraject ten behoeve van de rest van de bevolking • Duidelijke doelstelling ontbreekt. • Inspraakfase gericht op de burger geeft onduidelijkheid omdat de burger wel moet weten waar het over gaat. Geen vermelding contactpersoon voor vragen of eventuele mondelinge zienswijzen. • Toelichting en verwijzing website ontbreekt • Advies WMO-raad ontbreekt • Algemene bekendmaking op infopagina ontbreekt, geen vastgesteld ex op de website. • Niet alle resultaten van het interactieve proces zijn terug te vinden in het resulterende beleid. Samenvatting aanpak beleidsnota Sport Startnotitie raad 12 juni 2007, bestuursopdracht 27 november 2007. Gemeentelijk beraad 28 november 2007. Op 8 januari 2008 informeren van de raad over interactieve bijeenkomsten op 15, 16 en 17 januari. Onderzoek 23 januari. Ontwerp beleidsnota college 13 mei 2008 Bekendmaking 25 juni 2008, 8 weken ter inzage legging. Toezenden ontwerp aan participanten 7 juli 2008. Ontwerpbeleidsnota+inspraak college 16 september. Presentatie beleidsnota informatiebijeenkomsten 2 oktober 2008/uitnodiging raadsleden. Raadscommissie 15 oktober 2008 Informeren van de raadleden op 22 oktober, raad stelt op 11 november 2008 beleidsnota vast. Uitvoeringsplanning in college op 17 februari 2009. Opbrengst op inhoud: Gemeente zorgt waar nodig in voorwaardenscheppende sfeer met betrokkenen voor kwalitatief goede voorzieningen en activiteiten op sportief gebied. Zie ook diverse tussentijdse notities over financiële/subsidie aangelegenheden. Een en ander is verder uitgewerkt in een beleidsnota en uitvoeringsprogramma
5
Opbrengst ten aanzien van proces: • Speeddaten als methode op bijeenkomsten met verschillende doelgroepen gekoppeld aan de deelgebieden was een groot succes. Inspirerend, beviel goed, mensen zijn enthousiast. over het feit dat zij gevraagd worden naar hun inbreng. • Er ontbreekt een uitgebreid tevredenheidonderzoek. • Niet alle resultaten van het interactieve proces kunnen teruggevonden worden in het resulterende beleid. • In de startnotitie is geen aandacht voor de rol van de gemeenteraad en college tijdens het interactieve proces. Aan dacht voor dit onderwerp in een vroeg stadium is nodig. • Niet alle resultaten van het interactieve proces zijn terug te vinden in het resulterende beleid. • In de startnotitie is er geen aandacht voor de communicatie en informatievoorziening. Vraag hierbij: hoe zorgen we ervoor dat het interactieve proces ook gaat leven bij de rest van de bevolking? • Duidelijk eindverslag met weergave en reactie op zienswijzen. • Zienswijze heeft niet geleid tot aanpassing van de ontwerpnota met uitgebreide toelichting waarom niet tot aanpassing wordt overgegaan. Opmerkingen worden deel meegenomen in het uitvoeringsprogramma. • Door ter inzage legging ontwerp buiten vakantieperiode en tussentijdse behandeling perspectiefnota is de planning niet gehaald. Vertraging 9 maanden. • Algemene bekendmaking informatiepagina ontbreekt en op de website. Niet helder is of amendementen zijn verwerkt in aan participanten toegezonden nota.
3 mei 2013 College van Burgemeester en Wethouders
6
