Gemeente Den Haag rv 175 Dienst Primair, Openbaar Onderwijs POO/2007.021b RIS 149834_071120
RIS149834_21-NOV-2007
Voorstel van het college inzake definitief afwegingskader voor de spreiding en instandhouding van kleine Haagse openbare basisscholen 1. Inleiding Het aandeel kleine scholen in het totale scholenbestand van het Primair Openbaar Onderwijs in Den Haag (POO) is de laatste jaren sterk toegenomen. In 2003 bevonden 6 openbare basisscholen zich onder de landelijke opheffingsnorm van 200 leerlingen. In 2006 waren dat er 12. Dit is voor de kleine scholen zelf een probleem omdat zij vaak niet staat zijn een volwaardige schoolorganisatie te realiseren. Het is daarnaast een probleem voor de totale organisatie van POO omdat kleine scholen slechts in stand kunnen worden gehouden met middelen van scholen die wel voldoende leerlingen hebben. Dit leidt ertoe dat deze scholen minder aan personeel en onderhoud kunnen besteden dan nodig is. Onderwijsorganisaties kunnen slechts een beperkt aandeel kleine scholen in stand houden. De huidige situatie bij POO noopt daarom tot maatregelen om het aandeel kleine scholen op het totale bestand te verminderen. Ook bij andere schoolbesturen ziet het college dergelijke ontwikkelingen. Het openbaar onderwijs in Rotterdam en de SCO Lucas in Den Haag bevinden zich in een soortgelijke positie en beraden zich net als POO op stappen om het aantal kleine scholen terug te brengen. In de raadscommissie voor Jeugd en Burgerschap en in de Gemeenschappelijke Medezeggenschapsraad (GMR) van POO hebben begin dit jaar werkbesprekingen over dit onderwerp plaatsgevonden. Mede op basis van deze besprekingen heeft het college dit voorstel vormgegeven. Op 21 juni jl. heeft vervolgens een eerste bespreking van dit raadsvoorstel plaatsgevonden in de raadscommissie voor Jeugd en Burgerschap. Vervolgens is besloten om dit voorstel eerst om advies voor te leggen aan de GMR-POO, alvorens het definitieve voorstel op te stellen. Inmiddels heeft de GMR - bij brief van 28 september 2007 – een positief advies uitgebracht omtrent dit ‘afwegingskader voor de spreiding en instandhouding van kleine Haagse openbare basisscholen’. Daarbij heeft de GMR aangegeven graag betrokken te willen worden bij de verdere uitwerking hiervan en gewezen op het grote belang van een goede communicatie bij processen van opheffing van scholen en daartoe een degelijk communicatieplan op te stellen. Van gemeentewege is aan de GMR als reactie hierop te kennen gegeven dat bij het verder invulling geven aan het wegingskader specifiek aandacht zal worden besteed aan de communicatie middels een uitgewerkt communicatieplan. Ook zullen de uiteindelijke keuzes die op basis van dit kader zullen worden gemaakt aan de GMR ter kennis worden gebracht, zodat de GMR de deugdelijkheid van de argumentatie kan toetsen. 2. Probleemanalyse In heel Nederland valt een geleidelijke leerlingendaling in het openbaar onderwijs te constateren. Ook in Den Haag is het aantal leerlingen binnen POO de afgelopen jaren afgenomen. In 2002 volgden 13.699 leerlingen onderwijs op Haagse openbare basisscholen (marktaandeel ca. 34%). In 2006 waren dat er 12.855 (marktaandeel ca. 31%). Deze ontwikkeling heeft geleid tot een toename van het aandeel kleine scholen binnen POO. POO telt momenteel 46 basisscholen, waarvan 12 zich onder de (rijks)opheffingsnorm bevinden. Dit houdt in dat in het schooljaar 2006-2007 ruim een kwart van het aantal scholen minder dan 200 leerlingen telt. Op grond van de Wet op het primair onderwijs (WPO) kan de minister de rijksbekostiging van scholen met minder dan 200 leerlingen van rechtswege beëindigen. De gemeente Den Haag heeft in de jaren negentig – in het kader van de Wet toerusting en bereikbaarheid – echter voor een systematiek van gemiddelde schoolgrootte gekozen. Deze systematiek houdt in dat niet wordt gekeken naar het aantal leerlingen voor iedere school afzonderlijk, maar naar het gemiddelde aantal leerlingen van alle Haagse openbare basisscholen op de teldatum van 1 oktober. Indien dit gemiddelde ten minste 290 leerlingen bedraagt, kunnen de scholen die zich onder de opheffingsnorm bevinden in stand blijven. Zodra de gemiddelde schoolgrootte echter op enige teldatum onder de 290 leerlingen komt, worden alle scholen die zich drie jaar of meer onder de opheffingsnorm van 200 leerlingen bevinden per 1 augustus van het daaropvolgende schooljaar van rijkswege opgeheven. Met het grote aandeel kleine scholen in het Haagse openbare onderwijs, komt het gemiddelde van 290 leerlingen steeds meer onder druk te staan. Daarmee ontstaat een serieus risico voor de instandhouding van alle kleine scholen binnen het schoolbestuur POO.
Raadsvoorstellen 2007
1
Afgezien van de wettelijke vereisten omtrent de schoolgrootte en de steeds terugkerende dreiging van opheffing van rechtswege, is de schoolgrootte ook relevant vanuit financieel en organisatorisch opzicht. Het landelijke bekostigingsstelsel is namelijk afgestemd op schoolgroottes van 250 tot 500 leerlingen. Scholen met minder dan 200 leerlingen zijn daardoor veelal niet in staat zelfstandig in een financieel verantwoorde organisatie te voorzien. In de eerste plaat ontvangen zij vanuit de rijksbekostiging onvoldoende middelen om volwaardig invulling te geven aan de randvoorwaardelijke functies in de school (ambulante directie, administratie, conciërge). In de tweede plaats heeft een kleine school te weinig middelen om in de kosten van gebouwelijke exploitatie (hoofdzakelijk schoonmaak en onderhoud) te voorzien. Dit probleem wordt versterkt doordat de leegstand in kleinere scholen gemiddeld veel hoger ligt. De leegstand bij de 12 kleine Haagse openbare scholen is gemiddeld 37%, tegen 18% bij scholen die wel boven de opheffingsnorm uitkomen. Gemiddeld hebben kleine basisscholen daardoor een overschrijding van bijna 50% op de gebouwkosten. Tot slot lopen kleine scholen tegen tal van organisatorische problemen aan. Zo beschikt een kleine school bijvoorbeeld over weinig mogelijkheden om bij een onevenwichtige samenstelling van de diverse leerjaren een onderwijsinhoudelijk aanvaardbare groepsindeling te realiseren. Binnen een groot schoolbestuur als POO probeert men dergelijke financiële en organisatorische te ondervangen door middelen te herverdelen over de verschillende scholen binnen het bestuur. Grotere scholen kunnen in dat geval een financiële compensatie leveren voor de kleine scholen. Gevolg is wel dat grotere scholen minder aan personeel en onderhoud kunnen uitgeven dan gewenst. Naarmate het aandeel kleinere scholen toeneemt, nemen de mogelijkheden tot compensatie af. Met ruim een kwart van de scholen onder de opheffingsnorm, is de last op de bedrijfsvoering van POO te hoog. Het grote aandeel kleine scholen drukt op de personele bezetting bij andere scholen. Daarnaast draagt het er versterkt aan bij dat binnen POO het onderhoud aan schoolgebouwen structureel niet op het gewenste niveau kan worden uitgevoerd. In de huidige situatie kan het gewenste kwaliteitsniveau van het openbaar basisonderwijs daardoor niet langer worden gegarandeerd. Deze problematiek zal in de nabije toekomst nog groter worden door een wijziging van de zogeheten gewichtenregeling (die nu nog voor bepaalde kleine scholen een gedeeltelijke oplossing vormt) en de grotere verantwoordelijkheid die het schoolmanagement in de komende jaren zal krijgen (integraal management op schoolniveau). De wijziging van de gewichtenregeling betekent voor scholen met veel achterstandsleerlingen een teruggang in rijksmiddelen voor de personeelsformatie. Kleine scholen hebben minder mogelijkheden om de negatieve gevolgen hiervan op te vangen dan grotere scholen. Door verantwoordelijkheden laag in de organisatie te beleggen neemt met name op kleine scholen de druk op de ambulante tijd van schooldirecteuren toe. Deze ontwikkelingen zijn niet langer op te vangen met reallocatie van middelen. 3. Oplossingsrichtingen Voor de toekomst van POO is een relatief stabiel aantal leerlingen en een financieel gezonde organisatie van cruciaal belang. De tendens van leerlingendalingen in het openbaar onderwijs moet worden gekenterd. Dat gaat niet vanzelf. POO wil de komende jaren fors investeren in de kwaliteit en professionaliteit van haar organisatie als geheel en die van afzonderlijke scholen in het bijzonder. Het grote aandeel kleine scholen legt echter een dermate hoge druk op de organisatie van POO dat de noodzakelijke kwaliteitsimpulsen in de huidige situatie niet mogelijk zijn. Er zullen dan ook structurele maatregelen getroffen moeten worden ter realisatie van een evenwichtiger scholenbestand. Om de gewenste situatie te bereiken, zal langs twee lijnen worden ingezet: leerlingenwerving en maximering van het aandeel kleine scholen. Leerlingenwerving De oorzaken van de leerlingendaling bij enkele Haagse openbare scholen zijn onderzocht door een extern bureau. Naast een landelijke tendens van dalende leerlingenaantallen in het openbaar onderwijs zijn enkele specifieke oorzaken aan te wijzen die de toestroom van leerlingen beïnvloeden. De belangrijkste conclusies uit het onderzoek zijn dat de ligging van scholen en de demografische opbouw van wijken soms nadelig werken op de aanwas van nieuwe leerlingen. Daarnaast ontbreekt het een aantal scholen aan voldoende eigen identiteit en profiel. (Het onderzoeksrapport is inmiddels separaat aan de leden van de commissie Jeugd en Burgerschap toegezonden.) POO werkt momenteel hard aan leerlingenwerving. Speerpunten in dit beleid zijn het ontwikkelen en uitdragen van een herkenbaar profiel van de school, het verbeteren van de communicatiemiddelen en het trainen van schoolteams op vaardigheden voor leerlingenwerving. Een gespecialiseerd bureau in marketing voor onderwijsorganisaties en het HCO ondersteunen de scholen hierbij. Uiteindelijk zullen met alle schooldirecteuren duidelijke afspraken worden gemaakt over de te realiseren doelstellingen ten aanzien van leerlingenaanwas. Het is verheugend te constateren dat alle inspanningen een eerste resultaat hebben opgeleverd; op de teldatum 1 oktober 2007 vertoont het aantal leerlingen van het openbaar basisonderwijs een lichte stijging van 169 leerlingen ten opzichte van de teldatum 1 oktober 2006. Raadsvoorstellen 2007
2
De meer structurele resultaten zullen echter over een periode van drie tot vijf jaar zichtbaar worden. Een aantal scholen zal hoogst-waarschijnlijk in staat zijn met deze maatregelen boven de opheffingsnorm uit te komen. Er zijn echter ook scholen die ondanks extra inspanningen niet boven de 200 leerlingen zullen uitgroeien. De mogelijkheden tot groei hangen nauw samen met het potentieel aan leerlingen binnen een verzorgingsgebied en de dichtheid aan scholen in de directe omgeving. Maximering aandeel kleine scholen. Intensivering en professionalisering van leerlingenwerving zal het probleem van een te groot aandeel kleine scholen niet geheel oplossen. Met het oog op een (financieel) gezond bestand van openbare basisscholen streeft het college er naar om het aantal kleine scholen in de komende jaren te verminderen en in beginsel te maximeren op 15% van het totale aantal openbare basisscholen. Dit percentage is vastgesteld op basis van wat landelijk in vergelijkbare organisaties gebruikelijk is. Het aandeel kleine scholen in grote en middelgrote gemeenten ligt doorgaans rond 13%. Concreet betekent dit voor het openbaar basisonderwijs op korte termijn een terugdringing van het aantal kleine scholen van 12 naar 6 of 7, te bewerkstelligen door hetzij groei tot boven de 200 leerlingen per school, danwel door opheffing. 4. Afwegingskader In eerste aanleg wordt bij een school met minder dan 200 leerlingen op basis van de gemeentelijke leerlingenprognoses bepaald of, gelet op de demografische ontwikkelingen in de wijk en de dichtheid van scholen in het gebied, de school een kans heeft om binnen een periode van drie jaar meer dan 200 leerlingen te bereiken. Indien die kans op groei door het bestuur realistisch wordt geacht, maken bestuur en school met elkaar afspraken over de doelstellingen en de middelen die daar ter ondersteuning voor nodig zijn. Bestuur en school maken ook met elkaar afspraken over maatregelen ter beperking van de overschrijding in de uitgaven. De realisatie van deze afspraken en de ontwikkelingen van de leerlingengroei zijn onderwerp van voortdurende sturing en monitoring. Het bestuur van POO wordt over deze voortgang periodiek geïnformeerd. Indien de kans op meer dan 200 leerlingen niet realistisch is, komt de school in aanmerking voor mogelijke opheffing. Er zijn echter drie objectiveerbare uitzonderingsgronden. Opheffing van een kleine school zonder voldoende groeipotentie is aan de orde, tenzij: a. de school de enige school voor openbaar basisonderwijs is op een afstand van 1500 meter over de weg naar de dichtstbijzijnde andere openbare basisschool, dan wel, b. de school zicht heeft op een verplaatsing naar een ander voedingsgebied binnen een periode van 5 jaar en deze verplaatsing, op basis van de gemeentelijke leerlingprognose, een reëel uitzicht biedt op voldoende groei van het aantal leerlingen, dan wel, c. de school binnen het totale aanbod van het Haagse openbaar onderwijs een uniek onderwijsconcept hanteert, hetgeen blijkt uit het vervullen van een stedelijke functie en een stabiel leerlingenbestand afkomstig uit minimaal 10 buurten. Ad a. In Den Haag zal altijd worden gestreefd naar voldoende openbare scholen, zowel in aantal als spreiding over de stad. Om een voldoende spreiding van voorzieningen te handhaven wordt een afstand van 1500 meter over de weg naar de dichtstbijzijnde andere openbare basisschool gehanteerd. Deze norm is ontleend aan de gemeentelijke Verordening voorziening huisvesting onderwijs 1997. Ad b. Soms is een school, gezien de huidige en toekomstige leerlingstromen en wijkpopulatie, niet meer levensvatbaar. Verplaatsing van de school naar een ander voedingsgebied in combinatie met passende nieuwbouw zou in dat geval de school nieuw groeiperspectief kunnen bieden. Ad c. Een groot schoolbestuur moet niet alleen voldoende gespreid onderwijs aanbieden, maar ook ruimte bieden aan unieke en innovatieve onderwijsconcepten. Ook als dit betekent dat er in eerste aanleg minder leerlingen worden getrokken, is dit voor de vitaliteit van het openbaar onderwijs van groot belang. Binnen POO zijn er enkele scholen met een uniek onderwijsconcept, die hun leerlingen uit een groot deel van Den Haag betrekken en daarmee een stedelijke functie vervullen. 5. Procedure en communicatie De omstandigheden en redenen voor een beperkt groeipotentieel zijn voor iedere school verschillend. Indien een school in aanmerking komt voor opheffing, zal maatwerk noodzakelijk zijn. Bij opheffing zal per geval bezien worden of een eventuele fusie met een nabijgelegen school in de rede ligt. Fusie betekent echter wel dat er een dislocatie wordt gevormd, hetgeen weinig verlichting biedt voor de financiële druk. Bij opheffing zal er zorgvuldig aandacht worden besteed aan de eventuele nadelige gevolgen van de maatregelen. Zo worden ouders ondersteund bij het vinden van een andere geschikte openbare school in de buurt. Raadsvoorstellen 2007
3
Daarbij wordt getracht zo veel mogelijk leerlingen voor het openbaar onderwijs te behouden. Daarnaast vindt er afstemming plaats met andere schoolbesturen omtrent de gewenste spreiding van het scholenbestand in de verschillende Haagse wijken. In dit verband zal ook speciale aandacht worden gegeven aan de ontwikkelingskansen en het potentieel van (nieuwe, c.q. te verplaatsen) brede scholen in de vier Haagse prachtwijken. Bij opheffing van een school zal in het belang van het onderwijspersoneel, de kinderen en ouders er alles aan gedaan worden om te voorzien in adequate berichtgeving, opvang en begeleiding. De schaalgrootte van POO wordt benut om passende betrekkingen te kunnen aanbieden aan personeelsleden, waarvan door fusie of sluiting van de school de huidige tewerkstelling in het geding komt. Besluitvorming en communicatie Juni 2007 Behandeling in commissie JB met verzoek het wegingskader vrij te geven voor inspraak door de Gemeenschappelijke Medezeggenschapsraad van het openbaar onderwijs (GMR) De GMR heeft adviesbevoegdheid waar het gaat om vaststelling of wijziging van het instandhoudingbeleid. Sept. 2007 Advies van de GMR Okt. 2007 Mede aan de hand van het GMR advies opstellen van het definitieve raadsvoorstel Okt-nov. 2007 Opstellen scenario per kleine school Vanaf dec. 2007 Bespreking en besluitvorming in raadscommissie JB en gemeenteraad van de voorstellen per individuele school, met inachtneming van de geldende (gemeenschappelijke) medezeggenschapsbevoegdheden. Uitvoering in twee jaartranches (voorstellen eerste jaartranche eind 2007) a. vertrouwelijke raadpleging commissie JB b. voor advies voorleggen aan MR van de school c. definitieve besluitvorming in de raad Wanneer door de gemeenteraad het besluit is genomen tot opheffing van een school, dan zal de effectuering maximaal 1 schooljaar na de besluitvorming plaatsvinden. 6. Besluit. Gelet op het vorenstaande en gezien het toenemende aandeel kleine scholen (kleiner dan 200 leerlingen) in het totale scholenbestand van het primair Openbaar Onderwijs in Den Haag, stelt het college de raad voor het volgende besluit te nemen; De raad van de gemeente Den Haag; Gezien het voorstel van het college van 30 oktober 2007; Besluit: I.
het aantal kleine openbare basisscholen in beginsel maximaal te bepalen op 15% van het bestand aan Haagse openbare basisscholen;
II.
het afwegingskader vast te stellen voor instandhouding van kleine(re) openbare basisscholen, waarbij opheffing van een kleine school zonder voldoende groeipotentie aan de orde is, tenzij: de school de enige school voor openbaar basisonderwijs is op een afstand van 1500 meter over de weg naar de dichtstbijzijnde andere openbare basisschool, dan wel, de school zicht heeft op een verplaatsing naar een ander voedingsgebied binnen een periode van 5 jaar en deze verplaatsing, op basis van de gemeentelijke leerlingprognose, een reëel uitzicht biedt op voldoende groei van het aantal leerlingen, dan wel, de school binnen het totale aanbod van het Haagse openbaar onderwijs een uniek onderwijsconcept hanteert, hetgeen blijkt uit het vervullen van een stedelijke functie en een stabiel leerlingenbestand afkomstig uit minimaal 10 buurten.
Aldus vastgesteld in de openbare raadsvergadering van De griffier.
Raadsvoorstellen 2007
De voorzitter.
4
Raadsvoorstellen 2007
5
