VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ V PRAZE FAKULTA MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ
BAKALÁŘSKÁ PRÁCE
2012
Lenka Hlávková
VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ V PRAZE FAKULTA MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ
Obor: Politologie
BOJ PROTI KORUPCI V ČESKÉ REPUBLICE - PROBLÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK (bakalářská práce)
Autor: Lenka Hlávková Vedoucí práce: Ing. Petr Vymětal, Ph.D.
Prohlášení: Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci vypracovala samostatně a vyznačila všechny citace z pramenů.
V Praze, dne 25. 5. 2012
…………...………………… Lenka Hlávková
Poděkování: Tímto děkuji svému vedoucímu bakalářské práce, Ing. Petru Vymětalovi, Ph.D., za odborné rady, cenné připomínky, vstřícný přístup a poskytnuté konzultace, které mi poskytl při zpracování této bakalářské práce.
Abstrakt Problematika veřejných zakázek a jejich zneužívání během procesu zadávání veřejné zakázky je v České republice několik posledních let stále aktuálním tématem jak v teoretické, tak praktické rovině. Cílem práce je poukázat na nutnost transparentního zadávání veřejných zakázek, přijetí novely zákona a dalších protikorupční opatření v kontextu vydefinovaných základních pojmů veřejného zadávání a naznačení problematiky zneužívání veřejných zakázek, které jsou aplikovány na příkladu zneužívání veřejných zakázek v praxi. Text je rozdělen do čtyř kapitol. První kapitola se zabývá definováním základních pojmů souvisejících se zadáváním veřejných zakázek a vymezením procesu zadávání veřejné zakázky. Druhá kapitola nahlíží problematiku veřejných zakázek z pohledu možného zneužívání veřejného zadávání a korupčních praktik s nimi spojených. Ve třetí kapitole je rozebráno zneužívání veřejných zakázek v praxi na příkladu korupčních praktik znojemské radnice v roce 2009. Čtvrtá kapitola se věnuje novele zákona o veřejných zakázkách. Klíčová slova: veřejná zakázka, zneužívání veřejných zakázek, novela zákona o veřejných zakázkách.
Abstract In the Czech Republic, public procurement and the misuse thereof has been a topical issue for the last few years, both in theory and in practice. The aim of this bachelor thesis is to highlight the necessity of transparent public procurement, of adopting the relevant amendment to the law and of further anti-corruption measures, by providing a definition of terms associated with public procurement as well as an outline of the problems of its misuse, which are applied to an example of public procurement misuse in practice. The thesis is divided into four chapters. The first chapter aims to define the basic terms associated with public procurement and to delineate the process thereof. The second chapter deals theoretically with the issue of possible public procurement misuse and the associated corruption practices. In the third chapter, an example of public procurement misuse is analysed in the case of the Znojmo council corruption practices from 2009. In the fourth chapter, the amendment to the public procurement law is addressed. Key words: public procurement, public procurement misuse, amendment to the public procurement law.
Obsah Úvod ........................................................................................................................................... 1 1
2
3
4
Definice a vymezení základních pojmů; zadávání veřejné zakázky ................................... 3 1.1
Vymezení základních pojmů ....................................................................................... 3
1.2
Průběh řízení zadání veřejné zakázky ......................................................................... 7
Zneužívání veřejných zakázek .......................................................................................... 14 2.1
Korupce ..................................................................................................................... 14
2.2
Korupční chování ve veřejných zakázkách ............................................................... 22
Zneužívání veřejných zakázek v praxi .............................................................................. 28 3.1
Korupční problematika na komunální úrovni veřejné správy ................................... 28
3.2
Případová studie Znojmo ........................................................................................... 32
Novela zákona o zadávání veřejných zakázek .................................................................. 38
Závěr......................................................................................................................................... 47 Bibliografie............................................................................................................................... 50 Prameny ................................................................................................................................ 50 Primární zdroje ..................................................................................................................... 50 Odborná literatura ................................................................................................................ 50 Odborné články a studie dostupné online ............................................................................ 51 Internetové zdroje ................................................................................................................. 51
Seznam schémat Schéma 1: Vztah zadavatele a uchazeče o veřejnou zakázku .................................................... 7
Seznam grafů Graf 1: Vývoj Indexu vnímání korupce v České republice ...................................................... 20
Seznam použitých zkratek ČR – Česká republika HDP – Hrubý domácí produkt NERV – Národní ekonomická rada vlády ÚOHS – Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
V textu zákona jsou použity obvyklé legislativní zkratky, a to: č. – číslo odst. – odstavec písm. – písmeno Sb. – Sbírka zákonů
Úvod Problematika veřejných zakázek patří v České republice již několik posledních let k stále aktuálním tématům jak v teoretické, tak praktické rovině. Jedním z hlavních problémů veřejného sektoru je zadávání a hodnocení veřejných zakázek. V rámci veřejných zakázek jsou v České republice ročně vynakládány prostředky k přerozdělení v rozsahu přibližně 14 % HDP, za rok 2011 tedy cca 535 mld. Kč. I sebemenší zlepšení v přerozdělování peněz při zadávání veřejných zakázek, znamená pro Českou republiku velmi významné úspory. Zvýší-li se efektivita hospodaření v rámci veřejných zakázek o 1 %, uspoří stát přibližně 5,35 mld. Kč. Veřejné zakázky tak představují, a to nejen v České republice, významný prostor pro korupční aktivity, což je především důsledkem nízké transparentnosti trhu veřejných zakázek, neefektivností rozhodovacích mechanizmů a absencí následné kontroly. Zcela zamezit korupčnímu jednání dle světových zkušeností nelze. Korupce se stala jedním z nejzávažnějších problémů, a to nejen v České republice, ale i celosvětově. Dobře provedená korupce je takřka nepostižitelná. Zdánlivé výhody, které sebou korupce přináší, jsou zpětně odbourávány negativními jevy, které z ní taktéž plynou. Je proto nutné vytvořit takový systém, který by korupční jednání maximálně komplikoval. Předmětem bakalářské práce je definování pojmů spojených s veřejným zadáváním a naznačení problematiky zneužívání veřejných zakázek, které jsou aplikovány na příkladu zneužívání veřejných zakázek v praxi. Cílem práce je posouzení transparentnosti předchozího zákona o veřejných zakázkách a nutnosti novely tohoto zákona, která vešla v platnost v dubnu letošního roku (2012). V bakalářské práci si autorka klade za cíl poukázat na nutnost transparentního zadávání veřejných zakázek, přijetí novely zákona a dalších protikorupční opatření, která byla přijata ke zlepšení situace efektivnějšího zadávání veřejných zakázek. Práce je systematicky členěna do čtyř kapitol. První kapitola se zabývá definováním základních pojmů souvisejících se zadáváním veřejných zakázek a vymezením procesu zadávání veřejné zakázky. Druhá kapitola nahlíží problematiku veřejných zakázek z pohledu možného zneužívání veřejného zadávání a korupčních praktik s nimi spojených. Ve třetí kapitole je rozebráno zneužívání veřejných zakázek v praxi. Čtvrtá kapitola se věnuje novele zákona o veřejných zakázkách z dubna roku 2012 a jejímu přínosu v boji s korupcí při zadávání veřejných zakázek. Hlavní metodou, kterou autorka v práci použila, bylo studium zákonů a jejich analýza.
1
Pro zpracování práce byly stěžejní především teoretické publikace zabývající se problematikou veřejných zakázek. Mezi nejdůležitější autory citované v této práci patří František Ochrana, Jan Pavel a Jana Mravcová. Zpracovaná problematika korupce ve veřejných zakázkách vychází především z knih autorů Jan Chmelík a Zdeněk Tomica, Břetislav Dančák, Vít Hloušek, Vojtěch Šimíček a Karel Petrovský. Důležité pro zpracování této práce bylo použití české legislativy, a to zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách a jeho novelizované podoby zákona č. 55/2012 Sb., dále také zákona č. 40/2009 Sb., trestního
zákoníku.
V neposlední
řadě
jsou
v práci
použity
informace
čerpané
ze Sborníku textů boje proti korupci vydané Národní ekonomickou radou vlády a informace z internetových portálů Ministerstva pro místní rozvoj, Ministerstva vnitra, Transparency International, Veřejných zakázek a regionálních internetových zpravodajství.
2
1
Definice a vymezení základních pojmů; zadávání veřejné zakázky
1.1 Vymezení základních pojmů Všeobecně akceptovaná definice pojmu veřejná zakázka se v odborné literatuře nevyskytuje. Obecně ale existují dva základní přístupy, jak veřejnou zakázku definovat. Jedná se o ekonomický či právní přístup. V ekonomickém pojetí definice dochází často k zaměňování pojmů veřejné zakázky a veřejného projektu.1 Z právního hlediska je veřejný projekt obvykle charakterizován jako veřejná zakázka.2 Veřejný projekt je možné vymezit jako „systémový návrh alokace veřejných zdrojů, který má zpravidla charakter investiční akce.“3 Z věcného hlediska má výsledek veřejného projektu podobu materiálního nebo duchovního projektu, který má naplňovat předem známé společenské cíle. O těchto cílech, jakož i způsobu realizace, se obvykle rozhoduje v procesu veřejné volby. Veřejný projekt je tedy budoucí zamýšlenou akcí, která je časově omezena. Výchozím krokem k tvorbě veřejných projektů jsou určité veřejné potřeby a zájmy, které jsou potřeba uspokojit. Je-li v procesu veřejné volby rozhodnuto, že daná potřeba bude uspokojována ve formě veřejného statku a financována z veřejných zdrojů, dochází k její realizaci ve formě veřejné zakázky.4 „Smyslem veřejných zakázek je hospodárné řešení celospolečenských potřeb za současné minimalizace a optimalizace nákladů na řešení celospolečenských problémů v pořadí dle jejich priorit daných potřebami a vůlí občanů. Základní principy transparentní a nediskriminační soutěže o veřejné zakázky jsou rovné postavení a příležitosti pro všechny uchazeče o zakázky hrazené z veřejných rozpočtů, řádné hospodaření s veřejnými prostředky a přispívání k dlouhodobému růstu pracovních příležitostí.“5 Dle Stefana Pürnera se veřejnými zakázkami rozumí „všechny zakázky, i takové, na kterých se stát a obce podílí nejen jako plátci, ale i jako poskytovatelé jiného než finančního plnění.“6 Pojem veřejné zakázky je tedy podstatně širší než pojem zadávání
1
PAVEL, J. Ekonomické aspekty veřejných zakázek. Praha: Oeconomica. 2007. s. 12. OCHRANA, F. Veřejné projekty a veřejné zakázky: (hodnocení a výběr). Praha: Codex Bohemia. 1999. s. 10. 3 OCHRANA, F. Hodnocení veřejných projektů a zakázek. Praha: ASPI. 2004. s. 9-10. 4 Tamtéž. 5 CHMELÍK, J., TOMICA Z. Korupce a úplatkářství: boj proti korupci ve veřejné správě. Praha: Linde. 2011. s. 64. 6 PÜRNER, S. Zahraniční zkušenosti se zadáváním veřejných zakázek. In DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. Brno: Masarykova univerzita. 2006. s. 260-261. 2
3
veřejných zakázek. Zadávání definuje jako „pouze takové právní úkony, při kterých orgány veřejné či státní správy obstarávají zboží nebo služby za veřejné prostředky.“7 Ke zvyšování efektivnosti veřejných výdajů se vychází z metodického konceptu 3E.8 Pouze je-li veřejný projekt realizován hospodárně, účelně a efektivně, zvyšuje ekonomickou efektivnost. Taková nabídka pak s ohledem na vynaložené zdroje přináší nejvyšší společenský užitek.9 Dodržování těchto kritérií je dáno zákonem o finanční kontrole.10 V souvislosti se zadáváním veřejných zakázek se také často operuje s pojmem veřejný zájem. Na to, jak definovat veřejný zájem, existuje několik názorů. František Ochrana charakterizuje veřejný zájem jako „takový druh zájmu, který má nadindividuální charakter a jeho nositelem je sociální subjekt, např. veřejná instituce. Základními motivačními faktory společensky uznávané cíle a potřeby.“11 Obsahovou stránkou problematiky veřejných zakázek se zabývá primárně aspekt ekonomický. Jinými slovy sleduje efektivitu a racionalitu alokace veřejných
zdrojů
veřejné
zakázky,
realizované
na
základě
veřejné
soutěže.12
Jan Pavel definuje veřejnou zakázku ve svých publikacích primárně jako „institut pro zvýšení efektivnosti veřejných výdajů. Veřejná zakázka by měla být použita pouze tehdy, kdy veřejný sektor není schopen daný statek produkovat levněji, než je toho schopen subjekt soukromý.“13 Odlišně můžeme veřejnou zakázku definovat podle Juraje Němce jako „jakékoliv nakupování zboží nebo služeb, které se (dominantně) realizuje z veřejných zdrojů.“14 Z ekonomického hlediska lze tedy veřejnou zakázku vymezit jako „případ, kdy určitý veřejný projekt nerealizuje přímo veřejný sektor, ale za úplatu subjekt z jiného než veřejného sektoru.“15 Formální stránkou problematiky veřejných zakázek se primárně zabývá aspekt právní. Z právního hlediska je vymezení veřejných zakázek odlišné a do značné míry ovlivněné národní legislativou. Obecně lze shrnout, že veřejnou zakázkou je smlouva, jejíž uzavření
7
PÜRNER, S. Zahraniční zkušenosti se zadáváním veřejných zakázek. In DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. Brno: Masarykova univerzita. 2006. s. 260-261. 8 Vychází z anglických pojmů economy, efficiency a effectiveness. V překladu princip hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. 9 PAVEL, J. Ekonomické aspekty veřejných zakázek. Praha: Oeconomica. 2007. s. 29-30. 10 Jedná se o zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě. Dále jen zákon o finanční kontrole. 11 OCHRANA, F. Veřejné projekty a veřejné zakázky: (hodnocení a výběr). Praha: Codex Bohemia. 1999. s. 76. 12 OCHRANA, F. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek: (ekonomická analýza). Praha: Ekopress. 2008. s. 9. 13 PAVEL, J. Zpráva o stavu veřejných zakázek v ČR: Návrhy řešení. Praha: Fakulta sociálních věd Univerzita Karlova. 2011. s. 4. [citováno 17. 3. 2012]. Dostupné z: http://www.verejnapolitika.cz/index.php?option=com_rubberdoc&view=doc&id=70&format=raw. 14 MEDVEĎ, J. et al. Verejné financie. Bratislava: Sprint. 2005. s. 302. 15 PAVEL, J. Ekonomické aspekty veřejných zakázek. Praha: Oeconomica. 2007. s. 13.
4
se řídí zákonem o veřejných zakázkách.16 Zadávání veřejných zakázek je v České republice upraveno zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách,17 který vychází z platných evropských
směrnic.18
Tento
zákon
vymezuje
veřejnou
zakázku
jako
zakázku,
která je „realizována na základě smlouvy mezi zadavatelem a jedním či více dodavateli, jejímž předmětem je úplatné poskytnutí dodávek či služeb nebo úplatné provedení stavebních prací.“19
František
Ochrana
definuje
veřejnou
zakázku
jako
„každou
zakázku,
která je hrazena z veřejných zdrojů (rozpočtů).“20 Dne 31. ledna 2012 byla přijata parlamentem novela zákona, kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. V platnost vstoupila dnem 1. dubna 2012. Tato práce vychází z novelizovaného zákona o veřejných zakázkách, není-li uvedeno jinak. Zákon 55/2012 Sb., o veřejných zakázkách nepoužívá dle § 47 pojem „cíl veřejné zakázky,“ ale pouze „předmět veřejné zakázky“. Cíle, které se veřejné zakázky týkají, vyjadřují konečné očekávané efekty, které má budoucí realizovaná nabídka přinést. Pro zadavatele veřejné zakázky stanovené cíle umožňují zjistit, jak efektivně a účelně byly vynaložené zdroje použity. Zkušenosti z ČR ukazují, že cíle jsou často formulovány příliš obecně, bez toho, aby v sobě obsahovaly hodnotící kritéria.21 Zadáváním veřejných zakázek je pověřeno Ministerstvo pro místní rozvoj. Dohled nad zákonem o veřejných zakázkách vykonává Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Pro komunikaci s veřejnou správou stát vybudoval dva e-Governmentové systémy. Pro elektronickou formu komunikace stát zřídil Informační systém datových schránek. Pro ty, kteří elektronické formy komunikace využívat nechtějí, nebo nemohou, zde funguje systém Czech POINT, který má pobočky s kontaktními místy veřejné správy téměř po celé České republice. Právě tyto dva systémy by měly pomoci se zprůhledněním procesu zadávání, vyhodnocování a evidence veřejných zakázek. Pouze tyto dva systémy mají také oporu zákona a generují právně závazné dokumenty. Ambicí těchto systémů je evidovat všechny činnosti v procesu veřejných zakázek s jednoznačným prokázáním identity toho, kdo danou
16
PAVEL, J. Ekonomické aspekty veřejných zakázek. Praha: Oeconomica. 2007. s. 13. Dále jen zákon o veřejných zakázkách. 18 Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2004/17/ES a č. 2004/18/ES ze dne 31. března 2004, o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby ve znění pozdějších předpisů. Jeden z několika důvodů vměšování se orgánů Evropské unie do národních zákonů vychází z nutnosti zajištění fungování jednotného trhu. 19 Zákon o veřejných zakázkách. 2011. § 7, odst. 1. 20 OCHRANA, F. Veřejné zakázky. Praha: Ekopress. 2004. s. 11. 21 OCHRANA, F. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek: (ekonomická analýza). Praha: Ekopress. 2008. s. 30. 17
5
činnost vykonal. Pro ÚOHS je to jedinečný a nesporný doklad o dění v procesu veřejných zakázek.22 Veřejná zakázka je spjata s volbou mezi několika variantami, minimálně bychom se měli rozhodovat mezi nulovou variantou neboli ponecháním daného stavu, a změnovou variantou.23 Veřejná zakázka je realizována na základě písemné smlouvy za úplatu s jedním nebo více vybranými uchazeči či zájemci v rámci zadávacího řízení. K základním subjektům zadávacího řízení patří: zadavatel a uchazeč (dodavatel).24 Dalším klíčovým subjektem, který je potřeba patřičně zohledňovat, je veřejnost. Právě veřejnost se stává potencionálním uživatelem výstupů z veřejné zakázky. Předmět veřejné zakázky by měl být odvozen z potřeb a poptávky veřejnosti. Veřejné zakázky jsou realizovány právě proto, aby uspokojily poptávku veřejnosti po určitém statku či veřejné službě. Náklady na tyto veřejné statky či veřejné služby jsou kryty z veřejných zdrojů.25 Veřejnost tedy rozdělujeme do dvou základních skupin, a to potencionální uživatele veřejné zakázky a ty, kteří se na veřejné zakázce pouze spolupodílejí jako daňoví poplatníci.26 Klíčové pro posouzení, zda něco je nebo není veřejnou zakázkou, je pojem zadavatel. Zadavatel je „veřejný subjekt, který disponuje předem alokovanými veřejnými prostředky na daný projekt,“27 zaručuje tím vyšší platební jistotu než běžní komerční partneři. Pro zadavatele je rozhodující uspokojování veřejného zájmu, nikoli zisk.28 Zadavatel vystupuje vůči veřejnosti v roli zmocněnce k výkonu rozhodnutí, formálně realizuje procesy spjaté se zadáváním, hodnocením a s výběrem nejvhodnější nabídky.29 Zadavatel se musí řídit dle určitých zásad (§ 6), které jsou dány zákonem o veřejných zakázkách. Mezi tyto zásady patří zásada transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Podstatou těchto zásad je průhlednost zadávacího řízení, možnost veřejné kontroly a nezvýhodňování žádného
22
Boj proti korupci: sborník textů pracovní skupiny pro boj proti korupci. Kohout, P. editor. Praha: Úřad vlády České republiky NERV. 2011. s. 72-74. 23 OCHRANA, F. Hodnocení veřejných projektů a zakázek. Praha: ASPI. 2004. s. 10. 24 OCHRANA, F. Hodnocení veřejných projektů a zakázek. Praha: ASPI. 2004. s. 11. 25 OCHRANA, F. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek: (ekonomická analýza). Praha: Ekopress. 2008. s. 14. 26 OCHRANA, F. Veřejné zakázky. Praha: Ekopress. 2004. s. 11-12. 27 CHMELÍK, J., TOMICA Z. Korupce a úplatkářství: boj proti korupci ve veřejné správě. Praha: Linde. 2011. s. 71. 28 Tamtéž. 29 OCHRANA, F. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek: (ekonomická analýza). Praha: Ekopress. 2008. s. 16.
6
z uchazečů.30 Ve vztahu k veřejnosti vystupuje v roli zástupce veřejnosti. Ze strany zadavatele je nutné jasně vymezit veřejné potřeby, které mají být danou zakázkou uspokojeny.31
Schéma 1: Vztah zadavatele a uchazeče o veřejnou zakázku
Formulace cílů
Definování zadání ZÁJEMCE
ZADAVATEL
Očekávání veřejnosti – veřejný zájem
TRANSFORMACE CÍLŮ DO NABÍDKY
VEŘEJNOST ZADAVATEL
Zdroj: OCHRANA, F. Veřejné zakázky. Praha: Ekopress. 2004. s. 11.
1.2 Průběh řízení zadání veřejné zakázky Proces zadávání veřejných zakázek lze rozdělit do několika fází. V zákoně o veřejných zakázkách jsou přesně stanoveny požadavky na uchazeče o veřejnou zakázku, jejich kvalifikační předpoklady, způsob zadávání veřejných zakázek, způsob podávání nabídek, průběh soutěže, ohodnocování nabídek, rozhodnutí zadavatele i uzavření smlouvy s uchazečem, který předložil dle zadavatele nejvhodnější nabídku.32 Tyto body bychom mohli shrnout do rámcové analýzy základních metodických kroků. Výchozím krokem pro zadání veřejné zakázky je analýza rámcových podmínek.33 Zadavatel musí nejprve identifikovat své potřeby, aby mohl přesně definovat požadavky pro dodavatele.34 Cílem soutěže o veřejnou zakázku je snaha o napodobení tržního mechanismu, kdy poptávajícím je zadavatel. Proto musí být již dopředu definovány všechny dílčí postupy,
30
OCHRANA, F. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek: (ekonomická analýza). Praha: Ekopress. 2008. s. 11. 31 Tamtéž, s. 10. 32 OCHRANA, F. Veřejné projekty a veřejné zakázky: hodnocení a výběr. Praha: Codex Bohemia. 1999. s. 10. 33 OCHRANA, F. Veřejné zakázky. Praha: Ekopress. 2004. s. 27. 34 PAVEL, J. Ekonomické aspekty veřejných zakázek. Praha: Oeconomica. 2007. s. 18.
7
které jsou ve většině případů upraveny zákonem. V případě nesplnění těchto předem definovaných procesních kroků mohou firmy účastnící se soutěže o veřejnou zakázku soutěž napadnout a dosáhnout tak až jejího zrušení. Zadavatel musí umět vždy přesně zdůvodnit, proč bylo zvoleno právě toto řešení a své rozhodnutí by měl umět obhájit i u soudního procesu.35 Jedním z nejdůležitějších bodů při zadávání veřejné zakázky je stanovení její ceny. Stanovení ceny u veřejné zakázky je rozhodujícím faktorem, jakým způsobem bude zakázka zadána či zveřejněna. Zadavatel by měl při určování předpokládané ceny zakázky vycházet zejména z aktuální situace na trhu, popř. vlastních zkušeností. Spravedlivé provedení soutěže o veřejnou zakázku je však velmi lehko zkorumpovatelnou záležitostí a závisí pouze na zadavateli, jak k provedení soutěže přistoupí.36 Zákon přesně stanovuje kritéria pro zadání veřejné zakázky. Zadavatel se může rozhodnout mezi nabídkou ekonomicky výhodnou nebo nejnižší nabídkovou cenou. Pro které z těchto dvou kritérií se rozhodne, musí povinně uvést do oznámení zadávacího řízení. Ekonomicky výhodná nabídka se skládá z několika kritérií, kterým je od počátku přiřazena procentuální váha. Jsou to nabídková cena, provozní náklady, požadavky na údržbu, technické, jakostní, ekologické a jiné vlastnosti předmětu veřejné zakázky. Kritéria jako jsou reference nebo splnění certifikačních požadavků nejsou součástí kritérií ekonomicky výhodné nabídky. Výhodnějším kritériem pro velké množství uchazečů o zakázku je nejnižší nabídková cena, kdy uchazeč nesmí překročit ceny uvedené v technické specifikaci za jednotlivé položky i za předmět dodávky celkem. Kritérium nejnižší nabídkové ceny neklade přílišné nároky na hodnocení ani na výběr nabídek. Jeho použití je založeno na kritériu hospodárnosti, tedy nejnižší ceny.37 Toto kritérium je výhodnější především pro velké společnosti, které si mohou dovolit nabídnout takovou cenu, které menší firmy nejsou schopny konkurovat. Porušením jakékoli z podmínek o zadání veřejné zakázky se zadavatel vystavuje možnému riziku napadení zadání zakázky ze strany uchazečů a následného zrušení zakázky ze strany orgánu dohledu,38 kterým je většinou Úřad pro ochranu hospodářské soutěže.
35
PAVEL, J. Ekonomické aspekty veřejných zakázek. Praha: Oeconomica. 2007. s. 18. CHMELÍK, J., TOMICA Z. Korupce a úplatkářství: boj proti korupci ve veřejné správě. Praha: Linde. 2011. s. 65. 37 OCHRANA, F. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek: (ekonomická analýza). Praha: Ekopress. 2008. s. 35. 38 Více viz kapitola 2.2 Korupční zneužívání veřejných zakázek. 36
8
S ohledem na cíle a koncepci řešeného problému docházíme k rozvaze o veřejné zakázce. „Rozvaha o veřejné zakázce je analytickým dokumentem, který je konečným výstupem kroku analýzy rámcových podmínek.“39 Tato situace vyjadřuje „potenciální poptávku po nedostávajícím se veřejném statku či veřejné službě.“40 Pro zadání veřejné zakázky vyhlašuje veřejný zadavatel zadávací řízení, tj. vybraný druh způsobu zadání veřejné zakázky definovaný zákonem o veřejných zakázkách, který zadavatel volí s ohledem na charakter předmětu veřejné zakázky. Uchazeči o plnění veřejné zakázky jsou ze zákona povinni prokázat svoji kvalifikaci. Požadavky na kvalifikaci uchazeče jsou vymezeny v zadání zadavatele, resp. v kvalifikační dokumentaci. Kvalifikací uchazečů se rozumí jejich způsobilost k potencionálnímu plnění veřejné zakázky. Pro určení kvalifikace jsou rozhodující dva základní nástroje, a to právní, stanovené přímo zákonem,41 a ekonomické, které vyjadřují definovanou způsobilost uchazeče k plnění zakázky.42 Jestliže uchazeč o veřejnou zakázku některé z kvalifikačních předpokladů nesplní, je zadavatel ze zákona43 povinen jej vyloučit z další účasti na jednání o veřejné zakázce. Pro zadání veřejné zakázky je nutná zadávací dokumentace. Zadávací dokumentaci definujeme jako „soubor dokumentů, údajů, požadavků a technických podmínek stanovených zadavatelem pro zpracování nabídky.“44 Zákon o veřejných zakázkách dále stanovuje prvky, které musí zadávací dokumentace obsahovat.45 Zadávací dokumentace tvoří rámec pro činnosti uchazeče o veřejnou zakázku, čímž vytváří všem uchazečům stejné podmínky pro podání jejich nabídek. Součástí zadávací dokumentace je konkretizování předmětu plnění veřejné zakázky ve formě cílů, které jsou dále ukazatelem k činnosti, jež vedou k jejich dosažení. Ze strany zadavatele je nutné stanovit „co je předmětem veřejné zakázky“, ze strany uchazeče „jednoznačně definovat nabízené plnění veřejné zakázky,“ a ze strany kontrolních subjektů „být spolehlivým (měřitelným) nástrojem ke kontrolní činnosti.“46
39
OCHRANA, F. Veřejné zakázky. Praha: Ekopress. 2004. s. 29. OCHRANA, F. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek: (ekonomická analýza). Praha: Ekopress. 2008. s. 18. 41 Zákon o veřejných zakázkách, § 51. 42 OCHRANA, F. Veřejné zakázky. Praha: Ekopress. 2004. s. 20. 43 Zákon o zadávání veřejných zakázek, § 60, odst. 1. 44 Zákon o veřejných zakázkách, § 44, odst. 1. 45 Zákon o veřejných zakázkách, § 44, odst. 3. 46 OCHRANA, F. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek: (ekonomická analýza). Praha: Ekopress. 2008. s. 28. 40
9
Uchazečem o veřejnou zakázku se rozumí „zájemce, který nabízí předmětné řešení veřejné zakázky, je potencionálním realizátorem očekávaného užitku z veřejné zakázky, v případě realizace vystupuje jako dodavatel veřejné zakázky.“47 Dle zákona je uchazeč o veřejnou zakázku „dodavatel, který podal nabídku a stává se tak potenciálním dodavatelem, splnil-li zákonné podmínky pro podání nabídky.“48 „Nabídka je uchazečem nabízené předmětné plnění veřejné zakázky zpracované s ohledem na druh a podmínky zadávacího řízení.“49 Podání nabídky uchazečem je předpokladem zadání veřejné zakázky. Nabídka se podává písemně v řádně uzavřené obálce nadepsané „veřejná zakázka“ s adresou uchazeče.50 Nabídku může podat každý dodavatel v otevřeném řízení nebo každý zájemce, který byl zadavatelem vyzván k podání nabídky v užším řízení nebo v jednacím řízení s uveřejněním.51 Aby se stal uchazeč dodavatelem, který bude realizovat veřejnou zakázku, musí úspěšně projít výběrovým řízením, ve kterém dochází k výběru nejvhodnějšího kandidáta. Hodnocení nabídek je provedeno na základě ekonomické výhodnosti nabídky, nebo na základě nejnižší nabídkové ceny. Pořadí vhodných nabídek sestavuje hodnotící komise s ohledem na splnění hodnotících kritérií, sepíše zprávu o posouzení a hodnocení nabídek a předá ji i s veškerou další dokumentací zadavateli. O výběru nejvýhodnější nabídky rozhodne zadavatel. Vybrán je ten dodavatel, který nabídne nejvýhodnější podmínky pro plnění veřejné zakázky. Po uplynutí lhůty pro podání námitek proti rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky uzavře zadavatel s vybraným uchazečem smlouvu o plnění veřejné zakázky.52 Dodavatel je „právnická nebo fyzická osoba, která úplatně poskytuje na základě smlouvy se zadavatelem dodávky zboží, služby či provedení stavebních prací.“53 Klíčovou fází výběrového řízení je rozhodnutí o zadání veřejné zakázky. Sestává z posouzení a hodnocení obdržených nabídek na danou zakázku. Hodnocení musí probíhat na základě zadavatelem stanovených kritérií v oznámení zadávacího řízení a v souladu
47
OCHRANA, F. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek: (ekonomická analýza). Praha: Ekopress. 2008. s. 58. 48 Zákon o veřejných zakázkách, § 11 n. 49 Zákon o veřejných zakázkách, § 68. 50 Zákon o veřejných zakázkách, § 69. 51 OCHRANA, F. Veřejné zakázky. Praha: Ekopress. 2004. s. 11. 52 OCHRANA, F. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek: (ekonomická analýza). Praha: Ekopress. 2008. s. 10-13. 53 Zákon o veřejných zakázkách, § 17 a.
10
se zákonem.54 Velmi významnou roli v této fázi sehrává tříčlenná komise pro otevírání obálek, kterou jmenuje zadavatel dle § 71, odst. 1, zákona o zadávání veřejných zakázek. Otevírání obálek je první fází v posuzování a hodnocení nabídek. Nabídka musí být úplná, tedy zpracována v požadovaném jazyce a řádně podepsána.55 Nesplňuje-li nabídka tyto základní parametry, komise nabídku vyřadí a uchazeče ze soutěže o zakázku vyloučí, což mu sdělí písemně.56 Zadavatel ani hodnotící komise nesmí otevřít obálku s nabídkou do uplynutí lhůty pro podání nabídky.57 O otevírání obálek s nabídkami komise sepíše protokol, který spolu s listinou přítomných uchazečů přiloží k seznamu nabídek. „O klíčových parametrech zakázky a výsledku výběrového řízení je rozhodováno často v rámci složitého byrokratického a politického procesu, který může být pro veřejnost i podnikatele nepřehledný a obtížně kontrolovatelný. Může tak snadno docházet k nežádoucím zásahům a k manipulaci při výběru dodavatele.“58 Pro posouzení a hodnocení nabídek jmenuje zadavatel pětičlennou hodnotící komisi.59 V komisi zasedá nejméně jeden zástupce zadavatele, to je např. zaměstnanec či volený zástupce, dále pak třetinu komise musí tvořit odborně způsobilé osoby, znalé předmětu veřejné zakázky. Osoby tvořící komisi nesmí být jakkoli podjaté.60 Komise hodnotí především hodnotící kritéria pro danou veřejnou zakázku, která jsou stanovena s ohledem na předmět veřejné zakázky. Jsou to „měřítka stanovená zadavatelem s ohledem na cíle a předmět veřejné zakázky, jejichž smyslem je objektivizovat proces výběru a maximalizovat tak společenský prospěch.“61 Poslední a tou nejdůležitější částí zadávání veřejné zakázky je kontrola realizace plnění veřejné zakázky. Jedná se o „institut, který bude chránit rovné příležitosti uchazeče o veřejnou zakázku ve veřejné soutěži.“62 Rozlišujeme tři základní typy kontrol: dokumentačně právní kontrolu, finančně účetní kontrolu a ekonomickou kontrolu. Obsahem dokumentačně právní kontroly je posouzení, nakolik je dodržena litera zákona o veřejných
54
CHMELÍK, J., TOMICA, Z. Korupce a úplatkářství: boj proti korupci ve veřejné správě. Praha: Linde. 2011. s. 67. 55 Zákon o veřejných zakázkách, § 71, odst. 9. 56 Zákon o veřejných zakázkách, § 71, odst. 11. 57 Zákon o veřejných zakázkách, § 71, odst. 4. 58 CHMELÍK, J., TOMICA, Z. Korupce a úplatkářství: boj proti korupci ve veřejné správě. Praha: Linde. 2011. s. 71. 59 Zákon o veřejných zakázkách, § 74, odst. 4. 60 Za osobu podjatou se považuje taková osoba, která se ve vztahu k veřejné zakázce nějak angažovala, tzn. podílela se na zpracování nabídky, osobní zájem na zadání příslušné veřejné zakázky, je v určitém osobním, pracovním nebo jiném obdobném poměru vůči uchazeči. In: Zákon o veřejných zakázkách, § 74, odst. 7. 61 OCHRANA, F. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek: (ekonomická analýza). Praha: Ekopress. 2008. s. 13. 62 Tamtéž, s. 94.
11
zakázkách.63 Svým zaměřením je to kontrola pouze formální. Finančně účetní kontrola je zaměřena na sledování formální stránky veřejné zakázky, sleduje soulad zakázky s účetní dokumentací. Ekonomická kontrola je dána zákonem o finanční kontrole. Sleduje racionální nakládání s veřejnými zdroji na základě sledování hospodárného, efektivního a účelného nakládání s veřejnými zdroji.64 Objem prostředků vynakládaných v rámci veřejných zakázek je závislý především na dvou faktorech. Za prvé se odvíjí od důležitosti veřejného sektoru v národní ekonomice, kdy s růstem podílu veřejných výdajů na HDP se bude zvyšovat i objem nákupu zboží a služeb od soukromého sektoru. Za druhé je to ochota veřejného sektoru svěřovat produkci veřejných statků externím dodavatelům.65 Aby byly veřejné prostředky vynakládány efektivně, je třeba také zdůraznit výhody transparentnosti ve veřejných zakázkách. Jasně definované zadání veřejné zakázky a její transparentní podmínky mají za následek:66 -
vypracování kvalitnějších nabídek, které budou více odpovídat stanoveným potřebám;
-
zvýšení efektivnosti vynakládání veřejných prostředků prostřednictvím zvyšování konkurence, úsporami veřejných prostředků a zvýšení kvality plnění;
-
zvýšení důvěryhodnosti pro investory a posílení předpokladů pro dlouhodobě udržitelný rozvoj;
-
snižování transakčních nákladů nabízejících soukromých subjektů, které jim vznikají v souvislosti s účastí na vyhlášených soutěžích;
-
pokles sporných rozhodnutí, ať již založených na nedbalosti, nedostatečné odbornosti nebo podjatosti;
-
zvýšení důvěryhodnosti a legitimity veřejných představitelů.
Mezi hlavní problémy zákona o veřejných zakázkách, které byly zapracovány do novely zákona v únoru roku 2012, patří:67 -
nákup nepotřebných statků;
63
Tamtéž. OCHRANA, F. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek: (ekonomická analýza). Praha: Ekopress. 2008. s. 96. 65 PAVEL, J. Ekonomické aspekty veřejných zakázek. Praha: Oeconomica. 2007. s. 20. 66 MRAVCOVÁ, J. Průvodce zadáváním veřejných zakázek: nové možnosti zhodnocení veřejných prostředků. Praha: Otevřená společnost. 2009. s. 32. 67 Boj proti korupci: sborník textů pracovní skupiny pro boj proti korupci. Kohout, P. editor. Praha: Úřad vlády České republiky NERV. 2011. s. 13. 64
12
-
zakázku lze vytvořit na míru určité firmě, aniž by byl porušen zákon o veřejných zakázkách;
-
nízká míra transparentnosti trhu veřejných zakázek, kdy značná část prostředků prochází přes zakázky malého rozsahu, které nejsou povinně zveřejňovány na internetu a nepodléhají kontrole ÚOHS;
-
nízká míra konkurence na straně nabídky;
- nedostatečně fungující kontrolní mechanismy.
13
2
Zneužívání veřejných zakázek
2.1 Korupce Pojem korupce68 není v literatuře jednotně definován. Při zpracování tématu korupce lze čerpat z mnoha různých pramenů, ale také každodenních praktických příkladů v reálném dění kolem nás, které poskytuje. Pojem korupce v nejširším pojetí lze charakterizovat jako „chování, které se odchyluje od formální povinnosti veřejného představitele za účelem podpoření soukromých zájmů (osobní, rodinné anebo podporou určité zájmové skupiny), mnohdy spojených s finančním nebo statkovým ziskem.“69 Dle Roudného a Zilvara a kol. je korupcí „delikt, kdy osoba, která vystupuje jako činitel nebo zaměstnanec orgánu moci zákonodárné, výkonné a soudní, nebo fyzická či právnická osoba, na kterou byla některé výkonná práva delegována, v souvislosti se svým postavením obstará za výhodu jiné fyzické či právnické osobě výhodu jinou.“70 Obdobně je korupce také definována dle Vládního programu boje proti korupci: „Korupce znamená slíbení, nabídku nebo poskytnutí úplatku s cílem ovlivnit něčí jednání nebo rozhodnutí, anebo žádost o úplatek či jeho přijetí.“71 Souhrnně si tato strategie klade za cíl postupným přijímáním jednotlivých opatření snižovat korupční příležitosti, jak prostřednictvím vyváženého poměru prevence a represe, tak díky zprůhledňování jednotlivých procesů. Nevládní
nezisková
organizace
Transparency
International
definuje
korupci
jako „zneužití svěřených pravomocí za účelem získání nezaslouženého osobního (soukromého) prospěchu. Konkrétněji se jedná o příslib poskytnutí nebo o poskytnutí jakékoli neoprávněné výhody v něčí prospěch za určitou formu odměny. Tato odměna nemusí mít vždy pouze finanční podobu (úplatek), může se jednat o úniky výhodných informací, protěžování známých (klientelizmus), zvýhodňování příbuzných (nepotizmus) apod.“72
68
Latinský výraz „corruptus“ je možné volně přeložit jako zkažený, mravně zvrácený, přeneseně také podplacený; „corrumpere“ jako zmařit, zkazit, uplácet, podplácet. 69 JURČÍK, R. Zákon o veřejných zakázkách jako nástroj boje proti korupci? In DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. Brno: Masarykova univerzita. 2006. s. 284. 70 ROUDNÝ, R., ZILVAR, J. a kol. Korupce: boj proti korupci ve veřejné správě. Pardubice: Univerzita Pardubice. 2001. s. 46-47. 71 Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012. [cit. 2012-04-18]. s. 5. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/uplna-verze-strategie-vlady-v-boji-proti-korupci-na-obdobi-let-2011-a-2012.aspx. 72 MRAVCOVÁ, J. Průvodce zadáváním veřejných zakázek: nové možnosti zhodnocení veřejných prostředků. Praha: Otevřená společnost. 2009. s. 25.
14
Chmelík s Tomicou definují korupci ve své publikaci jako „vztah dvou subjektů jednajících v rozporu s dobrými mravy spočívající v nabídce, příslibu, realizování výhody v něčí prospěch nebo akceptování takového požadavku za vyžádanou, nabídnutou nebo slíbenou odměnu,“ přičemž se opírají o veškeré společné atributy korupčního jednání.73 Pro účely této práce budeme vycházet také z korupce definované jako „důsledek netransparentní a neefektivní, tedy špatné správy věcí veřejných.“74 „Je to deviantní patologické chování, odchylující se od požadovaného standardu a porušující stanovená pravidla za účelem dosažení zisku či jiné výhody.“75 Neodmyslitelně se k pojmu korupce také váží pojmy jako úplatkářství, nepotismus nebo klientelismus. Úplatkářství představuje „odměnu za pozměnění rozhodnutí, např. úřední osobou.“76 Je nutné si uvědomit, že pojmy korupce a úplatkářství nejsou synonymy. Úplatkářství je „nižší formou korupčního jednání s nižší mírou intenzity jednání a menším rozsahem poskytovaných či nabízených výhod.“77 Forma úplatku může být různá, jedná se např. o finanční výhody, formy protislužeb, poskytování významných informací, výhodné
koupě
či
poskytování
výhodných
zakázek
atd.78
Nepotismus
zahrnuje
„zvýhodňování na základě příbuzenských či přátelských vztahů místo na základě zásluh a schopností s cílem získání obvykle veřejných prostředků k soukromým účelům.“79 Klientelismus je „neformální sociální instituce založená na vztahu osobní reciproční závislosti zpravidla dvou subjektů většinou navzájem mocensky zcela nesouměřitelných.“80 Právě klientelizmus vytváří sítě příbuzných, přátel a známých v politice a státní správě, které pronikají do pravidel výkonu funkce veřejného činitele, posilují vztahy solidarity mezi zkorumpovanými a korumpujícími a snižují riziko vzniku nedorozumění dohodnutých pravidel.81
73
CHMELÍK, J., TOMICA, Z. Korupce a úplatkářství: boj proti korupci ve veřejné správě. Praha: Linde. 2011. s. 25. 74 PETROVSKÝ, K. Korupce po česku, aneb, Korupce očima průměrného Čecha. Praha: Eurolex Bohemia. 2007. s. 11. 75 Tamtéž, s. 18. 76 Tamtéž, s. 19-20. 77 Tamtéž. 78 CHMELÍK, J., TOMICA, Z. Korupce a úplatkářství: boj proti korupci ve veřejné správě. Praha: Linde. 2011. s. 53. 79 JURČÍK, R. Zákon o veřejných zakázkách jako nástroj boje proti korupci? In DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. Brno: Masarykova univerzita. 2006. s. 284. 80 PETROVSKÝ, K. Korupce po česku, aneb, Korupce očima průměrného Čecha. Praha: Eurolex Bohemia. 2007. s. 19. 81 ŠIMÁČKOVÁ, K. Hospodaření s majetkem obce. In DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. Brno: Masarykova univerzita. 2006. s. 299-300.
15
Korupční jednání je „transakce zpravidla mezi dvěma stranami.“82 Specifickým rysem korupce je skutečnost, že obě strany, tj. ta, která úplatek dává, i ta, která jej přijímá, mají z takového jednání téměř vždy bezprostřední prospěch.83 Poptávková strana korupce požaduje odměnu za poskytnutí neoprávněné výhody nabídkové straně korupce, jež tuto odměnu nabízí. Třetí stranu představuje strana poškozená, neboli daňoví poplatníci, kteří pocítí důsledky korupčního jednání na výši svých daní.84 Je-li korupční jednání odhaleno, ne vždy dochází k potrestání obou stran, existuje zde jistá asymetrie mezi upláceným a uplácejícím.85 Nejčastějším prostředím pro vznik korupčního jednání je ve veřejné správě a při jejím rozhodování.86 Veřejná zakázka představuje směnu peněžních prostředků za statky, kdy poptávajícím je subjekt veřejného sektoru a nakupující subjekt je zadavatel, tedy určitý vládní úřad nebo jím pověřená agentura. Je to tedy místo, kde dochází ke střetávání zájmů veřejného a soukromého sektoru. Na jedné straně stojí veřejný subjekt, který za svěřené prostředky zajišťuje veřejné služby a na druhé straně podnikatelé, kteří se snaží o dosažení zisku. Veřejné zakázky tedy představují „reálné finanční transfery mezi veřejnými organizacemi a podnikateli, díky nimž lze realizovat taktéž korupční transakce.“87 Pro účely této práce budeme členit korupci dle velikosti, resp. rozsahu a to na tzv. velkou (závažnou) a malou (bagatelní) korupci. Velká korupce bývá spojena s korupcí politických špiček a nejvyšších představitelů veřejného života. Prospěch z velké korupce je jak pro korumpujícího, tak i korumpovaného značný.88 Velká korupce nabývá nejčastěji těchto podob:89 -
zpronevěra veřejných zdrojů;
-
nehospodárné užívání veřejných zdrojů;
-
soukromý prospěch z privatizace;
82
Existuje také jednostranná transakce – zpronevěra. PETROVSKÝ, K. Korupce po česku, aneb, Korupce očima průměrného Čecha. Praha: Eurolex Bohemia. 2007. s. 66. 84 MRAVCOVÁ, J. Průvodce zadáváním veřejných zakázek: nové možnosti zhodnocení veřejných prostředků. Praha: Otevřená společnost. 2009. s. 26. 85 VYMĚTAL, P. Typologie korupce. In DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. Brno: Masarykova univerzita. 2006. s. 13. 86 ROUDNÝ, R., ZILVAR, J. a kol. Korupce: boj proti korupci ve veřejné správě. Pardubice: Univerzita Pardubice. 2001. s. 50. 87 CHMELÍK, J., TOMICA, Z. Korupce a úplatkářství: boj proti korupci ve veřejné správě. Praha: Linde. 2011. s. 71. 88 VYMĚTAL, P. Typologie korupce. In DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. Brno: Masarykova univerzita. 2006. s. 13. 89 Tamtéž, s. 13. KARKLINS, R. Typology of Post-Communist Corruption. 2002. s. 24. 83
16
-
zneužívání veřejné moci při udělování veřejných zakázek;
-
zisk důležitých, běžně nedostupných informací.
Malá korupce, také označována jako byrokratická korupce, je opakem velké. Jedná se o korupci v běžném životě, většinou o korupci obyčejných úředníků. Malá korupce bývá spojována s:90 -
podplácením úředníků;
-
špatnou organizací, netransparentností;
-
zneužíváním pravomocí vyplývajících z dozorové (kontrolní) činnosti veřejné správy.
Soukromá sféra je ovlivněna korupcí dvojím způsobem. Využívá korupci ve vlastní prospěch nebo je zasažena zkorumpováním jejich pracovníků, kteří mají vyšší prospěch z korupčního jednání, než z jednání ve prospěch zaměstnavatele.91 V případě přijetí úplatku si zástupce zadavatele zvyšuje svoje disponibilní příjmy, ale náklady vyjádřené zvýšením ceny přesouvá na daňové poplatníky.92 Spolehlivost vlastního rozhodovacího řetězce zahrnuje nesprávnost rozhodování dané nekalým počínáním, které může být stimulováno korupčním zájmem. Korupci tedy můžeme definovat také jako „úmyslnou nespolehlivost rozhodování.“93 Dle Stefana Pürnera mají však snahy zabránit korupci u veřejných zakázek „méně co dělat s morálními nároky.“94 Peníze se mohou při výběrovém řízení ušetřit např. tím, že veřejnou zakázku správně vypíšeme a zvolíme tak správnou metodu výběrového řízení.95 V platném trestním zákoníku96 České republiky není pojem korupce definován jako samostatný trestný čin. V této souvislosti charakterizuje trestní právo v třetím oddíle desáté hlavy tři skutkové podstaty korupčního jednání, které obsahují veškeré znaky korupce. Jde o přijetí úplatku dle § 331, podplácení dle § 332 a nepřímé úplatkářství dle § 333.
90
VYMĚTAL, P. Typologie korupce. In DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. Brno: Masarykova univerzita. 2006. s. 14. 91 ROUDNÝ, R., ZILVAR, J. a kol. Korupce: boj proti korupci ve veřejné správě. Pardubice: Univerzita Pardubice. 2001. s. 8. 92 CHMELÍK, J., TOMICA, Z. Korupce a úplatkářství: boj proti korupci ve veřejné správě. Praha: Linde. 2011. s. 71. 93 ROUDNÝ, R., ZILVAR, J. a kol. Korupce: boj proti korupci ve veřejné správě. Pardubice: Univerzita Pardubice. 2001. s. 10. 94 PÜRNER, S. Zahraniční zkušenosti se zadáváním veřejných zakázek. In DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. Brno: Masarykova univerzita. 2006. s. 271. 95 Tamtéž. 96 Dle zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník ve znění pozdějších předpisů, aktuální k 6. březnu 2012.
17
Další klíčové pojmy jako např. úplatek jsou vymezeny v § 334. Rozhodující prostor pro korupční příležitosti leží hlavně v oblasti veřejné správy, které definuje trestní zákoník v hlavě desáté „Trestné činy proti pořádku ve věcech veřejných“. Ve sféře korupce veřejné správy vychází trestní zákoník z části druhé hlavy desáté, díl druhý „Trestné činy úředních osob“, a to Zneužití pravomoci úřední osoby dle § 329 a Maření úkolu úřední osoby z nedbalosti dle § 330. Oddíl třetí hlava šestá definuje v kapitole Trestné činy proti závazným pravidlům tržní ekonomiky a oběhu zboží ve styku s cizinou dle § 257 Pletichy při zadání veřejné zakázky a při veřejné soutěži. Korupční praktiky se mohou projevovat také jako podvody, kartelové dohody, nebo třeba obcházení zákona o svobodném přístupu k informacím, které pak vedou k protiprávnímu jednání.97 I přesto, že existuje nepřeberné množství zákonů a regulačních opatření zakazující korupční jednání a manipulaci ve veřejných soutěžích jak v ČR, tak po celém světě, je zadávání veřejných zakázek velmi silně ovlivňováno korupčními praktikami. Každý systém veřejných zakázek by tedy měl obsahovat několik protikorupčních nástrojů a opatření, které by vedly k maximální transparentnosti a efektivní kontrole. Jasně definovaná pravidla by měla vést k ochraně veřejného zájmu ve všech fázích zadávání veřejných zakázek.98 Jako jeden z nástrojů, boje proti korupci, uvádí právní úprava veřejných zakázek maximální transparentnost v pravidlech pro veřejné zakázky. Jakýkoli dodavatel, který byl rozhodnutím soudu usvědčen z trestního činu, by měl být z procesu veřejné soutěže vyloučen. Dále by se osoby, které uplácely nebo se pokusily uplatit úředníky veřejné správy, nemohly účastnit procesů veřejného řízení.99
97
MRAVCOVÁ, J. Průvodce zadáváním veřejných zakázek: nové možnosti zhodnocení veřejných prostředků. Praha: Otevřená společnost. 2009. s. 26. 98 CÍSAŘOVÁ, E., VYMĚTAL, P., ONDRÁČKA, D., JURČÍK, R. Černé listiny ve veřejných zakázkách. Praha: Transparency International - Česká republika. 2007. s. 10. 99 JURČÍK, R. Zákon o veřejných zakázkách jako nástroj boje proti korupci? In DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. Brno: Masarykova univerzita. 2006. s. 286. Černé listiny, tak jak je definuje Transparency International, jsou seznamy nedůvěryhodných firem, na jejichž základě je pak možné po určité období vyloučit nespolehlivé subjekty z procesu zadávání veřejných zakázek. U těchto soutěžitelů bylo dokázáno alespoň částečné podezření ze zapojení do korupčního jednání v některé z fází cyklu zadávání veřejných zakázek. Tato restriktivní opatření jsou postavená na myšlence, že stát připouští do soutěže o veřejné prostředky pouze ty subjekty, které hrají fér. Tím, že jsou tyto firmy dočasně vyloučeny z veřejné soutěže, je stát nutí ke změně postupů a jednání. Jedná se pouze o administrativní, nikoli trestní opatření. Z dlouhodobého hlediska se ukazuje jako jedno z nejefektivnějších opatření pro boj s nabídkovou korupcí ze strany firem, které má velmi silný preventivní účinek. In Černé listiny ve veřejných zakázkách. Praha: Transparency International - Česká republika. 2007. s. 12.
18
Korupce je odrazem společenské dynamiky, nejedná se o statickou záležitost. Rozhodující prostor korupce se vyskytuje v oblasti veřejné správy, která řeší problémy, které nemůže uspokojivě řešit trh. Jedná se o zájem celé společnosti.100 Vystupují zde tři hlavní aktéři. Korumpující a korumpovaný, jako dva aktivní aktéři, a poškozený. Korumpující poskytuje výhody (úplatek) a uplácí korumpovaného, s cílem získání prospěchu. Korumpovaný výhody a úplatky přijímá, za poskytnutí prospěchu. Jak korumpující, tak korumpovaný získávají neoprávněný zisk. Korumpovaný zneužívá svého postavení ve prospěch korumpujícího, který v konečném efektu získá, nikoli však volným tržním vztahem či zákony a pravidly. Poškozeným pak může být jedinec, například účastník výběrového řízení, nebo i celá komunita, která o poškozování ani netuší.101 Specifikem korupce je právě skutečnost, že oba aktivní subjekty získávají prospěch a nemají zájem na odhalení.102 „V kontextu efektivnosti je důležitý zejména princip neúčelovosti, kdy za své příjmy nemusí subjekty veřejného sektoru poskytovat žádná specifická plnění. Nedobrovolnost a pravidelnost jsou potom zárukou trvalého přísunu zdrojů. Což vede k tomu, že subjekty veřejného sektoru nemohou zbankrotovat. Díky této jistotě chybí potřebné tlaky na efektivní využívání zdrojů, jako je to u firem působících na standardním konkurenčním trhu.“103 Negativní dopady korupce jsou dány mimo jiné také tím, že „korupce nepřímo vybízí veřejně činné osoby a úředníky k přijímání důležitých rozhodnutí, která jsou určována nízkými motivy bez ohledu na to, jaké mají mít dopady na celou společnost.“104 Při posuzování míry korupce je vhodné hodnotit poskytované výhody a jejich plnění. Tedy například analýzou kvantity finanční či materiální hodnoty, formy poskytované výhody a času, jako je plnění předem, v průběhu nebo dodatečně.105 Mezinárodní nevládní organizace Transparency International každoročně vydává tzv. Index vnímání korupce (CPI),106 který řadí země dle stupně vnímání korupce ve veřejném sektoru. „Žebříček je sestavován na základě výsledků průzkumů, v nichž respondenti hodnotí schopnost vládních institucí potlačovat a postihovat korupci, účinnost protikorupčních 100
ROUDNÝ, R., ZILVAR, J. a kol. Korupce: boj proti korupci ve veřejné správě. Pardubice: Univerzita Pardubice. 2001. s. 8. 101 Tamtéž, s. 7. 102 Tamtéž, s. 8. 103 PAVEL, J. Ekonomické aspekty veřejných zakázek. Praha: Oeconomica. 2007. s. 34. 104 CHMELÍK, J., TOMICA, Z. Korupce a úplatkářství: boj proti korupci ve veřejné správě. Praha: Linde. 2011. s. 7. 105 ROUDNÝ, R., ZILVAR, J. a kol. Korupce: boj proti korupci ve veřejné správě. Pardubice: Univerzita Pardubice. 2001. s. 12. 106 Corruption Perception Index, pozn. autorky; tento subjektivní index je všeobecně uznávaný a měří stav korupce v zemích na škále od 0-10, kde země s nejnižší mírou korupce má známku 10.
19
opatření, rozsah korupce v různých institucích a oblastech veřejné správy apod.“107 Letošní žebříček CPI, okomentoval ředitel Transparency International pro Českou republiku slovy: „Index jednoznačně potvrzuje, že korupce je v Česku zásadním problémem společnosti, podkopává nezávislé fungování institucí, efektivitu veřejných investic, férové podnikatelské prostředí a důvěru veřejnosti v režim. Nejhorší je, že se trend zhoršuje a Česko je v tomto ukazateli na chvostu vyspělých zemí.“108
Graf 1: Vývoj Indexu vnímání korupce v České republice
Vývoj indexu CPI 1997 - 2011 6 5,5 5 4,5 4 3,5
5,2
5,2 4,8
4,6
4,8 4,3 3,9
3,7
3,9
4,2
4,3
5,2
4,9
CPI 4,6
4,4
3 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Zdroj: Tisková zpráva: Transparency International. Dostupné z: http://www.transparency.cz/doc/TIC_tiskova_zprava_CPI_2011.doc.
Nejvíce ovlivňuje hodnocení korupce uplácení při zadávání veřejných zakázek, zpronevěra veřejných prostředků, hodnocena je ale také nezávislost médií či fungování kontrolních orgánů a další.109 Dle studie kolektivu autorů NERVu110 korupce odrazuje zahraniční investory od vstupu do země, snižuje efektivitu celého veřejného sektoru, kdy účastníci nejsou nuceni navzájem soutěžit ve prospěch zadávané zakázky a zapříčiňuje přidělování veřejných zdrojů tam, kde nejsou potřeba.111
107
Tisková zpráva: Transparency International. [online]. Praha. 1. prosince 2011 [cit. 2012-04-03]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/doc/TIC_tiskova_zprava_CPI_2011.doc. 108 Tamtéž. 109 CHMELÍK, J., TOMICA, Z. Korupce a úplatkářství: boj proti korupci ve veřejné správě. Praha: Linde. 2011. s. 37. 110 Národní ekonomická rada vlády. 111 Boj proti korupci: sborník textů pracovní skupiny pro boj proti korupci. Kohout, P. editor. Praha: Úřad vlády České republiky NERV. 2011. s. 40.
20
V boji proti korupci bylo vydáno již mnoho doporučení a postupů, jak proti korupci postupovat. Jedná se např. o doporučení OCTOPUS pro ČR, Vládní program boje proti korupci v České republice, vypracování Kodexů etického chování, zapojování nevládní organizace
Transparency
International
do
boje
proti
korupci
jak
v národním,
tak i mezinárodním boji proti korupci a mnohá další. Tím, snad však nejmocnějším prostředkem k potlačování korupce, je veřejné odhalení korupce a její zveřejnění v médiích. Jedině tlak médií a jejím prostřednictvím následně veřejností donutí stát k tak důležitým reformním krokům. Dojít by mělo k posílení právního rámce, a to změnou protikorupčního zákona a zavedením účinných sankcí za jeho porušování.112 Vytvoření jednotného kodexu pro uzavírání státních zakázek, který by obsahoval základní principy a postupy, které se musí při udělování zakázek dodržovat, doplněný o podrobná pravidla a regulace. Vytvoření systému otevřených transparentních procedur a způsobů realizace zakázkového procesu. 113 Korupčnímu jednání, ani manipulacím s veřejnými zakázkami však nezabrání žádný protikorupční nástroj, ani sebelepší zákon, který takovéto jednání zakazuje. Většina protikorupčních nástrojů se alespoň snaží snížit množství příležitostí pro korupci na co nejnižší možnou míru.114 Snaha o co nejtransparentnější postup právě při udělování veřejných zakázek by měla být primárním zájmem občanů každé demokratické společnosti.115
112
ROUDNÝ, R., ZILVAR, J. a kol. Korupce: boj proti korupci ve veřejné správě. Pardubice: Univerzita Pardubice. 2001. s. 128. 113 Tamtéž, s. 129. 114 MRAVCOVÁ, J. Průvodce zadáváním veřejných zakázek: nové možnosti zhodnocení veřejných prostředků. Praha: Otevřená společnost. 2009. s. 32. 115 DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. Brno: Masarykova univerzita. Mezinárodní politologický ústav. 2006. s. 9.
21
2.2 Korupční chování ve veřejných zakázkách V České republice plyne přes institut veřejných zakázek v případě veřejných zadavatelů kolem 14 % HDP,116 což činí cca 535 miliard Kč.117 Odhaduje se, že více než polovina zakázek je zadávána mimo režim zákona o zadávání veřejných zakázek. Tyto zakázky představují převážně zakázky malého rozsahu. Zadávání zakázek malého rozsahu není vázáné žádnými procedurálními náležitostmi,118 což podstatně zvyšuje pravděpodobnost manipulace a snižuje efektivitu plnění z důvodu absence konkurenčního procesu.119 Trh veřejných zakázek vykazuje celou řadu možností ovlivnění procesu zadávání veřejné zakázky, které zvyšují prostor pro manipulaci s ní.120 Mezi nejdůležitější jmenujme: -
odlišné zájmy veřejných a soukromých subjektů;
-
preference konečných spotřebitelů a dodavatelů;
-
zakázky zadávané mimo režim zákona. Soutěž o veřejné zakázky probíhá v několika fázích. Jak zadavatel, tak i dodavatel mají
dostatek příležitostí, zkorumpovat zakázku v kterémkoli stádiu procesu. Zadavatel má dostatek možností k ovlivnění toho, kdo zakázku získá. Základní problém vzniká již při stanovování kritérií, kdy jsou kritéria často nekonzistentní a nenavazují na cíle zakázky. Cíle zakázky jsou pak stanovovány příliš obecně.121 Podle Chmelíka a Tomici „malá města a obce realizují investice pouze ojediněle, proto ani nemají vlastní oddělení investic, které by vyhledávalo korupční či protekcionistické cesty ve spolufinancování komunálních zakázek z fondů a dotací. To znamená, že obec pouze zadá veřejnou zakázku určité předem vybrané firmě, která zajistí veškeré potřebné kroky, od sepsání žádosti o spolufinancování ze státního rozpočtu či z určitého fondu, přes zhotovení zadávací dokumentace, výběr dodavatele až po samotnou realizaci zakázky. Takto zadaná zakázka je realizována tzv. na klíč. Řízení tak probíhá v souladu se zákonem a není možné ho
napadnout.
Tyto
zakázky
většinou
získají
velké
společnosti,
které
zakázky
pouze „zobchodují“ a jejich následnou realizaci přenechají firmě, která v konkurzu neuspěla nebo místním menším stavebním firmám, nad kterými drží během realizace zakázky 116
Bez skupiny sektorových zadavatelů, kde je logika použití institutu veřejných zakázek odlišná. PAVEL, J. Zpráva o stavu veřejných zakázek v ČR: Návrhy řešení. Praha: Fakulta sociálních věd Univerzita Karlova. 2011. s. 5. [citováno 17. 3. 2012]. Dostupné z: http://www.verejnapolitika.cz/index.php?option=com_rubberdoc&view=doc&id=70&format=raw. 118 Tzv. zadání z volné ruky. 119 MRAVCOVÁ, J. Průvodce zadáváním veřejných zakázek: nové možnosti zhodnocení veřejných prostředků. Praha: Otevřená společnost. 2009. s. 27. 120 Tamtéž. 121 OCHRANA, F. Veřejné zakázky. Praha: Ekopress. 2004. s. 143. 117
22
patronát.“122 Tyto firmy, s mnohdy dobrými politickými kontakty, svého postavení na trhu zneužívají. Již předem zadávají zakázky pro užší okruh potencionálních uchazečů. Ti jsou pak nuceni snížení ceny kompenzovat např. horší kvalitou používaného materiálu.123 Často dochází k záměrnému zmanipulování některé z částí procesu zadávání veřejné zakázky a její následné realizace ve prospěch preferovaného dodavatele. 124 První možností, jak zmanipulovat veřejnou zakázku, je hned při jejím zadávání ve fázi přípravy zakázky. 125 Je to také pravděpodobně nejjednodušší způsob, jak odstranit ze soutěže o zakázku konkurenční firmy. A to zadáním velmi specifických požadavků na dodavatele či dílo, které nejsou opodstatněné vzhledem k očekávanému plnění předmětu zakázky a cílí na předem vybraného dodavatele. Dále pak nastavení kvalifikačních předpokladů, u těch zakázek, které jsou komplikovaněji realizovány, kdy dochází k horšímu posouzení nastavených parametrů.126 Vypsání veřejné soutěže do co nejmenšího a nejméně výrazného periodika, které splňuje veškeré právní požadavky pro zveřejnění veřejné zakázky a preferované uchazeče informovat přímo.127 Druhým zásadním bodem, jak zneužít zadání veřejné zakázky, je manipulace se soutěžními lhůtami vyhlášení veřejné zakázky. Může docházet k poskytování informací přednostně vybrané firmě i v kombinaci s použitím minimálních časových lhůt pro odevzdání nabídek. Během realizační a kontrolní fáze může být manipulováno se smluvními podmínkami. Pro úspěšnou realizaci veřejné zakázky dle zákona je zde velmi nutná kontrola. Kromě kontroly realizované v systému veřejné správy, by měly zakázky kontrolovat i další subjekty. Jedná se o podnikatelský sektor, třetí sektor a samotné občany. Tato kontrola by měla do budoucnosti nabývat stále více na významu, už i proto, že velká část prostředků financovaných veřejným sektorem je financována z prostředků daňových poplatníků.128 První možností, jak manipulovat se smluvními podmínkami je v průběhu a dokončování realizace předmětu veřejné zakázky, např. neočekávaným navýšením objemu dodávek, práce atp. Nebo druhou možností jak zmanipulovat smluvní podmínky, je jejich nedodržení, kdy při realizaci zakázky dochází k tichému souhlasu zadavatele 122
CHMELÍK, J., TOMICA, Z. Korupce a úplatkářství: boj proti korupci ve veřejné správě. Praha: Linde. 2011. s. 65. 123 Tamtéž, s. 66. 124 Tamtéž, s. 73. 125 Návrh je z institucionálního hlediska individuálním rozhodnutím. 126 CHMELÍK, J., TOMICA, Z. Korupce a úplatkářství: boj proti korupci ve veřejné správě. Praha: Linde. 2011. s. 74. 127 ROUDNÝ, R., ZILVAR, J. a kol. Korupce: boj proti korupci ve veřejné správě. Pardubice: Univerzita Pardubice. 2001. s. 123-124. 128 MEDVEĎ, J., NEMEC, J. Mikroekonomické východiská verejných financí. Bratislava: Sprint. 2004. s. 135.
23
k porušování smluvních podmínek oproti původnímu zadání s cílem zajištění dostatečného zisku.129 Snad nejběžnější možností jak manipulovat s veřejnými zakázkami, je manipulace pomocí mandatáře.130 Zadavatel během realizace veřejné zakázky přenáší nemalé množství svých pravomocí právě na mandatáře, určitý soukromý subjekt, čímž se vyvazuje z odpovědnosti za případná selhání, která budou v důsledcích kryta z veřejného rozpočtu.131 Veřejná soutěž o zakázky může fungovat tedy pouze tehdy, jsou-li informace o nabídkách ostatních hráčů udržovány v tajnosti do dané doby dle zákona. Konečný výsledek by mohl být velmi
snadno předem ovlivněn
porušením této stanovené doby,
kdy by se preferovaný dodavatel dozvěděl konkurenční ceny, aby sám mohl nabídnout cenu nižší.132 Proto je požadována v oblasti veřejných zakázek maximální transparentnost a vyřazení z procesu veřejných zakázek těch, kteří byli usvědčeni z korupce v této oblasti.133 Poslední příležitostí, kdy dochází k narušení pravidel transparentního zadávání veřejných zakázek, je při hodnocení a srovnávání jednotlivých nabídek. V objektivním případě by šlo o porovnání všech předložených nabídek na zpracování veřejné zakázky a určení té nejlepší, která nejlépe odpovídá požadavkům nabídkového spisu. I v tomto stadiu hodnocení může docházet k subjektivnímu hodnocení a přizpůsobení podmínek tak, aby bylo dosaženo požadovaného výsledku vzhledem k preferovanému uchazeči.134 Stejně tak však může docházet ke korupci ze strany nabízejících, a to např. ve formě tajné dohody s dalšími dodavateli, kdy si navzájem určí, která strana smlouvu získá. Navzájem si určí ceny a poražení dodavatelé dostanou vyplacenou odměnu. Nebo případ tzv. korupce naruby, kdy sám zadavatel přislíbí zadání zakázky poraženému kandidátovi na příští období, z důvodů, kdy chce poražený zadání veřejné zakázky napadnout, což by vedlo ke zdržení realizace zakázky.135 Důsledky korupce se projevují v mnoha sférách lidské činnosti. V hospodářské oblasti můžeme korupci považovat jako nedílnou součást tzv. šedé ekonomiky. Jedná se o deformaci
129
CHMELÍK, J., TOMICA, Z. Korupce a úplatkářství: boj proti korupci ve veřejné správě. Praha: Linde. 2011. s. 76. 130 Zástupce zadavatele. 131 CHMELÍK, J., TOMICA, Z. Korupce a úplatkářství: boj proti korupci ve veřejné správě. Praha: Linde. 2011. s. 77. 132 ROUDNÝ, R., ZILVAR, J. a kol. Korupce: boj proti korupci ve veřejné správě. Pardubice: Univerzita Pardubice. 2001. s. 124. 133 Tamtéž, s. 78. 134 Tamtéž, s. 124. 135 Tamtéž, s. 125.
24
hospodářské
soutěže,
neefektivní
využívání
zdrojových
potencionálů,
snižování
konkurenceschopnosti ekonomiky a v konečném důsledku má především dopady na snížení hospodářského růstu.136 Korupce zvyšuje ceny zboží a služeb, zvyšuje zadlužení země a nese sebou budoucí opakované náklady na splácení dluhů, vede ke snižování kvality, dodávky jsou horší kvality a dochází k nákupům nevhodné či zbytečné technologie.137 Aby se docílilo prevence a omezování korupce v procesu zadávání veřejných zakázek, měli by zadavatelé přijmout třináct standardů, sestavených organizací Transparency International. Tyto standardy jsou založeny na jasných pravidlech a účinných mechanismech, tvořeny preventivními nástroji a opatřeními. Jedná se o:138 1. přijmutí etického kodexu, který zavazuje zadavatele i jeho zaměstnance k dodržování přísné protikorupční politiky; 2. umožnění přístupu do řízení zadání veřejné zakázky jen těm společnostem, které přijaly etický kodex; 3. vedení tzv. černé listiny soutěžitelů s dostatkem důkazů pro podezření z korupčního jednání; 4. využívání tzv. paktu integrity, jehož předmětem je závazek všech zainteresovaných stran na veřejné zakázce nepoužívání korupčních praktik; 5. zadávání všech zakázek přesahujících minimální cenu určenou zákonem o veřejných zakázkách; 6. poskytování dostatečného množství informací o celém procesu zadávání veřejné zakázky jak všem zúčastněným stranám, tak i široké veřejnosti; 7. zajištění procesu zadávání veřejné zakázky proti únikům vyhrazených informací; 8. dostatek času na přípravu pro soutěžitele; 9. monitoring zakázek, u nichž došlo k výrazným změnám během zadávání, jako je např. zvýšení ceny nebo změna rozsahu práce; 10. provádění účinné interní i externí kontroly; 11. vytvoření systému tzv. čínských zdí (za jednotlivé úkoly v rámci procesu veřejných zakázek by měly nést odpovědnost samostatné orgány); 12. využívání i dalších personálních opatření např. kolektivní rozhodování, rotace osob na citlivých pozicích; 136
PETROVSKÝ, K. Korupce po česku, aneb, Korupce očima průměrného Čecha. Praha: Eurolex Bohemia. 2007. s. 41. 137 ROUDNÝ, R., ZILVAR, J. a kol. Korupce: boj proti korupci ve veřejné správě. Pardubice: Univerzita Pardubice. 2001. s. 16. 138 Černé listiny ve veřejných zakázkách. Praha: Transparency International - Česká republika. 2007. s. 11-12.
25
13. zapojení organizace občanské společnosti. Praxe naznačuje, že příležitosti ke korupci eliminuje zavedení důsledných kontrolních opatření a mechanismů, oslabení koncentrace moci v rukou jednotlivců a zjednodušení formálních postupů ve státní správě.139 Základním předpokladem boje proti korupci ve veřejných zakázkách je především „dostatečná politická vůle, tvořená celospolečenskou dohodou a existencí systémových protikorupčních opatření.“140 Nedílnou součástí boje proti korupci je také přiblížení sektoru veřejných služeb spotřebitelům (veřejnosti) a odstranění nadbytečných administrativních bariér ve veřejném životě. Prostřednictvím zprůhledňování a zvýšení odpovědnosti by se stal i úspornějším. I dle zahraničních zkušeností je nejdůležitějším faktorem boje proti korupci profesionální a vzdělaná veřejná správa.141 Veřejně známým by se měl stát fakt, že platná legislativa jasně definuje pravidla správného postupu při udělování zakázek a hodlá jej i aktivně prosazovat. Ti kdo pravidla poruší, budou podle zákona trestně stíháni. Úředníci, kteří se budou podílet na korupci, budou propuštěni, uchazeči, kteří poruší pravidla, budou sankciováni nebo odsouzeni k odnětí svobody a vyloučeni z možnosti ucházet se v budoucnu o další zakázky. To vše musí být podloženo činy. Často jsou však ukládány nepřiměřeně mírné peněžité tresty či je opomíjeno ukládání peněžitých trestů vedle podmíněného trestu odnětí svobody. Očištění procesu udělování zakázek by vedlo především ku prospěchu veřejnosti a prosperitě veřejných financí státu.142 Veškerá navrhovaná řešení a přijímaná opatření však musí být pojímána systémově ve třech základních krocích, které pak jako celek mohou přinést efektivní výsledky. Jedná se o osvětu a prevenci, maximální transparentnost procesů a důsledný postih v případě porušení stanovených pravidel. Vnější, ale také kvalitní vnitřní kontrolní činnost by měla být zárukou kvalitně fungujícího procesu zadávání veřejných zakázek.143 Korupce se v konečném důsledku sekundárně projevuje zvýšením cen zboží a služeb a snížením jejich kvality, vede k růstu vnitřního i vnějšího zadlužení země, k příjímání neprioritních kroků, k neefektivnosti trhu apod. Korupce omezuje konkurenci, u rozvojových 139
CHMELÍK, J., TOMICA, Z. Korupce a úplatkářství: boj proti korupci ve veřejné správě. Praha: Linde. 2011. s. 43. 140 PETROVSKÝ, K. Korupce po česku, aneb, Korupce očima průměrného Čecha. Praha: Eurolex Bohemia. 2007. s. 93. 141 ROUDNÝ, R., ZILVAR, J. a kol. Korupce: boj proti korupci ve veřejné správě. Pardubice: Univerzita Pardubice. 2001. s. 15. 142 Tamtéž, s. 133. 143 PETROVSKÝ, K. Korupce po česku, aneb, Korupce očima průměrného Čecha. Praha: Eurolex Bohemia. 2007. s. 181.
26
zemí nebo zemí s nízkým hospodářským potenciálem zvyšuje jejich chudobu a celkovou zaostalost země, dochází k úniku korupcí získaného kapitálu do zahraničí, snižuje celkovou společenskou produktivitu, vede k hospodářskému, kulturnímu a morálnímu úpadku země a řadě dalším negativním dopadů.144
144
CHMELÍK, J., TOMICA, Z. Korupce a úplatkářství: boj proti korupci ve veřejné správě. Praha: Linde. 2011. s. 149.
27
3
Zneužívání veřejných zakázek v praxi
3.1 Korupční problematika na komunální úrovni veřejné správy Korupce a úplatkářské aféry tzv. bílých límečků145 jsou na českých a moravských radnicích stále častější. Korupční problematika se na komunální úrovni často úzce vztahuje ke střetu zájmů soukromého a veřejného sektoru. Velkou zásluhu na korupci ve všech oblastech veřejné správy má vliv prorůstání obchodních praktik, osobních známostí a vazeb na místní úrovni do všech forem rozhodování. Nejčastěji dochází k zneužívání pravomoci veřejného činitele nebo porušování povinností při správě cizího majetku. „Tato praxe vkládá do rukou lokálních politiků nástroj k možnosti získání dalších ještě vyšších nelegálních příjmů ve formě úplatků za ovlivňování výsledků výběrových řízení a při zadávání veřejných zakázek.“146 Dle Chmelíka jsou v oblasti samosprávy zaznamenány případy korupčních jednání funkcionářů samosprávy, zejména pak starostů, kteří je při nakládání s finančními prostředky ze státního rozpočtu používají v rozporu se stanoveným účelem. Korupční jednání jsou typická při zadávání veřejných zakázek, kdy jsou upřednostňovány za úplatu či jinou výhodu známé podnikatelské subjekty, nebo ty, které se podílí na korupčním jednání nebo korupční jednání související s přijetím plnění za přednostní vyřízení prodeje obecního bytu do osobního vlastnictví. Těžiště korupce pak Chmelík vidí v samosprávě ve správních činnostech, v obecních zakázkách, s tím, že se daří odhalovat spíše korupce nižší závažnosti, tedy
korupční
jednání
jednotlivých
samostatně
jednajících
osob.
Organizovanou
a rozvětvenou korupci je obtížné odhalit a dokázat, zejména z důvodů vysoké utajenosti.147 Díky úzké a vzájemné provázanosti osob je snadné získat přístup k důležitým strategickým informacím a tedy i velkému vlivu. Důsledkem těchto podnikatelsko-politických propojení vzniká velmi silné lobby pro prosazování zájmů vlivových skupin.148 Výskyt korupce byl v komunální politice zjištěn především v souvislosti s přidělováním obecních bytů, s výběrovými řízeními u veřejných zakázek, s čerpáním neoprávněných osobních požitků nebo při nelegálním nakládání s finančními prostředky a veřejným majetkem.149
145
Politici, úředníci. PETROVSKÝ, K. Korupce po česku, aneb, Korupce očima průměrného Čecha. Praha: Eurolex Bohemia. 2007. s. 53. 147 CHMELÍK, J. Pozornost, úplatek a korupce. Praha: Linde Praha. 2003. s. 45-46. 148 PETROVSKÝ, K. Korupce po česku, aneb, Korupce očima průměrného Čecha. Praha: Eurolex Bohemia. 2007. s. 53-54. 149 Tamtéž, s. 152. 146
28
Významný
faktor
umožňující
korupční
chování
na
samosprávné
úrovni,
je dle Šimáčkové „privilegovaný přístup k informacím ze strany zastupitelů a zejména radních, v kombinaci s jejich mocí tyto informace využívat ve prospěch vlastní či jiné osoby. V ustálených klientelistických vazbách jsou v obcích zapojeni i představitelé opozice, kteří sedí v dozorčích radách obchodních společností vlastněných městem, disponují zajímavými
informace
a
uchovávají
mlčenlivost
o
některých
problematických
záležitostech.“150 Jedním z největších problémů na úrovni regionů (obcí a krajů) se stalo zadávání veřejných zakázek pro účely vlastního obohacování, tedy používáním finančních prostředků pro prospěch vlastní, spřátelené firmy nebo vládnoucí politické strany na radnici. Existuje však jen velmi málo případů, kdy by došlo k prokázání korupce při zadávání veřejných zakázek. Když už k nějakému řízení ohledně korupce dojde, bývají obvykle potrestání pouze řadoví pracovníci, nikoliv však ti, kteří mají z korupčního jednání skutečný prospěch.151 Vysvětlení této situace v praxi podává Petrovský ve své knize: „Radnice si vybere jednu až dvě spřátelené firmy, kterým pak přihrává většinu lukrativních zakázek. Tyto firmy ze zakázek profitují a o zisk se dělí s vládnoucí stranou na radnici. Bez této podpory by se mohly politické strany dostávat do finančních problémů, takto mají jistý příjem peněz, který později využívají např. pro financování administrativy, předvolební kampaně, či další soukromé aktivity.“152 Mezi veřejné zakázky, které nejsou smlouvami o zadávání veřejné zakázky, ale veřejnými zakázkami jsou, patří prodej majetku státu a obcí. Jako příklad uvádí Stefan Pürner prodej pozemků k zástavbě soukromým osobám. Zde existuje riziko, že se „toho, co patří veřejnosti, stát či obce zbaví příliš levně,“153 nebo dojde k věcně neodůvodnitelné diskriminaci při výběru smluvního partnera. Především ve stavebních zakázkách „nevítězí nabídky nejvýhodnější, ale ty, které předloží nejzajímavější pobídku pro zadavatele.“154
150
ŠIMÁČKOVÁ, K. Hospodaření s majetkem obce. In DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. Brno: Masarykova univerzita. 2006. s. 297. 151 JURČÍK, R. Zákon o veřejných zakázkách jako nástroj boje proti korupci? In DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. Brno: Masarykova univerzita. 2006. s. 287. 152 PETROVSKÝ, K. Korupce po česku, aneb, Korupce očima průměrného Čecha. Praha: Eurolex Bohemia. 2007. s. 52. 153 PÜRNER, S. Zahraniční zkušenosti se zadáváním veřejných zakázek. In DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. Brno: Masarykova univerzita. 2006. s. 261. 154 PETROVSKÝ, K. Korupce po česku, aneb, Korupce očima průměrného Čecha. Praha: Eurolex Bohemia. 2007. s. 46.
29
Výběrová řízení jsou však vedena zpravidla „transparentně“ a tak „šikovně,“ že jsou zákonem nenapadnutelná.155 Jak uvádí Chmelík a Tomica: „Starostové si nemusí ani korupcí přímo špinit ruce, stačí svěřit mandát k organizaci veřejné zakázky správné osobě nebo jinak „spolupůsobit“ s firmou, předem vybranou financujícím resortem či fondem.“156 Takovéto jednání má zúžit okruh potencionálních uchazečů o veřejnou zakázku již od samého počátku. Popsaná pochybení, ke kterým při zadávání veřejné zakázky dochází, tak mohou být úmyslná. Důsledkem celého takto vedeného procesu zadání veřejné zakázky, je řádně proběhnuvší řízení, které není možné napadnout.157 „Způsob,
jakým
se
provádí
korupce
v ustálených
klientelistických
vazbách,
sice vyvolává podezření, avšak při opatrnějším postupu většiny účastníků skoro nemůže vést k odhalení konkrétního úplatku či trestného jednání nezúčastněnou osobou.“158 Podle Štičky a Ondráčka je v České republice „patrný trend, kdy malé administrativní korupce ubývá s tím, jak se profesionalizuje fungování veřejné správy, a korupce se koncentruje do politické a hospodářské sféry. Stává se tak organizovanou a sofistikovanou činností, což činí její odhalování velmi obtížným.“159 Téměř to vypadá, jako by významná část hospodaření obcí režimu zákona o veřejných zakázkách, ani nepodléhala. Pro místní úředníky, politiky i politické strany je korupce a klientelizmus, týkající se oblastí korupce hospodaření s obecním majetkem či veřejnými financemi, denní záležitostí. Ochrana samosprávy je před zásahy ze strany státu dobře zakotvena v právu mezinárodním,160 což vede k tomu, že se místní mocenská elita nemusí obávat kontroly svého hospodaření s veřejnými prostředky ze strany státu. „Obecní hospodaření nepodléhá ani kontrole Nejvyšším kontrolním úřadem ani jiným specializovaným státním orgánem. Zákon o finanční kontrole je dosti bezzubý. Dozor, který vykonává stát nad samostatnou působností obcí a krajů podle zákona o obcích a krajích (§80a zákona č. 129/2000 Sb., o krajích a §123 zákona č. 128/2000 Sb. o obcích) či
podle
zákona
o
přezkoumávání
hospodaření
155
územních
samosprávných
celků
Zakázka je např. rozdělena do několika menších zakázek, nebo je její původní předložená cena nejnižší a teprve v rámci realizace zakázky dojde k jejímu navýšení, atd. 156 CHMELÍK, J., TOMICA, Z. Korupce a úplatkářství: boj proti korupci ve veřejné správě. Praha: Linde. 2011. s. 66. 157 Tamtéž, s. 65. 158 ŠIMÁČKOVÁ, K. Hospodaření s majetkem obce. In DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. Brno: Masarykova univerzita. 2006. s. 297. 159 Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě. Praha: Transparency International 2008. s. 25. 160 Charta místní samosprávy, sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb.
30
(zákon č. 420/2004 Sb.) musí být dosti omezen s ohledem na právo na samosprávu zaručeným Ústavou ČR (čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy ČR).161 „Místní složky Policie ČR, městské policie, místní politici, podnikatelé a média obvykle vytvářejí natolik spojenou a provázanou skupinu, že je pro ně nemožné protrhnout přediva vzájemných přátelství, závazků a protislužeb.“162 Dle Stefana Pürnera nemá psané právo a praxe, u tématu korupce a zákon o zadávání veřejných zakázek, navzájem příliš mnoho společného.163 Pro úspěšný boj s korupcí, úplatkářstvím a postihem těchto jevů, je nutné proti nim vytvořit nesmiřitelné mínění veřejnosti. Je třeba poukazovat na škodlivost takového jednání pro rozvoj celé společnosti. „Prostřednictvím společenské kontroly formou veřejného mínění lze vyvíjet tlak na veřejné činitele a transparentnost výkonu jejich činnosti. Velmi důležitým aspektem je rovněž institucionální zabezpečení celého procesu a jeho efektivnost, kterého lze dosáhnout především dobrou koordinací všech aktivit.“164 Řešením této situace je systematické odbourávání korupčních příležitostí a nulová tolerance ze strany veřejnosti ke korupčnímu chování a jednání.165 Je třeba také poukázat na zvláštnosti korupce při zadávání veřejných zakázek, dáme-li do souvislosti oblast korupce s médii. „Úkolem médií je objektivním způsobem monitorovat situaci a sledovat v časových posunech směr vývoje. Důležitou činností bývá zpracování analýz, provádění nezávislých průzkumů a v nemalé míře i pořizování jinak velmi těžce obstaratelných důkazních materiálů.“166 Informace o trestných činech by měly přicházet převážně po policejních sděleních, tedy nejprve vznikne u orgánů činných v trestním řízení podezření na trestný čin a teprve poté o něm informují média. U korupčních deliktů je tomu však často naopak. Jsou to právě média, která „uvedou lavinu do chodu“. Tisku tak náleží při odhalování korupce velká role, kdy mohou novináři přivést na světlo samotné korupční
161
ŠIMÁČKOVÁ, K. Hospodaření s majetkem obce. In DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. Brno: Masarykova univerzita. 2006. s. 295. 162 Tamtéž, s. 296. 163 PÜRNER, S. Zahraniční zkušenosti se zadáváním veřejných zakázek. In DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. Brno: Masarykova univerzita. 2006. s. 261. 164 PETROVSKÝ, K. Korupce po česku, aneb, Korupce očima průměrného Čecha. Praha: Eurolex Bohemia. 2007. s. 93. 165 Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012. [cit. 2012-04-18]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/uplna-verze-strategie-vlady-v-boji-proti-korupci-na-obdobi-let-2011-a-2012.aspx. 166 PETROVSKÝ, K. Korupce po česku, aneb, Korupce očima průměrného Čecha. Praha: Eurolex Bohemia. 2007. s. 135.
31
chování.167 Je možné setkat se s názory, že je problematika korupce mediálně přeexponována. Určujícím faktorem pro nestrannost a věrohodnost předkládaných zjištění je stupeň politické či ekonomické nezávislosti daných médií. Avšak právě medializace jakékoli korupční kauzy mívá výrazný efekt při potírání korupce. Transparentní poskytování informací navenek by měly zajišťovat interní předpisy pro komunikaci s médii.168 Opačného názoru je např. Kateřina Šimáčková, která vidí média na obecní úrovni jako „obvykle loajální vůči politickému vedení obce či natolik nekompetentní, že vůbec nejsou schopna do nitek korupce proniknout, případně jsou natolik cynická, že vědí, že by se sledováním korupční aféry bylo více starostí než se sledováním požáru nebo dopravní nehody.“169 Pokud je odhalen nějaký větší korupčník, je to podle Šimáčkové proto, že „byl některou z klientelistických klik vyloučen a předhozen davu.“170
3.2 Případová studie Znojmo I na znojemské radnici, tak jako na mnoha dalších po České republice, docházelo ke korupci a doslova ke kupčení s veřejnými zakázkami. Vyšetřování údajné korupce na znojemské radnici začalo v době, kdy byl starostou města Petr Nezveda171 a tajemníkem znojemské radnice se stal jeho blízký spolupracovník Vladimír Krejčíř.172 Útvar pro odhalování korupce a finanční kriminality začal vyšetřovat korupční aktivity na znojemské radnici dne 23. září 2010. Tentýž den navštívili kriminalisté také představitele některých znojemských firem. Vyšetřování se týkalo především výběrových řízení konaných v roce 2009, které organizoval odbor majetkový a odbor rozvoje města Znojma.173 Státní zástupce Okresního státního zastupitelství v Břeclavi174 Tomáš Foldyna, který celý případ dozoroval, uvedl, že se „prošetřuje podezření ze zmanipulování výběrových řízení
167
PÜRNER, S. Zahraniční zkušenosti se zadáváním veřejných zakázek. In DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. Brno: Masarykova univerzita. 2006. s. 275-276. 168 PETROVSKÝ, K. Korupce po česku, aneb, Korupce očima průměrného Čecha. Praha: Eurolex Bohemia. 2007. s. 179. 169 ŠIMÁČKOVÁ, K. Hospodaření s majetkem obce. In DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. Brno: Masarykova univerzita. 2006. s. 291. 170 Tamtéž. 171 Ve funkci starosty města od prosince roku 2006 až do října roku 2010, člen Občanské demokratické strany. 172 Ve funkci tajemníka radnice od roku 2007 do září roku 2010, nestraník. 173 Radnici ve Znojmě vyšetřuje protikorupční policie. [cit. 2012-02-08]. Dostupné z: http://zpravy.e15.cz/domaci/udalosti/protikorupcni-policie-vysetruje-znojemskou-radnici. 174 Znojemská pobočka státního zastupitelství byla z vyšetřování vyřazena pro nezpochybnitelnost vyšetřování.
32
a veřejných zakázek na Odboru rozvoje.“175 Dále také uvedl, že „se vyšetřování netýká orgánů samosprávy, tedy činnosti starosty a místostarostů.“176 Během vedení města pány Nezvedy a Krejčíře byla veřejně odhalena korupční kauza kupčení se stavebními zakázkami, kdy město uzavíralo veřejné zakázky na stavební práce stále se čtyřmi stejnými firmami. Vladimír Krejčíř měl údajně dostávat stotisícové úplatky od firem, které pak od města získávaly na oplátku lukrativní stavební zakázky. Sám Nezveda uvedl, že mechanizmus přidělování zakázek byl zcela podřízen nařízení městské radě a dle zákona. Složení komise pro otevírání nabídek si však již Nezveda vybavit nemohl. To, že měl v komisi často hlavní slovo právě tajemník Krejčíř, však nepopírá.177 Petr Nezveda se od celé této kauzy distancoval a odmítl jakékoli neprůhledné přidělování veřejných zakázek.178 Spekulace o zapojení Nezvedy do místní korupční sítě ve Znojmě ale probíhaly. On sám takováto tvrzení vyvrací. Jednalo se např. o kauzu jeho nově zrekonstruovaného bytu, pronajatý byt v nově postavené zástavbě pro jeho matku či vybudování několika set metrů dlouhé štěrkové cesty k jeho chatě a to vše od firmy, podezřelé z korupčních praktik propojených v klientelistickou síť právě s radnicí.179 I nálada ve městě Znojmě panuje jiná. „Nemálo obyvatel je přesvědčených, že vedení radnice muselo o všem vědět.“180 Sedmnáct z jednatřiceti znojemských zastupitelů vyzvalo Nezvedu v otevřeném dopise k rezignaci právě poté, co odmítl veřejné vysvětlení korupční kauzy na radnici. Zastupitelé mu především vytýkali jeho osobní zodpovědnost za práci odboru rozvoje a odboru správy majetku, kdy se právě tyto dva odbory ocitly v hledáčku protikorupční policie, či nepochopení vlastní funkce starosty, kdy se choval spíše jako manažer soukromé firmy, než volený
175
Korupce na znojemské radnici? Protikorupční policie zajistila důkazy. [cit. 2012-02-08]. Dostupné z: http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/102253-korupce-na-znojemske-radnici-protikorupcni-policie-zajistiladukazy/. 176 Aktivitami znojemské radnice se zabývá protikorupční policie. [cit. 2012-02-08]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/aktivitami-znojemske-radnice-se-zabyva-protikorupcni-policie/. 177 Spekulovat se dá o ledasčem, hodnotí systém na radnici starosta Nezveda. [cit. 2012-05-03]. Dostupné z: http://brno.idnes.cz/spekulovat-se-da-o-ledascem-hodnoti-system-na-radnici-starosta-nezveda-1mp-/brnozpravy.aspx?c=A100924_1455447_brno-zpravy_dmk. 178 Tamtéž. 179 Tamtéž. 180 Soud vzal tajemníka znojemské radnice do vazby. [cit. 2012-02-08]. Dostupné z: http://www.novinky.cz/krimi/212457-soud-vzal-tajemnika-znojemske-radnice-do-vazby.html.
33
funkcionář, který má povinnost zodpovídat se především občanům. Nezveda rezignovat odmítl.181 Všichni hlavní aktéři podvodů, jejichž jména jsou spojena se zneužíváním veřejných zakázek, byli obviněni. Krejčíř je stíhán za zneužití pravomoci úřední osoby a sjednání výhody při zadání veřejné zakázky.182 Hrozí mu až 12 let vězení. Majitelé čtyř stavebních firem183 jsou obviněni z podplácení. Vyšetřováni a stíhání jsou na svobodě, současně jim hrozí až pět let vězení. Právě zástupci znojemských firem měli poskytovat Krejčířovi úplatky za získání veřejných zakázek ve Znojmě. Informace ke kauze poskytli mluvčí policie Roman Skřepek a státní zástupce Tomáš Foldyna. Samotní aktéři korupčních praktik se odmítli ke svému jednání vyjadřovat.184 Vladimír Krejčíř hned po zatčení odeslal prostřednictvím svého obhájce do rukou tehdejšího starosty Petra Nezvedy svoji rezignaci,185 i když svoji vinu na korupčním jednání popírá. Krejčíř byl z vazby propuštěn na kauci 1. prosince 2010, dále je stíhán na svobodě.186 Podrobné zkoumání zajištěné dokumentace prokázalo, že Krejčíř bral nejen úplatky, ale nechal si též bezúplatně zvelebovat svůj dům, což také zahrnovalo výstavbu tenisového kurtu, či vybudování bazénu. Případ převzalo od břeclavského státního zastupitelství krajské zastupitelství v Brně.187 Situace však byla natolik závažná, že případ šetří v současné době Nejvyšší státní zastupitelství.188 Další řízení tohoto případu bude probíhat na podzim roku 2012. Jedná se tedy o medializovanou kauza, která nebyla dosud uzavřena. Po komunálních volbách na podzim roku 2010, byl zvolen do funkce starosty Zbyšek Kaššai.189 Za jeho vlády provedla radnice několik hloubkových interních auditů
181
Znojemští zastupitelé vyzvali kvůli korupční aféře starostu k rezignaci. [cit. 2012-02-08]. Dostupné z: http://brno.idnes.cz/znojemsti-zastupitele-vyzvali-kvuli-korupcni-afere-starostu-k-rezignaci-1tc-/brnozpravy.aspx?c=A101011_1464072_brno-zpravy_bor. 182 Dva dny po zatčení byl také vzat do vazby. 183 Stanislav Hahn, ředitel VHS plus Znojmo; Miroslav Šimeček, ředitel Pozemní stavby Znojmo; Kamil Ludvík, jednatel těžařské firmy Luka-Wood; Zdeněk Novotný, majitel truhlářství ZdeNo z Prosiměřic. 184 Policie stíhá kvůli zakázkám ve Znojmě pět lidí včetně tajemníka. [cit. 2012-02-08]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/policie-stiha-kvuli-zakazkam-ve-znojme-pet-lidi-vcetne-tajemnika/. 185 27. září 2010. 186 Extajemník Znojma byl propuštěn na kauci z vazby. [cit. 2012-02-08]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/extajemnik-znojma-byl-propusten-na-kauci-z-vazby/. 187 Extajemník Znojma si prý nechal formou úplatků zvelebovat dům. [cit. 2012-02-07]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/extajemnik-znojma-si-pry-nechal-formou-uplatku-zvelebovat-dum/. 188 VSZ rozhodne o dalším stíhání extajemníka Znojma Krejčíře. [cit. 2012-02-07]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/vsz-rozhodne-o-dalsim-stihani-extajemnika-znojma-krejcire/. 189 Ve funkci starosty města od října roku 2010 do srpna roku 2011, člen České strany sociálně demokratické.
34
hospodaření radnice v předchozích čtyřech letech za starostování Nezvedy.190 Z auditů vyplynulo např. to, že někteří úředníci oslovovali pro zakázky stále stejný úzký okruh firem, uměle dělili zakázky, či dodatečně umožnili firmám zvýšit cenu či prodloužit termín zakázky.191 Mezi nejzávažnější pochybení patří dále chyby ve správě IT, kdy si zaměstnanci IT odboru nechávali od externí firmy fakturovat i takové úkony, jako výměny tonerů v tiskárně či instalace počítačových programů, kdy se honorář za tuto činnost vyšplhal během třech let na 5,5 milionu korun. Dále se ukázalo jako korupční zadání zakázky správou nemovitostí na osm výtahů do osmi domů v rozmezí dvou týdnů, kdy byly zakázky účelově rozděleny a následně nabídnuty vždy třem stejným firmám. Firmy tak nemusely pracovat v konkurenčním prostředí. Zmíním i případ, kdy jeden den radnice pronajala byt novému nájemníkovi a vzápětí mu ho druhý den i prodala za zlomek tržní ceny. Nejhůře z auditu vyšla správa nemovitostí, odbor rozvoje a odbor majetku.192 Jednou z nevýhodných transakcí, byl podle bývalé vedoucí majetkového odboru ve Znojmě, Renaty Horákové, pronájem bývalého vojenského areálu Malá Louka o rozměru zhruba 60 000 metrů čtverečních. „Měla jsem se podepsat pod materiál, kterým se měl tento pozemek pronajmout za dvě koruny ročně a obřemenit, takže by město s těmito pozemky už nemohlo nijak nakládat,“193 uvádí Horáková. Oproti běžnému pronájmu by tak městu vznikla ztráta až 90 milionů korun. Dalším nevýhodným obchodem, do kterého byla vedením radnice nucena, byl prodej bytů, kde by město tratilo přibližně 800 tisíc korun.194 Místopředseda jihomoravské Krajské výkonné rady ČSSD, poslanec Ivan Ohlídal, se nechal slyšet, že některá pravidla spojená s prodejem majetku obcí nebo s výběrovým řízením, nejsou dostatečně transparentní a do určité míry korupční jednání umožňují.
190
Kvůli korupci na znojemské radnici policie vyslechne i bývalého starostu. [cit. 2012-02-08]. Dostupné z: http://brno.idnes.cz/kvuli-korupci-na-znojemske-radnici-policie-vyslechne-i-byvaleho-starostu-1r9-/Brnozpravy.aspx?c=A101112_1482180_brno-zpravy_aja. 191 ČTK. Znojmo zbytečně utratilo miliony za výměnu tonerů a instalace programů. [cit. 2012-02-07]. Dostupné z: http://brno.idnes.cz/znojmo-zbytecne-utratilo-miliony-za-vymenu-toneru-a-instalace-programu-1oy-/brnozpravy.aspx?c=A110729_130717_brno-zpravy_bor. 192 Audity hospodaření znojemské radnice ukázaly rozsáhlé chyby. [cit. 2012-02-07]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/audity-hospodareni-znojemske-radnice-ukazaly-rozsahle-chyby/. 193 Znojemské úřednici, která ukázala na korupci, dal fond 300 000 Kč. [cit. 2012-02-07]. Dostupné z: http://www.ceskenoviny.cz/domov/zpravy/znojemske-urednici-ktera-ukazala-na-korupci-dal-fond-300-000kc/726480. 194 Tamtéž.
35
Tvrdí, že: „Korupce na komunální politické úrovni je dost rozšířený jev. Míra korupce je zde stejná, ne-li vyšší, než na střední a vyšší úrovni.“195 Horáková uvádí: „Ze svého postavení jsem o spoustě věcí věděla. Např. vím, že na radnici docházelo k přímému předávání obálek. Vše jsem samozřejmě oznámila. Dále se také naprosto nedodržovalo zveřejňování zakázek na úřední desce radnice, kde musí veřejná zakázka viset minimálně po dobu patnácti dní jak fyzicky, tak elektronicky. Jedna důležitá zakázka se např. zveřejnila během vánočních svátků, aby se o ní dozvědělo co nejméně lidí. Dále byla vytvořena speciální komise pro otevírání obálek, ve které zasedal Vladimír Krejčíř s dalšími dvěma spolupracovníky úřadu, kdy Krejčíř zavedl doručování všech obálek přímo jemu do speciálního trezoru. Následně je sám vyhodnotil a sekretářka z nich následně vypracovala pouze zprávu.“196 „Horáková, jako vedoucí majetkového odboru radnice ve Znojmě, nepodlehla nabídkám, nátlaku a vyhrožování ze strany bývalého tajemníka městského úřadu Vladimíra Krejčíře ani bývalého starosty a pustila se do boje, který městu Znojmu ušetřil desítky milionů.“197 Poté, co Horáková na korupční chování na radnici upozornila a podala trestní oznámení na tajemníka úřadu Vladimíra Krejčíře, jehož byla přímou podřízenou, byla po neustálém nátlaku ze strany znojemské radnice propuštěna z úřadu pro nadbytečnost. 9. prosince byla za své jednání Horáková oceněna Nadačním fondem proti korupci částkou 300 000 Kč.198 V reakci na obvinění tajemníka radnice z korupčního jednání při zadávání veřejných zakázek, radnice ve Znojmě zpřísnila dohled nad průhledností zadávání městských zakázek. Nově jsou obálky s finančními nabídkami otevírány přímo městskou radou, která je nově doplněna o předsedu kontrolního výboru zastupitelstva ze strany opozice. Nový systém kontroly byl zaveden nejenom v oblasti výběrových řízení veřejných zakázek pro město, ale také pronájmu bytů a dalších nemovitostí.199 Člen výkonné rady ODS za Jihomoravský kraj, poslanec Waltr Bartoš, uvedl v reakci na probíhající kauzu: „Výběrová řízení by měla probíhat přes internet a všechny údaje 195
Skandál na znojemské radnici. Úředníci jsou podezřelí z korupce. [cit. 2012-02-08]. Dostupné z: http://www.rozhlas.cz/zpravy/spolecnost/_zprava/protikorupcni-policie-zadrzela-tajemnika-znojemske-radnice-787643. 196 Archiv autorky / Rozhovor s Renatou Horákovou vedla Lenka Hlávková, ve Znojmě 11. 4. 2012. 197 ČTK. Znojemské úřednici, která ukázala na korupci, dal fond 300.000 Kč. [cit. 2012-02-07]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/znojemske-urednici-ktera-ukazala-na-korupci-dal-fond-300-000-kc/. 198 Tamtéž. 199 Znojmo kvůli korupční kauze zpřísní dohled nad zakázkami. [cit. 2012-02-07]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/znojmo-kvuli-korupcni-kauze-zprisni-dohled-nad-zakazkami/.
36
by měly být veřejně dostupné. Navíc o mnoha věcech, o kterých by lidé mohli rozhodovat sami, rozhoduje úředník s razítkem a korupční prostředí se pak zvětšuje.“200 Podle Jiřího Ludvíka, jednoho ze současných znojemských radní, je na korupci nejen ve Znojmě, ale v celé České republice nejhorší právě to, že „se odehrává ve velmi malé a úzce vymezené skupince lidí, kteří mají hrozně moc peněz, které vyvádí mimo Českou republiku. Peníze tak odcházejí z českých sfér, které poté ekonomika postrádá.“201 „Prokázat korupci je neuvěřitelně těžké. Lehčí je prokázat netransparentnost zakázky. Je třeba zasáhnout již ve chvíli, kdy se zakázka tváří podezřele.“202 „Plno lidí korupci vůbec nevidí, jako problém.“203 I Horáková dodává, že se zde „vyhazují statisíce a nikomu to vůbec nevadí.“204
200
Skandál na znojemské radnici. Úředníci jsou podezřelí z korupce. [cit. 2012-02-08]. Dostupné z: http://www.rozhlas.cz/zpravy/spolecnost/_zprava/protikorupcni-policie-zadrzela-tajemnika-znojemske-radnice-787643. 201 Archiv autorky / Rozhovor s Jiřím Ludvíkem vedla Lenka Hlávková, ve Znojmě 19. 4. 2012. 202 Archiv autorky / Rozhovor s Jiřím Ludvíkem vedla Lenka Hlávková, ve Znojmě 19. 4. 2012. 203 Archiv autorky / Rozhovor s Jiřím Ludvíkem vedla Lenka Hlávková, ve Znojmě 19. 4. 2012. 204 Archiv autorky / Rozhovor s Renatou Horákovou vedla Lenka Hlávková, ve Znojmě 11. 4. 2012.
37
4
Novela zákona o zadávání veřejných zakázek Legislativní
úprava
zadávání
veřejných
zakázek
byla
v České
republice
„poměrně komplexní“ a z hlediska procesní úpravy výběru dodavatele „v zásadě dostatečná“. V souvislosti však s nedostatečnou transparentností, manipulacemi s předmětem zadávacího řízení, kvalifikačními podmínkami, nehospodárným nakládáním s veřejnými prostředky a s dalšími oblastmi, které zvyšují střet zájmů a riziko korupce, se potřeba systematické a dostatečně podrobné úpravy veřejného zadávání během posledních let stále více umocňovala, až došlo k nutnosti zákon o zadávání veřejných zakázek novelizovat.205 Primárním účelem právní úpravy veřejných zakázek je podle Radka Jurčíka „zabezpečení transparentnosti celého procesu zadávání veřejných zakázek a učinění tohoto procesu průhledným a veřejně kontrolovatelným.“206 Tento princip má být zabezpečen co největší mírou informovanosti jak dodavatelů, tak zadavatelů, ale i veřejnosti o průběhu veřejných zakázek. Zmiňovaný princip by měl zabezpečovat a zamezovat nečestné soutěži, úplatkům a zvýhodňování určitých subjektů. Aby právní úprava zadávání veřejných zakázek vedla k efektivnímu a ekonomickému využití veřejných prostředků, musí dle Radka Jurčíka současně zabraňovat korupci a úplatkářství či nadržování některým podnikatelům. Základem bezkorupčního zadávání veřejné zakázky je nutnost zabezpečení konkurence, transparentnost rozhodování a efektivní dohled stran postupu zadavatelů.207 Při hledání zákonných úprav je třeba zohlednit, že „tyto úpravy zasahují do komplexní životní praxe a také věci, které jsou dobré ve smyslu prevence korupce při zadávání veřejných zakázek, mohou mít negativní dopady, např. tím, že zvyšují náklady na administrativu, a tak ve výsledku protiřečí cílům rozpočtového práva zadávacího práva.“208 Je třeba zohlednit nejen náklady na administrativu státu, ale také náklady, které na administrativu vynakládají jednotlivé podniky. Boj proti korupci při zadávání veřejných zakázek není možné vyřešit pouze zákonem samotným.209
205
Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012. [cit. 2012-04-18]. s. 29. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/uplna-verze-strategie-vlady-v-boji-proti-korupci-na-obdobi-let-2011-a-2012.aspx. 206 JURČÍK, R. Zákon o veřejných zakázkách jako nástroj boje proti korupci? In DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. Brno: Masarykova univerzita. 2006. s. 285. 207 Tamtéž. 208 PÜRNER, S. Zahraniční zkušenosti se zadáváním veřejných zakázek. In DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. Brno: Masarykova univerzita. 2006. s. 283. 209 Tamtéž.
38
Novela zákona o veřejných zakázkách se stala prioritním bodem ve Strategii vlády v boji proti korupci pro rok 2011-2012.210 Za nevyhovující v zákoně č. 137/2006 Sb., o
veřejných
zakázkách,
byla
považována
nedostatečná
transparentnost
zadávání
a vyhodnocování veřejných zakázek a jejich následné plnění, nejasná vlastnická struktura dodavatelů a účelové dělení veřejných zakázek. Strategie si klade za cíl vyjádření vztahu zákona o veřejných zakázkách vůči zákonu o svobodném přístupu k informacím, omezení zákonných titulů pro nezveřejňování informací, jako veřejná tajemství, či důvěrnost informací, na nezbytně nutnou míru, změnit způsob výběru členů do hodnotící komise, omezení a zavedení větší transparentnosti ve stanovení a posuzování splnění kvalifikačních požadavků.211 Dne 1. dubna 2012 nabyl účinnosti zákon č. 55/2012 Sb.,212 (dále jen novela či novela zákona o veřejných zakázkách), ze dne 31. ledna 2012, kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů.213 Novelu zákona o veřejných zakázkách vypracovalo Ministerstvo pro místní rozvoj ČR v souladu s Programovým prohlášením vlády ČR, Strategií vlády v boji proti korupci, Platformou pro transparentní veřejné zakázky, zástupci politických stran, s odbornými skupinami Usnesení vlády k centrálnímu zadávání, Usnesení vlády k elektronizaci veřejných zakázek a se zohledněním doporučení a připomínek odborné veřejnosti.214 Právě tato novela měla přinést nejvýznamnější změny této právní úpravy od doby jejího schválení v roce 2006. Hlavním účelem novely zákona o veřejných zakázkách byla změna systému zadávání veřejných zakázek. Novela se snaží omezit především veškerá korupční rizika, která jsou se zadáváním veřejných zakázek spojena. Dle zprávy Novely zákona o veřejných zakázkách215 by se měla stát klíčovým nástrojem protikorupční strategie. Kladla si za cíl otevřít prostor pro větší konkurenci ve veřejných zakázkách, zvýšení jejich férovosti a zabránění ohýbání výběrových řízení.
210
Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012. [cit. 2012-04-18]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/uplna-verze-strategie-vlady-v-boji-proti-korupci-na-obdobi-let-2011-a-2012.aspx. 211 Tamtéž. 212 Sbírka zákonů ČR. Dostupné z: http://www.portal-vz.cz/getdoc/ec68783a-d682-43a2-99b38cf86525f1ec/Zakon-c--55-2012-Sb---kterym-se-meni-zakon-o-verej. 213 Byla-li veřejná zakázka vypsána před 1. dubnem 2012, tedy před účinností novely zákona, ale samotný proces výběru dodavatele bude ukončen v době po 1. dubnu 2012, tedy v době nabytí účinnosti novely zákona, bude použito tzv. přechodné ustanovení, které umožňuje dokončit probíhající řízení dle původních právních předpisů. 214 Novela zákona o veřejných zakázkách. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR [cit. 2012-04-29]. Dostupné z: http://www.mmr.cz/Verejne-zakazky-a-PPP/Novela-zakona-o-verejnych-zakazkach. 215 Tamtéž.
39
Prvotním cílem se stalo snížení limitů pro veřejné zakázky, které jsou určující pro stanovení povinnosti zadavatele postupovat podle zákona o veřejných zakázkách,216 omezení možnosti „ušití“ zakázky na míru jedinému dodavateli, zvýšení transparentnosti, zajištění co nejširší soutěže, zvýšení množství zveřejňovaných informací na internetu a odbourání nástrojů, které sloužily ke snižování počtu přihlášených nabídek ve veřejných soutěžích.217 Změny zákona zpřísňují celý proces zadávacího řízení. Již během debat o novelizaci zákona o veřejných zakázkách, bylo poukazováno především na nedostatečnou úpravu jednotlivých fází, které předcházejí vypsání výběrových řízení a také fází, které následují po podpisu smlouvy, tedy realizace plnění a její kontroly.218 Podle ministra pro místní rozvoj Kamila Jankovského, by se mělo díky novele zákona o veřejných zakázkách stát „nakládání s veřejnými financemi výrazně transparentnější a efektivnější.“219 Nutnost novely Jankovský okomentoval: „Zákonem o veřejných zakázkách chceme zlepšit férové a otevřené zadávání. To znamená zvýšit konkurenci, zvýšit možnost většímu počtu firem, aby se do výběrových řízení dostaly.“220 Platforma pro transparentní veřejné zakázky221 se stala jedním z nejdůležitějších subjektů, který se cíleně zasadil o prosazení novely zákona o veřejných zakázkách. Jedná se o projekt za zvýšení transparentnosti a efektivnosti zadávání veřejných zakázek, v jehož široké členské základně je např. organizace Transparency International, podnikatelské asociace jako Asociace malých a středních podniků a živnostníků ČR, Hospodářská komora ČR, Americká obchodní komora v ČR a další, ale také kraje, ministerstva a politické strany. Konkrétním cílem této iniciativy bylo „vytvoření konsenzuálního návrhu principů, jejichž legislativní zakotvení by přineslo zvýšení transparentnosti a efektivnosti zadávání veřejných zakázek.“222
216
Novela zákona o veřejných zakázkách je již ve Sbírce zákonů. [cit. 2012-05-05]. Dostupné z: http://www.mmr.cz/Pro-media/Tiskove-zpravy/2012/Novela-zakona-o-verejnych-zakazkach-je-jiz-ve-Sbir. 217 Zákon o veřejných zakázkách je ve sněmovně. [cit. 2012-05-05]. Dostupné z: http://www.podnikatel.cz/clanky/zakon-o-verejnych-zakazkach-je-ve-snemovne/. 218 MMR k nové koncepci veřejného nakupování z dílny TOP09. [cit. 2012-05-05]. Dostupné z: http://www.mmr.cz/Pro-media/Medialni-reakce-MMR/MMR-k-nove-koncepci-verejneho-nakupovani-z-dilny-T. 219 Novela zákona slibuje transparentnější zadávání veřejných zakázek. [cit. 2012-04-06]. Dostupné z: http://www.podnikatel.cz/clanky/novela-zakona-slibuje-transparentnejsi-zadavani-verejnych-zakazek/. 220 Jankovský: Chceme zlepšit férové a otevřené zadávání. [cit. 2012-05-05]. Dostupné z: http://www.mmr.cz/Pro-media/Tiskove-zpravy/2011/Jankovsky--Chceme-zlepsit-ferove-a-otevrene-zadava. 221 http://www.transparentnizakazky.cz. 222 Platforma pro transparentní veřejné zakázky. [cit. 2012-05-07]. Dostupné z: http://www.transparentnizakazky.cz/o-projektu.
40
Právě Platforma pro transparentní veřejné zakázky navrhla před vypracováním novely 39 konkrétních opatření, z nichž zhruba 2/3 byly do novely zákona implementovány a 1/3 zpracována do zákonů navazujících na tuto problematiku.223 Nezisková organizace Transparency International komentovala projednávání novely zákona o veřejných zakázkách následovně: „Vítáme přijetí zákona o veřejných zakázkách ve sněmovně jako zásadní krok k efektivnějším a průhlednějším zakázkám.“224 Předseda Platformy, Dan Ťok, komentoval novelu zákona o veřejných zakázkách: „Nyní máme všichni společnou představu o tom, jak by měl vypadat zadávací proces. Měli bychom se také shodnout a zavázat se k tomu, aby se slova na papíře proměnila ve skutečnost.“225 Server vz24.cz označil novelu zákona za „přelom“ pro naši samosprávu, „který se s trochou nadsázky dá označit jako revoluce ve správě státních peněz.“226 Samotné Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, považuje tuto novelu zákona za „zásadní protikorupční dokument, který má posílit transparentnost zadávání veřejných zakázek, zefektivnit výběrová řízení a minimalizovat nedostatky dosud platného zákona o veřejných zakázkách.“227 Mezi hlavní významné změny, které novela přinesla, je nutné vyzdvihnout:228 -
snížení hranice předpokládané hodnoty veřejné zakázky pro postup podle zákona. U veřejných zakázek na dodávky a služby budou zadavatelé povinni podle § 12 zadávat veřejné zakázky dosahující předpokládané hodnoty jednoho milionu korun bez daně z přidané hodnoty a více, u veřejných zakázek na stavební práce pak předpokládané hodnoty tří milionů korun bez daně z přidané hodnoty a více;229
223
Co chybí novému zákonu o veřejných zakázkách. [cit. 2012-05-05]. Dostupné z: http://www.ceskapozice.cz/byznys/podnikani-trhy/co-chybi-novemu-zakonu-o-verejnych-zakazkach?page=0,0. 224 Novela zákona slibuje transparentnější zadávání veřejných zakázek. [cit. 2012-04-06]. Dostupné z: http://www.podnikatel.cz/clanky/novela-zakona-slibuje-transparentnejsi-zadavani-verejnych-zakazek/. 225 Tamtéž. 226 Seriál novela zákona o veřejných zakázkách č.1. [cit. 2012-04-29]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/svetvz24/novela-zakona-o-vz/serial-novela-zakona-o-vz-1/?id=3#vz24-denik-head. 227 Změny v novela zákona o veřejných zakázkách. [cit. 2012-05-07]. Dostupné z: http://www.bvv.cz/envibrno/envibrno-2012/aktuality/zmeny-v-novela-zakona-o-verejnych-zakazkach/. 228 Novela zákona o veřejných zakázkách je již ve Sbírce zákonů. [cit. 2012-05-05]. Dostupné z: http://www.mmr.cz/Pro-media/Tiskove-zpravy/2012/Novela-zakona-o-verejnych-zakazkach-je-jiz-ve-Sbir. 229 Toto ustanovení je platné do 31. prosince 2013, následně by se oba limity měly sjednotit na jeden milion korun bez DPH.
41
-
zpřísnění podmínek pro zadávání zakázek na stavební práce. U veřejných zakázek na stavební práce, kde se používá zjednodušeného podlimitního řízení dle § 25, se snížil limit na 10 milionů korun;
-
zavedení nové kategorie „významná veřejná zakázka“ do zákonu dle ustanovení § 16a pro státní nákupy nad 300 milionů Kč bez DPH nebo nákupy samospráv nad 50 milionů Kč. Nutností k jejich zadání bude vypracování oponentského posudku. Zakázky schvaluje vláda (v případě státu), nebo zastupitelstvo (v případě samospráv);
-
zadavatel je dle § 84 odst. 1 písm. e) povinen zrušit zadávací řízení, v případě hodnocení méně než dvou nabídek, tedy obdržel-li pouze jednu nabídku nebo zbyla-li po posouzení nabídek k hodnocení pouze jedna nabídka;
-
u všech nadlimitních i podlimitních veřejných zakázek je zadavatel dle § 86 povinen nejméně jeden měsíc před jejich vypsáním informovat veřejnost ve formě předběžného oznámení. V uveřejnění předběžného oznámení veřejné zakázky bude nutné i zdůvodnění realizace zakázky;
-
v případě pozbytí části kvalifikace dodavatele je dle § 58 nově doplněna lhůta k přijetí nápravných opatření a oznámení zadavateli;230
-
§ 17 písm. v) zavádí pojem „osoba se zvláštní způsobilostí“, tj. osoba zaměstnaná veřejným zadavatelem, která absolvovala vzdělávací program Ministerstva pro místní rozvoj ČR. Mezi její povinnosti patří vyjadřování se k zadávací dokumentaci a povinné členství v hodnotící komisi. U nadlimitních veřejných zakázek na stavební práce se vyjadřuje k zadávací dokumentaci tzv. osoba s odbornou způsobilostí, tedy osoba s autorizací dle zákona o autorizovaných inženýrech;
-
dle § 74 a § 74a byl zaveden pojem „hodnotitel veřejné zakázky“. Tito hodnotitelé budou losováni do hodnotících komisí pro významné státní zakázky. Budou podávat podněty k prošetření na ÚOHS. Seznam těchto hodnotitelů povede Ministerstvo pro místní rozvoj;
-
povinnost zadavatele provést hodnocení pomocí veřejné aukce u veřejných zakázek na dodávky vymezené prováděcím předpisem;
-
odstranění možnosti omezení počtu účastníků na základě lepší kvalifikace či losování;
-
byla zrušena možnost omezovat počty uchazečů v užším řízení, jedinou výjimku tvoří veřejné zakázky v oblasti obrany a bezpečnosti dle § 28 o užším řízení;
230
Deset dní ode dne oznámení o pozbytí části kvalifikace dodavatele veřejnému zadavateli.
42
-
změna ve vymezení dotovaného zadavatele dle § 2 odst. 3, kterým se nově stává každý subjekt zadávající veřejnou zakázku nejen na stavební práce, ale i na dodávky a
služby,
včetně
podlimitních
veřejných
zakázek,
které
jsou
hrazené
z více než 50% peněžních prostředků z veřejných zdrojů nebo pokud peněžní prostředky poskytnuté na veřejnou zakázku z těchto zdrojů přesahují 200 mil. Kč; -
zcela zrušena byla možnost zkracování lhůt při předběžném oznámení a vypuštěna z výběrových řízení;
-
všechny podstatné informace budou zveřejňovány. Zadavatelé jsou povinni uveřejňovat samotnou přípravu zakázky a její účel na svém profilu Informačního systému veřejných zakázek. Po skončení tendru veřejné zakázky zveřejnit na internetu také výslednou smlouvu, včetně dodatků a skutečně uhrazené výsledné ceny.231 Stejně tak seznam hlavních subdodavatelů vítězné firmy;232
-
po firmách není možno požadovat předem splnění kritérií jako je např. předepsaná výše obratu, pojištění, držení různých certifikátů, aby tak došlo k zamezení možného prostoru k vypisování zakázek tzv. na míru. Firmy však budou povinny překládat čestné prohlášení, že jsou schopny zakázku splnit.233 Prostřednictvím ustanovení § 147a má zadavatel povinnost uveřejnit na svém profilu
zadavatele do části zadávací dokumentace po zadání veřejné zakázky, resp. uzavření smlouvy na veřejnou zakázku:234 -
celou textovou část smlouvy na veřejnou zakázku včetně všech jejích změn a dodatků;
-
skutečně uhrazenou cenu za celou zakázku;
-
odůvodnění stanovení předmětu veřejné zakázky;
-
odůvodnění způsobu hodnocení vzhledem k potřebám zadavatele a informace o subdodavatelích, kterým dodavatel uhradil za plnění zakázky více jak 10 % z ceny zakázky, v případě významné veřejné zakázky více než 5 %. V případech,
kdy je
to
možné,
zákon
preferuje
od
veřejného
zadavatele
dle § 96 odst. 5 využívání elektronické aukce. O prosazení tohoto bodu zákona se výrazně zasadila právě Platforma pro transparentní veřejné zakázky. Je to výrazný posun v zadávání 231
Týká se zakázek nad půl milionu Kč. Co přináší novela zákona o veřejných zakázkách: Konec losovaček, všechny informace veřejné. [cit. 201205-05]. Dostupné z: http://ekonom.ihned.cz/c1-55266350-co-prinasi-novela-zakona-o-verejnych-zakazkachkonec-losovacek-vsechny-informace-verejne. 233 Tamtéž. 234 Novela zákona o veřejných zakázkách je již ve Sbírce zákonů. [cit. 2012-05-05]. Dostupné z: http://www.mmr.cz/Pro-media/Tiskove-zpravy/2012/Novela-zakona-o-verejnych-zakazkach-je-jiz-ve-Sbir. 232
43
veřejných zakázek, který by měl přinést více transparentnosti, lepší kontrolu a snazší veřejnou dostupnost.235 Avšak přesně definované podmínky pro elektronické zveřejňování smluv, či ostatní dokumenty k veřejným zakázkám nejsou zatím zákonem stanoveny. Zákon by měl být doplněn jednotlivými prováděcími předpisy a vyhláškami, které nenabyly účinnosti k 1. dubnu 2012.236 Mluvčí Ministerstva pro místní rozvoj, Jana Jabůrková uvedla, že doporučení pro postup při zadávání tendrů jsou zveřejněna na portále veřejných zakázek a samotná vyhláška je již v legislativním procesu.237 Ministerstvo pro místní rozvoj nestihlo vydat včas, tedy spolu s novelou zákona o veřejných zakázkách, prováděcí vyhlášky.238 Zadavatelé nemají v některých oblastech dána jasná pravidla, jak vlastně soutěžit. Zakázka, která by byla vypsaná sice dle pravidel novelizovaného zákona, avšak bez prováděcí vyhlášky, by mohla být napadena. I právě proto dojde v prvních měsících platnosti novely pravděpodobně pouze k minimálnímu počtu zadání veřejných zakázek.239 „Mnohdy nízká kvalitativní úroveň práce našich zákonodárců v podobě přijímání některých dalších nových zákonů, novel zákonů a novel opakovaně novelizovaných zákonů toto prostředí ještě více komplikuje. Často je již v průběhu legislativního procesu zřejmé, že předkládaný návrh obsahuje řadu nedostatků, chyb či rozporů, přesto projde schvalovacím procesem s tím, že záhy dojde k jeho dodatečné novelizaci.“240 Důvody lze hledat ve snaze o úspěšné prosazování zájmů některých zainteresovaných stran.241 Opatření přijatá v novele přinášejí více transparentnosti do zadávání veřejných zakázek, na druhou stranu však také sebou přinášejí zadavatelům vyšší administrativní zátěž. Zadavatelé nyní musí vypisovat veřejné zakázky i na takové projekty, u kterých tak dříve činit nemuseli. Další komplikací, kterou sebou novela přinesla, je nutnost větší časové rezervy 235
Souhrn navržených opatření Expertní skupiny Platformy pro transparentní veřejné zakázky. [cit. 2012-05-10]. Dostupné z: http://www.apuen.cz/souhrn-navrzenych-opatreni-expertni-skupiny-platformy-pro 236 Veřejné zakázky jsou pod přísnějším dohledem. Novela má ale mezery. [cit. 2012-05-06]. Dostupné z: http://www.rozhlas.cz/zpravy/spolecnost/_zprava/1039839. 237 Novela zákona o veřejných zakázkách způsobí v prvních měsících velké problémy úřadům i obcím. [cit. 2012-05-07]. Dostupné z: http://www.statnisprava.cz/rstsp/zpravy.nsf/i/novela_zakona_o_verejnych_zakazkach_zpusobi_v_prvnich_mesic ich_velke_problemy_uradum_i_obcim. 238 Zákon udává jasná pravidla, vyhláška je upřesňuje. 239 Viz internetový Věstník veřejných zakázek. Dostupné z: http://www.isvzus.cz/.; Veřejné zakázky zamrzly, na vině je absence prováděcích vyhlášek. [cit. 2012-05-06]. Dostupné z: http://ekonomika.idnes.cz/verejnezakazky-zamrzly-na-vine-je-absence-provadecich-vyhlasek-p85/ekonomika.aspx?c=A120402_191528_ekonomika_ert. 240 PETROVSKÝ, K. Korupce po česku, aneb, Korupce očima průměrného Čecha. Praha: Eurolex Bohemia. 2007. s. 108. 241 Vlivný jedinec, politická strana či ekonomické lobby.
44
při zadávání veřejné zakázky. V případě malého počtu zájemců na realizaci veřejné zakázky by mohla být zakázka i přes svoji ekonomickou výhodnost zrušena. Naopak
pozitivním
důsledkem
reformy
zákona
o
veřejných
zakázkách
se pro podnikatele stalo zrušení ekonomických a finančních kvalifikačních předpokladů. Tato změna by měla zlepšit přístup k veřejným zakázkám také menším firmám. Současně však zrušení těchto předpokladů klade větší nároky na výběr dodavatele. Zadavatel je nově povinen poskytovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím. ÚOHS bude moci ukládat citelně vyšší sankce při neplnění zákonem stanovených podmínek. Mezi kritizované části novely zákona patří „měkčí pravidla“ pro sektorové zadavatele,242 pro které se novelou zákona nic nezměnilo. Sektoroví zadavatelé mají nově také možnost vyhnout se výběrovému řízení až do výše 126 milionů korun, ovšem - pouze v případě havarijní situace. Platforma pro transparentní veřejné zakázky požaduje snížení tohoto limitu.243 Ještě před 1. dubnem 2012, sliboval ministr pro místní rozvoj Kamil Jankovský zpřísnění režimu pro sektorové zadavatele před nabytím účinnosti novely. Mluvčí resortu ministerstva pro místní rozvoj Jana Jabůrková následně v dubnu uvedla: „V současné době ministerstvo pro místní rozvoj nepracuje na úpravě zákona, která by měnila postavení sektorových zadavatelů.“244 Jako důvod nečinnosti ministerstva označila očekávané změny v souvislosti s novou evropskou zadávací směrnicí pro sektorové zadavatele. Dle názoru právníka Petra Sokolského, ředitele pro rozvoj vztahů s veřejným sektorem, nelze autorům novely zákona o veřejných zakázkách „upřít snahu o maximální poučení se ze stávajících nedostatků a nešvarů zadávání veřejných zakázek v České republice a výrazným způsobem posílit transparentnost a rovný přístup k veřejným zakázkám.“245 Zároveň však také dodává, že „právě novela zákona zasáhne drtivou většinu veřejných zadavatelů, tedy celou českou veřejnou správu,246 a to především navýšením administrativních postupů a s tím souvisejících nákladů.“247 Své hodnocení novely zákona Sokolský uzavírá myšlenkou, že „teprve praxe ukáže reálné dopady novely zákona. Lze jen doufat, že kromě komplikací 242
Firmy podnikající v plynárenství, teplárenství, elektroenergetice a vodárenství. Co chybí novému zákonu o veřejných zakázkách. [cit. 2012-05-05]. Dostupné z: http://www.ceskapozice.cz/byznys/podnikani-trhy/co-chybi-novemu-zakonu-o-verejnych-zakazkach?page=0,0. 244 Tamtéž. 245 Přinese novela zákona o veřejných zakázkách jejich zprůhlednění? Čtěte názor právníka. [cit. 2012-04-06]. Dostupné z: http://www.podnikatel.cz/clanky/novela-zakona-o-verejnych-zakazkach/. 246 Na úrovni ministerstev a dalších ústředních orgánů, krajů, obcí. 247 Přinese novela zákona o veřejných zakázkách jejich zprůhlednění? Čtěte názor právníka. [cit. 2012-04-06]. Dostupné z: http://www.podnikatel.cz/clanky/novela-zakona-o-verejnych-zakazkach/. 243
45
a zvýšení administrativní zátěže pro veřejnou správu přinesou také skutečný ekonomický efekt a významnější úspory veřejných prostředků.“248 Platforma pro transparentní veřejné zakázky, ve složení politiků, představitelů vlády, podnikatelského a neziskového sektoru, ale i nezávislých odborníků, považuje schválení novely zákona o veřejných zakázkách za zásadní krok vpřed v úsilí o efektivnější a průhlednější zadávání a realizaci veřejných zakázek v České republice. Předseda Platformy Dan Ťok přijetí novely komentoval slovy: „Vláda umožnila velice otevřený proces tvorby zákona a vystupování opozičních stran v něm bylo velice konstruktivní a věcné. Úroveň odbornosti představitelů vlády, podnikového a neziskového sektoru byla vysoká.“249 V reformním úsilí hodlá Platforma usilovat i nadále, nyní se však chce přednostně zaměřit na implementaci novely do praxe.250 Teprve praxe ukáže potencionální nutnost změn jednotlivých paragrafů či další vylepšování a zpřísnění zákona.
248
Tamtéž. TIC vítá přijetí zákona o veřejných zakázkách ve sněmovně. [cit. 2012-05-10]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/tic-vita-prijeti-zakona-verejnych-zakazkach-snemovne/. 250 Tamtéž. 249
46
Závěr Bakalářská
práce
se
zabývá
problematikou
zneužívání
veřejných
zakázek
v České republice a korupčním jednání v rámci jejich zadávání. V první kapitole jsou vydefinovány hlavní pojmy spojené se zadáváním veřejných zakázek a analýza procesu zadávání veřejné zakázky. Druhá kapitola popisuje problematiku korupce v oblasti zadávání a možného zneužívání veřejných zakázek. Třetí kapitola vychází z reálných příkladů zneužívání veřejných zakázek, které se udály během roku 2009 ve Znojmě. Čtvrtá kapitola představuje hlavní změny, které přinesla novela zákona o veřejných zakázkách. Cílem práce bylo naznačení problematiky zneužívání veřejných zakázek, které jsou aplikovány na příkladu zneužívání veřejných zakázek v praxi a poukázat na nutnost transparentního zadávání veřejných zakázek, přijetí novely zákona a dalších protikorupční opatření. Odpovědi a doporučení týkající se problematiky veřejných zakázek a jejich zneužívání shrnuje autorka v následujícím textu. Prostřednictvím veřejných zakázek je čerpána velká část veřejných rozpočtů. Veřejné zakázky jsou trvale vystaveny nebezpečí manipulace, pletich a korupce. Souhrnně můžeme vycházet z toho, že k nejzávažnějším případům korupce dochází především ve veřejné správě, politickém životě, v oblastech hospodaření s veřejnými prostředky a nakládání s veřejným majetkem. V konečném důsledku jsou státní rozpočty rozkrádány, a to např. formou realizace předražených zakázek, nevhodnými nákupy dodávek, stavebních prací či služeb. K zásadním chybám, ke kterým v zadávání veřejných zakázek dochází, patří nedostatečnost kontrolních mechanizmů během celého procesu zadání veřejné zakázky, nevyhovující složení výběrové a hodnotící komise, ve které často zasedají osoby podjaté,251 což vylučuje objektivnost procesu výběrového řízení a poukazuje na možné zneužití procesu zadání veřejné zakázky, kdy je vysoce pravděpodobné „ušití zakázky na míru“ předem určenému vítězi. Jako provize ze zisku veřejné zakázky je obvykle stanoven úplatek, ať v materiální či jiné podobě. Právě oblast veřejných zakázek je tou nejvíce prokorupční oblastí ve státní a veřejné správě. Korupce se tak stala v oblasti veřejného nakupování mezinárodním problémem. Případné odhalení či zamezení korupčního jednání nelze dosáhnout samotnou právní úpravou veřejných zakázek. Rozhodnutí o tom, kdy veřejnou zakázku zadat, podle jakých kritérií nabídku hodnotit, stanovení požadavků v rámci kvalifikace, zadávacích podmínek apod., mají zcela ve svých rukou zadavatelé. Jinak řečeno, i přes postup zadavatele v souladu 251
Osoby, které mají určitý osobní zájem na průběhu a výsledku veřejné zakázky.
47
s pravidly a zákonem o zadávání veřejných zakázek, mohou být pracovníci účastnící se na dané veřejné zakázce spojeni s korupčním jednáním. Oblast veřejných zakázek je v České republice upravena s účinností od 1. dubna 2012 zákonem č. 55/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. Korupci nelze jednoznačně zamezit ani sebelepším zákonem o veřejných zakázkách. Vhodně zvolenou úpravou zákona o zadávání veřejných zakázek však lze korupční jednání ztížit, to se stalo i cílem současně přijaté novely zákona. Velmi obecně můžeme shrnout základní zásady pro správné zadávání do třech bodů, a to transparentnost, rovné zacházení a zákaz diskriminace. Transparentnost nám usnadní jak zadávání zakázky, tak i případnou kontrolu. K tomu je potřeba dodržovat pouze povinnost písemné dokumentace v dostatečném rozsahu všech oblastí zadávání. Přístup ke všem potencionálním dodavatelům musí být ze strany zadavatele zakázky identický. V průběhu zadávání zakázky je pak zadavatel povinen vždy jednat tak, aby jeho jednáním nedošlo k diskriminaci žádného z dodavatelů. Účelem novely bylo zavést do zákona o veřejných zakázkách další opatření, která
by
měla
přispět
k větší
transparentnosti
při
zadávání
veřejných
zakázek
v České republice, minimalizování nedostatků zákona o veřejných zakázkách, které byly zjištěny dosavadní praxí. Novela zákona měla především zjednodušit, zpřesnit a zefektivnit zadávání veřejných zakázek a posílit její transparentnost. Mezi nejvýznamnější změny, které novela zákona o veřejných zakázkách přinesla, patří: -
snížení limitu pro vypsání veřejné zakázky na hranici jednoho milionu korun. Všechny ostatní zakázky, které tuto hranici přesahují, musí být soutěženy veřejně;
-
definitivní zákaz losování;
-
preference využívání elektronické aukce;
-
veřejně dostupné zveřejňování všech podstatných informací souvisejících s celým procesem zadání veřejné zakázky. Právě kvalitní legislativa může značnou měrou přispět ke zlepšení situace a vývoji
správným směrem. Především je však nutné, dodržování těchto zákonů a vynutitelnost samotného práva. Jakákoli tato opatření by měla obsahovat systémové mechanismy na vyvození odpovědnosti konkrétních osob a funkční sankční mechanismus, čímž by se docílilo reálného dopadu na regulované vztahy. Avšak není možné bojovat proti korupci, aniž by ji odsuzovala drtivá většina společnosti. „Právem není možno vnutit
48
společnosti pravidla, která jí nejsou vlastní.“252 Boj s korupcí je nutné brát jako veřejnou záležitost. Pro potlačení korupce je především nezbytná eliminace míst jejího možného vzniku a nejčastějšího výskytu, čehož docílíme transparentností pravidel a procesních postupů. Je nutné zvýšení transparentnosti právního prostředí, zpřehlednění legislativy snížením množství právních předpisů a vágních ustanovení. Mělo by dojít ke zvýšení četnosti prověrek Nejvyššího kontrolního úřadu ve veřejné správě a následná kontrola odstraňování zjištěných nedostatků a výsledně přijatých opatření k nápravě daného stavu. Dále to jsou praktická opatření, jako např. vyšší transparentnost procesů, příkladné chování politiků a přitvrzení v sankcích. I přesto, že se o korupci současně hodně hovoří, zůstává i nadále spíše „veřejným tajemstvím“ než prokazatelným faktem. Jako jednoznačné nástroje boje proti korupci ve veřejných zakázkách vidí autorka práce: podporu nezávislosti médií, transparentnost financování politického prostředí, výchovu obyvatel k nové hodnotové orientaci, vytvoření rovnocenného a spravedlivého právního prostředí. Je nutné uvědomit si, že korupce je
pro
společnost
velmi
škodlivá.
S obecnou
informovaností
v oblasti
korupce
a také odhalováním korupce, velmi napomáhají média. Jedním z možných prostředků, jak dosáhnout transparence a zároveň i morálky ve veřejné správě je přijímání etických kodexů a zároveň jejich následné dodržování. Současně přijatá novela zajisté posunula transparentnost zadávání veřejných zakázek. Je to zásadní krok vpřed k efektivnějšímu a průhlednějšímu systému veřejných zakázek. Teprve praxe zadávání veřejných zakázek ukáže kvality a nedostatky současně přijaté novely zákona o veřejných zakázkách. Jistý vývoj i snaha o zvýšení transparentnosti jsou viditelné. Transparentnost či naopak netransparentnost zadávání veřejných zakázek a potencionální zneužívání mezer zákona v praxi však předvídají i do budoucna další možnou novelu zákona.
252
ŠIMÁČKOVÁ, K. Hospodaření s majetkem obce. In DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. Brno: Masarykova univerzita. 2006. s. 300.
49
Bibliografie Prameny Zákon č. 40/2009 Sb. ze dne 8. ledna 2009. Trestní zákoník. In: Sbírka zákonů ČR. 9. 2. 2009, částka 11. ISSN 1211-1244. Ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 55/2012 Sb. ze dne 31. ledna 2012. In: Sbírka zákonů ČR. 24. 2. 2012, částka 21. ISSN 1211-1244. Dostupné z: http://www.portal-vz.cz/getdoc/ec68783a-d682-43a2-99b38cf86525f1ec/Zakon-c--55-2012-Sb---kterym-se-meni-zakon-o-verej. Zákon o veřejných zakázkách: komentář. Praha: Wolters Kluwer Česká republika. 2011. ISBN 978-80-7357-636-3.
Primární zdroje Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012. Mvcr.cz [online]. [cit. 2012-04-18]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/uplna-verze-strategie-vlady-vboji-proti-korupci-na-obdobi-let-2011-a-2012.aspx.
Odborná literatura Boj proti korupci: sborník textů pracovní skupiny pro boj proti korupci. 1. upr. vyd. Editor Kohout, P. Praha: Úřad vlády České republiky. Národní ekonomická rada vlády (NERV). 2011. 125 s. ISBN 978-80-7440-053-7. CÍSAŘOVÁ, E., VYMĚTAL, P., ONDRÁČKA, D., JURČÍK, R. Černé listiny ve veřejných zakázkách. Praha: Transparency International - Česká republika. 2007. 93 s. ISBN 978-80-903032-4-9. DANČÁK, B., HLOUŠEK, V., ŠIMÍČEK, V. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita. Mezinárodní politologický ústav. 2006. 309 s. ISBN 978-802-1040-625. CHMELÍK, J. Pozornost, úplatek a korupce. Praha: Linde. 2003. 222 s. ISBN 80-7201434-X. CHMELÍK, J., TOMICA, Z. Korupce a úplatkářství: boj proti korupci ve veřejné správě. Vyd. 1. Praha: Linde. 2011. 281 s. ISBN 978-807-2018-536. Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě. Praha: Transparency International. 2008. 212 s. ISBN 978-80-87123-04-1. Dostupné z: http://www.transparency.cz/korupceve-verejne-sprave/. MEDVEĎ, J. et al. Verejné financie. Bratislava: Sprint. 2005. 464 s. ISBN 80-89085-326. MEDVEĎ, J., NEMEC, J. Mikroekonomické východiská verejných financí. Vyd. 1. Bratislava: Sprint. 2004. 184 s. ISBN 80-890-8529-6. MRAVCOVÁ, J. Průvodce zadáváním veřejných zakázek: nové možnosti zhodnocení veřejných prostředků. Praha: Otevřená společnost. 2009. 62 s. ISBN 978-80-87110-16-4.
50
OCHRANA, F. Hodnocení veřejných projektů a zakázek. 3. přeprac. vyd. Praha: ASPI. 2004. 195 s. ISBN 80-735-7033-5. OCHRANA, F. Veřejné zakázky. Vyd. 1. Praha: Ekopress. 2004. 173 s. ISBN 80-8611979-3. OCHRANA, F. Veřejné projekty a veřejné zakázky: (hodnocení a výběr). Vyd. 1. Praha: Codex Bohemia. 1999. 232 s. ISBN 80-859-6396-5. OCHRANA, F. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek: (ekonomická analýza). Vyd. 1. Praha: Ekopress. 2008. 153 s. ISBN 978-80-86929-46-0. PAVEL, J. Ekonomické aspekty veřejných zakázek. Praha: Oeconomica. 2007. 110 s. ISBN 9788024512600. PETROVSKÝ, Karel. Korupce po česku, aneb, Korupce očima průměrného Čecha. Vyd. 1. Praha: Eurolex Bohemia. 2007. 192 s. ISBN 80-868-6194-5. PETROVSKÝ, K. Korupce po česku, aneb, Korupce očima průměrného Čecha. Vyd. 1. Praha: Eurolex Bohemia. 2007. 192 s. ISBN 80-868-6194-5. ROUDNÝ, R., ZILVAR, J. a kol. Korupce: boj proti korupci ve veřejné správě. Vyd. 1. Pardubice: Univerzita Pardubice. 2001. 143 s. ISBN 80-719-4314-2.
Odborné články a studie dostupné online KARKLINS, R. Typology of Post-Communist Corruption. Problems of Post-Communism. Vol. 49. No. 4. July/August 2002. ISSN 1075–8216. [citováno 15. 5. 2012]. Dostupné z: http://www.colbud.hu/honesty-trust/karklins/pub02.pdf. PAVEL, J. Zpráva o stavu veřejných zakázek v ČR: Návrhy řešení. Praha: Fakulta sociálních věd Univerzita Karlova. 2011. 27 s. [citováno 17. 3. 2012]. Dostupné z: http://www.verejnapolitika.cz/index.php?option=com_rubberdoc&view=doc&id=70&format=raw. Tisková zpráva: Na celosvětovém žebříčku CPI – Index vnímání korupce 2011 se Česká republika dělí o 57.–59. místo s Namibií a Saúdskou Arábií. Transparency International. [online]. Praha. 1. prosince 2011 [cit. 2012-04-03]. Dostupné z: <www.transparency.cz/doc/TIC_tiskova_zprava_CPI_2011.doc>.
Internetové zdroje Aktivitami znojemské radnice se zabývá protikorupční policie. VZ24.cz: Denní zpravodajství o veřejných zakázkách [online]. 23. 9. 2010 [cit. 2012-02-08]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/aktivitami-znojemske-radnice-se-zabyva-protikorupcnipolicie/. Audity hospodaření znojemské radnice ukázaly rozsáhlé chyby. VZ24.cz: Denní zpravodajství o veřejných zakázkách [online]. 29. 7. 2011 [cit. 2012-02-07]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/audity-hospodareni-znojemske-radnice-ukazaly-rozsahlechyby/.
51
Co chybí novému zákonu o veřejných zakázkách. Česká pozice.cz [online]. 18. 4. 2012 [cit. 2012-05-05]. Dostupné z: http://www.ceskapozice.cz/byznys/podnikani-trhy/cochybi-novemu-zakonu-o-verejnych-zakazkach?page=0,0. Co přináší novela zákona o veřejných zakázkách: Konec losovaček, všechny informace veřejné. Ekonom.cz [online]. 2. 4. 2012 [cit. 2012-05-05]. Dostupné z: http://ekonom.ihned.cz/c1-55266350-co-prinasi-novela-zakona-o-verejnych-zakazkachkonec-losovacek-vsechny-informace-verejne. ČTK. Znojemské úřednici, která ukázala na korupci, dal fond 300.000 Kč. VZ24.cz: Denní zpravodajství o veřejných zakázkách [online]. 9. 12. 2011 [cit. 2012-02-07]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/znojemske-urednici-ktera-ukazala-na-korupci-dal-fond-300000-kc/. ČTK. Znojmo kvůli korupční kauze zpřísní dohled nad zakázkami. VZ24.cz: Denní zpravodajství o veřejných zakázkách [online]. 29. 9. 2010 [cit. 2012-02-07]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/znojmo-kvuli-korupcni-kauze-zprisni-dohled-nad-zakazkami/. ČTK. Znojmo zbytečně utratilo miliony za výměnu tonerů a instalace programů. Idnes.cz [online]. 29. července 2011[cit. 2012-02-07]. Dostupné z: http://brno.idnes.cz/znojmozbytecne-utratilo-miliony-za-vymenu-toneru-a-instalace-programu-1oy-/brnozpravy.aspx?c=A110729_130717_brno-zpravy_bor. Extajemník Znojma byl propuštěn na kauci z vazby. VZ24.cz: Denní zpravodajství o veřejných zakázkách [online]. 1. 12. 2010 [cit. 2012-02-08]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/extajemnik-znojma-byl-propusten-na-kauci-z-vazby/. Extajemník Znojma si prý nechal formou úplatků zvelebovat dům. VZ24.cz: Denní zpravodajství o veřejných zakázkách [online]. 7. 2. 2011 [cit. 2012-02-07]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/extajemnik-znojma-si-pry-nechal-formou-uplatku-zvelebovatdum/. Jankovský: Chceme zlepšit férové a otevřené zadávání. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR [online]. 24. 8. 2011 [cit. 2012-05-05]. Dostupné z: http://www.mmr.cz/Promedia/Tiskove-zpravy/2011/Jankovsky--Chceme-zlepsit-ferove-a-otevrene-zadava. Korupce na znojemské radnici? Protikorupční policie zajistila důkazy. Ceskatelevize.cz: 24 [online]. 23. 9. 2010 [cit. 2012-02-08]. Dostupné z: http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/102253-korupce-na-znojemske-radniciprotikorupcni-policie-zajistila-dukazy/. Kvůli korupci na znojemské radnici policie vyslechne i bývalého starostu. IDnes.cz [online]. 12. 11. 2010 [cit. 2012-02-08]. Dostupné z: http://brno.idnes.cz/kvuli-korupcina-znojemske-radnici-policie-vyslechne-i-byvaleho-starostu-1r9-/Brnozpravy.aspx?c=A101112_1482180_brno-zpravy_aja. MMR k nové koncepci veřejného nakupování z dílny TOP09. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR [online]. 24. 8. 2011 [cit. 2012-05-05]. Dostupné z: http://www.mmr.cz/Promedia/Medialni-reakce-MMR/MMR-k-nove-koncepci-verejneho-nakupovani-z-dilny-T.
52
Novela zákona o veřejných zakázkách. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR [online]. 2012 [cit. 2012-04-29]. Dostupné z: http://www.mmr.cz/Verejne-zakazky-a-PPP/Novelazakona-o-verejnych-zakazkach. Novela zákona o veřejných zakázkách je již ve Sbírce zákonů. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR [online]. 29. 2. 2012 [cit. 2012-05-05]. Dostupné z: http://www.mmr.cz/Promedia/Tiskove-zpravy/2012/Novela-zakona-o-verejnych-zakazkach-je-jiz-ve-Sbir. Novela zákona o veřejných zakázkách způsobí v prvních měsících velké problémy úřadům i obcím. Statnisprava.cz [online]. 4. 4. 2012 [cit. 2012-05-07]. Dostupné z: http://www.statnisprava.cz/rstsp/zpravy.nsf/i/novela_zakona_o_verejnych_zakazkach_zpu sobi_v_prvnich_mesicich_velke_problemy_uradum_i_obcim. Novela zákona slibuje transparentnější zadávání veřejných zakázek. Podnikatel.cz [online]. 2. 2. 2012 [cit. 2012-04-06]. Dostupné z: http://www.podnikatel.cz/clanky/novela-zakona-slibuje-transparentnejsi-zadavaniverejnych-zakazek/. Platforma pro transparentní veřejné zakázky. Transparentnizakazky.cz [online]. 2012 [cit. 2012-05-07]. Dostupné z: http://www.transparentnizakazky.cz/o-projektu. Policie stíhá kvůli zakázkám ve Znojmě pět lidí včetně tajemníka. VZ.24.cz: Denní zpravodajství o veřejných zakázkách [online]. 24. 9. 2010 [cit. 2012-02-08]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/policie-stiha-kvuli-zakazkam-ve-znojme-pet-lidi-vcetnetajemnika/. Přinese novela zákona o veřejných zakázkách jejich zprůhlednění? Čtěte názor právníka. Podnikatel.cz [online]. 9. 11. 2011[cit. 2012-04-06]. Dostupné z: http://www.podnikatel.cz/clanky/novela-zakona-o-verejnych-zakazkach/. Radnici ve Znojmě obsadila policie. Kvůli korupci. Tn.cz [online]. 23. 9. 2010 [cit. 201202-08]. Dostupné z: http://tn.nova.cz/zpravy/regionalni/ve-znojme-zatkli-tajemnikaradnice-podeziraji-ho-z-korupce.html. Radnici ve Znojmě vyšetřuje protikorupční policie. E15.cz [online]. 23. 9. 2010 [cit. 201202-08]. Dostupné z: http://zpravy.e15.cz/domaci/udalosti/protikorupcni-policie-vysetrujeznojemskou-radnici. Seriál novela zákona o veřejných zakázkách č.1. Vz24.cz: Denní zpravodajství o veřejných zakázkách [online]. 2012 [cit. 2012-04-29]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/svetvz24/novela-zakona-o-vz/serial-novela-zakona-o-vz-1/?id=3#vz24-denik-head. Skandál na znojemské radnici. Úředníci jsou podezřelí z korupce. Zprávy.rozhlas.cz [online]. 23. 9. 2010 [cit. 2012-02-08]. Dostupné z: http://www.rozhlas.cz/zpravy/spolecnost/_zprava/protikorupcni-policie-zadrzelatajemnika-znojemske-radnice--787643. Soud vzal tajemníka znojemské radnice do vazby. Novinky.cz [online]. 25. 9. 2010 [cit. 2012-02-08]. Dostupné z: http://www.novinky.cz/krimi/212457-soud-vzal-tajemnikaznojemske-radnice-do-vazby.html.
53
Souhrn informací k novele zákona o veřejných zakázkách. Acra-mk.cz [online]. duben 2012 [cit. 2012-05-07]. Dostupné z: http://www.acra-mk.cz/cs/co-je-noveho/souhrninformaci-k-novele-zakona-o-verejnych-zakazkach.html. Souhrn navržených opatření Expertní skupiny Platformy pro transparentní veřejné zakázky. APUEN za bezpečnější, kvalitnější a efektivnější výběrová řízení. [online]. [cit. 2012-05-10]. Dostupné z: http://www.apuen.cz/souhrn-navrzenych-opatreni-expertniskupiny-platformy-pro. Spekulovat se dá o ledasčem, hodnotí systém na radnici starosta Nezveda. Idnes.cz: Brno a jižní Morava. [online]. 24. 9. 2010 [cit. 2012-05-03]. Dostupné z: http://brno.idnes.cz/spekulovat-se-da-o-ledascem-hodnoti-system-na-radnici-starostanezveda-1mp-/brno-zpravy.aspx?c=A100924_1455447_brno-zpravy_dmk. TIC vítá přijetí zákona o veřejných zakázkách ve sněmovně. Transparency International Česká republika. [online]. [cit. 2012-05-10]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/ticvita-prijeti-zakona-verejnych-zakazkach-snemovne/. Veřejné zakázky jsou pod přísnějším dohledem. Novela má ale mezery. Zprávy.rozhlas.cz [online]. 1. 4. 2012 [cit. 2012-05-06]. Dostupné z: http://www.rozhlas.cz/zpravy/spolecnost/_zprava/1039839. Veřejné zakázky zamrzly, na vině je absence prováděcích vyhlášek. iDnes.cz/Ekonomika [online]. 3. 4. 2012 [cit. 2012-05-06]. Dostupné z: http://ekonomika.idnes.cz/verejnezakazky-zamrzly-na-vine-je-absence-provadecich-vyhlasek-p85/ekonomika.aspx?c=A120402_191528_ekonomika_ert. VSZ rozhodne o dalším stíhání extajemníka Znojma Krejčíře. VZ24.cz: Denní zpravodajství o veřejných zakázkách [online]. 1. 9. 2011 [cit. 2012-02-07]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/vsz-rozhodne-o-dalsim-stihani-extajemnika-znojma-krejcire/. Zákon o veřejných zakázkách je ve sněmovně. Podnikatel.cz [online]. 13. 10. 2011 [cit. 2012-05-05]. Dostupné z: http://www.podnikatel.cz/clanky/zakon-o-verejnych-zakazkachje-ve-snemovne/. Změny v novela zákona o veřejných zakázkách. Bvv.cz [online]. 24. 4. 2012 [cit. 2012-0507]. Dostupné z: http://www.bvv.cz/envibrno/envibrno-2012/aktuality/zmeny-v-novelazakona-o-verejnych-zakazkach/. Znojemské úřednici, která ukázala na korupci, dal fond 300 000 Kč. ČESKÉ NOVINY.cz: zpravodajský server ČTK [online]. 9. 12. 2011 [cit. 2012-02-07]. Dostupné z: http://www.ceskenoviny.cz/domov/zpravy/znojemske-urednici-ktera-ukazala-na-korupcidal-fond-300-000-kc/726480. Znojemští zastupitelé vyzvali kvůli korupční aféře starostu k rezignaci. IDnes.cz [online]. 11. 10. 2010 [cit. 2012-02-08]. Dostupné z: http://brno.idnes.cz/znojemsti-zastupitelevyzvali-kvuli-korupcni-afere-starostu-k-rezignaci-1tc-/brnozpravy.aspx?c=A101011_1464072_brno-zpravy_bor.
54
