Verbonden Partijen Verbonden

Verbonden Partijen Verbonden

Januari 2010

Colofon Samenstelling Rekenkamer Leeuwarden drs. P.L. Polhuis (Voorzitter) drs. G. Riedstra R. Smit MBA ir. E. Voorwinde M.A. Hoekstra mw. J.E. Rijpma (Secretaris)

Adres Rekenkamer Leeuwarden Postbus 21000 8900 JA Leeuwarden Telefoon: 058-2334022 E-mail: [email protected] Website: www.gemeenteraadleeuwarden.nl -> rekenkamer

Met ondersteuning van Haute Equipe b.v. Dhr. B. van der Loon, senior advisor

Inhoudsopgave

Inhoudsopgave........................................................................................................... 1 1.

Inleiding........................................................................................................... 1

2.

Doelstelling, onderzoeksvragen en normenkader ............................................. 3

3.

Onderzoeksverantwoording ............................................................................. 5

4.

Onderzoeksresultaten ...................................................................................... 6

5.

Aanbevelingen................................................................................................ 10

Bestuurlijke reactie .................................................................................................. 11 Nawoord ................................................................................................................. 13

Bijlagen

................................................................................................................. 14

bijlage 1. Geïnterviewde personen gemeente Leeuwarden...................................... 15 bijlage 2. Lijst van Verbonden Partijen.................................................................... 16 bijlage 3. Vragenlijst voorgelegd aan 12 Verbonden Partijen................................... 17 bijlage 4. Bestudeerde documenten en andere informatiebronnen .......................... 19 bijlage 5. Uitkomsten interne beoordeling ............................................................... 20 bijlage 6. Informatievoorziening raad en inhoud kadernota verbonden partijen ...... 21 bijlage 7. Antwoorden op de onderzoeksvragen....................................................... 23

1 Verbonden Partijen Verbonden . Rekenkamer Leeuwarden . november 2009


1.

Inleiding

Dit rekenkameronderzoek handelt over ‘Verbonden Partijen’. Een verbonden partij is een publiek- of privaatrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk én een financieel belang heeft. Een gemeente wil via verbonden partijen gemeentelijke doelstellingen realiseren omdat dit veronderstelde voordelen heeft boven zelf doen, elders ‘inkopen’ of niets doen. Denk aan bijvoorbeeld efficiencyvoordeel, kennisvoordeel of als katalysatorfunctie. Ook kan een overweging zijn risico’s af te wentelen. Mogelijke nadelen liggen in de praktijk vooral in verlies aan controle en de dubbelrol van de gemeente. • Door de afstand zijn informatievoorziening en beïnvloedingsmogelijkheden minder vanzelfsprekend dan bij de eigen gemeentelijke dienst; • De gemeente moet meer moeite doen om zijn rol als opdrachtgever/klant waar te maken. Tegelijkertijd is zij als bestuurder/eigenaar wel medeverantwoordelijk voor het reilen en zeilen van de verbonden partij; • Financiële risico’s, zoals opdraaien voor mogelijke tekorten; • Bestuurdersaansprakelijkheid. Aangezien het ‘op afstand plaatsen’ van taken eisen stelt aan de aansturing door de gemeente om risico’s te beperken en zicht te houden op de resultaten is de rekenkamer van mening dat dit een belangwekkend onderwerp is. Binnen de gemeente Leeuwarden staat dit onderwerp al geruime tijd op de ‘agenda’. In het jaar 2006 heeft een intern onderzoek plaatsgevonden met betrekking tot de Verbonden Partijen. Naar aanleiding van dat onderzoek is voorgenomen: - Begroting en jaarrekening van verbonden partijen consequenter intern te beoordelen - Verbeteren van aanlevering van informatie door verbonden partijen - Frequentere risicobeoordeling Voor de belangrijkste verbonden partijen werden intern concrete afspraken gemaakt waarmee het aanwezige beheersinstrumentarium zou worden aangescherpt. De gemeenteraad van Leeuwarden heeft, mede naar aanleiding van de expertmeeting in het voorjaar van 2007, op 29 oktober 2007 de Kadernota Verbonden Partijen vastgesteld. De kadernota doet richtinggevende uitspraken over: 1. de grondhouding ten aanzien van participatie in externe partijen 2. richtlijnen (do’s en don’ts) 3. beheersinstrumentarium Medio 2008 ontstond bij de Rekenkamer twijfel over de voortgang van de implementatie van de Kadernota Verbonden Partijen. Problemen met de bedrijfsvoering van Caparis, een NV waar de gemeente via een gemeenschappelijke regeling aandeelhouder is, deden de vraag rijzen of de Kadernota Verbonden Partijen het gewenste effect sorteert. Medio september 2008 constateert de rekenkamer (in het kader van een vooronderzoek) op basis van een deels geactualiseerde bundel beheersprofielen dat deze bundel onvoldoende in gaat op: - risico’s die specifiek voortvloeien uit de spanning tussen maatschappelijk en financieel belang - de samenhang tussen de onderkende risico’s en genoemde beheersmaatregelen Dit is mede aanleiding geweest voor dit rekenkameronderzoek. 1 Verbonden Partijen Verbonden . Rekenkamer Leeuwarden . november 2009

Uit de paragraaf verbonden partijen in de begroting blijkt dat het financiële belang sterk verschilt tussen verbonden partijen. Bovendien wordt in dat overzicht het financieel risico niet genoemd. Een aantal verbonden partijen worden wel genoemd in de paragraaf Weerstandsvermogen, onder het kopje Majeure risico-groepen. Het maatschappelijk belang van verbonden partijen is groot omdat het gaat over de uitvoering van allerlei maatschappelijke taken op heel diverse beleidsterreinen. De feitelijke resultaten van verbonden partijen zijn uit de jaarrekening niet goed op te maken. Dit rekenkameronderzoek bouwt voort op eerder intern onderzoek en onderzoek van de accountant. In die zin is het een opvolgingsonderzoek. Er is geen sprake van dubbel onderzoek (subsidiariteit).


2.

Doelstelling, onderzoeksvragen en normenkader

De primaire taak van de rekenkamer is het ondersteunen van de raad bij zijn controlerende taak. Met dit onderzoek beoogt de rekenkamer na te gaan of de eerdere aandacht voor de aansturing van verbonden partijen vruchten heeft afgeworpen. De rekenkamer wil de raad informeren over de mate waarin de beheersing van de risico’s van verbonden partijen verbeterd is. Daarnaast wil zij weten welke stappen er zijn gezet om de beheersing te verbeteren en welke stappen eventueel nog nodig zijn. Aanknopingspunten zijn: - de voornemens genoemd bij de expertmeeting - de richtinggevende uitspraken in de kadernota - het amendement bij de kadernota Als centrale vraagstelling van het onderzoek hebben wij het volgende geformuleerd: ‘’In welke mate is de regie op verbonden partijen verbeterd sinds het interne onderzoek en de vaststelling van de Kadernota Verbonden Partijen?’’ Naast deze centrale vraagstelling hebben we een aantal deelvragen geformuleerd om een gefundeerd oordeel te kunnen vellen. Daartoe is een normenkader vastgesteld bij de deelvragen. De door de gemeenteraad vastgestelde Kadernota Verbonden Partijen van 29 oktober 2007 was daarbij leidraad bij het onderzoek. Bij de behandeling van de Kadernota is een amendement aangenomen met de volgende strekking. Voorwaarden aan deelname in een gemeenschappelijke regeling (GR) worden geconcretiseerd. “De voorwaarden op het gebied van aansturing, beheer en verantwoording dienen minimaal als volgt te worden gelezen: (a.) de zeggenschap van Leeuwarden in de gemeenschappelijke regeling moet in verhouding staan tot de inbreng en risico’s van Leeuwarden, (b.) de gemeente moet daadwerkelijk invloed hebben op de financiën van de GR, (c.) het uittreden uit de GR moet zodanig geregeld dat dit niet feitelijk onmogelijk is (qua kosten en qua termijnen), (d.) er moet regelmatig terugkoppeling plaats vinden naar de raad en (e.) de raad moet zeggenschap hebben bij beslissingen met aanzienlijke gevolgen.” Dit amendement is van toepassing bij het aangaan van nieuwe samenwerkingsverbanden dan wel het nieuw participeren in een bestaand samenwerkingsverband. Beide omstandigheden hebben zich sinds de vaststelling van de Kadernota niet voorgedaan. Hoewel het amendement alleen rept over gemeenschappelijke regelingen kan uit de context en het verslag van de raadsbehandeling worden afgeleid dat de raad grip wenst te hebben op alle verbonden partijen ongeacht de juridische vorm waarin de samenwerking is gegoten. Met andere woorden: de in het amendement opgenomen elementen a t/m e moeten worden geacht ook van toepassing te zijn op vennootschappen, stichtingen en PPS’en. Om de centrale vraagstelling van het onderzoek te beantwoorden gaat het onderzoek in op de volgende deelvragen: A. Zijn de voornemens naar aanleiding van het interne onderzoek uitgevoerd? 1. Worden begroting en jaarrekening van verbonden partijen intern consequenter beoordeeld? 2. Leveren verbonden partijen informatie beter aan? 3. Worden risico’s frequenter beoordeeld? 4. Is voor de belangrijkste verbonden partijen het beheersinstrumentarium aangescherpt? 3 Verbonden Partijen Verbonden . Rekenkamer Leeuwarden . november 2009

B. Is de Kadernota Verbonden Partijen geïmplementeerd? 1. Hoe is de Kadernota Verbonden Partijen geïmplementeerd? 2. Worden de daarin opgenomen richtinggevende uitspraken met betrekking tot richtlijnen, risicoen beheersprofielen bij alle verbonden partijen nageleefd? 3. Staan de beheersmaatregelen in verhouding tot de risico-inschatting? C. Ontvangt de gemeenteraad voldoende informatie om zijn controlerende rol in te vullen?

Normenkader Bij elke deelvraag is een normenkader geformuleerd. In bijlage 5, waarin de vragen gedetailleerd worden behandeld, zijn tevens de van toepassing zijnde normen op grond waarvan de uitspraken worden gedaan aangegeven. Kortheidshalve verwijzen we daarnaar. Scope van het onderzoek Het onderzoek richt zich in principe op alle typen verbonden partijen die in de begroting 2009 genoemd worden. Er is niet nagegaan of de lijst van verbonden partijen volledig is aangezien dat voor de beantwoording van de centrale vraagstelling minder relevant is. Het accent van het onderzoek ligt op díe verbonden partijen met grote risico’s en die waarbij de noodzaak tot verbeteren geconstateerd is. De selectie van verbonden partijen bestaat uit de helft van alle verbonden partijen en is derhalve voldoende representatief voor de beantwoording van de centrale vraagstelling. De verbonden partijen die in het kader van dit onderzoek specifiek zijn bekeken zijn: Zuidlanden (PPS); Blitsaerd (PPS); 3 Plus (PPS); Kenniscampus (PPS); Parkeergarages (Vennootschap); Caparis (Vennootschap); Sociale Werkvoorziening Fryslân (GR); BV Sport (Vennootschap); NV Fryslân Milieu (Vennootschap); NV Afvalsturing Friesland (Vennootschap), Gemeenschappelijke Kredietbank Friesland (Stichting); Hulpverleningsdienst Fryslân (GR). De kadernota is uitgangspunt voor dit onderdeel van het onderzoek. Wel wordt het onderzoek iets breder getrokken in die zin, dat ook stil wordt gestaan bij de informatie die de raad krijgt ten behoeve van de controlerende rol. Denk daarbij aan de ontwikkelingen bij een verbonden partij, de resultaten en de risico’s. Voor de verbonden partijen met een hoog risico is relevant: - het verband tussen risico’s en beheersmaatregelen - de verhouding tussen rendement enerzijds en kosten en risico anderzijds


3.

Onderzoeksverantwoording

Voor het beantwoorden van de vragen is gebruik gemaakt van externe expertise, vragenlijsten, dossieranalyse en (groeps-)interviews. Zie de bijlagen. Het onderzoek is gefaseerd uitgevoerd. Dat houdt in dat, op grond van de bevindingen in eerdere fase(n), steeds vervolgstappen zijn gezet om tot een beantwoording van de probleemstelling te komen. De start van het onderzoek bestond uit drie introductiegesprekken, namelijk één met de gemeentesecretaris, één met de portefeuillehouder Financiën en één met de Concerncontroller. Deze gesprekken zijn gevoerd door een afgevaardigde van de Rekenkamer en de externe onderzoeker. Daarna is de onderzoeker namens de Rekenkamer aan de slag gegaan. Er zijn interviews afgenomen met een groot aantal ambtenaren die als accounthouder van een of meerdere Verbonden Partijen opereren. De uitkomsten van de interviews zijn vergeleken met de bestudeerde stukken en dossiers. De onderzoeker heeft dankbaar gebruik gemaakt van de rapporten en andere stukken die ten aanzien van dit onderwerp al binnen de gemeente waren opgesteld. Daarnaast zijn de geselecteerde Verbonden Partijen uitgenodigd een vragenlijst in te vullen. De inhoud van de vragenlijst alsmede de reacties daarop treft u als bijlage aan. Tenslotte is een drietal raadsleden geïnterviewd. Gedurende het onderzoek heeft de onderzoeker intensief contact onderhouden met de concerncontroller alsmede met de Rekenkamer. De onderzoeker heeft alle medewerking van de gemeente ontvangen. Wij hebben de geïnterviewde personen toegezegd dat de interviewverslagen niet openbaar gemaakt zullen worden. Dit teneinde de betrokken ambtenaren en raadsleden te stimuleren vrijuit te spreken. Alle interviewverslagen zijn ter fiattering teruggelegd aan de geïnterviewden. Wij hebben alle verslagen soms met correcties en aanvullingen terug gekregen. Wij zijn zeer erkentelijk voor het feit dat een ieder de moeite heeft genomen de verslaglegging te screenen en te fiatteren. Wij zijn ook de vertegenwoordigers van de Verbonden Partijen die de moeite hebben genomen de vragenlijst te beantwoorden veel dank verschuldigd.


4.

Onderzoeksresultaten

In bijlage 5 is gedetailleerd ingegaan op de deelvragen en het normenkader waarop de uitspraken gebaseerd zijn. We kunnen de beantwoording van de deelvragen als volgt samenvatten: A. Zijn de voornemens naar aanleiding van het interne onderzoek uitgevoerd? A1.

Worden begroting en jaarrekening van verbonden partijen intern consequenter beoordeeld? Er zijn functionarissen (accounthouders) aangewezen, meerdere per verbonden partij, bedrijfsmatig en beleidsmatig. De ambtelijke rapportages inzake de beoordeling van begroting en jaarverslag komen ter kennis van de portefeuillehouder. Het ligt nog niet vast waarop begroting en rekening beoordeeld worden. Beoordelingen vinden wel aantoonbaar plaats. Conclusie: begroting en jaarrekening van verbonden partijen worden intern consequenter beoordeeld. Echter de beoordelingen vinden nog niet plaats met behulp van objectieve criteria/checklists.

A2. Leveren verbonden partijen informatie beter aan? Eisen aan de te ontvangen informatie dienen voort te vloeien uit actuele beheersprofielen waarin de van toepassing zijnde risico’s op financieel, juridisch en/of bestuurlijk vlak zijn aangegeven. Doelrealisatie voor Leeuwarden moet helder gedefinieerd worden in deze beheersprofielen waarna in overleg met de verbonden partijen de informatie daarop toegespitst kan worden. Over het algemeen leveren de verbonden partijen informatie niet beter aan. Alleen ten aanzien van Caparis zijn er door de gemeente nadere eisen gesteld naar aanleiding van voortdurende budgettaire tekorten. A3. Worden risico’s frequenter beoordeeld? Risicobeoordeling vindt niet systematisch en aantoonbaar plaats op basis van een risicobeheersprofiel. Het voornemen bestaat voor de grotere verbonden partijen het risicobeheersprofiel onderdeel te laten worden van de sectorrapportages. Op dit moment worden risico’s niet frequenter beoordeeld. A4.

Is voor de belangrijkste verbonden partijen het beheersinstrumentarium aangescherpt? Er heeft nog geen ‘rating’ plaatsgevonden van de verbonden partijen naar risicoprofiel op basis van objectieve criteria. Het beheersinstrumentarium van een aantal belangrijke verbonden partijen voldoet nog niet aan de eisen uit de kadernota. Het beheersinstrumentarium is derhalve nog niet voldoende aangescherpt.

B. Is de Kadernota Verbonden Partijen geïmplementeerd? B1. Hoe is de Kadernota Verbonden Partijen geïmplementeerd? Voor bestaande verbonden partijen is het nog niet gekomen tot vaststelling door burgemeester en wethouders, de raad gehoord, van de beheersprofielen (richtlijn 3)1. De paragraaf Verbonden Partijen van de begroting c.q. jaarstukken is wel verbeterd maar voldoet nog niet aan alle eisen gesteld in richtlijn 11 van de Kadernota. In het college is een onderscheid gemaakt tussen de klantrol en aandeelhoudersrol. Bij de voorbereiding van aandeelhoudersvergaderingen wordt naast het advies van de betrokken Sector / Dienst ook een ‘second opinion’ van de concernstaf gevoegd.

1 ‘De raad gehoord’ betekent dat de raad in de gelegenheid wordt gesteld haar standpunt(en) ter kennis van het college van B&W mag brengen alvorens het college besluit. 6 Verbonden Partijen Verbonden . Rekenkamer Leeuwarden . november 2009

De Kadernota Verbonden Partijen is deels geïmplementeerd maar er liggen nog belangrijke actiepunten. B2.

Worden de daarin opgenomen richtinggevende uitspraken mbt richtlijnen, risicoen beheersprofielen bij alle verbonden partijen nageleefd? Bij Parkeergarages Leeuwarden CV wordt de gemeente in de vennotenvergadering vertegenwoordigd door ambtenaren. Dit is in strijd met richtlijn 9 van de Kadernota. Bij 3Plus BV hebben de wethouders Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting zitting in de AvA. Bij Kenniscampus CV/BV de wethouders RO en Onderwijs, dus niet de wethouder financiën, hetgeen in strijd is met de kadernota. Deze vertegenwoordigingen zijn bepaald vóór de vaststelling van de Kadernota. Aan richtlijn 10 wordt goed voldaan door het college. Bij ingrijpende besluiten als aandeelhouder wordt de raad in de gelegenheid gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis te stellen van het college. De uitspraak dat bij verbonden partijen met een hoog risico hogere eisen aan de risicoanalyse gesteld wordt is nog niet geoperationaliseerd. B3. Staan de beheersmaatregelen in verhouding tot de risico-inschatting? Er is zeer recent een format voor het risicobeheersprofiel gedefinieerd maar nog niet door burgemeester en wethouders vastgesteld. Er wordt dus nog niet mee gewerkt (concept uitvoeringsdocument ter aanvulling op de Kadernota). De samenhang tussen risico en getroffen maatregelen is nog niet adequaat benoemd.

C. Ontvangt de gemeenteraad voldoende informatie om zijn controlerende taak in te vullen? Waar het gaat om bedrijfsmatige (financiële) ontwikkelingen bij verbonden partijen ontvangt de raad voldoende informatie. Hetzij via de actieve informatieplicht van het college, hetzij via de reguliere P&C cyclus. De paragraaf verbonden partijen in de begroting biedt echter nog ruimte voor verbetering. Ten aanzien van informatie over prestaties, effecten en doelbereiking, alsmede aanwezige of latente risico’s en de daarbij getroffen beheersmaatregelen vanuit de gemeente, zijn de raadsleden in een aantal gevallen nog niet tevreden.


Wat betekenen de antwoorden op de deelvragen voor de centrale vraagstelling?

In welke mate is de regie op verbonden partijen verbeterd sinds het interne onderzoek en de vaststelling van de Kadernota Verbonden partijen? Uit de antwoorden op de deelvragen moeten we concluderen dat er wel een aantal stappen is gezet, maar dat de regie op verbonden partijen nog onvoldoende is verbeterd. Er zijn recent wel goede voornemens geformuleerd en formats ontwikkeld binnen het controllersoverleg maar dit heeft nog niet geleid tot vaststelling door het college van B&W van beheersprofielen per verbonden partij, waarbij de beheersmaatregelen zijn gebaseerd op, op basis van objectieve criteria bepaalde risico – profielen. De beoordeling van de verschillende deelvragen kan als volgt worden samengevat: A1 A2 A3 A4 B1 B2 B3 C

begroting en rekening beter beoordeeld? Leveren verbonden partijen informatie beter aan? Worden risico’s frequenter beoordeeld? Is het beheersinstrumentarium aangescherpt? Hoe is de kadernota Verbonden Partijen geïmplementeerd? Worden de uitspraken m.b.t. richtlijnen, risicoen beheersprofielen nageleefd? Staan de beheersmaatregelen in verhouding tot de risico-inschatting? Ontvangt de raad voldoende informatie om zijn controlerende taak in te vullen?

+/+/+/+/+/-

Wat is er gebeurd na de vaststelling van de Kadernota en wat moet er nog gebeuren teneinde de verbetering van de regie op verbonden partijen af te ronden? Om antwoord te geven op die vraag is het goed met behulp van een tijdlijn de zaken te volgen: Na het interne onderzoek in 2006, de expertmeeting voorjaar 2007 en de vaststelling van de kadernota Verbonden Partijen op 26 juli 2007 (college) is het een tijd stil geweest rondom de verbonden partijen. Op 1 februari 2008 verscheen een memo van dhr. Tuijtjens (concerncontroller) aan het Controllersoverleg met als titel ‘Verbonden partijen, hoe was het ook al weer?’ Daarin werd nog eens aangegeven wat de Kadernota behelst en wat er in dat verband moet gebeuren. Het concrete voorstel was een in het kader van de jaarrekening 2007 een hernieuwde bundel beheersprofielen op te stellen. Wij moeten constateren dat dit tot op heden niet heeft plaatsgevonden. In september 2008 heeft de rekenkamer vooronderzoek gedaan naar de implementatie van de kadernota en op basis daarvan een rekenkameronderzoek aangekondigd. Vanaf september 2008 hebben er wel verschillende activiteiten plaatsgevonden binnen de gemeente. De gemeente heeft eind 2008, in opdracht van de concerncontroller, een audit uitgevoerd om te polsen ‘ in welke mate invulling wordt gegeven aan het normenkader uit de Kadernota en of het normenkader in voldoende mate geschikt is voor de verbonden partijen waarmee de gemeente te maken heeft’. Daaruit bleek dat de accounthouders van Verbonden Partijen bij de Diensten veelal niet op de hoogte waren van de Kadernota Verbonden Partijen. Ook is geconstateerd dat er vaak geen sprake was van een beheersprofiel, dat het risicoprofiel niet jaarlijks werd beoordeeld, dat er geen doorlichting op efficiency en effectiviteit plaatsvindt. 8 Verbonden Partijen Verbonden . Rekenkamer Leeuwarden . november 2009

Ook is geconstateerd dat er verbonden partijen zijn die een ‘rustig’ bestaan voeren2. Toepassen van het normenkader uit de Kadernota in zijn volle breedte zou een te zwaar instrument voor dergelijke partijen zijn. In vervolg op de audit is begin 2009 een ‘uitvoeringsdocument ter aanvulling op de Kadernota Verbonden Partijen’ verschenen. Daarin wordt gesteld dat het toekennen van een risicowaardering aan een verbonden partij geobjectiveerd dient te worden. ‘Zonder objectieve maatstaf is niet te duiden welk risicoprofiel gekoppeld moet worden aan een verbonden partij’. Uiteindelijk kan dan bepaald worden of een verbonden partij gekwalificeerd kan worden als risicovol in termen van Laag, Middel en Hoog. De risicoscan wordt jaarlijks uitgevoerd. Nog niet geformuleerd is hoe het risicoprofiel (laag, middel of hoog) doorwerkt in beheersmaatregelen. Uiteindelijk dienen bovenstaande activiteiten te leiden tot het vaststellen door burgemeester en wethouders, de raad gehoord, van een beheersprofiel (toezichtsarrangement) per verbonden partij conform richtlijn 3 van de Kadernota.

2 Hiermee wordt bedoeld dat de activiteiten gering van omvang zijn dan wel niet gepaard gaan met risico’s van enige omvang (bijvoorbeeld De Marrekrite, Hus en Hiem, BNG NV) 9 Verbonden Partijen Verbonden . Rekenkamer Leeuwarden . november 2009

5.

Aanbevelingen

Uit bovenstaande conclusies volgt een aantal aanbevelingen. De rekenkamer adviseert de gemeenteraad van Leeuwarden: 1. het college op te dragen uw raad, conform richtlijn 3 van de Kadernota Verbonden Partijen, per verbonden partij een beheersprofiel / toezichtsarrangement, gebaseerd op een geobjectiveerde risico – inschatting, ter bespreking voor te leggen. 2. het college op te dragen de informatievoorziening aan uw raad verder te verbeteren door de paragraaf verbonden partijen in begroting en jaarverslag aan te laten sluiten op richtlijn 11 van de Kadernota Verbonden Partijen, daarbij ook de risico’s aan te geven (nu staan de risico’s deels in de paragraaf weerstandsvermogen) en tenslotte het verband tussen de prestaties van de verbonden partijen en de doelstellingen van de gemeente nader te duiden. 3. het college op te dragen in een door u te bepalen frequentie alle deelnemingen aan Verbonden Partijen te evalueren en met u de toegevoegde waarde te bespreken.

De rekenkamer adviseert het college van Burgemeester en Wethouders: 1. Formuleer een bestuursopdracht ten aanzien van de volledige implementatie van de Kadernota Verbonden Partijen en maak het Directieteam hiervoor verantwoordelijk. 2. Leg vast waarop de begroting en jaarrekening van de verbonden partijen beoordeeld worden. Ontwikkel daarbij een checklist die nagelopen kan worden bij de beoordeling. 3. Stel, gehoord de gemeenteraad, een ‘uitvoeringsdocument ter aanvulling op de Kadernota Verbonden Partijen’ vast naar ontwerp van het controllersoverleg, waarin geformuleerd is hoe het risicoprofiel (laag, middel of hoog) doorwerkt in beheersmaatregelen.


De Rekenkamercommissie Leeuwarden

Bestuurlijke reactie verbonden partijen 17203

Concerncontrol (058) 2338202 D.J.H. Tuijtjens Ambtelijke reactie 16 oktober 2009, verzonden:

Geachte leden van de rekenkamercommissie

We hebben met belangstelling kennis genomen van de resultaten van het rekenkameronderzoek naar de beheersing van verbonden partijen. Graag willen wij van de gelegenheid gebruik maken om te reageren op de uitkomsten van het onderzoek. Wij willen onze reactie beperken tot de aanbevelingen van het onderzoek en kiezen ervoor om zelf niet inhoudelijk in te gaan op de opzet van het onderzoek en de bevindingen. We verwijzen in dat verband naar de eerder opgestelde ambtelijke reactie. Ter informatie hebben wij deze reactie bijgevoegd. Dit mede omdat hier zaken aan de orde komen die van pas kunnen komen bij de opzet van dit soort rekenkameronderzoeken in de toekomst. Allereerst gaan wij in op de aanbevelingen van het onderzoek gericht aan ons college. Rode draad daarbij is dat aanbevolen wordt de inspanningen die in het verleden rondom de beheersing van verbonden partijen zijn getroffen af te ronden door het nemen van een aantal aanvullende maatregelen, zoals het opstellen van een checklist en het opstellen van een concreet uitvoeringskader. Deze aanbevelingen passen logischerwijs in het lopende implementatietraject van het beheersinstrumentarium voor verbonden partijen en zullen door ons worden overgenomen. Het door de rekenkamer genoemde uitvoeringsdocument is, zoals bij de onderzoekers bekend, ambtelijk al opgesteld en zal binnen afzienbare tijd aan ons worden voorgelegd. De besluitvorming over dit uitvoeringsdocument kan gezien worden als een herbevestiging van de opdracht aan de ambtelijke dienst om de implementatie van de kadernota af te ronden zodat dan ook is voldaan aan de eerste van de gedane aanbevelingen. 11 Verbonden Partijen Verbonden . Rekenkamer Leeuwarden . november 2009

Hoewel niet direct aan ons college gericht staan wij ook positief tegenover de aanbevelingen die de rekenkamer de raad voorlegt. Wel geven we daarbij in overweging om aanbeveling 1(bespreking beheersprofielen)en 3(periodieke evaluatie van de verbonden partijen)te beperken tot een door de raad aan te wijzen selecte groep verbonden partijen waarvan het bestuurlijke en financiële belang aanzienlijk is. Dit om het hoogste rendement uit de inspanningen te halen. Wat aanbeveling twee betreft(aanpassing paragraaf) merken wij nog het volgende op. De rekenkamer stelt voor om de informatievoorziening aan te laten sluiten bij de bepalingen van de kadernota over de inrichting van de paragraaf verbonden partijen. Hoewel uit het onderzoek van de rekenkamer niet blijkt in hoeverre de huidige inrichting van de paragraaf niet voldoet aan die bepalingen zijn wij uiteraard graag bereid om met de raad in gesprek te gaan over eventuele aanpassingen. Daarbij zal dan ook nader van gedachten gewisseld moeten worden over de vraag of de paragraaf weerstandsvermogen of de paragraaf verbonden partijen de juiste plaats is om risico’s rondom verbonden partijen te vermelden en of het opnemen van prestaties in de paragraaf verbonden partijen niet indruist tegen de algemene opbouw van de begroting waarbij prestaties worden opgenomen in het betrokken beleidsprogramma. Hoe dan ook, wij gaan een dergelijk gesprek graag aan. Tenslotte merken we nog op dat het naar onze mening verstandig is om de verschillende aanbevelingen van de rekenkamer, in het bijzonder die met betrekking tot het bespreken van beheersprofielen en het herijken van de toegevoegde waarde van verbonden partijen, zoveel mogelijk in te passen in de bestaande P&Ccyclus. Rekening houdende met de bovenstaande kanttekeningen zullen wij de ambtelijk dienst opdracht geven om de verschillende aanbevelingen voor te bereiden dan wel door te voeren . Wij hopen voldoende in gegaan te zijn op de uitkomsten van het onderzoek

Hoogachtend,

burgemeester en wethouders van Leeuwarden,

burgemeester,

Secretaris.


Nawoord De rekenkamer is verheugd dat het college de aanbevelingen van de rekenkamer overneemt en een aantal maatregelen neemt in lijn met het rapport. Hieruit blijkt dat het college net als de rekenkamer hecht aan een zorgvuldige beheersing van de risico’s van Verbonden Partijen. De rekenkamer is positief over het advies van het college om ten aanzien van aanbeveling 1 en 3 de raad een selecte groep Verbonden Partijen aan te wijzen, waarvan het bestuurlijke en financiële belang aanzienlijk is. Het college verwijst in haar bestuurlijke reactie naar een eerder opgestelde ambtelijke reactie. Bedoelde reactie maakt geen onderdeel uit van deze rapportage. De reactie wordt niettemin wel ter kennisname aan de raad met de rapportage meegezonden.


Bijlagen

1. 2. 3. 4. 5. 6.

Geïnterviewde personen gemeente Leeuwarden Lijst van Verbonden Partijen gemeente Leeuwarden Vragenlijst voorgelegd aan 12 verbonden partijen Bestudeerde documenten Uitkomsten interne beoordeling, inhoud kadernota Verbonden Partijen Antwoorden op de onderzoeksvragen


bijlage 1. Geïnterviewde personen gemeente Leeuwarden

ambtenaren drs. C.H.J. Brugman, gemeentesecretaris Mw. Ir. J. de Boer, projectleider DSOB (Blitsaerd, Zuidlanden) Dhr. F. de Vegt, controller DSOB (Blitsaerd) Dhr. R. Hornstra, projectcontroller DSOB (Blitsaerd) Dhr. D. Klaver, treasury manager, Algemene Zaken (GKB) Mw. E. Heres, beleidsmedewerker Welzijn (GKB) Mw. F. Ytsma, sectormanager Zorg, Hulpverlening en Sport (BV Sport) Dhr. M. Bosma, adviseur concern (BV Sport, Caparis, GR SW Fryslân) Dhr. H. Brink, sectormanager Grond, Economie en Vastgoed (Zuidlanden) Dhr. E. de Jong, sectormanager Strategie & Bedrijfsvoering DSOB (Zuidlanden) Mw. N. Talsma, projectleider DSOB (Kenniscampus) Dhr. H. de Jong, projectcontroller DSOB (Kenniscampus, Parkeergarages) Dhr. K. Spoelstra, teamleider Bouwen, Wonen en Milieu DSOB (Fryslân Milieu, Afvalsturing Friesland) Dhr. W. Kromhout, senior adviseur beleidsstaf DSOB (Fryslân Milieu, Afvalsturing Friesland) Dhr. L. Kappert, sectormanager ROI, DSOB (Parkeergarages) Dhr. A. Wijkhuijs, beleidsmedewerker Welzijn (Caparis, GR SW Fryslân) Dhr. Y.W. Ykema, beleidsmedewerker Welzijn (Caparis, GR SW Fryslân) Dhr. R. Vrancken, senior adviseur directie en staf DSOB (3Plus) Dhr. R. Onderstijn, Kwaliteitsmedewerker DSOB (3Plus) Dhr. L. van den Burgt, senior beleidsmedewerker OOV (HVD Fryslân) Dhr. T. Ypma, senior financieel adviseur Algemene Zaken (HVD Fryslân) Dhr. R. Luiten, senior beleidsmedewerker Welzijn (HVD Fryslân) Dhr. D. Tuijtjens, concerncontroller

raadsleden mw. A. de Vries, gemeenteraadslid VVD dhr. E. Prins, gemeenteraadslid PvdA dhr. H. Drewel, gemeenteraadslid CDA

collegeleden dhr. G. Krol, wethouder


bijlage 2. Lijst van Verbonden Partijen (bron: gemeente Leeuwarden, paragraaf Verbonden Partijen, begroting 2009) Stichtingen: 1. St. Bedrijfsgebouwen Leeuwarden 2. St. Cultureel Centrum “De Harmonie” 3. St. Gemeensch. Kredietbank Friesland Vennootschappen: 4. Ontwikkelingsmaatsch. Westergo CV/BV 5. Parkeergarages Leeuwarden CV 6. NV Afvalsturing Friesland (Omrin) 7. NV Fryslân Miljeu (Omrin) 8. NV Stadsherstel Leeuwarden 9. BV Sport 10. Caparis NV 11. BNG NV 12. Essent NV Publiek Private Samenwerking (PPS): 13. GEM De Zuidlanden CV/BV 14. 3 Plus BV 15. Blitsaerd CV/BV 16. Kenniscampus CV/BV Gemeenschappelijke Regelingen: 17. De Marrekrite 18 Hûs en Hiem 19 Regio Noord Friesland (MAD) 20. OLAF 21 Woonwagenschap Fryslân (i.l.) 22. Hulpverleningsdienst Fryslân (HD) 23. Soc. Werkv. Fryslân (Caparis)


bijlage 3.

Vragenlijst voorgelegd aan 12 Verbonden Partijen

De gemeenteraad van Leeuwarden heeft in 2007 een ‘kadernota verbonden partijen’ vastgesteld waarin onder meer bepalingen zijn opgenomen ten aanzien van de sturing van en het toezicht op de verbonden partijen. Doel was de regie op verbonden partijen te verbeteren (de uitvoering van publieke taken in verlengd lokaal bestuur vereist democratische controle door de volksvertegenwoordiging). De rekenkamer van Leeuwarden onderzoekt in hoeverre dat doel anno 2009 is gerealiseerd. Daartoe willen wij u een aantal vragen voorleggen. 1

2

3

4

5

6

Is het toezicht op uw organisatie door de gemeente Leeuwarden de laatste twee jaar verscherpt? Zo ja, waaruit blijkt dit? Caparis NV geeft aan dat het toezicht is verscherpt. BV Sport idem dito (‘er worden duidelijker kaders aangegeven waarbinnen BV Sport zich mag bewegen’). De andere organisaties geven aan dat het toezicht niet is gewijzigd. Heeft de gemeente Leeuwarden duidelijk aangegeven welke prestaties zij van u verwacht? Wordt u daarop afgerekend? Waaruit blijkt dit? Hierop wordt zeer divers geantwoord. De Hulpverleningsdienst en Caparis NV geven aan dat niet de gemeente Leeuwarden maar het bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling de doelstellingen resp. uitvoeringsprestatie-eisen bepaalt. De gemeente Leeuwarden heeft t.a.v. Afvalsturing Friesland maar één doel, het tarief voor het beheer van het huishoudelijk afval laag houden. Bij de PPS’en zijn de beoogde prestaties duidelijk aangegeven. Heeft de gemeente Leeuwarden voorwaarden c.q. eisen gesteld aan de informatievoorziening vanuit uw organisatie aan de gemeente? Hulpverleningsdienst reageert ontkennend, bij de GKB zijn de eisen in jaarlijkse contracten neergelegd, Afvalsturing wijst op de statuten. Caparis bevestigt de vraag. Ook binnen de PPS’en zijn hierover afspraken vastgelegd. Reageert de gemeente tijdig op door u ingediende concept beleidsplannen, begrotingen en – rekeningen? De Hulpverleningsdienst geeft aan dat de gemeente niet tijdig reageert, andere partijen dat de gemeente tijdig reageert, en wanneer de termijnen niet gehaald worden wordt daar goed over gecommuniceerd volgens de GKB. Bij andere partijen is deze vraag niet aan de orde daar de Raad daar meer op afstand staat. Heeft u vanuit uw organisatie een of meer ambtelijke en/of bestuurlijke overlegcircuits ingesteld met de aangesloten gemeenten? Alle Verbonden Partijen hebben bepaalde overlegcircuits ingesteld. Wie zijn uw (belangrijkste) ambtelijke contactpersonen binnen de gemeente Leeuwarden? Weet u wat hun taken en verantwoordelijkheden zijn? Hoe verloopt de communicatie tussen uw organisatie en deze ambtenaren van de gemeente Leeuwarden? Alle Verbonden Partijen noemen de ons bekende contactpersonen en noemen de communicatie goed. De HVD is actief op meerdere beleidsterreinen (gezondheid, veiligheid) en constateert een verschil in communicatie vanuit beide onderdelen.


7

8

9

10

Op welk moment wordt uw begroting vastgesteld en op welk moment uw jaarverslag / jaarrekening? (bijvoorbeeld de jaarrekening in april en de begroting in oktober). Zijn er mogelijkheden / plannen deze data te vervroegen? Deze vraag wordt divers beantwoord. Vaak wordt gewezen op statutaire bepalingen en het accountantstraject. Het vervroegen van de termijnen is bij geen enkele partij aan de orde. Hoe wordt de aandeelhoudersrol van de gemeente Leeuwarden ingevuld? Afvalsturing noemt de actieve en deels initiërende rol van de Leeuwarder aandeelhouder. Voor het overige geen bijzonderheden. Is er naar uw oordeel voldoende belangstelling / interesse bij de raad(sleden) van Leeuwarden voor uw organisatie? De HVD is in 2009 gestart met het organiseren van informatiebijeenkomsten voor raadsleden. Afvalsturing rept van een grote betrokkenheid van raadsleden. De PPS’en noemen de betrokkenheid van de raad ook groot. Heeft u zelf nog relevante opmerkingen over de interactie tussen de gemeente Leeuwarden (ambtelijke organisatie, college en raad) en uw organisatie die in de vragen hierboven nog niet aan de orde zijn gekomen? Parkeergarages CV maakt gewag van het feit dat andere afdelingen van de gemeente bijvoorbeeld besluiten nemen, zonder enig overleg, over het afsluiten van wegen tijdens evenementen zodat de garages tijdelijk onbereikbaar worden. 3Plus BV meldt dat de interne afstemming binnen de gemeente als geheel veel te wensen overlaat, maar dat dit niet ligt aan de welwillendheid van hun contactpersonen. BV Sport tenslotte is van mening dat Leeuwarden de neiging heeft opnieuw ‘het wiel uit te vinden’ en onvoldoende gebruik maakt van voorbeelden in den lande (waar het gaat om het werkdomein van BV Sport).

De vragenlijst is beantwoord door: • PPS 3 Plus BV • GEM De Zuidlanden CV/BV • Caparis NV (Sociale werkvoorziening Fryslân en Caparis NV) • Omrin (NV Afvalsturing Friesland en NV Fryslân Miljeu) • BV Sport • GKB Friesland • Hulpverleningsdienst Fryslân • Pakeergarages Leeuwarden CV • Blitsaerd Niet gereageerd heeft: • Kenniscampus


bijlage 4.

-

Bestudeerde documenten en andere informatiebronnen

Memo Dick Tuijtjens aan Directieraad, 21 september 2006 (inzake intern onderzoek) Verslag van bevindingen accountant bij jaarrekening 2006, met attentiepunt Verbonden Partijen Programmabegroting 2009 Jaarstukken 2007 Kadernota Verbonden Partijen, 26 juli 2007 Memo DT aan controllersoverleg over verbonden partijen, 1 februari 2008 Opzet rekenkameronderzoek naar Verbonden Partijen, november 2008 (rekenkamer Leeuwarden) Auditverslag Normenkader Verbonden Partijen gemeente Leeuwarden, 27 februari 2009 bundel ‘Verbonden Partijen’ gemeente Leeuwarden, beoordeling risico’s en beheersmaatregelen, 2006 collegebesluit subsidieverlening 2009 – 2011 t.b.v. de GKB Friesland (6 januari 2009) statuten GKB Friesland, 2007 meerjarenovereenkomst BV Sport, 2005 statuten BV Sport, 2006 samenwerkingsovereenkomst kenniscampus Leeuwarden, 2006 raamcontract gemeente Leeuwarden – B.V. Fryslân Milieu Noordwest met bijlagen, 2000 statuten Caparis N.V. Creativiteit in verbondenheid, GR Sociale Werkvoorziening Fryslân, 2007 notitie ‘raadsinformatie over de uitvoering Wet Sociale Werkvoorziening’, gemeente Leeuwarden website Gemeente Leeuwarden Structuur CV/BC De Zuidlanden, gemeente Leeuwarden, april 2009 Samenwerkingsovereenkomst De Zuidlanden (SOK), juni 2003 notitie Verbonden Partijen VvG afdeling Friesland februari 2009 bundel ‘Verbonden Partijen’, gemeente Leeuwarden, 2006 Annotatie overleggen met de CV/BV Parkeergarages Leeuwarden 2008


bijlage 5.

uitkomsten interne beoordeling

Uitkomsten interne beoordeling (bron: accountant tijdens expertmeeting april 2007) - Slechts in beperkte mate is sprake van interne kaders, besluiten en procedures m.b.t. sturing en toezicht - Wel beleid over bestuurlijke vertegenwoordiging - Gemeentelijke regiefunctie kan sterker - Minimale naleving BBV - Verbonden partijen geen onderwerp bij risicomanagement/ geen systematische risico inventarisatie - Informatievoorziening en beheersing zeer divers geregeld - Geen functiescheiding financiële en beleidsmatige toetsing Een intern overzicht van Verbonden Partijen wordt tijdens de expertmeeting met de accountant uitgereikt. Volgens dit overzicht is de inschatting van het risico bij 5 verbonden partijen ‘hoog’. Bij 6 verbonden partijen (overlap 2) is de mate van beheersing ‘te verbeteren’. Het overzicht (aantal verbonden partijen) is niet volledig, zo ontbreken BV Sport en Caparis.


bijlage 6. partijen

informatievoorziening aan de raad en inhoud kadernota verbonden

Informatievoorziening aan raad Per Verbonden Partij is beschreven: Welk programma uit de programmabegroting en de juridische status Vestigingsplaats, Zeggenschap/invloed, Boekwaarde per 1/1’08 van Deelneming, Lening en Totaal Beschrijving van het Algemeen belang en de Beleidsvoornemens Kadernota VP De kadernota doet richtinggevende uitspraken over: 1. de grondhouding t.a.v. participatie in externe partijen In een verbonden partij wordt alleen deelgenomen als daarmee de uitvoering van het gemeentelijke beleid is gediend Deelname in een privaatrechtelijke rechtsvorm geschiedt alleen als onderzocht en gemotiveerd is dat de uitvoering van beleidsvoornemens beter gediend is met een privaatrechtelijke rechtsvorm dan met een publiekrechtelijke rechtsvorm 2. richtlijnen, uitgangspunten voor het gemeentelijk handelen mbt verbonden partijen 1. Bij GR aantonen dat samenwerking met andere overheidslichamen in dat geval het meest geëigende middel is om beleidsdoelstellingen te realiseren 2. Bij samenwerking met privaatrechtelijke partij is onderzocht en gemotiveerd waarom uitvoering van beleidsvoornemens niet in een publiekrechtelijke rechtsvorm kan 3. Bij elke verbonden partij een beheersprofiel (zie hierna) 4. Bij participatie in stichtingen en verenigingen geen vertegenwoordigers van de gemeente (voorkomen schijn van belangenverstrengeling) 5. Bij stichting of vereniging zonder nauwe relatie met gemeentelijk beleid geen personen als lid van het bestuur benoemen 6. Indien wel een nauwe relatie dan de bestuursfunctie uitoefenen door een derdedeskundige en onder voorwaarde dat de stichting zonder inbreng van de gemeente niet naar behoren kan functioneren 7. Bij een vennootschap zonder nauwe relatie geen commissaris benoemen 8. Bij een vennootschap met wel een nauwe relatie een derde-deskundige het commissariaat laten uitoefenen en onder voorwaarden dat belangen samen vallen en de vennootschap niet zonder gemeentelijke inbreng kan functioneren 9. Het college voert het aandeelhouderschap uit. Wethouder financiën vertegenwoordigt de gemeente in de AvA. 10. Bij besluiten van de AvA met grote gevolgen voor de gemeente, krijgt de raad de kans wensen en bedenkingen te noemen voordat het college besluit. 11. De inhoud van de paragraaf Verbonden Partijen in de begroting cq. Jaarstukken: a. Naam en Vestigingsplaats b. Het openbaar belang dat op deze wijze wordt behartigd c. Recente verandering in het belang van de gemeente d. Omvang van het eigen en vreemd vermogen e. Het financiële resultaat f. Beleidsvoornemens van de verbonden partij en de relatie met de gemeentelijke begroting g. Geleverde prestatie in relatie tot gemeentelijk beleid


3. beheersinstrumentarium Systematisch opstellen van risicoen beheersprofielen van verbonden partijen. Een risicoprofiel geeft voor- en nadelen van een voorgestane samenwerking. In het beheersprofiel krijgt aansturing, beheer en toezicht vorm en inhoud: doelstelling, taakomschrijving, meetbaarheid te leveren prestaties,financiële, bestuurlijke en maatschappelijke risico’s (risico-analyse) en de wijze waarop deze risico’s beheerst worden Wijze waarop publieke belangen zijn geborgd en de wijze waarop democratische controle plaats vindt De wijze waarop verantwoording plaats vindt en de bevoegdheden om in te grijpen Wijze van evaluatie, incl. doorlichting op effectiviteit en efficiency.


bijlage 7

A1.

Antwoorden op de onderzoeksvragen

Worden begroting en jaarrekening van verbonden partijen intern consequenter beoordeeld? •

Norm: een functionaris is aangewezen.

Bevinding: Verbonden partij

Accounthouder beleid

Zuidlanden Biltsaerd 3 Plus

Kenniscampus

Janke de Boer Janke de Boer Rene Vrancken Lambert Kappert Nynke Talsma

Fryslan Milieu

Koos Spoelstra

Afvalsturing

Koos Spoelstra

Parkeergarages

Caparis GR SW Frysland BV Sport GKB Hulpverlening

Yco Ykema Jan Houwen/ Irene Caspers Ellen Heres Sjoerd Tolsma

Accounthouder beleid (reserve)

Accounthouder Financieel

Accounthouder financieel (reserve)

Datum

Eelke de Jong Fokko de Vegt Robert Onderstijn Homme de Jong Homme de Jong Walter Kromhout Walter kromhout Marten Bosma

Fokko de Vegt Homme de Jong Homme de Jong

Anton Wijkhuijs Marten Bosma

Roel Luiten

Dick Klaver Tjeerd Ypma

Bovenstaande lijst is door de concerncontroller aan ons beschikbaar gesteld. Hieruit zou moeten blijken dat per verbonden partij twee functionarissen zijn aangewezen, een ‘accounthouder financieel’ en een ‘accounthouder beleid’. Tijdens de interviews is ons gebleken dat deze koppeling in de praktijk regelmatig niet wordt herkend door de geïnterviewden. Ook zaten er regelmatig andere personen bij ons aan tafel dan bovengenoemde. Niettemin is ons gebleken dat een ieders rol t.a.v. de advisering rondom de verbonden partijen helder is en dat er meerdere personen participeren in de advisering en de beheersing. Dit komt overeen met de informatie die wij ontvingen van de Verbonden Partijen zelf (via de vragenlijsten, zie de bijlage). Conclusie is dat functionarissen zijn aangewezen maar dat de terminologie ‘accounthouder financieel’ en ‘accounthouder beleid’ meestal niet wordt gehanteerd en dat de bovenstaande opgave van de concerncontroller in een aantal gevallen niet juist of niet actueel was.

•

Norm: verankering rapportage van de beoordeling aan verantwoordelijke portefeuillehouder.


De concept begroting en -jaarrekening van Verbonden Partijen worden binnen de betrokken Dienst beoordeeld. Zonodig vindt ambtelijk vooroverleg plaats in aanwezigheid van de contactpersoon van de concernstaf. De sector Bedrijfsvoering van de betrokken Dienst stelt een notitie op met annotaties ten behoeve van de vertegenwoordigende wethouder(s). De notitie wordt vervolgens, na het portefeuillehoudersoverleg, in de vorm van een B&W advies via de gebruikelijke procedure voorafgaande aan de besluitvormende vergadering van de verbonden partij voorgelegd aan het College van B&W ter bekrachtiging van de in het advies neergelegde standpuntbepaling. Deze laatste stap, dat het voltallige college het aandeelhoudersstandpunt bevestigt (soms achteraf) wordt regelmatig ‘vergeten’. Dit blijft een aandachtspunt. Alleen wanneer de raad ten aanzien van de jaarstukken en/of begroting van de verbonden partij een ‘zienswijze’ kan vaststellen worden de financiële stukken, voorzien van een ambtelijk advies, rechtstreeks via de gebruikelijke procedure aan het college voorgelegd, dus zonder vooroverleg met de verantwoordelijke portefeuillehouder. Dit is gebruikelijk bij Gemeenschappelijke Regelingen (Artikel 35 Wet gemeenschappelijke regelingen). De reden om hier af te zien van vooroverleg met de portefeuillehouder(s) is de tijdsdruk om de volgende raad ‘te halen’ teneinde tijdig een zienswijze van de raad aan de verbonden partij te kunnen sturen (vóór de AB-vergadering). In de praktijk wordt de zienswijze regelmatig in de raadscommissie vergadering vastgesteld. In een ‘uitvoeringsdocument ter aanvulling op de Kadernota van januari 2009’, een ambtelijke notitie voor het controllersoverleg, is het voornemen verwoord de wethouder / bestuurder 3 x per jaar te informeren door het beheersprofiel door te nemen tijdens het portefeuilleoverleg. Conclusie: de rapportage van de beoordeling van begroting en rekening komt in voldoende mate ter kennis van de verantwoordelijke portefeuillehouder. • Norm: vast ligt waarop beoordeeld wordt. Bevinding: het plan is de verbonden partijen te beoordelen op risicowaardering (hoog, middel en laag) en daaraan een differentiatie in control te koppelen. Het plan is ook het doorlichten op effectiviteit en efficiency te verrichten bij de toetsing van de jaarrekening van de verbonden partijen. Dit staat in de aanbevelingen bij het ‘Auditverslag normenkader verbonden partijen’ van februari 2009. Voor het overige dient aansluiting gezocht te worden bij het beheersprofiel/toezichtsarrangement per verbonden partij. Laatstgenoemde profielen zijn nog niet gereed. Voor het toetsen van de begroting en rekening wordt gekeken naar het juist toepassen van weten regelgeving, tarieven, personeelskosten, doelstellingen, risico’s etc. Er zijn geen formele criteria waaraan een begroting of rekening wordt getoetst. Er wordt geen gebruik gemaakt van een checklist. Soms worden de begrotingen en jaarverslagen beoordeeld op basis van de subsidieverordening en subsidiebeschikking (GKB Friesland, BV Sport). Conclusie: het ligt nog niet vast waarop beoordeeld wordt. • Norm: beoordeling heeft aantoonbaar plaatsgevonden. Bevinding: van de beoordelingen worden annotaties gemaakt of college – adviezen, soms in de vorm van concept – zienswijzen (gemeenschappelijke regelingen). De beoordeling vindt derhalve aantoonbaar plaats.

A2.

Leveren verbonden partijen informatie beter aan? •

Norm: er zijn concrete eisen gesteld aan de te ontvangen informatie (in termen van: termijn, volledigheid, betrouwbaarheid). 24 Verbonden Partijen Verbonden . Rekenkamer Leeuwarden . november 2009

Bevinding: deze eisen dienen voort te vloeien uit het door B&W vast te stellen beheersprofiel/toezichtsarrangement per verbonden partij (richtlijnen kadernota). Dat is op dit moment nog niet het geval. Er zijn met bepaalde verbonden partijen wel specifieke afspraken gemaakt over te ontvangen informatie. Dat is het geval bij de PPS samenwerkingsverbanden, waarbij bij de totstandkoming afspraken zijn gemaakt. Dat geldt ook voor de Vennootschappen en Stichtingen, waarin e.e.a. onder meer in statuten zijn vastgelegd. Bij Caparis zijn aanvullende afspraken gemaakt na de recente problemen met de bedrijfsvoering. Er zijn géén specifieke afspraken gemaakt t.a.v. Hulpverleningsdienst Fryslân anders dan die voortvloeiende uit de WGR. Conclusie: specifieke eisen aan de te ontvangen informatie zijn vaak vastgelegd bij de oprichting van een PPS, Stichting of Vennootschap. Deze afspraken zijn vaak niet geactualiseerd. Alleen bij Caparis zijn recent aanvullende eisen gesteld naar aanleiding van een incident. Eisen aan de te ontvangen informatie dienen voort te vloeien uit een op basis van een systematische risicoanalyse gekozen toezichtsarrangement. Er wordt derhalve niet in voldoende mate voldaan aan de norm. •

Norm: uit vergelijking van de meest recent ontvangen informatie met informatie van vóór het interne onderzoek blijkt dat deze meer aan bovenbedoelde eisen voldoet. Bevinding: zoals hiervoor gesteld zijn de eisen, afgezien van Caparis, na het interne onderzoek niet gewijzigd. Caparis levert wel verbeterde informatie aan, maar dat is niet op basis van het interne onderzoek. Conclusie: het interne onderzoek heeft niet geleid tot aanvullende eisen aan de informatievoorziening van de Verbonden Partijen. •

Norm: informatie moet inzicht bieden in doelrealisatie voor Leeuwarden en continuïteit verbonden partij. Bevinding: doelrealisatie voor Leeuwarden moet zijn geformuleerd in de beheersprofielen. Dit is nog niet het geval. In de interne audit verbonden partijen staat als bevinding dat er “moeite moet worden gedaan om de vertaalslag van de verantwoorde prestaties te maken naar de programma rekening van de gemeente. Extra handicap hierbij is dat voor een aantal partijen de doelstellingen niet voldoende SMART zijn”. Wanneer een verbonden partij door de gemeente wordt gesubsidieerd op basis van de subsidieverordening (GKB Friesland, BV Sport) zijn er wel prestatie – afspraken op basis waarvan de subsidie wordt vastgesteld. Deze zijn bijvoorbeeld bij BV Sport echter niet gemakkelijk te koppelen aan doelrealisatie. Bij de Publiek Private Samenwerking, waarbij bijvoorbeeld sprake is van gebiedsontwikkeling, grondexploitaties, woningbouw is de doelrealisatie voor Leeuwarden wel helder. Een voorbeeld van een partij waarbij geen SMART afspraken zijn gemaakt over doelen is de Hulpverleningsdienst Friesland. Het vraagstuk van continuïteit van de verbonden partij wordt over het algemeen voldoende toegelicht in (meerjaren)begrotingen en jaarverslagen. Conclusie: informatie biedt in een aantal gevallen wel, en in een aantal gevallen onvoldoende inzicht in doelrealisatie voor Leeuwarden. Doelrealisatie moet helder gedefinieerd worden in op te stellen beheersprofielen waarna in overleg met de verbonden partijen de informatie daarop toegespitst kan worden.

A3.

Worden risico’s frequenter beoordeeld?


•

Norm: de beoordeling vindt aantoonbaar plaats, waarbij het tijdstip van de beoordeling is vastgelegd. Bevinding: in de interne audit verbonden partijen staat als bevinding dat “er wel sprake is van risicobewustzijn en dat als zodanig de accounthouders ook ‘hun’ verbonden partij goed in de gaten houden, maar dit niet traceerbaar is omdat een en ander niet in een eenduidig en laagdrempelig opvraagbaar risicobeheersprofiel wordt vastgelegd”. Bij de advisering op begroting en jaarrekening worden wel regelmatig risico’s gesignaleerd maar dit is afhankelijk van de auteur(s). Conclusie: risicobeoordeling vindt niet systematisch en aantoonbaar plaats op basis van een risicobeheersprofiel. • Norm: Het interval tussen deze beoordelingen is kleiner geworden. Bevinding: beoordeling vindt thans voornamelijk plaats op basis van begroting en jaarverslag; het interval is niet kleiner geworden. Het voornemen bestaat voor de grotere verbonden partijen het risicobeheersprofiel onderdeel te laten worden van de sectorrapportages (bron: interne audit verbonden partijen 2009). Pas wanneer dit voornemen wordt uitgevoerd is het interval tussen de beoordelingen voor de meer risicovolle verbonden partijen kleiner geworden. Conclusie: het interval tussen de risicobeoordelingen is niet kleiner geworden.

A4.

Is voor de belangrijkste verbonden partijen het beheersinstrumentarium aangescherpt?

• Norm: vast staat welke verbonden partijen het meest belangrijk zijn. Bevinding: door het controllersoverleg zijn 9 verbonden partijen als meest risicovol ingeschat. Deze verbonden partijen zijn betrokken bij de interne audit verbonden partijen 2009. De selectie is op basis van de inzichten vanuit het controllersoverleg bepaald en is niet gebaseerd op een norm. Middels een risico analyse moet objectief zijn vast te stellen welke verbonden partijen het belangrijkst zijn. Deze risico analyse, op grond waarvan een beheersprofiel / toezichtsarrangement moet worden opgesteld, is nog niet afgerond. Conclusie: er heeft nog geen ‘rating’ plaatsgevonden van de verbonden partijen op basis van objectieve criteria. •

Norm: aangetoond kan worden dat het beheersinstrumentarium van die verbonden partijen voldoet aan de eisen uit de kadernota. Bevinding: uit de interne audit blijkt dat voor 4 van de 9 belangrijkste partijen dit grotendeels kan worden aangetoond. Dit zijn alle PPS samenwerkingsverbanden. Voor Stichtingen en gemeenschappelijke regelingen wordt het normenkader in mindere mate gevolgd. Conclusie: het beheersinstrumentarium van een aantal belangrijke verbonden partijen voldoet nog niet aan de eisen uit de kadernota.

B1.

Hoe is de Kadernota Verbonden Partijen geïmplementeerd? •

Norm: beschrijving van de uitgevoerde acties, waar mogelijk onderbouwd met bewijsvoering. Bevinding: de Kadernota gaat vooral in op de criteria waaraan ‘nieuwe’ verbonden partijen zouden moeten voldoen. 26 Verbonden Partijen Verbonden . Rekenkamer Leeuwarden . november 2009

Voor bestaande verbonden partijen is het nog niet gekomen tot vaststelling door burgemeester en wethouders, de raad gehoord, van de beheersprofielen (richtlijn 3). De paragraaf Verbonden Partijen van de begroting c.q. jaarstukken is wel verbeterd maar voldoet nog niet aan alle eisen gesteld in richtlijn 11 van de Kadernota (bijvoorbeeld het geprognostiseerde exploitatieresultaat 2009 van de verbonden partijen is niet vermeld in de programmabegroting 2009; evenmin is vermeld welk bedrag is opgenomen in de begroting 2009 voor elke verbonden partij (gemeentelijke bijdrage in de exploitatie)). Het instrumentarium beschreven in de Kadernota, gebaseerd op a) de risicoanalyse en b) het beheersprofiel is nog niet gereed. Er zijn wel activiteiten ontplooid en er is een interne audit uitgevoerd, maar het is nog bij plannen en voornemens gebleven. Andere acties: er is nu naast een financieel / bedrijfsmatige accounthouder ook een beleidsinhoudelijk accounthouder per partij; In het college is eveneens een onderscheid gemaakt tussen de beleidsinhoudelijke opdrachtgever en de toezichthouder; Bij de voorbereiding van aandeelhoudersvergaderingen wordt naast het advies van de betrokken Sector / Dienst ook een ‘second opinion’ van de concernstaf gevoegd. In de advisering naar het college is dus een nadrukkelijke scheiding aangebracht. B2.

Worden de daarin opgenomen richtinggevende uitspraken mbt richtlijnen, risicoen beheersprofielen bij alle verbonden partijen nageleefd? •

Norm: de grondhouding met onderbouwing en het risico-profiel zijn alleen relevant bij de overweging om nieuwe samenwerking aan te gaan. Bevinding: een voorgenomen deelneming in ‘Dimpact’ (digitale dienstverlening) is gelegd langs de meetlat van de Kadernota. Vanuit de Kadernota zijn de risico’s beoordeeld. Uiteindelijk is dit (om andere redenen) niet doorgegaan. • Norm: richtlijn 4 t/m 9 gaat over de vertegenwoordiging. Bevinding: de richtlijnen zijn door de raad vastgesteld. Afwijking van deze richtlijnen in de praktijk kan door de raad als onrechtmatig worden opgevat. Richtlijnen 4, 5 en 6 (stichtingen) worden toegepast (Stichting GKB Friesland). Richtlijnen 7, 8 en 9 (vennootschappen): Bij Parkeergarages Leeuwarden CV wordt de gemeente vertegenwoordigd door ambtenaren. Dit is in strijd met richtlijn 9 van de Kadernota waarin staat dat de wethouder financiën het aandeelhouderschap uitoefent, tenzij er zwaarwegende redenen zijn om een ander collegelid of meerdere collegeleden hiermee te belasten. Bij BV Sport zijn de wethouders financiën en cultuur aandeelhouder. Bij 3Plus BV hebben de wethouders Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting zitting in de AvA, dus niet de wethouder financiën, hetgeen in strijd is met de kadernota. Bij GEM De Zuidlanden BV zijn 3 wethouders vertegenwoordigd in de AvA: de wethouder RO, de wethouder Volkshuisvesting en de wethouder Financiën. Bij Blitsaerd de wethouders RO en Financiën. Tenslotte bij Kenniscampus CV/BV de wethouders RO en Onderwijs. Bij de overige vennootschappen oefent de wethouder financiën het aandeelhouderschap uit, overeenkomstig richtlijn 9.

Aangetekend moet worden dat de aandeelhouderschappen geregeld zijn vóór de vaststelling van de Kadernota Verbonden Partijen. NV Afvalsturing Friesland, NV Fryslân Milieu, BV Sport en Caparis NV hebben een Raad van Commissarissen belast met het uitoefenen van toezicht op het bestuur. De gemeente Leeuwarden participeert niet rechtstreeks in deze Raden om de schijn van belangenverstrengeling te voorkomen. •

Norm: richtlijn 10 en 11 gaan over de invloed van de raad en de informatie naar de raad (zie ook die laatste norm). Bevinding: Aan richtlijn 10 wordt goed voldaan door het college. Bij ingrijpende besluiten als aandeelhouder wordt de raad in de gelegenheid gesteld zijn wensen en bedenkingen 27 Verbonden Partijen Verbonden . Rekenkamer Leeuwarden . november 2009

ter kennis te stellen van het college. Als voorbeelden kunnen worden genoemd het besluit over de bouw van een REC in Harlingen en ontwikkelingen bij Caparis. Richtlijn 11 (paragraaf verbonden partijen in begroting en rekening) is deels gerealiseerd (zie ook B1). •

Norm: het beheersprofiel dient voor elke verbonden partij ingevuld te zijn. Bij verbonden partijen met een hoog risico worden hogere eisen aan de risico-analyse gesteld. Bevinding: dit is nog niet gerealiseerd. Er is een deels geactualiseerde bundel met beheersprofielen maar deze gaat onvoldoende in op: risico’s die specifiek voortvloeien uit de spanning tussen maatschappelijk en financieel belang de samenhang tussen de onderkende risico’s en genoemde beheersmaatregelen

B3.

Staan de beheersmaatregelen in verhouding tot de risico-inschatting? •

Norm: uit de risico-analyse vloeit voort of de beheersmaatregelen proportioneel zijn indien o De samenhang risico en getroffen maatregelen benoemd is o Deze samenhang als proportioneel beoordeeld is door de leidinggevende van de accountmanager of een controller Bevinding: er is zeer recent een format voor het risicobeheersprofiel gedefinieerd maar nog niet door burgemeester en wethouders vastgesteld. Er wordt dus nog niet mee gewerkt (concept uitvoeringsdocument ter aanvulling op de Kadernota). De samenhang tussen risico en getroffen maatregelen is nog niet adequaat benoemd. Norm: de risico-analyse bevat Financieel risico Maatschappelijk risico Risico belangenverstrengeling Risico tegenstrijdige belangen Bevinding: zeer recent is een voorstel gedefinieerd om op een objectieve wijze een risico-inschatting te kunnen maken met behulp van een risicoscan. Dit voorstel bevat de volgende onderdelen: o Financieel risico o Juridisch risico o Bestuurlijk risico o Organisatorisch risico o

De in de Kadernota genoemde risico’s van belangenverstrengeling en tegenstrijdige belangen komen in dit voorstel niet terug. Op grond van deze risicoscan kan aan een verbonden partij een kwalificatie als risicovol in termen van Laag, Middel en Hoog worden toegekend. Er is nog niet geformuleerd wat deze kwalificaties betekenen voor de beheersmaatregelen.

C. •

Ontvangt de gemeenteraad voldoende informatie om zijn controlerende taak in te vullen? Norm: wanneer ontvangt de gemeenteraad voldoende informatie? o Indien aan de richtlijnen 10 en 11 uit de kadernota wordt voldaan


Indien raadsleden dit als voldoende beoordelen (informatie aan de raad staat onder andere in de paragraaf Verbonden Partijen van de begroting / jaarrekening, maar ook elders). Bevinding: zoals hiervoor vermeld, aan richtlijn 10 wordt voldaan, richtlijn 11 is wel verbeterd maar nog niet voldoende gerealiseerd. De door ons geïnterviewde raadsleden geven aan dat de raad door het college goed wordt geïnformeerd maar dat deze informatie veelal bedrijfsmatig van aard is en niet inhoudelijk. Informatie over het halen van doelstellingen en ontwikkeling van risico’s in relatie tot getroffen beheersmaatregelen blijft nog achter. Verder geven de raadsleden aan dat waar de informatievoorziening is verbeterd dat niet is naar aanleiding van de kadernota maar naar aanleiding van incidenten die zich hebben voorgedaan (o.a. Caparis). Op verzoek van de raad wordt er met ingang van 1 januari 2009 per kwartaal gerapporteerd door Caparis NV en de GR SW Friesland over de voortgang van de begroting. Het is voor de Raad lastig in te schatten welke risico’s de gemeente loopt bij een verbonden partij. Dit is met name het geval binnen publiek private samenwerkingen. Vaak zijn hier meerdere marktpartijen bij betrokken en is het niet duidelijk hoe deze partijen er (financieel) voorstaan. Uit de informatie die de Raad van het college krijgt over een bepaalde verbonden partij, kan in veel gevallen niet worden afgeleid welke risico’s de gemeente nu daadwerkelijk loopt. De raad ontvangt kwartaalrapportages van Omrin. De stukken worden over het algemeen ter kennis gebracht van de raad zonder commentaar van het college. De raadsleden geven aan dat deze rapportages volgens privaatrechtelijke normen zijn opgesteld en niet toegesneden op de informatiebehoefte van de raad. Naast de P&C cyclus (inclusief Tussentijdse Rapportages) wordt 2 x per jaar een ‘rapportage grote projecten’ aangeboden aan de raad. Daarin ook grondexploitatieprojecten met betrekking tot de verbonden partijen 3Plus, Zuidlanden en Blitsaerd. Conclusie: waar het gaat om bedrijfsmatige (financiële) ontwikkelingen bij verbonden partijen ontvangt de raad voldoende informatie. Hetzij via de actieve informatieplicht van het college, hetzij via de reguliere P&C cyclus. De paragraaf verbonden partijen in begroting biedt echter nog ruimte voor verbetering. Ten aanzien van informatie over prestaties, effecten en doelbereiking, alsmede aanwezige of latente risico’s en de daarbij getroffen beheersmaatregelen vanuit de gemeente, zijn de raadsleden in een aantal gevallen nog niet tevreden. o



Verbonden Partijen Verbonden

Recommend Documents