Ma sa r yk o v a u n iv e rz ita Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Hospodářská politika
VEŘEJNÉ SOUTĚŽE V ODVĚTVÍ OSOBNÍ ŽELEZNIČNÍ DOPRAVY – TEORIE, EKONOMICKÁ ANALÝZA A POLITIKA HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE Public procurement in the passenger transport – theory, economic analysis and competition policy Diplomová práce **
Vedoucí diplomové práce: Ing. Martin Kvizda, Ph.D.
Autor: Bc. Barbora Hrubá
Brno, 2016
J m éno a pří j m ení aut ora:
Barbora Hrubá
Náz ev di pl om ové práce:
Veřejné soutěže v odvětví osobní železniční dopravy – teorie, ekonomická analýza a politika hospodářské soutěže
Náz ev prác e v an gl i čt i ně:
Public procurement in the passenger transport – theory, economic analysis and competition policy
Kat edra:
Katedra ekonomie
Vedoucí di pl om ové práce:
Ing. Martin Kvizda, Ph.D.
R ok obhaj ob y:
2016
Anotace Práce se zabývá liberalizací osobní železniční dopravy na území Evropské unie, podrobněji pak na území České republiky a Bavorska. Cílem je na základě aplikace bavorského modelu na české železniční prostředí identifikovat příležitosti a hrozby spojené se zavedením systému veřejných soutěží na zajištění dopravní obsluhy osobní železniční dopravou v České republice. Práce obsahuje teoretický rozbor dopravní politiky na všech úrovních se zaměřením na přístup EU k dané problematice a je zaměřena na formy veřejných soutěží v této oblasti. V praktické části práce je provedena podrobná analýza trhu dopravních služeb osobní železniční dopravy v Bavorsku a České republice. Na základě těchto podkladů jsou definovány potenciální přínosy a rizika spojená se zavedením soutěží a uvolněním konkurenčního prostředí v segmentu osobní železniční dopravy.
Abstract The thesis deals with the liberalization of passenger rail transport within the European Union, and in detail in the Czech Republic and Bavaria. The goal is based on the application of the Bavarian model on Czech railway environment to identify opportunities and threats associated with the introduction of the system of public tenders to provide transport services in passenger rail transport in the Czech Republic. Contains a theoretical analysis of transportation policy at all levels, focusing on the EU's approach to the issue and focuses on forms of public tenders in this area. The practical part is a detailed analysis of the market for transport of passenger rail
services in Bavaria and the Czech Republic. On the basis of these documents there are defined the potential benefits and risks associated with the introduction of competition and release competitive environment in the segment of passenger rail transport.
Klíčová slova Nabídková řízení, Česká osobní železniční doprava, Bavorská osobní železniční doprava, liberalizace, bid rigging, hrozby a přínosy veřejné soutěže.
Keywords Competitive tendering, Czech passenger rail transport, Bavaria passenger rail transport, liberalization, bid rigging, threats and benefits of public procurement.
Prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci Veřejné soutěže v odvětví osobní železniční dopravy – teorie, ekonomická analýza a politika hospodářské soutěže vypracovala samostatně pod vedením Ing. Martina Kvizdy, Ph.D. a uvedla v ní všechny použité literární a jiné odborné zdroje v souladu s právními předpisy, vnitřními předpisy Masarykovy univerzity a vnitřními akty řízení Masarykovy univerzity a Ekonomicko-správní fakulty MU. V Brně dne 3. ledna 2016
__________________________ vl a s t n or u č ní p od p i s a u t o r a
Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala Ing. Martinu Kvizdovi, Ph.D. za cenné rady a trpělivost, kterými přispěl k vypracování této diplomové práce. Velký dík patří také mé rodině za podporu při studiu a přátelům, kteří věřili v jeho úspěšný konec.
OBSAH ÚVOD....................................................................................................................................... 10 1
DOPRAVNÍ POLITIKA V ODVĚTVÍ OSOBNÍ ŽELEZNIČNÍ DOPRAVY V EVROPSKÉ
UNII
A
MOŽNOSTI
ZAVEDENÍ
INTRAMODÁLNÍ
KONKURENCE .............................................................................................................. 12 1.1
EKONOMICKÉ PROBLÉMY ŽELEZNICE ........................................................................... 13
1.2
KONKURENCE NA TRHU OSOBNÍ ŽELEZNIČNÍ DOPRAVY ................................................ 15
1.3
SPOLEČNÁ DOPRAVNÍ POLITIKA EU V OBLASTI ŽELEZNIČNÍ DOPRAVY ......................... 17
1.4
LIBERALIZAČNÍ POLITIKA EVROPSKÉ UNIE ................................................................... 19 Zajištění veřejných služeb v přepravě cestujících dle nařízení EU ...................... 21
2
LIBERALIZACE OSOBNÍ ŽELEZNIČNÍ DOPRAVY V BAVORSKU .................. 23 2.1
DOPRAVNÍ POLITIKA NĚMECKA.................................................................................... 24 Německá železniční reforma ................................................................................. 24
3
2.2
STRUKTURA A ORGANIZACE DOPRAVNÍ POLITIKY BAVORSKA ...................................... 25
2.3
VÝVOJ NABÍDKOVÝCH ŘÍZENÍ OSOBNÍ ŽELEZNIČNÍ DOPRAVY BAVORSKA .................... 27
2.4
SPECIFIKA DOPRAVNÍ POLITIKY A NABÍDKOVÝCH ŘÍZENÍ BAVORSKA ........................... 28
2.5
VÝSLEDKY BAVORSKÉHO MODELU POLITIKY ŽELEZNÍ OSOBNÍ DOPRAVY .................... 30
LIBERALIZACE
TRHU
OSOBNÍ
ŽELEZNIČNÍ
DOPRAVY
V ČESKÉ
REPUBLICE .................................................................................................................... 33 3.1
POSTAVENÍ DOPRAVCŮ V ŽELEZNIČNÍM SEKTORU ČR .................................................. 36 Státní sektor - České dráhy, a.s. ........................................................................... 37 Soukromý sektor.................................................................................................... 38
3.2
PODÍL SOUKROMÝCH DOPRAVCŮ NA TRHU ŽELEZNIČNÍCH SLUŽEB .............................. 40
3.3
NABÍDKOVÁ ŘÍZENÍ V ČR ............................................................................................. 42 Formální rámec nabídkových řízení – zákon o veřejných zakázkách................... 43 Problematika zákona o veřejných zakázkách v ČR .............................................. 44
3.4
NABÍDKOVÁ ŘÍZENÍ V REGIONÁLNÍ ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ............................................45
3.5
NABÍDKOVÁ ŘÍZENÍ V DÁLKOVÉ ŽELEZNIČNÍ DOPRAVĚ ................................................46 Linka Pardubice – Liberec ...................................................................................46 Linka Plzeň – Most ...............................................................................................48 Linka Ostrava – Olomouc .....................................................................................49 Nové řízení linky Plzeň – Most .............................................................................51 Shrnutí nabídkových řízení v dálkové železniční přepravě pasažérů ...................52
4
HROZBY A PŘÍLEŽITOSTI NABÍDKOVÝCH ŘÍZENÍ V OBLASTI OSOBNÍ ŽELEZNIČNÍ DOPRAVY .............................................................................................53 4.1
EKONOMICKÉ PROBLÉMY ŽELEZNICE A JEJICH ŘEŠENÍ ..................................................53
4.2
POTENCIONÁLNÍ RIZIKA BID RIGGINGU V NABÍDKOVÝCH ŘÍZENÍCH .............................56
4.3
SHRNUTÍ
POTENCIONÁLNÍCH
NABÍDKOVÝCH ŘÍZENÍ
HROZEB
A
PŘÍLEŽITOSTÍ
VZNIKLÝCH
ZAVEDENÍM
.................................................................................................60
ZÁVĚR ....................................................................................................................................63 SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ .......................................................................................65 SEZNAM GRAFŮ ..................................................................................................................74 SEZNAM OBRÁZKŮ ............................................................................................................74 SEZNAM TABULEK .............................................................................................................75 SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK ...................................................................................76 SEZNAM PŘÍLOH.................................................................................................................77 PŘÍLOHY ................................................................................................................................78
ÚVOD Železniční doprava byla v historii významným hospodářským i strategickým odvětvím. Její novodobý význam sice poklesl, přesto je důležitým faktorem dopravní politiky evropských států. Po 2. světové válce by se odvětví osobní železniční dopravy dalo charakterizovat národními, vertikálně integrovanými monopoly s nízkou kvalitou služeb, chronickými deficity, velkými státními subvencemi a klesajícím tržním podílem. Na základě směrnic vydaných Evropskou unií a ve snaze posílit železniční sektor, přijalo na konci 20. století mnoho zemí radikální reformy. Významným nástrojem pro zvýšení atraktivity železnice se stala liberalizace trhu dopravních služeb. Rozlišná individuální situace jednotlivých zemí Společenství má za následek, že podmínky otevřenosti, dopravní politika i výhledy do budoucna vypadají na různých územích zcela odlišně. V rámci liberalizace trhu železniční dopravy v České republice je prakticky dokončena vertikální separace správy drážní infrastruktury a dopravců. Jelikož v České republice neexistují podmínky, za kterých by mohla probíhat na trhu volná soutěž, až na výjimky musí být přeprava osob po železnici subvencována. V roce 2014 bylo na dotacích, ať již ze státního nebo krajského rozpočtu, poskytnuto 13 523 mil. Kč (Ročenka dopravy, 2014). Jelikož je v naší zemi na tomto trhu hospodářská soutěž omezená a vzdálená tržnímu konkurenčnímu prostředí, jsou provozovatelé tratí určováni přímým zadáním. Z formálních kroků vlády je možné vyvozovat, že se dlouhodobě snaží o zvýšení konkurenceschopnosti odvětví prostřednictvím zaváděním nabídkových řízení. Doposud však proběhlo jen několik nabídkových řízení, která byla ve většině případů nejednoznačná, rozporuplná nebo kritizovaná. Cílem práce je identifikace příležitostí a hrozeb spojených se zavedením systému veřejných soutěží na zajištění dopravní obsluhy osobní železniční dopravy v České republice. Jako podklad budou sloužit analýzy dopravní politiky České republiky a Bavorska a následná aplikace systému zadávání veřejných soutěží v Bavorsku na český model dopravní politiky osobní železniční dopravy. Nejprve se zaměřím na nejvýznamnější problémy odvětví počátku liberalizačního procesu. Vymezím typy konkurence, se kterými se v rámci tohoto procesu můžeme setkat. Dále 10
představím dopravní politiku Evropské unie, její postoj a formální nástroje, kterými upravuje liberalizaci dopravní obsluhy osobní železniční dopravy. Navazovat bude analýza dopravní politiky a systému zadávání nabídkových řízení Bavorska, kterou použiji pro závěrečnou komparaci se situací na českém trhu. Spolkovou zemi Bavorsko jsem zvolila z důvodu podobné výchozí situace obou států, velikost drážní infrastruktury i počtu obyvatel. Zároveň je však tato země na mnohem vyšších dopravních standardech, a to především v důsledku profesionálního přístupu zadavatelů, efektivní koordinaci spojů spolu s kvalitní infrastrukturou a adekvátními finančními zdroji. Pro zhodnocení případných příležitostí i hrozeb souvisejících se zavedením nabídkových řízení v České republice provedu podrobnou analýzu aktuálního stavu trhu osobní železniční dopravy, postavení jednotlivých hráčů a jejich vzájemných vztahů. Podrobně se zaměřím na průběh liberalizačního procesu, konkrétně se budu zabývat již uskutečněnými nabídkovými řízeními, které vyhlásilo Ministerstvo dopravy. Na jejich příkladu ukáži přístup státních orgánů a jejich dopady na trh osobní železniční dopravy. K výsledné analýze příležitostí a hrozeb budou sloužit případové studie obou zemí. Následně se budu zabývat stále nevyřešenými problémy železniční dopravy, jež budou popsány v úvodu práce a popíšu aktuální rizika bid riggingu spojená s vyhlašováním nabídkových řízení. Postupně se zaměřím na rizikové faktory v této oblasti a pomocí aplikace bavorských zkušeností na české prostředí vymezím, zda je problém rizikový v případě nabídkových řízení osobní železniční dopravy nebo zda by bylo jejich pravidelné zadávání účinným řešením a za jakých podmínek.
11
1 DOPRAVNÍ POLITIKA V ODVĚTVÍ OSOBNÍ ŽELEZNIČNÍ DOPRAVY V EVROPSKÉ UNII A MOŽNOSTI ZAVEDENÍ INTRAMODÁLNÍ KONKURENCE V první kapitole diplomové práce se budu stručně věnovat ekonomickým problémům železnice, se kterými se toto odvětví potýkalo na počátku jeho restrukturalizace a liberalizace (do níž spadají i nabídková řízení), uvedu základní problémy, které se snažila zmínit prováděná dopravní politika Evropské unie (EU). Dále se vymezím možnosti vzniku konkurenčního prostřední na trhu služeb osobní železniční dopravy. Pro komplexní analýzu liberalizace trhu v oblasti osobní železniční dopravy České republiky (ČR) a její komparaci s bavorským modelem se v úvodu práce budu zabývat přístupem EU k této problematice. Nastíním právní rámec a nástroje, kterých využívá k rozvoji konkurenčního prostředí v oblasti přepravy osob po železnici a ke snížení uvedených problémů. Přístup EU je pro tuto práci důležitý především proto, že její nařízení jsou závazná pro ČR i Německo (respektive Bavorsko) a dopravní politika těchto států tedy vychází ze stejných pravidel. Stav na poli železniční dopravy se však v obou zemích zásadně odlišuje. Nejprve se zaměřím na snahu EU vytvořit jednotný evropský železniční prostor, který je základem společné dopravní politiky, a je tak ve větší či menší míře implementován do většiny právních norem a nařízení. Následně analyzuji postoj EU k veřejným soutěžím v oblasti osobní železniční dopravy. Cílem této kapitoly není hodnotit přijatá kritéria či jejich dopady na reálné fungování trhu, pouze je vymezit jako faktický základ, z nějž by měly vycházet právní normy členských států EU. V odborných textech, oficiálních dokumentech i zpravodajských článcích má samotný pojem „nabídkové řízení“ několik ekvivalentů. Především jsou to pojmy výběrové řízení, veřejná zakázka či tender. Pro účely tohoto textu budu používat pouze pojem nabídková řízení, neboť je tento název v případě železniční dopravy používán i Ministerstvem dopravy ČR (MD). Vzhledem k tomu, že cílem práce je analýza nabídkových řízení osobní železniční dopravy, budu v následujícím textu mluvit o dopravě osobní nikoliv nákladní. Pokud bude v souladu
12
s náplní práce potřeba zabývat se i situací v nákladní dopravě, upozorním na tuto skutečnost předem.
1.1 Ekonomické problémy železnice Historicky byla železnice odvětvím, které dominovalo vnitrozemské přepravě. Charakteristikou železnice jsou vysoké náklady na železniční infrastrukturu, tvoří 50-80 % celkových nákladů železnic (Di Pietrantonio, Pelkmans, 2004). Finanční nákladnost na výstavbu, renovaci, údržbu infrastruktury je hlavní příčinou celkových ztrát evropských železnic. Potřeba státní podpory vedla na celém světě ke vzniku vertikálně integrovaných organizací, které byly ve vlastnictví státu a na trhu měly dominantní postavení. Tato forma státní regulace eliminovala konkurenceschopnost odvětví i jeho rozvoj (United Nations, 2003). Společnost United Nations vypracovala v roce 2003 zprávu, ve které uvádí základní ekonomické problémy železnic, se kterými se toto odvětví potýkalo (Ibid.): Chronické finanční deficity S chronickými deficity se v oblasti železniční dopravy potýká mnoho států Evropy. Příčinou je dlouhodobá cenová regulace, provozování služeb za fixní ceny s přebytečnou kapacitou, neefektivním vybíráním tržeb, s nepřiměřeně vysokými provozními náklady nebo se potýkal přezaměstnaností. Rostoucí provozní dotace Na chronické finanční deficity a neefektivnost provozu je navázána potřeba neustále se zvyšujícího objemu dotací, zatěžujících veřejný rozpočet bez výrazného navýšení efektivity, kvality či atraktivity železniční dopravy. Podle CERu1 musí být v EU dotováno až 90 % všech služeb v odvětví osobní železniční dopravy (Tomeš, 2014). Potřeba tak vysokých dotací je zapříčiněna nedostatečným rozlišováním mezi rolí vlády a železničního operátora. Nedostatečná komercializace celou situaci jen podporuje a dává prostor k setrvání v zaostalém stavu.
CER je společenství evropských železnic a drážních společností, jehož úkolem je podporovat zájmy svých členů, při tvoření dopravní politiky EU, především pak podporovat rozvoj podnikání a zdravého regulačního prostředí pro železniční operátory i správce infrastruktury. 1
13
Archaická cenová struktura Výše cen by se v ideálním případě měla odvíjet od mezních nákladů. V případě železnice však nejsou náklady správně měřeny nebo vymezeny. V rámci špatného financování a zaostalých manažerských účetních systémů spolu se zachováním konkurenceschopnosti železnice není snadné určit velikost cen. Nevyrovnaná struktura tarifů, monopolní sazby Výsledná cena by měla vždy odrážet velikost a potřebu poptávky. V železničním prostředí je při tvorbě cen zastoupení koncového spotřebitele mizivé, a proto ceny neodpovídají potřebám fungující tržní struktury. Existence soukromého nebo veřejného monopolu brání rozvoji prostředí a zajištění jeho hospodárnosti i efektivity. Přemrštěné náklady, nízká manažerská a technická efektivita, nízká produktivita Stejně jako u předchozích bodů je chybějící konkurence nebo existence přirozeného monopolu základním atributem, který vede k přemrštěným nákladům, nízké manažerské a technické efektivitě a nízké produktivitě odvětví. Přirozenému monopolu se téměř nedá konkurovat, proto hrozí v tomto prostředí tržní selhání v podobě přezaměstnanosti a nedostatečných investic. Nízká kvalita služeb, kongesce, služby nereagují na poptávku a potřeby Chybějící konkurence je také jednou z příčin neexistence cenových překážek, ve špičce se pak mohou objevovat zbytečně vysoké ceny. Cenová politika nereaguje na potřeby trhu a jejím cílem není snaha pokrýt náklady. Dalším velkým problémem se zdá nevyužívání provozních přebytků, které by měly být určeny na reinvestování nebo navýšení fondu na investice. Nedostačující fyzická infrastruktura, nedostačující investiční financování, zanedbaná údržba aktiv Nevyhovující regulace prostředí je jednou z příčin špatná prozatímní cenové politiky, ta nevytváří dostačující finanční prostředky k obnově kapitálových nákladů. Obnova infrastruktury je v takových případech zanedbávána. Nevytváření provozních přebytků, které by mohly být refinancovány. 14
Rozšířené státní vlastnictví železniční infrastruktury a služeb, nízký stupeň participace soukromého sektoru Primárním nedostatkem je v tomto případě špatného fungování železniční dopravy chybějící politický nebo strategický cíl zaměřený na konkurenci, komercializaci a privatizaci sektoru. V posledních letech se však prosazuje trend liberalizace trhu (prozatím úspěšnější v dopravě nákladní), který s sebou kromě výhod přináší také ekonomická a hospodářská rizika. Prvotním krokem železničních reforem, uskutečňovaných v evropských zemích v rámci liberalizace, je především vertikální oddělení drážní infrastruktury a provozování služeb, které díky separaci může být vykonáváno navzájem si konkurujícími subjekty. Tímto krokem vzájemného soupeření by se do oblasti železniční dopravy navrátila ztracená dynamika, efektivnost a výkonnost (Tomeš, 2014).
1.2 Konkurence na trhu osobní železniční dopravy Jednou z nejčastějších příčin uvedených selhání trhu je chybějící konkurence na trhu. V souladu s vyjmenovanými problémy by se železniční odvětví jednotlivých zemí v Evropě po 2. světové válce daly charakterizovat jako národní vertikálně integrované monopoly, pro které je typická nízká kvalita služeb, prohlubující se finanční ztráty, velké státní subvence a klesající tržní podíl v porovnání s ostatními druhy dopravy (Drew a Ludewig, 2011). Pro možnosti vzniku potřebné soutěže na trhu železniční dopravy je klíčové, zda se jedná o síťový monopol – infrastruktura je ve vlastnictví provozovatele kolejnic, nebo zda se jedná o dva institucionálně oddělené subjekty – dopravní služby jsou poskytovány jiným subjektem než je provozována dráha (Kvizda, Tomeš, 2013). Vznik konkurence v odvětví osobní železniční dopravy může probíhat dvojím způsobem: 1. Konkurence na trhu: (open access) – trh je otevřený, vstup na něj je volný, konkurence probíhá soutěží mezi jednotlivými operátory, poskytování služeb je plně komerční, odpovědnost nesou dopravci plně na své vlastní riziko a bez státních subvencí. Tato forma je čistší formou boje o trh. Ovšem i v případě volného trhu musí operátoři
15
splňovat bezpečnostní technické požadavky a respektovat požadavky kapacity infrastruktury a tvorby jízdního řádu (Lodge, 2013). 2. Konkurence o trh: (competitive tendering) – trh je uzavřený, konkurence na trhu probíhá mezi jednotlivými operátory v nabídkovém řízení o právo provozovat dopravu na vybrané trati nebo síti (vyhlašuje státní orgán: MD nebo kraj). Povolení je na základě smluvního vztahu přiděleno na určitou dobu operátorovi s nejlepší nabídkou. Ve smlouvě jsou vymezeny požadavky a podmínky, za nichž bude operátor dráhu provozovat. Tato konkurence umožnuje vytvořit tlak na operátory ke snížení nákladů. Státní orgán má větší možnost regulace frekvence spojení, kvality služeb, výše investic, cen tarifů, atp. (Kvizda, Tomeš, 2013). Zavedení nabídkových řízení je typické pro dříve chráněné vnitrostátní trhy osobní železniční dopravy. Jejich prostřednictvím se snaží orgány veřejné správy zvýšit hospodářskou soutěž, ušetřit peníze daňových poplatníků a zajistit rovné zacházení pro konkurenční firmy bez ohledu na jejich národnost (Alexandersson, 2010). Pravomoc provozovat železniční službu, plně na vlastní komerční zodpovědnost nebo spolufinancovanou z veřejných rozpočtů, je možno získat ještě třetím, avšak v tomto případě již nekonkurenčním způsobem, tj. tzv. přímým zadáním. 3. Přímé zadání: (direct awarding) – osobní železniční doprava je organizována v kategorii tzv. závazků veřejné služby (ZVS) (Tomeš, Kvizda, Nigrin, Seidenglanz, 2014). Právě v takových případech je, konkrétně v ČR na základě zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících, možné uzavřít smlouvu s přepravcem o výkonu veřejné služby bez použití nabídkového řízení přímým zadáním.2 Konkurence o trh je kompromisem mezi přímým zadáním bez výběrového řízení a volnou konkurencí na trhu. Je vhodná tam, kde trh nevykazuje dostatečné parametry k tomu, aby byla zavedena konkurence na trhu (mělký trh – nízká hustota dopravy), nebo tam, kde si zadávající
Zákon o veřejných službách v přepravě cestujících – další krok k fragmentaci právní úpravy veřejného zadávání?[online]. [cit. 2015-12-1]. Dostupné z:
. 2
16
(v našem případě státní orgán) chce ponechat alespoň částečnou kontrolu nad kvalitou a rozsahem poskytovaných služeb (Tomeš, 2014).
1.3 Společná dopravní politika EU v oblasti železniční dopravy Vnitrostátní veřejná doprava Evropy byla v 60. letech 19. století strukturálně ztrátovým odvětvím. Evropské hospodářské společenství (EHS) proto vydalo regulaci 1191/69 a regulaci 1107/70, kterými zrušila zadávání veřejné zakázky nebo právo finanční kompenzace na poskytování veřejných dopravních služeb. V roce 1990 byla tato varianta obnovena, avšak nová pravidla nevytyčila metodu, kterou by měly být veřejné zakázky udělovány (European Commission, 2010). Výraznou změnu ve společné dopravní politice EU (Common Transport Policy, dále také „CTP“) přináší až podpis Maastrichtské smlouvy v roce 1992. Ačkoliv první zmínky o jejím vzniku se objevují již v Římských smlouvách, do 90. let 20. století nebyly podniknuty v oblasti CTP žádné výraznější kroky. Maastrichtská smlouva, která posílila politické, institucionální a rozpočtové základy společné dopravní politiky, vedla ke vzniku první Bílé knihy, tzv. „White Paper on the future development of the common transport policy“ („Bílá kniha budoucího rozvoje společné dopravní politiky“), vydané Evropskou komisí (EK). Hlavním cílem tohoto dokumentu bylo otevření trhu dopravních služeb, čehož se vyjma železniční dopravy dařilo dosahovat (European Commission, 2001). V oblasti samostatné železniční dopravy byla prvním zásadním dokumentem Bílá kniha z roku 1996 s názvem „A strategy for revitalising the community´s railways“ („Strategie pro obnovu veřejné železniční dopravy“). Dle ní byla jedním z hlavních problémů železnice její izolace od tržní síly, čemuž napomáhalo vlastnické propojení monopolního dopravce a státu, přičemž stát byl v těchto případech zároveň i vlastníkem a provozovatelem drah. Povinnosti vlády byly v rozporu s manažerskou nezávislostí dopravců, přičemž vláda pohledávala služby bez úplné kompenzace nákladů a stanovení jasných finančních cílů a pravidel, za kterých se budou dotovat případné ztráty. Jedním ze základních požadavků přispívajících k revitalizaci železnic bylo zapojení soukromého sektoru a zajištění přístupu na trh nediskriminačním způsobem. Dále pak jasné rozdělení odpovědnosti mezi státem a železnicí, tedy oddělení nejen právnické, ale 17
také majetnické osoby vlastnící železniční infrastrukturu od případného provozovatele dopravních služeb (European Commission, 1996). V roce 2001 následovala Bílá kniha s názvem „European transport policy for 2010: time to decide“ („Evropská dopravní politika pro rok 2010: čas rozhodnout“), která se zaměřovala zejména na rozvoj dopravních trhů jako celku a jejím hlavním cílem bylo dosažení udržitelného rozvoje (Eurpean Commission, 2001), jehož součástí měla být také revitalizace železnic. Podle Daniela Seidenglanza je k tomu, aby v budoucnu zůstala železniční doprava významným hráčem na dopravním trhu, zapotřebí liberalizace železničního trhu, optimalizace využití drážní infrastruktury a modernizace služeb (Seidenglanz, 2006). Zatím poslední Bílá kniha EK vydaná v roce 2011 nese název „Roadmap to a Single European Transport Area – Towards a competitive and resource efficient transport systém“ („Plán jednotného evropského dopravního prostoru – vytvoření konkurenceschopného dopravního systému účinně využívaného zdroje“). EK předložila plán, obsahující 40 konkrétních podnětů napomáhajících k vytvoření konkurenceschopného a udržitelného dopravního systému, mezi jehož hlavní cíle patří zvýšení mobility, zaměstnanosti, zmenšení závislosti Evropy na dovážené ropě a snížení emisí uhlíku. Oblasti železniční dopravy se nijak specificky nevěnuje, ovšem opět upozorňuje na snahu o rozvoj integrovaného evropského trhu s větším využíváním železniční dopravy na delší vzdálenosti a s větším využíváním modálních sítí. EK zmiňuje nedostatky CTP, které jsou nejvíce patrné právě v železniční dopravě. Podle ní je pro vytvoření jednotného evropského železničního prostoru zapotřebí odstranit technické, právní a správní překážky bránící vstupu zahraničním subjektům na vnitrostátní železniční trhy (European Commission, 2011). Důležitost liberalizace trhu služeb železniční dopravy, kterou se v této práci zabývám, je podtrhnuta přímo v 1. ze 40 iniciativ, kde je požadováno: “Otevřít domácí trh železniční dopravy pro cestující hospodářské soutěži, včetně povinnosti zadávat veřejné zakázky na poskytování služeb prostřednictvím konkurenčních nabídkových řízení. … Zajistit účinný a nediskriminační přístup k železniční infrastruktuře, včetně služeb spojených s železniční dopravou, zejména strukturálním oddělením řízení infrastruktury a poskytování služeb“ (Ibid., str. 18).
18
1.4 Liberalizační politika Evropské unie Větší konkurenceschopnost a efektivní železniční průmysl je nezbytnou podmínkou pro dosažení cílů vytyčeních nejen v Bílé knize 2011. Proto bylo zpřístupnění vnitrostátních nákladních i osobních trhů zahraniční konkurenci hlavním krokem k vytvoření integrovaného evropského železničního prostoru (European Commission, 2013a). Liberalizace trhu služeb železniční dopravy v Evropské unii je prováděna skrze tzv. „železniční balíčky“. Mezi lety 2001 – 2007 byly přijaty celkem tři balíčky. Železničním balíčkům předcházelo v roce 1991 vydání základní směrnice pro železniční dopravu, směrnice 91/440/EHS „o rozvoji železnic Společenství“. Cílem této směrnice byla vertikální separace3 (tzv. unbundling) železničního systému. Ta měla vést k zaručení nezávislosti řízení železničních podniků. Dalším důležitým požadavkem směrnice je zajištění rovného přístupu konkurenčním dopravcům na trh na nediskriminačním základě, a to jak domácím, tak zahraničním subjektům (s podmínkou členství ve Společenství). EU se zde snaží o zlepšení špatné finanční situace podniků. Podle této směrnice by měly být vytvořeny vhodné mechanismy na pomoc snížení zadlužení podniků (Rada evropských společenství, 1991). První liberalizační balíček První liberalizační balíček byl předložený v roce 1998 a schválený v roce 2001, kdy Rada Evropské unie přijala tři směrnice známé jako „balíček železniční struktury“ (European Commission, 2015). Obsahuje směrnici č. 2001/12 ES, což je aktualizace původní směrnice 91/440/EHS. Přínos oddělení správy drážní infrastruktury od zabezpečení drážního provozu spočívá v tom, že umožnuje nezávislou a transparentní správu infrastruktury. Dále umožnuje žádaný příchod nových drážních dopravců, důsledkem čehož by mělo být celkové oživení sektoru, zlepšení tržního chování a potřebná restrukturalizace doposud dominantních národních dopravců (Seidenglanz, 2006).
Vertikální separace je „formální i faktické oddělení železničního provozu od vlastnictví a správy dopravní infrastruktury … může se jevit jako základní podmínka pro konkurenceschopné fungování železnice na dopravním trhu“. (Kvizda, 2007) 3
19
Nedostatečná implementace nařízení uvedených v prvním balíčku a problémy, které se v průběhu času vyskytly, vedly k přepracování původního plánu. Nová verze 1. železničního balíčku vstoupila v platnost v prosinci 2012. Jeho cílem je zjednodušení a zpřesnění požadavků pro přístup na trh, odstranění vzájemné křížové propojenosti a vytvoření „Jednotného evropského železničního prostoru“. Z důvodu zabránění špatného využívání veřejných prostředků se EK opět soustředí především na požadavek oddělení vertikálně propojených společností. Revize upozorňuje na tři základní problémy v odvětví: 1) střet zájmu jednotlivých subjektů, působících na trhu železniční dopravy. Podle EK by pomohla větší transparentnost jednání. 2) nedostatečnou svobodu regulačního orgánu, který by měl být zcela nezávislý nejen na operátorech, ale také na jakýchkoliv veřejných institucích či akcionářských subjektech. 3) nízkou míru soukromých i veřejných investic, která s sebou přináší i automatickou degradaci infrastruktury a pokles úrovně železniční přepravy (Jandová, Paleta, 2013). Druhý liberalizační balíček Druhý liberalizační balíček vstoupil v platnost v roce 2004 a byl zaměřen zejména na vytvoření tzv. „Integrated European Railway Area“ („Integrovaný evropský železniční prostor“). Jeho hlavní cíle jsou zaměřeny na zlepšení bezpečnosti, interoperability a praktické propojitelnosti drah na území EU. Přestože otázka nákladní železniční dopravy není pro tuto práci relevantní, je příhodné upozornit, že plné otevření trhu – plná kabotáž v dálkově dopravě je na základě směrnice 2004/51/ES, která vychází z druhého balíčku, již od ledna 2007 (European Commission, 2013b). Druhý balíček také zřizuje „The European Railway Agency“ („Evropskou železniční agenturu“), nezávislou organizaci, která má napomáhat kontrole dodržování pravidel a modernizaci sektoru. Podobné organizace by měly podle těchto nařízení vzniknout v každém státě EU a plnily by stejnou funkci ovšem pouze na národní úrovni (Seidenglanz, 2006). Třetí liberalizační balíček V březnu 2004 přijala EK třetí železniční balíček. V jeho rámci je pozornost věnována liberalizaci trhu mezinárodní osobní železniční dopravy formou open access a lhůta pro otevření trhu byla stanovena do roku 2010. Zároveň se tento balíček ve svých nařízeních věnuje otázkám 20
práv cestujících a certifikaci strojvedoucích, kteří musí splňovat zdravotní, odborné, fyzické i věkové požadavky. Na všech linkách musí být zajištěny alespoň minimální standardy kvality, na dlouhých pak mají cestující nárok na širší nabídku služeb, což by mělo vést k nárůstu poptávky po přepravě (European Commission, 2012). Čtvrtý liberalizační balíček Na přelomu roku 2012 a 2013 učinila Evropská komise dva důležité kroky v procesu regulace železniční dopravy. Prvním krokem je revidování 1. železničního balíčku, který byl implementován do směrnice 2012/34/EC, nazývané také „směrnicí o Jednotném železničním prostoru“. Druhým krokem je přijetí dalšího 4. železničního balíčku (Jandová, Paleta, 2013). Návrh 4. balíčku navazuje na přepracovanou verzi 1. balíčku a také nahrazuje nebo doplňuje nařízení z 2. a 3. železničního balíčku. Lze jej rozdělit do tří pilířů. Prvním tzv. technickým pilířem je zlepšení interoperability a bezpečnosti železničních sítí, druhým pilířem je otevření domácího trhu osobní přepravy a poslední, třetí pilíř se zabývá vytvořením lepší struktury a zlepšením dozoru nad řízením infrastruktury (Ibid.). Pro tuto práci je zásadní druhý pilíř – otevření trhů domácí osobní přepravy, který rozšiřuje možný přístup k infrastruktuře a stanicím ve všech členských státech nejen pro přeshraniční přepravu jak tomu bylo doposud dle 3. železničního balíčku. I toto pravidlo má však v návrhu své výjimky za předpokladu, že na stejné trase poskytována doprava na základě smluvního vztahu a přístup dalšího provozovatele by narušil ekonomickou rovnováhu smlouvy o veřejné službě (Ibid.). Zajištění veřejných služeb v přepravě cestujících dle nařízení EU Problematiku zajišťování ZVS řeší až nařízení Evropského parlamentu (EP) a Rady (ES) č. 1370/2007, vydané 3. prosince 2009 (European Commission, 2010), které se zabývá regulací zajišťování veřejných služeb v přepravě cestujících. Pokud nebude uvedeno jinak, v celé následující podkapitole budu vycházet z tohoto nařízení. Podle něj je souladu s cíli dopravní politiky a Bílé knihy 2001 zaručit „bezpečné, účinné, a vysoce kvalitní služby v přepravě cestujících prostřednictvím regulované hospodářské soutěže“, čímž by se zajistila transparentnost a správné fungování veřejných služeb v přepravě cestujících. 21
Toto nařízení upozorňuje na fakt, že právní systém jednotlivých států prozatím neumožňuje provozovat některé služby na obchodním základě. V takových případech mají příslušné orgány členských států možnost zasáhnout a zajistit provozování těchto služeb jinou formou. Konkrétně přidělením výlučných práv nebo poskytnutím finančních kompenzací na určitou trať vybranému dopravci. Zda budou služby v přepravě cestujících provádět veřejné orgány samy, či jejich plnění svěří veřejným nebo soukromým podnikům, není podstatné. Avšak na příkladu členských států, ve kterých existuje hospodářská soutěž v odvětví veřejné dopravy, je patrné, že díky zavedení regulované hospodářské soutěže jsou veřejné služby pro cestující lákavější, modernější a levnější. Aby bylo dosáhnuto uvedeného cíle, musí mít příslušné orgány možnost volně vybrat provozovatele veřejných služeb. Stále by však měly být zachovány zásady transparentnosti, rovného zacházení s konkurenčními provozovali a proporcionality při poskytování finančních kompenzací. EP a Rada doporučuje, aby pro zachování příznivých účinků konkurenčního tlaku byly smlouvy o veřejných službách uzavírány na dobu určitou (Evropský parlament, Rada (ES), 2007). Výše uvedený čtvrtý liberalizační balíček EU přináší k nařízení č. 1370/2007 dodatek, v němž je navrhováno povinné vyhlašování nabídkových řízení pro dopravu v rámci veřejné služby. V případech kontraktů uzavíraných přímo jsou zavedeny horní limity. Návrh také specifikuje roli správce infrastruktury, který musí být institucionálně plně oddělen od provozovatele drážních služeb. Dříve stačilo, pokud bylo toto vzájemné oddělení zabezpečeno rozdílnými korporátními divizemi. Výjimky jsou dovoleny pouze již vertikálně integrovaným společnostem, u nichž je alespoň vyžadována podmínka „efektivní nezávislosti“ (Jandová, Paleta, 2006).
22
2 LIBERALIZACE
OSOBNÍ
ŽELEZNIČNÍ
DOPRAVY
V BAVORSKU Bavorsko jsem pro účely své práce zvolila proto, že Německo je na vyšším stupni liberalizace železniční dopravy a nabídková řízení jsou upřednostňovanou metodou výběru dodavatele služeb (Seidenglanz, Chvátal, Nedvědová, 2014). Zároveň má spolková země Bavorsko s ČR srovnatelnou rozlohu, populaci i železniční síť (Nigrin, 2013a). Mezi další důvody patří také pozitivní dopady na konkurenceschopnost odvětví i větší atraktivitu železniční dopravy, kterých dosáhla spolková republika od liberalizace železničního trhu v roce 1966. Tabulka 1: Srovnání základních ukazatelů v oblasti železniční dopravy Bavorska a ČR Bavorsko
Česká republika
12,5
10,5
70 552
78 864
Hustota zalidnění (obyvatel na km2)
178
133
Délka provozované železniční sítě (km)
5 800
9 468
111 mil (stav 2013)
121 mil. (2012); z toho 82 mil. reg. dopr.
924,8 mil. Eur (23,5 mld. Kč) (2012)
12, 37 mld. (2012)
464, 5 mil. (2012)
Cca 168 mil. (2012)
Počet obyvatel (v mil) Rozloha (v km2)
Vlakokm. regionální (ročně) Prostředky na železniční dopravu dotovanou Počet cestujících ročně Zdroj: Nigrin, 2013b.
Nejen díky své zeměpisné blízkosti a ostatním geografickým údajům nám může bavorský model velmi dobře posloužit nejen ke komparaci s aktuálním stavem v ČR, ale také k inspiraci v řízení dopravní železniční politiky. Bavorská dálková doprava je provozována čistě komerčním způsobem na riziko soukromých dopravců a v českém prostředí nemá prakticky adekvátní ekvivalent (Nigrin, 2013a). Proto budu v následující části práce pracovat pouze s regionální železniční dopravou Bavorska. Spolu s výše uvedenými důvody jsou další podobnosti dopravy obou zemí v relačních vzdálenostech a počtu zastávek (Ibid.). 23
2.1 Dopravní politika Německa V dnešní době je hlavním cílem konceptu dopravní politiky Německé spolkové republiky zejména propojení rostoucích požadavků mobility, ochrana životního prostředí a udržitelnost celého projektu, to vše v souladu s hospodářstvím jednotlivých zemí (Deiters, Malochová, 2004). „Zpráva o dopravě 2000“ (Ibid.), vydaná Spolkovým ministerstvem pro dopravu potvrzuje snahu o posílení evropské dopravní politiky, potřebu společného zavedení územního a dopravního plánování a příliv inovačních technologií s cílem vybudování výkonné a konkurenceschopné dopravní infrastruktury (Ibid.). V první polovině 90. let však byl systém provozování železniční dopravy zaostalý a nefunkční. Německé federální železnice byly těžce zadlužené a neefektivní. Řešením této situace byla železniční reforma, která byla založena na principu subsidiarity a přesunula zodpovědnost za organizaci i financování regionální železniční dopravu na jednotlivé federální státy (Niggl, 2014). Do roku 1994, kdy byla uskutečněna tato reforma, dominovala německým železnicím společnost Deutsche Bahn Company, jejíž politika věnovala velmi malou pozornost rozdílným potřebám konkrétních regionů (Seidenglanz, Nigrin, Dujka, 2015). Německá železniční reforma Pro rozvoj osobní železniční dopravy byla stěžejní reforma německých drah, která byla schválena německou vládou 2. 12. 1993 (Deutsche Bahn, 2014b). V platnost vstoupila 1. ledna 1994 a byla odpovědí na postupný úpadek železničního odvětví do roku 1993. Jejím cílem bylo především zvýšení kapacity přepravy po železnici a snížení zátěže federálního rozpočtu (Deutsche Bahn, 2014a). Prvním krokem této reformy bylo zahájení činnosti akciové společnosti Deutsche Bahn AG4 (DB), provozující své služby od 1. dubna 1994 (Deiters, Malochová, 2004), která se stala nástupnickou společností původní Bundesbahn (Niggl, 2014). Do stejného období spadá i vznik nového zákona o regionalizaci, který posiloval pravomoc spolkových zemí při organizaci místní dopravy provozované ve veřejném zájmu (Nigrin, 2013a). Došlo k regionalizaci místní Deutsche Bahn Group je německá železniční společnost poskytující služby v oblasti mobility a logistiky ve více než 130 zemích světa. Je jednou z největších dopravních společností na světě. Denně přepraví na železnici kolem 7 miliónů cestujících. (Deutsche Bahn, 2015) 4
24
osobní železniční dopravy a otevření trhu železniční dopravy ostatním společnostem. Správa infrastruktury zůstala v odpovědnosti státu (Deutsche Bahn, 2014b). Reálné dopady reformy na železniční trh jsou uvedeny ve zprávě „Baustaine und Bilanz der Bahnreform“ („Model a bilance železniční reformy“) zpracované v roce 2014 DB. Podle ní se zvýšil objem v osobní železniční přepravě o 36 %, v přepravě nákladní dokonce o 58 %. Přesto, že se výdaje z federálního rozpočtu na osobní železniční dopravu od roku 1994 zvýšily o 28 %, objem celkových výdajů na správu a provoz železnic se snížil o 17 % (Deutsche Bahn, 2014a).
2.2 Struktura a organizace dopravní politiky Bavorska Německá železniční reforma, započatá v první polovině 90. let, přenesla zodpovědnost v organizaci dopravy na jednotlivé spolkové země. Ty se tak samy na základě individuálních potřeb zemské dopravní politiky mohou rozhodovat, jakým způsobem bude v zemi tato doprava provozována. V jednotlivých spolkových zemích nacházíme více či méně odlišné přístupy k ekonomické i politické situaci v železniční dopravě, odpovídající rozdílným potřebám států (Nigrin, 2013a). Některé spolkové země (jako například Severní Porýní – Vestfálsko, Sasko) pověřily organizováním železniční dopravy dopravní odbory, ostatní (mezi nimi i Bavorsko) si vybraly smíšený model centrálně plánované železniční dopravy. V těchto regionech mají orgány veřejné správy dlouhou a velkou zkušenost právě se zadáváním nabídkových řízení (Seidenglanz, Nigrin, Dujka, 2015). Správa regionální železniční dopravy je od roku 2013 v kompetenci Bavorského státního ministerstva vnitra, výstavby a dopravy, které je zodpovědné za všechny aspekty dopravní politiky včetně těch, které dříve spadaly pod Bavorské státní ministerstvo hospodářství, infrastruktury, dopravy a technologií5. Za plnění jednotlivých cílů dopravní politiky zodpovídá bavorská železniční společnost Bayerische Eisenbahngesellschaft (BEG), založená již v roce 1995 v době strukturálních reforem. Na základě udržení rostoucích potřeb mobility společnosti
BAYERISCHES STAATSMINISTERIUM DES INNERN, FÜR BAU UND VERHER. Ministerium. [online]. [cit. 2016-0103]. Dostupné z: . 5
25
je od roku 2003 jejím dlouhodobým cílem zajištění všech regionálních dopravních služeb skrze hospodářskou soutěž.6 Dopravní struktura této země je z historických důvodů velmi nepřehledná. V Bavorsku existuje 36 různých dopravních svazů, ale pouze 10 z nich je tarifně integrovaných. Dále se zde nachází 16 samostatných okrsků bez dopravních svazů a jakékoliv tarifní provázanosti mezi dopravci (Nigrin, 2013a). Nejdůležitějším subjektem zůstává BEG, která odpovídá za organizaci, plánování, financování a kontrolu regionální železniční dopravy, do níž spadají systémy jednotlivých svazů i spoje typu S-Bahn (Benediktová, 2010). Úloha jednotlivých subjektů v prostředí bavorské železnice je rozdělena následovně: Za koleje jako takové, tedy za infrastrukturu a přidělování tras jednotlivým dopravcům, odpovídá státní společnost DB Netz. Ta poskytuje své služby všem dopravcům. Informace pro cestující a správu železničních stanic má na starosti další státní společnost DB Station&Service. Za samotný provoz odpovídají jednotlivý dopravci sami. Za výběr těchto dopravců je zodpovědný BEG (Ibid.). V dnešní době poskytuje spolková společnost DB Regio 75% dopravních služeb Bavorska, zbylých 25% provozují soukromý dopravci. V současnosti provozuje společně s DB Regio regionální dopravu dalších sedm společností7, kterými jsou: 1. Regentalbahn AG – společnost Netinera Deutschland GmbH se značnkami Alex, Vogtlandbahn, Oberpfalzbah a Waldbahn. 2. Transdev Gmbh (dříve Veolia) se značkami Meridian, Bayerische Oberlandbahn a Bayerische Regiobahn 3. Erfuther Bahn GmbH 4. Hessische Landesbahn Gmbh 5. Salzburg AG a Regentalbahm dohromady vlastní značku Berchtesgadener Land Bahn
6 7
BEG. Wir Bewegen das Bahnland Bayern. [online]. [cit. 2016-01-03]. Dostupné z: . BEG. Wettbewerbsprojekte. [online]. [cit. 2015-11-23]. Dostupné z: .
26
6. Hamburger Hochbahn AG and BeNEX GmbH se značkami Agilis-Nord a Agilis-Mitte 7. Bayernische Zugspitzbahn Bergbahn AG8
2.3 Vývoj nabídkových řízení osobní železniční dopravy Bavorska BEG si uvědomuje, že přímé zadávání smluv není pro dopravce dostatečně motivujícím prostředkem k tomu, aby poskytovali kvalitní služby za co nejnižší cenu, subvencovanou z peněž daňových poplatníků. Mezi hlavní kritéria vyjma ceny určující vítězného operátora patří přesnost, komfort, čistota, nabídka služeb a informace pro cestující. Dodržování těchto požadavků je následně velmi pečlivě sledováno a v případě nedodržení smluvních podmínek je dopravce pokutován. Například přesnost vlaků je pravidelně kontrolována asi v 80 měřících stanicích (Benediktová, 2010). Všechny veřejné zakázky zadávané v jednotlivých spolkových zemích, musí být zároveň v souladu s německým právem. Problematikou veřejných zakázek v Německu se zabývá Spolkové ministerstvo hospodářství a technologie (BMWi). Zásady a kontrolní mechanismy udělování veřejných zakázek jsou obsahem čtvrté části německého Kartelového zákona (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, GWB).9 Do roku 1996 byl veškerý provoz tratí zadáván přímo společnosti DB Regio. Ve smlouvě však byla zavedena možnost vypovědět služby na některých tratích a vypsat na ně nabídkové řízení. Tato podmínka byla součástí druhé velké smlouvy z roku 2003, kde se již přímo počítalo s průběžným odebráním třetiny tratí a jejich následným zadáním v soutěži (Benediktová, 2010). Pilotní projekt nabídkových řízení proběhl na tratích (o délce 120 km) vedoucích na jih od Mnichova, do podhůří Alp. Jednalo se o nahrazení zrušené sítě vlaků InterRegio (Expres). Tyto tratě spadaly do nedotované oblasti dálkové dopravy a DB je v roce 2000 bez jakékoliv náhrady zrušilo. Vítězným se od roku 1998 stal operátor Bayerische Oberlandbah. Jelikož však měly jeho vozy velké technické potíže, vznesla se na tento projekt vlna kritiky, čímž byl proces
Informace od společnosti BEG MINISTERSTVO ZAHRANIČNÍCH VĚCÍ. Německo – Trh veřejných zakázek. [online]. [cit. 2015-10-30]. Dostupné z: . 8 9
27
liberalizace zpomalen. V dnešní době na trati provozuje své vlaky společnost Vogtlandbahn, jejíž vlaky jezdí pod značkou ALEX (Nigrin, 2013a). Od roku 1996 bylo uskutečněno 3110 nabídkových řízení, z toho v 16 případech bylo provozování tratí přiděleno DB a v 15 případech se jednalo o soukromého dopravce. Plánem spolkové republiky je do roku 2023 vyhlásit řízení na všechny tratě regionální dopravy spadající do regionu země.11
2.4 Specifika dopravní politiky a nabídkových řízení Bavorska Výsledky bavorské praxe ukazují, že je třeba dobře definovat podmínky nabídkových řízení. V opačném případě dochází ke snížení uchazečů a logickému zvýšení nabízené ceny pro objednavatele (Ibid.). „Striktně provozně-technický přístup při vypisování výběrových řízení se v Bavorsku neosvědčil. … Efektivním nástrojem se ukázala být garance za úvěry na nově pořízená železniční vozidla. Díky tomu je možné dosáhnout výhodnějších úvěrových podmínek a zvýšené úvěrové riziko není přenášené ve zvýšených požadavcích na úhradu na spolkovou zemi“ (Ibid., s. 154.). Kompenzace za přípravu návrhu BEG vyplácí uchazečům kompenzaci za přípravu podání, známou jako tzv. tužkovné. Díky tomu nejsou operátoři ucházející se o nabídku zatíženi náklady spojenými s vypracováním nabídky. Toto opatření vede k větší odhodlanosti dopravců a ke stlačování nabídkové ceny (Ibid.). Oddělení nadregionální a regionální vrstvy V Bavorsku jsou od sebe odděleny rychlé nadregionální vrstvy od vrstev regionálních, a proto je ne vždy vypisováno výběrové řízení v relaci jedna trať – jeden dopravce (například náhrady za síť vlaků InterRegio 154) (Ibid.).
Seznam uskutečněných nabídkových řízení do roku 2014 je v příloze. BEG. Wettbewerbsprojekte. [online]. [cit. 2015-11-23]. bayern.de/wettbewerbsprojekte>. 10 11
Dostupné
na
z:
28
Tarifní integrace (Bayern – Ticket) Při vstupu na trh je nový dopravce povinen respektovat tarif těch dopravních svazů, jimiž prochází daná trať a současně musí být cena jízdného v souladu s celobavorskými tarifními podmínkami (Ibid.). Důležitou součástí těchto podmínek jsou tzv. Bayern – Ticket. Jedná se o jednodenní jízdenku, která platí na všech regionálních i příměstských vlacích všech dopravních společností i služeb jako je metro, tramvaje a autobusy. Je možné s ní cestovat po celém Bavorsku12 a jsou součástí regionální dopravní politiky ve všech spolkových zemích. V nabídce je i hromadná, finančně výhodnější verze, na kterou může cestovat maximálně 5 osob.13 Výše kompenzací Neobvyklostí bavorského modelu je nejednotnost plateb za jednoho cestujícího v jednotlivých svazech. Platby se obecně pohybují mezi 2ct – 7ct za osobokilometr. Rozdílnost může být způsoben finanční slabostí některých dopravních svazů, ale také úspěchem železniční dopravy. Důvodem můžou být na počátků stanovené ceny, které se s nárůstem počtu cestujících nezměnily (Ibid.). Doba plnění zakázky Průměrná doba, na niž je kontrakt s vítězným operátorem uzavírán, se pohybuje mezi 10 – 12 lety. Viz příloha č. 1: Nabídková řízení Bavorska uskutečněná do roku 2014. V poslední době je tato skutečnost doplňována možností na základě smluv každé dva roky tuto dohodu přehodnotit. Netto smlouvy Za účelem zvýšení kvality služby nabízené cílovému zákazníkovi uzavírá BEG s operátorem tzv. Netto smlouvy, které zaručují, že tržby, které dopravce vybere, mu také zůstanou. Tím je společnost motivována k tomu, aby se snažila o co největší počet cestujících. Tržby z jízdného
A full day (or night) to explore what Bavaria has to offer. [online]. [cit. 2015-12-18]. Dostupné z: . 13 Discover Germany´s region of your choice with DB Bahn!. [online]. [cit. 2015-12-18]. Dostupné z: . 12
29
průměrně pokrývají pouze třetinu objednávky, zbylá část je, na základě smlouvy, dofinancována BEGem z veřejných financí (Benediktová, 2010).
2.5 Výsledky Bavorského modelu politiky železní osobní dopravy Mezi hlavní cíle reformy uskutečněné spolkovou vládou patřilo zlepšení kvality a kvantity provozu, zvýšení transparentnosti a efektivity společně s dosažením úspor veřejných financí (Niggl, 2014). Je jisté, že výsledky této dopravní politiky nejsou založeny pouze na účinném vypisování nabídkových řízení, ovšem rozhodně mají svůj významný podíl. V oblastech jako je například výše požadované kompenzace na vlkm se dá považovat vliv nabídkových řízení za zcela rozhodující. Proto jsou pro mou práci následující fakta o vývoji trhu osobní železniční dopravy relevantní a významná případné srovnání se stavem v ČR. Mezi základní a rozhodující ukazatele úspěšnosti dopravní politiky Bavorska od roku 1996, patří nejen zatraktivnění tarifních nabídek, ale především nárůst počtu cestujících o zhruba 70 %. Zároveň se podařilo dosáhnout navýšení objednávaných vlakokilometrů o 48 %. Z původních 82 mil. vlkm za rok v roce 1996 na 121 mil. vlkm za rok v roce 2014 (Ibid.). Nabídková řízení všech zemí si kladou za cíl snížit finanční zátěž federálního rozpočtu. Následující obrázek i tabulka dokládají, že přestože je celková finanční částka na osobní železniční dopravu neustále navyšována, snižuje se poměrová část putující na provoz, zatímco finanční částka vynaložená na správu infrastruktury je neustále navyšována.
30
Obrázek 1: Vývoj federálních dotací na regionální dopravu Bavorska
Zdroj: vlastní korespondence se společností BEG. Poznámka: Tmavě modrá čára znázorňuje velikost financí z federálního rozpočtu pro oblast regionální železniční dopravy. Světle modrá čára znázorňuje, kolik peněz z celkové částky bylo využito společností BEG na provoz dopravy. Oranžová čára znázorňuje, kolik peněž z celkové částky bylo využito na infrastrukturu (dráhu a stanice).
Velikost regionálních dotací (v mil €)
Graf 1: Samotný vývoj velikosti regionálních dotací do osobní železniční dopravy
966,6
980 960 924,8
940
909,6
920 900
889,2
880
872,6
876,2
2010
2011
860 840 820 2009
2012
2013
2014
Zdroj: vlastní korespondence se společností BEG.
Následující graf 2 ukazuje vývoj průměrné požadované výše kompenzace na jeden kilometr celé regionální železniční dopravy Bavorska. Přestože se v roce 2012 a 2013 částka nepatrně zvýšila, v roce 2014 opět klesla, a to na nejnižší hodnotu za posledních 5 let. 31
Průměrná výše regionální dotace vlak/km (v €)
Graf 2: Vývoj průměrné výše dotace na vlak/km pro celou regionální dopravu
8,4
8,23
8,2
8,2 7,93
7,87
8
7,67
7,8
7,52
7,6 7,4 7,2 7 2009
2010
2011
2012
2013
2014
Zdroj: vlastní korespondence se společností BEG.
32
3 LIBERALIZACE TRHU OSOBNÍ ŽELEZNIČNÍ DOPRAVY V ČESKÉ REPUBLICE Problematika otevírání trhu osobní železniční dopravy je dlouhodobou záležitostí. Tento proces má počátky v polovině 90. let, kdy byl přijat zákon č. 266/1994 Sb., o drahách, který dovoluje provozovat drážní dopravu jakémukoliv dopravci, který splňuje technické a právní, podmínky, podmínky odborné způsobilosti a je-li držitelem platné licence. Tímto zákonem se otevřela možnost konkurence na tratích regionálních i dálkových. Provozovatel dráhy je podle tohoto zákona povinen zajistit operátorům přístup ke službám poskytovaných provozovatelem nediskriminačním způsobem. Přestože státní i krajské orgány státní správy opakovaně vydaly rozličná opatření napomáhající vzniku konkurenčního prostředí, proces liberalizace probíhá velmi pomalu. V ČR existují dva typy osobní železniční dopravy: regionální a dálková. Jejich rozdíl spočívá především v délce jednotlivých linek a ve zdrojích, z nichž je jejich provoz financován. Regionální doprava je dotována ze zdrojů regionální správy krajů a jsou pro ni charakteristické kratší vzdálenosti zajištující např. kyvadlovou dopravu mezi sousedícími městy. Dotace dálkové dopravy jsou placeny MD a zahrnuje nadregionální dopravu mezi významnými městy republiky. Až do roku 2005 byla nadregionální i regionální doprava financována z veřejných prostředků MD. Od roku 2005 jsou náklady na ZVS regionální dopravy placeny z rozpočtu krajů (Tomeš, Kvizda, Nigrin, Seidenglanz, 2014). Zadávání nabídkových řízení v regionální i dálkové dopravě podléhá stejným právním předpisům. Po formální stránce by tedy měly mít stejný rámec. Přestože do regionální dopravy putuje mnohem větší objem veřejných financí, budu se v následující části práce zabývat převážně dálkovou železniční dopravou. Téma dálkové dopravy je v ČR velmi aktuální a při komparaci s bavorským modelem nám poslouží lépe. Větší otevřenosti trhu osobní železniční dopravy by měl dopomoci i plán MD uveřejněný v roce 2009. Cílem dokumentu byl desetiletý harmonogram, jehož výsledkem měly být logické soubory linek, na něž by se postupně vyhlašovala nabídková řízení. Původním záměrem bylo každoročně vypisovat řízení na 5 – 15 % výkonu drážní dálkové dopravy, cílem měla být 75 % 33
otevřenost trhu konkurenci14. Smluvní vztahy by se s operátorem uzavíraly na 10 – 15 let. Tento koncept měl zajistit zvýšení komfortu a kvality vozového parku a zajistit plynulý a nediskriminační přístup při otevírání trhu.15 V usnesení vlády ČR č. 1132 ze dne 31. srpna 2009 se vláda nadále zavázala financovat dálkovou i regionální železniční dopravu,16 což v důsledku znamenalo dohodu o poskytnutí dotace na financování regionální dopravní obslužnosti krajům ve výši 2,649 mld. Kč ročně.17 Z dostupných informací se zdá, že vláda ČR je přesvědčena o správnosti postupné a regulované liberalizace služeb v dálkové železniční dopravě, která s sebou přinese nejen hospodárnost při nakládání s veřejnými prostředky, ale také zvýšení kvality poskytovaných služeb (Hospodářská komora ČR, 2013). MD však nezačalo hromadně vypisovat nabídková řízení, ale 2. prosince 2009 uzavřelo smlouvu s ČD, jejíž náplní bylo provozování všech železničních linek potřebných pro zajištění dopravní obslužnosti států vyjma linek Pardubice – Liberec a Plzeň - Most na období let 2010 – 2019. Podle ní sice mohlo být až 75 % výkonů postupně zabezpečeno dopravcem vybraným v nabídkovém řízení, což odpovídá nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007, avšak ve smlouvě nebyl uveden ani požadavek na snižování prokazatelné ztráty hlavního železničního dopravce (Národní kontrolní úřad, 2010). Následující rok se vláda opět jednoznačně přiklonila k zahájení vyhlašování nabídkových řízení. V Programovém prohlášení vlády ze 4. srpna 2010 si vláda za svůj úkol stanovila vytvořit podmínky podporující vznik konkurence otevřené „živé dopravní cesty“ tím, že
Ministerstvo dopravy otevře v dálkové železniční dopravě pro konkurenci až 75 procent výkonů. [online]. 2009 [cit. 201511-05]. Dostupné z: . 15 Ibid. 16 Usnesení vlády České Republiky ze dne 31. srpna 2009 č. 1132 k finanční účasti státu na zajištění dopravní obslužnosti veřejnou železniční osobní dopravou. [online]. [cit. 2015-30-11]. Dostupné z: . 17 Memorandum o zajištění stabilního financování dopravní obslužnosti veřejnou regionální železniční osobní dopravou. [online]. [cit. 2015-11-30]. Dostupné na z: . 14
34
„veškeré služby železniční hromadné osobní dopravy budou podléhat transparentním výběrovým řízením“ (Programové prohlášení vlády, 2010, s. 37). Přes ustanovení nabídkových řízení jako základní metody pro výběr dopravce a opakující se vyjádření vlády ohledně snahy rychlé a efektivní liberalizace je stále dálková osobní drážní doprava zadávána přímým zadáním. Výhradním dopravcem těchto zakázek jsou ČD, výjimku tvoří provozy linek Pardubice – Liberec, Plzeň – Most (Hospodářská komora ČR, 2011). Zde je nutné poukázat na skutečnost, že v obou případech byly, přes podezření na nekorektní průběh řízení, vítězným operátorem zvoleny opět ČD (Národní kontrolní úřad, 2010). V regionální dopravě je situace velmi podobná. Nízký počet nabídkových řízení byl uskutečněn například v Jihočeském a Libereckém kraji. Tato řízení byla ojedinělá a podobně jako je tomu v dálkové dopravě neprobíhala bezproblémově. Přesto, že je setrvání u přímého zadávání dopravních služeb v rozporu s výše uvedeným prohlášením vlády, je tato metoda výběru dopravce na plnění ZVS neustále využívána. Kromě přímého zadání a nabídkových řízení, kterým se budu dále podrobněji věnovat, je další možností volné konkurence tzv. open access, o kterou se ČR pokusila na trase Praha – Ostrava. V rámci volného trhu jezdí na trati Praha - Ostrava tři operátoři (ČD, RegioJet, Leo Express). Vstup nových operátorů na trať měl za následek zvýšení kvality služeb společně se snížením ceny jízdného.18 Nepříznivé podmínky, způsobené silným konkurenčním tlakem, jsou příčinou generování ztráty na této lince u všech tří dopravců. Společnosti RegioJet i Leo Express se snažily poukázat na protisoutěžní jednání ČD využíváním predátorských cen. Jelikož ÚOHS nemá dostatečné zkušenosti s takovýmto jednáním na železnici, je pro něj toto jednání jen těžko dokazatelné. Další komplikace na této lince nastala s koordinací dopravy, jelikož rozsah a frekvenci svých služeb si soukromí dopravci určí podle velikosti poptávky, zatímco dopravci provozující tratě v ZVS musí jezdit podle jízdních řádů, které jsou určeny objednavatelem (Tomeš, Kvizda, Nigrin, Seidenglanz, 2014).
České dráhy odbyly poslance. Chtěl znát náklady na trati Praha – Ostrava. [online]. iDNES [cit. 2015-11-06]. Dostupné z: < http://ekonomika.idnes.cz/ceske-drahy-odbyly-poslance-dpn-/eko-doprava.aspx?c=A150901_100226_eko-doprava_fih>. 18
35
K formálnímu otevření trhu osobní železniční dopravy došlo v ČR v roce 1994, na základě platnosti zákona č. 266/1994 Sb., o drahách. Tím byl sice vytvořen prostor pro vstup nových operátorů na trh, nicméně skutečné otevření trhu je možné až po vertikálním oddělení správy infrastruktury od provozu železniční dopravy (Tomeš, Kvizda, Nigrin, Seidenglanz, 2014). K tomu došlo v lednu 2003, na základě zákona č. 77/2002 Sb., zákon o akciové společnosti České dráhy (ČD), státní organizaci Správa železniční dopravní cesty.19 Úplné oddělení jakéhokoliv propojení mezi ČD a Správou železniční dopravní cesty (SŽDC) bylo dokončeno až o několik let později. Zařízení na správu a provoz infrastruktury byla v letech 2003 – 2008 stále v rukou ČD. V roce 2008 byl tento majetek odkoupen, čímž se za údržbu železniční dráhy i jízdního řádu stala zodpovědná SŽDC. Proces vertikální separace byl definitivně dokončen až v roce 2011, kdy bylo veškeré řízení provozu předáno do pravomoci SŽDC. (Tomeš, Kvizda, Nigrin, Seidenglanz, 2014) K převodu „nádraží“ však nedošlo, některé železniční stanice, servisní i mycí prostory zůstaly ve vlastnictví ČD (Ministerstvo dopravy, 2013a). V důsledku historického i politického vývoje se v České republice nachází tři segmenty s konkurenčně odlišným postavením: 1) segment incumbenta – ČD jsou na základě přímého zadávání hlavním a konkurencí neohroženým provozovatelem dotovaných linek, 2) segment vysoutěžených dotovaných linek, o jejichž provozovateli rozhoduje vítězství v nabídkovém řízení, 3) segment volné konkurence bez dotací z veřejných rozpočtů (Kvizda, 2013).
3.1 Postavení dopravců v železničním sektoru ČR Pro lepší orientaci v příčinách a důsledcích, pomalé a komplikované liberalizace trhu služeb osobní železniční dopravy se v následující kapitole budu věnovat aktuální struktuře tohoto odvětví, postavení jednotlivých hráčů a jejich vzájemnými vztahy. Nastíním dominantní postavení jednoho z operátorů a popíši jeho možnosti (přímého či nepřímého) ovlivňování trhu případně ostatních operátorů v neprospěch pozitivních konkurenčních tlaků.
19
SŽDC. O nás. [online]. [cit. 2015-12-16]. Dostupné z: .
36
Státní sektor - České dráhy, a.s. Akciová společnost České dráhy, a.s. vznikla 1. ledna 2003 transformací státní organizace České dráhy. Vlastníkem 100 % akcií zůstal stát.20 Původně byla založena jako společnost integrující v sobě osobní i nákladní železniční dopravu, spolu se správou a provozem železniční dopravní cesty. V transformaci Českých drah byly jednou ze tří nástupnických organizací:
akciová společnost České dráhy, provozující nákladní i osobní dopravu
státní organizace Správa železniční dopravní cesty, jejímž úkolem je správa a modernizace infrastruktury, otevření dopravní cesty všem operátorům, hospodaření s majetkem státu.
Drážní inspekce, která má za úkol zjišťovat příčiny a okolnosti vzniku mimořádných událostí21. Do pravomocí této společnosti spadá také udělování drážní licence, přidělování kapacity a poplatků za infrastrukturu. Nicméně maximální výše poplatků za infrastrukturu je regulována MD (Tomeš, Kvizda, Nigrin, Seidenglanz, 2014).
Další důležité dělení akciové společnosti České dráhy bylo v roce 2007 založení největší dceřiné společnosti ČD Cargo, a.s., jejímž úkolem je provozování nákladní železniční dopravy v ČR a středoevropském regionu. Tato společnost nabízí přepravu různého druhu zboží a surovin, přepravu kontejnerů, pronájem železničních vozů, vleček a další přepravní služby.22 Richter (2007) chápe jako důvod oddělení společnosti ČD Cargo od ČD velkou rozdílnost osobní a nákladní železniční dopravy. Jeden z hlavních rozdílů pramení především z toho, že financování těchto provozů pochází z jiných zdrojů. V osobní dopravě se jedná o regulované jízdné náročné na veřejné prostředky, zatímco nákladní doprava se nachází v čistě podnikatelském sektoru.
ČESKÉ DRÁHY. Historie. [Online]. 2008 [cit. 2015-10-27]. Dostupné z: . 21 ČESKÉ DRÁHY. O společnosti. [Online]. 2014 [cit. 2015-10-27]. Dostupné z: https://www.cd.cz/infoservis/o-spolecnosti/3540/>. 22 ČD CARGO. O společnosti. [Online]. 2008 [cit. 2015-10-27]. Dostupné z: . 20
37
Soukromý sektor Podíl ČD, jakožto státního podniku, v oblasti poskytování veřejné služby osobní železniční přepravy je stále dominantní. Přesto zde v menší míře fungují také další soukromí dopravci. Možnosti konkurence jsou oproti jiným podnikatelským sférám značně omezené. V ČR je majoritní většina železničních drah ve vlastnictví státu. Ten jejich správou pověřil SŽDC. Pro úplnost je třeba dodat, že ve druhé polovině 90. let přešlo několik tratí do rukou jiných provozovatelů. Osobní železniční dopravu na soukromé železnici tak provozují například Jindřichohradecké místní dráhy. Existuje také možnost pronajmutí dráhy od SŽDC, společnost je tak současně provozovatelem tratě, na níž pak bude nabízet služby veřejné přepravy. Takovýmto způsobem začaly v roce 1997 jezdit na trati Trutnov – Svoboda nad Úpou vlaky společnosti Viamont. Pro soukromé tratě je typickým rysem nepříliš dlouhá trať lokálního charakteru (Štefek, 2011). Pokud operátor nevlastní žádnou trať, může začít provozovat svou činnost na nedotovaných tratích. V případě tratí subvencovaných z veřejných financí může operátor dostat dotaci přímým zadáním nebo se na vlastní náklady i zodpovědnost může přihlásit do nabídkového řízení vyhlášeného státním orgánem (zpravidla MD nebo kraj). Noví operátoři, kteří se snaží vstoupit na trh železniční dopravy, jsou proti ČD značně znevýhodněni, jelikož ČD mohou využívat například síťového efektu svého provozu či úspor ze struktury nebo rozsahu. K 1. 4. 2015 má na síti SŽDC oprávnění provozovat osobní i nákladní licenci 23 operátorů.23 Pro hájení práv nestátních subjektů, tzv. „alternativních operátorů“, vzniklo Sdružení železničních společností (SŽS). Jejich hlavním cílem je podpora plné liberalizace trhu železniční dopravy, ruku v ruce s konkurenčním prostředím.24Za nejvýznamnější soukromé operátory, co se týče konkurenceschopnosti ČD, jsou považovány společnosti RegioJet, a.s., Leo Express, a.s., GW Train Regio, a.s.
DŽSC. Dopravci působící na síti DŽSC. [online]. 2015 [cit. 2015-10-28]. Dostupné z: . 24 SŽS. [online] [cit. 2015-10-28]. Dostupné z: . 23
38
RegioJet, a.s. Společnost RegioJet byla založena v roce 2009 jako dceřiná společnost STUDENT AGENCY holdingu a.s., majitelem celé této skupiny je Radim Jančura. V roce 2011 spustila společnost soukromou vnitrostátní i mezinárodní vlakovou přepravu na trase Praha – Ostrava – Žilina bez státních subvencí. Cílem tohoto operátora je přeprava osob spolu s vysokým přepravním standardem. Pro zvýšení poptávky po svých službách zavedl RegioJet například dětská kupé, tichá kupé, možnost pasažérů sledovat filmy či poslouchat hudbu. To vše se podle výroční zprávy společnosti projevilo na celkovém nárůstu přepravených osob za rok 2013 o 32 % (Výroční zpráva Regiojet, 2013). LEO Express, a.s. Společnost LEO Express byla založena v roce 2010.25 Na trh osobní vlakové dopravy vstoupila v roce 2012 zahájením provozu na trati Praha – Ostrava. Na konci roku 2013 pak společnost připojila trať Praha – Staré Město u Uherského Hradiště. Podle výroční zprávy mají schopnost vytvořit v českém prostředí konkurenceschopného operátora ČD, což dokládají kladnou měsíční EBITDOU26 od poloviny roku 2013. To znamená, že její zisky jsou natolik vysoké, aby mohla hradit všechny své provozní náklady a zároveň generovat provozní zisk (LEO Express, 2013). GW Train Regio, a.s. Společnost GW Train Regio byla založena v roce 2008 a jejím jediným akcionářem je v současnosti společnost ČSAD JIHOTRANS, a.s. Jak uvádí ve své výroční zprávě (2014) je soukromým provozovatelem regionální osobní drážní dopravy ve čtyřech krajích ČR. Jedná se o kraje Karlovarský, Liberecký, Královehradecký a Moravskoslezský (Výroční zpráva GW Train Regio, 2014). K tomu provozuje ve spolupráci se zahraničními operátory osobní dopravu na třech drážních hraničních přechodech. Název společnosti má až od roku 2011, do tohoto roku vystupovala na trhu železničních služeb jako VIAMONT Regio, a. s.27
OBCHODNÍ REJSTŘÍK. [online] [cit. 2015-10-29]. Dostupné z: . EBITDA je provozní zisk bez odpisů. 27 GW TRAIN REGIO. Historie společnosti GW Train Regio a. s. [online]. [cit. 2015-10-29] Dostupné z: . 25 26
39
3.2 Podíl soukromých dopravců na trhu železničních služeb Jak již bylo výše zmíněno, je, podle nařízení uvedených v Bílých knihách, základem revitalizace železnic vertikální separace, tzn. účetní oddělení správy, výstavby a údržby drážní infrastruktury s jejím provozem a zajištění nediskriminačního přístupu na dopravní cestu všem operátorům. Přestože jsou tato pravidla v české republice zavedena již několik let, podíl státního dopravce na přepravě osob je stále velmi vysoký, jeho aktuální stav znázorňuje následující graf. Graf 3: Podíl největších dopravců v odvětví osobní železniční dopravy pro rok 2014 1,68% 0,35% 0,54% 2,09%
České dráhy RegioJet LEO Express GW Train Regio ostatní dopravci 95,34%
Zdroj: Výroční zpráva SŽDC 2014, vlastní úprava.
Podíl soukromých dopravců na celkové přepravě osob v ČR v roce 2014 je stále minoritní. Rozhodující podíl si stále drží akciová společnost České dráhy s 95,34 % vlkm. Výkony dopravce RegioJet v tomto roce mírně vzrostly, zatímco u GW Train Regio zůstaly stejné (Výroční zpráva SŽDC, 2014). Vývoj podílů výkonů jednotlivých dopravců v letech 2012 – 2014 je vidět v následující tabulce. Poznámka: Tabulka 2 ukazuje podíl jednotlivých dopravců pouze v roce 2014. I zde je vidět markantní převaha ČD, která by měla být v budoucích letech zmenšena liberalizací trhu skrze nabídková řízení na dotovaných dráhách.
40
Tabulka 2: Procentní podíl dopravců na osobní dopravě (porovnání let 2012 – 2014) Dopravce
Vlkm 2012
Vlkm 2013
Vlkm 2014
České dráhy, a.s.
97,2
95,61
95,34
RegioJet, a.s.
1,62
1,94
2,09
LOE Express, a.s.
0,08
1,65
1,68
GW Train Ragio, a.s.
0,70
0,34
0,35
Ostatní dopravci
0,4
0,46
0,54
Zdroj: Výroční zpráva SŽDC 2013,2014.
Trend dominance státem vlastněného podniku se zmenšuje jen velmi pozvolna. V následujícím grafu 4 je znázorněn stav od roku 2006, což je období počátku liberalizačního procesu. Graf 4: Procentní podíl ČD na osobní dopravě (porovnání let 2006 - 2014 ve vlkm) 100
0,61
0,73
0,86
0,82
0,96
1,38
2,8
4,39
4,66
99,31
99,27
99,14
99,18
99,04
98,62
97,2
95,61
95,34
2006
2007
2008 2009 České dráhy
2010 2011 Ostatní dopravci
2012
2013
2014
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Zdroj: Výroční zpráva SŽDC 2006 – 2014.
Liberalizací nákladní vlakové dopravy ČR, která byla zahájena ve stejné době jako doprava osobní, se do dnešních dnů podařilo dosáhnout mnohem vyšší účasti soukromých dopravců na celkové přepravě. V roce 2014 byl procentuální podíl společnosti ČD Cargo, a.s. na výkonech 67,97 % vlkm (Výroční zpráva SŽDC, 2014).
41
Graf 5: Procentní podíl ČD Cargo na nákladní dopravě (porovnání let 2007 - 2014 ve vlkm) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
6,09
93,91
2007
12,9
87,1
2008
20,45
21,81
23,82
24,18
26,53
32,03
79,54
78,19
76,18
75,82
73,47
67,97
2009
2010
2011
2012
2013
2014
České dráhy
Ostatní dopravci
Zdroj: Výroční zprávy SŽDC 2007-2014.
3.3 Nabídková řízení v ČR Jedním z důvodů vzniku nabídkových řízení je neustále se zvyšující potřeba velké finanční podpory odvětví, která plyne také z relativně malého objemu přepravních výkonů. Navýšení těchto výkonů by zvýšilo podíl tržeb k nákladům, čímž by se snížila požadovaná výše kompenzací a tím by se snížilo zatížení státního rozpočtu. Jak dokládá následující graf, negativní trend ve vývoji dlouhodobého strukturálního poklesu osobní železniční dopravy se v posledních letech otočil, přesto se prozatím nepodařilo dosáhnout výkonnosti z roku 1997.
185
7400
180
7200
175
7000
170
6800
165
6600
160
6400
155
6200
150
Přepravní výkon (mil. osobo-kilometrů)
Počet přepravených cestujících (mil.)
Graf 6: Výkon osobní železniční dopravy ČD
6000 1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
Název osy Počet přepravených cestujících (mil.)
Přepravní výkon (mil. osobo-kilometrů)
Zdroj: Výroční zpráva ČD 1997-2014, údaje 1997 – 2002 za ČD s.r.o., údaje 2003 – 2014 za ČD a.s.
42
Formální rámec nabídkových řízení – zákon o veřejných zakázkách Nabídková řízení v oblasti osobní železniční dopravy jsou stejně jako v jiných oblastech upravovány zákonem č. 137/2006. Sb., o veřejných zakázkách (ZVZ). Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR), vymezuje na svém portálu o veřejných zakázkách, jeho stěžejní účel, kterým je „zabezpečit vytvoření konkurenčního prostředí a zabránit diskriminaci při zadávání veřejných zakázek, docílit racionálního rozdělení veřejných prostředků na základě výběru nejvhodnější nabídky, rovného a spravedlivého přístupu dodavatelů na trh veřejných zakázek, kde existují významné obchodní možnosti, a posílení konkurence mezi podnikateli“.28 Tento zákon pak byl od svého vzniku dvacetkrát novelizován. Prozatím poslední platná novela vešla v platnost 1. 1. 2016.29 Nabídková řízení v odvětví osobní železniční dopravy, se dále řídí především zákonem č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně pozdějších zákonů a zákonem č. 266/1994 Sb., o drahách ve znění zákona č. 23/2000 Sb. V něm je aplikováno nařízení EP a Rady č. 1370/2007. Nabídkové řízení je tak základní způsob výběru dopravce pro smlouvy uzavřené po 3. prosinci 2009 (Hospodářská komora ČR, 2009). Přesto je v §18 uvedena možnost v předem určených případech uzavírat smlouvy s vybraným dopravcem na základě přímého zadání. Jeho základní principy vycházejí ze Smlouvy o založení Evropského společenství (ES) a z evropských zadávacích směrnic. Zde se jedná především o dodržování principů transparentnosti,
rovného
zacházení,
zákazu
diskriminace,
vzájemného
uznání
a proporcionality. Jedním z hlavních důvodů přijetí této zákonné úpravy byly evropské směrnice 2004/17/ES a 2004/18/ES s požadavkem jejich začlenění do českého právního řádu.30
MINISTERSTVO PRO MÍSTNÍ ROZVOJ. Zákon o veřejných zakázkách a jeho prováděcí právní předpisy. [online]. [cit. 2015-26-10]. Dostupné z: . 29 Předpis č. 137/2006 Sb., Zákon o veřejných zakázkách.[online]. [cit. 2016-01-02]. Dostupné z: . 30 MINISTERSTVO PRO MÍSTNÍ ROZVOJ. Legislativa. [online]. [cit. 2015-10-16]. Dostupné z: . 28
43
Samotné důvody vzniku veřejných nabídkových řízení v osobní železniční dopravě jsou uvedeny v §4 Zákona o veřejných službách v přepravě cestujících,31 kde se stát zavazuje poskytovat dopravní obslužnost „veřejnými službami v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou vlaky celostátní dopravy, které mají nadregionální nebo regionální charakter“. V §5 je určena podmínka hospodárnosti, efektivnosti, účelného zajištění dopravní obslužnosti a vzájemné spolupráce státu, krajů, obcí při této činnosti. Pro naplnění těchto požadavků umožnuje §8 tohoto zákona státu, kraji nebo obci poskytovat tyto služby samostatně nebo uzavírat smluvní vztahy s dopravci, kteří jsou následně provozovateli těchto drah, řídící se jinými právními předpisy.32,33 Problematika zákona o veřejných zakázkách v ČR Pokud se na veřejné zakázky díváme z pohledu ekonomického, nikoli právního, je tento prostředek použit v případě, kdy se subjekt veřejného sektoru rozhodne požadovaný statek neprodukovat vlastními zdroji, nýbrž nakoupit jej od externího subjektu (Pavel, 2013). Pro potřeby této práce se bude jednat o poskytnutí osobní veřejné dopravy na předem stanovených tratích za určitých podmínek externím dopravcem. Tyto projekty, ve kterých se soukromý sektor zavazuje dlouhodobě poskytovat veřejnosti zboží a služby, který by měl poskytovat sektor veřejný, se označují jako tzv. Public – Private Partnerschip (PPP projekty). Odměnou za tuto službu mohou být příjmy z veřejných rozpočtů (dotace, kvazikoncese) nebo předání práv vybírat určité platby od spotřebitelů (koncese) (Ibid.). Přes výhodnost, kterou přináší možnost spojit několik fází projektů do jednoho nabídkového řízení a přenést tak část zodpovědnosti na soukromého dodavatele, zde existují velká rizika vysokých transakčních nákladů, morálního hazardu a skrytého zadlužování. Další problémy nastávají v okamžiku, kdy se veřejný statek snaží sledovat jiné než ekonomické cíle. Za prvé se může jednat o rozpor s principy práva EU, konkrétně o případy nediskriminace a rovného přístupu ke všem soutěžitelům. Ve druhém případě to může být snížení transparentnosti veřejných financí a spolu s tím i ztráta cenných informací (Ibid.).
Zákon č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů. § 24 odst. 2 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění zákona č. 23/2000 Sb. 33 § 2 odst. 6 písm. a) zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění zákona č. 150/2000 Sb. 31 32
44
Nabídková řízení v oblasti osobní železniční dopravy mají podle MD přinést „zvýšení efektivity vynakládání veřejných prostředků ve smyslu nejvhodnějšího poměru mezi výší poskytované kompenzace z veřejných rozpočtů a kvalitou poskytovaných služeb“.34Ne vždy je tak zapotřebí sledovat pouze hospodárnost nabízené spolupráce. Proto MD zveřejnilo na svých webových stánkách požadavky, které musí splňovat nově pořízená vozidla dopravců zajištující dopravní obslužnost státu na základě dohodnutých smluv. Plnění těchto požadavků bude vyžadováno u vozidel dálkové železniční dopravy objednávané MD. V požadavcích jsou zohledněny nejen technické parametry, jako jsou nízkopodlažnost vozů, vnitřní bezbariérovost, klimatizace, výše rychlosti, které musí vlak dosahovat, ale také nároky na vysoký komfort pro cestující, jako je Wi-Fi připojení, nevyžadování povinnosti rezervace, opěrky hlavy a rukou, atd.35
3.4 Nabídková řízení v regionální železniční dopravě Přestože je podle zákona možné provozovat regionální dopravu v systému open access, jsou všechny operace vykonávány v rámci ZVS. Smluvní vztahy a velikost dotací jsou v převážné většině uzavírány na základě přímého zadání (Tomeš, Kvizda, Nigrin, Seidenglanz, 2014). Krajští zastupitelé v Jihočeském, Libereckém a Karlovarském kraji se pokoušeli změnit stávající organizací služeb v rámci nabídkových řízení, což by umožnilo malým operátorům vstup na trh. Pro změnu systému výběru dopravce, nebyl počet uskutečněných řízení dostačující, nehledě na fakt, že některá nebyla vůbec dokončena nebo neprobíhala řádným způsobem. Podíl těchto soukromých subjektů stále zůstává v porovnání s celkovým objemem provozovaných služeb zanedbatelný (Ibid.). Napětí ohledně větší otevřenosti trhu eskalovalo v roce 2009, kdy byla uzavřena smlouva mezi ČD a kraji o ZVS, která zamezila organizaci a nárůstu počtu nabídkových řízení. Toto rozhodnutí vedlo de facto k uzavření trhu regionální dopravy konkurenci v letech 2009 – 2019. Pokud bude smlouva, podle možností v ní uvedených, prodloužena o dalších pět let, bude konkurenci zamezeno do roku 2024 (Seidenglanz, Chvátal, Nedvědová, 2014), podpisem těchto MINISTERSTVO DOPRAVY. Otevření trhu veřejných služeb v dálkové železniční dopravě. [online]. [cit. 2015-11-04]. Dostupné z: . 35 MINISTERSTVO DOPRAVY. Obecné požadavky MD na vozidla. [online]. [cit. 2015-4-11]. Dostupné z: . Zde je k dispozici i seznam všech požadavků. 34
45
smluv se kraje prakticky vzdaly možnosti vzniku konkurence na trhu, která by mohla přinést zlepšení poskytovaných služeb, současně se snížením finančních prostředků vynakládaných z veřejných rozpočtů. Jedna z prvních veřejných soutěží v se uskutečnila v roce 2005 v západních Čechách na trase spojující lázeňská města Karlovy Vary – Mariánské Lázně. Vyhlášení tohoto nabídkového řízení byla reakce zastupitelů na požadavky ČD, které navýšily výši požadované kompenzace na dopravní obslužnost kraje na rok 2006 o 46 milionů Kč. Vítězem soutěže se stala společnost Viamont s cenou 64,60 Kč/vlkm, na druhém místě skončily ČD s nabídkou 80,40 Kč/vlkm a třetí byla společnost Railtrans, která podala nabídku 85,20 Kč/vlkm (Mlčoch, 2005).
3.5 Nabídková řízení v dálkové železniční dopravě V oblasti dálkové železniční dopravy je počet uskutečněných řízení mizivý. V následující kapitole se budu ve stručnosti zabývat nabídkami, které byly vyhlášeny MD a které proběhly od roku 2005. Podám stručný přehled jejich průběhu a popíši výsledky či komplikace, vzniklé v rámci řízení. Na jejich příkladu ukáži stálou nefunkčnost systému vypisování veřejných soutěží, která nejenže snižuje kvalitu dodávaných služeb, ale také zvyšuje zátěž státního rozpočtu. Linka Pardubice – Liberec Nabídková řízení Pardubice – Liberec i Plzeň – Most, které je uvedené v další kapitole, byla vyhlášena zároveň a jedním z jejich hlavních cílů bylo otestovat vážnost nabídek ostatních dopravců. Zejména společnosti CONNEX, která měla o činnost na českém trhu velký zájem. Výsledky těchto řízení měly ukázat, zda tento způsob přinese potřebné zvýšení kvality vozového parku, zlepšení služeb pro cestující a zároveň snížení zátěže veřejných rozpočtů (Tomeš, Kvizda, Nigrin, Seidenglanz, 2014). Toto nabídkové řízení vyhlásilo MD v září 2005. Jeho předmětem bylo poskytování přepravních služeb v relaci Pardubice – Liberec, kde se předpokládá 7 párů spojů denně v základním dvouhodinovém taktu, plus navíc 1 pár spojů v pracovní dny. Účelem budoucí smlouvy byla úhrada prokazatelné ztráty dopravce za stanovené služby. Služby nabídkového řízení měly být provozovány k termínu platnosti jízdního řádu 2006/2007. K němuž měla být 46
uzavřena tzv. „opční smlouva“, uzavírání nové roční smlouvy vždy na následující rok po dobu 8 let od účinnosti první smlouvy za předpokladu, že nedojde k závažnému porušení smluvních podmínek (Zadávací dokumentace Pardubice – Liberec). Do nabídkového řízení se kromě ČD přihlásili ještě dva operátoři, a to společnosti Connex a Vimont. Porovnání jejich nabídkových cen je zobrazeno v následující tabulce. Tabulka 3: Porovnání cen uchazečů nabídkového řízení Pardubice - Liberec Uchazeči o zakázku
Kč/vlkm
Výše úhrady prokazatelné ztráty v Kč
České dráhy
40,92
36 828 000
Connex
80,21
72 190
Vimont
90,03
1 511 00
Zdroj: Železniční magazín 3/2006, časopis Železničář 5/2006.
Ačkoliv se o platnosti a korektnosti tohoto řízení vedly spory, výhercem byly určeny ČD. (Národní kontrolní úřad, 2010) O průběhu nabídkového řízení informuje zpráva Národního kontrolního úřadu č. 03/29 část B: Prostředky státního rozpočtu poskytované na úhradu ztráty ze závazku veřejné služby ve veřejné drážní dopravě. Podle této zprávy neproběhlo nabídkové řízení korektním způsobem. S ohledem na bodové hodnocení, podle něhož bylo nabídkové řízení posuzováno36, se ČD umístily až na druhém místě. MD však s vítězným dopravcem smlouvu neuzavřel. Místo toho vyhlásilo druhé kolo, v němž zvýšilo požadovaný roční dopravní výkon z 900 tis. vlkm na 1094 tis. vlkm. Nejlépe hodnocená byla tentokrát již nabídka ČD. Přestože požadovaná úhrada prokazatelné ztráty byla podezřele nízká, MD se touto nesrovnalostí nezabývalo a v prosinci 2006 uzavřelo s ČD smlouvu na následující rok (Národní kontrolní úřad, 2010). Po skončení nabídkového řízení však podalo SŽS na Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) podnět k prošetření možného zneužití dominantního postavení ČD, spočívajícího v nabízení podnákladových cen, účtovaných státu za provozování veřejné služby. Ten však po provedení kontroly neshledal, že by ČD zneužívaly dominantního postavení uplatněním
36
Kritéria s váhou bodového hodnocení nabídkového řízení jsou uvedeny v příloze této práce.
47
dumpingových cen.37 Avšak NKÚ se ve svém, již zmíněném, šetření č. 03/29 zabýval nízkou výší prokazatelné ztráty v uvedených relacích proti ztrátám vykazovaných u ostatních linek. ČD podle něj v ročních výkazech nákladů a výnosů vykazovaly pouze náklady uvedené v smluvních podmínkách, nikoliv náklady skutečné. Na základě požadavku NKÚ vygenerovaly ČD náklady na provoz linky za období leden – červen 200938. V relaci Pardubice – Liberec pak byla tato ztráta reálně o 20 % vyšší, než uváděly (Národní kontrolní úřad, 2010). Posoudit zda bylo obvinění z predátorských cen oprávněné či nikoliv, není jednoduché. V tomto období totiž prakticky neexistovaly žádné konkurenční nabídky v oblasti dálkové dopravy. Ta se v malé míře objevovala na regionální úrovni. Tuto cenu však lze posoudit s výší kompenzace, kterou ČD požadují na uzavřených tratích dálkové dopravy, kde se tato suma pohybuje okolo 80 Kč (Tomeš, Kvizda, Nigrin, Seidenglanz, 2014). Linka Plzeň – Most Nabídkové řízení Plzeň – Most probíhalo souběžně s nabídkovým řízením Pardubice – Liberec. Jejich průběh byl velmi podobný a v mnoha směrech se shodoval. Podmínky výběru i hodnotící kritéria pro výběr nejvýhodnějšího dopravce jsou v zadávacích dokumentacích totožná. Nabídkové řízení bylo vyhlášeno v září 2005 MD. Za účelem výběru dopravce pro poskytování přepravních služeb v relaci Plzeň – Most, kde se předpokládají 4 páry rychlíkových vlaků denně v základním čtyřhodinovém taktu, s posílením odpolední špičky plus navíc 1 pár spojů v neděli. Účelem budoucí smlouvy je úhrada prokazatelné ztráty dopravce za stanovené služby. Zakázka měla být realizována k termínu platnosti jízdního řádu 2006/2007. Plus jednostranná opční smlouva po dobu 8 let od účinnosti smlouvy první (Zadávací dokumentace Plzeň – Most). Oproti relaci Pardubice – Plzeň se do tohoto výběrového řízení však přihlásili pouze dva uchazeči. Mimo ČD to byla také skupina Vimont. Tabulka č. 8 ukazuje porovnání cenových nabídek.
Šetření bylo vedeno pod sp. zn. P741/2006, dokument je pro veřejnost nedostupný. Informace jsou čerpány z odpovědi na žádost společnosti RegioJet.: Sdělení k žádosti o informace dle zákona č. 106/1999 Sb.: Informace k P741/2006. [Online] Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, vydáno 2013-17-10. [cit. 2015-11-05]. Dostupné z: . 38 ČD běžně náklady a výnosy konkrétních linek nesledují, proto nebylo možné vygenerovat tyto informace o předchozích letech. 37
48
Tabulka 4: Porovnání cen uchazečů nabídkového řízení Plzeň - Most Uchazeči o zakázku
Kč /vlkm
Výše úhrady prokazatelné ztráty v kč
České dráhy
16,71
8 357 000
Vimont
107,50
53 750 768
Zdroj: Železniční magazín 3/2006, časopis Železničář 5/2006.
Stejně jako tomu bylo na trati Pardubice – Liberec byly výhercem ČD. Korektnost průběhu nabídkového řízení zpracovala opět kontrolní zpráva NKÚ č. 03/29. ČD (viz. Tabulka 4) uvedly v nabídce náhradu prokazatelné ztráty šestkrát nižší než druhý uchazeč. Zároveň byla tato ztráta šestkrát nižší než obvyklá ztráta z ostatních linek ČD provozovaných k zajištění veřejné služby. MD se však těmito nesrovnalostmi nezabývalo a v prosinci roku 2006 podepsalo smlouvu na rok 2007 (Národní kontrolní úřad, 2010). I v tomto případě proběhlo na podnět SŽS šetření ÚOHS, se stejným odůvodněním jako v relaci Pardubice – Liberec však úřad rozhodl, že nedošlo k porušení hospodářské soutěže.39 Zarážející je skutečnost, že i když vygenerovaly ČD na žádost NKÚ výnosy a náklady na této relaci za období 2009, byla ztráta reálně o 60 % vyšší, než uváděly ve svých výkazech (Ibid.). Linka Ostrava – Olomouc Nabídkové řízení na trati Ostrava – Olomouc, vyhlásilo MD 27. března 2012.40 Mělo se jednat o pilotní projekt postupné liberalizace dálkové železniční dopravy (Ministerstvo dopravy, 2013b). Tato trať byla vybrána úmyslně, důvodem byla relativní izolace spojení (viz. Příloha 7: Mapa linky R27). V případě komplikací by se chyby neprojevily v celé síti a v případě dalších řízení by byly odstraněny (Zlínský, 2012). Předmětem zakázky bylo „Zajištění dopravní obslužnosti veřejnými službami v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou vlaky celostátní dopravy na lince R27 vedené 39Sdělení
k žádosti o informace dle zákona č. 106/1999 Sb.: Informace k P741/2006. [Online] Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, vydáno 2013-17-10. [cit. 2015-11-05]. Dostupné z: . 40 VĚSTNÍK VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK. Oznámení o zahájení nabídkového řízení pro výběr dopravce k uzavření smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících. [online]. Uveřejněno 21. 3. 2012 [cit. 2015-18-11]. Dostupné z: .
49
v relaci Ostrava – Opava – Krnov – Olomouc“41. Předpokládaný rozsah služeb v drážní dopravě měl činit 897 447 vlakových kilometrů za rok, tj. průměrně 2 466 vlkm denně. Předpokládaná hodnota poskytovaných veřejných služeb dosahovala 2 100 mil. Kč v cenové hladině roku 2012. Její realizace pak měla být uskutečněna od začátku platnosti jízdního řádu 2014/2015 (od 14. prosince 2014) do konce platnosti jízdního řádu pro období 2028/2029. Tedy po dobu trvání patnácti období platnosti jízdního řádu (Dokumentace nabídkového řízení Ostrava – Olomouc). Do nabídkového řízení byly dodány nabídky dvou operátorů – společnosti RegioJet, a.s. a konsorcia společností ARRIVA42 vlaky, s.r.o. a TRANSCENTRUM bus, s.r.o. (Hospodářská komora ČR, 2013) Tabulka 5 ukazuje, že cenové nabídky obou uchazečů byly velmi podobné. Ani jedna výše požadované náhrady však nebyla nižší než cena, která byla do té doby za provozování linky placena (Tomeš, Kvizda, Nigrin, Seidenglanz, 2014). Tabulka 5: Porovnání cen uchazečů nabídkového řízení Ostrava - Olomouc Uchazeči o zakázku
Kč/vlkm
Arriva
189
RegioJet
188
Dříve placená náhrada
159
Zdroj: Tomeš, Kvizda, Nigrin, Seidenglanz, 2014, s. 5.
V průběhu řízení byla Arravia z důvodů nesplnění technického kvalifikačního předpokladu vyloučena z nabídkového řízení (Hospodářská komora ČR, 2013). Výherce nebyl určen, nabídkové řízení bylo zrušeno.43 Korektnost tohoto nabídkové řízení bylo napadeno několika subjekty. Společností Abellio CZ, a.s., podle níž bylo nabídkové řízení koncipováno tak, aby zvýhodňovalo jednoho soutěžitele, tento návrh byl ÚOHS zastaven, neboť navrhovatel nesložil s podáním návrhu ani v dostatečně
Oznámení o zahájení nabídkového řízení pro výběr dopravce k uzavření smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících. [online] Ministerstvo pro místní rozvoj, 2012. [cit. 2015-11-05]. Dostupné z: 42 Spadající pod německé Deusche Bahn 43 V souladu s ustanovením § 14 Zákona o veřejných službách ve spojení s ustanovením § 84 Zákona o veřejných zakázkách, kdy zadavatel může zrušit předmětné řízení, protože po posouzení nabídek zbyla k hodnocení pouze jedna nabídka. 41
50
stanovené lhůtě požadovanou kauci (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, 2012a). Jelikož splnění technických požadavků na kolejová vozidla nebylo pro ČD v řádném termínu možné, byly z jejich pohledu ve srovnání se soukromými dopravci znevýhodněny. ČD uvedly, že doba pro splnění požadavků byla příliš krátká a podaly stížnost (Tomeš, Kvizda, Nigrin, Seidenglanz, 2014). Protože ÚOHS nenašel v postupu zadavatele žádné pochybení, byl v lednu 2013 návrh ČD také zamítnut (Hospodářská komora ČR, 2013). Po neúspěšném výběru operátora na základě unijního práva i Zákona o veřejných zakázkách se MD rozhodlo zadat zakázku přímo bez vyhlášení nabídkového řízení, a to konkrétně společnosti RegioJet. Společnost nebyla vybrána náhodně, nabídka tohoto operátora by při nezrušení řízení byla vybrána jako vítězná (Hospodářská komora ČR, 2013). K podpisu smlouvy však nedošlo. Podle informací z médií se ministr dopravy Zbyněk Stanjura po vlně kritiky rozhodl upustit od původního záměru vpustit na trať Ostrava – Olomouc alternativního dopravce (Kaláb, 2014). Nové řízení linky Plzeň – Most Nové nabídkové řízení MD vypsalo nové nabídkové řízení 6. února 2015. Jeho předmětem bylo zajištění dopravní obslužnosti cestujících osobní železniční dopravou na lince R 16 Plzeň – Most. Předpokládaná hodnota kompenzace za veřejné služby byla 695 mil. Kč a předpokládaný rozsah veřejných služeb činil 6 953 385 km. Plnění této zakázky se plánovalo od platnosti jízdního řádu pro období 2016/2017 do konce platnosti jízdního řádu pro období 2030/3031.44 Nabídku k 8. 9. 2015 podalo 5 společností: ČD, RegioJet, Leo Express, GW Train Regio, Arriva. 45 Nabídkové řízení nemělo vítěze a na návrh ČD bylo, po přezkoumání ÚOHS, zrušeno. Podle něhož byla chyba na zadavateli, neboť nastavené podmínky řízení byly shledány za diskriminační. Operátoři neměly možnost promítnout režijní jízdné do výše kompenzace, podle ÚOHS tak byly ČD objektivně znevýhodněny (Úřad na ochranu hospodářské soutěže, 2015).
VĚSTNÍK VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK. Oznámení o zahájení nabídkového řízení pro výběr dopravce k uzavření smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících. [online]. Datum uveřejnění 2015-02-06. [cit. 2015-10-11]. Dostupné z: . 45 VZ24CZ. Zájem o trať Plzeň – Most má pět dopravců. [online]. Publikováno 2015-09-08. [cit. 2015-11-11]. Dostupné z: < http://www.vz24.cz/clanky/zajem-o-trat-plzen-most-ma-pet-dopravcu/>. 44
51
Shrnutí nabídkových řízení v dálkové železniční přepravě pasažérů Původní plán harmonogramu otevírání trhu osobní železniční dopravy se od stávající skutečnosti velmi liší. Podle něj měl být v roce 2014/2015 zahájen provoz na 5 vysoutěžených tratích.46 Tato skutečnost ovšem nenastala a v roce 2014 vydalo MD aktualizovaný harmonogram, v němž nabídková řízení nejen odsunul, ale také zredukoval.47 Následující tabulku ukazuje vývoj nabídkových řízení vyhlášených MD od začátku liberalizace trhu. Tabulka 6: Nabídková řízení dálkové železniční dopravy ČR vyhlášená MD Nabídkové řízeni na trať
rok
Počet uchazečů
Výherce
Délka provozu
Pardubice – Liberec
2005
3
ČD
9 let
Plzeň – Most
2005
2
ČD
9 let
Ostrava – Olomouc
2012
3
Neurčen – RegioJet
Plzeň – Most
2015
5
Neurčen
(přímým zadáním)
Důvod zrušení Přes podané stížnosti konkurenčních dopravců proběhlo řízení dle NKÚ korektním způsobem.
15 let
Nabídky obou uchazečů byly vyšší než obvyklá výše kompenzace. Společnost Arriva nesplnila tech. podmínky.
15 let
Diskriminační podmínky řízení.
Harmonogram soutěží provozovatelů dálkové osobní železniční dopravy.[online]. [cit.2015-12-30]. Dostupné z: . 47 MINISTERSTVO DOPRAVY. Otevření trhu veřejných služeb v dálkové železniční dopravě. [online]. [cit. 2015-11-04]. Dostupné z: . 46
52
4 HROZBY A PŘÍLEŽITOSTI NABÍDKOVÝCH ŘÍZENÍ V OBLASTI OSOBNÍ ŽELEZNIČNÍ DOPRAVY Zavedení nabídkových řízení nemusí být vždy vnímáno pozitivně. Zavedení nového tržního prostředí s sebou přináší jistá rizika a možnosti selhání trhu i lidského faktoru. Problémy vznikající ve vzájemných vztazích mezi vlastníky a provozovateli železnice jsou velmi diskutabilní. Na straně jedné se jedná o jakýkoliv jiný dopravní mód, tj. seskupením majetku, s nímž operuje určitá skupina lidí. Jejich prostřednictvím je koncovému zákazníkovi nabízena služba, která by sama o sobě měla být odvozena na základě poptávky. Na straně druhé je na základě spletitého politického i historického vývoje železnice součástí státního ZVS, pro jehož plnění je potřeba alespoň částečné kontroly fungování trhu osobních železničních služeb. Dalším důvodem pro zapojení státních orgánů do dané problematiky je velká míra zadluženosti tohoto odvětví. Ve spojitosti s nabídkovými řízeními v železniční dopravě nacházíme selhání systému ve více směrech. Může se například jednat o ekonomickou neefektivitu železnice, o momentálně aktuální otázku nekalé soutěže (tzv. bid rigging) nebo o selhání v právní či formální úpravě nabídkového řízení. Jako tomu bylo v případě opakované nabídky provozování linky Plzeň – Most.
4.1 Ekonomické problémy železnice a jejich řešení V následující části se na možnosti těchto selhání zaměřím podrobně. Vytyčím hlavní problémy, které mohou vycházet jak ze stávající situace, tak z možnosti nástupu nového systému. Nastíním možnost budoucího řešení a uvedu, zda by bylo v takovém případě vhodné zavádět nabídková řízení. V úvodu práce jsem se zabývala problémovými oblastmi železnice, které ve své zprávě z roku 2003 uvedla United Nations (United Nations, 2003). Některé z výše zmíněných oblastní dopravní politiky se podařilo v českém prostředí změnit, jiné zůstávají stále aktuální. V následující části kapitoly se budu zabývat nejvýznamnějšími přetrvávajícími problémy, na jejichž vývoj by mohla mít nabídková řízení vliv a objasním, zda je tato metoda prozatím nejlepší volbou výběru dopravce na přepravu pasažérů. 53
Rostoucí provozní dotace Neustále se zvyšující objem dotací potřebný k plnění ZVS zatěžuje veřejný rozpočet bez výrazného navýšení efektivity, kvality či atraktivity železniční dopravy. Na analýze bavorské a české dopravy je vidět, že přilákání nových operátorů na trh snižuje nejen cenu, ale i náklady. Nabídka jednotlivých dopravců musí reagovat na poptávku cestujících. V případě ZVS, u něhož je určující především požadovaná výše kompenzace, si pak operátoři pomocí účinné propagace mohou zajistit větší příjmy. Tím by byl operátor schopen snížit náklady ze státního rozpočtu. Současně se celá EU skrze svá nařízení snaží o přesné vytyčení a rozdělení kompetencí mezi subjekty státní správy a soukromé dopravce. Rozšíření konkurenčního prostředí na železnici by pak vedlo ke snížení provozních dotací a nižšímu zatížení veřejných rozpočtů. Nevyrovnaná struktura tarifů, monopolní sazby Jak již bylo řečeno, existence veřejného monopolu brání rozvoji prostředí a zajištění jeho hospodárnosti i efektivity. Využívání dumpingových cen bylo součástí několika stížností podaných na nabídková řízení v ČR, současně je využívání tohoto protisoutěžního jednání kritizovaným bodem soutěže na trati Praha – Ostrava. Bavorský model nám ukazuje, že fungování a částečná kontrola tarifů veřejným subjektem v kombinaci s možností oscilace dle vlastní potřeby operátora v souladu s tarifními podmínkami země je dobře fungující systém. Jelikož by díky nabídkovým řízením mohla být alespoň krajní hranice jízdného regulovaná, nehrozilo by zbytečné přemršťování cen či extrémní nevyrovnanost mezi jednotlivými dopravci. Na příkladu nabídkových řízení, která v ČR proběhla je patrné, že s přístupem nových operátorů by byla narušena pozice určování monopolních sazeb veřejným dopravcem. Přemrštěné náklady, nízká manažerská a technická efektivita, nízká produktivita Oblast železniční dopravy je přirozeně monopolní prostředí, a to především díky obrovským vstupním nákladům na vybudování technické infrastruktury (Laffont, Tirole, 1994). Vzhledem k vysoké strategické hodnotě, kterou železnice bezesporu mají, a vysokým vstupním nákladům je však regulace odvětví pochopitelná. Na bavorských tratích si konkuruje 8 funkčních společností. V ČR se naopak nacházíme v prostředí mizivé konkurence mezi třemi relativně 54
malými společnostmi. Zkušenosti z Bavorska ukazují, že hospodářská politika, která podporuje zadávání nabídkových řízení, je nakloněná konkurenci. Nabídková řízení podporují vznik zdravého tržního prostředí. Aby firmy v takové konkurenci uspěly, musí přirozeně minimalizovat svoje vstupy, snažit se o co největší technickou vybavenost, to vše v návaznosti na schopný management. Nízká kvalita služeb, kongesce, služby nereagují na poptávku a potřeby Absence konkurence je stále jedním ze základních problémů v tomto prostředí. Současně jednou z příčin neexistence cenových překážek, ve špičce se pak mohou objevovat zbytečně vysoké ceny. Jelikož je komfort cestujících jedním z faktorů ovlivňujících poptávku po službě daného operátora. Zavedením nabídkových řízení a komercializací by se zvýšila požadovaná kvalita služeb. Dopravci jsou totiž nuceni reagovat na poptávku a přizpůsobovat jí jak cenovou politiku, tak nabídku služeb. Zefektivnění hospodářství pak napomáhá i reinvestici zisku opět ve prospěch konečných spotřebitelů. Rozšířené státní vlastnictví železniční infrastruktury a služeb, nízký stupeň participace soukromého sektoru Nízký stupeň participace soukromého sektoru v oblasti služeb poskytovaných v železničním prostředí je stále přetrvávajícím problémem. Situace, kdy je vlastníkem drážní infrastruktury stát, se díky zavedení nabídkových řízení nezmění. Přesto mohou být tato řízení přínosná především v dopravní politice, kterou si zvolí jednotlivé podniky, díky čemuž by se mohl na trhu zvýšit počet konkurenceschopných společností. V porovnání s Bavorskem jezdí v ČR mnohem méně soukromých dopravců. Česká republika má v tomto ohledu největší a zásadní nedostatky. První kroky směrem k liberalizaci sice byly učiněny, ale týkají se spíše formální stránky problému. Prakticky všechny pokusy týkající se zavedení konkurenčního prvku do železničního prostředí ve formě nabídkových řízení ztroskotaly. Bez politické vůle a dostatečného tlaku soukromých společností a kompetentních státních orgánů na politickou garnituru se však tento nedostatek bude odstraňovat jen velmi těžce.
55
4.2 Potencionální rizika Bid riggingu v nabídkových řízeních Zadávání nabídkových řízení s sebou automaticky přináší potenciál vzniku nových rizik. Ta mohou být zapříčiněna chováním obou stran zúčastněných subjektů. Na straně zadavatele se jedná o situaci, kdy není dodržen správný postup ZVZ, čímž by mohlo být nabídkové řízení ovlivněno v neprospěch některých soutěžitelů. Na druhé straně se současně mohou správní delikty nacházet v jednání dodavatelů, kteří se mohou například pokoušet ovlivnit výběr vítězné nabídky dodáním informací a návrhů neodpovídajících realitě.48 Velkou hrozbou se v efektivitě nabídkových řízení v posledních letech stává tzv. bid rigging, za který jsou považovány dohody mezi dodavateli, které zpravidla vedou k nadměrnému zvyšování cen a zhoršování kvality zboží a služeb.49 K této formě nekalé mají větší tendence inklinovat především některé sektory. ÚOHS ve své zprávě „Formy bid riggingu“, kterou uvedl na svých webových stránkách, definoval charakteristiku těchto odvětví.50 V následující části práce budu aplikovat jednotlivé charakteristiky odvětví náchylných k bid riggingu na trh osobní železniční dopravy. Na základě výše uvedené analýzy vymezím, zda se jedná o možnost reálné hrozby ve zkoumané oblasti, případně zda by bylo pravidelné zadávání nabídkových řízení účinným řešením situace. Po celou dobu vycházet z charakteristik bid riggingu uvedených ve zmíněné zprávě. Případu osobní železniční dopravy odpovídají pouze některé rizikové faktory. Pro úspěšnou aplikaci nabídkových řízení do tohoto odvětví je třeba znát tato rizika předem, počítat s nimi a snažit se jich vyvarovat. Dle zprávy ÚOHS patří mezi riziková prostřední ta: Na kterých se pohybuje malý počet společností. Čím menší je počet dodavatelů, tím snazší je vytvoření jakékoliv dohody o vzájemné spolupráci. Toto je podle výše uvedené analýzy případ aktuálního stavu trhu osobní železniční dopravy ČR, na němž se oproti bavorskému modelu pohybuje méně než poloviční počet konkurentů. Jedním ÚŘAD PRO OCHRANU HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE. FORMY BID RIGGINGU. [online]. [cit. 2015-12-15]. Dostupné z: . 49 Ibid. 50 Ibid. 48
56
z řešení je právě vypisování nabídkových řízení, které vytvářejí podmět pro zapojení většího počtu společností do provozování služeb v osobní železniční dopravě. Přestože počet nabídkových řízení uskutečněných v ČR je velmi nízký, z analýzy uvedené v předchozí kapitole je patrný náznak zvyšování počtu uchazečů o zakázky, jako tomu bylo v opakovaném nabídkovém řízení na trať Plzeň – Most, do něhož se přihlásilo 5 uchazečů. Je vstup na trh velmi nákladný, pomalý, těžce dostupný nebo jakýmkoliv způsobem omezený. Pokud vstupu dalšího subjektu na trh ztěžují náročné vstupní podmínky, jsou společnosti na takovém trhu chráněny před soutěžním tlakem ze strany potencionálních konkurentů. I v tomto případě se jedná o aktuální podmínky odpovídající trhu osobní železniční dopravy. V souvislosti s charakteristikou odvětví není v relevantním časovém horizontu možné tuto situaci změnit a nabídková řízení by situaci nijak nezměnila. Avšak správnými nabídkami můžou veřejné orgány přispět k větší motivaci společností podnikat v dané oblasti. Podle mého názoru vycházejícího z předchozí části práce by správné zadávání nabídkových řízení přilákalo soukromé dopravce, kteří by napomohli k vytvoření konkurenčního tlaku. Tento proces by mohl vést k ohrožení především dominantní pozice státního dopravce, který by byl nucen zefektivnit své hospodaření, a tedy i vynakládání zdrojů veřejných financí. Jsou podmínky nabídky a poptávky konstantní. Výrazné změny v těchto podmínkách mají tendence destabilizovat uzavřené dohody mezi soutěžiteli. Stálý nebo lehce předvídatelný proud poptávky po veřejném sektoru napomáhá k snadnějšímu uzavírání tajných dohod typu bid riggingu. Tato nekalá soutěž vniká také v období ekonomických krizí a nejistot, v nichž společnosti uzavírají dohody, díky kterým si zajistí předem domluvenou část zisků daného trhu. Trh osobní železniční dopravy se momentálně nachází v situaci, kdy změny nabídky nacházíme převážně na volně přístupných linkách. Na většině tratí je nabídka vymezena ve smlouvě mezi dravcem a veřejným orgánem, a proto u ní nejsou změny příliš časté. Zatímco operátoři jsou neustále nuceni reagovat na změny poptávky odvozené nejen od ceny produktu, ale také od typu dne (pracovní x víkend), časové špičky, výše komfortu vozů atp. Z toho vyplývá, že riziko vzniku nekalé soutěže zapříčiněné konstantní poptávkou je minimální.
57
Operují průmyslová sdružení, různé druhy asociací a komor, které mohou být využívány jako zástěrka pro kartelové jednání na trhu pod záštitou legální spolupracující organizace, v níž si jednotliví společníci mohou trh lehce rozdělit. V oblasti osobní železniční dopravy je minimální počet společností a v návaznosti na tuto skutečnost je zde i velmi malý počet asociací, které by tyto operátory spojovaly v jednotný celek. Hrozba vzniku nelegální spolupráce mezi jednotlivými operátory není vyloučena, avšak v souvislosti s momentální strukturou dopravců na trhu ČR, ji nepovažuji za hlavní riziko. Je typické zadávání stejných nabídek v relativně pravidelných a častých frekvencích. Kromě výhody snadného dělení, je zde výhoda lehkého potrestání toho, kdo nedodržuje pravidla kartelu tím, že se ostatní společnosti reálně pokusí vyhrát jeho předem domluvenou zakázku. Jak je vidět, na bavorském modelu bylo od počátku restrukturalizace v roce 1996 do roku 2014 uskutečněno 31 nabídkových řízení. V průměru to vychází na necelá 2 nabídková řízení ročně. Pro porovnání s jiným odvětvím bylo v ČR za jeden den (23. prosince 2015) vyhlášeno minimálně 21 výběrových řízení pouze na všechny druhy stavebních prací, spadajících pod správu komunikací.51 I kdybychom předpokládali podobnou frekvenci vyhlašování nabídek, není třeba se touto hrozbou zabývat. Má identické nebo jednoduché produkty či služby. Vznikají vzájemné dohody o cenové struktuře, rozdělení zákazníků či teritorií. Z předchozí analýzy vyplývá, že předměty nabídkových řízení ČR byly velmi podobné. Největším rozdílem bývá rozsah objednávky, případně oblast, v níž se nachází požadovaná trať. Přesto, jak můžeme vidět na příkladu Bavorska, správné zadání nabídkových řízení, může korektním způsobem eliminovat vznikající dohody a motivovat dopravce k co nejnižším cenám. Rozdílné nároky na kvalitu služeb u různých typů tratí mohou diverzifikovat rizika bid riggingu v této oblasti hospodářské soutěže.
Zakázky vypsané ve věstníku veřejných zakázek v oblasti stavební práce. [online]. [cit. 2015-12-27]. Dostupné z: . 51
58
Existuje malý počet alternativ či služeb nahraditelných předmět řízení. Konečný spotřebitel nemá více možností, kde uspokojit svou poptávku, a proto je nucen nakupovat za vysoké ceny vytvořené na základě kartelu nabízejících společností. Počet alternativ služeb regionální a nadregionální přepravy osob v ČR je v souvislosti se ZVS co do počtu možností omezený. Jak je již uvedeno v následujícím grafu, osobní autobusová doprava převládá v přepravě osob nad přepravou železniční ve vysoké míře. Výsledky bavorského modelu nám ukazují, že revitalizace trhu zvýšila atraktivitu prostředí i počet přepravených osob, což by v důsledku přispělo k zlepšení intermodální konkurence mezi oběma zmiňovanými módy dopravy. Graf 7: Rozsah celkové objednávky v přepravě cestujících a její hrazené kompenzace (železniční a autobusová doprava) 700
500
18,4 498,2
18,3 470,4 12,5
12,5
400
19,5
19,1 446,2 13,1
19 443,6 13,4
300 200
14 9
120,6
119,6
117,7
116,9
100 0
4 -1
2011 2012 železniční doprava [mil. km] železniční doprava [mld. kč]
2013 2014 autobusová doprava [mil. km] autobusová doprava [mld. kč]
Velikost kompenzace v mld Kč
Rozsah objednávky v mil km
600
24
Zdroj: Ministerstvo dopravy. Přehled o objednávkách veřejných služeb v přepravě cestujících a hrazených kompenzací pro období 2011/2012 – 2013/2014, vlastní úprava.
59
Je velmi pomalá nebo žádná inovace produktu či služby a napomáhá společnostem k dlouhodobému udržení dohody. Mnohdy je zbrzdění takovéhoto (technologického) pokroku, zlepšujícího finální výstup, úmyslné. Rozvoj železničního sektoru není v porovnání například s technologií využívanou v již zmiňovaném stavebnictví srovnatelný. Německá praxe nám však dokazuje, že správná metoda zadávání nabídkových řízení přináší zvýšení kvality poskytovaných služeb. Jednotliví dopravci se snaží o co nejvyšší kvalitu poskytovaných služeb, jelikož jedním z faktorů rozhodujícím o způsobu přepravy u cestujících je také pohodlnost přepravy a doplňkové služby, jenž mohou v průběhu jízdy využít. Samotní dopravci se snaží o efektivnější využívání technologií za účelem získání co největších tržeb, díky kterým mohou MD nabídnout nejvýhodnější nabídku.
4.3 Shrnutí potencionálních hrozeb a příležitostí vzniklých zavedením nabídkových řízení V závěrečné tabulce je uveden souhrn potencionálních přínosů i rizik, která by vznikala při otevření veřejné soutěže v osobní železniční dopravě. Tabulka 7: Příležitosti a hrozby spojené se zavedením systému veřejných soutěží na zajištění dopravní obsluhy osobní železniční dopravy v České republice a jejich řešení Problém
Řešení skrze nabídková řízení
Řešení
Ekonomické problémy Rostoucí provozní dotace
Ano
Nevyrovnaná struktura tarifů, monopolní sazby
Ano
Přemrštěné náklady, nízká manažerská a technická efektivita, nízká produktivita
Ano
Nízká kvalita služeb, kongesce, služby nereagují na poptávku a potřeby
Ano
Větší komercializace přiláká více cestujících, čímž se sníží zátěž státního rozpočtu. Částečná regulace veřejným orgánem, příchodem nové konkurence zmenšení monopolního postavení státního dopravce. Udržitelnost konkurenceschopnosti podniku je podmíněna minimalizací nákladů a snahou o manažerskou i technickou efektivitu. Požadavky na vysoký přepravní standard jsou součástí nabídkových řízení. V případě shodné ceny dvou nabídek může 60
být kvalita služeb rozhodujícím faktorem. Snahu podniků o co nejvyšší kvalitu za co nejnižší cenu. Rozšířené státní vlastnictví infrastruktury a služeb, nízký stupeň participace soukromého sektoru Bid rigging Malý počet konkurenčních firem Náročné vstupní podmínky Konstantní podmínky nabídky a poptávky Průmyslová sdružení, různé druhy asociací a komor Pravidelné a časté zadávání stejných nabídek
Ano
Ano Ne
Identické nebo jednoduché produkty/služby
Částečně
Malý počet alternativ, nahraditelných předmět řízení
Částečně
Pomalá inovace služeb
Ano
Nabídková řízení výrazným způsobem mohou ovlivnit stupeň participace soukromého sektoru a jeho politiku. Přilákáním nových dopravců skrze kvalitní nabídková řízení zvýší počet dopravců na trhu, čímž se sníží pravděpodobnost nesoutěžního chování mezi konkurenty. Neovlivnitelné.
Rozdílné nároky na odlišné druhy tratí diverzifikují riziko a kvalitní formální zpracování nabídky spolu s nediskriminačním přístupem zadavatel omezí možnost vzniku nekalé soutěže. Vzájemnou soutěží mezi dopravci by se cena jízdného mohla snížit, a tím by se stalo toto prostředí více konkurenceschopné ostatním druhům přepravy. Zvýšení konkurenčních tlaků mezi dopravci zvýší kvalitu poskytovaných služeb.
Vhodně zvolený způsob liberalizace trhu železniční dopravy je cestou, jak zavést a rozšířit konkurenční prostředí ve sledované oblasti. S ohledem na potřebu dotace majoritního množství tratí v ČR se zdá zavedení nabídkových řízení na tyto tratě jako aktuálně nejvhodnější řešení. Z evropských a především bavorských zkušeností je zřejmé, že by tato konkurence vedla k odstranění největších nedostatků, se kterými se osobní železniční doprava dlouhodobě potýká (viz výše). To vše je třeba vnímat v kontextu železniční dopravy, jakožto strategické oblasti 61
národního hospodářství, nad kterým je třeba zachovat určitý dohled státních orgánů. Kompetentní management je pak nutnou součástí pro udržitelný rozvoj železniční dopravy. Je evidentní, že samotná nabídková řízení nejsou schopna vyřešit stagnující situaci na českém trhu, k tomu je zapotřebí také chybějící politické rozhodnutí, které by nadefinovalo zvýšení konkurence, komercializace sektoru a snížení zatížení státního rozpočtu na tuto oblast veřejných služeb jako svůj strategický cíl. Předložená práce ukazuje, že nabídková řízení mohou být úspěšnou metodou vedoucí k dosažení těchto cílů.
62
ZÁVĚR V práci jsem se zabývala liberalizací trhu dopravních služeb v odvětví osobní železniční dopravy. Konkrétně přínosy a riziky spojenými se zavedením nabídkových řízení, jako metody výběru nejvhodnějšího dopravce v České republice. Cílem diplomové práce bylo na základě analýzy bavorského modelu veřejných soutěží a aktuální situace v tomto odvětví v České republice, vyhodnotit případné příležitosti a hrozby související se zadáváním nabídkových řízení dopravních služeb v osobní železniční dopravě. Železniční odvětví se ve 2. polovině 20. století potýkalo s velkými potížemi. Významným způsobem klesl poměr přepravy cestujících ve prospěch jiných druhů dopravy. Pro většinu zemí Společenství jsou pro odvětví charakteristické vertikálně integrované monopoly, chronické deficity, mizivý podíl zapojení soukromého sektoru, potřeba neustále rostoucích státních subvencí, archaická cenová struktura a státní regulace. Liberalizace tohoto zastaralého trhu je v Evropské unii prováděna skrze tzv. „železniční balíčky“, které byly přijaty mezi lety 2001 – 2013. Spolu s dříve vydanou směrnicí č. 91/440/EHS vedly k vertikální separaci trhu, vytvoření volné konkurence na mezinárodních linkách a zadávání dopravní obslužnosti spadající do závazku veřejné služby skrze nabídková řízení. Německá železniční reforma byla založena na principu subsidiarity, a proto se v polovině 90. let ujaly jednotlivé spolkové země vlastní zodpovědnosti za dopravní politiku a podřídily jí individuální požadavky regionu. Pro výslednou komparaci bylo zvoleno Bavorsko, jelikož se svou velikostí, počtem obyvatel i železniční strukturou podobá České republice a jehož systém nabídkových řízení funguje již více než 17 let. Za tu dobu se zde podařilo uskutečnit 31 nabídkových řízení, snížit podíl státního dopravce na 25 %, navýšit objem objednávaných vlakokm o 48 % spolu s nárůstem cestujících, který byl až 70%. Na železničním trhu Bavorska funguje 8 dopravců, kteří jsou dopravní politikou motivovaní k efektivnímu hospodaření a snižování požadované výše kompenzace. Ve srovnání s Bavorskem je v České republice situace odlišná. Na trhu osobní železniční přepravy se nachází pouze malý počet společností. České dráhy si i nadále udržují svou 63
dominantní pozici, jejíž podíl na přepravě osob klesá jen velmi pomalu. Jejich podíl na celkové přepravě osob v roce 2014 byl více než 95 %. Přestože vláda neustále vytváří dojem snahy o rychlé a efektivní vyhlašování nabídkových řízení, v roce 2009 zbrzdila tento proces smlouvou se státní společností České dráhy. V dálkové železniční dopravě proběhlo malé množství nabídkových řízení, žádné však nemělo jednoznačný výsledek a nebylo uskutečněno bez průběžných komplikací a stížností k vyšším orgánům. V oblasti dálkové dopravy by se jako možný způsob řešení mohlo zdát otevření tratí soukromým dopravcům bez dotační podpory, avšak ani zavedení open access na trati Praha – Ostrava nepřineslo jednoznačný výsledek a dopravci provozující tuto trať ji musí dotovat z vlastních zdrojů. Pokud by se Česká republika inspirovala bavorským modelem nabídkových řízení, je velmi pravděpodobné, že by se snížila výše požadované kompenzace, zvýšil počet společností i kvalita poskytovaných služeb, čímž by byly splněny samotné cíle nabídkových řízení. To vše s sebou však přináší určitá rizika, aktuálně spojovaná především s bid riggingem. Jak je uvedeno v závěrečné kapitole, většina by se při správném zadávání a motivaci dopravců dala minimalizovat. Úkolem veřejné správy by pak zůstalo zajistit, aby byla splněna veškerá formální pravidla a princip rovné soutěže. Nastavení trhu osobní železniční dopravy v ČR je až na výjimky velmi uzavřené. Linky spadající do závazku veřejné služby jsou subvencovány veřejnými zdroji z rozpočtu MD nebo krajů. Přestože zahraniční zkušenosti Bavorska dokazují, že dopravní politika, která vybírá provozovatele tratí na základě nabídkových řízení, napomáhá výrazně snížit cenu a zvýšit kvalitu služeb, je tento způsob organizace dopravy v ČR teprve ve svých počátcích. Přímé zadání je pro orgány státní správy snadnější způsob, který je navíc stále podporován vládou. Dominantní postavení si stále drží České dráhy a orgány veřejné správy se potýkají s organizačními problémy zavádění nabídkových řízení. Na základě výsledků uvedených této práci považuji zavedení nabídkových řízení jako metody pro výběr nejvýhodnějšího dopravce za správný krok. Je jisté, že tento model organizace osobní železniční dopravy s sebou přináší jistá rizika. Ty ovšem považuji v porovnání s uvedenými přínosy za nepatrné.
64
SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ Publikace: ALEXANDERSSON, Gunnar. Rail privatization and Competitive Tendering in Europe. In: ALEXANDERSOON, Gunnar (ed.). The Accidental Deregulation: Essays on Reforms in the Swedish Bus and Railway idustries 1979 – 2009. Stockholm: Economic Research Institute, Stockholm School of Economics (EFI), 2010. ISBN 978-91-7258-835-6. BENEDIKTOVÁ, Marcela. Konkurence na trhu regionální železniční dopravy v Bavorsku. In: KVIZDA, Martin (ed.) a Zdeněk TOMEŠ (ed.). Konkurence na evropských železnicích – ekonomické právní a regionální faktory: seminář Telč 2010: recenzovaný sborník příspěvků. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2010, s. 68 – 75. ISBN 978-80-210-5309-0. DREW, Jeremy, Johanes LUDEWIG. Reforming railways: learning from experience. 2. vyd. Hamburg: Eurailpress, 2011, 195 s. ISBN 978-3-7771-0415-7. JANDOVÁ, Monika a Tomáš, PALETA. Evropské regulace železniční dopravy – inovace 1. a návrh 4 železničního balíčku. In: KVIZDA, Martin (ed.) a Zdeněk TOMEŠ (ed.). Regulovaná a neregulovaná konkurence na kolejích: sborník příspěvků ze semináře Telč 2013: Telč, 7.-8. listopadu 2013. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2013, s. 62-74. ISBN 978-80-210-6425-6. KVIZDA, Martin. Regulace konkurenčního prostředí na železnici – čas rozhodnout. In: KVIZDA, Martin (ed.) a Zdeněk, TOMEŠ (ed.). Regulovaná a neregulovaná konkurence na kolejích: sborník příspěvků ze semináře Telč 2013: Telč, 7.-8. listopadu 2013. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2013, s. 62-74. ISBN 978-80-210-6425-6. KVIZDA, Martin a Zdeněk, TOMEŠ. Modely a metody regulace konkurenčního prostředí na trhu železničních dopravních služeb. 1. vyd. Brno: Masarykova Univerzita, 2013. 231 s. ISBN 978-80-210-6733-2. NIGRIN, Tomáš. Příklady Subsidiarity v organizování železniční dopravy v Bavorsku a Sasku. In KVIZDA, Martin (ed.) a Zdeněk, TOMEŠ (ed.). Regulovaná a neregulovaná konkurence na kolejích: sborník příspěvků ze semináře Telč 2013: Telč, 7.-8. listopadu 2013. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2013a, s. 148-164. ISBN ISBN 978-80-210-6425-6. PAVEL, Jan. Veřejné zakázky a efektivnost. 1. vyd. Praha: Ekopress, 2013. 123 s. ISBN 97880-87865-04-0. PIETRANTONIO, Loris Di, Jacques, PELKMANS. The Economic of EU Railway Reform. Bruges European Economic Policy Briefings. Bruges: College of Europe. 2004. SEIDENGLANZ, Daniel. Železnice v Evropě a evropská dopravní politika. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2006. 82 s. ISBN 80-210-4221-4. TOMEŠ, Zdeněk. Konkurence a výkonnost na evropských železnicích. 1. vyd. Brno: Masarykova Univerzita, 2014. 148 s. Železniční reformy. ISBN 978-80-210-7141-4. 65
TOMEŠ, Zdeněk, Martin KVIZDA, Tomáš NIGRIN a Daniel SEIDENGLANZ. Competition in the railway passenger market in the Czech Republic. Research in Transportation Economics, UK: Elsevier, 2014, Volume 48, December, s. 270-276. ISSN 0739-8859.
Elektronické zdroje: A full day (or night) to explore what Bavaria has to offer. [online]. [cit. 2015-12-18]. Dostupné z: . BEG. Wettbewerbsprojekte. [online]. [cit. 2015-11-23]. Dostupné z: . BEG. Wir Bewegen das Bahnland Bayern. [online]. [cit. 2016-01-03]. Dostupné z: . BAYERISCHES STAATSMINISTERIUM DES INNERN, FÜR BAU UND VERHER. Ministerium. [online]. [cit. 2016-01-03]. Dostupné z: . České dráhy odbyly poslance. Chtěl znát náklady na trati Praha – Ostrava. [online]. iDNES [cit. 2015-11-06]. Dostupné z: < http://ekonomika.idnes.cz/ceske-drahy-odbyly-poslance-dpn/eko-doprava.aspx?c=A150901_100226_eko-doprava_fih>. ČD CARGO. O společnosti. [online]. 2008 [cit. 2015-10-27]. Dostupné z: . ČESKÉ DRÁHY. Historie. [online]. 2008 [cit. 2015-10-27]. Dostupné z: . ČESKÉ DRÁHY. O společnosti. [online]. 2014 [cit. 2015-10-27]. Dostupné z: https://www.cd.cz/infoservis/o-spolecnosti/-3540/>. Discover Germany´s region of your choice with DB Bahn!. [online]. [cit. 2015-12-18]. Dostupné z: < http://www.bahn.com/i/view/USA/en/prices/germany/laender-ticket.shtml>. DEITERS Jürgen a Daniela MALOCHOVA. Železnice jako součást integrovaného dopravního systému v německu. Ekonomicko – technické revue Doprava. 2004, č. 4, s 16-18. [online]. [cit. 2015-10-30]. Dostupné z: . DEUTSCHE BAHN. Bausteine und Bilanz der Bahnreform. [online]. 2014a [cit. 2015-1111]. Dostupné z: . 66
DEUTSCHE BAHN. Bausteine und Bilanz der Bahnreform: Erfolgsmodell der deutschen Bahnreform nicht gefährden. [online]. 2014b [cit. 2015-11-11]. Dostupné z: . EUROPEAN COMMISSION. White paper: A strategy for revitalizing the Community's railways. [online]. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1996 [cit. 2015-10-21]. Dostupné z: . EUROPEAN COMMISSION. White paper: European transport policy for 2010: time to decide. [online]. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2001 [cit. 2015-10-21]. Dostupné z: . EUROPEAN COMMISSION. Bílá kniha: Plán jednotného evropského dopravního prostoru – vytvoření konkurenceschopného dopravního systému účinně využívajícího zdroje. [online]. Brusel: Office for Official Publications of the European Communities, 2011 [cit. 2015-10-21]. Dostupné z: . EUROPEAN COMMISSION. First railway package of 2001. [online]. 2015 [cit. 2015-1218]. Dostupné z: < http://ec.europa.eu/transport/modes/rail/packages/2001_en.htm>. EUROPEAN COMMISSION. Third railway package of 2007. [online]. 2012 [cit. 2015-1022]. Dostupné z: < http://ec.europa.eu/transport/modes/rail/packages/2007_en.htm>. EUROPEAN COMMISSION. Market – Transport. [online] 2013a [cit. 2015-10-22]. Dostupné z: . EUROPEAN COMMISSION. Second railway package of 2004. [online]. 2013b [cit. 201510-22]. Dostupné z: . EUROPEAN COMMISSION. Study on the implementation of Regulation (EC) N° 1370/2007 on public passenger transport services by rail and by road. [online]. 2010 [cit. 2015-12-18]. Dostupné z: . EVROPSKÝ PARLAMENT, RADA (ES). Nařízení EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení RADY (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70. [online]. Štrasburk: 2007 [cit. 2015-10-23]. Dostupné z: . GW TRAIN REGIO. Historie společnosti GW Train Regio a. s. [online]. [cit. 2015-10-29] Dostupné z: . 67
Harmonogram soutěží provozovatelů dálkové osobní železniční dopravy.[online]. [cit.201512-30]. Dostupné z: . HOSPODÁŘSKÁ KOMORA ČESKÉ REPUBLIKY. Předkládací zpráva: Zpráva o trhu veřejných služeb v oblasti dálkové a nadregionální železniční osobní dopravy. [online]. 2013 [cit. 2015-11-07]. Dostupné z: . HOSPODÁŘSKÁ KOMORA ČESKÉ REPUBLIKY. Harmonogram otevírání trhu veřejných služeb v přepravě cestujících v oblasti dálkové a nadregionální železniční osobní dopravy. [online]. 2011 [cit. 2015-12-16]. Dostupné z: . KALÁB, Vladimír. Prachař odmítl konkurenci na železnici. Nic nás nenutí, říká jeho úřad. [online]. 2014-03-05 [cit. 2015-10-11] Dostupné z: . KVIZDA, Martin. Integrace versus separace v železniční dopravě – cui bono? In: Rozvoj systémů osobní dopravy z hlediska respektování požadavků uživatele.[online]. Pardubice: Univerzita Pardubice, 2007 [cit. 2015-10-22] Dostupné z: . LEO EXPRESS. LEO Express bilancuje svůj první rok. [online]. Publikováno 2013-11-12. [cit. 2015-10-29]. Dostupné z: . LAFFONT, Jean-Jacques, Jean TIROLE. Access pricing and competition. [online]. European Economic Review, 1994 [cit. 2015-12-15]. Dostupné z: . LODGE, Tony. Rail´s second chance: Putting competition back on track. [online]. Centre of Policy Studies, 2013. [cit. 2015-12-6]. Dostupné z: . Memorandum o zajištění stabilního financování dopravní obslužnosti veřejnou regionální železniční osobní dopravou. [online]. [cit. 2015-11-30]. Dostupné z: . 68
MINISTERSTVO DOPRAVY. Otevření trhu veřejných služeb v dálkové železniční dopravě. [online]. [cit. 2015-11-04]. Dostupné z: . MINISTERSTVO DOPRAVY. Obecné požadavky MD na vozidla. [online]. [cit. 2015-4-11]. Dostupné z: . Ministerstvo dopravy otevře v dálkové železniční dopravě pro konkurenci až 75 procent výkonů. [online]. 2009 [cit. 2015-11-05]. Dostupné z: . MINISTERSTVO DOPRAVY. Přehled o objednávkách veřejných služeb v přepravě cestujících a hrazených kompenzací pro období 2011/2012 – 2013/2014. [online]. [cit. 201601-02]. Dostupné z: . MINISTERSTVO DOPRAVY. Převod nádřaží z majetku ČD, a.s. do majetku státu s právem hospodařit pro SŽDC, s.o. [online]. 2013a [cit. 2015-12-16]. Dostupné z: . MINISTERSTVO DOPRAVY. Vyloučení uchazeče z nabídkového řízení na trati Ostrava – Krnov – Olomouc. [online]. 2013b [cit. 2015-11-18]. Dostupné z: . MINISTERSTVO PRO MÍSTNÍ ROZVOJ. Zákon o veřejných zakázkách a jeho prováděcí právní předpisy. [online]. [cit. 2015-26-10]. Dostupné z: . MINISTERSTVO PRO MÍSTNÍ ROZVOJ. Legislativa. [online]. [cit. 2015-10-16]. Dostupné z: . MINISTERSTVO ZAHRANIČNÍCH VĚCÍ. Německo – Trh veřejných zakázek. [online]. [cit. 2015-10-30]. Dostupné z: . MLČOCH, Petr. Liberalizace železnice: Špatně zinscenovaná fraška. [online]. 2005 [cit. 2015-12-28]. Dostupné z: . NÁRODNÍ KONROLNÍ ÚŘAD. Kontrolní závěry z kontrolních akcí č. 09/23: Prostředky státního rozpočtu poskytované na úhradu ztráty ze závazku veřejné služby ve veřejné drážní osobní dopravě. [online]. 2010 [cit. 2015-11-05]. Dostupné : . 69
NIGGL, Johann. Case study: Managing Change: Regional rail transport in Bavaria. European Rail Summit. [online]. 2014-05-11 [cit. 2015-14-18]. Dostupné z: . NIGRIN, Tomáš. Příklady subsidiarity v organizování železniční dopravy v Bavorsku a Sasku. [online]. 2013b [cit. 2016-01-02]. Dostupné z: . OBCHODNÍ REJSTŘÍK. [online]. [cit. 2015-10-29]. Dostupné z: . Programové prohlášení Vlády České republiky 4. 10. 2010. [online]. 2010 [cit. 2015-11-07]. Dostupné z: . Předpis č. 137/2006 Sb., Zákon o veřejných zakázkách.[online]. [cit. 2016-01-02]. Dostupné z: . RADA EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ. Směrnice Rady 91/440/EHS ze dne 29. července 1991 o rozvoji železnic Společenství. [online] Brusel, 1991 [cit. 2015-10-22]. Dostupné z: . RICHTER, Jaroslav. Projekt vyčlenění ČD Cargo je již zcela hotov. In: Dopravní noviny. [online]. 2007-8-30 [cit. 2015-10-28]. Dostupné z: . Sdělení k žádosti o informace dle zákona č. 106/1999 Sb.: Informace k P741/2006. [online] Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, 2013-17-10 [cit. 2015-11-05]. Dostupné z: . SEIDENGLANZ, Daniel, CHVÁTAL, Filip, Kateřina, NEDVĚDOVÁ. (2014). Comparasion of Urban and Suburban Rail Transport in Germany and in the Czech Republic. Review of economic perspectives – Národohospodářský obzor.15(2), s. 165 – 194. [online]. 2014 [cit. 2015-18-12]. Dostupné z: . SEIDENGLANZ, Daniel, NIGRIN, Tomáš, Jiří, DUJKA. (2015). Regional Railway Transport in Czech, Austrian and German Decentralised and Regionalised Transport Markets. Review of economic perspectives – Národohospodářský obzor. 15(4), s. 431 – 450. [online]. 2015 [cit. 2016-1-3]. Dostupné z: . ŠTEFEK, Petr. Liberalizace osobní železniční dopravy v Česku. [online]. 2011 [cit. 2015-1028]. Dostupné z: . 70
SŽDC. Dopravci působící na síti DŽSC. [online]. 2015 [cit. 2015-10-28]. Dostupné z: . SŽDC. O nás. [online]. [cit. 2015-12-16]. Dostupné z: . SŽS. [online]. [cit. 2025-10-28]. Dostupné z: . UNITED NATIONS. The Restructuring Of Railways. [online]. Working paper. Economic And Social Commision For Asia And The Pacific, 2003 [cit. 2015-12-10]. Dostupné z: . ÚŘAD PRO OCHRANU HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE. FORMY BID RIGGINGU. [online]. [cit. 2015-12-15]. Dostupné z: . ÚŘAD PRO OCHRANU HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE. ROZHODNUTÍ: ÚOHSS320/2012/VZ-14170/2012/530/JWE. [online]. 2012 [cit. 2015-11-10]. Dostupné z: . ÚŘAD NA OCHRANU HOSPOŘÁŘKÉ SOUTĚŽE. Ministerstvo dopravy opět nezvládlo zakázku, nápravu má ve vlastních rukou. [online]. 2015-11-05 [cit. 2015-11-11]. Dostupné z: . Usnesení vlády České Republiky ze dne 31. srpna 2009 č. 1132 k finanční účasti státu na zajištění dopravní obslužnosti veřejnou železniční osobní dopravou. [online]. [cit. 2015-3011]. Dostupné z: . VĚSTNÍK VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK. Oznámení o zahájení nabídkového řízení pro výběr dopravce k uzavření smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících. [online]. 2015-0206 [cit. 2015-10-11]. Dostupné z: . VĚSTNÍK VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK. Oznámení o zahájení nabídkového řízení pro výběr dopravce k uzavření smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících. [online]. 2012-3-27 [cit. 2015-18-11]. Dostupné z: . VZ24CZ. Zájem o trať Plzeň – Most má pět dopravců. [online]. 2015-09-08 [cit. 2015-11-11]. Dostupné z: . Zákon o veřejných službách v přepravě cestujících – další krok k fragmentaci právní úpravy veřejného zadávání?[online]. [cit. 2015-12-1]. Dostupné z: . 71
Zakázky vypsané ve věstníku veřejných zakázek v oblasti stavební práce. [online]. [cit. 201512-27]. Dostupné z: . ZLÍNSKÝ, Zbyněk. Drahami obchází strašidlo – strašidlo konkurence. [online]. Publikováno 2012-05-05 [cit. 2015-11-18]. Dostupné z: .
Výroční zprávy a ročenky: Ročenka dopravy 2014. [online]. 2014 [cit. 2015-11-21]. Dosputné z: . Výroční zpráva RegioJet 2013. [online]. 2013 [cit. 2015-10-28]. Dostupné z: . Výroční zpráva Skupiny České dráhy 2014 – 2004. [online]. [cit. 2015-12-17]. Dostupné z: . Výroční zpráva České dráhy 2002 – 1997. [online]. [cit. 2015-12-17]. Dostupné z: . Výroční zpráva Sdružení železniční dopravní cesty 2014. [online]. 2014 [cit. 2015-10-29]. Dostupné z: . Výroční zprávy Sdružení železniční dopravní cesty 2006-2013. [online]. 2013 [cit. 2015-1029]. Dostupné z: . Výroční zpráva GW Train Regio 2014. [online]. 2014 [cit. 2015-10-29]. Dostupne z: .
Vlastní korespondence se společností BEG (Oeser Wolfgang, [email protected]), na vyžádání u autorky.
Zadávací dokumentace: Zadávací dokumentace zakázky: objednané dopravní výkony v relacích Pardubice – Liberec. [online]. [cit. 2015-11-04]. Dostupné z: . Zadávací dokumentace zakázky: objednané dopravní výkony v relacích Plzeň – Most. [online]. [cit. 2015-11-05]. Dostupné z: . 72
Dokumentace nabídkového řízení: Poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou k zajištění dopravní obslužnosti vlaky celostátní dopravy na lince R27 Ostrava – Opava – Krnov – Olomouc. [online]. [cit.2015-11-05]. Dostupné z: .
Právní předpisy a usnesení vlády: Zákon č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů. Zákon č. 137/2006. Sb., o veřejných zakázkách. Zákon č. 266/1994 Sb., o drahách
73
SEZNAM GRAFŮ Graf 1:Vývoj velikosti regionálních dotací do osobní železniční dopravy .............................. 31 Graf 2: Vývoj průměrné výše dotace na vlak/km pro celou regionální dopravu ...................... 32 Graf 3: Podíl největších dopravců v odvětví osobní železniční dopravy pro rok 2014 ............ 40 Graf 4: Procentní podíl ČD na osobní dopravě (porovnání let 2006 - 2014 ve vlkm) ............. 41 Graf 5: Procentní podíl ČD Cargo na nákladní dopravě (porovnání let 2007 - 2014 ve vlkm)42 Graf 6: Výkon osobní železniční dopravy ČD ......................................................................... 42 Graf 7: Rozsah celkové objednávky v přepravě cestujících a její hrazené kompenzace (železniční a autobusová doprava)............................................................................................ 59
⃰⃰⃰ ⃰⃰⃰ ⃰⃰⃰
SEZNAM OBRÁZKŮ Obrázek 1: Vývoj federálních dotací na regionální dopravu Bavorska .................................... 31
74
SEZNAM TABULEK Tabulka 1: Srovnání základních ukazatelů v oblasti železniční dopravy Bavorska a ČR ........23 Tabulka 2: Procentní podíl dopravců na osobní dopravě (porovnání let 2012 – 2014)............41 Tabulka 3: Porovnání cen uchazečů nabídkového řízení Pardubice - Liberec .........................47 Tabulka 4: Porovnání cen uchazečů nabídkového řízení Plzeň - Most ....................................49 Tabulka 5: Porovnání cen uchazečů nabídkového řízení Ostrava - Olomouc ..........................50 Tabulka 6: Nabídková řízení dálkové železniční dopravy ČR vyhlášená MD .........................52 Tabulka 7: Příležitosti a hrozby spojené se zavedením systému veřejných soutěží na zajištění dopravní obsluhy osobní železniční dopravy v České republice a jejich řešení .......................60
75
SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK BEG
Bayerische Eisenbahngesellschaft
CTP
Common Transport Policy
ČD
České dráhy
ČR
Česká republika
DB
Deutsche Bahn AG
EHS
Evropské hospodářské společenství
EK
Evropská komise
EP
Evropský parlament
ES
Evropské společenství
EU
Evropská unie
MD
Ministerstvo dopravy
MMR
Ministerstvo pro místní rozvoj
NKÚ
Národní kontrolní úřad
ÚOHS
Úřad na ochranu hospodské soutěže
PPP projekty Public – Private Partnerschip project SŽDC
Správa železničních dopravních cest
ZVS
Závazek veřejné služby
ZVZ
Zákon o veřejných zakázkách
76
SEZNAM PŘÍLOH Příloha 1: Nabídková řízení Bavorska uskutečněná do roku 2014 ........................................... 78 Příloha 2: Kritéria pro hodnocení nabídkových řízení Pardubice - Liberec, Plzeň - Most ...... 82 Příloha 3: Kritéria pro hodnocení nabídkového řízení Ostrava - Olomouc .............................. 82 Příloha 4: Mapa linky R27 Ostrava - Opava - Krnov - Olomouc ............................................. 83
PŘÍLOHY
Příloha 1: Nabídková řízení Bavorska uskutečněná do roku 2014
Č.
Projekt/Síť
1
Bayerische Oberlandbahn
2
Vogtlandbahn
3
Kissinger Stern
4
Kahlgrundbahn
5
München-Nürnberg-Express, (NIM, NBS)
6
Dieselnetz Nürnberg, (Mittelfrankenbahn)
Trasa München – Holzkirchen – Schaftlach – Lenggries, München – Holzkirchen – Schaftlach – Tegernsee und München – Holzkirchen – Schliersee – Bayrischzell Hof – Weiden – Schwandorf – Regensburg, Hof – Landesgrenze (– Plauen), Marktredwitz – Landesgrenze (– Eger), Bad Kötzting – Lam Schweinfurt – Meiningen / Schweinfurt – Bad Kissingen – Gemünden (Main) Hanau – Kahl (Main) Kahl (Main) – Schöllkrippen Nürnberg – Ingolstadt – München (über Neubaustrecke) Nürnberg – Fürth – Neustadt (Aisch) (–Markt Bibart), Neustadt (Aisch) – Bad Windsheim – Steinach, Steinach – Rothenburg – Markt Bibart, Nürnberg – Fürth – Siegelsdorf – Markt Erlbach, Fürth – Cadolzburg, Nürnberg Nordost – Gräfenberg, Nürnberg – Lauf r.d.P. – Neunkirchen a.S. – Neuhaus/SimmelsdorfHüttenbach
Možnost obnovy/doba trvání smlouvy
Roční výkon (mil. Vklm)
Dopravce
Začátek provozu
Konec provozu
Bayerische Oberlandbahn GmbH
1998
12/2013
1,8
Vogtlandbahn-GmbH
Postupně 1996, 2000, 12/2002
12/2012 nebo 12/2014
2,2
Erfurter Bahn GmbH
12/2004
12/2014
1,2
Hessische Landesbahn GmbH
12/2005
12/2015
0,3
DB Regio AG
12/2006
12/2013
1,6
DB Regio AG
12/2008
12/2018
3,3
7
IR 25-Ersatz Nord, (alex-Nord)
München – Regensburg – Hof/Nürnberg – Furth i.W.
Regentalbahn AG
12/2007
12/2017
2,5
8
IR 25-Ersatz Süd, (alex-Süd)
München – Immenstadt – Oberstdorf/Lindau
Regentalbahn AG
12/2007
12/2017
1,5
9
Südhessennetz
Wiesbaden – Mainz – Darmstadt – Aschaffenburg
DB Regio AG
12/2008
12/2018
0,1
10
E-Netz Augsburg, (FuggerExpress)
München – Augsburg – Ulm und Augsburg – Donauwörth – Aalen/Treuchtlingen
DB Regio AG
Postupně 12/2008 a 12/2009
12/2009
4,9
11
Dieselnetz Augsburg I, (Kneipp-Lechfeld-Bahn)
Augsburg – Bad Wörishofen/Landsberg
DB Regio AG
12/2007
12/2017
1,3
12
Dieselnetz Augsburg II, (Bayerische Regiobahn)
Augsburg – Oberhausen – Weilheim – Schongau und Augsburg – Ingolstadt/Eichstätt Stadt
Veolia Verkehr Regio GmbH
Postupně 12/2008 a 12/2009
12/2019
3,1
13
Freilassing – Berchtesgaden, (Berchtesgadener Land Bahn)
Freilassing – Berchtesgaden
Regentalbahn AG / Salzburg AG (Bietergemeinschaft)
12/2009
12/2021
0,5
14
E-Netz Würzburg,
Würzburg – Gemünden (M) – Lohr, Gemünden (M) (– Landesgrenze) – Jossa – Schlüchtern, Würzburg – Neustadt (Aisch) – Fürth – Nürnberg, Würzburg – Schweinfurt – Bamberg, Würzburg – Steinach – Ansbach – Treuchtlingen
DB Regio AG
Postupně 12/2009 a 12/2010
12/2021
2 roky
5,8
15
Donau-Isar-Express
München – Passau
DB Regio AG
12/2009
12/2021
2 roky
2,6
16
E-Netz Regensburg mit Donautalbahn, (agilis-Süd)
Agilis Eisenbahngesellschaft mbH & Co. KG
Postupně 12/2010 a 12/2011
12/2022
2 roky
5,5
17
Dieselnetz Oberfranken, (agilis-Nord)
Neumarkt (Opf.) – Regensburg – Plattling, Regensburg – Eggmühl – Landshut und Regensburg – Ingolstadt – Ulm Bamberg – Forchheim (Oberfr) – Ebermannstadt, Bamberg – Ebern,/ Lichtenfels, Lichtenfels– Coburg – Bad Rodach, Lichtenfels – Bayreuth Hbf – Weiden (Oberpf), Kulmbach-/Helmbrechts – Münchberg – Hof Hbf, Hof Hbf – Bad Steben, Hof Hbf – Selb Stadt, Kirchenlaibach – Marktredwitz – Hof Hbf und Bayreuth Hbf. – Weidenberg
Agilis Verkehrsgesellschaft mbH & Co. KG
Postupně 6/2011 a 12/3012
12/2023
2 roky
4,1
18
E-Netz Franken, (FrankenThüringen- Express)
19
Werdenfels
20
E-Netz Rosenheim
21
Regionalzüge Ostbayern
22
Bayerische Oberlandbahn
23
Kissinger Stern
24
Main-Spessart
Würzburg Hbf – Bamberg, Nürnberg Hbf – Bamberg – Lichtenfels, Lichtenfels – Coburg – Sonneberg (Thür) Hbf, Lichtenfels – Kronach – Saalfeld (Saale) – Jena Saalbf München Hbf – Garmisch-Partenkirchen – Mittenwald, Tutzing – Kochel, Murnau – Oberammergau, Garmisch-Partenkirchen – Reutte in Tirol, Mittenwald – Seefeld in Tirol München – Rosenheim – Traunstein – Salzburg, München – Rosenheim – Kufstein, Rosenheim – Holzkirchen – München (Mangfalltalbahn) Plattling – Bay. Eisenstein (– Klatovy), Zwiesel – Grafenau, Zwiesel – Bodenmais, Schwandorf – Furth i. Wald (– Domažlice), Cham – Waldmünchen, Cham – Bad Kötzting – Lam, Regensburg – Marktredwitz, Marktredwitz – Schirnding (– Cheb) München – Holzkirchen – Schaftlach – Lenggries, München – Holzkirchen – Schaftlach – Tegernsee und München – Holzkirchen – Schliersee – Bayrischzell Schweinfurt – Meiningen / Schweinfurt – Bad Kissingen – Gemünden (Main) Frankfurt – Würzburg Frankfurt – Bamberg
Regional- und Stadtverkehr Bayern GmbH (RSB)
Postupně 12/2011 a 12/2013
12/2023
2 roky
4,0
DB Regio Bayern GmbH
12/2013
12/2025
2 roky
3,8
Veolia Verkehr Regio GmbH
12/2013
12/2025
2 roky
5,1
Regental Bahnbetriebs- GmbH
Postupně 12/2013 a 12/2014
12/2023
2 roky
4,5
Bayerische Oberlandbahn GmbH
12/2013
12/2014
2 roky
2,1
Erfurter Bahn GmbH
12/2014
12/2026
2 roky
1,3
DB Regio AG
12/2015
12/2027
3 roky
2,2
12/2013
12/2016
0,3
25
Ulm – Weißenhorn
Ulm – Senden – Weißenhorn
DB ZugBus Regionalverkehr Alb- Bodensee GmbH (RAB
26
RSO III Ost
Bamberg – Bayreuth/Hof
DB Regio AG
12/2013
12/2013
1,6
Ringzug West/NBS
München – Ingolstadt – Treuchtlingen – Nürnberg, Ingolstadt – NBS – Nürnberg, Augsburg – Donauwörth – Treuchtlingen – Nürnberg
DB Regio AG
12/2016
12/2028
5,6
27
28
Kahlgrund
29
D-Netz Allgäu (Los 1 und Los 2)
30
Linienstern Mühldorf (Übergangskonzept)
Hanau – Kahl (Main) und Kahl (Main) – Schöllkrippen München/Augsburg (Nürnberg) – Buchloe – Kempten – Immenstadt – Lindau/Oberstdorf, Ulm – Memmingen – Kempten – Immenstadt – Oberstdorf/Wangen/Lindau München/Augsburg – Buchloe – Memmingen/Bad Wörishofen, Kempten – Pfronten-Steinach Mühldorf – Simbach/Passau/Landshut/ Burghausen/Salzburg/Rosenheim/Traunstein Traunstein – Traunreut München Ost – Wasserburg Traunstein – Waging Prien – Aschau, (Landshut–) Neufahrn – Bogen, München – Mühldorf
Zdroj: www.beg.bahnland-bayern.de
DB Regio Netz Verkehrs GmbH
12/2015
12/2027
DB Regio AG
12/2017
12/2029
4,4 – 7,0
DB Regio Netz Verkehrs GmbH
01/2017
12/2024
7,4
3 roky
0,25
Příloha 2: Kritéria pro hodnocení nabídkových řízení Pardubice - Liberec, Plzeň - Most Dílčí hodnotící kritérium
Váha
I.
Celková nabídková cena
35 bodů
II.
Poměr výše ztráty/ kvalita vozidel
40 bodů
III.
Kvalita vozového parku nad povinný rámec
15 bodů
IV.
Doplňkové kvalitativní parametry
10 bodů
Zdroj: Zadávací dokumentace Pardubice – Liberec, s. 21.
Příloha 3: Kritéria pro hodnocení nabídkového řízení Ostrava - Olomouc Dílčí hodnotící kritérium
Váha
I.
Výše požadované jednotkové kompenzace v cenové hladině roku 2012 pro rozsah veřejných služeb v období platnosti jízdního řádu 2014/2015
92 %
II.
Variabilní část kompenzace při změně rozsahu dopravního výkonu v cenové hladině roku 2012
4%
II.
Poskytnutí internetového připojení ve vozidlech
1%
IV.
Zajištění občerstvení ve vozidlech
1%
V.
Prodej jízdních dokladů v dalších stanicích
2%
Zdroj: Dokumentace nabídkového řízení Ostrava – Olomouc, s. 16-17.
Příloha 4: Mapa linky R27 Ostrava - Opava - Krnov - Olomouc
