Wijken van waarde: van fundament naar praktijk George de Kam. Juni 2008. George de Kam is bijzonder hoogleraar maatschappelijk ondernemen met grond en locaties aan de Radboud Universiteit Nijmegen. www.ru.nl/fm/kam [De auteur dankt Carol Hol, Damo Holt, Jochum Deuten, Paul Tazelaar en Thom Aussems voor hun commentaar op een eerdere versie]
Inhoud Wijken van waarde: wat is het belang? Achtergrond: de wijkaanpak Een staalkaart van concepten Wijken van waarde: het fundament Veranderingstheorieën: een bloemlezing De stap naar waarde: tussen gevoel en berekening Wijken van waarde: beweging en sturing Verankering in lokale praktijken Wijken van waarde: wat is het belang? In een aantal Nederlandse wijken is sprake van – soms hardnekkige – maatschappelijke problemen. Daar werken allerlei professionele organisaties samen met bewoners aan verbetering van woon- en leefklimaat en het scheppen van kansen voor emancipatie en ontplooiing. Er is een maatschappelijk belang mee gediend dat deze processen vaart krijgen en houden, en dat alle betrokkenen innovatieve praktijken ontwikkelen. Die noodzaak wordt niet alleen ingegeven door de aard van de problemen, maar ook door veranderingen in de visie op oplossingen (denk aan de toegenomen aandacht voor sociale stijging), en door verschuivingen in de rol van de overheid (bijvoorbeeld minder directe interventies en meer vertrouwen op coalities en multiplier-effecten) en van haar partners, met name de verwachtingen ten aanzien van een bredere investeringsscope van woningcorporaties. Dit essay is geschreven voor werkers, denkers en bestuurders in de wijkaanpak. Het biedt stof tot nadenken en aanzetten voor onderzoek en actie die aansluiten bij een betrekkelijk jonge ‘familie’ van nieuwe praktijken, die ik samenvat onder de noemer waardegeoriënteerde wijkaanpak. Die aanpak is gebaseerd op de gedachte dat interventies in wijken waarde creëren, en dat dit verschijnsel benut kan worden als positieve prikkel voor de bij wijkontwikkeling betrokken private en publieke partijen. Deze benadering is o.a. uitgewerkt in de publicatie Wijken van Waarde1 en heeft een
1
Van Leent 2006
1
vervolg gekregen in de activiteiten van het gelijknamige ontwikkelplatform.2, dat inmiddels een aantal pilotprojecten heeft opgezet3. Een vergelijkbare gedachtegang ligt ten grondslag aan het KEI-project De wijk als businesscase.4 Ook de grote belangstelling voor – voor dit werkveld nieuwe – instrumenten als de Maatschappelijke Kosten-Baten Analyse en SROI (Social Return on Investment)5 kan in deze denklijn geplaatst worden. Mijn drijfveer om dit essay te schrijven is dat ik een antwoord zoek op de vraag waarom deze op het eerste gezicht zo aantrekkelijke waardegeoriënteerde wijkaanpak nog geen gemeengoed is in de praktijk van stedelijke vernieuwing. Dat kan allerlei oorzaken hebben, zoals het ontbreken van het gevoel van urgentie, onwil om gebaande paden te verlaten, gemakzucht bij partijen op sleutelposities, gebrek aan enthousiasme en leiderschap, geen oog hebben voor wat bewoners werkelijk belangrijk vinden… Vanuit mijn betrokkenheid bij enkele van de bovengenoemde trajecten heb ik de keus gemaakt om twee van de mogelijke oorzaken van die beperkte doorwerking te beschouwen. Ten eerste zou het kunnen zijn dat het concept als zodanig bij nader inzien niet houdbaar is, of nog onvoldoende is uitgewerkt. In dat geval is de vervolgvraag: wat kan er aan gedaan worden om meer inzicht te krijgen in de werking van het concept? De tweede oorzaak kan zijn dat het concept van een waarde-georiënteerde wijkaanpak ‘deugt’, maar dat partijen met sleutelrollen in het proces er geen belang bij hebben hun handelen te richten naar de uitkomsten van een toepassing van het concept. In dat geval is het de moeite te verkennen of een andere vorm van sturing of governance in de stedelijke vernieuwing de doorwerking van het concept kan verbeteren. In dit essay formuleer ik een antwoord op beide vragen, gebaseerd op een combinatie van eigen observaties met inzichten van anderen, in de hoop dat de uitkomsten een stimulans zijn voor de lokale praktijk. Leeswijzer In de volgende hoofdstukken ga ik in op de definitie van wijkaanpak die aan het concept ten grondslag ligt, en geef ik een overzicht van de verschillende methoden die in de Nederlandse praktijk ontwikkeld worden om tot een meer waarde-georiënteerde wijkaanpak te komen. Dan volgen beschouwingen over de werking van het concept, met een bespreking van veranderingstheorieën, empirische grondslag en de mogelijkheden om de effecten van maatregelen in de wijkaanpak in waarde te vertalen. Het zesde hoofdstuk behandelt de sturingsvragen. Is er een goede match tussen de partijen die investeren en de partijen die van waardeontwikkeling profiteren, is deze verdeling van eigendomsrechten een rem of een stimulans bij het operationaliseren van het een waarde-georiënteerde wijkaanpak, en welke vormen van sturing zijn geschikt om het concept (beter) te laten aanslaan? 2
Het Ontwikkelplatform Wijken van Waarde wordt gevormd door de Kopgroep, ABF, Radboud Universiteit, KEI-centrum, SEV en enkele zelfstandige adviseurs. 3 Een aantal van deze pilots maakt onderdeel uit van het door de SEV ondersteunde experiment Duurzame gebiedsexploitatie, zie http://www.sev.nl/experimenten/expitem.asp?id_experiment_open=3359 4 Zie www.keicentrum.nl 5 Scholten 2003, Scholten 2006
2
In het laatste hoofdstuk maak ik de balans op. Heeft het concept van een waardegeoriënteerde wijkaanpak vooral betekenis als een eye-opener in de lokale praktijk van beleidsvorming, of kan het daarnaast ook verder ontwikkeld worden tot een economische factor? Wat is nodig om deze beide aspecten beter tot hun recht te laten komen en in de lokale praktijk te verankeren?
3
Achtergrond: de wijkaanpak Onder een waardegeoriënteerde wijkaanpak versta ik in dit essay: een benadering die is gebaseerd op de gedachte dat interventies in wijken waarde creëren, en dat dit verschijnsel benut kan worden als positieve prikkel voor de bij wijkontwikkeling betrokken private en publieke partijen. Bij wijze van voorbeeld kunnen we denken aan het doorvoeren van een pakket veiligheidsmaatregelen. Dat kost geld, maar als bewoners die maatregelen waarderen en de buurt door het succes ervan een beter imago krijgt kan dat tot uitdrukking komen in een hogere waarde van de woningen. Bovendien kunnen veiligheidsmaatregelen leiden tot kostenbesparing in het sociaal en fysiek beheer. Beide effecten samen – waardecreatie en kostenbesparing – kunnen er toe leiden dat investeringen in deze veiligheidsmaatregelen aantrekkelijker worden dan wanneer uitsluitend naar de kosten er van wordt gekeken. Grondslag: Problematisering van de wijk De basis voor het concept van de waardegeoriënteerde wijkaanpak ligt in een bepaalde analyse van de problemen waar stedelingen mee te maken hebben. In het bovenstaande voorbeeld was dat het gebrek aan veiligheid. Een probleemanalyse bevat per definitie normatieve elementen – immers, wie bepaalt op grond van welke criteria of er sprake is van een probleem, gaat het om het aantal inbraken of om het gevoel van veiligheid? Maar bij wijkgerichte probleemanalyses komt daar nog een moeilijkheid bij: als we al indicatoren hebben, heeft de schaal van de wijk als ruimtelijke eenheid grote invloed op de scores. En bovendien wordt in de Nederlandse praktijk van wijkenselectie veel gewicht toegekend aan fysieke achterstanden, die dan weer worden afgemeten aan irrelevante factoren zoals het aandeel sociale huurwoningen6. Natuurlijk was dat wel een beleidsmatig relevante categorie bij Vogelaar’s selectie van 40 woonwijken7 waar een grote bijdrage van corporaties werd verwacht. Die bijdrage zou immers moeilijk te verdedigen zijn geweest voor wijken met slechts een beperkt aandeel corporatiewoningen. Maar het blijft de vraag of daarmee de meest problematische situaties in beeld zijn gekomen. Als een probleemwijk hoe dan ook wordt gelokaliseerd door zijn van een gemiddelde of een andere norm afwijkende kengetallen, ligt het al gauw voor de hand om ook met wijkgebonden interventies te proberen de problemen op te lossen. Ook ligt het voor de hand dat partijen met vastgoedbelangen in de wijk of met anderszins wijkgebonden investeringscapaciteit ook de problemen en maatregelen eerder als wijkgebonden zullen definiëren dan partijen die met de mensen mee kunnen bewegen. Anders gezegd: in een wijkgerichte benadering bestaat de neiging om sociale cohesie en samenhang binnen een bepaalde geografische eenheid (veelal met historische, maar niet per definitie voor het probleem relevante grenzen) belangrijker te vinden dan sociale mobiliteit. Zo kan een belangentegenstelling ontstaan tussen de gevestigde partijen in de wijk en de niet of nauwelijks georganiseerde consument zonder macht of geld. Een te vanzelfsprekende focus op de wijk kan daarom leiden tot investeringen waar de mensen waar het om gaat weinig mee opschieten. Het sterke van de waardegeoriënteerde wijkaanpak is dat deze er 6 7
van Gent, Musterd & Ostendorf 2007 (TVV 4) Brouwer Ibid. (TVV 5)
4
toe dwingt om de vraag te stellen: wat zijn de effecten van een maatregel, en hoe worden die door consumenten gewaardeerd? De gebieds- of wijkgerichte benadering is erg aantrekkelijk, omdat deze relatief gemakkelijk ‘zichtbare’ resultaten kan opleveren. En hoewel het moeilijk vast te stellen is of een gebiedsgerichte aanpak effectiever is dan een generieke8, biedt deze zeker het voordeel dat ze een focus voor beleidsinspanningen levert en de synergie in de aanpak van bepaalde partijen kan versterken. De waardegeoriënteerde aanpak kan nieuwe impulsen geven aan die synergie, zolang we ons er van bewust zijn dat de governancestructuur, de in het gebied aanwezige constellatie van partijen en belangen, zijn eigen blinde vlekken heeft en mede bepalend is welke problemen en oplossingen ‘gezien’ worden, en welke niet. Daarom is het belangrijk om problemen, normen, maatregelen en effecten expliciet te benoemen, en daar regelmatig met een kritische distantie naar te kijken. Precies dat element krijgt in de waardegeoriënteerde aanpak de aandacht die het verdient. Een staalkaart van concepten De afgelopen jaren zijn enkele enkele concepten ontwikkeld die we kunnen vatten onder de noemer van een waarde-georiënteerde wijkaanpak. De twee belangrijkste daarvan zijn Wijken van Waarde en de wijk als business-case. Daarnaast zijn er relaties met de gedachteontwikkeling rond maatschappelijk rendement van woningcorporaties, en bovendien worden specifiek voor wijkontwikkeling uitwerkingen gemaakt van bestaande methoden zoals de maatschappelijke kosten-baten analyse en SROI. De benadering Wijken van Waarde is voor het eerst in extenso uitgewerkt in een gelijknamige publicatie Wijken van Waarde (2006) en heeft een vervolg gekregen in de activiteiten van het gelijknamige ontwikkelplatform. Dit heeft inmiddels een aantal pilotprojecten opgezet. De kerngedachte is dat de waardecreatie van het gehele gebied centraal wordt gesteld. ‘Waarbij het geheel meer is dan de som der delen; waardecreatie boven suboptimalisatie. Als partijen in staat zijn om deze gebiedsexploitatie gezamenlijk te optimaliseren, dan zullen partijen ook in staat zijn van dit resultaat samen te profiteren, zo is de gedachte9.’ En in de formulering van het SEV-experiment Duurzame gebiedsexploitatie: ‘Dit gaat uit van waardecreatie- en verzilvering en van het verknopen van verschillende exploitatieregimes in één gebiedsrekening’. De wijk als business-case is de naam waaronder een drietal projecten van KEI is opgezet. Twee daarvan zijn afgerond, de derde wordt dezer dagen gestart. In het concept van de wijk als business case wil KEI gebiedsgericht conceptuele denkkracht koppelen aan (financieel-economische, culturele en sociale) potenties, zodat nieuwe impulsen kunnen ontstaan voor een vernieuwende aanpak. KEI wil deze benadering vooral inzetten in wijken met potenties, te weten aandachtswijken met een brede fysiek-sociaaleconomische problematiek, gecombineerd met bijzondere potenties als bijvoorbeeld een gunstige ligging, speciale openbare ruimte of interessante bevolkingsontwikkelingen.10 8
van Gent, Musterd & Ostendorf Ibid. (TVV 6) Van Leent 2006 p 7 10 Bron: website KEI http://www.keicentrum.nl/view.cfm?page_id=2649 9
5
De belangstelling voor de waardegeoriënteerde wijkaanpak kan niet los gezien worden van de ontwikkeling van het denken over corporaties als maatschappelijke onderneming. Bij SEV en Aedes is het nodige denkwerk verzet om naast het financieel rendement ook het maatschappelijk rendement van deze belangrijke partij in de wijkaanpak in de greep te krijgen. In een SEV publicatie is het denken in maatschappelijk rendement voor het eerst concreet uitgewerkt, met veel aandacht voor het belang van het definiëren van output en outcome. Aedes maakt en onderhoudt een virtueel MO-plein, waarop informatie over de keuze van investeringen, maatschappelijk rendement en de relatie met stakeholders een belangrijke plaats hebben gekregen. En ook de corporaties die deelnemen aan de Aedex/IPD corporatie vastgoed index werken aan methoden om de index te gebruiken om het inzicht in het maatschappelijk rendement van hun investeringen te vergroten. Daarnaast wordt het waardegericht denken over wijken gevoed door uitwerkingen of specifieke toepassingen van bekende instrumenten, zoals de MKBA en SROI. De MKBA (Maatschappelijke Kosten-Baten Analyse) is een instrument voor de economische projectbeoordeling. Hierin wordt een overzicht gemaakt van de geldwaarde van alle voor- en nadelen die partijen in de nationale samenleving ondervinden van een project.11 De methode is er op gericht om alle maatschappelijke effecten mee te wegen, ook de niet-financiële, bijvoorbeeld de sociale effecten. Daarnaast laat een kostenbatenanalyse zien hoe de kosten en baten verdeeld zijn over de partijen die in het project investeren dan wel er door beïnvloed worden. Er is een leidraad MKBA Stedelijke Vernieuwing, verschillende projecten zijn in uitvoering (o.a. Brede School en reintegratie) en op dit moment wordt in opdracht van VROM de laatste hand gelegd aan een leidraad voor het opstellen van een maatschappelijke kosten-batenanalyse voor het sociale domein. Hiermee verwant is de benadering volgens de aanpak van ‘Social Return on Investment’12. Deze probeert de maatschappelijke effecten van activiteiten of investeringen te vertalen in geld en daarmee onder één noemer te brengen: de maatschappelijke waarde van de investering. Resultaat is een SROI-ratio: ‘elke geïnvesteerde euro levert … euro op aan maatschappelijke waarde’. Investeringen kunnen hiermee gemakkelijk worden afgezet tegen een norm of onderling worden vergeleken. Een SROI-onderzoek neemt nadrukkelijk ook de sociale, maatschappelijke en ecologische opbrengsten in de beoordeling mee. De methode kan worden ingezet om de waarde van een geheel bedrijf te onderzoeken, wat in Nederland bijvoorbeeld is gebeurd voor werkvoorzieningen. Maar de methode is ook geschikt om de maatschappelijke waarde van investeringen in geld uit te drukken, zoals in de SEVexperimenten rond het maatschappelijk rendement van de huismeester.13. Gemeenschappelijke elementen, overeenkomsten en verschillen De conclusie uit deze eerste kennismaking is dat er veel beweging is rond het concept van een waarde-georiënteerde wijkaanpak, maar dat dit zeker nog niet uitontwikkeld en 11
Eijgenraam 2000 Deuten & de Kam 2005, Scholten 2006, Deuten 2007 13 Deuten 2007 12
6
voor een ieder beschikbaar is. Concrete toepassingen zijn tot nu toe beperkt gebleven tot een aantal pilots of cases, de totale teller voor Nederland blijft staan bij ongeveer 50. De initiatieven zijn bovendien nogal versnipperd en verschillend van karakter. Kijken we bijvoorbeeld naar de ruimtelijke scope, dan is die bij de Wijk als business-case het meest beperkt tot één wijk, terwijl de MKBA Stedelijke vernieuwing alle gevonden interventies op schaal van de G-30 in beeld heeft gebracht. Het perspectief van de actor varieert van de corporatie solo tot het welvaartstheoretisch perspectief van MKBA. In bijna alle methoden wordt er naar gestreefd kosten en opbrengsten daadwerkelijk te bepalen, maar sommige (zoals Wijken van Waarde en de Wijk als business-case) gaan daar vrij mee om, andere kennen zeer formele regels. Voor de toepassing in de praktijk is van belang dat een deel van de besproken initiatieven voortkomt uit betrokkenheid van adviseurs en onderzoekers bij lokale processen, een ander deel uit ontwikkelingswerk van grotere bureaus in opdracht van verschillende ministeries. Het is een handicap voor geïnteresseerde partijen in het veld dat die twee soorten initiatieven nog onvoldoende aan elkaar gekoppeld zijn. Inhoudelijk gezien bieden Wijken van waarde en de wijk als business-case het meeste als het gaat om lokale toepassingsmogelijkheden. Het zijn echter nog vooral proces-tools, doorpakken naar de effecten op waarde is wel wervend onderdeel van de concepten, maar nog moeilijk te operationaliseren, zo zal uit het vervolg blijken. Ook de bureaus die toepassingen ontwikkelen van in de andere domeinen beproefde methoden – zoals de MKBA – lopen overigens tegen vergelijkbare problemen aan bij het maken van de berekeningen die nodig zijn om effecten in geld uit te drukken. We duiken in het volgende hoofdstuk dieper in de materie, met de aanpak van wijken van waarde als rode draad. Wijken van waarde: het fundament Het principe: systeemtheorie Aan de basis van de benadering van een waarde-georiënteerde wijkaanpak ligt de systeemtheorie. Wanneer de keuze voor bepaalde interventies is gemaakt, worden die vertaald in activiteiten (inputs). Deze activiteiten resulteren in concrete output, waarmee – al dan niet op termijn – het gewenste effect wordt gerealiseerd, de outcome. Deze begrippen kunnen behulpzaam zijn bij het analyseren van processen in wijken die door maatregelen in gang worden gezet, maar zij hebben wel het nadeel dat zij vooral de rationele kant van processen benadrukken. Het is verleidelijke ingenieurstaal die het waard is gehoord te worden, maar niet als enige. In dit essay kijk ik vooral naar de redenering over de relatie tussen output en outcome, die wordt aangeduid als de veranderingstheorie, omdat deze het fundament vormt van een waardegeoriënteerde wijkaanpak. Veranderingstheorieën: wat zijn het De kern van het concept van een waarde-georiënteerde wijkaanpak, - die ik hier in concreto zal illustreren aan de hand van de benadering van het ontwikkelingsplatform Wijken van waarde - bestaat uit veronderstellingen over causale relaties tussen interventies (= investeringen, activiteiten), output en outcome.
7
Dit noem ik de veranderingstheorie, en hoe krachtiger deze theorie is, hoe beter deze kan dienen om maatregelen te onderbouwen, draagvlak voor maatregelen te krijgen, (nieuwe) partijen te motiveren en last but not least effecten te monitoren en te evalueren, zodat de cirkel naar de probleemanalyse rond gemaakt kan worden. Van een krachtige theorie is sprake als deze expliciet is geformuleerd, consistent is en empirisch getoetst. Binnen het algemene stramien (de route van input naar outcome) worden veranderingstheorieën op allerlei verschillende manieren geformuleerd, waarbij verfijningen bijvoorbeeld gezocht worden in de termijn waarop outcome zichtbaar wordt. Een andere verfijning is het onderscheiden van resultaat als verbinding tussen output en outcome. [optie: hier onderstaande illustratie. Bron: Ecorys 2006 p 15]
Outcome (in de figuur aangegeven als impact) wordt zeer sterk beïnvloed door vele exogene factoren, output is sterk endogeen. Resultaat is de manier waarop exogene ontwikkelingen door de endogene acties worden beïnvloed (voorbeeld: heeft de sloopnieuwbouw in deze wijk geleid tot vestiging van daadwerkelijk (netto, mensen die anders niet waren gekomen) nieuwe bewoners en doen die ook daadwerkelijk meer investeringen in deze wijk (bijvoorbeeld op basis van hogere koopkracht) dan anders het geval was geweest bij niet-ingrijpen. Een voorbeeld van een veranderingstheorie voor jeugdbeleid uit de Amerikaanse literatuur laat mooi zien dat de outcome waarom het bij wijkontwikkeling gaat meestal het gevolg is van inspanningen van meerdere partijen. Kort samengevat: Individuen, instellingen, systemen en organisaties dragen bij aan > Outcome op buurtniveau die ondersteunend is voor jeugdontwikkeling als grondslag voor >
8
Individueel gerichte ondersteuning/ontwikkelingsmogelijkheden voor jongeren zodat zij > Psychologische processen doormaken en competenties ontwikkelen waarmee zij > Lange termijn outcome realiseren zoals economische zelfstandigheid, gezonde relaties en betrokkenheid bij de gemeenschap14 Het is belangrijk om in een veranderingstheorie (deze) verschillende vormen van outcome te benoemen en met elkaar in verband te brengen. Hoezeer er in de praktijk ook behoefte is aan resultaten op korte termijn (binnen een raads- of kabinetsperiode bijvoorbeeld), de realiteit is dat bepaalde typen outcome pas op langere termijn zichtbaar kunnen worden. Veranderingstheorieën zijn dus van belang voor bewuster handelen in de wijkaanpak, en het maken ervan daagt partijen uit om zo scherp mogelijk mogelijk te formuleren welke effecten zij van hun activiteiten verwachten. Dat is lokaal maatwerk, waarvoor verschillende instrumenten ontwikkeld, zoals de effectenkaart15 en waarbij de mate van detaillering en de daaraan verbonden inspanningen in balans moeten zijn met de omvang van problemen en beoogde interventies. Op deze manier ingevuld is het opstellen van een veranderingstheorie een krachtig instrument in het besluitvormingsproces. Gewild en gezond, buurt en individu: over de richting van interventies De wortels van het concept wijken van waarde liggen in de frustrerende ervaring van bij de wijkaanpak betrokken partijen dat ‘klassieke’ gebiedsexploitaties alleen met investeringen en opbrengsten in de sfeer van grond en vastgoed rekening houden, terwijl het een ervaringsfeit is dat ook de kwaliteit van het samenleven en de voorzieningen in een buurt zich weerspiegelen in vastgoedwaarden. Een manier om dit te conceptualiseren is aangereikt door Klaas Mulder16.
Bron: Mulder (2006) p 21 14
Ibid.p 290 Deuten 2007 16 Mulder 2006 15
9
Mulder laat twee samenhangende theorieën zien, waarbij de gebiedsexploitatie enerzijds ‘gevoed’ wordt door hogere opbrengsten als gevolg van investeringen die wijken voor mensen gewilder maken, en anderzijds door lagere kosten als gevolg van investeringen die mensen in wijken gezonder maken. Gezond is daar bij een metafoor voor de wijk/gemeenschap als organisme dat zichzelf kan herstellen zonder al te veel ‘medicijnen’ van buitenaf17. In dit begrip ‘gezond’ kunnen we niet alleen dit collectieve herstelvermogen onderbrengen, maar ook de individuele gezondheid. De samenhang tussen ‘gewild’ en ‘gezond’ is niet alleen dat beide een bijdrage leveren aan de gebiedsexploitatie, maar ook dat deze aspecten elkaar versterken: ook het imago van een gezonde wijk is een element dat aan gewildheid, en dus vastgoedwaarde bijdraagt. Ook andere indelingen van interventies bij de wijkaanpak komen vaak uit op een tweedeling die min of meer parallel loopt met ‘gewild’ en ‘gezond’. We kunnen denken aan interventies gericht op buurt en gemeenschap tegenover interventies die zich op individuen richten. Statistische analyses van probleemwijken wijzen ook op twee duidelijk te onderscheiden dimensies: leefbaarheid en sociaal-economische achterstand. Gewilde wijken Eerst gaan we dieper in op de veranderingstheorie voor gewilde wijken. De onderliggende redenering is dat investeringen leiden tot hogere waardering van de wijk door bewoners, en dat deze waardering tot uitdrukking komt in hogere waarde van het vastgoed. Het gros van de interventies die wijken gewilder maken is gericht op buurt en gemeenschap. We hebben het over fysieke ingrepen in woningen, maar ook beheermaatregelen of verandering van huur naar koop kunnen daar bij horen. Verder kan gedacht worden aan investeringen in voorzieningen (bijvoorbeeld multifunctionele accommodaties), in bedrijven, woonomgeving en infrastructuur, en aan ingrepen die het imago van een wijk in positieve zin beïnvloeden. Het is goed om nog eens te bedenken dat alleen de feitelijke waardering door individuen van (de effecten van) interventies (het zij binnen, hetzij buiten de wijk) de sleutel is voor een hogere waarde van het vastgoed. We kunnen dit zien als een plus (en eventueel ook een min) bovenop de waarde van het vastgoed die er al is als gevolg van bestaande (omgevings)kwaliteit, ligging in de stad, schaarste op de markt en zo meer. En het is deze plus die gezien wordt als trigger voor interventies, of op zijn minst als een belangrijk gegeven bij het overwegen van interventies. Omdat de waarde door individuele consumenten moet worden herkend, moet een veranderingstheorie expliciet maken voor welke doelgroep interventies betekenis hebben. Speelvoorzieningen zijn immers alleen prettig als je zelf kinderen hebt, door anderen wordt het al gauw beleefd als een hangplek. Gezonde wijken Vervolgens enkele opmerkingen over de veranderingstheorie voor gezonde wijken. Hier is de redenering dat een investering er toe leidt dat bewoners beter gaan functioneren, en dat dit zal leiden tot lagere kosten voor zorg of ondersteuning of sociale voorzieningen. De investeringen in deze categorie zijn veelal op individuen gericht, maar er zijn – we 17
Ibid.
10
zagen het al bij het voorbeeld van de veranderingstheorie voor jeugdwerk – ook effecten van investeringen in buurt en gemeenschap. Zeker voor de corporaties die nu als nietoverheidspartij steeds intensiever bij de wijkaanpak betrokken raken is het nog zoeken op dit terrein. Voor de goede orde: de beoogde positieve outcome op individueel niveau is natuurlijk de kern waar het om draait. Dat we hier het element van mogelijke kostenbesparing aan toevoegen heeft er mee te maken dat we een – zo veel mogelijk in geld uitgedrukte kwantificering van die outcome willen maken, zodat ook de economische betekenis van die interventies in de besluitvorming kan worden betrokken. Algemeen bekende voorbeelden van interventies die een wijk gezond kunnen maken zijn jeugdwerk, maatschappelijke dienstverlening, zorg, onderwijs en toeleiding naar werk. De outcome heeft te maken met de verhoogde kwaliteit van leven, en kan gespecificeerd worden naar welbevinden, sociaal/betrokken leven, gezond, economisch onafhankelijk en ecologisch duurzaam leven. Bij deze interventies voor gezonde wijken is het opvallend dat het normatieve element sterker is dan bij interventies voor gewilde wijken. Misschien dacht u al: hoezo ecologisch duurzaam leven? Dat is logisch, want bij op het individu gerichte interventies gaat de professional of politicus denken voor de burger, terwijl die burger – bij de beoogde gewilde wijken – daarentegen zelf wel beslist of hij of zij het product van de interventies waardeert of niet. Ook bij de interventies voor gezonde wijken zijn allerlei nadere detailleringen noodzakelijk om de gewenste effecten te kunnen bepalen. Om iets over vermindering van zorgconsumptie te kunnen zeggen, moeten we bijvoorbeeld weten wat de actuele zorgconsumptie is van de groepen die we met interventies willen bereiken. Dit is nog een grotendeels onontgonnen terrein, waarop in een van de pilots van het ontwikkelingsplatform Wijken van waarde de eerste exercities worden gemaakt. Er zijn gegevens over sociale verschillen in zorggebruik en zorgkosten18, en sommige verzekeraars kunnen voor u berekenen wat de lokale verschillen in gebruik van prozac en seresta zijn. Hoe zou je bijvoorbeeld in de wijkaanpak in kunnen spelen op het gegeven dat een belangrijk deel van de gezondheidsconsumptie uit substitutie bestaat? Veranderingstheorieën: een bloemlezing Binnen deze hoofdlijnen - gewild en gezond, buurt en individu - zijn op basis van literatuur en de ervaringen in pilot-projecten al heel wat uitgewerkte veranderingstheorieën beschikbaar, die partijen kunnen helpen om zich te richten op waardegeoriënteerde interventies bij de wijkaanpak. Bovendien zijn een aantal van die theorieën empirisch onderbouwd. Zo bestaat er een lijvig Amerikaans standaardwerk, waaruit ik enkele opvallende punten wil lichten die ook voor de Nederlandse praktijk van betekenis kunnen zijn. Om te beginnen: voor strategieën die de gebouwde omgeving als vertrekpunt nemen bij het verbeteren van de kwaliteit van leven in buurten met lage inkomens geldt ook voor de 18
Kunst, Meerding, Varenik, Polder & Mackenbach 2007
11
Amerikaanse context: de gebouwde omgeving aanpakken is ‘helpful but not sufficient19’. Wel verwijzen de auteurs naar aantoonbare positieve effecten van de aanpak van de woningvoorraad op het vertrouwen dat andere investeerders in de buurt hebben20. Enkele andere veelbelovende voorbeelden zijn: • Het opbouwen van netwerken en sociaal kapitaal onder ondernemers in de buurt21. • Bij brede scholen hebben vooral op buurt en samenleving gerichte programma’s binnen de school, en schoolprogramma’s die in de buurt worden aangeboden positieve effecten • Bouwen aan competenties van buurtbewoners zelf • Toeleiding naar werk is niet alleen voor individuen zelf van belang, maar draagt ook bij aan positieve attitude in een buurt t.a.v. werk, en laat buurtbewoners zien dat de kansen op werk verbeteren; dat kan ook doorwerken in waardecreatie binnen de buurt. Naast deze voorbeelden biedt het boek een uniek overzicht van andere veranderingstheorieën, maar tegelijk laat het zien dat systematische gegevens over de gerealiseerde outcome vaak nog ontbreken. Empirisch onderbouwde theorieën hebben betrekking op de positieve effecten van goed ingerichte groengebieden op de vermindering van misdaad22, het effect van zelfbeheer op de opbouw van sociaal kapitaal23, van toename van eigen woningbezit op woningwaarde in de buurt24, en de outcome van enkele programma’s voor gezinsondersteuning25 en case-management26. En de stap naar waardecreatie wordt slechts in een enkel voorbeeld beschreven, in de vorm van een variant op de SROI-benadering. Ook voor Nederland zijn een aantal veranderingstheorieën – of de aanzetten daartoe – beschreven. Een literatuurstudie van Ecorys27 liet zien dat er nog tal van lacunes zitten in de kennis die nodig is om kosten-batenanalyses voor preventieve interventies in het sociale domein te kunnen maken. Dat blijkt wel uit onderstaand overzicht:
19
Fulbright-Anderson & Auspos 2006 p12 Ibid. p158 21 Ibid. p13 22 Ibid. p155 23 Ibid. p163 24 Ibid. p 174 25 Ibid. p404 26 Ibid. p414 27 ECORYS Nederland BV 2006 20
12
Bron: Ecorys (2006) p 26 Vaak is het tegengaan van etnische concentratie en het bevorderen van interetnisch contact een onderdeel van de wijkaanpak. Wie op dat terrein inspiratie voor veranderingstheorieën wil opdoen uit zowel Nederlandse als buitenlandse literatuur kan zijn hart ophalen in de SCP studie Interventies voor integratie. Ook deze studie stelt echter vast dat positieve effecten lang niet altijd aangetoond kunnen worden, gunstige uitzonderingen zijn bijvoorbeeld het tegengaan van etnische concentratie door het aanbieden van klushuizen, of toepassing van het lotingmodel bij woonruimteverdeling. De onderzoekers vonden meer dan 400 initiatieven om interetnisch contact te bevorderen, waarvan echter – het wordt eentonig - de effectiviteit moeilijk is vast te stellen. Wel benoemen zij het inrichten van infrastructuur - zoals multifunctionele accommodaties, maar ook brede scholen en het (voor zover ik weet vooralsnog alleen buitenlandse) voorbeeld van gemeenschapstuinen als kansrijke interventies. Op die manier betekent fysiek dus zeker iets voor sociaal. Woningwaarde en herstructurering Veranderingstheorieën die verschillen in woningwaarde verklaren zijn natuurlijk een essentieel onderdeel van een waardegeoriënteerde wijkaanpak. Stabilisering of stijging van vastgoedwaarde als gevolg van interventies in het sociale domein wordt in de Verenigde Staten vooral toegeschreven aan het toenemende vertrouwen van investeerders die zien dat de stabiliteit in een buurt terugkeert. In Nederland28 blijkt de (lagere) prijs van woningen onder andere samen te hangen met een lage sociale status van de buurt, met het aandeel niet-westerse allochtonen in de buurt en met een lagere sociale status van woningen in de omgeving. Fysieke omgevingskenmerken zoals open ruimte of de aanwezigheid van groen spelen een minder belangrijke rol dan vaak wordt aangenomen. Toch is groen wel een ‘waardemaker’29, huishoudens in Rotterdam zouden bijvoorbeeld ongeveer 1.000 euro over hebben voor 1% toename van openruimte binnen een straal van 500 m van hun huis. Ook de positieve effecten van een betere inrichting van de openbare
28 29
Visser & van Dam 2006 Rouwendal & van der Straaten 2008
13
ruimte op woningwaarde en huren van winkels zijn in een recente Engelse studie met de prachtige titel Paved with Gold30 gekwantificeerd. Specifiek voor enkele herstructureringswijken kunnen we te rade gaan bij31 een maatschappelijke kosten-batenanalyse van drie stedelijke vernieuwingsprojecten, te weten Hoogvliet, Zuilen en Vinkhuizen. Woningprijzen (uitgedrukt in de WOZ waarde) vormen daarin het belangrijkste meetpunt voor effecten, ook van maatregelen in de sociale pijler wordt in het onderzoek verondersteld dat deze in woningprijzen tot uitdrukking komen. Voor alle drie wijken bleken de kosten en baten voor zover deze in geld konden worden uitgedrukt op zijn minst in balans te zijn, althans wanneer rekening wordt gehouden met de ISV subsidie (rond 25% van de kosten) van deze projecten. Omdat een groot aantal herstructureringsprojecten het zonder omvangrijke subsidie moet stellen, onderstrepen de uitkomsten van deze studie het belang van een uitgekiende op waarde georiënteerde strategie voor de wijkaanpak. Interessant is de vergelijking met de studie van Kool32, die de effecten van herstructurering onderzocht voor drie Groningse wijken, met de transactieprijzen van woningen als indicator. Dit onderzoek ziet geen waarde-effecten op wijkniveau, maar wel in de directe nabijheid van de gebieden waar ingrepen plaatsgevonden hebben. Ander onderzoek – van Koopman33 – wijst uit dat interventies op het gebied van leefbaarheid een positieve invloed kunnen hebben op de waardering en waarde van huurwoningen, maar dat deze totaal weggedrukt worden als een buurt grote imagoproblemen heeft. Veranderingstheorieën in pilotprojecten Ten slotte staan we stil bij een aantal pilotprojecten waarin veranderingstheorieën worden ontwikkeld. Het SEV-programma Vernieuwd maatschappelijk ondernemerschap34 richt zich bijvoorbeeld op huurdersempowerment, bestrijding van woonfraude en het rendement van de huismeester. Aan de beredeneerde effecten van de laatste twee worden ook – met verschillende methoden – schattingen van kosten en baten gekoppeld. De pilots van het ontwikkelingsplatform Wijken van waarde bestrijken een heel gamma aan interventies, variërend van intensivering van buurtbeheer tot pogingen om de zorgconsumptie terug te dringen. Naast fysieke, en op de buurt en gemeenschap gerichte interventies komen in een aantal projecten ook op individuen gerichte interventies in beeld. Hier zijn statistische analyses gemaakt, die verschillen in WOZ-waarde van vergelijkbare complexen in verband brengen met het niveau van voorzieningen in de wijk. Daaruit is bijvoorbeeld gebleken dat culturele voorzieningen als waardemakers kunnen worden beschouwd.
30
CABE & Buchanan 2007 Terbrack, C. & Nijssen 32 Kool 2006 33 Koopman 2006 34 Zie http://www.sev.nl/experimenten/expov.asp?prog_id=4#3320 31
14
In het KEI-project de Wijk als businesscase heeft men in een van de twee afgeronde cases het begrip avontuur als leidraad gekozen voor allerlei initiatieven, waarbinnen bijvoorbeeld interventies gekoppeld aan de Brede School, de vestiging van specifieke bedrijven en het organiseren van evenementen een plaats krijgen. Deze keuzes werden gemaakt toen de deelnemers zich hadden verdiept in de potenties van de wijk voor waardeontwikkeling. De andere case richt zich op revitalisering van een bestaand sportpark en twee aangrenzende wijken. Er zijn uiteindelijk drie ‘machines’ gedefinieerd, die in samenwerking tot waardeontwikkeling kunnen leiden: een emancipatiemachine, vastgoedmachine en sportmachine. Alleen binnen de eerste zijn ook interventies op individueel niveau voorzien, voor het overige gaat het om het buurtniveau. In de pilots van het ontwikkelingsplatform en van KEI blijkt de waardegeoriënteerde benaderingswijze veel positieve energie los te maken. Partijen worden kennelijk geïnspireerd door het verkennen van tot dan toe onbekende of niet tot het denken toegelaten veranderingstheorieën, getriggerd door de methode en de gepresenteerde indicatoren voor de situatie in de wijk en – in het geval van de pilots van het ontwikkelingsplatform – de vergelijking met indicatoren voor referentiewijken. In de initiatieffase waarin deze projecten (al dan niet opnieuw) verkeren zijn deze veranderingstheorieën vaak nog niet volledig expliciet gemaakt, maar ze brengen wel focus en dynamiek in het proces. Bredere ontwikkeling veranderingstheorieën gewenst Uit het voorgaande overzicht concludeer ik dat er in de Nederlandse praktijk rond de wijkaanpak vooral aandacht is voor interventies op het niveau van buurt of gemeenschap, en het zijn ook vooral deze interventies die op hun effecten zijn onderzocht. Dat is belangrijke informatie waarmee vastgoedpartijen en gemeenten – de waarde-effecten van bepaalde interventies in de wijkaanpak kunnen inschatten. Maar er zijn ook nog veel witte vlekken, die vooral betrekking hebben op interventies gericht op het individu, zoals in de sfeer van leren en sociale participatie. Ik denk dat dit mede veroorzaakt wordt door de vele schotten die nog tussen beleidsterreinen staan, allemaal met hun eigen vaak sterk verkokerde geschiedenis. Maar ik denk ook dat deze eenzijdige kennisontwikkeling te maken heeft met wat ik eerder aanduidde als de governance-structuur, te weten de aard en belangen van de partijen die zich tot nu toe inzetten voor de wijkaanpak. Interventies op buurtniveau liggen dichter bij de vastgoedbelangen, en dat bevestigt nog eens hoe relevant de aanleiding is om meer aandacht te vragen voor een bredere benadering van waardegeoriënteerde interventies. Bovendien worden op het individu gerichte interventies eerder als kosten dan als investeringen benoemd. En niet te vergeten: individuen kunnen weglopen – met ‘de poen’. Daar kom ik op terug bij het bespreken van verdringingseffecten. Eerder betoogde ik hoe belangrijk het is dat in ieder lokaal besluitvormingsproces veranderingstheorieën voor de wijkaanpak worden geformuleerd, en ik voeg er na het voorgaande aan toe: ook als die theorieën nog niet empirisch onderbouwd zijn. Voor de evenzeer gewenste empirische onderbouwing is sociaal wetenschappelijk onderzoek nodig, maar dat valt in de meeste gevallen buiten de competenties van lokale partijen die een wijk willen aanpakken. Daarom denk ik dat we het moeten zoeken in een slimme
15
combinatie van lokaal denk- en ontwikkelingswerk (vooral gericht op het genereren van veranderingstheorieën) met een goed geregisseerde collectieve inspanning (vooral gericht op het maken en beheren van een catalogus van veranderingstheorieën en op onderzoek dat die theorieën valideert). Zo’n aanpak kan beginnen met de ‘dikke lijnen’, de causale relaties waarvan experts in het veld het er over eens zijn dat ze relevant zijn en een substantieel effect op de outcome kunnen hebben. Daarvoor zouden als eerste deelonderzoeken kunnen worden uitgezet, gekoppeld aan concrete pilotprojecten. Bovendien is er tot nu toe nog geen energie gestoken in het combineren van theorieën en instrumenten die al beschikbaar zijn. Partijen in het veld zouden bijvoorbeeld veel kunnen hebben aan vrij toegankelijke webapplicaties, waar zij veranderingstheorieën kunnen ‘tanken’ om ze op maat te maken voor hun eigen omstandigheden, en die zo zijn ingericht dat de lokale uitkomsten ook weer voor het collectief van deelnemers beschikbaar komen. Het vraagstuk van de wijkaanpak lijkt me toch te belangrijk om het over te laten aan ofwel onvoldoende geëquipeerd lokaal enthousiasme ofwel de noodzaak om per gemeente dure expertise in te kopen waarvan de resultaten voor partijen elders dan weer moeilijk toegankelijk zijn. Een stap in die richting wordt gezet in het kader van het ReUrbA-project, en ook de ontwikkeling van lichtere vormen van bestaande instrumenten zoals de MKBA maakt het beter mogelijk om een passende lokale aanpak te ontwikkelen die goed gebruik maakt van kennis die al beschikbaar is. De stap naar waarde: tussen gevoel en berekening Zo kan de body of knowledge over veranderingstheorieën groeien. En dat is de onderlegger voor de laatste stap die bij de werking van het concept van de waardegeoriënteerde wijkaanpak hoort: we willen weten hoe deze interventies zich vertalen in geld, het zij door waarde-groei van het vastgoed, hetzij door vermindering van kosten van voorzieningen en sociaal beheer. De vier ‘rekenende’ methoden hebben hiervoor allemaal hun eigen benadering, waarbij de MKBA het meest geformaliseerd is. In vergelijking met de MKBA is SROI minder formeel en beter inpasbaar in een lokale dialoog met stakeholders. Toch zullen deze – evenals bij de MKBA – waarschijnlijk niet de competenties hebben om de methode zonder externe ondersteuning op een verantwoorde manier toe te passen. Dat geldt wel voor de andere methoden, waarop we nu wat dieper ingaan aan de hand van de ‘duurzame gebiedsexploitatie’ die is uitgewerkt door het ontwikkelplatform Wijken van waarde. Duurzame gebiedsexploitatie Het principe daarvan is dat investeringen (of kosten) die met interventies gepaard gaan worden gezet tegenover de daarmee te realiseren hogere waarde of lagere kosten. De aard (positief of negatief) en de omvang van het saldo van beide kunnen belangrijke argumenten zijn in de besluitvorming over deze investeringen. Het opstellen van een duurzame gebiedsexploitatie(rekening) gebeurt in een bepaald format35 waarin zo veel mogelijk met werkelijke en bekende kosten en opbrengsten wordt gerekend. Deze effecten van interventies worden bijvoorbeeld doorgerekend voor huur35
Van Leent 2006, en de nadere uitwerking in Van Leent 2008
16
en koopwoningen, openbare ruimte, sociaal functioneren, werkgelegenheid en gezondheid. Voor een aantal posten in de duurzame gebiedsexploitatie ontbreken de harde cijfers en moeten beredeneerde aannames worden gedaan. Een van de manieren om dat te doen is met een ‘what – if ‘ benadering de marges van veronderstelde gevolgen van investeringen te verkennen. Stel bijvoorbeeld dat de woningwaarde met 5 % zou stijgen, hoe verhoudt zich dat tot de investeringen voor de interventies die volgens de veranderingstheorie aan die waardestijging gaan bijdragen? Of: wat is de minimale stijging van de woningwaarde die nodig zou zijn om quitte te spelen, en hoe realistisch is dat? Om de realiteitswaarde van die marges in de woningwaarde te verkennen is in de pilotprojecten van het ontwikkelingsplatform aan de hand van landelijk dekkende bestanden met buurtgegevens een vergelijking gemaakt met de woningwaarde in (overigens vergelijkbare) buurten waar meer geïnvesteerd is in bepaalde typen interventies of voorzieningen dan in de beschouwde buurt. Het zal duidelijk zijn dat op deze wijze niet geredeneerd wordt vanuit een expliciete veranderingstheorie, maar alleen vanuit een plausibel geacht verband tussen twee variabelen. Dit tegen de achtergrond van de ervaring van ABF36 met analyses van lokale verschillen in woningwaarde, waarbij blijkt dat ongeveer 50% van deze verschillen verklaard kan worden uit lokale praktijken en omstandigheden. Een deel daarvan is geregisseerd, een ander deel niet. Deze pragmatische benadering maakt het goed mogelijk om voortgang te boeken door inschattingen van lokale experts te combineren met bewerkte statistische gegevens. Maar het is tegelijk een zwakke schakel in de aanpak, omdat de kans bestaat dat het veronderstelde verband er helemaal niet is. Bovendien is zonder expliciete veranderingstheorie ook evalueren op tussenresultaten (en daardoor geïndiceerd bijsturen) niet goed mogelijk. Ook waarde buiten de wijk Alle methodes – ook MKBA en SROI – kampen met de moeilijkheid dat er bij een deel van de interventies in het sociale domein te weinig gegevens zijn om effecten in hoeveelheden uit te drukken en vervolgens te monetariseren. Maar er zijn ook verschillen, zo zijn MKBA en SROI meer geformaliseerd dan de andere twee methodes. Het tweede verschil zit in de manier waarop rekening wordt gehouden met het gegeven dat een deel van de waardevermeerdering of kostenbesparing buiten de wijk terecht zal komen. Dat kan gevolgen hebben voor de bereidheid van wijkgebonden investeerders om geld in maatregelen voor de wijk te steken. Wat dit betreft is de duurzame gebiedsexploitatie vergelijkbaar met SROI, en staat ze tussen de twee andere besproken methoden in. De Wijk als Business-case kijkt namelijk vooral naar effecten in de wijk zelf, terwijl de MKBA per definitie de welvaartseffecten in geheel Nederland berekent, zowel de positieve als ook de negatieve. Plat gezegd: daarin zie je per saldo geen effect als waardestijging in wijk A gepaard gaat met een gelijke waardedaling in de rest van Nederland. Daarom bestaat de kans dat de uitkomsten van een MKBA een minder wervende werking hebben voor wijkgebonden initiatieven. 36
Bijdrage Jan Brouwer aan bijeenkomst de Kopgroep 18 januari 2008 te Amersfoort
17
Voor dat we deze paragraaf afsluiten nog een observatie over de plaats van het ‘rekenen’ in wijken van waarde en de wijk als business-case. In beide methoden is het denken in waarde of businesstermen een wervend element, dat ook in de praktijk tot nieuwe visie en ambitie leidt. Maar het komt nogal eens voor dat wanneer de door het concept getriggerde processen eenmaal lopen het opstellen van exploitaties verder achterwege blijft, of in een enkel geval zelfs als contraproductief voor de ambitie wordt beleefd. Het zou jammer zijn als daardoor dit onderdeel dat de benadering rond maakt niet verder tot ontwikkeling komt. Wijken van waarde: beweging en sturing In de voorgaande hoofdstukken ging het over de inhoud en de werking van het concept van een waarde-georiënteerde wijkaanpak. We zagen welke stappen partijen moeten zetten om de problemen te definiëren die zij in een wijk willen aanpakken, interventies te bedenken, de output en outcome daarvan in kaart te brengen en als laatste, deze te vertalen in geld. Maar daarmee is nog helemaal niet gezegd dat de interventies die in deze benadering het beste scoren ook als vanzelf tot stand zullen komen. Partijen laten zich immers niet alleen door inhoudelijke overwegingen leiden, zij hebben ook strategische belangen en beslissen maar ten dele op rationele gronden. Governance Dat betekent dat naast de beantwoording van de werkingsvragen ook het goed doordenken van de sturingsaspecten – de eerder genoemde governance-structuur bepalend is voor de doorwerking van een waarde-georiënteerde wijkaanpak. De Nederlandse wijkaanpak van dit moment wordt in hoge mate gecoördineerd door middel van netwerk-sturing (denk aan termen als vitale coalities, co-productie van beleid, het opstellen van wijk-charters en dergelijke). Maar ook de andere twee ‘klassiekers’ hiërarchie en markt maken onderdeel uit van wat wel wordt aangeduid als de ‘sturingsmix’. Zo kan de gemeente macht uitoefenen met haar bevoegdheden op het gebied van de ruimtelijke ordening, door subsidie te geven of door haar zeggenschap over partijen die actief zijn op het terrein van welzijn en sport. En voor veel partijen en voorzieningen die een rol spelen bij de wijkaanpak is de markt het bewust gezochte of morrend aanvaarde dominante coördinatiemechanisme. De vraag is nu welke manieren van coördinatie of sturing van wijkontwikkeling de beste mogelijkheden bieden om de waardeontwikkeling te mobiliseren / benutten voor verbetering van woon en leefomstandigheden in de wijk? Een in mijn ogen wezenlijk onderdeel van de het sturingsvraagstuk wordt duidelijk bij het opstellen van de in het voorgaande hoofdstuk beschreven duurzame gebiedsexploitatierekening of een van haar equivalenten. Die rekening laat zien dat de wijk, de daar actieve partijen en haar bewoners niet één onderneming vormen die het geheel exploiteert, maar een dynamisch samenstel van veel verschillende actoren met verschillende eigendommen, belangen en macht. De winst van de focus op waarde is dat er meer oog komt voor vraagsturing, want waarde ontstaat alleen als burgers de positieve effecten van maatregelen herkennen en daarvoor op de een of andere manier een prijs willen betalen. Maar het is nog niet zo eenvoudig voor publieke en private partijen met verschillende (aanbieders)belangen om
18
een vorm van collectieve actie te vinden die deze waardecreatie optimaliseert. Want bij het uitwerken van de gebiedsexploitatie zal vaak blijken dat partijen die investeren niet de zelfde zijn als de partijen die van waardontwikkeling of kostenbesparing profiteren. En dat kan verlammend werken. Eigendomsrechten Zo’n mismatch tussen investeren en incasseren is typerend voor de mix van private en publieke goederen en diensten waarmee een wijk ‘gemaakt’ wordt. Het is een illustratie van de theorie van Webster en Lai37, die het publieke domein definiëren als het domein waar eigendomsrechten diffuus of onverdeeld zijn. Voor zover het nodig is treedt de overheid daar coördinerend en verdelend op. Maar we zitten om dit moment midden in een verschuiving van die (mis)match, omdat de overheid op het terrein van de collectieve arrangementen in wijken een stap terug doet. De overheid gaat er immers van uit dat deze voor een deel vervangen zullen worden door individuele en commerciële oplossingen, en voor een ander deel doet zij in toenemende mate een beroep op (maatschappelijke) ondernemingen, in het bijzonder woningcorporaties. De inhoudelijke betekenis van een waardegeoriënteerde wijkaanpak is dat deze nieuw zicht biedt op de waarde van een waaier aan eigendomsrechten in buurten die veel breder is dan bij een traditionele grondexploitatie. Wanneer daaruit blijkt dat investeerders ook profijt hebben van die meerwaarde, krijgt het concept de wervende kracht die er mee beoogd wordt, en vormt het een stimulans voor nieuwe initiatieven. Maar het is onvermijdelijk dat de analyse ook laat zien waar die eigendomsrechten diffuus of scheef verdeeld zijn. Voor de overheid hoeft dat niet zo’n groot probleem te zijn, want zij is er immers juist om te voorzien in situaties waar diffuse of onverdeelde eigendomsrechten een obstakel voor maatschappelijke ontwikkeling vormen. Zij investeert niet voor zichzelf. Maar bij private partijen kan zo’n scheve verdeling een reden zijn om ondanks een aantoonbaar effect op waardeontwikkeling toch van investeringen af te zien. Gelokaliseerde belangen Als sturing het probleem blijkt te zijn, kan een meer gedetailleerde analyse van eigendomsrechten de pijnpunten bloot leggen. Daarvoor kan onderstaand schema gebruikt worden, dat bij wijze van voorbeeld is ingevuld voor een investering in de verbetering van de openbare ruimte. Het linkerdeel brengt de verdeling van eigendomsrechten in kaart, het rechter deel kan gebruikt worden om te verkennen hoe een verandering van de governance-structuur die verdeling zou kunnen beïnvloeden.
37
Webster & Lai 2003
19
Het linker deel van het schema maakt onderscheid naar eigenaren binnen de wijk en eigenaren buiten de wijk. Dat is belangrijk, want – teruggrijpend op de discussie over de uitgangspunten van de wijkaanpak - het werkelijke leven trekt zich gelukkig weinig aan van de door ons gekozen grenzen van wijken. Uiteraard ligt vastgoed binnen de wijk, maar alleen voor eigenaar bewoners, kleine ondernemers en sommige voorzieningen geldt dat de eigenaren van dat vastgoed ook alleen in die wijk belangen hebben. Het openbaar gebied, de huurwoningen en de meeste voorzieningen hebben eigenaren die buiten de wijk gevestigd zijn en hun beslissingen in een breder kader dan de wijk moeten afwegen. Misschien kunnen zij buiten de wijk met een hoger maatschappelijk of financieel rendement investeren. Of – het werd al eerder genoemd - de waarde van hun eigendommen in andere wijken daalt als gevolg van hun inspanningen in deze specifieke wijk. Dit soort verdringingseffecten doen zich in verschillende vormen voor, zoals: - veiligheidsmaatregelen in de buurt leiden er toe dat daders elders hun werkterrein zoeken - duurdere woningen leiden er toe dat huishoudens met lage sociaal-economische status naar een andere wijk moeten verhuizen - emancipatie binnen de buurt leidt er toe dat (meer) sociale stijgers de buurt verlaten 38,39 38
Arcadis 2006
20
-
duurdere of opgeknapte woningen in de buurt verdringen andere woningen in de woninghiërarchie, van die woningen daalt de waarde. Niet iedere partij of coalitie van partijen zal even veel belang hechten aan dit type effecten. Een gemeente zal er waarschijnlijk meer aandacht voor hebben dan een woningcorporatie, en die weer meer dan de eigenaar van de buurtsuper. Aansluitend bij eerdere opmerkingen over de verschillende methoden voor het economisch onderbouwen van een waarde-georiënteerde wijkaanpak kunnen we concluderen dat de MKBA methode per definitie rekening houdt met verdringingseffecten, wijken van waarde zit er tussen in, en het concept van de wijk als business-case houdt er geen rekening mee, omdat het focust op de relatieve concurrentie-voordelen van de wijk waar het initiatief genomen wordt. Het lijkt me van belang dit aspect mee te wegen zowel bij de keuze voor een methode voor het uitwerken van een waarde-georiënteerde wijkaanpak als bij de toepassing van die methode, omdat het invloed kan hebben op het draagvlak voor het initiatief. Mismatch te lijf Wanneer duidelijk wordt dat de mismatch tussen investeren en incasseren zo groot is dat deze een belemmering vormt om te investeren, zijn er drie mogelijkheden. Deze vormen een onderdeel van het rechter deel van het hierboven getoonde schema. De eerste is om aarzelende investeerders te overtuigen, bijvoorbeeld door hen te laten zien dat zij op de langere termijn gezien toch een substantieel profijt zullen hebben, bepaalde compensaties te bieden, te wijzen op hun maatschappelijke verantwoordelijkheid en de positieve effecten op de beeldvorming over hun organisatie. Deze lijn - nieuwe inzichten ontwikkelen en die inzichten gebruiken om het proces van visie-ontwikkeling en besluitvorming over de wijkaanpak te dynamiseren - is de rode draad in de nu lopende pilotprojecten van Wijken van waarde en de wijk als businesscase. De andere mogelijkheden bestaan uit twee verschillende manieren om het institutionele kader van de wijkaanpak aan te passen, waardoor de regels van het spel veranderen. Value-capturing Door de introductie van nieuwe vormen van valuecapturing40 zou de overheid de opbrengsten van sommige partijen kunnen afromen en deze herverdelen om investeringen van haarzelf of van andere partijen te stimuleren. Deze gedachtenlijn is vooral populair bij de financiering van infrastructuur, maar hij kan natuurlijk even goed worden uitgewerkt voor sociale infrastructuur. Dan komen we bijvoorbeeld terecht in een veel breder concept van ‘voorzieningen van openbaar nut’ dan nu wordt gehanteerd in de grondexploitatie. Value-capturing zal gebaseerd moeten worden op formele regels, en levert pas wat op als de voorziene waardeontwikkeling daadwerkelijk plaats vindt. Maar als de onderliggende berekeningen overtuigend zijn, kan valuecapturing ook worden ingezet om waardeontwikkeling op lange termijn terug te ploegen naar de start van het investeringsproces, en dat is precies de bedoeling van de waardegeoriënteerde wijkaanpak. Wel impliceert valuecapturing een sterkere rol van de overheid, en dat staat op gespannen voet met de filosofie achter het concept van een waarde-georiënteerde 39 40
Auspos 2006 p 527 Zie onder andere Holt & Janssen 2008
21
wijkaanpak. Daarom is de laatste mogelijkheid wellicht interessanter, te weten een vorm van herverdeling zonder directe tussenkomst van de overheid. Herverdeling van eigendomsrechten Als de wijk nu niet één onderneming is, dan proberen we dat er van te maken! Dat zou gebeuren wanneer de eigendomsrechten in de wijk anders gespecificeerd of verdeeld zouden worden, zodat de match tussen investeren en baat hebben beter wordt. De rijksoverheid kan besluiten dat voor eigendomsrechten van private partijen en van corporaties in probleemwijken een gunstiger fiscaal regiem geldt, of dat er faciliteiten komen voor stedelijke herverkaveling. Maar ook het samenbrengen van eigendomsrechten in nieuwe economische eenheden kan blokkades voor investeren wegnemen. Het zou bijvoorbeeld goed zijn als het ministerie van VROM haar terughoudendheid ten aanzien van fusies van corporaties met zorg- en welzijnsorganisaties laat varen. Corporaties kunnen onderling hun bezit herverdelen naar wijken, zodat de effecten van hun investeringen meer direct zichtbaar worden in hun eigen portefeuille in plaats van die van collega’s in dezelfde wijk. Waarom niet stimuleren dat nieuwe kleinschalige wijkgebonden initiatieven op het brede vlak van wonen toe kunnen treden tot het corporatiebestel? Naast dynamisering van de inzet van maatschappelijke ondernemers is kan een waardegeoriënteerde aanpak ook de opmaat zijn voor grotere inhoudelijke en financiële participatie van marktpartijen, bijvoorbeeld in de vorm van PPS-constructies zoals we die kennen uit de integrale gebiedsontwikkeling, of de oprichting van wijkondernemingen. En dat bewoners zelf ook met veel elan reageren op een onorthodoxe verandering van eigendomsrechten is wel bewezen door hun collectieve aanpak van het Wallisblok in Rotterdam, dat om niet aan hen werd overgedragen onder de voorwaarde dat zij het naar eigen inzichten te renoveren. Op deze manier hebben zij nieuwe waarde aan de wijk toegevoegd.
Verankering in lokale praktijken Aan het eind van deze verkenning van verschillende initiatieven om een waardegeoriënteerde aanpak van aandachtswijken te stimuleren is mijn conclusie dat het alleszins de moeite waard is om dit type aanpak de komende tijd verder te ontwikkelen. Nieuwe inzichten De eerste winst is al geboekt, doordat in een aantal pilotprojecten nieuwe inzichten en nieuw elan tot stand zijn gekomen. Misschien hadden andere creatieve interventies wel het zelfde resultaat gehad, maar een waarde-georiënteerde aanpak biedt nog meer. Want we kunnen deze benadering ook een plaats geven in een dringend gewenst proces om meer kennis te verzamelen en lokaal operationeel te krijgen over wat de beste manieren zijn om de levensomstandigheden en ontplooiingskansen in verouderende wijken te verbeteren, nu dit steeds nadrukkelijker niet meer hoofdzakelijk een zaak is van de lokale overheid. Het is goed dat nieuwe partijen zich (moeten) gaan inzetten, maar ook goed dat deze vragen om opnieuw met een scherper oog naar kosten en opbrengsten van interventies te kijken, de lokale praktijk zou daardoor een steviger fundament kunnen krijgen. De ervaringen die we nu hebben bundelen voor een nieuwe generatie pilots,
22
waarin een gamma aan problematieken, interventiepakketten, betrokken partijen inclusief de sturingsvragen wordt bekeken. Opensource veranderingstheorieën ontwikkelen en beschikbaar stellen. Een systematisch onderzoeks- en ontwikkelingsprogramma opzetten om ‘dikke lijnen’ empirisch, kwantitatief en financieel/economisch goed in de vingers te krijgen. Dat alles kan er toe bijdragen dat een waardegeoriënteerde wijkaanpak stevig verankerd kan worden in de lokale beleidspraktijk. Daarbij zullen de gebruikte termen wel blijven schuiven en onderhevig blijven aan een zekere mode-gevoeligheid, maar het door mij beoogde ontwikkelingstraject zou er voor kunnen zorgen dat het concept meer doorwerking krijgt, hoe dan ook gelabeld. Sturing Daarnaast heb ik betoogd dat ook een betere inhoudelijke uitwerking er niet vanzelf toe leidt dat partijen zich zo gaan gedragen als de benadering rationeel beredeneert. Als dat zo was, gebeurde het immers al en zouden we niet met een nieuw concept, maar met een analyse van de bestaande praktijk te maken hebben. De economische potentie van het concept zal effectiever ontketend moeten worden. Dat kan voor een deel bereikt worden door overtuigende inzet, leiderschap en bevlogen ondernemerschap. Maar die beweging kan versterkt worden door een andere inrichting van de governance-structuur, met name door het anders definiëren en toedelen van eigendomsrechten. We hebben immers vastgesteld dat als het concept niet vanzelf werkt, dat mede zijn oorzaak heeft in een verdeling van eigendomsrechten die interventies onvoldoende economisch aantrekkelijk maakt voor investeerders. Het is niet waarschijnlijk dat die economische afwegingen structureel anders worden door de overtuigende analyses van de waarde-georiënteerde wijkaanpak alleen, hoezeer dit vertoog ook de ogen van partijen kan openen voor een andere manier van afwegen, bijvoorbeeld met betrekking tot de tijdshorizon en de mogelijkheden van synergie. De waardegeoriënteerde wijkaanpak heeft bewezen een vitaliserend effect te kunnen hebben in de lokale beleidspraktijk. Die betekenis kan versterkt worden door inhoudelijk ontwikkelingswerk en het systematisch bundelen van ervaring en inzicht. Daarnaast is het belangrijk om de mogelijkheden voor institutionele veranderingen te verkennen, vooral in de vorm van herverdeling van eigendomsrechten. Dan ontstaat ook voor partijen die door de huidige constellatie van eigendomsrechten worden tegengehouden een nieuwe impuls om in onze wijken te investeren.
23
Literatuur Arcadis (2006). Kosten en baten van maatregelen in het sociale domein. Een vervolgonderzoek in het kader van 'early warning'. Auspos, P. (2006). Community-Focused Efforts to Increase Employment. Community change Theories, Practice and Evidence. K. Fulbright-Anderson & P. Auspos. Washington D.C., The Aspen Institute: 483-551. Brouwer, J. (2007). "Waarom zelf een lijst maken als het toch geen zin heeft?" Tijdschrift voor de volkshuisvesting 5: 37-38. Bruner, C. (2006). Social Service Systems Reform in Poor Neighborhoods. Community Change: Theories, Practice and Evidence. K. Fulbright-Anderson & P. Auspos. Washington D.C., The Aspen Institute: 387-481. Busman, E. (2005). Op weg naar een duurzame gebiedsexploitatie. Een onderzoek naar de relatie tussen omgevingskwaliteit en vastgoedwaarde., Radboud Universiteit Nijmegen. CABE & C. Buchanan (2007). Paved with gold The real value of good street design. London, Commission for Architecture and the Build Environment (CABE). Deuten, J. (2007). Praktijkboek maatschappelijk rendement. Deel 1: methoden. Rotterdam, SEV. Deuten, J. & G. de Kam (2005). Weten van renderen. Nieuwe wegen om het maatschappelijk rendement van woningcorporaties zichtbaar te maken. Eindhoven/Glimmen, SEV. ECORYS Nederland BV (2006). Inventarisatie kosten- batenanalyses voor het sociale domein. Een overzicht van relevante studies en inzichten. Rotterdam. Eijgenraam, C. (2000). "Evaluatie van infrastructuurprojecten. Leidraad voor kostenbatenanalyse." Cultureel Planbureau, Nederlands Economisch Instituut. Fulbright-Anderson, K. & P. Auspos, Eds. (2006). Community Change: Theories, Practice, and Evidence. Washington D.C., Aspen Institute. Holt, D. & J. Janssen (2008). Roze bril of slimme waardecreatie bij stedelijke herstructurering? Property Research Quarterly jrg 7 nr 1 pp 28-33 Hoogerwerf, A. & M. Herweijer (1998). Overheidsbeleid. Een inleiding in de beleidswetenschap.
24
Kool, C. (2006). Waardeontwikkeling in herstructureringsgebieden. Een onderzoek naar de economische en maatschappelijke waardeontwikkeling in herstructureringsgebieden in de stad Groningen. FRW - Masteropleiding Vastgoedkunde. Groningen, Rijksuniversiteit Groningen. Koopman, M. (2006). Leefbaarheid of imagoprobleem? De gevolgen op de woningmarkt van de sociale vernieuwing in Schiemond en De Beverwaard. Gouda, Habiforum. Kunst, A. E., W. J. Meerding, et al. (2007). Sociale verschillen in zorggebruik en zorgkosten in Nederland 2003 Een verkenning van verschillen naar sociaal-economische positie, samenlevingsvorm en land van herkomst. Bilthoven, RIVM. Mulder, K. (2006). Gewilde wijken, gezonde wijken. Wijken van waarde Zoektocht naar een duurzame gebiedsexploitatie. M. v. Leent. 's Hertogenbosch, Futura: 21-29. Piepers, P. R. (2006). Kosten en baten van maatregelen in het sociale domein. Een vervolgonderzoek in het kader van 'early warning'. Den Haag, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. platform, H. (1999). Wijkwijzer - leidraad voor integrale en interactieve wijkplanning. Den Haag, VNG uitgeverij, 1999. Rouwendal, J. & W. van der Straaten (2008). Costs and benefits of providing open space in cities. Den Haag, CPB. Scholten, P. (2003). Maatschappelijk rendement gemeten. Amsterdam, Uitgeverij SWP. Scholten, P. (2006). Social Return on Investment Handleiding voor het meten van maatschappelijk rendement, FM State of the Art. Terbrack, C., et al. Kosten en baten van stedelijk beheer. "Amsterdam; SEO; oktober 1986". van Gent, W., S. Musterd, et al. (2007). "Een reactie op minister Vogelaar en anderen van prachtwijken naar probleemcumulatiewijken." Tijdschrift voor de volkshuisvesting 6: 41-43. van Gent, W., S. Musterd, et al. (2007). "Van probleemwijk naar prachtwijk? over de problemen van een wijkgerichte aanpak." Tijdschrift voor de volkshuisvesting 4: 44-50.
25
Van Leent, M. (2006). Wijken van waarde - Zoektocht naar een duurzame gebiedsexploitatie, Futura / Provincie Noord Brabant. Van Leent, M. (2008). Rekenen aan gebieden. Amersfoort, De Wijkplaats. Visser, P. & F. van Dam (2006). De prijs van de plek Woonomgeving en woningprijs. Rotterdam, NaI Uitgevers. Webster, C. & L. W. C. Lai (2003). Property Rights, Planning and Market Managing Spontaneous Cities. Cheltenham, Edward Elgar.
Internet Website Keicentrum: www.keicentrum.nl Website Commission for architecture and the built environment, CABE: www.cabe.org.uk Website Stuurgroep experimenten volkshuisvesting, SEV: http://www.sev.nl/experimenten/expitem.asp?id_experiment_open=3359
26
Illustratie 2
27
