Inhoud Woord vooraf
v
Lijst met afkortingen
xiii
1 Inleiding 1.1 Inleiding 1.2 Probleemverkenning 1.3 Belang van het onderzoek 1.4 Vraagstelling van het onderzoek 1.5 Methode 1.5.1 Bronnen 1.5.2 Rechtsvergelijking met Duitsland 1.5.3 Beperkingen 1.6 De organisatie van het Duitse openbaar bestuur 1.7 Conclusie: plan van behandeling
1 1 2 7 10 10 10 11 14 16 18
2 De overheidsstichting 2.1 Inleiding 2.2 Stichting naar privaatrecht 2.2.1 Stichting is een van de rechtspersonen krachtens privaatrecht 2.2.2 Kenmerken stichting 2.2.2.1 De organisatie van een stichting: ledenverbod, bestuur en het belang van de stichting 2.2.2.2 Het doel van de stichting: doelfixatie, uitkeringsverbod 2.2.2.3 Het vermogen van de stichting 2.2.3 Het interne recht van de stichting: BW, statuten, reglementen en besluiten 2.3 Overheidsstichting 2.3.1 Overzicht van gebruikte definities 2.3.2 Eigen benadering en keuze 2.4 Conclusie
19 19 19 19 22
3 Zelfstandige bestuursorganisaties 3.1 Inleiding 3.2 Begripsverkenning en -afbakening 3.2.1 Functionele decentralisatie: organisatiedecentralisatie en gezagsdecentralisatie 3.2.2 Zelfstandige bestuursorganisaties en zelfstandige bestuursrechtspersonen
22 26 27 27 30 30 32 36 37 37 37 37 42 vii
DE OVERHEIDSSTICHTING OP HET NIVEAU VAN DE CENTRALE OVERHEID 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.2.6
Zelfstandige bestuursorganen De openbare lichamen van artikelen 133, 134 en 135 GW Zelfstandige bestuurslichamen Overheidsrechtspersonen krachtens privaatrecht: overheidsstichtingen en overheidsvennootschappen 3.2.7 Conclusie begripsafbakening 3.3 Nadere duiding: zelfstandige bestuursrechtspersonen 3.3.1 Het aanbod van goederen 3.3.2 Exclusieve en concurrerende staatstaken 3.3.3 Aanvullend bestuur 3.3.4 De drie verzelfstandigingsmotieven 3.3.5 Conclusie 3.4 Nadere duiding: zelfstandige bestuursrechtspersoon 3.4.1 Zelfstandigheid wat betreft de concrete taakuitvoering 3.4.2 Zeggenschap over de concrete taakuitvoering: drie situaties 3.4.3 Nadere beschouwing over de verhouding tussen zeggenschap over de concrete taakuitvoering en ondergeschiktheid 3.4.4 Niet bij zelfstandigheid passende juridische figuren 3.4.5 Conclusie zelfstandigheid 3.5 Conclusie Schema Hoofdstuk 3 Zelfstandige bestuursorganisaties 4 Argumenten pro en contra de overheidsstichting als privaatrechtelijke organisatievorm 4.1 Inleiding 4.2 Het juridische kader voor de oprichting van overheidsstichtingen op rijksniveau 4.2.1 Oprichtingsvereisten ingevolge artikel 29 van de Comptabiliteitswet 4.2.2 Conclusie 4.3 Argumenten pro en contra de overheidsstichting als privaatrechtelijke organisatievorm 4.3.1 Inleiding 4.3.2 Herkenbaarheid en transparantie van het openbaar bestuur 4.3.2.1 Inventarisatie 4.3.2.2 Beoordeling argument herkenbaarheid/transparantie 4.3.2.2.1 Herkenbaarheid 4.3.2.2.2 Transparantie 4.3.2.2.3 Constitutionele transparantie 4.3.2.2.4 Rechtsbeschermingstransparantie 4.3.2.3 Conclusie viii
43 44 45 46 46 47 47 48 52 57 60 60 60 62 63 64 65 66 68
69 69 69 69 79 79 79 81 81 82 82 83 84 86 87
INHOUD 4.3.3 Zelfstandigheid en onafhankelijkheid ten opzichte van de minister 87 4.3.3.1 Inventarisatie 87 4.3.3.2 Beoordeling: levert privaatrechtelijke vormgeving meer zelfstandigheid op ten opzichte van de minister dan publiekrechtelijke vormgeving? 89 4.3.3.3 Conclusie 93 4.3.4 De eisen van publiekrecht 93 4.3.5 De uitoefening van openbaar gezag 94 4.3.6 Grenzen van het privaatrecht 96 4.3.6.1 Inventarisatie 96 4.3.6.2 Beoordeling 97 4.3.7 Betrokkenheid van particulieren in de vorm van inspanningen of gelden van derden 99 4.3.7.1 Inventarisatie 99 4.3.7.2 Beoordeling 100 4.3.8 Beheersmatige flexibiliteit en slagvaardigheid voor de uitvoering van (neven)taken 101 4.3.8.1 Inventarisatie 101 4.3.8.2 Beoordeling 103 4.3.8.2.1 Een flexibele en slagvaardige bedrijfsvoering 103 4.3.8.2.2 Neventaken 106 4.3.8.3 Conclusie 110 4.3.9 Oprichtingsfactoren 110 4.3.9.1 Inventarisatie 110 4.3.9.2 Beoordeling 111 4.3.9.2.1 De snelheid van oprichting 111 4.3.9.2.2 Het voorhanden zijn van een regeling van de rechtspersoon 115 4.3.9.3 Conclusie 116 4.3.9.4 Een wettelijke grondslag voor overheidsstichtingen? 116 4.3.10 De mogelijkheden van het BW tot toezicht op het beleid van de stichting anders dan door de minister (enquêterecht, 2:297/2:298, jaarrekeningenrecht) 118 4.3.10.1 Inleiding 118 4.3.10.2 Enquêterecht 119 4.3.10.3 De regeling van de artikelen 2:297 en 2:298 BW 123 4.3.10.4 Vergelijking en evaluatie enquêterecht en 2:297/2:298 BW 127 4.3.10.5 Controle door een externe accountant ingevolge het jaarrekeningenrecht 129 ix
DE OVERHEIDSSTICHTING OP HET NIVEAU VAN DE CENTRALE OVERHEID 4.3.11 Het toezicht van de Algemene Rekenkamer op grond van de CW 4.4 Weging van de argumenten en conclusie: criteria voor/tegen de overheidsstichting
132 136
5 Normering verhouding overheidsstichting – burger 141 5.1 Inleiding 141 5.2 Wanneer is een overheidsstichting met openbaar gezag bekleed en daarmee bestuursorgaan in de zin van de Awb? 142 5.2.1 Publiekrechtelijke bevoegdheid 142 5.2.2 Publieke taak 143 5.2.2.1 Algemeen 143 5.2.2.2 Publiekrechtelijke regeling van bestaan en taken stichting 145 5.2.2.3 Belangrijke zeggenschap van de minister in de criteria volgens welke de concrete taakuitvoering van de stichting plaatsvindt 146 5.2.2.4 Belangrijke zeggenschap van de minister over de stichting als zodanig: vormt het uit de jurisprudentie van artikel 1 Ambtenarenwet afkomstige criterium van de ‘overwegende overheidsinvloed’ een zelfstandig criterium voor publieke taak? 149 5.2.3 Awb-perspectief 151 5.2.4 Conclusie 152 5.3 De toepasselijkheid van de Awb 152 5.3.1 Toegang tot de bestuursrechter 152 5.3.2 Normering van het bestuurshandelen 153 5.4 Aan de gelding van de Awb gekoppeld toepasselijk recht 156 5.4.1 Openbaarheid van bestuur 156 5.4.2 Klachtrecht 158 5.4.3 Archiefwet 159 5.5 Grondrechten en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur 160 5.5.1 Grondrechten 160 5.5.2 Ongeschreven algemene beginselen van behoorlijk bestuur 162 5.5.3 Conclusie 164 5.6 Openbaarheid ingevolge het BW: het handelsregister (art. 2:289, 2:293 en 2:6 BW) en de regeling betreffende de jaarrekening en het jaarverslag (titel 9, boek 2 BW) 164 5.6.1 Openbaarheid via het handelsregister (art. 2:289, 2:293 en 2:6 BW) 164
x
INHOUD
5.7 5.8 5.9
5.10
5.11
5.6.2 Openbaarheid ingevolge de titel over de jaarrekening en het jaarverslag (titel 9, boek 2 BW) Zeggenschap van cliënten of gebruikers Aansprakelijkheid Conclusie: het toepasselijke recht bij overheidsstichtingen vergeleken met dat bij publiekrechtelijk vormgegeven zelfstandige bestuursorganisaties Bespreking geconstateerde verschillen in toepasselijk recht 5.10.1 Uitgangspunt: privaatrechtelijke vormgeving mag niet leiden tot minder publiekrechtelijke waarborgen 5.10.2 Voorstel: uitbreiding van het bestuursorgaanbegrip van de Awb met overheidsstichtingen Conclusie
6 Normering verhouding minister-overheidsstichting vanuit het perspectief van de ministeriële verantwoordelijkheid 6.1 Inleiding 6.2 Motieven voor toezicht in het kader van de ministeriële verantwoordelijkheid 6.3 Gewenste bevoegdheden in het kader van de ministeriële verantwoordelijkheid. Inventarisatie en indeling 6.4 Het algemene recht op inlichtingen 6.5 Organen van de stichting 6.5.1 Twee organisatiemodellen 6.5.2 Vormt de Raad van Toezicht een substituut van de minister? 6.5.3 Wanneer is een Raad van Toezicht aangewezen? 6.5.4 Benoeming van de leden van het bestuur en de Raad van Toezicht 6.5.5 De samenstelling van het bestuur c.q. de Raad van Toezicht 6.6 Het externe handelen van de rechtspersoon ter uitvoering van de taak (externe beslissingen) 6.7 Interne beslissingen 6.7.1 Periodieke stukken 6.7.2 Personele beslissingen 6.7.3 Interne organisatorische beslissingen: statutenwijziging, fusie, ontbinding 6.8 Externe regels 6.9 Interne regels 6.10 Taakverwaarlozingsregeling 6.11 Evaluatiebepaling
167 169 172
176 178 178 179 181
183 183 184 186 190 193 193 194 196 200 202 203 208 208 213 213 214 216 218 220
xi
DE OVERHEIDSSTICHTING OP HET NIVEAU VAN DE CENTRALE OVERHEID 7 Naar een wettelijke regeling van de overheidsstichting 7.1 Opzet en samenvatting van het onderzoek. Herhaling van de voor overheidsstichtingen te regelen publiekrechtelijke waarborgen en ministeriële bevoegdheden 7.3 De inhoud van de algemene wettelijke regeling van de overheidsstichting 7.3.1 Uitbreiding van het bestuursorgaanbegrip met de figuur van de overheidsstichting 7.3.2 Een wettelijke regeling van de overheidsstichting 7.3.2.1 Algemeen 7.3.2.2 Publiekrechtelijke waarborgen voor de burger 7.3.2.3 Ministeriële bevoegdheden in het kader van de ministeriële verantwoordelijkheid 7.3.3 Het gebruik van de stichtingsvorm in de periode tot aan de komst van de voorgestelde wettelijke regeling
223
223 231 231 232 232 232 233 234
Zusammenfassung
235
Lijst van in het onderzoek betrokken overheidsstichtingen
243
Jurisprudentieregister
247
Literatuurlijst
251
Curriculum Vitae
259
xii
