VERSNELLING REALISATIE BASISREGISTRATIES EN ANDERE
ICT-OVERHEIDSPROJECTEN
HAALBAARHEIDSSTUDIE IN HET KADER VAN DE ADMINISTRATIEVE LASTENVERLAGING
Prof. dr. ir. H. Gerrits Drs. G. van de Bilt H. Blom M. Jonker Amsterdam, 10 november 2005
INNOVATION FACTORY
I NN OVAT IO N F AC T ORY
Verantwoording Het voor u liggende rapport betreft een haalbaarheidsonderzoek. Dit betekent dat getracht is om in korte tijd een zo goed mogelijk beeld te verkrijgen van de situatie. Gezien de beperkte beschikbare tijd was het onmogelijk om alle projecten in detail te onderzoeken. Er is derhalve getracht uitspraken te doen die in zijn algemeenheid voor alle projecten gelden, maar het is natuurlijk mogelijk dat deze voor individuele projecten niet gelden. Wij zijn echter van mening dat het rapport een voldoende betrouwbaar beeld geeft van de belangrijkste aandachtspunten en de door ons gesignaleerde knelpunten. Opdrachtgever Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van en gefinancierd door het Adviescollege Toetsing Admnistratieve Lasten (ACTAL).
Copyright © 2005 Innovation Factory, Amsterdam. Niets uit deze uitgave mag -op welke wijze dan ook- worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Innovation Factory. Innovation Factory aanvaardt geen enkele aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.
No part of this publication may be copied, reproduced or published in any form or by any means, without the prior written permission of Innovation Factory. Innovation Factory does not accept responsibility for printing errors and/or other imperfections.
-2-
I NN OVAT IO N F AC T ORY
I NH OU DS OP GAVE
1.
Aanpak
5
2.
Moment van volledige lastenverlichting
6
2.1.
Gebruikersgroep is niet expliciet gemaakt
6
2.2.
Gebruikersgroep is zeer divers
6
2.3.
Implementatie en ingebruikname is niet gepland
6
2.4.
Men moet aansluiten bij lokale investeringscyclus
6
2.5.
Gebrek aan implementatiecapaciteit
7
2.6.
Organisatieverandering wordt niet aangestuurd
7
2.7.
Uiteindelijke lastenverlichting vraagt om verplichting
7
2.8.
Geen verplichting
7
2.9.
Overzicht ontbreekt
7
3.
Onzekerheden in de planning
8
3.1.
Detaillering van projectplanning is zeer divers
8
3.2.
Veel activiteiten die niet aangestuurd worden
8
3.3.
Besluitvorming is niet adequaat ingericht
8
3.4.
Projectplanning is niet altijd sturend
8
3.5.
Projectdocumentatie slecht toegankelijk
8
4.
Versnellen en voorkomen van vertraging
9
4.1.
Accent verleggen naar snellere lastenverlichting
9
4.2.
Implementatieplanning en –begeleiding
9
4.3.
Volumegebaseerde implementatieplanning
9
4.4.
Geconcentreerde aandacht op afronden van projecten
9
4.5.
Projecten inrichten op tijdige oplevering
10
4.6.
Centraal programmamanagement
10
4.7.
Kennisuitwisseling organiseren
10
4.8.
Financiering van de implementatie
10
4.9.
Financiering en begeleiding wijzigingen software
11
4.10.
Voorbereidings- en wetgevings- en bouwtraject versnellen
11
4.11.
Voorlichting burger en bedrijf
11
5.
Conclusies en aanbevelingen
12
5.1.
Conclusies
13
-3-
I NN OVAT IO N F AC T ORY
5.2.
Aanbevelingen
13
Bijlagen
16
I.
Geraadpleegde personen
17
II.
Projectvoorstellen voor vervolgonderzoek
18
Analyse individuele projecten
26
III.
Basisregistratie Ondernemingen en Instellingen
27
IV.
Gemeentelijke Basis Administratie
30
V.
Burgerservicenummer (BSN)
33
VI.
Register niet-ingezetenen (RNI)
35
VII.
Basisregistratie Gebouwen en Adressen
37
VIII.
Kadaster en topografie
40
IX.
Grootschalige Basis Kaart Nederland (GBKN)
43
X.
Kentekenregistratie (RDW)
46
XI.
Polisadministratie
49
XII.
Inkomens en vermogensregistratie (BRIV)
52
XIII.
Data en Informatie Nederlandse Ondergrond (DINO)
54
XIV.
Overheidstransactiepoort (OTP)
56
XV.
DigiD
59
XVI.
Bedrijvenloket
62
-4-
I NN OVAT IO N F AC T ORY
1.
A AN PAK Actal heeft in haar opdracht aangegeven dat de haalbaarheidsstudie in ieder geval antwoord moet geven op de volgende vragen: a. Wanneer valt met enige zekerheid de volledige AL-reductie per ICT-project te verwachten? b. Waar zitten welke onzekerheden in de planning? c.
Bestaat de indruk dat het mogelijk is om realistische aanbevelingen op te stellen om een of meer fasen (waaronder het vooronderzoek, de ontwikkeling, de uitrol en het uiteindelijk gebruik door alle relevante overheden) te versnellen of om vertragingen te voorkomen?
Daarnaast is gevraagd aan te geven hoe vervolgonderzoek er uit zou zien en wat de doorlooptijd en kosten daarvan zouden bedragen. Om een antwoord te kunnen formuleren op de vragen zijn verschillende bronnen geraadpleegd: •
documentatie van de projecten;
•
eerder gepubliceerde onderzoeksrapporten;
•
interviews met experts en betrokkenen, zowel face-to-face, telefonisch1;
•
ingevulde vragenlijsten per e-mail;
•
overige informatie.
Omdat er in elk project onzekerheden zitten is het natuurlijk onmogelijk om exacte uitspraken te kunnen doen over het moment waarop de administratieve lastenverlichting gerealiseerd zal zijn. Wel kunnen we ons nu al een oordeel vormen over de vraag of het project zodanig is opgezet dat alle benodigde activiteiten gepland zijn, of alle mogelijke risicos geïdentificeerd zijn en of de projectbesturing zodanig is ingericht dat de uiteindelijke realisatie van het project niet veel zal afwijken van de huidige planning. De projecten verschillen wat betreft fasering en karakter. Zo zijn er projecten die nog in de studiefase zijn en anderen die in de implementatiefase zijn. In voorliggend rapport zijn generalisaties onvermijdelijk, maar hebben we zo veel mogelijk met deze verschillen rekening gehouden.
1
Zie bijlage I voor een overzicht van geraadpleegde personen.
-5-
I NN OVAT IO N F AC T ORY
2.
M OME NT
V AN V OL LE DI GE LA ST EN VE R LIC H TIN G
Het is niet eenvoudig om een antwoord te geven op de vraag wanneer de volledige en maximale administratieve lastenverlichting door de projecten zal zijn gerealiseerd. Voor veel projecten geldt dat er te veel onzekerheden zijn ten aanzien van de nog uit te voeren activiteiten. We noemen hieronder de belangrijkste risicos. 2.1.
Gebruikersgroep is niet expliciet gemaakt Voor een aantal van de projecten geldt dat men nu pas begint met het inventariseren van de verwachte gebruikersgroep. Zeker bij de basisregistraties kan dit een grote groep zijn, waaronder de gemeenten. Als niet bekend is welke organisaties de basisregistratie zouden moeten gaan gebruiken en er geen inzicht is in de implementatieproblematie bij die organisaties, kan men geen uitspraak doen over het moment waarop de implementatie bij die organisaties gereed zal zijn.
2.2.
Gebruikersgroep is zeer divers De gebruikersgroep van de basisregistraties kan zeer divers zijn. Er kunnen met andere woorden grote variaties zijn in de doorlooptijd van de implementaties per organisatie. Zo leert een inventarisatie bij een grote gemeente dat een van de basisregistraties op minstens 50 plaatsen gebruikt moet worden en dat er dus minstens 50 (implementatieprojecten zullen zijn; terwijl dit bij kleinere organisaties wellicht veel minder complex is. Door deze grote diversiteit is het buitengewoon moeilijk om in te schatten wat de implementatieproblematiek en daarmee de doorlooptijd zal zijn. Bovendien kan de grote diversiteit van gebruikersorganisaties er ook nog toe leiden dat de opzet van de basisregistratie voor sommige organisaties toch minder goed bruikbaar blijkt.
2.3.
Implementatie en ingebruikname is niet gepland Voor een antwoord op de vraag naar het moment waarop de administratieve lastenverlichting gerealiseerd zal zijn, is er op dit moment voor de meeste projecten onvoldoende informatie aanwezig. Veel van de projecten hebben wel een grove mijlpalenplanning, maar deze beperkt zich in de meeste gevallen tot de (centrale) realisatie van de basisvoorziening en de wetgeving. Helaas is daarmee nog geen enkele administratieve lastenverlichting gerealiseerd. Vaak is er geen planning voor de implementatie en ingebruikname. De lastenverlichting wordt pas gerealiseerd na invoering van de basisvoorziening bij de verwachte (overheids-)gebruikers en de eventuele ingebruikname van de diensten door burgers en bedrijven.
2.4.
Men moet aansluiten bij lokale investeringscyclus De daadwerkelijke implementatie binnen een overheidsorganisatie is mede afhankelijk van de budgetteringscyclus in die organisatie. Aangezien implementatie van de centraal gerealiseerde voorzieningen vraagt om investeringen, zal de overheidsorganisatie deze investeringen moeten meenemen in de budgettering. Daarbij geldt dat men voor wijzigingen in systemen die net vernieuwd zijn, deze niet graag direct zal vernieuwen, maar zal wachten tot de systemen afgeschreven zijn. Te laat inspringen op ontwikkelingen, of verkeerde keuzen kunnen daarom jarenlange vertraging of kapitaalvernietiging tot gevolg hebben. -6-
I NN OVAT IO N F AC T ORY
2.5.
Gebrek aan implementatiecapaciteit Vooral kleinere organisaties zoals de kleinere gemeenten ontbreekt het aan capaciteit om de gevraagde implementaties uit te voeren. Vertraging van de implementatie kan daarvan het gevolg zijn.
2.6.
Organisatieverandering wordt niet aangestuurd Het gebruik van basisregistraties vraagt om veranderingen in de werkwijze en organisatie. Deze organisatieverandering betekent bijvoorbeeld dat samenwerking gerealiseerd moet worden tussen afdelingen of organisaties die voorheen zelfstandig werkten. Bovendien moeten de afnemende afdelingen of organisaties op de gegevenskwaliteit van derden gaan vertrouwen. De projectorganisatie van de huidige projecten ziet de aansturing van deze reorganisaties vaak niet als taak en heeft daar ook vaak de bevoegdheden niet toe. De doorlooptijd van de implementatie is daardoor niet in eigen hand.
2.7.
Uiteindelijke lastenverlichting vraagt om verplichting De administratieve lastenverlichting wordt pas gerealiseerd als overheidsorganisaties verplicht zijn de basisregistratie te gebruiken en het verboden wordt om eigen registraties bij te houden. Dan pas zal burgers en bedrijven geen gegevens meer gevraagd worden die al eerder bekend zijn. Zonder terugmeldplicht en verbod op eigen registraties wordt de administratieve lastenverlichting niet gerealiseerd.
2.8.
Geen verplichting Voor de basisregistraties is gebruik verplicht, maar voor de ander projecten is dat niet het geval. Dit betekent dat er niet met zekerheid te zeggen valt wanneer de implementatie afgerond kan zijn. Bovendien geldt dat zelfs wanneer er een verplichting is, het niet altijd zeker te stellen is dat de basisregistraties daadwerkelijk gebruikt worden.
2.9.
Overzicht ontbreekt Er is sprake van een grote hoeveelheid projecten die in voorkomende gevallen onderling samenhangen. Vertraging in het ene project kan daarom tot vertragingen in andere projecten leiden. Er is geen duidelijk overzicht van de verbanden tussen de projecten en er is geen centrale aansturing die over de projecten heen de prioriteiten stelt. Bovendien geldt voor de afnemende organisaties dat zij met de implementatie van meerdere projecten te maken krijgen. Voor veel organisaties geldt dat zij het moeilijk vinden om zicht te krijgen op de samenhang tussen de projecten. Uitstelgedrag is daarvan het gevolg.
-7-
I NN OVAT IO N F AC T ORY
3.
O NZEKERHE DEN
IN DE P L AN NI N G
Uit voorafgaande zal duidelijk zijn dat er ten aanzien van de activiteiten die uitgevoerd moeten worden in de projecten duidelijk onzekerheden zijn die maken dat er geen concrete data genoemd kunnen worden voor de afronding van de projecten en de daarop volgende implementatie. 3.1.
Detaillering van projectplanning is zeer divers Er is grote diversiteit in de kwaliteit van de planningen van de projecten. Sommige projecten hebben gedetailleerde projectplannen waarbij duidelijk is welke activiteiten op het kritieke pad liggen en welke risicos er zijn ten aanzien van de voortgang. De projectmanagers van deze projecten hebben de projecten onder controle. Andere projecten hebben geen of nauwelijks projectplanning. Omdat er geen gedetailleerd zicht is op de benodigde activiteiten en de samenhang daartussen kunnen zich veel onvoorziene problemen aandienen. Voor deze projecten zijn er geen zinnige uitspraken te doen over het moment van afronding.
3.2.
Veel activiteiten die niet aangestuurd worden Zoals al aangegeven zijn er bij de implementatie veel activiteiten die niet aangestuurd kunnen worden. Dit betekent dat de doorlooptijd van die activiteiten niet bestuurd kan worden vanuit het project. Dat levert grote onzekerheden op voor de datum van de realisatie van de administratieve lastenverlaging.
3.3.
Besluitvorming is niet adequaat ingericht Veel projecten hebben een zeer diverse groep opdrachtgevers en potentiële gebruikers. Dit betekent dat de bestuurbaarheid van het project niet groot is. Er zijn immers vele verschillende belangen die door het project gediend moeten worden. Bij impasses in de besluitvorming in de projecten zijn er niet altijd escalatiemogelijkheden gedefinieerd om snel knopen door te kunnen hakken. Hierdoor is er een risico dat projecten vertraging oplopen.
3.4.
Projectplanning is niet altijd sturend De projectplanningen voor de projecten hebben niet altijd voldoende status. Ze worden niet in alle gevallen gezien als tijdlijnen die gehaald moeten worden en waarvoor zonodig beslissingen geforceerd moeten worden.
3.5.
Projectdocumentatie slecht toegankelijk Het heeft veel moeite gekost om informatie uit de projectdossiers boven tafel te krijgen. Het lijkt alsof de projectinformatie slecht toegankelijk is en dat betekent dat projecten moeilijk met elkaar kunnen communiceren; dat er slecht geleerd kan worden van ervaringen en dat er afbreukrisicos bestaan omdat veel kennis in de hoofden van mensen zit en niet vastgelegd is.
-8-
I NN OVAT IO N F AC T ORY
4.
V ERSNELLE N
E N V OORK OM E N V A N V E RT R A GI N G
Wij zien verschillende mogelijkheden om vertragingen te voorkomen en eventueel zelfs de projecten te versnellen. 4.1.
Accent verleggen naar snellere lastenverlichting Veel van de huidige projecten richten zich op de verbetering van de efficiëntie van de overheidsorganisaties, maar het is niet altijd duidelijk wat de burger en bedrijven daarvan direct gaan merken in termen van lastenverlichting. De projecten zijn nu “technology push” en niet gestuurd vanuit de vraag van bedrijf en burger. De lastenverlichting voor bedrijven en burgers kan naar voren getrokken worden door niet zoals in de huidige projecten te beginnen met de interne organisatie van de overheidsorganisaties, maar door te beginnen met de communicatie met bedrijven en burgers. Door te starten met het elektronisch aanbieden van de diensten van de overheid, wordt de lastenverlichting direct gerealiseerd, en komt de interne efficiëntieverbetering van de overheid daarna. Men zou bijvoorbeeld kunnen stellen dat vanaf de invoering van BSN geen enkele overheidsorganisatie nog adresgegevens aan de burger mag vragen maar allen het BSN mag vragen. Dan wordt de lastenverlichting voor de burger direct gerealiseerd en is het een opdracht aan de overheidsorganisaties om dit zo efficient mogelijk op te regelen.
4.2.
Implementatieplanning en –begeleiding Om de implementatie te beheersen en te versnellen is het mogelijk om de implementatie van de centraal ontwikkelde voorzieningen te gaan plannen en begeleiden. Door centrale ondersteuning bij de implementatie kan kennis worden opgebouwd en hergebruikt. Het implementatietraject kan daardoor tegelijkertijd sneller en goedkoper worden.
4.3.
Volumegebaseerde implementatieplanning Door bij de implementatie te beginnen met de organisaties die de grootste volumes realiseren, worden de opbrengsten van het project eerder in de tijd gerealiseerd. De prioriteiten voor implementatie moeten dan worden bepaald op basis van de volumes.
4.4.
Geconcentreerde aandacht op afronden van projecten Veel projecten hebben lange doorlooptijden en projectmedewerkers die niet full-time beschikbaar zijn. De lange doorlooptijd maakt bovendien dat de projectbezetting in de loop van de tijd kan wijzigen. Uit onderzoek en ervaring blijkt dat dit een ongewenste situatie is. Projecten kunnen versneld worden door de aandacht van projectmedewerkers te concentreren. In de praktijk worden vaak de volgende spelregels gehanteerd: •
Kortere doorlooptijd van projecten: 6 tot 9 maanden maximaal. Als het vraagstuk om meer inzet vraagt, moeten projecten opgeknipt worden in deelprojecten, die op programmaniveau gecoördineerd worden.
•
Projectmedewerkers hebben projectparticipatie als primaire taak – zijn dus minimaal 3 dagen per week met het project bezig. Men mag pas aan een nieuw project beginnen als het vorige is afgerond.
-9-
I NN OVAT IO N F AC T ORY
4.5.
Projecten inrichten op tijdige oplevering Als men daadwerkelijk projecten op een geplande einddatum wil opleveren, kan men in de projectorganisaties een aantal voorzieningen treffen zodat projecten altijd op tijd opleveren. Op de eerste plaats is een gedetailleerde projectplanning nodig waarin alle activiteiten tot en met de uiteindelijke afronding van het project opgenomen zijn. Bovendien is het nodig om de verbanden tussen de activiteiten en de risicos helder te krijgen. Om impasses te voorkomen moet een escalatieniveau ingericht worden waar beslissingen genomen kunnen worden als men er in het project niet tijdig uitkomt. Met andere woorden: als men in het project niet op tijd tot een besluit kan komen, gaat het naar het escalatieniveau en wordt het daar snel besloten zodat het project niet uitloopt.
4.6.
Centraal programmamanagement Centraal programmanagement kan er voor zorgen dat de risicos van vertraging verminderd worden. Op de eerste plaats ligt hier een inhoudelijke taak: het doorhakken van knopen als er in de projecten niet tijdig tot een beslissing gekomen kan worden. Dit betekent dat er uiteindelijk één eindverantwoordelijke moet zijn. Daarnaast ligt er een taak op voortgangsbewaking van de projecten, met name voor projecten waarbij onderlinge verbanden zijn en waarbij vertraging in het ene project kan leiden tot vertraging in andere projecten. Het programmamanagement zou dan inzicht moeten hebben in de wijze waarop vertragingen in projecten doorwerken en middelen moeten kunnen verplaatsen tussen de projecten om de voortgang van het hele programma te waarborgen. Op de laatste plaats gaat het om integrale communicatie naar de afnemers zodat zij een duidelijk beeld hebben van hetgeen er op hun afkomt. Nu is voor afnemers vaak niet duidelijk wat er allemaal op ze af gaat komen. De snelheid van acceptatie en implementatie kan verbeterd worden door geïntegreerde communicatie aan de afnemers.
4.7.
Kennisuitwisseling organiseren Met name voor de projecten die in een groot aantal organisaties geïmplementeerd moeten worden, geldt dat versnelling van de implementatie gerealiseerd kan worden door kennisopbouw en -uitwisseling te organiseren. De leerervaring van organisaties die de implementatie al doorlopen hebben kan dan worden meegenomen in de organisaties die nog moeten beginnen.
4.8.
Financiering van de implementatie Een andere mogelijkheid om de implementatie te versnellen zou kunnen liggen in de financiering van de implementatie. De overheidsorganisaties die nu elk voor zich de implementatie moeten budgetteren en inplannen afhankelijk van hun eigen investeringsbeleid, kunnen dan mogelijk versneld worden. Ook op het gebied van overheidsbreed gebruik kan worden nagedacht over het kosteloos ter beschikking stellen van de voorzieningen om daarbij het gebruik te stimuleren en zodoende de lastenverlichting te versnellen.
- 10 -
I NN OVAT IO N F AC T ORY
4.9.
Financiering en begeleiding wijzigingen software Voor die projecten waarbij de uiteindelijke implementatie aanpassingen in software van softwareleveranciers vraagt, kan overwogen worden of deze aanpassingen centraal gefinancierd en begeleid kunnen worden zodat alle organisaties die de software gebruiken er direct gebruik van kunnen maken.
4.10.
Voorbereidings- en wetgevings- en bouwtraject versnellen Terwijl de snelheid van het implementatietraject afhankelijk is van andere organisaties, heeft de centrale overheid de snelheid van de eerste fasen veelal zelf in de hand. Gegeven de politieke en bestuurlijke aandacht voor lastenverlichting zou het mogelijk moeten zijn om in deze eerste fasen van de projecten ook versnellingen te realiseren.
4.11.
Voorlichting burger en bedrijf Vroegtijdige voorlichting over de nieuwe wijze van werken die mogelijk wordt als de projecten opgeleverd zijn, kan voor snellere adoptie zorgen en daarmee voor versnelling van de lastenverlaging. Bovenstaande leidt tot de conclusie dat een vervolgonderzoek haalbaar en zinnig is. In dit hoofdstuk zijn enkele mogelijkheden ter versnelling dan wel beheersing van risicos genoemd, waarop aanbevelingen gedaan kunnen worden. Dit zijn echter niet meer dan voorbeelden, waarop de conclusie over de haalbaarheid van het vervolgonderzoek is gebaseerd. In het volgende hoofdstuk wordt hier verder op ingegaan.
- 11 -
I NN OVAT IO N F AC T ORY
5.
C ONCL USI ES
EN AAN BEV ELI N GEN
Het Kabinet heeft als doel gesteld om een administratieve lastenverlichting van 25% in 2007 te realiseren. Daartoe worden diverse projecten uitgevoerd. Zo zijn er projecten die leiden tot vermindering van de regelgeving en daarmee tot vermindering van de administratieve lasten. De projecten waar dit rapport zich op richt, zijn projecten die proberen de administratieve lasten te verlichten door de communicatie tussen overheid en bedrijven en burgers te verbeteren. Een van de belangrijke uitgangspunten daarbij is dat gegevens maar één keer hoeven worden aangeleverd aan een overheidsinstantie en dat de overheid er dan zelf voor zorgt dat de gegevens terecht komen bij andere overheidsinstanties die dezelfde gegevens nodig hebben. Dit lijkt wellicht een eenvoudig idee, maar de realisatie ervan is uitermate complex. Dat komt omdat deze projecten vragen om het aanpakken van vraagstukken zijn op veel verschillende gebieden: •
Op beleidsmatig gebied gaat het om de afstemming van begrippen en definities van gegevens.
•
Op organisatorisch gebied vraagt het om het laten samenwerken van organisaties die voorheen ieder hun eigen werkzaamheden uitvoerden en daar ook hun eigen verantwoordelijkheid in hebben.
•
Op het gebied van de bedrijfsprocessen vraagt het om aanpassingen in de bedrijfsprocessen, zowel binnen organisaties als tussen organisaties.
•
Op automatiseringsgebied vraagt geautomatiseerde systemen.
•
De gecombineerde inzet van een groot aantal partijen is nodig:
het
om
aanpassingen
van
de
gebruikte
o
De departementen die verantwoordelijk zijn voor de beleidsgebieden.
o
De overheidsorganisaties die de systemen moeten gaan gebruiken – gemeenten en ZBOs.
o
De softwareleveranciers die software leveren aan de organisaties.
o
De bedrijven en burgers die de nieuwe manier van werken in hun werkwijze moeten opnemen.
Pas als alle vraagstukken zijn aangepakt en alle bij een bepaald project betrokken organisaties hun inzet hebben geleverd, dan pas wordt de volledige administratieve lastenverlichting gerealiseerd. Een groot aantal projecten is opgezet om deze uitdaging aan te gaan. Er is op verschillende fronten duidelijk vooruitgang geboekt en zijn er duidelijke resultaten bereikt. Gegeven de complexiteit van de projecten is dat een grote prestatie. Maar op andere fronten lijkt het dat de ontwikkeling trager gaat dan gewenst en maakt men zich zorgen over de voortgang.
- 12 -
I NN OVAT IO N F AC T ORY
In deze haalbaarheidsstudie hebben we kritisch gekeken naar de huidige status. In de voorgaande hoofdstukken hebben we antwoord gegeven op de vragen die aan de studie gesteld zijn. 5.1.
Conclusies Op basis van het onderzoek trekken wij de volgende conclusies ten aanzien van de gestelde vragen.
5.1.1.
Op welk moment is de volledige lastenverlaging gerealiseerd? Op deze vraag is geen eenduidig antwoord te geven omdat te veel onderdelen van de projecten niet gepland zijn en niet aangestuurd kunnen worden. Implementatie van de basisregistratie begint nu op gang te komen. Indicaties van de benodigde mankracht voor volledige implementatie bij alle overheidsorganisaties belopen tegen de duizend manjaren per basisregistratie. Daarbij komt dat de gemeenten zelf hun planning mogen bepalen en dat implementaties moeten passen in de investeringsplannen van de gemeenten. Als er geen extra voorzieningen worden getroffen zal volledige implementatie van de huidige basisregistraties eerder ergens tussen 2010 en 2020 gerealiseerd zijn.
5.1.2.
Zijn er risicos dat de administratieve lastenverlaging vertraging oploopt? Deze vraag moet positief beantwoord worden. Er zijn verschillende risicos die maken dat projecten vertraging kunnen oplopen. De belangrijkste daarvan zijn: •
Onvoldoende aandacht voor projectplanning
•
Implementatie die niet aangestuurd kan worden
•
Projectmanagement niet gericht op tijdige afronding
Zonder aanvullende maatregelen zullen projecten deze risicos blijven lopen. 5.1.3.
Zijn er mogelijkheden om te versnellen? Deze vraag kan positief beantwoord worden. Belangrijkste aandachtsgebied is dan het versnellen van de implementatie bij overheidsorganisaties, maar ook mag het beter inrichten van de projecten niet vergeten worden. Op basis van deze conclusies denken wij vervolgonderzoek zinvol is. Op basis van onderstaande overwegingen hebben wij een aantal aanbevelingen voor vervolgonderzoek opgesteld.
5.2.
Aanbevelingen
5.2.1.
Definities Het gebruik van dezelfde gegevens door verschillende overheidsorganisaties vraagt om het afstemmen van de definities van die gegevens. De verschillende organisaties hebben tot nu toe hun eigen definities gehanteerd en moeten nu overeenstemming bereiken over de gezamenlijke definitie zodat de gegevens ook feitelijk hergebruikt kunnen worden. Het komen tot een gezamenlijke definitie kan een moeizaam traject zijn omdat de consequenties vanuit - 13 -
I NN OVAT IO N F AC T ORY
alle verschillende invalshoeken doordacht moeten worden. Vertragingen kunnen daarom gemakkelijk optreden in dit deel van het project. Helaas is er niet altijd sprake van een concrete planning waarop de definitie gereed moet zijn en zijn er niet altijd voldoende stuurmiddelen of zelfs escalatiemogelijkheden die een beslissing kunnen forceren. Aanbeveling: • 5.2.2.
Onderzoek de mogelijkheden om de definities van gegevens beter te besturen
Implementatie Een belangrijk risico op vertraging in de trajecten is de implementatie van de centrale voorzieningen bij de overheidsorganisaties. Dit is zeker geen sinecure: zo meldt bijvoorbeeld een recent rapport van de gemeente Amsterdam dat er minstens 55 binnengemeentelijke afnemers zijn van de basisregistratie personen. Met andere woorden: op minimaal 55 plaatsen in de gemeente moet een project uitgevoerd worden om de basisregistratie te implementeren. Dit betekent waar nodig wijzigingen doorvoeren in organisatie, bedrijfsproces en automatisering. Afgezien van het feit dat de implementatie complex kan zijn, geldt dat de implementatie bij de verschillende organisaties niet vanuit het project aangestuurd kan worden. Met name de gemeenten hebben hun eigen verantwoordelijkheid hierin. Complete afronding van de projecten en daarmee realisatie van de volledige administratieve lastenverlaging is daarom eigenlijk niet te garanderen. Men zou kunnen zeggen dat de projecten een opdracht hebben gekregen, maar niet de benodigde bevoegdheden om die opdracht ook daadwerkelijk te realiseren. Aanbevelingen:
5.2.3.
•
Onderzoek de implementatieproblematiek bij gemeenten
•
Onderzoek de implementatieproblematiek bij andere overheidsorganisaties
•
Onderzoek de mogelijkheden om de implementatie bij softwareleveranciers te versnellen
•
Onderzoek de mogelijkheden om de decentrale implementatie te ondersteunen door kennisopbouw en –overdracht te organiseren
•
Onderzoek mogelijkheden om de aansturing van de implementatie te verbeteren
Programmamanagement Bij de vraagstukken op beleidsmatig en organisatorisch gebied zijn vaak veel verschillende organisaties betrokken. Overeenstemming bereiken kan daardoor lang duren. Om te voorkomen dat projecten te veel gaan uitlopen, zou men programmamanagement kunnen inrichten waarbij de programmamanager de bevoegdheid heeft om wanneer nodig knopen door te hakken. Daarnaast zou programmanagement nuttig kunnen zijn om de planning over projecten heen te coördineren. Afhankelijkheden tussen projecten worden dan bewaakt en middelen kunnen
- 14 -
I NN OVAT IO N F AC T ORY
over projecten heen geschoven worden om ervoor te zorgen dat het programma als geheel de gewenste voortgang blijft boeken. Als derde gebied zou het programmamanagement voor de integrale communicatie aan derden moeten zorgdragen om daarmee de implementatie ondersteunen. Als laatste zou het programmamanagement de plaats moeten zijn waar kennis over alle projecten heen verzameld wordt en vertaald wordt in verbeteringen van de aanpak voor volgende projecten. Aanbeveling: • 5.2.4.
Onderzoek de gewenste inrichting van het programmamanagement
Projectrisicos De projecten zijn zeker niet allemaal op een zodanige wijze gepland dat de opleverdatum met enige mate van zekerheid vast staat. In tegendeel, bij een aantal projecten worden de planningen nauwelijks bijgehouden, is het detailleringsniveau gering en worden de planningen niet als bindend gezien. Aanbeveling:
5.2.5.
•
Onderzoek de individuele projecten op de risicos van vertraging en mogelijkheden voor versnelling.
•
Stel periodieke audits in om zeker te weten dat de projectdocumentatie altijd op orde is en projecten volgens de gemaakte afspraken verlopen
Best Practices In andere landen zijn er best practices die al gerealiseerd hebben wat we in Nederland voor ogen hebben. We zouden kunnen leren van deze best practices. Aanbeveling: •
Onderzoek best practices in het buitenland en vertaal de bevindingen naar aanbevelingen voor de Nederlandse situatie.
- 15 -
I NN OVAT IO N F AC T ORY
B IJLAGE N
- 16 -
I NN OVAT IO N F AC T ORY
I. Geraadpleegde personen
Joke Boissevain Henk Nagelhout Harry van Zon Pieter de Booij Leo Geubbels Heleen Bruining Jan van den Oever Jos van Keeken Rex Arendsen Gerrit-Jan van t Eind Ineke Ruiter Udo Pijpker Remko Hoekstra Herriet Heersink Martin Peersmann Ron Otten Alex van de Ven Marthe Fuld Noud Hooyman Ruud van Rossem Berrie Coelman
BPR BZK BZK EZ Financien Gemeente Amsterdam ICTAL ICTAL ICTAL ICTU ICTU ICTU Nictiz RDW TNO-NITG UWV VROM VROM VROM VROM XL21
- 17 -
