Whitepaper Verbonden Partijen Om meer aandacht te kunnen besteden aan hun kernactiviteiten zijn steeds meer lokale overheden geneigd om organisatieonderdelen te verzelfstandigen –al dan niet in samenwerking met anderen- en bepaalde taken uit te besteden aan derden. Omdat sommige activiteiten zich niet lenen voor de tucht van markt, wordt veel gekozen voor een constructie waarbij de lokale overheid (mede)eigenaar is van de opgerichte rechtspersoon. In dit geval is er sprake van een Verbonden Partij. Hoewel dus daarmee taken op afstand zijn gezet, blijven lokale overheden (financiële) risico’s lopen. Inzicht in de sturing en beheersing van de activiteiten van de Verbonden Partijen is dan ook van essentieel belang.
Wat zijn Verbonden Partijen? In de wet wordt het begrip Verbonden Partijen gedefinieerd als een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin een gemeente of provincie zowel een bestuurlijk als financieel belang heeft. In deze betekent een bestuurlijk belang dat de lokale overheid zeggenschap heeft door vertegenwoordiging in het bestuur of via stemrecht. Een financieel belang houdt in dit kader in dat de lokale overheid financiële middelen ter beschikking stelt aan de Verbonden Partij. Het inzamelen van afval, het versneld aan het werk helpen van mensen en het realiseren van voorzieningen voor woonwijken zijn voorbeelden van taken die door Verbonden Partijen worden uitgevoerd. Maar ook deelname in energie- en drinkwaterbedrijven, recreatieschappen en ontwikkelingsmaatschappijen zijn voorbeelden van Verbonden Partijen. Het ligt voor de hand dat lokale overheden profijt hebben bij het uitbesteden van bepaalde taken. Zo beschikken Verbonden Partijen over de juiste kennis, deskundigheid en specialisatie om dergelijke taken effectief en efficiënt uit te voeren. Dit bevordert de kwaliteit van de uitbestede taken, waardoor kosten vaak kunnen worden verminderd. Uiteraard dient de lokale overheid die een deel van haar taken uitbesteedt erop te kunnen vertrouwen dat de betreffende Verbonden Partij deze activiteiten goed en zorgvuldig beheerst. Immers, de betreffende lokale overheid blijft verantwoordelijk voor de taak die een Verbonden Partij uitoefent.
Waarom zijn er Verbonden Partijen Een Verbonden Partij voert activiteiten uit waarvan de gemeente heeft beslist dat 1) Zij ze zelf niet langer willen uitvoeren 2) Zij ze niet volledig wil uitbesteden aan de markt De motivatie om nog het eerst nog het tweede te doen, geeft het bestaansrecht van Verbonden Partijen aan. Ad 1. Gemeenten willen de activiteit niet meer door de eigen gemeentelijke organisatie laten uitvoeren omdat:
1
Whitepaper Verbonden Partijen - Hans | Advante| Januari 2011
De schaalgrote niet langer voldoet. Door dezelfde activiteit met andere lokale overheden uit te voeren kan de efficiency, de kwaliteit en de continuïteit van de activiteiten worden verbeterd. Afvalinzamelingorganisaties zijn hier een voorbeeld van. De activiteit beter op afstand kan worden gezet. Het creëren van een eigen bedrijfsvoering en eigen identiteit leidt tot betere resultaten. Bedrijven voor sociale werkgelegenheid & arbeidsintegratie zijn hier een voorbeeld van.
Ad 2. Gemeenten willen de activiteiten niet volledig uitbesteden aan marktpartijen omdat:
De activiteiten zich niet lenen om te worden geëxploiteerd met winstoogmerk. Een voorbeeld hiervan is een Sociale Dienst. De activiteiten te kwetsbaar zijn voor de gemeente om uit te besteden. Het enkel sturen op opdrachtgeverschap geeft onvoldoende waarborgen dat de risico’s en de continuïteit voldoende worden beheerst. Een voorbeeld hiervan is een Shared Service Center Financiën met daarin gevoelige financiële informatie
Kortom; leidende motieven zijn het vergroten van effectiviteit, efficiency, continuïteit en kwaliteit. Taken worden door Verbonden Partijen vaak beter uitgevoerd. Nog belangrijker: de kosten zijn meestal lager en daarmee is de uitbestede taak of dienstverlening goedkoper. Als gevolg van het huidige financiële klimaat worden ook lokale overheden geconfronteerd met bezuinigingen, bezuinigingen die door te werken met Verbonden Partijen, uitstekend kunnen worden gerealiseerd.
De geschiedenis van Verbonden Partijen Het in het leven roepen van Verbonden Partijen kent haar oorsprong eind jaren tachtig. In die tijd zagen lokale overheden zich door de toenmalige economische crisis genoodzaakt om zich meer te focussen op hun kernactiviteiten en organisatieonderdelen te verzelfstandigen. Dit heeft geleid tot deelname in - en samenwerking met - publiekrechtelijke en privaatrechtelijke partijen. Gemeenschappelijke regeling De gemeenschappelijke regeling is de meest voorkomende publiekrechtelijke Verbonden Partij. Dit is een samenwerkingsvorm, vastgelegd in de Wet op de gemeenschappelijke regelingen, die verschillende deelnemers, veelal overheden, kent. Er zijn verschillende vormen van gemeenschappelijke regelingen mogelijk. Daarvan zijn het openbaar lichaam en het gemeenschappelijk orgaan de bekendste vormen. Een openbaar lichaam is een rechtspersoon en werkt op dezelfde wijze als een lokale overheid, met dien verstande dat er geen sprake is van een rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging. Een gemeenschappelijk orgaan bestaat daarentegen uit één orgaan en heeft geen rechtspersoonlijkheid. Een deelnemende overheid kan bevoegdheden overdragen aan een gemeenschappelijk orgaan, maar in mindere mate dan bij een openbaar lichaam het geval is. Gemeenschappelijke regelingen zijn doorgaans gericht op het effectueren van gemeenschappelijke beleidsvorming of op uitvoering van specifieke taken voor deelnemende overheden. Daarnaast bestaan er diverse typen privaatrechtelijke (verbonden) partijen waarvan de meest voorkomende zijn:
2
Whitepaper Verbonden Partijen - Hans | Advante| Januari 2011
Naamloze en besloten vennootschap Bij de naamloze en besloten vennootschappen is het kapitaal ondergebracht in aandelen. Daarbij zijn de aandelen van een naamloze vennootschap (NV) vrij overdraagbaar, hetgeen bij besloten vennootschappen (BV) niet het geval is. Stichting en vereniging Een stichting wordt opgericht met het oogmerk om met een vermogen een specifiek doel te realiseren. Daarbij geldt dat een stichting winst mag maken, maar dat de uitkering van deze winst uitsluitend een ideële of sociale bestemming mag hebben. Een vereniging is eveneens een samenwerkingsvorm met het oogmerk een bepaald doel te verwezenlijken, waarbij het niet de intentie is om winst te maken. Eventueel gerealiseerde winst dient te allen tijde ten goede te komen van een gemeenschappelijk doel. Commanditaire vennootschap De commanditaire vennootschap is een samenwerkingsvorm waarbij de deelnemende partners of vennoten ieder iets inbrengen in de vennootschap. Dit kunnen geld, goederen, arbeidskrachten of zogenaamde goodwill betreffen. PPS-constructie Een Publiek Private Samenwerking (PPS-constructie) is een samenwerkingsverband waarbij overheden en het bedrijfsleven, met behoud van de eigen identiteit en verantwoordelijkheid, gezamenlijk een project realiseren op basis van een heldere taak- en risicoverdeling. Een PPSconstructie kent meerdere juridische vormen en wordt veelal ingezet om overheidsdoelstellingen te realiseren, voornamelijk op het terrein van gebiedsontwikkeling. Nieuwe ontwikkelingen: maatschappelijke ondernemingen Naast de bovengenoemde vormen van Verbonden Partijen is er recentelijk een nieuwe rechtsvorm in het leven geroepen, te weten de maatschappelijke onderneming. Deze nieuwe rechtsvorm vormt een alternatief voor stichtingen en verenigingen en heeft daarbij als doel de mogelijkheden van instellingen in de semi-publieke sector om slagvaardiger op te treden, te vergroten.
Wat zijn de gevolgen in de praktijk? In principe dienen Verbonden Partijen op dezelfde manier bestuurd te worden als afdelingen van een lokale overheid. Daarbij dienen bestuurders zich te focussen op de wat-vraag: welke producten en diensten worden door wie geleverd tegen welke voorwaarden. De wijze waarop (de hoe-vraag) een en ander moet worden ingevuld, dient te worden overgelaten aan de Verbonden Partij zelf. Tegelijkertijd dient de lokale overheid wel grip te houden op mogelijke risico’s. De uitdaging zit in het vinden van een balans tussen het sturen op de wat-vraag en het beheersen van de risico’s zonder intensieve bemoeienis met de hoe-vraag. Concreet betekent dit dat de vertegenwoordiger van een lokale overheid zou moeten sturen op de kwantiteit en kwaliteit van de dienstverlening. Ten opzichte
3
Whitepaper Verbonden Partijen - Hans | Advante| Januari 2011
van de bedrijfsvoering stelt de vertegenwoordiger zich op als een toezichthouder die alleen toeziet of de wijze van bedrijfsvoering geen risico’s met zich meebrengt voor de lokale overheid.
Wat bereikt u ermee? De voordelen die met Verbonden Partijen worden behaald zijn velerlei. Zo ontstaat er in het geval van publiekrechtelijke Verbonden Partijen meer aandacht voor democratische controle en verantwoording, hetgeen tot verbeterde en versterkte transparantie leidt. Aan de andere kant kan door de mogelijkheid om met commerciële partijen samen te werken specifieke kennis en ervaring aan de organisatie worden toegevoegd, wordt de slagvaardigheid verstevigd, het financiële risico verlaagd en de aansprakelijkheid beperkt. Samengevat kan samenwerking met Verbonden Partijen de volgende voordelen opleveren:
Risicospreiding: (financiële) risico’s worden met andere partijen gedeeld; Efficiëntievoordeel: door samenwerking met bijvoorbeeld andere lokale overheden; Kennisvoordeel: de lokale overheid kan gebruik maken van kennis waarover zij zelf niet beschikt; Continuïteit: door meer schaalgrote te creëren, is de organisatie niet afhankelijk van de kennis van individuen. Katalysatorfunctie: activiteiten kunnen versneld op gang worden gebracht door samenwerking met publieke of private organisaties; Bestuurlijke kracht en effectiviteit: door samenwerking ontstaat een sterkere bestuurlijke kracht en grotere effectiviteit.
Wat zijn de valkuilen? Naast de hierboven genoemde voordelen kennen Verbonden Partijen ook een aantal nadelen. Deze zijn met name gelegen in het probleem van de zogenaamde “dubbele petten”. Als bestuurder van een Verbonden Partij dient een vertegenwoordiger uit de lokale overheid te doen wat goed is voor de Verbonden Partij. Deze doelstelling hoeft echt niet overeen te komen met het belang van de betreffende overheid. Ook kan de schijn worden gewekt dat een Verbonden Partij onacceptabele voordelen geniet omdat een vertegenwoordiger uit de lokale overheid in het bestuur van de betreffende Verbonden Partij plaats heeft. Bovendien is de afstand tussen een lokale overheid en een Verbonden Partij vaak groter dan bij de eigen uitvoering van de dienstverlening. Dit kan risico’s opleveren bij het behalen van de doelen van de lokale overheid, wat leidt tot verscherpte aandacht voor sturing vanuit de lokale overheid en specifiekere verantwoording door de Verbonden Partij. Ten aanzien van de sturing heeft een en ander tot gevolg dat duidelijke afspraken moeten worden gemaakt over de te leveren prestaties en de financiële middelen die de lokale overheid daarvoor beschikbaar stelt. Met betrekking tot verantwoording dient de lokale overheid meer en beter inzicht te krijgen in de doelmatigheid en doeltreffendheid van de Verbonden Partij.
4
Whitepaper Verbonden Partijen - Hans | Advante| Januari 2011
Hoe kunnen valkuilen het beste worden ondervangen? Om te komen tot een doeltreffende en doelmatige uitvoering van het beleid door Verbonden Partijen is goed bestuur door de lokale overheid van essentieel belang. Onder goed bestuur wordt in deze verstaan: Het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van de belanghebbenden. In het kader van goed bestuur worden de volgende controlemechanismen onderscheiden: 1. Sturen: richting geven aan het realiseren van beleidsdoelen, onder meer door het inrichten van de organisatie en het vormgeven van processen; 2. Beheersen: een stelsel van maatregelen en procedures, die de lokale overheid de zekerheid geven dat de Verbonden Partij blijvend de juiste richting opgaat; 3. Toezicht houden: heeft tot doel de continuïteit van de Verbonden Partij te waarborgen en richt zich op toetsing van de kwaliteit, inhoudelijke risico’s en financiën; 4. Verantwoorden: over alle gedelegeerde taken en bevoegdheden moet informatie worden verschaft. Vanzelfsprekend is naast de bovenvermelde controletaken onderling vertrouwen en de wil om de publieke taak zo goed mogelijk in te vullen uitermate belangrijk. Deze twee factoren, controle en vertrouwen bepalen in sterke mate de kwaliteit van de relatie tussen de lokale overheid en de Verbonden Partij.
Geraadpleegde literatuur: Deloitte, Gemeente Governance Handboek Verbonden partijen “Twee voeten in één sok”, mei 2006. Silfhout MBA, drs. J., Het dilemma van Verbonden Partijen, B&G november 2010.
5
Whitepaper Verbonden Partijen - Hans | Advante| Januari 2011
