Verbonden Partijen: Samen sterker?

Verbonden Partijen: Samen sterker? Onderzoek naar het beleid ten aanzien van Verbonden Partijen

Rekenkamercommissie augustus 2014

Verbonden Partijen: Samen sterker?

Onderzoek naar het beleid ten aanzien van Verbonden Partijen

Rekenkamercommissie Eindhoven Augustus 2014

Inhoud 1.

INLEIDING ........................................................................................................................................ 3

2.

VRAAGSTELLING .............................................................................................................................. 3

3.

AANPAK ........................................................................................................................................... 4

4.

BEVINDINGEN .................................................................................................................................. 4

5.

AANBEVELINGEN ............................................................................................................................. 8

6.

RAADSBESLUIT ................................................................................................................................. 8

Colofon Gemeente Eindhoven Augustus 2014 Rekenkamercommissie Eindhoven Harry Janssen Cris van Osch Mpanzu Bamenga Jan van Erp Ko Jansen Karin Wagt Tineke van den Biggelaar

voorzitter vicevoorzitter raadslid raadslid raadslid raadslid secretaris/onderzoeker

2

1. INLEIDING De gemeente Eindhoven ambieert om in co-creatie maatschappelijke doelen te realiseren. Daartoe wordt meer samengewerkt met organisaties in verschillende vormen en juridische constructies. Het betreffende ‘Verbonden Partijen’ beleid is in het voorjaar 2014 geactualiseerd. Verbonden Partijen zijn organisaties waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Zo kan de gemeente financieel garant staan voor een organisatie, een subsidierelatie hebben en/of een bestuurszetel hebben bij de betreffende organisatie en financiële risico’s lopen. Door landelijk beleid kreeg de gemeente meer taken op het gebied van onder meer veiligheid, milieu en vanaf 2015 taken in het sociale domein. Welke kaders stelt de gemeenteraad hierin en hoe controleert de gemeenteraad de realisatie van de beoogde maatschappelijke effecten? Hoe vindt democratische controle plaats? Al eerder had de raad vragen omtrent de effectiviteit en efficiëntie van de Brainportregio. Recentelijk was er aandacht voor de sturing van Capital D in Brainport Design. De democratische controle in Verbonden Partijen is complex. Dit is een langdurig landelijk bekend gegeven. Voor gemeenteraden is het lastig om zicht en grip te houden op (uitvoerings)organisaties. Gemeenten hebben verschillende rollen (eigenaar en opdrachtgever en kunnen verschillende beelden hebben bij ambities van samenwerkingsverbanden. Op verzoek van raadsfracties heeft de rekenkamercommissie onderzoek verricht om inzicht te geven in doelen, opbrengsten en risico’s van Verbonden Partijen en zo mogelijk richtingen van verbetering te identificeren voor sturing en monitoring van Verbonden Partijen.

2. VRAAGSTELLING De volgende vraag was richtinggevend voor het onderzoek:

Hoe doelmatig en doeltreffend is het beleid van Verbonden Partijen? De rekenkamercommissie heeft de volgende deelvragen geformuleerd:      

Wat zijn doelen, beoogde effecten van samenwerking? Hoe is de governance georganiseerd? Wat zijn huidige en toekomstige risico’s? Hoe stuurt/controleert de gemeenteraad? Wat zijn toekomstige opgaven? Wat zijn condities voor succes?

3

3. AANPAK De rekenkamercommissie hecht aan een objectief en deskundig oordeel en heeft het bureau Twynstra Gudde geselecteerd om het onderzoek te verrichten. Het onderzoek vond plaats door dossieranalyse en interviews met collegeleden, raadsleden en relevante sleutelfiguren van de gemeentelijke organisatie en directies van geselecteerde Verbonden Partijen. Van de ongeveer vijftig samenwerkingsverbanden zijn, in afstemming met de ambtelijke organisatie, drie verschillende cases van Verbonden Partijen nader onderzocht, namelijk Eindhoven Airport, Ergon en Capital D. De werkzaamheden vonden plaats van maart tot juli 2014. De rekenkamercommissie beoogt richtingen van mogelijke verbeteringen te identificeren. Gezien de gemeentelijke bezuinigingsopdracht is transparantie in de huidige stand van zaken en adequaat risicomanagement van belang. In de bijlage is de rapportage van Twynstra Gudde opgenomen, waarin is ingezoomd op de cases.

4. BEVINDINGEN Op basis van de brede documentanalyse en de drie geselecteerde cases wordt het volgende geconstateerd: De gemeente heeft met het geactualiseerd deelnemingenbeleid een stevige, gedegen basis gelegd voor de uitvoering in de praktijk. Gewenste verbeteringen bij de uitvoering zijn betrokkenheid van de gemeenteraad in zijn kaderstellende en controlerende rollen, het structureel uitvoeren van ook beleidsinhoudelijk risicomanagement en de samenwerking tussen de verschillende onderdelen van de gemeentelijke organisatie. Kaders De gemeente heeft de laatste jaren ingezet op verdere professionalisering en actualiseren van het beleid. Verbonden Partijen kennen diverse constructies, zijn complex te doorgronden en de praktijk blijkt vaak weerbarstig. De wijze waarop gemeentebestuurders aandacht vragen in hun toezichtrol voor speerpunten als duurzaamheid en social return is positief. De bekendheid van het beleidskader bij verschillende beleidsafdelingen als basis voor de uitvoering is een aandachtspunt. Doelen, beoogde effecten van samenwerking in Verbonden Partijen Van de onderzochte cases zijn de doelstellingen van de deelnemingen Ergon en Eindhoven Airport breed bediscussieerd en helder vastgelegd. De strategie wordt jaarlijks tegen het licht gehouden en in de begrotingscyclus vastgelegd. Doelstellingen van de coöperatie Capital D zijn abstracter en minder helder. SMART geformuleerde maatschappelijke doelstellingen zijn nog geen gemeengoed. Sturing en beheersing Op bestuurlijk niveau is de scheiding van de opdrachtgevers- en eigenaarsrol vormgegeven. Beide invalshoeken worden belicht en er is aandacht voor de bijbehorende belangen. Het onderzoek laat zien dat een adequate voorbereiding van sturing door het college (en de facilitering door de ambtelijke organisatie) in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders of een Algemene Leden Vergadering plaatsvindt. Hiermee is de bestuurlijke mandatering geborgd. 4

Het ambtelijke Team Verbonden Partijen is een belangrijke impuls om het governance aspect ‘beheersing’ vorm te geven. De exacte status, rol en verantwoordelijkheid van het team is niet helder en nog niet conform de nota Op afstand verbonden. De nadruk ligt op de eigenaarsrol. Er wordt veel aandacht besteed aan beheersmatige aspecten, zoals de continuïteit van de organisatie, de financiële beheersing en het financiële aspect van risicomanagement. De aansturing van Verbonden Partijen gericht op bedrijfsmatige en financiële beheersing is sterker ontwikkeld dan de beleidsinhoudelijke strategische sturing. De invulling van de eigenaarsrol van de gemeente is robuuster dan de invulling van de opdrachtgeversrol. Een periodieke evaluatie is nog geen standaard werkwijze. Het risicomanagement is vooral financieel van aard. Beleidsinhoudelijke risico’s lijken impliciet te worden gewogen door beleidssectoren. Er wordt in beperkte mate kennis gedeeld tussen de beleidsafdelingen over prestatieafspraken, sanctiemogelijkheden en verantwoordingsinformatie tussen de beleidsafdelingen. Governance (besturen door: sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht) De cases hebben verschillende rechtsvormen en geven daarom een wisselend beeld. Eindhoven Airport is een NV met een minderheidsaandeel van de gemeente, Ergon is een gemeenschappelijke regeling van vijf gemeenten met een sterke positie voor Eindhoven en Capital D is een coöperatie van 26 leden. De formele zeggenschapspositie is in Ergon het grootst. De invloed van de wethouder Financiën binnen de Algemene Leden Vergadering van Eindhoven Airport is begrensd doordat Schiphol Group de meerderheid van de aandelen heeft. De zeggenschap van de gemeente in de coöperatie Capital D is zeer beperkt, gelet op het grote aantal deelnemers. De gemeente en Capital D zijn inmiddels sterk vervlochten ( subsidieverstrekking, garantstelling voor lening, de rechten van Intellectueel Eigendom Dutch Design Week); de gemeente heeft daarmee een sterk bepalende rol. Het beleidsuitgangspunt ‘actief aandeelhouderschap’ wordt serieus ingevuld door de gemeente. Het college bespreekt de inzet en het mandaat van de vertegenwoordigende wethouder in bij voorbeeld de Algemene Ledenvergadering. Bij het aangaan van een nieuwe Verbonden Partij wordt ter beoordeling een business case opgesteld. Deze beoordeling is vooral gericht op de financiële risico’s. De relatie tussen de keuze van rechtsvorm tot dit financiële risico is niet helder in beeld gekomen in dit onderzoek. De samenhang tussen een (brede) risicoanalyse en de rechtsvorm (en de inrichting hiervan) van een Verbonden Partij is volgens respondenten bepaald niet altijd een bewuste afweging. Risico’s In 2013 is een Risicoanalyse Verbonden Partijen opgesteld vooral gericht op de financiële risico’s. De analyse meldde drie partijen met een verhoogd financieel risico waaronder Capital D. Na een financiële calamiteit rapporteert Capital D maandelijks aan de gemeente om financieel in controle te blijven. Eindhoven Airport en Ergon zijn beide ondernemingen met professioneel risicomanagement (mede) op basis van relevante governance codes/eisen van hun bracheorganisatie. Capital D past geen risicomanagement toe. De gemeente treedt sturend door financiële beheersingsmaatregelen maar minder op processen en inhoud. Om als gemeente proactief te kunnen sturen en de risico’s vroegtijdig te beheersen verdient het risicomanagement van Verbonden Partijen aanscherping zodat het integraal, geactualiseerd en structureel geïmplementeerd wordt. Een breed ingestoken risicoanalyse (dus ook gericht op beleidsinhoudelijke en maatschappelijke doelstellingen) zou ook de basis moeten zijn voor businesscases van nieuwe Verbonden Partijen. 5

Toekomstige risico’s zijn op basis van dit onderzoek lastig te identificeren. Het voornemen jaarlijks de risicoanalyse van Verbonden Partijen te monitoren is een noodzakelijke start voor adequaat risicomanagement. De uitvoering van het risicomanagementbeleid verdient verbetering inzake integrale analyse, de periodieke actualisering en de explicitering voor de gemeenteraad. De nota’s Strategische risicomanagement en Op afstand verbonden geven goede uitgangspunten voor een borging van risicomanagement en het toezicht op en controle van Verbonden Partijen. Rol van de gemeenteraad De gemeenteraad van Eindhoven is betrokken bij Verbonden Partijen, zo blijkt uit het aantal en karakter van de raadsvragen en bij de vaststelling van de actualisatie van het beleid. Ook deze raad (conform het landelijke beeld) worstelt met de complexiteit en diversiteit van constructies en heeft de behoefte om actiever en eerder geïnformeerd te worden. Toezicht door de gemeenteraad op Verbonden Partijen is afstandelijker dan op organisaties met een subsidierelatie, dit is inherent aan de keuze voor het aangaan van een Verbonden Partij. Een gedegen inrichting van de governance is een voorwaarde om de afstand te overbruggen en de democratische legitimering te borgen. Er is sprake van (indirecte) invloed van de raad via de bij een Verbonden Partij betrokken wethouder. Bij het aangaan van een nieuwe Verbonden Partij kan de raad een belangrijke sturende rol spelen in de governancekeuzes. Uit het onderzoek blijkt dat de raad hierin een beperkte rol heeft. Raadsleden geven aan dat het sturen op beleid en op de praktijk van Verbonden Partijen moeilijk is. De betrokkenheid van de raad beoordelen raadsleden als incidentgedreven. De raad maakt weinig gebruik van de beschikbare sturingsinstrumenten ‘aan de voorkant’. Gemeenschappelijke Regelingen ( gebaseerd op rijksbeleid) krijgen in raadsdiscussie meer aandacht dan andere vormen van deelnemingen. Het beëindigen van Verbonden Partijen komt beter in beeld als de Verbonden Partijen systematisch en periodiek geëvalueerd worden. Dit zou eveneens de betrokkenheid van de gemeenteraad op dit vlak versterken, mits betrokken bij een dergelijk proces. De betrokkenheid van de raad en de democratische legitimering van het beleid moet worden versterkt. Als de raad beter toeziet op formulering van heldere inhoudelijke doelstellingen kan de raad het college beter controleren op de uitvoering en het realiseren van de beoogde effecten. Het Advies Vernieuwing van de begroting en verantwoording (VNG, mei 2014) geeft hiervoor een aanzet. Toekomstige opgaven Het aantal deelnemingen zal de komende jaren naar verwachting toenemen en dan met name gemeenschappelijke regelingen of lichtere vormen van interbestuurlijke samenwerking tussen netwerken van gemeenten in de regio. Een voorbeeld hiervan is de gezamenlijke inkoop van specialistische zorg door de komende decentralisaties in het sociale domein. Deze nieuwe gemeentelijke taken met grote maatschappelijke en financiële belangen en risico’s vragen veel aandacht van het college, het ambtelijk apparaat en de raad. In de nieuwe regionale bestuurlijke samenwerking Metropool Regio Eindhoven is gekozen om o.m. raadsleden halfjaarlijks te betrekken door informatieavonden.

6

Condities voor succes De belangrijkste stappen zijn om de uitgangspunten uit de nota Op afstand verbonden daadwerkelijk uit te voeren. Versterking en verdieping van het risicomanagement, gedisciplineerde periodieke evaluaties en meer aandacht voor ‘sturing’ naast ‘beheersing’ zijn cruciaal. Ook de samenwerking tussen het Team Verbonden Partijen, de afdeling Control en beleidssectoren verdient versterking, net als de rol van de raad en de afwegingen op het gebied van governance. De professionaliteit van de gemeente (bestuurlijk en ambtelijk), de toewijding en de constructieve samenwerking tussen de gemeente en de onderzochte Verbonden Partijen bieden belangrijke fundamenten. Effectiviteit en efficiëntie van het beleid De onderzoeksopzet bracht met zich mee dat er geen kwantitatieve meting is gedaan om de doeltreffendheid van het beleid en toepassing in de praktijk te waarderen. Dat zou ook erg moeilijk zijn, gegeven het feit dat veel (maatschappelijke) doelen niet eenduidig en 'SMART' zijn geoperationaliseerd. Geconstateerd wordt dat de inzet van de gemeente als actieve aandeelhouder adequaat is, maar dat er tegelijkertijd ook significante ruimte voor een versterking van de toepassingspraktijk is. Bij Capital D was bijvoorbeeld (initieel) onvoldoende aandacht voor de governance-aspecten en de aanwezige (financiële / bedrijfsmatige) expertise in de directie en de Raad van Toezicht. Afsluitend wordt geconcludeerd: Er is geen duidelijk beeld over de effectiviteit. Er kan wel efficiencywinst worden geboekt. De rekenkamercommissie adviseert de gemeenteraad op een professionele wijze invulling te geven aan haar rol. Het gebruik van de juiste instrumenten, die verschillen per type Verbonden Partij, en het belichten van zowel het beheersmatige, beleidsmatige als het governanceperspectief zijn onderdeel van een professionele rolinvulling. Op pagina 5 van de rapportage worden hiervoor aanbevelingen gegeven.

7

5. AANBEVELINGEN De rekenkamercommissie beveelt aan: 1. het college de opdracht te geven om de informatiepositie van de gemeenteraad te verbeteren door: - een bijeenkomst te organiseren voor (nieuwe) raadsleden met toelichting op belangen, constructies en bevoegdheden; - in gesprek tussen raad en college het beleidsinhoudelijke risicomanagement en opdrachtgeverschap te verdiepen, start met een evaluatie van de huidige situatie met elementen als dashboards en KPI’s, good practices en de paragraaf ‘Verbonden Partijen’ in het Concernverslag; - periodieke brede (zowel beheersmatig als beleidsmatig) expliciete updates te geven van risicovolle deelnemingen en beheersingsmaatregelen. 2. het college de opdracht te geven een plan voor adequaat integraal risicomanagement op te stellen met heldere en eenduidige beleidsinhoudelijke verantwoordelijkheden van betrokken sectoren, Control en het Team Verbonden Partijen. Onderdelen zijn: - het jaarlijks uitvoeren van een brede (ook beleidsinhoudelijke) risicoanalyse per Verbonden Partij met concrete beheersmaatregelen; - een beoordeling van de praktijk van risicomanagement bij Verbonden Partijen. De inhoudelijke input vanuit Verbonden Partijen dient ook onderdeel te zijn van de eigen gemeentelijke risicoanalyse. 3. periodiek de portfolio van Verbonden Partijen strategisch te evalueren waarbij fundamentele kwesties aan de orde komen als: doel van de samenwerking, risicoverdeling, financiële en bestuurlijke verantwoordelijkheid, type construct, externe ontwikkelingen, toekomstbestendigheid en of het nog nuttig is om samen te werken. 4. de binnen de gemeente aanwezige kennis van en ervaring met de (sturende) rol van opdrachtgever jegens Verbonden Partijen te expliciteren en te delen. Borg kennisdeling binnen de ambtelijke organisatie omtrent de invulling van de opdrachtgevende rol richting Verbonden Partijen. Hierbij kan eventueel gedifferentieerd worden naar categorieën van Verbonden Partijen. De rol, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van het Team Verbonden Partijen ten opzichte van bijvoorbeeld de beleidssectoren verdient hierbij de aandacht. 5. een systematisch relatiebeheer te ontwikkelen met onafhankelijke toezichthouders c.q. commissarissen die zitting hebben in de RvT's/RvC's; te starten met de door de gemeente voorgedragen commissarissen. Een eenduidige toewijzing van bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheden is hierbij gewenst. 6. om als raad de consequenties van de raadsverkenningen de nieuwe werkwijze1 nader te onderzoeken betreffende de kaderstellende rol (bij nieuwe Verbonden Partijen) en de controlerende rol ten aanzien van de Verbonden Partijen.

6. RAADSBESLUIT De rekenkamer stelt voor om de aanbevelingen genoemd onder hoofdstuk 5 aan te nemen. 1

Raadsnummer 14R5913 Vervolg raadsverkenningen. Voorstel voor nieuwe werkwijze .

8

Verbonden Partijen: Samen sterker? Rekenkamercommissie gemeente Eindhoven

Rapport

Drs. Rene Jansen Drs. Dick Smorenberg Jelle Voets MSc.

WO-1408-0112-ipa

29 augustus 2014

Inhoudsopgave

1. Conclusies en aanbevelingen 1.1 Conclusies 1.2 Aanbevelingen

2 2 5

2. Verbonden partijen en risicomanagement 2.1 Wat zijn verbonden partijen 2.2 De diversiteit van verbonden partijen 2.3 De complexiteit van verbonden partijen 2.4 Verbonden partijen en risicomanagement

7 7 8 10 10

3. Beschrijving geselecteerde verbonden partijen 3.1 Eindhoven Airport - NV 3.2 Capital D - Coöperatie 3.3 Werkvoorziening Regio Eindhoven (Ergon) – gemeenschappelijke regeling

12 12 13

4. Het vigerende beleidskader 4.1 Het aangaan van een verbonden partij 4.2 Het beheren van een verbonden partij 4.3 Het beëindigen van een verbonden partij 4.4 Risicomanagement 4.4.1 Nota Strategisch risicomanagement 4.4.2 Risicomanagement in nota Op afstand verbonden

16 16 17 18 18 18 19

5. Het functioneren in de praktijk 5.1 Inleiding; enkele algemene bevindingen 5.2 Het aangaan van een verbonden partij 5.3 Het beheren van een verbonden partij 5.4 Het beëindigen van een verbonden partij 5.5 Toekomstige opgaven

20 20 21 22 28 28

Bijlagen

Verbonden Partijen: Samen sterker? | 29 augustus 2014 | Pagina 1

14

1. Conclusies en aanbevelingen

In hoofdstuk 1 wordt teruggepakt op de centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek. Eveneens worden in dit hoofdstuk conclusies en aanbevelingen geformuleerd. In de aanbevelingen is onderscheid gemaakt tussen aanbevelingen richting de gemeenteraad en aanbevelingen richting het college van BenW. De gemeente Eindhoven ambieert om in co-creatie maatschappelijke doelen te realiseren. Daartoe wordt meer samengewerkt met organisaties in verschillende vormen en juridische constructies. Het vigerende beleid rondom deze zogenaamde verbonden partij wordt gevormd door de nota Op afstand verbonden, welke in 2014 is geactualiseerd. De democratische controle op dergelijke partijen is complex. Dit is een langdurig, landelijk bekend gegeven. Voor gemeenteraden is het lastig om zicht en grip te houden op (uitvoerings)organisaties. De rekenkamercommissie heeft daarom, op verzoek van raadsfracties, besloten om middels een onderzoek inzicht te verschaffen in deze materie. De hierbij gehanteerde hoofdvraag luidt als volgt. Hoe doelmatig en doeltreffend is het beleid ten aanzien van verbonden partijen?

1.1 Conclusies Het onderzoek naar verbonden partijen laat een tweeledig algemeen beeld zien. Enerzijds heeft de gemeente Eindhoven met haar nota Op afstand verbonden, actualisering deelnemingenbeleid van december 2013 een gedegen en stevige basis gelegd voor de toepassing in de praktijk. Anderzijds kunnen significante verbeteringen worden gerealiseerd bij de uitvoering van het deelnemingenbeleid. Dit geldt bijvoorbeeld voor de betrokkenheid van de gemeenteraad in zijn kaderstellende en controlerende rollen, en voor risicomanagement. Dit is nadrukkelijk geen diskwalificatie van de gemeentelijke uitvoering maar een verbeteringsrichting. Het beleidskader De gemeente Eindhoven heeft de afgelopen jaren ingezet op verdere professionalisering en actualisering van het beleid met betrekking tot verbonden partijen. Het beleidskader Op afstand verbonden geldt hierbij als een belangrijk ijkpunt. Verbonden partijen kennen diverse constructies, zijn complex om te doorgronden en de praktijk blijkt vaak weerbarstig. Het beleidskader is professioneel en gedegen vormgegeven. De wijze waarop gemeentebestuurders in hun toezichtrol aandacht vragen voor speerpunten als duurzaamheid en social return, is positief. De verbeterde bekendheid van het beleidskader bij verschillende beleidsafdelingen is een aandachtspunt en een basis voor de feitelijke uitvoering ervan. Doelen, beoogde effecten van samenwerking in verbonden partijen Van de onderzochte cases zijn de doelstellingen van de deelnemingen Ergon en Eindhoven Airport breed bediscussieerd en helder vastgelegd. De strategie wordt jaarlijks tegen het licht gehouden en in de begrotingscyclus vastgelegd. De doelstellingen van de coöperatie Capital D zijn abstracter en minder helder. SMART-geformuleerde maatschappelijke doelstellingen zijn nog geen gemeengoed.


Sturing en beheersing De scheiding van de opdrachtgeversrol en de eigenaarsrol is op bestuurlijk niveau vormgegeven. Beide invalshoeken worden belicht en er is aandacht voor de bijbehorende belangen. Er is een adequate voorbereiding van sturing - het college (en de facilitering door de ambtelijke organisatie) voor de algemene vergadering van aandeelhouders of een algemene ledenvergadering borgt de bestuurlijke mandatering. Het ambtelijke Team Verbonden Partijen is een belangrijke impuls om het governanceaspect ‘beheersing’ vorm te geven. De exacte status, rol en verantwoordelijkheid van het team zijn echter niet helder en nog niet conform de nota Op afstand verbonden. De nadruk ligt op de eigenaarsrol. Er wordt meer aandacht besteed aan beheersmatige aspecten, zoals de continuïteit van de organisatie, de financiële organisatie en het risicomanagement, dan aan de beleidsmatige kant. De aansturing van verbonden partijen, gericht op bedrijfsmatige en financiële beheersing, is sterker ontwikkeld dan de strategische sturing. De invulling van de eigenaarsrol van de gemeente is robuuster dan de invulling van de opdrachtgeversrol. Een periodieke evaluatie is nog geen standaardwerkwijze. Het risicomanagement is vooral gericht op de financiële dimensie; beleidsinhoudelijke risico’s lijken impliciet te worden gewogen door beleidssectoren. Er wordt in beperkte mate kennis gedeeld tussen de beleidsafdelingen van de gemeente over prestatieafspraken, sanctiemogelijkheden en verantwoordingsinformatie. Hoe is de governance georganiseerd? De cases hebben verschillende rechtsvormen en geven daarom een wisselend beeld. Eindhoven Airport is een NV met een minderheidsaandeel van de gemeente. Ergon is een gemeenschappelijke regeling van vijf gemeenten met een sterke positie voor Eindhoven en Capital D is een coöperatie van 26 leden. De formele zeggenschapspositie is in Ergon het grootst. De invloed van de wethouder Financiën binnen de algemene ledenvergadering van Eindhoven Airport is begrensd doordat de Schiphol Group de meerderheid van de aandelen heeft. De zeggenschap van de gemeente in de coöperatie Capital D is zeer beperkt, gelet op het grote aantal deelnemers. De gemeente en Capital D zijn inmiddels wel sterk vervlochten (subsidieverstrekking, garantstelling voor lening, de rechten van Intellectueel Eigendom Dutch Design Week); de gemeente heeft daarmee een sterk bepalende rol. Het beleidsuitgangspunt ‘actief aandeelhouderschap’ wordt serieus ingevuld door de gemeente. Het college bespreekt de inzet en het mandaat van de vertegenwoordigende wethouder in bijvoorbeeld de algemene ledenvergadering. Bij het aangaan van een nieuwe verbonden partij wordt ter beoordeling een businesscase opgesteld. Deze beoordeling is vooral gericht op de financiële risico’s. De relatie tussen de gekozen rechtsvorm en dit financiële risico is niet helder in beeld gekomen in dit onderzoek. De samenhang tussen een (brede) risicoanalyse en de rechtsvorm (en de inrichting hiervan) van een verbonden partij is volgens respondenten niet altijd een bewuste afweging. Risico’s In 2013 is een Risicoanalyse Verbonden Partijen opgesteld vooral gericht op de financiële risico’s. De analyse meldde drie partijen met een verhoogd financieel risico waaronder Capital D. Na een financiële calamiteit rapporteerde Capital D maandelijks aan de gemeente om financieel in control te blijven. Momenteel is deze frequentie teruggebracht naar eenmaal per kwartaal. Eindhoven Airport en Ergon zijn beide ondernemingen met professioneel risicomanagement (mede) op basis van relevante governancecodes/-eisen van hun bracheorganisatie. Capital D past geen risicomanagement toe en de


gemeente treedt niet sturend op in haar toezichthoudende rol op het punt van het vereiste risicomanagement. Om als gemeente proactief te kunnen sturen en de risico’s vroegtijdig te beheersen, verdient het risicomanagement van verbonden partijen aanscherping zodat het integraal, geactualiseerd en structureel geïmplementeerd wordt. Een breed ingestoken risicoanalyse zou ook de basis moeten zijn voor businesscases van nieuwe verbonden partijen. Toekomstige risico’s zijn op basis van dit onderzoek lastig te identificeren. Het voornemen om jaarlijks de risicoanalyse van verbonden partijen te monitoren is een noodzakelijke start voor adequaat risicomanagement. De uitvoering van het risicomanagementbeleid verdient verbetering inzake integrale analyse en periodieke actualisering en het explicieter maken ervan. De nota’s Strategisch risicomanagement en Op afstand verbonden geven goede uitgangspunten voor de borging van risicomanagement en het toezicht op en controle van verbonden partijen. Rol van de gemeenteraad De gemeenteraad van Eindhoven is betrokken bij het onderwerp verbonden partijen, zo blijkt uit het aantal en het karakter van de raadsvragen en bij de vaststelling van de actualisatie van het beleid. Ook deze raad (conform het landelijke beeld) worstelt met de complexiteit en diversiteit en heeft de behoefte om actiever en eerder geïnformeerd te worden. Het toezicht door de gemeenteraad op verbonden partijen is afstandelijker dan op organisaties met een subsidierelatie; dit is inherent aan de keuze voor het aangaan van een verbonden partij. Een gedegen inrichting van de governance is een voorwaarde om de afstand te overbruggen en de democratische legitimering te borgen. Er is sprake van (indirecte) invloed van de raad via de bij een verbonden partij betrokken wethouder. Bij het aangaan van een nieuwe verbonden partij kan de raad een belangrijke sturende rol spelen in de governancekeuzes. Uit het onderzoek blijkt dat de raad hierin een beperkte rol heeft. Raadsleden geven aan dat het sturen op beleid en op de praktijk van verbonden partijen moeilijk is. De betrokkenheid van de raad beoordelen raadsleden als incidentgedreven. De raad maakt weinig gebruik van de beschikbare sturingsinstrumenten ‘aan de voorkant’. Gemeenschappelijke regelingen (gebaseerd op rijksbeleid) krijgen in raadsdiscussie meer aandacht dan andere vormen van deelnemingen. Het beëindigen van verbonden partijen komt beter in beeld als de verbonden partijen systematisch en periodiek geëvalueerd worden. De betrokkenheid van de raad en de democratische legitimering van het beleid kunnen worden versterkt. Het advies Vernieuwing van de begroting en verantwoording (VNG, mei 2014) geeft hiervoor een aanzet. Toekomstige opgaven Het aantal deelnemingen zal de komende jaren naar verwachting sterk toenemen en dan met name Gemeenschappelijke regelingen of lichtere vormen van interbestuurlijke samenwerking tussen netwerken van gemeenten in de regio. Een voorbeeld hiervan is de gezamenlijke inkoop van specialistische zorg door de komende decentralisaties in het sociale domein. Deze nieuwe gemeentelijke taken met grote maatschappelijke en financiële belangen en risico’s vragen veel aandacht van het college, het ambtelijk apparaat en de raad. In de nieuwe regionale bestuurlijke samenwerking Metropool Regio Eindhoven is er voor gekozen om onder meer raadsleden halfjaarlijks te betrekken bij informatieavonden. Condities voor succes De belangrijkste stappen zijn het daadwerkelijk uitvoeren van de uitgangspunten uit de nota Op afstand verbonden. Versterking en verdieping van het risicomanagement, gedisciplineerde periodieke


evaluaties en meer aandacht voor ‘sturing’ naast ‘beheersing’, zijn cruciaal. Ook de samenwerking tussen het Team Verbonden Partijen, de afdeling Control en de beleidssectoren verdient versterking, net als de rol van de raad en de afwegingen op het gebied van governance. De professionaliteit van de gemeente (bestuurlijk en ambtelijk), de toewijding en de constructieve samenwerking tussen de gemeente en de onderzochte verbonden partijen, bieden belangrijke fundamenten. Effectiviteit en efficiëntie van het beleid De centrale onderzoeksvraag betreft die naar effectiviteit en efficiëntie van het verbondenpartijenbeleid. De onderzoeksopzet bracht met zich mee dat er geen kwantitatieve meting is gedaan om de doeltreffendheid van het beleid en toepassing in de praktijk te waarderen. Voor een deel zou dat ook erg moeilijk zijn, gegeven het feit dat veel (maatschappelijke) doelen niet eenduidig en 'SMART' zijn geoperationaliseerd. In meer kwalitatieve zin is het beeld ontstaan dat de gestelde publieke doelen - zoals bijvoorbeeld gerelateerd aan Ergon of Eindhoven Airport - daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Ook komt naar voren dat de inzet van de gemeente als actieve aandeelhouder adequaat is, maar dat er tegelijkertijd significante ruimte voor een versterking van de toepassingspraktijk is. Bij Capital D was bijvoorbeeld (initieel) onvoldoende aandacht voor de governanceaspecten en de aanwezige (financiële/bedrijfsmatige) expertise in de directie en de raad van toezicht. Kortom, uit het onderzoek zijn geen belangrijke contra-indicaties gekomen wat betreft de effectiviteit van het beleid met betrekking tot verbonden partijen. Er kan wel efficiencywinst worden geboekt.

1.2 Aanbevelingen Aanbevelingen, gericht aan de gemeenteraad 1. Het is raadzaam dat de gemeenteraad zijn kennis omtrent verbonden partijen verder aanvult. Daarbij hoort een nadere verdieping in de verschillende instrumenten en mogelijkheden die de raad ter beschikking staan. Kijk hierbij zowel naar de fomele/wettelijke als naar de informele instrumenten om de kaderstellende en controlerende rollen ten opzichte van verbonden partijen adequaat uit te voeren. Een nadere uitwerking van tabel 1 in hoofdstuk 2 kan hierbij helpen. 2.

Vraagstukken of onderwerpen rondom verbonden partijen verdienen een multidimensionale benadering. Wenselijk zou zijn om er voor te zorgen dat, naast het beleidsinhoudelijke en beheersmatige perspectief, tevens aandacht geborgd is voor het governance- en het juridische perspectief. Dit geldt voor alle fasen waarin een verbonden partij zich kan bevinden.

3.

‘Adopteer’ als gemeenteraad jaarlijks een klein aantal (bijvoorbeeld 3) verbonden partijen. Gedurende een jaar wordt daarmee kennis van de geselecteerde verbonden partijen uitgediept op alle relevante perspectieven (bijvoorbeeld met behulp van werksessies, werkbezoeken en het organiseren van expertkennis).

4.

Het realiseren van publieke doelen met het inzetten van verbonden partijen verdient structurele aandacht. Een sterk accent op incidentgedreven aandacht doet dit thema tekort.

5.

Maak met het college nadere en verdiepende afspraken op het gebied van risicomanagement.

6.

Maak met het college ook concrete nadere afspraken over de informatievoorziening rondom verbonden partijen. Hierbij kan gedifferentieerd worden tussen (categorieën van) verbonden partijen. Specifieke aandacht dient uit te gaan naar de koppeling tussen de beheersmatige informatie


en de beleidsinhoudelijke c.q. maatschappelijke doelstellingen en prestaties. Start hierbij vanuit een evaluatie van de huidige situatie met elementen als dashboards en KPI’s, good practices en de paragraaf ‘verbonden partijen’ in het Concernverslag. Ook een gesprek met het college over verdieping van risicomanagement en periodieke evaluaties van verbonden partijen, verdient aanbeveling. Aanbevelingen, gericht aan het college van BenW 7. De exacte status, rol en verantwoordelijkheden van de sector Control en het Team Verbonden Partijen ten opzichte van andere onderdelen/sectoren binnen de gemeentelijke organisatie verdienen de aandacht. Een intensievere samenwerking tussen het Team Verbonden Partijen, de sector Control en de beleidssectoren (gebaseerd op ieders specifieke expertise en perspectieven) versterkt de integraliteit van de toepassing van het beleid in de praktijk. De beschrijving hiervan in de nota Op afstand verbonden is een goed uitgangspunt hiervoor. 8.

De bekendheid en de internalisatie van de inhoud van de nota Op afstand verbonden binnen de ambtelijke organisatie verdienen nadrukkelijke aandacht.

9.

Het risicomanagement kan verbeterd worden door de strategische uitgangspunten ten aanzien van (een brede benadering van) risicomanagement ook in de praktijk vorm te geven. Beleidssectoren dienen op dit punt explicieter afwegingen te maken. Voer jaarlijks een (brede) risicoanalyse uit per verbonden partij. Formuleer concrete beheersmaatregelen op dit vlak jegens verbonden partijen en monitor deze. Een beoordeling van de praktijk van risicomanagement bij verbonden partijen zelf lijkt aangewezen; de inhoudelijke input vanuit verbonden partijen dient ook onderdeel te zijn van de eigen gemeentelijke risicoanalyse.

10. Expliciteer en deel de binnen de gemeente aanwezige kennis van en ervaring met de (sturende) rol van opdrachtgever jegens verbonden partijen, bijvoorbeeld op basis van good/best practices. Borg kennisdeling binnen de ambtelijke organisatie omtrent de invulling van de opdrachtgevende rol richting verbonden partijen. Hierbij kan eventueel gedifferentieerd worden naar categorieën van verbonden partijen. De rol van het Team Verbonden Partijen verdient hierbij de aandacht. 11. Ontwikkel een meer systematisch relatiebeheer met de toezichthouders c.q. commissarissen die zitting hebben in de RvT's/RvC's; dit zou kunnen starten met de door de gemeente voorgedragen commissarissen. Dit alles uiteraard met respect voor de onafhankelijke rol van de betrokkenen. 12. Een periodieke strategische evaluatie van verbonden partijen verdient aanbeveling. Organiseer periodiek het strategische gesprek over de portfolio van verbonden partijen. Hierbij kunnen fundamentele vragen aan de orde komen zodat expliciet wordt stilgestaan bij thema’s als risicoverdeling, financiële en bestuurlijke verantwoordelijkheid, type construct, externe ontwikkelingen, toekomstbestendigheid en het doel van de samenwerking.


2. Verbonden partijen en risicomanagement

In de afgelopen jaren is de aandacht voor verbonden partijen, en voor samenwerking in het publieke domein in zijn geheel, toegenomen. Gemeenten zoeken in toenemende mate de samenwerking op met publieke en private partners om de huidige en toekomstige opgaven, zoals de decentralisaties in het sociale domein, op een doelmatige en doeltreffende wijze te organiseren. Echter, voordat in dit hoofdstuk ingegaan wordt op de verschillende verschijningsvormen van verbonden partijen en de implicaties daarvan, wordt eerst stilgestaan bij de definitie van verbonden partijen. Nog te vaak bestaan er, met name binnen gemeentelijke organisaties, meerdere interpretaties en definities.

2.1 Wat zijn verbonden partijen De meest gangbare definitie van een verbonden partij, die van het BBV (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten), luidt als volgt. Een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk én financieel belang heeft. Verbonden partijen kunnen zich dus zowel manifesteren in een publiekrechtelijke vorm (bijvoorbeeld een GR), een privaatrechtelijke vorm (bijvoorbeeld een NV) als in een combinatie van beide in het geval van een PPS-constructie (publiek-private samenwerking). Onderscheidend is echter de aanwezigheid van zowel een bestuurlijk als een financieel belang van de gemeente. Men spreekt van een bestuurlijk belang wanneer een wethouder, raadslid of ambtenaar zitting heeft in het bestuur van een verbonden partij namens de gemeente, of namens de gemeente stemt. Indien de gemeente louter beschikt over voordrachtsrecht of benoemingsrecht, is er geen sprake van een verbonden partij. Van een financieel belang is sprake op het moment dat de gemeente geen mogelijkheid tot verhaal heeft bij een eventueel faillissement van een verbonden partij of wanneer de gemeente aansprakelijk wordt gesteld wanneer de verbonden partij niet aan haar verplichtingen voldoet. Bij uitsluitend leningen en garantstellingen is er dan ook geen sprake van een verbonden partij. Meer praktisch beschouwd, geldt dat een verbonden partij een van de instrumenten is die gemeenten kunnen gebruiken om hun publieke taken uit te voeren. De bestuurlijke afstand is in het geval van een verbonden partij uiteraard groter dan wanneer de gemeente een bepaalde taak zelf uitvoert of borgt middels een convenant, bestuursakkoord of een intentieverklaring. De afstand is echter kleiner, vergeleken met het inkopen van goederen of diensten of het werken met prestatiesubsidies. Immers, in deze laatste gevallen fungeert de gemeente louter als opdrachtgever en is er geen sprake van zogenaamd verlengd bestuur. Er bestaan meerdere beweegredenen waarom gemeenten gebruikmaken van ‘de verbonden partij’ als instrument. Zo biedt het organiseren van een publieke taak via een verbonden partij, los van de gekozen vorm, legio kansen. Financiële risico’s worden gedeeld met de andere deelnemende partijen (risicospreiding). Het gezamenlijk oppakken van bepaalde taken biedt de deelnemers mogelijk een efficiencyvoordeel. Daarnaast vormt een verbonden partij, met of zonder private partijen, een bundeling van kennis waardoor kennisvoordeel kan ontstaan.


Ten slotte kan de verbonden partij voor gemeenten een katalysatorrol vervullen door, met of zonder private partijen, activiteiten te starten die anders niet van de grond zouden komen.

2.2 De diversiteit van verbonden partijen Zoals eerder aangegeven, heeft een verbonden partij meerdere verschijningsvormen. De keuze voor en inrichting van een bepaalde rechtsvorm geldt dan ook als een van de belangrijkste sturingsmomenten voor zowel het college als de gemeenteraad. Dit is immers het moment waarop de gemeenteraad zich kan bezinnen op de wijze waarop de uitvoering van een bepaalde publieke taak plaats dient te vinden. In deze aanloopfase kan zowel de gemeenteraad als het college dus actief sturen. Op dit moment moeten de statuten van de verbonden partij immers nog worden vastgesteld, inclusief de bevoegdheden van het gemeentebestuur.1 De uiteindelijke keuze voor een bepaalde rechtsvorm en de gewenste inrichting daarvan vinden vaak hun beslag in een ontwerpbesluit en het daaraan ten grondslag liggende raadsvoorstel2. Het ontwerpbesluit en het raadsvoorstel dienen inzicht te geven in de gemaakte keuze voor de rechtsvorm, de maatschappelijk beoogde doelen, de te leveren prestaties, de wijze van informatievoorziening, de risicobeheersing, de controle- en verantwoordingsmogelijkheden, de evaluatiebepaling en de inrichting van het toezicht. Kortom, in deze fase worden de toekomstige sturingsmogelijkheden voor zowel de gemeenteraad als het college vastgelegd. De variëteit in sturingsmogelijkheden verschilt dus niet alleen tússen rechtsvormen (‘keuze voor’) maar ook binnen (‘inrichting van’) rechtsvormen. Zo kunnen de sturingsmogelijkheden voor het college ten opzichte van een BV aanzienlijk variëren. Hetzelfde geldt voor een gemeenschappelijke regeling. De in dit onderzoek geselecteerde cases – Eindhoven Airport NV, Ergon (gemeenschappelijke regeling) en Capital D (coöperatie) - zijn verbonden partijen met verschillende rechtsvormen. Ter illustratie zijn in de tabel hierna de implicaties opgenomen van een bepaalde rechtsvorm op bijvoorbeeld de beleidsinvloed, sturingslijnen en de slagkracht van het bestuur. Uiteraard geldt deze tabel als een simplificatie en is de praktijk gevarieerder.

1

In het kader van technisch hoor en wederhoor wordt benadrukt dat de situatie een andere is wanneer de gemeente Eindhoven gaat participeren in een reeds bestaande verbonden partij. In dat geval is de organisatievorm en governance een vaststaand gegeven en zal de afweging van de gemeenteraad een andere zijn. Immers is de gemeente dan niet betrokken bij het opstellen van de statuten en de verdeling van de bevoegdheden. 2 Vanuit het technisch hoor en wederhoor is het belang van het raadsvoorstel, dat ten grondslag ligt aan het ontwerpbesluit, geaccentueerd. Hiermee is dus ook duidelijk dat de gemeenteraad een prominente rol heeft in dit proces.


Tabel 1. Rechtsvormen casuistiek en implicaties3 Karakteristiek

Gemeenschappelijke regeling

Naamloze Vennootschap

Coöperatie

per vorm (In)directe

Vanwege directe afvaardiging van gemeentevertegen- Indirecte beleidsinvloed via stemrecht in de AVA over financiën

Indirecte beleidsinvloed via stemrecht in de ALV

beleidsinvloed

woordigers in het AB is rechtstreekse beleidsinvloed

over de koers van de coöperatie. Bestuurlijke invloed

en rendement van de vennootschap (niet de koers). Bestuurlijke

(aan de “voorkant”) aanwezig, Afhankelijk van het type invloed door benoeming bestuur en RvC vanuit de AVA.

door benoeming bestuur en RvC vanuit de ALV.

GR kan ook beleidsinvloed worden uitgeoefend d.m.v.

Bestuurders en leden van de RvC hebben primair het vennoot-

Bestuurders en leden RvC hebben primair het vennoot-

beleidskaders. Bijvoorbeeld in het geval van een

schapsbelang voor ogen.

schapsbelang voor ogen.

omgevingsdienst. Sturingslijnen

Meedraaien in P&C-cyclus van de gemeente met korte Een aparte P&C-cyclus waarin lange sturingslijnen en formele

De coöperatie heeft een aparte P&C-cyclus en lange

sturingslijnen.

besturingslijnen. In vergelijking met de AVA heeft de ALV

verantwoordingsmomenten zijn vastgesteld.

een betere informatiepositie. De ALV wordt meer betrokken bij de koers van de organisatie. Rolverdeling

Binnen een GR is de rolverdeling opdrachtgever,

De structuur van een vennootschap impliceert een heldere rol-

De rolverdeling opdrachtgever, opdrachtnemer en

opdrachtnemer en toezichthouder minder expliciet

verdeling tussen opdrachtgever, opdrachtnemer en toezicht-

toezichthouder is helder vastgelegd in de structuur.

vastgelegd dan bij een vennootschap (vermenging van houder. rollen). Slagkracht bestuur

Vanwege de aanwezigheid van meerdere deelnemers

De slagkracht van het bestuur is in beginsel groot.

De slagkracht van het bestuur is in beginsel groot omdat

en de langere, en veelal verplichte, besluitvormings-

De bestuurders kunnen immers onafhankelijk van gemeenten

deze onafhankelijk beleidsbeslissingen kan nemen.

lijnen, is de slagkracht van het bestuur minder.

beleidsbeslissingen nemen.

Prikkels voor

Private partijen kunnen geen mede-eigenaar worden

Private partijen kunnen mede-eigenaar met winstdeling worden.

efficiency

met winstdeling. Beperking door belang beleidsdoelstel- Er zijn prikkels aanwezig vanwege harde (financiële) afspraken

Financieel

3

Private partijen hebben de mogelijkheid om medeeigenaar met winstdeling te worden.

lingen en langere besluitvormingslijnen.

binnen duidelijke uitvoeringskaders.

Gehele aansprakelijkheid. Het genereren van

Aansprakelijk voor inbreng. De inkomsten worden gegenereerd

Aansprakelijk voor inbreng. Het genereren van inkomsten

inkomsten op basis van een kostenverdeling via een

op basis van een klant-leverancier relatie: prijs voor geleverde

op basis van een klant-leverancierrelatie: prijs voor

verdeelsleutel.

dienstverlening.

geleverde dienstverlening.

Gebaseerd op rapportage rekenkameronderzoek Delft naar de effectieve governance bij verbonden partijen.


2.3 De complexiteit van verbonden partijen Naast de kansen die verbonden partijen bieden en de aanwezige verscheidenheid, brengen verbonden partijen voor gemeenten ook een bepaalde complexiteit met zich mee: - de verschillende rollen. De gemeente fungeert richting een verbonden partij niet alleen als opdrachtgever/klant maar ook als eigenaar. Dit brengt een natuurlijke spanning met zich mee. Het belang van een verbonden partij kan immers wezenlijk verschillen van het belang van de gemeente in haar rol van eigenaar of opdrachtgever/klant. In sommige gevallen hebben gemeenten hierop aanvullend nog andersoortige relaties met verbonden partijen: verhuurder van vastgoed, subsidierelatie, inkooprelatie. Zowel het (h)erkennen van deze verschillende belangen als het goed organiseren ervan op ambtelijk en bestuurlijk niveau is van groot belang - de afstand. Het gevoel dat zowel het college als de gemeenteraad weinig regie heeft op de verbonden partijen. Dit gevoel wordt vaak versterkt doordat de gemeenteraad niet volledig op de hoogte is van het beschikbare instrumentarium en de sturingsmogelijkheden om zijn kaderstellende en controlerende rollen te vervullen - de samenwerking. Het vinden en ontwikkelen van een (subjectief gevoel van) gelijkwaardigheid blijkt niet altijd evident in de praktijk4. De aanwezigheid van deze gelijkwaardigheid en het bijbehorende vertrouwen vereenvoudigen de communicatie tussen beide partijen en de bereidheid om proactief informatie met elkaar te delen.

2.4 Verbonden partijen en risicomanagement Verbonden partijen brengen - naast hun langdurige karakter - vaak ook grote financiële consequenties en risico’s voor de gemeente met zich mee. De risico’s zijn voor gemeenten meer dan alleen financieel van aard. Denk hierbij aan het bereiken van de sociaal-maatschappelijke effecten maar ook aan risico’s rondom bestuurlijk-organisatorische aspecten: het vraagstuk van democratische legitimiteit, juridische vormgeving en imago. Het is daarom van groot belang dat een gemeente, op zowel ambtelijk als bestuurlijk niveau, niet alleen zicht heeft op de “kansen” maar ook op de aard en de omvang van de risico’s en de beheersing daarvan. Risicomanagement is hierbij zowel bij de verbonden partij (onder meer solide bedrijfsvoering) als aan de kant van de gemeente een essentieel instrument om goed met deze onzekerheden om te gaan. Het doel van risicomanagement is om continu risico’s expliciet te maken en te beheersen, risicoalertheid te creëren, proactief en bewust met riscio’s om te gaan (in plaats van reactief) en om de mogelijke beheersmaatregelen zorgvuldig af te wegen. Continu risico’s expliciet maken en beheersen Het introduceren van risicomanagement impliceert dat risico’s geregeld, met vastgestelde tussenpozen, geïnventariseerd en besproken worden. Op deze wijze worden de risico’s ‘levend gehouden’ en is er voortdurend aandacht voor de beheersing ervan. Hierbij is het essentieel om in ogenschouw te nemen dat risico’s integraal bekeken worden, méér dan alleen financieel.

4

Dit is een van de conclusies in de oratie van Marcel Boogers (2013); Het raadsel van de regio: Waarom regionale samenwerking soms resultaten oplevert.

Verbonden Partijen: Samen sterker?| 29 augustus 2014 | Pagina 10

Risicoalertheid creëren Door goed uitgevoerd risicomanagement worden de verschillende risico’s voor gemeenteambtenaren en -bestuurders en voor directies van de verbonden partijen inzichtelijk gemaakt. Hierdoor kan een gelijk beeld bestaan over de belangrijkste risico’s en ontstaat bij de betrokkenen een versterkt risicobewustzijn. Proactief met risico’s omgaan in plaats van reactief Het benoemen en uitvoeren van beheersmaatregelen voordat risico’s daadwerkelijk zijn opgetreden, maakt het mogelijk om proactief met risico’s om te gaan. Bewust met risico’s omgaan en bijbehorende beheersmaatregelen afwegen Het uitvoeren van een risicoanalyse maakt dat risico’s en beheersmaatregelen niet op een willekeurige, maar op een gestructureerde wijze worden geïnventariseerd.


3. Beschrijving geselecteerde verbonden partijen

Hoofdstuk 3 voorziet in een beschrijving van de voor dit onderzoek geselecteerde cases. Deze beschrijvingen gaan met name in op aan governance gerelateerde thema’s, zoals de inrichting van de toezichtstructuur, de inhoudelijke kaderstelling, de relatie met de gemeente Eindhoven en de wijze waarop de verbonden partij wordt aangestuurd door de gemeente Eindhoven. Bij de selectie van de cases is gestreefd naar diversiteit voor wat betreft criteria als rechtsvorm, domein en participatiebelang. Dit heeft geleid tot de volgende selectie van verbonden partijen. Verbonden partij

Domein

Rechtsvorm

Belang

1

Eindhoven Airport

Economie

NV

24,5%

2

Capital D

Cultuur/economie

Coöperatie

1/26e

3

Werkvoorziening Regio Eindhoven - Ergon

Sociaal

Gemeenschappelijke regeling

75%

3.1 Eindhoven Airport - NV Eindhoven Airport is wellicht voor de maatschappij de meest ‘zichtbare’ verbonden partij van de gemeente Eindhoven. Deze naamloze vennootschap (NV) onderhoudt een sterke binding met de regio. Zowel de voor- als de nadelen van deze internationale luchthaven slaan immers neer in de regio Eindhoven. Deze regionale verankering is dan ook vastgelegd in de missie van de luchthaven. Ondanks dat de luchthaven geen beursgenoteerde onderneming is, en dus wettelijk niet verplicht is om de Nederlandse Corporate Governance Code toe te passen, heeft zij er voor gekozen om de geldende principes uit deze code grotendeels toe te passen. Dit is vervolgens geëffectueerd in het aanpassen van de statuten en de reglementen. Het aandelenkapitaal is al sinds lange tijd in handen van drie aandeelhouders: de gemeente Eindhoven en de provincie Noord-Brabant bezitten beide 24,5% van de aandelen; het overige deel van de aandelen (51%) is in handen van de Schiphol Group. Jaarlijks wordt in april een algemene vergadering van aandeelhouders (AVA) belegd. De gemeente Eindhoven wordt in de AVA vertegenwoordigd door de wethouder Financiën. In deze vergadering wordt onder andere door de directie van de luchthaven verslag uitgebracht over zowel de kwantitatieve als de kwalitatieve resultaten van het voorafgaande boekjaar. Tevens wordt de door de directie van Eindhoven Airport opgestelde strategie voorgelegd. De Raad van commissarissen (RvC) vormt het toezichthoudend orgaan van Eindhoven Airport. De gemeente Eindhoven heeft een voordrachtrol in de benoeming van één commissaris. De samenwerking en de onderlinge contacten tussen Eindhoven Airport en de gemeente blijven echter niet beperkt tot bovenstaande gremia. Elk najaar wordt op voorspraak van de luchthaven bijvoorbeeld een strategiesessie belegd met de aandeelhouders. Daarnaast zijn er allerlei contacten tussen de gemeente en de medewerkers van Eindhoven Airport, bijvoorbeeld over het thema ‘landzijdige bereikbaarheid’.


Het Aldersadvies 2010 geldt als het belangrijkste inhoudelijke kader voor Eindhoven Airport. De voornaamste thema’s binnen dit kader zijn volume, hinderbeperking, duurzaamheid en landzijdige bereikbaarheid. De directie van Eindhoven Airport rapporteert per kwartaal over de ontwikkeling op deze thema’s. Dit kader is vormgegeven door de Alderstafel Eindhoven; een stakeholdersoverleg met regionale en nationale partners waarin de gemeente Eindhoven door de inhoudelijk betrokken wethouder Mobiliteit wordt vertegenwoordigd. De afgelopen jaren lag de focus van de vragen vanuit de gemeenteraad met name op inhoudelijke thema’s als geluidshinder, duurzaamheid en de parkeerproblematiek. Vreemd

Eigen

Aandeel

Aandeel

Vermogen

vermogen

gemeente

gemeente

Eindhoven

Eindhoven

in %

in €

33.752.000

50.150.000

24,5%

12.287.000

Boekwaarde

Aansprakelijkheid

Aansprakelijkheid

deelneming

financieel/juridisch

maatschappelijk

556.000

€ 556.000

Ja

3.2 Capital D - Coöperatie Met de oprichting van de Design Coöperatie Brainport U.A. (Capital D) worden krachten, kennis en initiatieven rondom design en technologie gebundeld. Een coöperatie kan gekarakteriseerd worden als een conjunctie van een vereniging en een kapitaalvennootschap. De omgang met eventuele tekorten en de aansprakelijkheid van de leden wordt vastgelegd gedurende de oprichting. Een coöperatie kent altijd een algemene ledenvergadering (ALV) en een bestuur. Aanvullend hierop kan statutair bepaald worden om een raad van toezicht (RvT) of een raad van commissarissen (RvC) op te richten. De dagelijkse leiding bij Capital D is belegd bij een eenhoofdige directie. Daarnaast beschikt de coöperatie over een algemene ledenvergadering (ALV) en een raad van toezicht. In de ALV hebben 26 leden plaats, variërend van leden uit het bedrijfsleven, kennis- en opleidingsinstellingen, de overheid tot studenten. De gemeentesecretaris heeft namens de gemeente Eindhoven zitting in de ALV waar de zeggenschap van de gemeente Eindhoven één stem van de in totaal 26 stemmen bedraagt. De raad van toezicht van de coöperatie bestaat uit inhoudelijk betrokken stakeholders; de gemeente Eindhoven wordt hierin niet vertegenwoordigd. De financiering van Capital D is gebaseerd op de contributie van bestaande leden en entreegeld bij toetredende leden. De verstrekking van separate (project)subsidies, bijvoorbeeld voor de Dutch Design Week, is in handen van het college van BenW van de gemeente Eindhoven en is (in formele zin) niet verweven met de gemeentelijke rol in de ledenvergadering van Capital D. De focus van de raadsvragen van de afgelopen jaren lag met name op de financiële beheersing. Vragen omtrent de contributie, de aankoop van de intellectuele eigendomsrechten en de financiële bestendigheid zijn hier voorbeelden van.


Ontwikkelingen Capital D heeft een roerige tijd achter de rug. In november 2012 werd duidelijk dat de coöperatie in financieel zwaar weer verkeerde. Deze benarde positie vormde een bedreiging voor de continuïteit van de Dutch Design Week waarop de gemeente, in samenspraak met de raad van toezicht, heeft ingegrepen. Momenteel is de organisatie financieel in controle en onderhoudt zij op maandelijkse basis contact met de gemeente Eindhoven over de financiële ontwikkelingen. Met ingang van 1 april 2014 is afgesproken om de relevante ontwikkelingen omtrent Capital D te monitoren op kwartaalbasis 5. Onder leiding van de nieuwe directeur is in 2013 een notitie verschenen over de continuïteit van Capital D. Hierin wordt ingegaan op het bestaansrecht van de coöperatie in relatie tot de vele stakeholders en wordt zowel een financieel als een inhoudelijk beeld van de nabije toekomst geschetst. Vreemd

Eigen

Aandeel

Aandeel

Vermogen

vermogen

gemeente

gemeente

Eindhoven

Eindhoven

in %

in €

2.197.000

-

3.8%

1.508.000 (*)

-

Boekwaarde

Aansprakelijkheid

Aansprakelijkheid

deelneming


Maatschappelijk

-

Tot inleg lidmaat-

Ja

schapsbijdrage

Gebaseerd op de conceptjaarrekening 2013.

3.3 Werkvoorziening Regio Eindhoven (Ergon) – gemeenschappelijke regeling De gemeente Eindhoven neemt, samen met vier regiogemeenten, deel aan de Gemeenschappelijke regeling Werkvoorzieningschap Regio Eindhoven (GRWRE ‘Ergon’). De missie van Ergon luidt als volgt. Maatschappelijke participatie door arbeidsontwikkeling van mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Een gemeenschappelijke regeling is, zoals eerder aangegeven, een publiekrechtelijke overeenkomst tussen bestuursorganen van openbare lichamen. De bestuursleden zijn politiek verantwoordelijk en dienen daarom verantwoording af te leggen aan zowel het college van BenW als de gemeenteraad. De deelnemers (gemeenten, provincies, waterschappen) aan een gemeenschappelijke regeling zijn financieel onbeperkt aansprakelijk voor eventuele schulden van deze partij. In het geval van Ergon is er sprake van één bestuursorgaan waarin de gemeente Eindhoven wordt vertegenwoordigd door de wethouder Financiën. Het aandeel van de gemeente Eindhoven in de gemeenschappelijke regeling bedraagt circa 75%. Dit wil overigens niet zeggen dat de gemeente Eindhoven beschikt over alleenzeggenschap of een vetorecht; een besluit komt tot stand wanneer meer dan de helft van het aantal stemmen die meer dan de helft van het totaal aantal inwoners van de gemeenten die deelnemen in deze gemeenschappelijke regeling vertegenwoordigen, zich voor het voorstel heeft verklaard. De gemeente Eindhoven stelt jaarlijks, in nauwe samenwerking met de overige vier gemeenten (regiegroep), een inhoudelijke en een financiële taakstelling op betreffende de uitvoering van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw). Hierin komen prestatieafspraken naar voren omtrent het budget, het 5

Op basis van technisch hoor en wederhoor is deze zin inzake de monitoring van capital D door de gemeente Eindhoven toegevoegd. Deze informatie kan in het kader van het onderzoek niet meer door de rekenkamercommissie geverifieerd worden.


ziekteverzuim, de wachtlijst en de verhouding ‘binnen-buiten’ (d.w.z. het aantal plaatsingen binnen Ergon zelf versus het aantal plaatsingen bij reguliere werkgevers). Deze afspraken worden vervolgens bekrachtigd in een jaarplan vanuit Ergon waarover zij elk kwartaal rapporteert. De hierboven beschreven en statutair bekrachtigde relatie van de gemeente Eindhoven met Ergon als uitvoerder van de Wsw is niet de enige relatie tussen beide partijen. Ergon voert namelijk voor de gemeente Eindhoven ook taken uit op het gebied van ‘groen’, post en reïntegratie. Ten slotte is de gemeente ook eigenaar en verhuurder van het vastgoed waarvan Ergon gebruikmaakt. Bij Ergon lag de focus van de gemeenteraadsvragen uit de afgelopen periode met name op beleidsinhoudelijk vlak, bijvoorbeeld omtrent de invoering van de Wet werken naar vermogen en de ontwikkelingen rondom de Participatiewet. Ontwikkelingen De op 1 januari 2015 in werking tredende Participatiewet, het afsluiten van de (nieuwe) toegang tot de Wsw en de krimpende rijksbijdrage Wsw, zijn uiteraard ontwikkelingen die van belang zijn voor zowel Ergon als de gemeente Eindhoven. Anticiperend hierop heeft Ergon in 2012 een herstructureringsplan opgesteld en worden momenteel de verschillende uitdagingen en scenario’s, die gepaard gaan met de decentralisaties in het sociale domein, samen verkend. Vreemd

Eigen

Aandeel

Aandeel

Vermogen

vermogen

gemeente

gemeente

Eindhoven

Eindhoven

in %

in €

8.220.000

5.657.000

75%

4.243.000

Boekwaarde

Aansprakelijkheid

Aansprakelijkheid

deelneming


Maatschappelijk

-

Ja


Ja

4. Het vigerende beleidskader

Hoofdstuk 4 gaat in op het vigerende beleidskader, de nota Op afstand verbonden (2013), van de gemeente Eindhoven. Dit beleidskader geldt als referentiepunt voor de bevindingen die in hoofdstuk 5 gepresenteerd worden. Ook bevat dit hoofdstuk een korte beschrijving van de vigerende kaders met betrekking tot risicomanagement. Het vigerende beleid van de gemeente Eindhoven ten aanzien van verbonden partijen is vastgelegd in de nota Op afstand verbonden (2013) en borduurt voort op het deelnemingenbeleid (2008). Het kader, opgebouwd langs de drie 'levensfasen': aangaan, beheer en beëindigen - van een verbonden partij, vervolgt met het benoemen van een aantal recente ontwikkelingen die de gemeente Eindhoven tot actualisatie van het deelnemingenbeleid uit 2008 noopten. Voorbeelden hiervan zijn de toegenomen maatschappelijke en politieke aandacht voor topinkomens en de rol van toezichthouders. Dit laatste heeft de gemeente Eindhoven overigens vertaald in een nieuw speerpunt: het nastreven van actief aandeelhouderschap. Het beleidskader gaat tevens in op de specifieke rol van de gemeenteraad bij de aansturing van verbonden partijen. In acht nemend de dualistische verhoudingen in de gemeente, onderscheidt de nota Op afstand verbonden zeven instrumenten voor de raad om invulling te geven aan zijn kaderstellende en controlerende rol.

4.1 Het aangaan van een verbonden partij De gemeente Eindhoven participeert alleen in een verbonden partij indien het gaat om het uitvoeren van een taak die het publiek belang dient en wanneer de betrokkenheid van de gemeente doelmatig is. Bovenstaande vormt het Leitmotif voor de gemeente bij de afweging om al dan niet een relatie met een verbonden partij aan te gaan. Het instrument waarmee deze afweging wordt gemaakt is het ‘besliskader aangaan verbonden partij’. Dit besliskader bevat de verschillende middelen waarmee de gemeente Eindhoven haar publieke belangen kan behartigen, bijvoorbeeld middels subsidieverstrekking, inkoop, zelf uitvoeren en dus ook middels een verbonden partij.


De gemeente Eindhoven stelt zich in de nota Op afstand verbonden op het standpunt dat er geen voorkeur of hiërarchie bestaat in de keuze voor een bepaald privaat- of publiekrechtelijk instrument. De specifieke casus is in deze leidend waarbij onder andere de volgende omstandigheden afgewogen kunnen worden: democratische controle, efficiency, slagkracht, zeggenschap en invloed en klantgerichtheid. In hoofdstuk 5 van deze rapportage wordt uiteengezet of de nota Op afstand verbonden op dit punt in de praktijk wordt gevolgd. De uitwerking van deze afweging dient zijn beslag te krijgen in een door het college goedgekeurd businessplan. Een dergelijk businessplan is onderdeel van de raadsvoorhangprocedure.

4.2 Het beheren van een verbonden partij Het concept governance (en haar vier deelprocessen sturen, beheersen verantwoorden, en toezicht), is in de zgn. beheerfase van een verbonden partij van zeer groot belang. Een gedegen inrichting van de governance is immers het middel om de afstand, die gepaard gaat met de keuze voor een verbonden partij als instrument, te overbruggen en zodoende de democratische controle te borgen. Sturen en verantwoorden Inleidend op de eerste twee deelprocessen - sturen en verantwoorden - schetst de nota de verhoudingen tussen de verbonden partij, het college en de gemeenteraad. Belangrijk hierbij is dat de gemeenteraad het college stuurt en niet een directe relatie onderhoudt met de verbonden partij 6. Eveneens benoemt de nota het belang van goede afspraken tussen de gemeente en haar verbonden partijen inzake de verantwoording. De nota onderkent twee rollen die de gemeente Eindhoven ten opzichte van een verbonden partij dient te vervullen: die van eigenaar en die van opdrachtgever. Aangezien de rol van eigenaar zich voornamelijk toespitst op de meer beheersmatige aspecten, zoals de continuïteit van een onderneming, en de rol van opdrachtgever voornamelijk beleidsmatige doelstellingen beoogt, bestaat er een natuurlijke spanning. De nota schrijft dan ook voor om deze rollen, organisatorisch gezien, van elkaar te scheiden. Dit heldere onderscheid ligt in de praktijk soms complexer en is afhankelijk van het karakter van een verbonden partij. In het vervolg zet de nota uiteen hoe de sturing van de gemeente verloopt bij privaatrechtelijk en publiekrechtelijk verbonden partijen (via een AVA of ALV, een algemeen en/of dagelijks bestuur). Beheersen Een van de belangrijkste bouwstenen in de nota voor wat betreft het aspect beheersing, is het uitgangspunt van actief aandeelhouderschap. Het actief invloed uitoefenen door de gemeente op haar verbonden partijen versterkt de borging van publieke belangen en focust zich op de volgende onderwerpen: - strategie - beloning in de (semi)publieke sector - maatschappelijke verantwoord ondernemen, waaronder social return - risicobeheersing - eigen vermogen - benoemingen - Team Verbonden Partijen en bestuurlijke besluitvorming.

6

Dit ligt genuanceerder als het gaat om gemeenschappelijke regelingen waarin raadsbevoegdheden zijn ondergebracht. Immers als dergelijke bevoegdheden zijn ondergebracht is een directe relatie tussen de gemeenteraad en de verbonden partij juist conform de gekozen governance inrichting.


Ook het belang van een periodieke, strategische evaluatie komt in deze context expliciet aan bod. De nota stelt dat de gemeente periodiek zichzelf de vraag moet stellen of de huidige constructie van een verbonden partij nog de juiste manier is om een bepaald publiek belang te organiseren. Toezicht Aangaande het toezicht volstaat de nota met het uiteenzetten van de rol van een raad van commissarissen (RvC) en de rol van individuele toezichthouders. Als het gaat om de kwaliteit van de toezichthouders is volgens de nota het benoemingenbeleid van de gemeente leidend (o.a. maximering van het aantal commissariaten, bekleed door één persoon, diversiteit, evenwichtigheid en deskundigheid van de RvC of de RvT). De gemeente Eindhoven wil een significante en kritische rol vervullen in de (her)benoemingen.

4.3 Het beëindigen van een verbonden partij De nota volstaat ten aanzien van het beëindigen van verbonden partijen met een schets van het proces en het noemen van enkele redenen die aanleiding kunnen vormen voor het beëindigen van een verbonden partij (zoals bijvoorbeeld de voltooiing van een gebiedsontwikkeling of het wegvallen van een publiek belang). De periodieke jaarlijkse evaluatie geldt als een belangrijk moment voor dergelijke afwegingen.

4.4 Risicomanagement Rondom het thema risicomanagement zijn binnen de gemeente Eindhoven kaders vastgesteld in de nota Strategisch risicomanagement (2010). Tevens is in de nota Op afstand verbonden ook een aantal specifieke kaders gesteld rondom risicomanagement van verbonden partijen.

4.4.1 Nota Strategisch risicomanagement De nota Strategisch risicomanagement is het centrale beleidskader dat de gemeente Eindhoven heeft vastgesteld ten aanzien van risicomanagement. De nota, die is opgesteld vanuit de sector Control, beoogt met risicomanagement binnen de gemeente Eindhoven inzicht te verkrijgen in de strategische risico’s die de gemeente loopt. Daarmee wordt tevens beoogd het risicobewustzijn te stimuleren, het weerstandsvermogen te onderbouwen en te berekenen, het negatieve effect van riscio’s op het bestaande beleid en de kwaliteit van de bestaande voorzieningen te verminderen. Tot slot wordt beoogd om de interne beheersing als onderdeel van integraal risciomanagement te optimaliseren. Om hiertoe te komen wordt een aantal uitgangspunten en kaders vastgesteld. De belangrijkste hiervan zijn: - ten minste één keer per jaar wordt het gemeentebrede riscioprofiel geactualiseerd conform de zgn. COSO-methodiek - elke beleidsafdeling is verantwoordelijk voor haar eigen risicomanagement/risicomanagementproces - dit proces wordt gefaciliteerd door de sector Control - geïdentificeerde risico’s worden opgenomen in het strategisch risicodocument, de paragraaf ‘weerstandsvermogen’, en in college- en raadsvoorstellen - de beheersing geschiedt in concrete verbeterplannen voor sectoren of onderdelen.


4.4.2 Risicomanagement in nota Op afstand verbonden In deze nota is een aantal bepalingen opgenomen dat zaken op het gebied van risicomanagement impliceert. Rondom het aangaan van een verbonden partij dient er een, door het college goedgekeurd, businessplan van de verbonden partij te zijn waarin is opgenomen: - inzicht in het risicoprofiel van de businesscase - verbinden van de verschillende rollen die aan de orde zijn bij verbonden partijen en de rolvastheid die dat vraagt. Rondom het beheer van verbonden partijen stelt de nota dat er periodiek (jaarlijks) onderzoek plaatsvindt naar de risico's die de gemeente loopt bij het deelnemen in verbonden partijen. Hierbij wordt tevens de vraag meegenomen of de verbonden partij nog ondersteunend is aan de actuele doelstellingen van de gemeente en of de gekozen vorm nog past bij de positie van de verbonden partij. Tevens wordt in de nota, als uitgangspunt van goed bestuur, de code corporate governance voorgeschreven of - waar relevant - een branchegerelateerde code. Op het gebied van risicomanagement impliceert dit dat de verbonden partij een intern risicobeheersings- en controlesysteem dient te hebben.


5. Het functioneren in de praktijk

Hoofdstuk 5 betreft een uiteenzetting van het functioneren in de praktijk, waarbij het vigerende beleid het referentiekader vormt. De inhoud van dit hoofdstuk is gebaseerd op de uitgevoerde documentenstudie en de gehouden interviews. De gebruikte bronnen staan vermeld in de bijlagen bij dit rapport. Dit hoofdstuk kent eenzelfde opbouw als hoofdstuk 4 en loopt dus langs de verschillende ‘levensfasen’ van verbonden partijen en start met een inleidende paragraaf.

5.1 Inleiding; enkele algemene bevindingen In lijn met de inhoud van hoofdstuk 2 geldt ook voor Eindhoven dat haar portfolio van verbonden partijen gekenmerkt wordt door een grote diversiteit. Zo is de verbondenheid van de gemeente met de luchthaven al decennia oud en is deze verbinding, vanuit meerdere perspectieven bezien, meegeëvolueerd in de tijd. Bepaalde gemeenschappelijke regelingen daarentegen, zoals Ergon, de Veiligheidsregio en de omgevingsdienst, hebben hun oorsprong in beleid en wetgeving van de Rijksoverheid. Ook de aanstaande Participatiewet, en de consequenties hiervan voor Ergon, is hiervan een goed voorbeeld. Een derde ‘bloedgroep’ bestaat uit de deelnemingen die ontstaan zijn vanuit een zeker toeval of een bepaalde beleidsopportuniteit. Een voorbeeld hiervan is de oprichting van de coöperatie Capital D die een bundeling van een aantal “bottom-up” initiatieven betrof. Kijkend naar het vigerende beleidskader, de nota Op afstand verbonden, blijkt uit dat dit zowel op ambtelijk als op bestuurlijk niveau als een professioneel en hanteerbaar kader wordt gezien. Het bevat heldere uitgangspunten voor het aangaan, beheersen en beëindigen van verbonden partijen. Daarnaast bevat het relevante nieuwe ontwikkelingen en herkennen respondenten zich in de uitwerking van het actief aandeelhouderschap, bijvoorbeeld op thema’s als duurzaamheid en social return. In de nota voert de eigenaarsrol - en de operationalisering daarvan - ten opzichte van de opdrachtgeversrol de boventoon. Met andere woorden: er wordt meer aandacht besteed aan het uitwerken en specificeren van de beheersmatige aspecten, zoals de continuïteit van de organisatie en de financiële beheersing en risicomanagement, dan aan de beleidsmatige aspecten, zoals het richting geven aan een verbonden partij door middel van een dienstverleningsovereenkomst of een service level agreement. Daarnaast blijkt dat het beleidskader en de impact ervan, nog aan kracht kunnen winnen door een betere bekendheid en internalisatie van het kader bij medewerkers in de verschillende beleidssectoren van de gemeente. Verbonden partijen als onderwerp is ook voor de gemeenteraad van Eindhoven, in lijn met de landelijke trend, een actueel onderwerp. De gemeenteraad toont dan ook een grote mate van betrokkenheid als het gaat om vraagstukken rondom verbonden partijen. Deze betrokkenheid blijkt bijvoorbeeld uit documentatie rondom de actualisering van het huidige beleidskader. Zo heeft de Commissie Financiën en Bestuur aangedrongen op een nadere explicitering van bijvoorbeeld de rol van de gemeenteraad, de bestuurlijke scheiding (in portefeuilles) van de opdrachtgeversrol en de rol van eigenaar, de mogelijkheden tot beëindiging van een verbonden partij en de periodieke evaluatie en actualisatie van het beleidskader. Een ander voorbeeld van de betrokkenheid van de gemeenteraad is de uit februari 2014 daterende motie van de PvdA-fractie over de mogelijkheid tot het instellen van adoptieteams vanuit de gemeenteraad bij de verschillende Eindhovense verbonden partijen.


Daarnaast blijkt dat de gemeenteraad op momenten worstelt met de complexiteit en diversiteit van verbonden partijen. Eindhoven kent immers een veelheid aan verbonden partijen, variërend van publieke en private rechtspersonen tot PPS-constructies waarbinnen meerdere rollen vervuld worden. Om de karakteristieken en consequenties van al deze vormen te doorgronden en daarnaar te handelen, is een bepaalde mate van kennis vereist. Het actiever - en voornamelijk eerder - betrekken van de gemeenteraad bij verbonden partijen, is eveneens een behoefte van diezelfde raad. De gemeenteraad is echter ook zelfkritisch en stelt dat zijn betrokkenheid en aandacht voor specifieke verbonden partijen vaak incidentgedreven is en dat niet altijd optimaal gebruikgemaakt wordt van de beschikbare sturingsinstrumenten.

5.2 Het aangaan van een verbonden partij Het onderzoek heeft niet uitvoerig in kaart kunnen brengen of het aangaan van een nieuwe verbonden partij plaatsvindt langs de kaderscheppende lijnen uit de nota Op afstand verbonden. De nota is nog pril en er worden niet op frequente basis nieuwe verbintenissen aangegaan. Er is echter wel een algemeen beeld uit het onderzoek ontstaan. Een uitgewerkte businesscase dient volgens het beleidskader ten grondslag te liggen aan de beslissing om al dan niet een verbonden partij aan te gaan en aan de daarbij passende raadsvoorhangprocedure. Deze businesscase dient zes ingrediënten te bevatten: de motieven, de aard van de samenwerking, de vorm van de samenwerking, een beschrijving van de samenwerkingspartners en de consequenties daarvan, het governancemodel en een risicoprofiel. Wanneer vervolgens gekeken wordt naar bijvoorbeeld de raadsvoorhangbrief betreffende de eventuele deelname in de Design Coöperatie Brainport uit 2010, blijkt dat alle bovengenoemde ingrediënten in meer of mindere mate aan bod komen. Echter, uit interviews en de bestudeerde documenten blijkt ook dat het gesprek dat hier vervolgens over gevoerd wordt op ambtelijk en bestuurlijk niveau, met name gaat over de beleidsinhoudelijke motieven, de financiële risico’s en de businesscase. Het gesprek over de daadwerkelijke (operationele) inrichting van het governancemodel en over de aanwezige politieke, juridische en imagorisico’s wordt daarentegen in mindere mate gevoerd. Denk hierbij aan afspraken omtrent informatievoorziening, zeggenschap, verdeling van verantwoordelijkheden (in de statuten), de opdrachtverlenende cyclus inclusief bijbehorende prestatieafspraken, de toezichtstructuur, een brede ex-ante risicoanalyse etc. De gemeenteraad heeft in dit proces de ruimte om actief te sturen en gebruik te maken van haar sturingsinstrumenten, bijvoorbeeld door vooraf vragen te stellen bij de gekozen toezichtstructuur van de Design Coöperatie Brainport of de vertegenwoordiging door de gemeente Eindhoven. Dit is echter, voor zover bekend, niet gebeurd. Hierbij past de opmerking dat de ontwikkeling van het recente beleidskader en de aanwezigheid van het Team Verbonden Partijen bijdragen aan een toenemende professionalisering op deze thema’s.


Bovenstaand patroon wordt geïllustreerd in het volgende voorbeeld dat een beeld schetst van de aangegane verbinding van de gemeente Eindhoven met Design Coöperatie Brainport, later Capital D. Belangrijk hierbij is dat destijds het huidige beleidskader nog niet van kracht was.

Het aangaan van een verbonden partij – Inrichting governance Capital D Capital D is een coöperatie die krachten, kennis en initiatieven rondom design en technologie bundelt en heeft 26 leden waar de gemeente Eindhoven er een van is. De recente turbulente geschiedenis van Capital D is bekend. Kijkend naar de periode waarin de organisatie is ontstaan valt, vanuit governanceoptiek, een aantal zaken op. De gemeente Eindhoven werd in de ALV vertegenwoordigd door de gemeentesecretaris e en de zeggenschap van de gemeente in deze constellatie betrof 1/26 deel. Door verschillende informatiebronnen is geconcludeerd dat vanaf het begin niet helder was wat leden konden verwachten van de coöperatie. Immers, de statuten bevatten wel de doelstelling van de organisatie maar een nadere operationalisering alsmede het expliciteren van verwachtingen tussen leden en de organisatie ontbraken. Binnen de gemeentelijke organisatie is Capital D, of in eerste instantie de Design Coöperatie Brainport, gedurende de beginperiode niet behandeld als een verbonden partij. De verstrekte subsidie op projectbasis, bijvoorbeeld de Dutch Design Week, vormde het sturingsinstrument. De raad van toezicht speelde een belangrijke rol in de toezichtstructuur van Capital D. Hierin hadden louter toezichthouders zitting met inhoudelijke expertise; kennis en ervaring op het gebied van financiën en bedrijfsvoering ontbraken.

In het onderzoek kwam tevens naar voren dat de trigger die ten grondslag ligt aan het aangaan van een verbonden partij, vanuit verschillende onderdelen van de organisatie en motieven (beleidsinhoudelijk, (bestuurlijke) ambitie, historie) - kan komen. Een expliciete afweging bij de te kiezen rechtsvorm in relatie tot dit financiële risico, is niet in beeld gekomen. Respondenten stellen dat het binnen de gemeentelijke organisatie nog geen gemeengoed is dat een (brede) risicoanalyse ten grondslag ligt aan de keuze voor de rechtsvorm van een verbonden partij.

5.3 Het beheren van een verbonden partij De opbouw van deze paragraaf zal, in overeenstemming met hoofdstuk 4, verlopen langs de vier deelaspecten van governance: sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. Sturen Gedurende de in het kader van dit onderzoek gehouden interviews is de wijze waarop de gemeente Eindhoven en haar verbonden partijen samenwerken steevast benoemd als kracht. De verbonden partijen spreken met respect over de gemeentelijke organisatie en vice versa. De betrokken organisaties waarderen elkaars professionaliteit en onderhouden nauwe contacten. Zo vindt er in het geval van Eindhoven Airport een jaarlijkse strategiesessie plaats en zijn er op ambtelijk niveau allerlei contacten tussen beide organisaties op specifieke thema’s zoals bijvoorbeeld landzijdige bereikbaarheid.


Ook ten tijde van de financiële perikelen bij Capital D blijkt dat de samenwerking met de gemeente Eindhoven steeds een constructief en open karakter heeft gehad. Een ander voorbeeld van een dergelijke samenwerking is gelegen in de totstandkoming van het jaarplan bij Ergon. Gedurende dit proces werken Ergon en de deelnemende gemeenten nauw samen. De gemaakte (prestatie)afspraken met de onderzochte verbonden partijen blijken van wisselende kwaliteit te zijn. In het geval van Eindhoven Airport geldt dat het belangrijkste kader wordt gevormd door het Aldersadvies, voortkomend uit de Alderstafel Eindhoven, een stakeholderoverleg met regionale en nationale partners waarin de inhoudelijk betrokken wethouder van de gemeente Eindhoven participeert. Dit advies bevat een bijbehorend uitvoeringsprogramma waarin prestatieafspraken zijn opgenomen. Eindhoven Airport rapporteert elk kwartaal over de voortgang, waarbij volume, hinderbeperking, duurzaamheid en landzijdige bereikbaarheid de belangrijkste thema’s vormen. Zoals eerder aangegeven, komt het jaarplan van Ergon, inclusief prestatieafspraken, tot stand middels een samenwerking tussen de deelnemende gemeenten en Ergon. Deze prestatieafspraken zijn SMART geformuleerd; het onderstaande kader illustreert dit.

Het beheren van een verbonden partij – SMART geformuleerde prestatieafspraken Ergon De gemeenteraad van Eindhoven wordt middels een Raadsinformatiebrief (RIB) elk kwartaal op de hoogte gebracht van de prestaties van Ergon. De gemaakte prestatieafspraken hebben bijvoorbeeld betrekking op de omvang van de wachtlijst en hoe deze zich ontwikkelt ten opzichte van de doelstelling. Ook de verhouding tussen in- en extern geplaatste personen geldt als een belangrijke parameter voor Ergon. Het jaarplan bevat consequent SMART-geformuleerde prestatieafspraken waarover onder andere in de RIB’s wordt gerapporteerd. In de kwartaalrapportages van Ergon worden voor alle deelnemende gemeenten de behaalde prestaties in relatie tot de doelstellingen zichtbaar gemaakt en worden met behulp van grafieken en trendanalyses de ontwikkelingen in de tijd gevisualiseerd.

Het mag op basis van bovenstaand kader duidelijk zijn dat de gemeente Eindhoven eveneens afspraken heeft gemaakt met Ergon aangaande de verantwoording. Bij de derde casus, Capital D, ligt het ingewikkelder. De gemeente Eindhoven bekleedt, onder andere, de rol van subsidieverlener. Onder deze subsidie liggen SMART-geformuleerde prestatieafspraken. Deze subsidies worden echter verstrekt op projectniveau (bijvoorbeeld Dutch Design Week) en niet op het niveau van Capital D als organisatie. Het bleef op deze manier onduidelijk welke toegevoegde waarde Capital D als organisatie levert aan haar leden. De eind 2013 verschenen continuïteitsnotitie Now Future haakt hierop in en beschrijft de toegevoegde waarde die Capital D als organisatie kan leveren en hoe zij dit in de nabije toekomst gaat waarmaken. De afspraken tussen de gemeente Eindhoven en Capital D zijn ten gevolge van de financiële perikelen meerdere malen aangepast in de afgelopen jaren. Momenteel verantwoordt Capital D zich middels een constant actuele meerjarenbegroting, de jaarrekening en de begroting. Gedurende de Dutch Design Week wordt de verantwoordingscyclus verder geïntensiveerd.


Uit de interviews is naar voren gekomen dat er binnen de gemeentelijke organisatie heel beperkt onderlinge kennisdeling rond (het thema) verbonden partijen plaatsheeft. Bijvoorbeeld kennis en ervaring omtrent het opstellen van prestatieafspraken, het al dan niet inzetten van sanctiemogelijkheden en de wijze waarop contact wordt onderhouden met een verbonden partij. De reden hiervoor is volgens respondenten de grote onderlinge verschillen tussen de verbonden partijen. Beheersen Ten aanzien van de beheersing is de scheiding van de opdrachtgeversrol en de eigenaarsrol - zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau - een factor van belang. Het scheiden en erkennen van beide rollen maakt dat beide invalshoeken belicht worden en er zodoende aandacht is voor de bijbehorende belangen. Met name in het college van BenW is de scheiding scherp georganiseerd waarbij de wethouder Financiën de rol van eigenaar bij de verschillende verbonden partijen vertegenwoordigt. Op ambtelijk niveau is de verdeling van de beide rollen op momenten ingewikkelder. In het geval van Ergon vervult de betreffende beleidssector Mens en Maatschappij de opdrachtgeversrol, ondersteund door collegae vanuit Bedrijfsvoering. De beleidssector bereidt tevens de gecombineerde AB/DBvergaderingen voor. Het contact tussen deze beleidssector en het Team Verbonden Partijen is minimaal en daarmee niet in overeenstemming met de uitgangspunten in de nota Op afstand verbonden. Dit neemt niet weg dat de betrokkenen erg tevreden zijn over de gang van zaken met betrekking tot Ergon, zowel aan de kant van de gemeentelijke organisatie als bij Ergon zelf. Bij Eindhoven Airport daarentegen heeft het Team Verbonden Partijen een prominentere rol. Het Team Verbonden Partijen bereidt namelijk de AVA voor en voorziet zodoende het college van ambtelijk advies. Overigens geldt dat de praktijk niet te vangen is in louter de opdrachtgevende en de eigenaarsrol. Zo vervult de gemeente ten aanzien van Ergon nog een aantal andere rollen. Ten eerste is zij eigenaar van het vastgoed en heeft ze vanuit die hoedanigheid een huurovereenkomst met Ergon. Ten tweede koopt de gemeente Eindhoven, specifiek de sector Groen, diensten in van Ergon (op basis van "inbesteding"). Dergelijke situaties, waarin de gemeente een groot aantal rollen vervult richting een verbonden partij, zijn complex en ze bevatten het gevaar dat politieke afwegingen worden beïnvloed door institutionele en/of commerciële belangen. Er zijn echter geen aanwijzingen naar voren gekomen dat een dergelijke belangenverstrengeling aan de orde is binnen de gemeente Eindhoven. Het Team Verbonden Partijen, reeds eerder aangestipt, speelt een belangrijke rol als het gaat om beheersing en risicomanagement. Conform het beleidskader dient er jaarlijks een onderzoek plaats te vinden naar de risico’s die de gemeente loopt bij het deelnemen in verbonden partijen. Hierbij wordt tevens de vraag meegenomen of de verbonden partij nog ondersteunend is aan de actuele doelstellingen van de gemeente en of de gekozen vorm nog past bij de positie van de verbonden partij. In 2013 is het Adviesrapport Risicobeheersing Verbonden Partijen door het Team Verbonden Partijen opgesteld. Deze risicoanalyse wordt voornamelijk ingestoken vanuit financiën, bedrijfsvoering en continuïteit, en bevat een risicomatrix waarin de gewenste alertheid van de gemeente Eindhoven ten aanzien van de individuele verbonden partijen is geïndiceerd. De risico’s vanuit beleidsmatige kant dienen primair door de beleidssectoren die verantwoordelijk zijn voor een specifieke verbonden partij, geïnventariseerd en beheerst te worden. Uit interviews blijkt dat deze voornamelijk impliciet bekeken worden. Het risicomanagementproces zoals dat wordt voorgeschreven, wordt echter niet gevolgd en de bekende risico’s zijn niet aantoonbaar vastgelegd en worden ook niet aantoonbaar beheerst.


Naast het Adviesrapport Risicobeheersing Verbonden Partijen is er in het onderzoek geen risicoinventarisatie of een vertaling van risico's van verbonden partijen in een strategisch risicodocument (zoals het centrale risicodossier wordt genoemd) aangetroffen, noch bij de sector Control noch bij de inhoudelijke beleidssectoren (die hier conform de nota Strategisch risicomanagement verantwoordelijk voor zijn). Het onderzoek heeft niet vast kunnen stellen dat er binnen de (ambtelijke organisatie van de) gemeente Eindhoven sprake is van het regelmatig en op gestructureerde wijze inventariseren, analyseren en beheersen van de risico’s rondom verbonden partijen. Met de oprichting van het Team Verbonden Partijen is een belangrijke stap gezet in een verdere professionalisering van met name de beheersing van verbonden partijen. Uit interviews blijkt echter dat de exacte status, rol en verantwoordelijkheden van het team, bijvoorbeeld ten opzichte van de beleidssectoren, niet helder zijn. De rol van het team kan volgens respondenten ook verschillen per verbonden partij. De relatie van de gemeente Eindhoven met Ergon zou een significant andere zijn dan die met Eindhoven Airport. Los van het Team Verbonden Partijen heeft Concern Control in het recente verleden een aantal sessies georganiseerd voor beleidsinhoudelijke afdelingen om het risicobewustzijn te vergroten. Een ander verbeterpunt dat wordt genoemd betreft het zowel inhoudelijk (bijvoorbeeld als het gaat om financiële parameters rondom eigen vermogen en de wendbaarheid) als procesmatig beter synchroniseren van de P&C-cyclus van de gemeente Eindhoven en die van de verbonden partijen. Wat betreft het interne risicomanagement bij de drie onderzochte verbonden partijen valt een aantal dingen op: - Ergon brengt jaarlijks risico’s in kaart en deze worden eveneens opgenomen in het jaarplan en de jaarrekening. Dit zijn voornamelijk omzetgerelateerde risico’s. Daarnaast onderkent Ergon een aantal maatschappelijke c.q. imagorisico’s. Deze risico’s zijn niet zozeer vertaald in financiële getallen maar worden beheerst middels protocollen, en training en opleiding. Periodiek wordt Ergon hierop door de branchevereniging getoetst. Naar aanleiding van de laatste toets heeft Ergon bijvoorbeeld een klokkenluidersregeling opgesteld. Er wordt door de gemeentelijke organisatie geen individueel risicodossier bijgehouden voor Ergon - Eindhoven Airport kent een degelijk en breed risicobeheersingsysteem. De raad van commissarissen wordt twee keer per jaar geïnformeerd over de stand van zaken aangaande de strategische, operationele, financiële, interne organisatie en compliancerisico’s. Een beknopte weergave van deze risicoanalyse wordt opgenomen in het jaarverslag - Capital D: in het onderzoek is geen intern risicobeheersingsysteem aangetroffen. De partijen die zelf actief zijn op het punt van risicomanagement, geven aan dat ze dit doen vanuit eigen professionaliteit en vanuit branchegerichte codes. Ze zijn niet bekend met het feit dat dit ook een eis is vanuit de gemeente Eindhoven. Uit interviews blijkt tevens dat er door de gemeente ook niet op gestuurd wordt. Het risicomanagementsysteem van verbonden partijen wordt dan ook niet getoetst door de gemeente. Verantwoorden Conform de geldende wet- en regelgeving wordt de gemeenteraad van Eindhoven door middel van de begroting en het concernverslag geïnformeerd over de stand van zaken bij de verbonden partijen. Hierin is een paragraaf ‘verbonden partijen’ opgenomen waarin gerapporteerd wordt over enkele financiële parameters en waarin de ontwikkelingen per verbonden partij kort worden uiteengezet.


Het betreft echter een summiere beschrijving die geen recht doet aan de complexiteit en de dynamiek van de verschillende partijen. Daarnaast betreft het, gezien de aard van een P&C-cyclus, enigszins gedateerde informatie. Er worden dan ook binnen de gemeente Eindhoven additionele verantwoordingslijnen ontworpen, bijvoorbeeld in het geval van Ergon. De gemeenteraad ontvangt elk kwartaal een tussentijdse rapportage over de voortgang met betrekking tot de inhoudelijke en financiële doelstellingen. Ook in het geval van Brainport is er sprake van een dergelijk proces. Voorafgaand aan het opstellen van het jaarplan levert de gemeenteraad, door een commissie, input aan die meegenomen wordt. De gemeenteraad kan op deze wijze inhoudelijke focus aanbrengen. Bovenstaande twee voorbeelden laten een duidelijke koppeling zien tussen de financiële en de inhoudelijke kant. Een dergelijke koppeling lijkt voor de gemeenteraad lastig te leggen op het moment dat de verantwoordingsinformatie louter bestaat uit de begroting en het concernverslag van het desbetreffende jaar: wat is de impact van een indicering van een begroting op de beleidsmatige doelstellingen en de maatschappelijke output en outcome? Een andere bevinding is de betrokkenheid van raadsleden bij het onderwerp ‘verbonden partijen’. Zoals eerder aangehaald, heeft de commissie Financiën en Bestuur een actieve rol gespeeld bij het tot stand komen van het huidige kader en worden er met enige regelmaat raadsvragen gesteld omtrent actuele thema’s zoals de parkeerproblematiek, de geluidshinder en de duurzaamheid bij Eindhoven Airport en over de financiële perikelen bij Capital D. Er zijn daarentegen geen raadsvragen aangetroffen die ingaan op de inrichting van het governancemodel van een bepaalde verbonden partij. Als het gaat om de verantwoordingsinformatie van verbonden partijen aan de gemeente Eindhoven, geven betrokkenen aan dat zij hier in het algemeen erg tevreden over zijn. Zij ontvangen de gewenste informatie en indien de informatie vragen oproept, kan er via korte lijnen geschakeld worden om een en ander te verhelderen. Toezicht Bij het toezicht op verbonden partijen is de eerder benoemde scheiding van de eigenaarsrol en de opdrachtgeversrol op bestuurlijk niveau van belang. Dit uitgangspunt impliceert dat de wethouder Financiën van de gemeente Eindhoven de gemeente vertegenwoordigt als eigenaar van de deelnemingen. Volgens de respondenten komt het “uit elkaar organiseren” van beide rollen de professionaliteit ten goede; het expliciteert de belangen vanuit beide rollen en het noopt tot het voeren van het juiste gesprek. In de praktijk uit zich dit bijvoorbeeld in de aanwezigheid van de wethouder Financiën bij de AVA van Eindhoven Airport, waar onder meer de continuïteit van de onderneming centraal staat, en de aanwezigheid van zowel de wethouder Financiën als de inhoudelijk betrokken wethouder (conform het beleidskader) bij de jaarlijkse strategiesessie. Hier komen immers ook inhoudelijke thema’s zoals de landzijdige bereikbaarheid, duurzaamheid en hinderbeperking aan bod. Een van de, voor het aspect ‘toezicht’ relevante, aspecten van actief aandeelhouderschap, is de aandacht voor duurzaamheid en social return. Het voorbeeld op de volgende pagina illustreert de vertaalslag naar de praktijk die de gemeente Eindhoven op deze punten maakt.


Het beheren van een verbonden partij – Actief aandeelhouderschap in de praktijk De vertegenwoordigende wethouder blijkt consequent de speerpunten social return, duurzaamheid en de beloning van bestuurders c.q. directieleden onder de aandacht te brengen in de daarvoor bestemde gremia. Hetzelfde geldt voor de ambtelijke voorbereiding van de bestuurlijke gremia. Een voorbeeld van bovenstaande stellingen is de AVA van Eindhoven Airport NV d.d. 24-04-2013. In het ambtelijk advies aan het college ter voorbereiding op deze AVA worden de recentelijk ondernomen stappen op het gebied van social return uiteengezet: er zijn meerdere gesprekken geweest tussen Eindhoven Airport en de gemeente om de mogelijkheden tot het plaatsen van kandidaten uit het werk-leerbedrijf te verkennen. Dit heeft geleid tot opengestelde vacatures. Vervolgens is in de notulen van de AVA terug te zien dat de wethouder Financiën aandacht heeft gevraagd voor de ontwikkelingen op het gebied van social return en zijn er afspraken gemaakt over vervolgstappen. hierbij dient opgemerkt te worden dat een standpunt vanuit de gemeente Eindhoven niet direct hoeft te resulteren in eensluidende besluitvorming. De gemeente Eindhoven is immers minderheidsaandeelhouder met 24,5%.

In bovenstaand voorbeeld komt onder andere de ambtelijke advisering aan bod. In de gevoerde interviews werd duidelijk dat de collegeleden tevreden zijn over de (ontwikkeling van de) kwaliteit van deze advisering. Zij stellen dat de advisering in toenemende mate integraal van aard is; zowel de belangen van de eigenaarsrol als die van de opdrachtgeversrol zijn hierin meegenomen. Eveneens blijkt dat het college professioneel en consequent omgaat met de mandatering. Het is binnen het college gebruikelijk om alle vergaderstukken aan het voltallige college voor te leggen, inclusief de ambtelijke adviezen ten aanzien van de verschillende agendapunten. Vervolgens wordt aan de hand hiervan de discussie gevoerd en krijgt de portefeuillehouder een ‘aandachtspuntenlijstje’ mee. Hiermee wordt geborgd dat het toezicht op verbonden partijen een collegiale aangelegenheid is. Overigens ontbrak het bij Capital D aan een dergelijke mandatering en collegebehandeling gedurende de beginperiode. Capital D werd immers niet gezien als een verbonden partij en de subsidiebeschikking was het sturingsinstrument. Een punt voor verbetering is volgens respondenten de omgang met de toezichthouders en commissarissen die zitting hebben in de verschillende RvT's en RvC's. De gemeente Eindhoven, specifiek het college, heeft een significante rol in de benoeming van dergelijke personen waarbij zij een aantal uitgangspunten hanteert. Zo wordt gestreefd naar diversiteit en complementariteit. Het ontbreekt echter aan een systemisch relatiebeheer met de zittende commissarissen en toezichthouders. Op dit moment zou dit ad hoc en te weinig plaatsvinden. Overigens bevat het beleidskader geen richtlijnen aangaande het relatiebeheer met zittende toezichthouders en commissarissen.


5.4 Het beëindigen van een verbonden partij Het beëindigen van een verbonden partij is niet iets wat vaak voorkomt. Er bestaat dan ook geen uniform voorschrift voor het beëindigen van de relatie met een verbonden partij. Wel wordt in de nota Op afstand verbonden het belang van het periodiek strategisch evalueren van verbonden partijen benadrukt. In het recente verleden heeft de gemeente Eindhoven haar relatie met een aantal verbonden partijen beëindigd, bijvoorbeeld met Ekkersrijt, Wonen boven Winkels NV, Bedrijvencentra Regio Eindhoven BV en de NV Rede7. Hierbij speelde met name de overweging dat de financiële middelen op een maatschappelijk nuttiger manier besteed zouden kunnen worden. De NV Rede voorzag namelijk in huisvesting met ondersteuning voor kleinere bedrijven terwijl dergelijke werkplekken inmiddels in overvloed aanwezig zijn in de stad. Kortom, de maatschappelijke behoefte viel weg. Ten aanzien van de jaarlijkse strategische evaluatie van individuele verbonden partijen blijkt uit interviews dat hier impliciet wel aandacht voor is en er gesprekken over worden gevoerd, maar dat dit nog onvoldoende consequent en expliciet wordt gedaan. Het college spreekt bijvoorbeeld tijdens voorbereidingen van bestuurlijke gremia regelmatig over strategische onderwerpen, maar hier is geen formeel moment voor ingericht.

5.5 Toekomstige opgaven De decentralisaties in het sociale domein vormen, ook voor de gemeente Eindhoven, een van de belangrijkste opgaven. Binnen de gemeentelijke organisatie worden momenteel de noodzakelijke voorbereidingen hiertoe getroffen. Zo is bijvoorbeeld de beleidssector Mens & Maatschappij, in nauwe samenwerking met collega’s van zowel binnen als buiten de gemeente Eindhoven, bezig de Participatiewet inhoudelijk voor te bereiden. Het is op dit moment onduidelijk of de decentralisaties gepaard gaan met een toe- dan wel afname van verbonden partijen. Mocht er sprake zijn van nieuwe verbonden partijen dan is het van belang dat de gemeente Eindhoven, in al haar geledingen, gebruik maakt van de aanwezige kennis en ervaring en lessen trekt uit het recente verleden. Ook de oprichting van de Metropool Regio Eindhoven (MRE - een nieuwe gemeenschappelijke regeling) is een voorbeeld van recente, voor Eindhoven relevante, ontwikkeling. De MRE, voortgekomen uit de SRE, is een samenwerking tussen verschillende regionale overheden. De Brainportagenda is de belangrijkste agenda voor de MRE en richt zich met name op thema’s als mobiliteit, economie en ruimte. In vergelijking met de vroegere SRE heeft de MRE een bestuurlijk karakter, de op uitvoering gerichte taken zijn en worden overgeheveld naar samenwerkende gemeenten in de verschillende subregio’s. Overigens geldt de algehele veranderende rol van de overheid een wezenlijke toekomstige opgave voor de gemeente Eindhoven. Deze ontwikkeling is bijvoorbeeld zichtbaar in het coalitieakkoord waar, in navolging van de triple helix, gesproken wordt over de opkomst en importantie van de quadruple helix. Voortbordurend hierop openbaart zich een trend waarbij nieuwe wijzen van samenwerken, naast de reguliere rechtspersonen, aan populariteit winnen. Hierin acteert een (lokale) overheid meer en meer als gelijkwaardige partner, en dus minder vanuit een hiërarchische positie. Deze ontwikkelingen hebben uiteraard ook gevolgen voor de eisen die gesteld worden aan denkwijzen van de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie8.

7

Uit technisch hoor en wederhoor is gebleken dat de gemeente Eindhoven meerdere relaties met verbonden partijen heeft beëindigd gedurende de afgelopen periode. Daarom zijn enkele voorbeelden hiervan toegevoegd. 8 Deze frase is toegevoegd naar aanleiding van het technisch hoor en wederhoor en benoemd enkele additionele toekomstige opgaven die voor Eindhoven relevant zijn; zoals de quadruple helix en de veranderende rol van de overheid.


Voor de rol van de gemeenteraad in dit regionale samenwerkingsverband geldt enerzijds dat hij, inherent aan de constructie van een gemeenschappelijke regeling met een groot aantal deelnemers, op afstand staat, geen directe relatie onderhoudt met het algemeen en/of dagelijks bestuur en zijn zeggenschap beperkt is. Eveneens ontbreekt, in vergelijking met de SRE, een regioraad waarin raadsleden uit aangesloten gemeenten zitting hebben. Anderzijds geldt dat de oprichting van de MRE met zich mee brengt dat de op uitvoering gerichte taken, en bijbehorende besluitvorming, ‘dichter bij’ de gemeenteraad worden georganiseerd. Daarnaast dient het college voorafgaand aan een bijeenkomst van het regionale platform de inhoudelijke inbreng van de gemeenteraad van Eindhoven op te halen. Op deze wijze laat het college zich ‘voeden’, vergelijkbaar met de jaarcyclus van Brainport.


Bijlagen

Inleiding en aanleiding onderzoek Bijlage 1 geeft de lezer inzicht in de aanleiding van het onderzoek en de wijze waarop het onderzoek is uitgevoerd. Aanleiding De gemeente Eindhoven ambieert om in co-creatie maatschappelijke doelen te realiseren. Daartoe wordt meer samengewerkt met organisaties in verschillende vormen en juridische constructies. Het betreffende ‘Verbonden Partijen’-beleid is in het voorjaar 2014 geactualiseerd. Verbonden partijen zijn organisaties waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Zo kan de gemeente financieel garant staan voor een organisatie, een subsidierelatie hebben en/of een bestuurszetel hebben bij de betreffende organisatie en financiële risico’s lopen. Door landelijk beleid krijgt de gemeente meer taken op het gebied van onder meer veiligheid, milieu en - vanaf 2015 - extra taken in het sociale domein. Welke kaders stelt de gemeenteraad hierin en hoe controleert de gemeenteraad de realisatie van de beoogde maatschappelijke effecten? Hoe vindt democratische controle plaats? Al eerder had de raad vragen omtrent de effectiviteit en de efficiëntie van de Brainport-regio. Recentelijk was er aandacht voor de sturing van Capital D in Brainport Design. De democratische controle in verbonden partijen is complex. Dit is een langdurig, landelijk bekend gegeven. Voor gemeenteraden is het lastig om zicht en grip te houden op (uitvoerings)organisaties. Gemeenten hebben verschillende rollen (eigenaar en opdrachtgever) en kunnen verschillende beelden hebben bij de ambities van samenwerkingsverbanden. Op verzoek van de raadsfracties heeft de rekenkamercommissie onderzoek verricht om inzicht te geven in doelen, opbrengsten en risico’s van verbonden partijen en zo mogelijk richtingen van verbetering te identificeren voor sturing en monitoring van verbonden partijen. Onderzoeksopzet De rekenkamercommissie heeft in samenspraak met Twynstra Gudde Adviseurs en Managers gekozen voor een zogenaamd generiek onderzoek. Hiervoor zijn drie cases geselecteerd. Bij de selectie van de cases is gestreefd naar diversiteit voor wat betreft criteria als rechtsvorm, domein en participatiebelang. Dit heeft geleid tot de volgende selectie van verbonden partijen. Verbonden partij

Domein

Rechtsvorm

1

Eindhoven Airport

Economie

NV

Belang 24,5%

2

Capital D

Cultuur/economie

Coöperatie

1/26e

3

Werkvoorziening Regio Eindhoven - Ergon

Sociaal

Gemeenschappelijke

75%

regeling

Het onderzoek heeft plaatsgevonden in de periode van maart 2014 tot augustus 2014 en bestond uit een uitvoerige dossieranalyse en interviews met collegeleden, raadsleden en relevante sleutelfiguren van de gemeentelijke organisatie en de directie van de geselecteerde verbonden partijen. Uitvoering van het onderzoek Het onderzoek heeft de volgende stappen doorlopen.

Bijlage 1 | blad 1

Stap 1 – Plan van aanpak De rekenkamercommissie heeft in samenwerking met het ondersteunende onderzoeksbureau Twynstra Gudde een plan van aanpak ontwikkeld. Dit plan was richtinggevend voor het vervolg van het onderzoek en vormde de start voor het vullen van het onderzoeksdossier en het benaderen van de respondenten. Stap 2 – Feitenverzameling op basis van documentenstudie en interviews Gedurende deze fase van het onderzoek is het omvangrijke onderzoeksdossier bestudeerd en geanalyseerd door de onderzoekers. Vervolgens zijn er interviews gehouden met een breed palet aan respondenten, variërend van een afvaarding van de gemeenteraad tot directeuren van de geselecteerde verbonden partijen, en ambtenaren en bestuurders van de gemeente Eindhoven. Stap 3 – Conceptrapportage en technische wederhoor Deze stap bestond voornamelijk uit het verwerken van de verzamelde feiten en het schrijven van de conceptrapportage waarin de vigerende beleidskaders worden geconfronteerd met de dagelijkse praktijk. Deze conceptrapportage is voor technische wederhoor voorgelegd aan de betrokkenen. Stap 4 – Eindrapportage en bestuurlijk wederhoor De uitkomsten van het technische wederhoor hebben op onderdelen aanleiding gevormd om de eindrapportage aan te passen.

Bijlage 1 | blad 2

Overzicht Respondenten J. Beekmans, Afdelingshoofd a.i.Concerncontrol P.F.G. Depla, college van BenW R. Elbrink, sectorhoofd Strategie R. Haaze, Team Verbonden Partijen J.B. Helms, college van BenW (vml) M.C.T.M. List, college van BenW (vml) J.E. Meijs, directeur Eindhoven Airport M. Paulen, directeur Capital D P.M. Pistor, gemeentesecretaris P. Quick, directeur Ergon A.M.M.M. Verbakel, Concern Controller J. Vogel, sector Mens & Maatschappij A. Voorbraak, sector Control C.G.J. Wildeboer Schut, sector Strategie W. van Zon, coördinator Team Verbonden Partijen Afvaardiging gemeenteraad

Bijlage 2

Verbonden Partijen: Samen sterker?

Recommend Documents