Kadernota burgerparticipatie Visie op burgerparticipatie bij beleid en plannen van de gemeente Winsum
Kadernota Burgerparticipatie Gemeente Winsum Januari 2014
INHOUDSOPGAVE SAMENVATTING
3
1. BURGERPARTICIPATIE: WAAROM? 1.1. Aanleiding 1.2. Achtergrond 1.3. Onderzoek 1.4. Toekomstige ontwikkelingen 1.5. Visie 1.6. Doelen
4 4 4 5 6 7 8
2. BURGERPARTICIPATIE: WAT IS HET? 2.1. Definitie 2.2. Participatieladder 2.3. Burgerparticipatie en inspraak 2.4. Belangengroeperingen 2.5. Rolverdeling
10 10 10 12 13 13
3. BURGERPARTICIPATIE: WANNEER KAN HET? 3.1. Afweging 3.2. Kernvoorwaarden 3.3. Onderwerp 3.4. Geen participatie, wel communicatie
16 16 16 17 20
4. VERVOLGPROCES
22
BRONVERMELDING
23
BIJLAGE Nationale Ombudsman - Tien spelregels voor behoorlijke burgerparticipatie
25 25
2
SAMENVATTING De gemeente Winsum wil haar inwoners meer betrekken én verantwoordelijkheid geven bij beslissingen over beleid en plannen. De gemeente wil burgers betrekken bij het begin van het proces en hun mening en ideeën serieus mee laten tellen. De mogelijkheid om te participeren en de open en constructieve houding daarbij van bestuurders is belangrijk voor inwoners. Ook met het oog op toekomstige schaalvergroting en de veranderende rolverdeling tussen overheid en inwoner, is het belangrijk inwoners eerder te betrekken bij en meer invloed te geven op beleid om invulling te geven aan burgernabijheid en betrokkenheid. De gemeente Winsum heeft de volgende visie op burgerparticipatie: De gemeente Winsum ziet haar inwoners als partner. Een partner in de besluitvorming, met eigen deskundigheid, eigen beslissingsbevoegdheid en eigen verantwoordelijkheid. De gemeente wil samen met haar inwoners werken aan het maken en uitvoeren van beleid en plannen. Inwoners kunnen tijdig invloed uitoefenen op verschillende fasen van gemeentelijk beleid en plannen, en hun inbreng wordt transparant meegewogen bij het besluit. Burgerparticipatie krijgt een structurele plaats bij de ontwikkeling van beleid en plannen voor onze gemeente. Burgerparticipatie verbetert de kwaliteit van de plannen, vergroot het draagvlak voor nieuw beleid en zorgt voor meer slagvaardigheid door minder procedures. Het verbetert de relatie tussen inwoners en gemeentebestuur, zorgt voor betrokken inwoners en meer resultaat. Om per proces aan te geven hoeveel invloed burgers hebben op de plannen, gebruiken we de participatieladder. Los van het proces van burgerparticipatie blijft de mogelijkheid tot inspraak, zienswijze en bezwaar bestaan. Het gaat bij burgerparticipatie om individuele burgers, maar ook om georganiseerde burgers die de belangen van individuele burgers behartigen. De invloed van de gemeenteraad op burgerparticipatie, zowel op het proces als de uitkomsten, is groot. Een raad kan burgerparticipatie toepassen vanuit haar verschillende rollen: volksvertegenwoordigend, kaderstellend of controlerend. College, raad en ambtelijke organisatie geven samen met burgers handen en voeten aan participatietrajecten. Daarbij hebben zij ieder hun eigen rol en verantwoordelijkheid. Burgerparticipatie kan ingezet worden als voldaan is aan een aantal kernvoorwaarden. Er moet duidelijkheid zijn over rollen en inbreng, en commitment van alle partijen. Daarnaast moet er openheid en vertrouwen zijn tussen partijen en moet het proces kwaliteit hebben. Duidelijke communicatie tijdens en over het proces, voldoende middelen en een vaste plek voor burgerparticipatie in het werkproces van beleidsambtenaren zijn belangrijke voorwaarden die in Winsum extra aandacht behoeven. Bovenal moet het onderwerp geschikt zijn: er moeten grote belangen van burgers mee gemoeid zijn, er moet genoeg beïnvloedingsruimte zijn en genoeg effect te verwachten zijn. Het onderwerp moet voldoende begrijpelijk zijn; ook abstracte onderwerpen kunnen begrijpelijk gemaakt worden maar dan moet er wel capaciteit, tijd en budget zijn om participanten ‘deskundig te maken’. Als burgerparticipatie niet ingezet kan worden, dan is het belangrijk om de burger te informeren over beslissingen over het onderwerp. 3
1. BURGERPARTICIPATIE: WAAROM? 1.1. Aanleiding De gemeente Winsum wil haar inwoners meer betrekken én verantwoordelijkheid geven bij beslissingen over plannen voor de gemeente. Het gaat dan niet over het reguliere inspraakrecht, maar over invloed die verder gaat: burgerparticipatie. Dat staat niet alleen in het collegeprogramma 2010-2014, ook vanuit de commissie Bestuurlijke Vernieuwing is burgerparticipatie als belangrijk uit te werken thema aangegeven. Bij burgerparticipatie worden individuele burgers, bedrijven en belangengroepen actief betrokken bij de totstandkoming van plannen. Ze krijgen invloed op hoe plannen eruit komen te zien of hoe ze worden uitgevoerd. Burgerparticipatie in de gemeente Winsum betekent dat we bij het maken en uitvoeren van plannen zoveel mogelijk samenwerken met onze inwoners. Immers: inwoners willen graag betrokken en serieus genomen worden en weten het soms gewoon beter. Want wie kunnen ons beter vertellen wat er nodig is om prettig te kunnen wonen, werken en leven in de gemeente, dan de inwoners zelf? Zij zijn als deskundige op het gebied van hun leefomgeving een uitstekende adviseur voor bestuurders en beleidsmakers. Bovendien blijkt dat bij samenwerking met inwoners beter beleid ontstaat. Beter in de zin van meer kwaliteit, breder gedragen en met meer resultaat. Gunstige neveneffecten zijn onderling meer begrip en een betere relatie. 1.2. Achtergrond Burgerparticipatie komt voor de gemeente Winsum niet uit de lucht vallen. In maart 2005 stelde de raad de notitie “Vernieuwingsimpuls communicatie met burgers” vast. Conclusie in die notitie was dat interactieve beleidsontwikkeling, of burgerparticipatie, onvoldoende uit de verf leek te komen in de gemeente Winsum. Knelpunt was onder meer dat keuzes van eerder vastgesteld beleid onvoldoende werden erkend en aanvaard door inwoners. Verder werd binnen de organisatie verschillend gedacht over de rol van de burger in beleidsontwikkelingen. Het betrekken van de burger in het begin van het beleidsvormingsproces was, kortom, op dat moment geen consequente factor. Bij de actiepunten uit de notitie wordt het vaststellen van een startdocument interactieve beleidsvorming en burgerparticipatie genoemd, waarin rollen en uitgangspunten gedefinieerd worden. Verschillende oplossingen uit de notitie zijn uitgevoerd, tot een dergelijke startnotitie is het echter tot op heden nog niet gekomen. Dat wil echter niet zeggen dat de gemeente Winsum in de tussentijd niet aan burgerparticipatie deed. De gemeente Winsum doet al een tijd behoorlijk veel aan burgerparticipatie. Er zijn veel voorbeelden te bedenken waarbij de gemeente inwoners, bedrijven en instellingen in een vroeg stadium heeft betrokken, liet meepraten of adviseren, liet (mee)beslissen of de ruimte gaf om zelf iets te organiseren. Dat gebeurde bijvoorbeeld bij: jeugdsoos Ezinge (zelf organiseren, 2012)
4
klankbordgroep Onderdendamsterweg en winkelcentrum Obergon (adviseren, 2012) avonturenpad (kindergemeenteraad 2011) ((mee)beslissen, 2011) dorpsvisie Aduarderzijl (zelf organiseren, 2011) wijkontwikkeling Ripperda aan Zet (coproduceren, 2011) verbouwing jeugdsoos Baflo (zelf organiseren, 2010-2012) beleidsnotitie speelvoorzieningen (kinderen kiezen speeltoestellen) ((mee)beslissen, 2009-2013) klankbordgroep Boogplein (raadplegen, 2009) dorpsvisie Den Andel (coproduceren, 2009) afsprakenkader dorpsbelangenverenigingen (adviseren, 2008) verbetering uitstraling oude kern Ezinge (zelf organiseren, 2008) adviesorganen zoals Wmo-adviesraad (adviseren, 2007) speeltuin Adorp (zelf organiseren, 2006) verordening burgerinitiatief ((mee)beslissen, 2007) dorpsvisie Sauwerd (zelf organiseren, 2004) toekomstvisie gemeente Winsum (raadplegen, 2003) groenbeheer met bewoners (coproduceren, vanaf 1998) woonvisie en verkeers- en vervoerplan (adviseren, 2013) structuurvisie (raadplegen, 2013)
1.3. Onderzoek In 2013 zijn een aantal burgerparticipatietrajecten van de gemeente Winsum geëvalueerd. De belangrijkste conclusies zijn: Hoe eerder we burgers betrekken bij het beleidsproces, hoe beter - naar ieders tevredenheid - het beleids- of uitvoeringsproces loopt. Het is belangrijk om participatie structureel in te bedden in het werkproces van beleidsambtenaren en in het besluitvormingsproces van bestuurders. De verandering naar het inrichten van beleidsprocessen waar burgerparticipatie – en de evaluatie ervan - onlosmakelijk deel vanuit maakt, zorgt voor mogelijkheden en middelen om burgers veel eerder te betrekken en meer invloed te geven. Communicatie tijdens en over de participatie blijkt zwak wanneer de participatie later in het beleidsproces wordt ingezet. Het gaat dan vooral om matige afstemming van verwachtingen. Burgers verwachten bij participatie toch serieus genomen te worden en invloed te hebben. Dit blijkt bij participatie later in het proces vaak niet het geval. In dit stadium liggen de hoofdlijnen van beleid meestal vast. Burgers worden ‘voor de vorm’ geraadpleegd of om advies gevraagd. Vooral de toezegging “we nemen het mee” blijkt in de praktijk door de gemeente ruim opgevat te worden. Waarstaatjegemeente.nl Het landelijk vergelijkend onderzoek Waarstaatjegemeente.nl geeft ons cijfers over hoe we het doen als gemeente, ten opzichte van andere groepen gemeenten. Een van de onderdelen is hoe serieus de burger zich voelt genomen bij het maken en uitvoeren van gemeentelijk beleid. Uit de cijfers blijkt dat inwoners van Winsum in 2011 een stuk meer tevreden zijn over deze benadering ‘als partner’ dan dat ze in 2009 waren. Onze inwoners vinden dat ze beter betrokken worden bij het maken en uitvoeren van plannen en hebben het idee dat ze meer invloed hebben op wat de gemeente doet. De gemeente Winsum zit 5
daarmee nu op ongeveer hetzelfde niveau als andere gemeenten. We doen het beter dan de andere kleine gemeenten in Nederland, maar de andere Groninger gemeenten doen het nog iets beter dan wij. In vergelijking met die laatste groep kunnen er in Winsum drie punten beter: het betrekken bij de totstandkoming van plannen, de inspraakmogelijkheden en de interesse in de mening van de burger. Conclusie, die de bevindingen uit de eigen evaluaties van de participatietrajecten onderstreept, is: we moeten de burger meer inspraak geven door ze te betrekken bij het begin van het proces en op dat moment hun mening en ideeën serieus mee laten tellen. We gooien het de inspraak in In 2008 en 2009 heeft een onderzoeksteam in opdracht van de Nationale ombudsman onderzoek gedaan naar de ervaringen van onder andere burgers met burgerparticipatie. Er is onderzocht wat vanuit het perspectief van de burgers de kwetsbare punten in de participatieprocessen waren en welke gedragingen van de gemeente tot de grootste ergernissen leiden. Hieronder staan alleen die kritiekpunten die de bevindingen uit de evaluaties van de burgerparticipatietrajecten van Winsum (gedeeltelijk) onderstrepen en die in Winsum dus extra aandacht behoeven. De volledige lijst met kritiekpunten is te lezen in het rapport van de Nationale ombudsman ‘We gooien het de inspraak in’. Relevante kritiekpunten: Hoewel de gemeente burgerparticipatie organiseert, wordt de inbreng van burgers vervolgens genegeerd. De gemeente verstrekt geen informatie, burgers worden daardoor onverwacht met de uitvoering van het besluit geconfronteerd. Door het gebrek aan informatie stroken de verwachtingen van de burgers niet met de realiteit, burgers weten vaak niet waar zij precies bij betrokken worden en dat zorgt voor teleurstelling en frustratie achteraf. De gemeente verstrekt onduidelijke en onvolledige informatie waardoor het voor burgers moeilijk is om goed in te schatten wat een besluit nu precies inhoudt. 1.4.Toekomstige ontwikkelingen In de raadsvergadering van 3 december 2013 is, in de context van de discussie over de Bestuurlijke Toekomst, ingestemd met het nader uitwerken van een voorstel voor de wijze waarop, naast de beweging van opschaling, invulling gegeven kan worden aan het organiseren van kleinschaligheid, burgernabijheid en toegankelijkheid van bestuur. In de hierbij voorgelegde notitie staat: “Het begrip burgerparticipatie is sterk in ontwikkeling. Inmiddels lijkt er maatschappelijk gezien zelfs een kanteling te zijn van de invulling door te spreken over ‘overheidsparticipatie’. Daarmee wordt bedoeld dat de overheid een andere rol krijgt, dat de samenleving steeds meer zelf de regie neemt en dan voor de overheid nog de vraag is waar zij wil/moet participeren in plaats van andersom. Deze maatschappelijke ontwikkeling wordt enerzijds veroorzaakt doordat burgers steeds zelfredzamer worden, mondialer zijn ingesteld en leven in een 24-uurs bereikbaarheids samenleving waarin sociale media en virtuele oplossingen de nieuwe context zijn geworden voor burgers. Ze hebben de overheid steeds minder ‘nodig’. Anderzijds wil de overheid deze eigen participatie en kracht van burgers ook stimuleren om bepaalde opgaven te kunnen realiseren. De sterke (rijks) bezuinigingen zetten deze ontwikkelingen nog sneller in dit nieuwe perspectief. We spreken
6
niet meer van recht van burgers op overheidsdiensten waarbij sprake was van een min of meer hiërarchische verhouding tussen de overheid en haar inwoners, maar van een netwerksamenleving waarin overheid en burgers steeds meer partners van elkaar zijn geworden en oplossingen in co-creatieprocessen tot stand komen.” Deze beweging van de overheid wil Winsum samen met de toekomstige herindelingspartners nadrukkelijk gepaard laten gaan met het organiseren van burgernabijheid en betrokkenheid. Burgerparticipatie zetten we in als instrument voor beleidsontwikkeling, maar kunnen we ook inzetten als instrument om nabijheid en betrokkenheid te organiseren. Burgerparticipatie als middel om de bestuurlijke schaalvergroting te voorzien van nabijheid en om de veranderende rol van de overheid te voorzien van betrokkenheid voor diezelfde burgers. Dat dit kan blijkt uit voorbeelden uit het land (variërend van dorps/wijkregisseurs, portefeuillehouders met een gebiedsportefeuille, tot dorps/stadsraden met bevoegdheden/budget). Met enkele elementen van deze aanpak is ervaring opgedaan in Winsum en een pilot Dorpsbudget is gepland. 1.5. Visie De gemeente Winsum vindt dat inwoners, als ze dat willen, inspraak én eigen verantwoordelijkheid moeten krijgen om invloed uit te oefenen op besluiten, die immers vaak over hun leefomgeving gaan. Visie De gemeente Winsum ziet haar inwoners als partner. Een partner in de besluitvorming, met eigen deskundigheid, eigen beslissingsbevoegdheid en eigen verantwoordelijkheid. De gemeente wil samen met haar inwoners werken aan het maken en uitvoeren van beleid en plannen. Inwoners kunnen tijdig invloed uitoefenen op verschillende fasen van gemeentelijk beleid en plannen, en hun inbreng wordt transparant meegewogen bij het besluit. Burgerparticipatie krijgt een structurele plaats bij de ontwikkeling van beleid en plannen voor onze gemeente. Hoe doen we dat? We gaan samen met burgers werken aan de voorbereiding van beleid. Inzet is om inwoners, ondernemers, instellingen en belangenorganisaties in verschillende stadia van beleidsprocessen en projecten te betrekken. Bij inwoners denken we niet alleen aan individuele inwoners, maar ook aan georganiseerde inwoners. De afweging of en hoe participatie wordt georganiseerd bij een beleidsthema of project, wordt onderdeel van ieder beleids- of uitvoeringsproces. Als het onderwerp geschikt is voor participatie, nemen we duidelijke participatiedoelen op, die toetsbaar en meetbaar zijn en waarvan de voortgang kan worden gecontroleerd door burgers en gemeenteraad. De speelruimte van de participatie wordt aangegeven door kaders die raad en college hebben vastgesteld. Zo nodig maken we financiële en personele middelen vrij voor de planvorming, coördinatie en/of uitvoering van de participatie. Goede communicatie ondersteunt het proces: we geven duidelijk aan wanneer welke vorm van participatie plaatsvindt en wat we nastreven met participatie, naar alle groepen toe die een rol spelen. We zijn duidelijk in hoe ingebrachte meningen en argumenten zijn meegewogen in het besluit en hoe het plan uiteindelijk wordt uitgevoerd.
7
De Nationale Ombudsman heeft samen met gemeenten op basis van onderzoek (zie ook 1.3. Onderzoek) tien spelregels opgesteld voor behoorlijke burgerparticipatie. Deze spelregels laten zien waar gemeenten zich aan zouden moeten houden en wat burgers mogen verwachten. De spelregels zijn gebaseerd op drie kernelementen: heldere keuzen vooraf, een constructieve houding en goede informatieverstrekking. Bij het toepassen van burgerparticipatie sluit de gemeente Winsum aan bij deze spelregels. De spelregels zijn opgenomen in de bijlage van deze kadernota burgerparticipatie. De spelregels liggen aan de basis voor een handleiding voor de gemeentelijke organisatie hoe burgerparticipatie in te zetten in het werkproces. Hoe meten we dat? De gemeente Winsum vindt het belangrijk om de stijgende lijn ten aanzien van interactieve beleidsvorming, die in waarstaatjegemeente.nl 2011 is gemeten, vast te houden. We stellen ons als doel om de komende twee onderzoeken steeds hoger te scoren op de burgerrol ‘de burger als partner’, die meet hoe tevreden onze inwoners over burgerparticipatie zijn. Het gaat dan om onderzoeken die in 2014 en 2016 gehouden worden. Ook blijven we zelf onze participatietrajecten evalueren als onderdeel van het gehele beleidsproces. 1.6. Doelen Burgerparticipatie is bedoeld om ervaringen, inzichten en meningen van de betrokkenen te betrekken in het beleidsproces. Het kan veel opleveren. Waarom ontwikkelen we plannen samen met inwoners? Het verbetert de kwaliteit van de plannen. Het vergroot het draagvlak voor het nieuwe beleid. Het zorgt voor meer slagvaardigheid door minder procedures. Het verbetert de relatie tussen inwoners en het gemeentebestuur. Het zorgt voor betrokken inwoners en meer resultaat. Kwaliteit Met burgerparticipatie krijg je betere plannen en een betere uitvoering. Deelnemers brengen ideeën en ervaringskennis in, maar ook voorkeuren, wensen, problemen en angsten over de plannen. Zo ontstaat beleid van betere kwaliteit, dat meer aansluit bij de specifieke lokale situatie en bij wat mensen willen. Het is niet meer dan logisch dat beleid beter wordt, als mensen uit het gebied erover meedenken. Bewoners kennen hun eigen omgeving beter dan wie dan ook en hebben vaak precies die kennis en ervaring over hun eigen omgeving die de gemeente ontbeert. Ook eventuele wisselwerking binnen een participatiegroep die samenwerkt aan een plan, zorgt voor meer kwaliteit. Als inwoners, bedrijven en maatschappelijke instellingen zich tegelijk met inhoudelijk deskundigen buigen over beleid, zorgen verschillen in kennis en verschillende perspectieven op de problemen voor betere oplossingen, die meerdere belangen integreren. Draagvlak Burgerparticipatie kan het draagvlak voor plannen vergroten. Beslissingen worden meer legitiem: door gezamenlijk vormgeven van plannen ontstaat op een vrij natuurlijke wijze draagvlak voor de uitkomsten. De steun en het maatschappelijk draagvlak voor beleid dat
8
door participatie tot stand is gekomen, is groter, en daarmee ook de uitvoerbaarheid van het beleid. Slagvaardigheid Participatief werken kan bijdragen aan de slagvaardigheid van het gemeentebestuur. Rapporten van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en van de Commissie Elverding laten zien dat investeren in participatie aan de voorkant van het proces zich terugverdient in latere fasen. Partijen die nodig zijn bij de uitvoering van het beleid, zijn al vroeg in het proces betrokken en werken ook later in het proces mee aan de realisering van de plannen. In de besluitvormingsfase neemt het aantal bezwaren af, waardoor uiteindelijk tijdwinst kan ontstaan. Burgerparticipatie zorgt daarmee voor een sneller én soepeler ontwikkelings- en besluitvormingsproces. Betere relatie inwoners – gemeente Burgerparticipatie leidt tot een samenwerkingsproces. Los van de concrete, zichtbare resultaten die uit het proces volgen, levert het proces zelf ook veel op. Burgers krijgen meer begrip voor het handelen van de gemeente, inclusief het besef dat veel maatschappelijke problemen niet exclusief door de lokale overheid kunnen worden opgelost. Verder wordt, door het proces en door het directe contact tussen gemeente en bestuur, het wederzijds vertrouwen vergroot. Betrokken inwoners en meer resultaat Tenslotte: met burgerparticipatie werk je samen, en samen kun je meer. De gemeente kan en hoeft niet alles zelf te doen. Er zijn burgers die hun steentje bij willen dragen en zich willen inzetten voor de leefbaarheid in hun dorp of wijk. Burgerinitiatieven en autonome projecten vanuit de samenleving zijn hiervan een goed voorbeeld. Burgerparticipatie moet geen doel op zich zijn, of alleen gericht zijn op het verkrijgen van draagvlak voor het beleid van de gemeente. Het is vooral een middel om gezamenlijk opgaven aan te pakken en verantwoordelijkheid te delen. Voor succesvolle burgerparticipatie is wederzijds begrip nodig tussen samenleving en bestuur. Voor participanten is het van belang dat hun inbreng tot resultaten leidt. Dit betekent niet dat iedereen zijn zin krijgt, maar wel tot beleid dat zorgvuldiger en beter afgewogen tot stand is gekomen.
9
2. BURGERPARTICIPATIE: WAT IS HET? 2.1. Definitie De gemeente Winsum verstaat onder burgerparticipatie: Burgerparticipatie is een vorm van samenwerking tussen overheid en burger, waarbij een overheid burgers tijdig bij lokale plannen betrekt om tot agendavorming, beleidsvorming, uitvoering en/of evaluatie van die plannen te komen. Burgers krijgen een mate van eigen verantwoordelijkheid om (mede) vorm en inhoud te geven aan gemeentelijke plannen, of krijgen mogelijkheden om plannen te realiseren. 2.2. Participatieladder Hoeveel invloed hebben burgers op te ontwikkelen plannen of de uitvoering ervan? Een handig hulpmiddel om dat aan te geven, is de participatieladder, oorspronkelijk ontworpen door Arnstein in 1969. De participatieladder bestaat oorspronkelijk uit vijf treden, maar tegenwoordig meestal uit zes. Elke trede hoger op de ladder staat voor een verdergaande vorm van participatie. Op de bovenste trede is de invloed van de participanten het grootst en bij elke trede lager neemt deze af. Onder invloed wordt verstaan de ruimte om te beslissen over de plannen die er liggen, maar ook om af te wijken van die plannen en nieuwe ideeën, plannen en handelingen in te brengen. Figuur 1: Participatieladder
10
Informeren Rol burger: toehoorder. De burger hoort wat voor plannen de gemeente heeft. De gemeente bepaalt het onderwerp en stelt de burger op de hoogte van plannen over het onderwerp. Burgers hebben geen directe inbreng bij plannen. Deze trede wordt niet beschouwd als werkelijke vorm van participatie, omdat de burger slechts op de hoogte wordt gesteld van een beleidsvoornemen van de gemeente. De burger krijgt hierbij niet de kans om – op welke manier dan ook – invloed uit te oefenen op beleid. (bijvoorbeeld: informatieavonden Onderdendamsterweg 2009) Raadplegen Rol burger: geconsulteerde. De burger geeft zijn mening, ervaring of kennis over het onderwerp. De gemeente bepaalt het onderwerp en ziet de burger als relevante gesprekspartner bij plannen over het onderwerp. Bij beslissingen houdt de gemeente rekening met de inbreng van de burger. (bijvoorbeeld: klankbordgroep Boogplein 2009, toekomstvisie gemeente Winsum 2003 en 2012) Adviseren Rol burger: adviseur. De burger draagt problemen, ideeën en oplossingen aan bij het onderwerp, dat is bepaald door de gemeente. De bijdrage van de burger speelt een volwaardige rol bij de plannen over het onderwerp. De gemeente verbindt zich in principe aan het advies van de burger. Kiest de gemeente voor een andere oplossing, dan moet zij hiervoor zwaarwegende argumenten hebben. (bijvoorbeeld: klankbordgroep Onderdendamsterweg en winkelcentrum Obergon 2012, dorpsbelangenverenigingen, Wmo-adviesraad) Coproduceren (samenwerken) Rol burger: samenwerkingspartner. De burger werkt intensief met de gemeente mee aan plannen. Gemeente en burger bepalen gezamenlijk het onderwerp. Binnen vastgestelde randvoorwaarden gaan ze samen op zoek naar een oplossing. Gemeente ziet de burger als partner en laat het resultaat van de participatie zwaar wegen in de besluitvorming. Resultaten die voldoen aan de randvoorwaarden zijn bindend. Op andere aspecten van het onderwerp kan de gemeente wel zelfstandig een beslissing nemen. (bijvoorbeeld: wijkontwikkeling Ripperda aan Zet 2011, dorpsvisie Den Andel 2009) (Mee)beslissen Rol burger: (mee)beslisser. Burger en gemeente bepalen samen het onderwerp. De gemeente laat (deel)beslissingen over aan de burger. Alleen op vooraf overeengekomen onderwerpen kunnen partijen beslissingen blokkeren. Dan wordt onderhandeld tot een compromis is bereikt. (bijvoorbeeld: avonturenpad kindergemeenteraad 2011, beleidsnotitie speelvoorzieningen (kinderen kiezen speeltoestellen), 2009-2013) In meer recente vakliteratuur wordt de participatieladder aan de bovenkant uitgebreid met de trede:
11
Zelfbeheer Rol burger: initiatiefnemer. De burger bepaalt het onderwerp, organiseert, voert zelf projecten uit en beslist ook zelf. De gemeente ondersteunt, faciliteert en geeft kaders aan. Burgerinitiatieven en dorpsbudgetten zijn hiervan een voorbeeld. (bijvoorbeeld: dorpsvisie Aduarderzijl 2011, verbouwing jeugdsoos Baflo 2010-2012, speeltuin Adorp 2006, pilot Dorpsbudget 2014) Waar ‘de burger’ staat, kan ook sprake zijn van vertegenwoordigers van burgers: groepen burgers, maatschappelijke organisaties, stichtingen en/of bedrijven. Ambtenaren kunnen op alle niveaus in het proces een adviserende rol vervullen. 2.3. Burgerparticipatie en inspraak Inspraak is ‘de georganiseerde gelegenheid om een mening te uiten over beleidsvoornemens’. Om draagvlak te genereren voor beleid van de gemeente zijn er inspraakmogelijkheden gecreëerd. Bij de gemeente Winsum zijn die vastgelegd in een inspraakverordening, waarvan de nieuwste versie dateert van 2010. In de praktijk blijkt echter regelmatig dat wettelijke inspraakprocedures eerder tegenstand mobiliseren dan draagvlak creëren. Onderzoek van het Instituut voor Publiek en Politiek uit 2010 laat zien dat burgers het gevoel hebben dat ze geconfronteerd worden met kant-en-klare voorstellen waarbij grote wijzigingen niet meer mogelijk zijn. Een ander veelgehoord geluid is dat er weinig met inbreng wordt gedaan en dat er weinig ruimte is voor dialoog. De eerder besproken resultaten van Waarstaatjegemeente.nl 2011 voor de gemeente Winsum lijken erop te wijzen dat dit ook voor onze gemeente geldt. De interesse in de mening van de burger kan beter en het betrekken van de burger bij de totstandkoming van plannen, maar ook de inspraakmogelijkheden worden genoemd als verbeterpunt. Burgerparticipatie verschilt in een aantal opzichten van inspraak. Bij burgerparticipatie zijn participanten al in een vroeg stadium betrokken bij de vorming van beleid. Er is meer kans om het beleid te beïnvloeden en er komt een dialoog tot stand. Niet onbelangrijk is dat de deelname van inwoners plaatsvindt op basis van gelijkwaardigheid. Maar ook de inzet van burgerparticipatie geeft geen garantie op draagvlak. Burgerparticipatie is geen wondermiddel, net zo min als inspraak dat is. Burgerparticipatie is een aanvulling op inspraak en kan ernaast bestaan. Het recht om gebruik te maken van de wettelijke mogelijkheden voor inspraak, zienswijze en bezwaar blijft gewoon bestaan, los van het proces van burgerparticipatie. Dat geldt ook voor burgers die actief deelnemen aan het proces. Inspraak blijft fungeren als vangnet voor zaken en belangen die over het hoofd zijn gezien, en voor burgers die menen in hun persoonlijke belang onevenredig benadeeld te worden. Hiernaast zijn er nog andere mogelijkheden voor de burger om zijn mening kenbaar te maken aan de gemeente. Bijvoorbeeld het spreekrecht bij de raadsvergadering en de mogelijkheid voor de burger om zich rechtstreeks met de collegeleden in verbinding te stellen.
12
2.4. Belangengroeperingen en adviesorganen Met ‘burgers’ bedoelen we in deze nota alle deelnemers aan de lokale samenleving: individuele burgers, verenigingen van dorpsbelangen, ondernemers, maatschappelijke organisaties, enzovoorts. Het gaat bij burgerparticipatie dus ook om de georganiseerde burger of ondernemer, die de belangen van de individuele burger behartigt. Belangengroeperingen als de dorpsbelangenverenigingen en ondernemersverenigingen zijn in Winsum gesprekspartner van de gemeente bij plannen die hun doelgroep aangaan. Het contact tussen gemeente en dorpsbelangenverenigingen is sinds 2005 geformaliseerd, waarbij afspraken zijn gemaakt over hoe beide partijen met elkaar omgaan. Ook belangengroeperingen als ondernemers- en winkeliersverenigingen zijn in Winsum gesprekspartner van de gemeente. Daarnaast zijn de rollen van formele adviesorganen vastgelegd, zoals van de Wmo-adviesraad Het raadplegen van belangengroeperingen wil echter niet zeggen dat je als gemeente genoeg aan burgerparticipatie hebt gedaan. Uit ervaring en onderzoek blijkt dat inwoners zich niet altijd voldoende vertegenwoordigd voelen door belangengroeperingen als deze. In het ene dorp vinden contacten tussen inwoners en leden van de dorpsbelangenvereniging vaker, beter en makkelijker plaats dan in het andere dorp. Bij het maken van plannen die inwoners aangaan, is het belangrijk dat zij zich op een goede manier vertegenwoordigd voelen. Soms is het voldoende om belangengroeperingen te betrekken, maar meestal is het nodig om ook individuele burgers uit te nodigen. Aan de voorkant van het burgerparticipatieproces moet goed nagedacht worden wie, waarom en wanneer wordt betrokken bij het proces en of inwoners zich daarbij voldoende vertegenwoordigd voelen. Onder andere de volgende partijen kunnen voor de gemeente Winsum een rol spelen bij burgerparticipatie: Wmo-adviesraad; dorpsbelangenverenigingen, buurtverenigingen en bewonersorganisaties; jeugdsoosbesturen; belangenorganisaties voor jeugd, scholieren, gehandicapten, senioren, milieu, sport, vrouwen, vrijwilligers, etc.; tijdelijke groepen als panels, klankbordgroepen en groepen van individuele burgers die op basis van belangstelling voor het onderwerp mee willen praten; organisaties als woningbouwverenigingen, winkeliers- en ondernemersverenigingen of belangenorganisaties die vanuit professioneel perspectief betrokken zijn bij interactieve beleidsvorming. 2.5. Rolverdeling Burgerparticipatie vraagt om een organisatie die omgevingsgericht werkt. College, raad en ambtelijke organisatie geven samen met burgers handen en voeten aan participatietrajecten. Daarin hebben ze ieder hun eigen rol en verantwoordelijkheid. Om misverstanden te voorkomen, is het belangrijk dat de rollen van tevoren duidelijk zijn. Een omschrijving van de rollen van de verschillende partijen is in deze nota dan ook op zijn plaats.
13
De rol van de raad Het is aan de gemeenteraad (naast het college binnen hun bevoegdheden) om af te wegen of in het proces alle belangen zijn meegewogen. Ook de afweging tussen de belangen van betrokkenen en het algemeen belang is een verantwoordelijkheid van de gemeenteraad. De duale hoofdtaken van de raad (volksvertegenwoordigend, kaderstellend en controlerend) kunnen alle drie in het burgerparticipatieproces worden uitgeoefend: Volksvertegenwoordigend Als volksvertegenwoordiger kan de raad zichtbaar het participatieproces bijwonen. Tijdens het proces kunnen zij bij participanten toetsen hoe het proces ervaren wordt en na het proces kunnen zij een rol spelen in de evaluatie. Bij een beslissing in een proces geeft de raad aan hoe participatie is meegewogen en wat de overwegingen tot het besluit waren. De raad is bewaker van democratische besluitvorming en ziet toe dat alle belangen zijn meegewogen en alle betrokkenen echt betrokken waren. Kaderstellend Als hoogste bestuursorgaan kan de raad de uitgangspunten voor burgerparticipatie voor de gemeente vastleggen in een nota. Daarnaast kan de raad bij het formuleren van kaders voor een belangrijk onderwerp zelf een eigen participatieproces opzetten. Afstemming met college en ambtelijke organisatie en helderheid in de communicatie is daarbij van groot belang. Controlerend Als kwaliteitsbewaker kan de raad kaders en randvoorwaarden formuleren bij een burgerparticipatieproces dat is ingezet door het college. Zij kan zo de kwaliteit van het proces vooraf en achteraf controleren. Tijdens het proces kan zij onder bij participanten controleren hoe zij het proces ervaren. Bij het beoordelen van de resultaten van het participatieproces en het nemen van vervolgbesluiten, controleert zij de juiste uitvoering. De raad hoeft niet alles zelf te doen om een beleidsuitkomst interactief tot stand te laten komen. Het is vaak veel efficiënter, effectiever en ook zuiverder als de raad het college kaders en opdrachten meegeeft bij de voorbereiding, ontwikkeling en/of uitvoering van beleid. In de gemeente Winsum hebben we afgesproken dat de startnotitie van een beleidsplan het moment is om het participatieproces door de raad te laten beoordelen. De startnotitie met daarin het participatieplan wordt ter goedkeuring voorgelegd aan de raad. Als tijdens het traject belangrijke wijzigingen in het participatieproces optreden, wordt de raad daarvan op de hoogte gesteld via e-mail of raadsinfo. De rol van het college De formele rol van het college respectievelijk de verantwoordelijke portefeuillehouder is dat deze opdrachtgever is van het participatieproces en dat tijdens het hele proces blijft. Concreet betekent dit dat de verantwoordelijke portefeuillehouder: Bij voorbereiding en ontwikkeling van beleid verantwoordelijk is voor de keuze óf er burgerparticipatie plaatsvindt en zo ja, voor welke trede gekozen wordt. Tijdens het participatieproces bestuurlijk verantwoordelijk is voor de gemaakte afspraken en voor het verwerken van resultaten. Aan gemeenteraad, participanten en inwoners verantwoording aflegt over het participatieproces.
14
Naast de formele rol van opdrachtgever vervult het college een representatieve rol in het participatieproces. Tijdens interactie met participanten is het college ‘het gezicht van de gemeente’. Daarbij is het belangrijk dat het college of de wethouder laat zien in het burgerparticipatieproces te geloven en externe participanten stimuleert eraan deel te nemen. Ook moet het college of de wethouder laten zien dat hij of zij een betrouwbare gesprekspartner is die ervoor zorgt dat gemaakte afspraken worden nagekomen. Tenslotte moet het college of de wethouder helder uitleggen waarom met bepaalde wensen of ideeën die tijdens het proces zijn ingebracht, niets kan worden gedaan. De rol van de burgemeester De rol van de burgemeester verdient aparte aandacht. De burgemeester is in de gemeente Winsum als portefeuillehouder burgerparticipatie verantwoordelijk voor de voorbereiding en uitvoering van participatiebeleid: de werkwijze, het implementatietraject en de spelregels voor participatie. Vanuit die optiek heeft de burgemeester dan ook voortdurend aandacht voor de mate waarin burgerparticipatie wordt toegepast als instrument om de participatie van burgers te bevorderen, én voor de kwaliteit van dit instrument. De rol van de ambtelijke organisatie Bij een participatieproces zijn meestal meerdere ambtenaren op een verschillend niveau betrokken, elk met een eigen rol en specifieke taken. We kunnen daarbij onderscheid maken in projectleider/beleidsmedewerker, inhoudelijk deskundige, en ondersteunende functies als communicatieadviseur en dorpskerncoördinator. Soms wordt daarnaast bij grote projecten een extern bureau ingeschakeld. De verschillende rollen worden uitgewerkt in de handleiding voor de gemeentelijke organisatie hoe burgerparticipatie in te zetten in het werkproces. Klant- en omgevingsgericht werken is onderdeel van de competenties van de medewerkers van de gemeente Winsum. Sinds enige jaren zorgt een stimuleringsproces voor extra aandacht voor de klantgerichtheid. Participatief werken sluit daar op een logische wijze bij aan. De rol van de externe deelnemers Er zijn vaak grote verschillen tussen bewoners en bewonersgroepen, en ook tussen bewoners en andere externe deelnemers zoals maatschappelijke instellingen of bedrijven. Het gaat om verschillen in kennisniveau, maar ook in doelen en motieven om aan het participatieproces deel te nemen, net als de bereidheid en de mogelijkheid om tijd in het proces te investeren. De gemeente is regisseur van het proces en moet zich daarvan bewust zijn. Daarnaast is het belangrijk om goede afspraken te maken over de methode om tot beleidsvorming te komen, zodat duidelijk is wat er van de deelnemers verwacht wordt.
15
3. BURGERPARTICIPATIE: WANNEER KAN HET? 3.1. Afweging Wil burgerparticipatie iets opleveren, dan moet er voor alle partijen iets te winnen zijn. Dat wil niet zeggen dat alle ideeën die inwoners aanleveren, altijd worden uitgevoerd. Het gaat soms ook om het luisteren naar elkaars uitgangspunten en zo nieuw of bestaand beleid verbeteren. Inwoners moeten weten dat ze daadwerkelijk mogen én kunnen meedenken en wat er gedaan wordt met hun bijdragen. Bij het maken van nieuw beleid kijken we op welke manier - en in welke fase – participanten betrokken kunnen worden. De soort participatie die kan worden ingezet, hangt af van verschillende factoren. Bij een complex onderwerp wegen de baten van burgerparticipatie beter op tegen de kosten van de extra capaciteit, tijd en budget. Dat is namelijk wat een goed participatieproces met zich meebrengt. Per geval wordt bekeken of participatie mogelijk is en hoe dat het beste kan gebeuren. Burgerparticipatie is, kortom, maatwerk. 3.2. Kernvoorwaarden Als een gemeente burgerparticipatie belangrijk vindt en serieus neemt, dan moet ze burgers daarvoor de ruimte geven, zo hoog mogelijk op de participatieladder. Om misverstanden en teleurstellingen te voorkomen, is het erg belangrijk dat van tevoren bij iedereen duidelijk is op welke trede de participatie plaatsvindt. Welke trede dat is, is afhankelijk van de keuzeruimte en die is per onderwerp verschillend. Toch zijn er, onafhankelijk van het onderwerp, een aantal kernvoorwaarden waaraan altijd voldaan moet worden, wil burgerparticipatie succes hebben. Kernvoorwaarden voor succesvolle inzet van burgerparticipatie: Geschikt onderwerp Als eerste moet het onderwerp geschikt zijn om over te participeren. Hoe dat bepaald wordt, is uitgewerkt in 3.3. Duidelijkheid over rollen en invloed Raad en college hebben vastgesteld wat de beïnvloedingsruimte van het onderwerp is, waaraan ze de uitkomsten van het participatieproces gaan toetsen, en wie welke rol heeft. Al deze informatie is duidelijk overgebracht aan alle partijen. Als er al onderdelen van het onderwerp vastliggen, of het niet mogelijk is daarover te participeren, moet dat aangegeven worden voordat participanten in het proces stappen. Commitment van alle partijen Raad, college, ambtenaren én participanten zijn het eens over proces, elkaars rollen en inbreng, de beïnvloedingsruimte en de meerwaarde. Raad, college en eventuele externe opdrachtgevers willen een deel van hun invloed afstaan. Ambtenaren moeten, zo vroeg mogelijk in het proces, participanten betrekken en een deel van het beleid dat ze voorbereiden, aan hen overlaten. De participanten zijn in staat en bereid om de verwachte bijdrage te leveren, en de vastgestelde beïnvloedingsruimte en hun rol in het participatieproces te accepteren. Bij een groter project is het verstandig de opzet van het proces vast te leggen in een startdocument, dat alle partijen goedkeuren voordat het proces begint. 16
Openheid en vertrouwen tussen partijen Raad, college, organisatie en participanten hebben een open, communicatieve houding, zijn duidelijk over elkaars motieven en zijn goed geïnformeerd door voldoende inzet van communicatie. Alle partijen in het proces moeten elkaar vertrouwen om goed samen te kunnen werken aan het onderwerp. Proceskwaliteit, proceskennis en ervaring Kwaliteit en kennis van, en ervaring met het proces van burgerparticipatie, is nodig om het proces goed te laten verlopen. Een vaste leidraad verkleint de kans dat er belangrijke zaken over het hoofd worden gezien. Aan het eind van het proces is evaluatie nodig om te leren van het proces. Hoe een participatieproces precies wordt opgezet, wordt uitgewerkt in een handleiding voor de gemeentelijke organisatie. Duidelijke communicatie en terugkoppeling Goede communicatie en informatievoorziening tijdens en over het proces behoeft in Winsum extra aandacht. Partijen moeten genoeg informatie voorgelegd krijgen om een weloverwogen besluit te nemen over het onderwerp. Ook voor het wederzijds vertrouwen en de voortgang van het proces is het belangrijk om resultaten van bijeenkomsten en andere informatie over het proces regelmatig terug te koppelen aan de participanten. Middelen Middelen zijn nodig om het proces van burgerparticipatie vorm te geven. Projectleiders of beleidsmedewerkers die burgerparticipatie moeten inzetten, moeten worden geschoold in het maken van de juiste keuzes. Participatie komt vaak neer op investeren in het begin van het proces, maar later in het proces verdienen de inspanningen zich meestal ruimschoots terug. Voor de start van een participatieproces moeten financiële en personele middelen plus tijd worden gereserveerd. Hoe duur een participatieproces is en hoeveel tijd het kost, hangt af van de inrichting van het proces. Vast onderdeel werkproces Bij een gemeente die burgerparticipatie serieus neemt, berust de inzet ervan niet op toeval. De afweging of het onderwerp zich leent voor de toepassing van burgerparticipatie, is een vast onderdeel van het werkproces van de gemeente. Dan gaat het niet alleen om grootschalig nieuw beleid, maar ook om uitvoeringsbeslissingen als de inrichting van een weg. Hoe we burgerparticipatie tot vast onderdeel van het werkproces maken, wordt uitgewerkt in de handleiding voor de gemeentelijke organisatie. 3.3. Onderwerp Burgerparticipatie kan gaan over allerlei verschillende onderwerpen. Van ‘groot en abstract’ zoals een toekomstvisie voor de hele gemeente, tot ‘klein en concreet’ zoals de keuze van beplanting voor de eigen straat. In alle gevallen is elke positie op de participatieladder mogelijk: van informeren tot zelf organiseren. Maar burgerparticipatie is niet per definitie te gebruiken bij alle onderwerpen. Sommige onderwerpen lenen zich minder goed of niet voor een participatieproces. Het afwegingskader op de volgende pagina biedt hulp om een afweging te maken. Een toelichting van de verschillende afwegingen volgt erna.
17
Figuur 2: Afwegingskader burgerparticipatie Zijn er grote belangen van burgers mee gemoeid?
Nee - STOP
Weinig -STOP
Is er veel of weinig beïnvloedings -ruimte?
Ja
Veel
Weinig -STOP
Is er veel of weinig effect te verwachten?
Veel
Is het het onderwerp onderwerp voldoende voldoende begrijpelijk? begrijpelijk?
Nee - STOP
Ja
Nee - STOP
Is er capaciteit, tijd, budget?
Ja
18
Zijn er grote belangen van burgers mee gemoeid? Is het een onderwerp dat leeft onder de bevolking? Maakt het de burger echt uit wat er gebeurt? Is het onderwerp voor voldoende mensen interessant en belangrijk? De meeste bereidheid voor participatie onder potentiële deelnemers is er als het gaat om zaken die zich in de directe leefomgeving en op niet al te lange termijn plaatsvinden. Overigens spelen tegengestelde belangen, maatschappelijke weerstand of verstoorde verhoudingen een belangrijke rol. Uit onderzoek blijkt dat als belangentegenstellingen te groot zijn, het lastig is op een constructieve wijze een participatieproces in te richten. Een extra aandachtspunt is of het helder is van welke personen en organisaties de belangen worden geraakt. Soms zijn dat partijen zijn die niet direct tot de doelgroep horen.
Is er veel of weinig beïnvloedingsruimte? Kan er voldoende gedaan worden met resultaten van de participatie? Meedenkende burgers moeten substantiële keuzes kunnen maken in een participatieproces. Zijn het gemeentebestuur en de eventuele externe partners bereid de uitkomst van de participatie te accepteren als deze binnen de gestelde randvoorwaarden past, ook als dit wat het bestuur betreft niet de meest optimale oplossing is? Om tot een succesvol participatieproces te komen, moet er politieke wil zijn om werkelijk naar de burger te luisteren. Ook het onderwerp zelf moet voldoende mogelijkheden bieden voor uiteenlopende opties of oplossingsvarianten en werkelijke invloed van betrokkenen. Sommige onderwerpen lenen zich minder goed voor een participatieproces, zoals openbare orde en veiligheid, formele regels en voorschriften, financiële transacties, bijstand of benoemingen. Ook wanneer wet- en regelgeving, eerder beleid of financiële voorwaarden geen mogelijkheden bieden voor verschillende reële beleidsalternatieven, is burgerparticipatie geen optie.
Is er veel of weinig effect te verwachten? Soms heeft participatie een dergelijk groot effect dat inzet noodzakelijk is om het beleid te laten slagen. Als inwoners specifieke kennis of ervaring hebben die ambtenaren en bestuurders missen, heb je hen nodig om te komen tot beter inzicht in de problematiek of oplossingsmogelijkheden. En als er veel gaat veranderen voor doelgroepen en je vooraf al weet dat dit bezwaren en klachten oproept, kun je met een goed ingezet participatieproces zorgen voor meer draagvlak. Door het proces ontstaat vaak meer begrip voor de wensen en belangen van de ander en acceptatie van de uiteindelijke beslissing. Tenslotte: als constructieve samenwerking tussen verschillende partijen nodig is om het beleid te laten slagen, is het verstandig zaken samen voor te bereiden. Bij voldoende gemeenschappelijke basis in de standpunten van de partijen zorgt participatie in dat geval voor bondgenootschap.
Is het onderwerp voldoende begrijpelijk (te maken) voor burgers? Zijn het probleem en de consequenties van mogelijke oplossingen voor de deelnemers voldoende te overzien? Over het algemeen geldt: hoe minder abstract het onderwerp, des te gemakkelijker voor inwoners – of een deel ervan - om erover mee te praten. Echter, ook abstracte onderwerpen kunnen begrijpelijk gemaakt worden maar dan moet er wel capaciteit, tijd en budget zijn om participanten ‘deskundig te maken’.
19
Is er voldoende capaciteit, tijd en budget? Burgerparticipatie lijkt in eerste instantie tijd te kosten, maar omdat het vaak voor meer draagvlak en samenwerking zorgt, genereert het later in het proces meestal tijdwinst. En ook de investering in middelen weegt vaak niet op tegen de goodwill die een goedlopend proces uiteindelijk oplevert. Het gaat niet altijd om grote bedragen en veel tijd: vaak kan participatie eenvoudig en snel in lopende processen worden ingezet. Bij grotere processen is het belangrijk capaciteit, budget en tijd te reserveren in een startnotitie.
Dit afwegingskader is geen keurslijf. De gemeente Winsum ziet haar inwoners als partner en als het enigszins kan, willen we samen met onze inwoners werken aan het maken en uitvoeren van beleid. Daarbij hoort de keuze voor het vrijmaken van financiële en personele middelen, als aan de overige voorwaarden kan worden voldaan. Ook bij initiatieven vanuit de samenleving moet serieus bekeken worden of de gemeente het kan honoreren, zelfs als het niet past binnen bestaand beleid. Onderzoek naar de ervaringen van gemeenten met burgerparticipatie geeft aan dat onderwerpen die de dagelijkse leefomgeving en interessegebied van mensen raken, het meest geschikt zijn voor participatie. Een andere conclusie is dat bewoners het beste kunnen meedenken over de emotionele en functionele aspecten van een ruimtelijk plan. Het gaat dan vooral over zaken als: wat vind je mooi, welke sfeer moet iets hebben, welke functies zijn belangrijk. Technische aspecten en kostenaspecten zijn minder geschikt als onderwerp voor participatie. Onderwerpen die zeer geschikt zijn voor burgerparticipatie, zijn onder andere: (her)inrichtingsplannen voor een woonwijk, centrum of bedrijventerrein; (her)inrichting openbare ruimte; verkeers(veiligheids)beleid; strategische keuzes die alle inwoners raken (ontwikkelingsvisie, besteden meevallers, bouw markante objecten); cultuur- en voorzieningenbeleid; Wmo; toekomstvisie. Onderwerpen die niet geschikt zijn voor burgerparticipatie zijn bijvoorbeeld regelingen die in opdracht van een hogere overheid zijn vastgesteld. Vergunningen, bouwzaken en bijstandszaken lenen zich er ook niet goed voor. Ook regulier onderhoud aan bijvoorbeeld wegen, bomen, riolering, etc. zijn vaak niet geschikt voor participatie. Tenslotte zijn ook onderwerpen met betrekking tot openbare orde en veiligheid, formele regels zoals voorschriften, financiële transacties en benoemingen, minder geschikt. 3.4. Geen participatie, wel communicatie Geen participatie is ook een keuze. Het is heel goed mogelijk dat projecten zonder burgerparticipatie tot stand komen. Als er geen ruimte is voor inbreng en invloed van inwoners, als uitstel van beleid veel meer kost dan burgerparticipatie oplevert, of als beleidskeuzes al gemaakt zijn. Of als het niet lukt om een onderwerp open en transparant te
20
bespreken. Uit het afwegingskader blijkt dan dat het onderwerp niet geschikt is voor participatie, of er kan niet voldaan worden aan een van de randvoorwaarden. De keuze om geen participatie in te zetten, betekent echter niet dat we betrokkenen niet tussentijds hoeven te informeren en op de hoogte houden van de stand van zaken ten aanzien van beslissingen over het onderwerp. Geen participatie? Dat betekent dat we niet moeten vergeten om wel het niveau van informeren in te zetten met het middel communicatie. De burger heeft recht op informatie over beleidstrajecten, projecten en besluiten van de gemeente. Dit betekent dat we de burger altijd actief en tijdig moeten informeren. En zeker als we verderop in het proces gezamenlijk naar oplossingen moeten zoeken, is het zaak om inwoners op tijd te betrekken. Informeren legt de basis voor alle participatiemogelijkheden, ook voor mogelijkheden in de toekomst.
21
4. VERVOLGPROCES De kadernota Burgerparticipatie wordt na vaststelling door het college gepubliceerd op winsum.nl. en ter inzage gelegd. Vervolgens worden betrokkenen en burgers om een reactie gevraagd op de kadernota en de reacties worden meegenomen in de aanbieding aan de raad
Onderzoeken zoals eigen evaluaties, Waarstaatjegemeente.nl en van de Nationale Ombudsman volgen we op de voet. Evenals de uitwerking van de notitie om naast de beweging van bestuurlijke opschaling, invulling te geven aan het organiseren van burgernabijheid en betrokkenheid met burgerparticipatie. Deze onderzoeken en documenten leiden tot de verdere ontwikkeling van burgerparticipatie binnen Winsum in relatie tot de veranderende context.
22
BRONVERMELDING (Burger)participatie, oplegnotitie behorend bij raadsvoorstel toekomst Onderzoek naar mogelijke herindelingsvarianten, 3 december 2013. Cluster Democratie en Burgerschap en De Beuk Organisatieadvies. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2010). ‘De raad en burgerparticipatie. Ieder in zijn rol en in zijn kracht.’ De Graaf, Dr. L.J. en Drs. J.J.C. van Ostaaijen, m.m.v. P.M.A. Hendrikx. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2010). ‘Noties voor participatienota’s? Een verkennende analyse naar lokale participatiedocumenten in 31 Nederlandse gemeenten.’ Dijksman, M. nClude (2010). Het burgerparticipatiekookboek. Het geheim van de chef: recepten voor een succesvolle implementatie van burgerparticipatie. Dinjens, M. Instituut voor Publiek en Politiek (2010). Burgerparticipatie in de lokale politiek. Een inventarisatie van gemeentelijk beleid en activiteiten op het gebied van burgerparticipatie. Engbersen, R., K. Fortuin en J. Hofman. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2010). Bewonersbudgetten, wat schuift het? Ervaringen van gemeenteambtenaren met bewonersbudgetten. Gemeente De Marne (2011). Samen werken aan leefbare dorpen - Nota Burgerparticipatie. Gemeente De Wolden (2011). Beleidsnota Burgerparticipatie “Investeren in betrokkenheid”. Gemeente Eemsmond (2005). Burgerparticipatie beleidsnotitie. Gemeente Leek (2008). Kadernota burgerparticipatie. Gemeente OuderAmstel (2008). Nota ‘Burgerparticipatie op maat, burgerparticipatie is een keuze’. Gemeente Tynaarlo (2006). Burgerparticipatie, Samenspel van daadkracht en draagvlak. Gemeente Velsen (2009). ‘Inspraak en samenspraak’. Gemeente Winsum (2005). Vernieuwingsimpuls communicatie met burgers – Het antwoord op ‘kernen in beweging’. Gemeente Winsum (2010). Coalitieakkoord 2010-2014 gemeente Winsum.* Gemeente Winsum (2010). Collegeprogramma gemeente Winsum 2010-2014: ‘Naar een nieuwe realiteit’.*
23
Gemeente Winsum (2010). Inspraakverordening gemeente Winsum, verordening inzake de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken. Gemeente Winsum (2011). Conclusies Waarstaatjegemeente.nl 2011 gemeente Winsum. Gemeente Winsum (2013). Evaluatie burgerparticipatie gemeente Winsum 2013. In actie met burgers! Actieprogramma Lokaal Bestuur, Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2010). ‘Naar buiten – Spoorboekje burgerparticipatie voor raad en college’. In actie met burgers! Actieprogramma Lokaal Bestuur, Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2010). Tijdschrift ‘In actie’, eenmalig tijdschrift van In actie met burgers! Landelijk Cliëntenforum Jeugdzorg, www.lcjf.nl (2012). Websitepagina Clientenraad: info en tips over het werken in de cliëntenraad. Nationale Ombudsman (2009). ‘We gooien het de inspraak in’. Een onderzoek naar de uitgangspunten voor behoorlijke burgerparticipatie. ProDemos, Huis voor democratie en rechtsstaat (2012). http://www.participatiewijzer.nl Provincie Groningen (2005). Interactieve beleidsontwikkeling in de provincie Groningen. Team Onderzoek (2007). Rapportage Burgerparticipatie: Inventarisatie van ervaringen met burgerparticipatie in Haarlemmermeer en in het land.
* Collegeprogramma gemeente Winsum 2010-2014: Er worden projecten ingezet om de inspraak en verantwoordelijkheid voor beslissingen over onderdelen van het gemeentelijk beleid meer bij de burgers te leggen. * Coalitieakkoord gemeente Winsum 2010-2014: Belangrijk is dat de inwoner zich herkent in het gemeentelijk beleid en daaraan actief kan deelnemen. Beslissingen worden op een zo laag mogelijk niveau genomen, opdat de burger zoveel mogelijk gehoor vindt. Ook pleiten wij voor een actief inspraakrecht. In het kader van bestuurlijke vernieuwing zal de invloed van de burger op de besluitvorming nog verder moeten worden ingevuld. Dit wordt opgenomen in de nota burgerparticipatie. Wij zien mogelijkheden om de verantwoordelijkheid meer bij de burgers te leggen door samen met vertegenwoordigers van groepen burgers op interactieve wijze de voorliggende problemen aan te pakken. Niet alleen als inspreker, maar ook als partner in de besluitvorming met een eigen deskundigheid, eigen verantwoordelijkheid en beslissingsbevoegdheid binnen de door de raad en het college gestelde kaders.
24
BIJLAGE
Tien spelregels voor behoorlijke burgerparticipatie (Bron: Nationale Ombudsman)
Op het gebied van burgerparticipatie vinden veel initiatieven plaats. Desondanks ontvangt de Nationale Ombudsman regelmatig klachten van burgers over de manier waarop zij door hun gemeente bij het beleid betrokken worden. Veel gehoorde knelpunten zijn dat burgers te laat worden betrokken door de gemeente of dat hun inbreng wordt genegeerd. Ook wordt vaak geklaagd over gebrekkige informatievoorziening gedurende het traject of hebben burgers het gevoel dat de beslissing eigenlijk al genomen is en de procedure een verplichte oefening is. Daarom heeft de Nationale ombudsman onderzoek gedaan naar de manier waarop behoorlijke burgerparticipatie eruit hoort te zien. Bijzonder is dat daarbij burgerparticipatie belicht is vanuit het perspectief van de burger. De resultaten van het onderzoek staan in het rapport "We gooien het de inspraak in" (2009). Op basis van het onderzoek heeft de ombudsman met gemeenten tien spelregels opgesteld voor behoorlijke burgerparticipatie. Deze spelregels laten zien waar gemeenten zich aan zouden moeten houden en wat burgers mogen verwachten. De spelregels zijn gebaseerd op drie hoofdregels: heldere keuzen vooraf, een constructieve houding en goede informatieverstrekking. Heldere keuzes vooraf 1. De gemeente motiveert of en zo ja hoe ze burgers betrekt bij beleids- en besluitvorming. Criteria daarbij zijn: heeft het invloed op de leefomgeving en is er ruimte voor participatie. Deze motivering maakt de gemeente desgevraagd kenbaar. 2. De gemeente maakt participatie een vast onderdeel van het politieke en bestuurlijke besluitvormingstraject. 3. De gemeente gaat zeer terughoudend om met de mogelijkheid participatie te beperken vanwege het algemeen belang. Kiest de gemeente er toch voor burgerparticipatie te beperken, dan moet ze deze keuze motiveren. 4. De gemeente bepaalt (aan de hand van de participatieladder), voordat het participatietraject van start gaat, welke rol de burger krijgt: - meebeslissen; - coproduceren; - adviseren; - raadplegen; - informeren. 5. De gemeente zorgt voor een zorgvuldig vormgegeven participatieproces. Dit betekent dat de gemeente expliciet maakt: - welk onderwerp ter discussie staat; - wie ze bij de beleids-/besluitvorming betrekt, dus wie de belanghebbenden zijn; - op welke wijze ze het participatieproces inricht, zo mogelijk in overleg met de belanghebbenden; - op welke wijze ze de burger het best kan bereiken, bijvoorbeeld per brief, via de media of huisbezoek. Voor welke wijze ze kiest is mede afhankelijk van de rol die de burger heeft gekregen in het participatieproces.
25
Constructieve houding 6. De gemeente is oprecht geïnteresseerd in hetgeen burgers naar voren brengen en laat dat merken in woord en daad. Van burgers mag een constructieve bijdrage worden verwacht. 7. De gemeente weegt de inbreng van burgers mee in de uiteindelijke beslissing en maakt dat zichtbaar. 8. De gemeente levert extra inspanning om álle belanghebbenden actief te betrekken, dus ook degenen die zich niet meteen in eerste instantie zelf aanmelden. Informatieverstrekking 9. De gemeente informeert de burger tijdig en volledig over het onderwerp van participatie, hun rol en de manier waarop het participatieproces vorm krijgt. 10. De gemeente informeert burgers gedurende het participatietraject regelmatig over wat er gebeurt met hun inbreng. De inbreng van burgers wordt schriftelijk vastgelegd. De gemeente informeert burgers ook over lang stilliggen, uitstel of wijziging van voornemens of plannen van de gemeente. De gemeente motiveert haar besluit waarbij ze aandacht besteedt aan de door burgers naar voren gebrachte (tegen) argumenten.
26
