Van etaleren naar regisseren Naar een toekomstbestendige organisatie voor Moerdijk

Van etaleren naar regisseren Naar een toekomstbestendige organisatie voor Moerdijk

drs. Herman Grootelaar MMC Ed Magnée MBA Marcel Benard MSc Eelco Vreeling drs. Hendriekje van der Meer Amersfoort, 28 juni 2007 Opdrachtgever: gemeente Moerdijk College van Burgemeester en Wethouders

Van etaleren naar regisseren INHOUD Blz. Samenvatting ............................................................................................................3 1.

Inleiding ...........................................................................................................6 1.1 Aanleiding .............................................................................................. 6 1.2 Doel van het onderzoek......................................................................... 6 1.3 Gevolgde werkwijze............................................................................... 7 1.4 Leeswijzer .............................................................................................. 7

2.

Onderzoekskader ............................................................................................8 2.1 Organisatiekundige diagnose ................................................................ 8 2.2 Veranderkundige diagnose.................................................................... 9

3.

Bevindingen ...................................................................................................10 3.1 Veel gehoord, gelezen en gezien ........................................................ 10 3.2 De ‘foto’ zien in de context van de ‘film’ .............................................. 10 3.3 De buitenspiegel: “deze gemeente mist de boot” ................................ 12 3.4 Strategische agenda: belangrijke keuzen te maken én te sturen........ 14 3.5 Processen en systemen: digitalisering op organisatieniveau.............. 18 3.6 Besturing en structuur: herstel van onbalans in verhoudingen ........... 22 3.7 Cultuur en rolinvulling: een schreeuw om verbinding .......................... 25 3.8 Toerusting: capaciteit wordt niet optimaal benut ................................. 26

4.

Beoordeling ...................................................................................................30 4.1 Duiden van bevindingen ...................................................................... 30 4.2 Organisatiekundige beoordeling.......................................................... 30 4.3 Veranderkundige beoordeling.............................................................. 37 4.4 Beantwoording onderzoeksvragen ...................................................... 38

5.

Advies ...........................................................................................................42 5.1 Veranderopgave .................................................................................. 42 5.2 Advies voor besluitvorming.................................................................. 43

Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3: Bijlage 4:

Samenvatting Plan van Aanpak ........................................................44 Geïnterviewde en te interviewen personen .......................................50 Bestudeerde documenten .................................................................52 Procesbeschrijvingen ........................................................................53

2

Samenvatting 1. Van etaleren naar regisseren De gemeente Moerdijk heeft de afgelopen tien jaar verschillende fasen doorgemaakt. Wij constateren dat de gemeente na de herindeling in 1997 een periode succesvol heeft geïnvesteerd in het creëren van ‘eenheid in verscheidenheid’. De gemeente heeft zich in deze periode ook richting de buitenwereld uitdrukkelijk geëtaleerd. Toen de ontwikkeling van de gemeente in 2003 stagneerde bleef deze houding bestaan. Hoewel de winkel achter de etalage niet goed op orde was. En toen vanaf 2005 de ‘winkel’ opnieuw opgetuigd werd met het traject “beheer op orde” bleef de etalage van de gemeente open. Wij constateren dat er nu veelal sprake is van een houding van etaleren van de inhoudelijke deskundigheid. De medewerkers van de gemeente zijn er trots op om voor een organisatie te werken die met een aansprekend frontofficeconcept hoge scores haalt voor de klanttevredenheid. En dat andere gemeenten komen kijken hoe Moerdijk het doet. De gemeente Moerdijk heeft zich dus vooral gericht op het etaleren van de positieve kanten van de gemeente. Daar is op zich niets mis mee. Er zijn vele gemeenten die de kunst van het ‘’be good and tell it’’ niet verstaan. Wanneer we kijken naar de toekomst van de gemeente is echter meer nodig dan etaleren: van etaleren naar regisseren. De externe opgaven waar de gemeente Moerdijk voor staat vragen van de gemeente dat zij nadrukkelijker de regierol pakt. De invulling van die rol begint bij het maken van keuzes: gericht op de toekomst, passend bij wat Moerdijk nodig heeft. De gemeente toont nog onvoldoende strategisch vermogen en bestuurlijk inzicht om een strategische agenda op te stellen. De regierol vraagt ook dat Moerdijk zich intensief bezighoudt met externe partijen. Het vermogen om externe processen te regisseren is nog onvoldoende ontwikkeld. De gemeente (raad, college en ambtelijke organisatie) is te weinig gericht op externe samenwerking en partnerships met maatschappelijke instellingen, andere gemeenten, provincie en rijk. Daar ligt de grote opgave voor de gemeente Moerdijk als het gaat om haar toekomstbestendigheid. Wil de gemeente Moerdijk een dergelijke regierol gaan invullen dan zijn er twee belangrijke voorwaarden waar aan moet worden voldaan, namelijk: herstel van verbinding én versterking van sturing. Beide voorwaarden spelen op alle niveaus in de organisatie. Het gaat daarbij om de verhoudingen en het samenspel tussen de politiek-bestuurlijke en de ambtelijke organisatie én binnen de politiek-bestuurlijke en de ambtelijke organisatie. Regie vereist dat de gemeente Moerdijk meer als een eenheid naar buiten treed. Daarvoor moet de bestaande onevenwichtigheid tussen raad, college en ambtelijke organisatie worden opgeheven en daarvoor moet het ambtelijk managementproces effectiever worden georganiseerd. Het één aanpakken zonder het ander heeft weinig zin. Om daadwerkelijk een fundament te leggen voor een betere verbinding en een versterkte sturing moeten beide opgaven tegelijk worden aangepakt. Daar moet nu met vereende kracht aan worden gewerkt, waarbij alle betrokkenen bereid moeten zijn om de hand in eigen boezem te steken. Dit organisatieonderzoek bevat de analyse van hoe de gemeente Moerdijk er anno 2007 voorstaat. We beschrijven de sterke punten van en kansen voor de organisatie. Dat zijn er vele. Is de gemeente daarmee klaar om te gaan regisseren? Nee, daarvoor zijn er nog teveel zwakke punten en dreigingen voor de organisatie. Zowel in gedrag, vorm als toerusting van de organisatie moeten nog enkele fundamentele zaken veranderen.

3

2. Doel en aanleiding van het onderzoek Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Moerdijk heeft Lysias Advies gevraagd een onderzoek te doen naar de gemeentelijke organisatie. De aanleiding voor dit organisatieonderzoek bestaat uit drie belangrijke componenten: ƒ Een door Directie Team (DT) en college van B&W gedeelde ambitie om strakker te sturen op het functioneren van de organisatie, beter samen te werken binnen de organisatie en beter te communiceren binnen de organisatie en met het college. ƒ Een door de gemeenteraad gevraagde analyse van opbouw en samenstelling van de organisatie in relatie tot het uit te voeren takenpakket van de gemeente. ƒ Externe ontwikkelingen op ruimtelijk-economisch terrein, met name de ontwikkeling Port of Brabant/Logistiek Park. De doelstelling voor dit organisatieonderzoek is de volgende: Help de gemeente Moerdijk bij het nadenken over de voorwaarden waaraan een gemeentelijke organisatie moet voldoen die de komende 5 – 10 jaar mee kan. Houd daarbij rekening met de specifieke kenmerken van de gemeente Moerdijk In de bedding van deze onderzoeksdoelstelling zijn wij gevraagd om een antwoord te geven op zeven concrete onderzoeksvragen. De beantwoording van deze vragen is te vinden in paragraaf 4.4. 3. Conclusies Wij komen op basis van ons onderzoek tot de volgende conclusies: • Organisatiegedrag: werk aan verbinding en sturing. o Het samenspel van raad, college en ambtelijke organisatie is op dit moment onvoldoende evenwichtig. o Het ambtelijk managementproces moet effectiever worden georganiseerd zodat er sprake is van meer eenheid van leiding en betere sturing. o Er moet worden geïnvesteerd in cultuurverandering en competentieontwikkeling (bestuurs- en externe gerichtheid, proces- en oplossingsgericht werken, en meer aanspreekgedrag). • Organisatievorm: kies voor een procesgerichte en platte structuur. o Het directiemodel moet nu consequent worden doorgevoerd, waarbij een concentratie van managementtaken in minder functies plaatsvindt. o Het verdient aanbeveling om de mogelijkheden te verkennen van verzelfstandiging van het gemeentelijk aannemingsbedrijf en van het gemeenschappelijk met andere gemeenten uitvoeren van taken op het terrein van belastingen en ICT-dienstverlening. o Om de gewenste gemeentelijke bijdrage te leveren aan de externe (meerpartijen) projectorganisatie Port of Brabant moet een stevige interne projectorganisatie worden opgezet. • Toerusting: vooral kwalitatieve versterking gewenst. o De formatieomvang van de gemeente Moerdijk is lager dan in vergelijkbare gemeenten. Wij hebben echter geen aanwijzingen dat belangrijke opgaven om deze reden niet zouden kunnen worden opgepakt. Door een verbeterde sturing kan de werkdruk beter worden beheerst. o In kwalitatieve zin is huidige organisatie in onze ogen voldoende toegesneden op de opgaven van gisteren en vandaag. Voor de opgaven van morgen is een kwaliteitsimpuls noodzakelijk.

4

4. Advies De essentie van ons advies is tweeledig: doorpakken in ‘wat dwars zit’ en voortbouwen op ‘het goede’. Bij doorpakken in ‘wat dwars zit’ gaat het om: • het starten van het herstellen van de verhoudingen tussen raad, college en organisatie; • het kiezen voor het directiemodel en het veranderen van de managementstructuur Bij het voortbouwen op het goede, denken wij ondermeer aan de volgende zaken: • blijf investeren in een goede Frontoffice voor de burger; • houdt beheer op orde; • zet de professionalisering van HRM door; • blijf planmatig werken met collegewerkplan en afdelingsplannen. Daar komen dan nog een aantal zaken bij: • werk aan een gedeelde en verbindende visie en strategie; • procesgericht werken en digitaliseren van processen op het niveau van de organisatie; • verdere verkenning van de mogelijkheden van verzelfstandiging en ‘sharen’; • investeren in mensen: competentieontwikkeling en cultuurverandering.

5

1.

Inleiding

1.1 Aanleiding De gemeente Moerdijk bestaat tien jaar. In die tien jaar zijn verschillende fasen van ontwikkeling te onderscheiden. Aanvankelijk is veel tijd en energie gestoken in het op orde brengen van de organisatie, in de integratie van de verschillende culturen van de voormalige gemeenten en de blik naar buiten (1997-2003). Met resultaat: op een aantal terreinen is Moerdijk een voorloper geweest. Na een periode van stagnatie (2003-2005) is veel geïnvesteerd in het repareren van het beheer (2005-2006). Nu stellen college van B&W en management van Moerdijk vast dat de primaire processen op hoofdlijnen voor een belangrijk deel op orde zijn en dat overal in de organisatie de wil aanwezig is om zaken op te pakken. Ondanks deze stijgende lijn bestaat op onderdelen nog zorg over de organisatie. Na de noodzakelijke reparatieperiode richt Moerdijk (College en organisatie) zich nu op de toekomst. De aanleiding voor dit organisatieonderzoek bestaat uit drie belangrijke componenten: ƒ Een door Directie Team (DT) en college van B&W gedeelde ambitie om strakker te sturen op het functioneren van de organisatie, beter samen te werken binnen de organisatie en beter te communiceren binnen de organisatie en met het college. ƒ Een door de gemeenteraad gevraagde analyse van opbouw en samenstelling van de organisatie in relatie tot het uit te voeren takenpakket van de gemeente. ƒ Externe ontwikkelingen op ruimtelijk-economisch terrein, met name de ontwikkeling Port of Brabant/Logistiek Park. 1.2 Doel van het onderzoek Het organisatieonderzoek heeft de volgende overkoepelende onderzoeksdoelstelling: Help de gemeente Moerdijk bij het nadenken over de voorwaarden waaraan een gemeentelijke organisatie moet voldoen die de komende 5 – 10 jaar mee kan. Houd daarbij rekening met de specifieke kenmerken van de gemeente Moerdijk. Als specifieke kenmerken kent de gemeente Moerdijk: meerkernigheid, de fase waarin de gemeente tien jaar na de herindeling verkeert, de positie en rolinvulling van de gemeenteraad, de strategische positie binnen West-Brabant en de specifieke kenmerken van enerzijds een landelijke gemeente en anderzijds een gemeente met een industrie- en haventerrein binnen haar grondgebied. De onderliggende vragen waarop het College van B&W concreet antwoord wil krijgen, zijn: 1. Is de huidige organisatie kwantitatief voldoende toegerust om de taken die voortvloeien uit het Collegewerkprogramma (CWP) uit te voeren? 2. Is de huidige organisatie kwalitatief voldoende toegerust om de taken die voortvloeien uit het CWP uit te voeren? 3. Is de gekozen organisatiestructuur een adequaat middel om de gemeentelijke taken uit te voeren? 4. Wat is in Moerdijk de benodigde managementdichtheid en wat betekent dat voor de zwaarte/omvang van de laag coördinatoren en de “senior” medewerkers? 5. Welke taken zouden wij zelf moeten doen en welke besteden wij uit of pakken wij gemeenschappelijk (‘shared’) aan? 6. Welke voordelen zijn op korte en middellange termijn te behalen door middel van digitalisering van de dienstverlening en verbetering van de documentenstromen? 7. Op welke wijze kan de relatie tussen de ambtelijke organisatie en de raadsgriffie worden verbeterd?

6

1.3 Gevolgde werkwijze Het organisatieonderzoek had een korte looptijd. In april is het onderzoek gestart met het schrijven van een plan van aanpak. Half juni is het rapport opgeleverd. Deze korte looptijd van het onderzoek vergde van de onderzoekers én de organisatie een strakke regie. Alle gesprekken, overleggen en leesmomenten moesten in korte tijd ingepland worden. Dankzij ieders medewerking is dit goed gelukt. In bijlage 1 is een samenvatting van het Plan van Aanpak opgenomen, dat een goed inzicht geeft in de wijze waarop het onderzoek is uitgevoerd. De stuurgroep en de klankbordgroep hebben in de verschillende fasen van het onderzoek meegelezen en meegedacht. Door de stuur- en klankbordgroep een spiegel voor te houden en een venster te bieden hebben we onze bevindingen getoetst. 1.4 Leeswijzer Dit rapport vormt de weerslag van het organisatieonderzoek. In de rapportage starten we met de weergave van ons onderzoekskader. U treft dat aan in hoofdstuk 2. Vervolgens werken we in het rapport met de drieslag bevinding - beoordeling - advies. Onze bevindingen beschrijven we - gesorteerd naar de invalshoeken van ons onderzoekskader - in hoofdstuk 3. Het bevat een samenvatting van de beelden en feiten die de gesprekken, de documentenanalyse en de analyse van processen ons hebben opgeleverd. In hoofdstuk 4 beoordelen we de zaken die we zijn tegengekomen. Daarbij geven we zowel een organisatie- als een veranderkundige beoordeling. In de bedding van deze bredere beoordeling, beantwoorden wij vervolgens kort de zeven onderzoeksvragen. Hoofdstuk 5 bevat ons advies. We schetsen de opgave voor de verandering en doen een voorstel tot besluitvorming aan het college van B&W. Een aantal bijlagen bevat relevant achtergrondmateriaal. Bijlage 1 is de samenvatting van ons Plan van Aanpak. In bijlage 2 ziet u een overzicht van de personen die we hebben gesproken tijdens het onderzoek. Bijlage 3 bevat een overzicht van gebruikte documenten. Bijlage 4 tenslotte, bevat procesbeschrijvingen van vier werkprocessen die we gedetailleerd hebben bestudeerd.

7

2.

Onderzoekskader

2.1 Organisatiekundige diagnose Het organisatieonderzoek gaat uit van vier onderling samenhangende vragen over de voorwaarden waaraan de gemeentelijke organisatie moet voldoen om de komende vijf tot tien jaar mee te kunnen. Het gaat achtereenvolgens om de vragen: • Waartoe is de gemeenteorganisatie er? Wat is het doel waar de verschillende bestuurlijke en ambtelijke geledingen op gericht zijn? Wat zijn de externe opgaven en wat vragen die van het presteren van de gemeenteorganisatie? Welke hoofdproducten (productcategorieën) dient de organisatie op te leveren om aan die doelen te voldoen? • Wat zijn de voortbrengingsprocessen in de gemeenteorganisatie? Wat is het object van de samenwerking tussen de verschillende geledingen? Hoe is de aandacht verdeeld over bedrijfs-, beleids- en ad-hoc-processen? In welke mate zijn processen gedigitaliseerd? • Hoe zijn de taken binnen de organisatie verdeeld en afgestemd? Wat is de vorm van de gemeenteorganisatie? Op welke wijze heeft het directiemodel in Moerdijk vorm gekregen? • Wie zijn de mensen die samen de gemeenteorganisatie vormen? Wat zijn de competenties van de personen in de gemeenteorganisatie? Wat is kenmerkend voor de cultuur, voor de bestuurs- en managementstijl en voor de competenties van de medewerkers? Hoe is de organisatie in formatieve zin toegerust? . Contextuele omgeving Waartoe? Doel Strategische agenda

Hoe? Transactionele omgeving

Besturing Structuur

Bestuur

Wat? Digitalisering Processen

Organisatie Wie? Kwantitatieve formatie Kwalitatieve toerusting

Systemen

8

Deze vragen zijn niet alleen binnen de grenzen van de organisatie van de gemeente te beantwoorden. Ook de invloed van de omgeving heeft een plaats in het onderzoek. De omgeving van de gemeente Moerdijk beïnvloedt de keuzen die Moerdijk maakt en de manier waarop zij kan werken. Daarbij moet zowel gedacht worden aan de bredere contextuele omgeving van de gemeente, als aan de transactionele omgeving van burgers, klanten, bestuurders en maatschappelijke actoren waarmee de gemeente direct zaken doet. 2.2 Veranderkundige diagnose Uit de diagnose van de organisatie aan de hand van de vier hoofdvragen is een beeld ontstaan van de huidige en van de toekomstbestendige organisatie van de gemeente Moerdijk en is duidelijk geworden wat er beter, dan wel anders moet ten opzichte van de huidige situatie. De vraag “wat er moet veranderen” is niet los te zien van de vraag “hoe wij willen en kunnen veranderen”. Het gaat ook om de vraag hoe Moerdijk van uitgangssituatie naar het streefbeeld van de toekomstbestendige organisatie komt en wat de ‘hefbomen’ zijn in dat proces van verandering. Op basis van het streefbeeld van de toekomstbestendige organisatie van de gemeente Moerdijk hebben we bezien wat het gat tussen huidige situatie en streefbeeld is, hoe dat gat kan worden overbrugd, welke interventies daarvoor het best kunnen worden ingezet en wat de eerst stappen daarin zijn. Deze interventies kunnen bijvoorbeeld gelegen zijn in verandering van de organisatievorm (structuur en systemen). Ook kunnen de interventies gericht zijn op verandering van het organisatiegedrag (cultuur, bestuurs- en managementstijl, competenties). Het is belangrijk, om in nauwe samenhang met de organisatiekundige diagnose, zicht te hebben op de interventies die het vliegwiel voor de gewenste verandering kunnen zijn. Daarvoor is een goed inzicht nodig in de bestaande cultuur en werkwijze en in het verloop en de resultaten van eerdere veranderingsprocessen. Het vraagt om een veranderkundige diagnose. Daarbij hebben wij niet alleen een ‘foto’ gemaakt van (het functioneren van) de gemeenteorganisatie op dit moment, maar tevens gekeken naar de ‘film’ van de gemeenteorganisatie. Waar komt de gemeenteorganisatie vandaan, wat zijn na de herindeling tien jaar geleden de fasen in de organisatieontwikkeling, welke verworvenheden heeft de organisatie inmiddels bereikt en waar ligt, de lijn doortrekkend, het verbeterpotentieel. Het creëren van een strategie is alleen mogelijk als je een coherente samenhang weet te formuleren tussen de geschiedenis, het heden en de toekomst(Henry Mintzberg)

9

3.

Bevindingen

3.1 Veel gehoord, gelezen en gezien In de afgelopen maanden hebben wij veel informatie verzameld en geanalyseerd. In dit hoofdstuk geven we onze bevindingen geordend weer. We starten met een positiebepaling in paragraaf 3.2. De beelden en feiten die wij zijn tegengekomen in onze momentopname moeten worden begrepen in hun historische context. In paragraaf 3.3 presenteren we de ‘buitenspiegel’. Wij hebben behalve met ´interne´ politieke, bestuurlijke en ambtelijke betrokkenen, ook gesprekken gevoerd met Moerdijkse ´stakeholders´ en ondernemers. We geven in deze paragraaf weer hoe betrokken buitenstaanders de gemeente Moerdijk kennen en ervaren. De overige bevindingen presenteren we langs de lijnen van de hoofdinvalshoeken van ons onderzoeksmodel: • Waartoe?: Strategische agenda, paragraaf 3.4 • Wat?: Processen en systemen, paragraaf 3.5 • Hoe?: Besturing en structuur, paragraaf 3.6 • Wie?: Cultuur en rolinvulling, paragraaf 3.7 Tot slot gaan wij in paragraaf 3.8 expliciet in op de vraag naar de kwantitatieve en kwalitatieve toerusting van de organisatie. 3.2

De ‘foto’ zien in de context van de ‘film’

3.2.1 Historie Eerder onderscheidden we al verschillende fasen van ontwikkeling in de tien jaar dat de gemeente Moerdijk nu bestaat. Aanvankelijk is veel tijd en energie gestoken in het op orde brengen van de organisatie en in de integratie van de verschillende culturen van de voormalige gemeenten (1997-2003). Met resultaat: op een aantal terreinen werd Moerdijk een voorloper. Na een periode van stagnatie (2003-2005) is veel geïnvesteerd in het repareren van het beheer (2005-2006). Na de noodzakelijke reparatieperiode richt Moerdijk zich nu op de toekomst. De manier waarop de gemeente Moerdijk in al zijn geledingen nu functioneert, valt niet los te zien van de geschiedenis van de afgelopen jaren. Die vormt in veel gevallen de verklaring voor waarom de zaken gaan zoals ze gaan. We noemen in deze paragraaf enkele kenmerkende onderdelen van de Moerdijkse geschiedenis, zodat onze bevindingen in de juiste context staan. 3.2.2 Eenheid in verscheidenheid Met succes heeft de gemeente Moerdijk geïnvesteerd in wat zij zelf omschrijft als ‘eenheid in verscheidenheid’. Direct na de herindeling stond de nieuwe gemeente er. Uitkeringen werden op tijd betaald, onderhoud aan de openbare ruimte werd gepleegd en een nieuw gemeentehuis gaf elan aan de medewerkers om zich medewerker van de nieuwe gemeente te voelen. Tegelijk leefde het besef dat de verschillende kernen van de gemeente ook daadwerkelijk verschillend zijn. Cultureel geen eenheidsworst, met verschillende histories en ook per kern eigen belangen. De belangrijke opgave voor de ambtelijke en bestuurlijke top van de gemeente – waarin zij goed geslaagd is – was: de

10

organisatie tot een eenheid te smeden, met behoud van de aandacht voor de afzonderlijke kernen. 3.2.3 Personele wisselingen in de bestuurlijke en ambtelijke top Moerdijk ziet sinds de herindeling het vierde college van burgemeester en wethouders. Wij constateren dat de waardering van de bestuurskracht van de verschillende colleges wisselend is. De eerste twee colleges werden door betrokkenen als krachtig ervaren, het college dat erop volgde is als minder krachtig en soms zelfs zwak ervaren en van het huidige college wordt gezegd dat het weer krachtiger optreedt. De bestuurskracht van de colleges is mede ingekleurd door personele wisselingen. Daarbij speelden ondermeer het overlijden van een wethouder en de gezondheidsproblemen van de burgemeester een rol. Ook in de ambtelijke top hebben personele beslommeringen hun impact gehad. Het ongeluk en de daaropvolgende periode van ziekte van de vorige gemeentesecretaris leidden tot een lastige periode in de ambtelijke top en tot stagnatie in de organisatieontwikkeling. Ingrijpen van de gemeenteraad en het aantrekken van een concerncontroller en een interim-gemeentesecretaris luidden een periode in waarin het beheer van de organisatie weer op orde kwam. 3.2.4 ‘(Be)sturen met ambitie’ is nog vers Sinds april 2006 is het sturingsmodel ‘(Be)sturen met ambitie’ van kracht geworden. Impliciet was in 2005 al een belangrijke structuurwijziging doorgevoerd, vooral door de ziekte van de secretaris. De sector dienstverlening is toen om praktische redenen samengevoegd met de sector SAB (Strategie Advies en Beleid). Deze samenvoeging was primair uit noodzaak geboren. De twee zittende directeuren moesten de organisatie tijdelijk alleen aansturen, de interim-gemeentesecretaris had tijd nodig om ingewerkt te raken. In ‘(Be)sturen met ambitie’ werd besloten om die ontstane situatie te formaliseren. Dit leidde tot invoering van een (gedeeltelijk) directiemodel. Deze nieuwe structuur – die vooral gevolgen had voor de structuur van het management – is dus nog redelijk vers. In ‘(Be)sturen met ambitie’ werd wel geconstateerd dat elk model tijdgebonden is. “Wij kunnen ons voorstellen dat over enkele jaren als de ambities grotendeels zijn verwerkelijkt aanpassingen plaatsvinden. Met behoud van de essentie van de rollen en structurele uitgangspunten zou de structuur lichter kunnen worden gemaakt. Bijvoorbeeld door het aantal afdelingen te verminderen. Maar ook door met een kleinere directie te werken.” 3.2.5 Overgang van monisme naar dualisme Ook de verhouding tussen de gemeenteraad en het college van B&W is sinds de herindeling veranderd, vooral door de invoering van het dualisme. Zoals veel gemeenten in Nederland moe(s)t ook Moerdijk wennen aan deze nieuwe verhouding. Tijdens het onderzoek is ons duidelijk geworden dat hier nog steeds een grote opgave ligt voor de gemeente Moerdijk. 3.2.6 De ‘traumatische’ geschiedenis Moerdijkse Hoek De politieke geschiedenis van de afgelopen jaren is voor een belangrijk deel gestempeld door negatieve ervaringen met het project Moerdijkse Hoek. Provincie Noord-Brabant en het Rijk wilden in Moerdijk een nieuw grootschalig en bovenregionaal bedrijventerrein ontwikkelen met een oppervlak van 600 hectare bruto (zwaardere milieucategoriën, categorie 4 en hoger) in combinatie met 150 ha. glastuinbouw. Dit plan ‘Moerdijkse Hoek’ stuitte op veel verzet vanuit de gemeente en de afzonderlijke kernen. De relatie met de provincie en het Rijk verslechterde aanzienlijk, vooral ingegeven door het gevoel dat Moerdijk als afvalputje van de provincie gebruikt zou worden. Nadat Moerdijk in oktober

11

2005 met een eigen initiatief kwam – Port of Brabant – kon de patstelling worden doorbroken. Na veel overleg, studies en onderhandelingen heeft de gemeente weten te bewerkstelligen dat het project Moerdijkse Hoek van de baan is. De ervaring met Moerdijkse Hoek is nog wel te typeren als trauma in de politieke geschiedenis van Moerdijk. 3.3

De buitenspiegel: “deze gemeente mist de boot”

3.3.1 De blik van buiten Geen enkele organisatie staat op zichzelf – en dat geldt zeker voor gemeenten. Om die reden hebben de onderzoekers niet alleen met betrokkenen van binnen de organisatie gesproken, maar ook met stakeholders van buiten. In deze paragraaf schetsen we het beeld dat betrokken buitenstaanders van Moerdijk hebben. Daarbij geven we eerst het beeld weer over de gemeente in het algemeen, vervolgens over de gemeenteraad, over het college en tenslotte over de ambtelijke organisatie In bijlage 2 is opgenomen met wie gesproken is. Ook zijn de resultaten van het recente klanttevredenheidsonderzoek bij de analyse betrokken. De stakeholders die we spraken zijn over een aantal dingen behoorlijk positief. Ze roemen de gerichtheid op de burger als klant. Ze vinden dat dit College met de integrale gebiedsvisie een goede prestatie heeft neergezet. Ze waarderen de open opstelling en bereidwilligheid van ambtenaren om samen met externe partners op te trekken – zij het dat dit vaak nog vooral reactief is. De stakeholders hebben ook een belangrijke waarschuwing voor de gemeente. Als Moerdijk zich niet, sterker dan nu het geval is, op strategisch niveau met (externe) ontwikkelingen gaat bezighouden, ‘’mist de gemeente de boot’’. In deze paragraaf schetsen we het beeld dat betrokken buitenstaanders van Moerdijk hebben. Daarbij geven we eerst het beeld weer over de gemeente in het algemeen, vervolgens over de gemeenteraad, over het college en tenslotte over de ambtelijke organisatie. 3.3.2 Gemeente in het algemeen Stakeholders van de gemeente merken op dat de gemeente Moerdijk een goede ‘etalage’ heeft. Daarmee wordt gedoeld op de Frontoffice en op de landelijk prijswinnende afdeling Vergunningverlening en Handhaving. Externe partijen zien dat de gemeente deze (ambtelijke) kwaliteiten etaleert en zich daarmee profileert, maar plaatsen kritische kanttekening bij de kwaliteit van de ‘winkel’. Omgang met de gemeente wordt op onderdelen als stug ervaren als er zaken geregeld moeten worden waar bedrijven of instellingen belang bij hebben (vergunningen, infrastructuur). Bedrijven en dorpsraden waarderen dat zij een eigen contactfunctionaris hebben bij de gemeente, maar formuleren als kritiek dat deze functionarissen binnen de gemeente – ondanks een grote inzet en veel bereidwilligheid – niet veel voor elkaar kunnen krijgen. Zij hebben onvoldoende macht en bevoegdheden, denken stakeholders. Dat de gemeente een integrale gebiedsvisie heeft opgesteld heeft stakeholders positief verrast. De gemeente is met deze visie boven zichzelf uitgestegen, stellen zij. Men vindt het een mooi voorbeeld van hoe de gemeente richting kan geven aan strategische ontwikkelingen, en verwacht dat de gemeente dit de komende jaren op meer fronten laat zien.

12

Een waarneming van met name ondernemers is dat Moerdijk een rijke gemeente is die te weinig investeert. Rondom het industrieterrein zou Moerdijk een actievere opstelling kunnen kiezen door meer risico’s te nemen met investeringen. Bedrijven die nu nog in Moerdijk gevestigd zijn of overwegen zich er te vestigen worden door omringende gemeenten verleid. Breda is als vestigingsplaats een concurrerende locatie. Dat kan er toe leiden dat bedrijven uit Moerdijk vertrekken. De opstelling van een gemeente kan hierin net het verschil maken. Als één van de twee deelnemende partijen in het industrieschap Moerdijkse Hoek kan de gemeente hierin actiever optreden. Over het algemeen ervaren stakeholders weinig ‘sense of urgency’ bij de gemeente. Het dominante gevoel is dat velen denken dat het eigenlijk wel goed gaat met de gemeente en dat grote veranderingen niet nodig zijn. Stakeholders maken zich hier zorgen over. Moerdijk laat hierdoor kansen liggen, loopt de kans om op onderdelen de boot te missen. Ondernemers zien bovendien grote kansen in de ligging van Moerdijk in een regio tussen Antwerpen en Rotterdam. Om die kansen te verzilveren zouden zij graag een gemeente aantreffen die steviger optreedt en zelf initiatieven neemt. We spraken de stakeholders voor het besluit dat de gemeenteraad over Port of Brabant heeft genomen. Zij gaven echter vooraf aan dat zij positief zijn over deze ontwikkeling. 3.3.3 Gemeenteraad Stakeholders geven aan dat zij de rolinvulling van de gemeenteraad niet altijd positief duiden. De raad oriënteert zich in hun beleving sterker op de kernen dan op het geheel. Er is sprake van ‘kernvertegenwoordigend’ gedrag, waardoor het geheel van de gemeente uit beeld raakt, laat staan de positie van Moerdijk binnen de regio West-Brabant en het gebied Rotterdam-Antwerpen. De ervaring is dat de gemeenteraad teveel naar binnen gekeerd is. De oriëntatie op leefbaarheid in de kernen wordt door partners op zichzelf positief geduid. Waar stakeholders echter vraagtekens bij zetten is dat deze blikrichting er in hun ogen toe leidt dat raadsfracties met de rug naar ontwikkelingen staan die belangrijk zijn voor de toekomst van de gemeente, zoals bijvoorbeeld Port of Brabant. Er lijkt dan sprake van ‘politiek op de vierkante millimeter’, waarbij grotere vraagstukken eerder afwijzend tegemoet getreden worden. 3.3.4 College Stakeholders waarderen dat het huidige college een sterkere positie inneemt dan het vorige college deed. Tegelijk denken zij dat het college (nog) te weinig baas is in eigen huis. Het lijkt erop dat bestuurders moeite hebben om toezeggingen gestand te doen omdat deze de ambtelijke logica doorkruisen. Ambtelijke overwegingen en afwegingen lijken de bestuurlijke te domineren. Wellicht wordt dat verklaard, zo stellen de stakeholders die we spraken, door een gebrek aan visie en strategisch vermogen. Daarbij wordt niet alleen gedacht aan grote strategische ontwikkelingen als Port of Brabant, maar ook aan de reguliere ontwikkelingen die op gemeentelijke organisaties afkomen. Te denken valt aan de invoering van de WMO, de introductie van Centra voor Jeugd & Gezin of de impact van de vergrijzing. Stakeholders hebben de indruk dat het college ook te weinig visie formuleert omdat de dominante bestuurscultuur is te typeren als een zoeken naar compromissen, zonder duidelijke keuzen te maken. Ook de moeizame verhouding tussen gemeenteraad en college is hier in hun ogen debet aan.

13

3.3.5 Ambtelijke organisatie Wanneer stakeholders zich bij de gemeente melden met ideeën of opmerkingen treffen zij een grote bereidwilligheid aan bij de organisatie om hiermee aan de slag te gaan. Het initiatief om op deze manier de dialoog te zoeken tussen gemeente en maatschappelijk middenveld of ondernemingen ligt echter vooral bij de externe partijen, zo is hun indruk. De organisatie zelf lijkt toch vooral naar binnen gericht. Met een grote overtuiging dat de dingen zelf bedacht moeten worden in plaats van in interactie met de externe partners. De klanttevredenheid van burgers is hoog. Met een acht als cijfer zelfs het hoogste van Nederland. Zowel de service als de fysieke omgeving van het gemeentehuis worden door burgers zeer gewaardeerd. Wat opvalt is dat deze klantgerichtheid minder gericht lijkt op bedrijven en maatschappelijke organisaties. Over zaken die wat meer aandacht van de gemeente vergen dan het opleveren van een product – zoals beleidswijzigingen, vergunning- en subsidieverlening – zijn de stakeholders die wij spraken zelfs kritisch. Maatschappelijke partners zien dat de gemeente op strategisch niveau onvoldoende evenwicht biedt in de gesprekken. Op thema’s als de zorg, sociaal-cultureel werk, woningbouw en industriebeleid zijn de partners van Moerdijk vaak opgeschaalde organisaties die stevig in hun strategisch vermogen hebben geïnvesteerd. Zij vragen zich af of de gemeente over voldoende kritische massa beschikt om het gelijkwaardige gesprek met deze partners te voeren. De gemeente is te weinig de ‘evenknie’ van de maatschappelijke partners. 3.4

Strategische agenda: belangrijke keuzen te maken én te sturen

3.4.1 Hoe verder? De gemeente Moerdijk heeft in de achterliggende periode een omslag meegemaakt. Moerdijk was een succesvolle fusiegemeente met een extern gerichte blik onder het strategisch gekozen motto “Eenheid in Verscheidenheid”. Rond 2003 veranderde Moerdijk in een meer intern gerichte gemeente die ook haar eigen zaakjes op orde moest brengen. Nu dient de strategische vraag zich aan “hoe verder?”. 3.4.2 Relevante ontwikkelingen De gemeente opereert in een context van ontwikkelingen waar ze niet direct invloed op kan uitoefenen, maar die wel van invloed zijn op de gemeente. We schetsen hier kort de ontwikkelingen waar Moerdijk mee te maken heeft. • Demografisch: De vergrijzing neemt de komende decennia toe. Dit leidt – in onveranderde omstandigheden - ondermeer tot een afnemend inwonertal in de gemeente Moerdijk na 2015, zo staat in het beleidsplan Wonen 2007-2011. Dit beleidsplan richt zich overigens op de doelstelling het inwonertal van Moerdijk te verhogen tot 40.000. Terecht wordt in het beleidsplan Wonen rekening gehouden met relevante ontwikkelingen die op deze wens van invloed zijn. Veranderingen in leeftijdsopbouw worden merkbaar: het aantal inwoners van 55 jaar en ouder stijgt, evenals het aantal 55-plus huishoudens. Dat vraagt van de gemeente dat het voorzieningenpakket en de wijze waarop dit wordt aangeboden, wordt ingericht op deze groeiende groep oudere inwoners. • Economisch: De macro-economische groei ligt op een hoog punt zonder een eenduidig beeld hoelang deze periode van groei aanhoudt. Hierdoor ontstaat krapte op de arbeidsmarkt. Kenniseconomie, innovatie en concurrentievermogen zijn speerpunten van het Europese en het Nederlandse overheidsbeleid. De slag om (hoogopgeleid) talent, MBO+niveau in de definitie van de Europese Raad, zal

14

•

•

•

•

voortduren waarbij de gemeente Moerdijk de concurrentie met de regio moet aangaan om bedrijvigheid en inwoners te winnen. Sociaal-maatschappelijk: Burgers en bedrijven geven steeds duidelijker aan wat zij van de overheid verwachten. Dat is een kans om de kloof tussen burger en politiek te verkleinen en ze meer te betrekken bij de beleidsvorming van de gemeente. Burgers ontwerpen steeds vaker eigen arrangementen, bijvoorbeeld voor zorg, en zoeken voor de realisatie samenwerking met partners. De gemeente speelt als een van de partners een belangrijke faciliterende rol en levert een bijdrage in de financiering. Juist in kleinere kernen biedt dit mogelijkheden om de leefbaarheid te versterken. Technologisch: Burgers maken in toenemende mate gebruik van internet voor informatievoorziening en communicatie. Niet alleen de jeugd maar met name ook steeds meer senioren vinden op deze manier de weg naar de gemeente. 81% van de Moerdijkse burgers geeft in het klanttevredenheidsonderzoek aan via internet contact te willen hebben met de gemeente. Dit stelt vergaande eisen aan de digitalisering van processen en communicatie. Ecologisch: Milieueisen worden steeds zwaarder. Fijnstof en CO²-uitstoot bepalen in toenemende mate de ruimtelijke agenda. Deze ontwikkelingen zijn relevant voor Moerdijk vanwege de aanwezigheid van verkeersaders en zware industrie, gecombineerd met een aantal landelijke kernen. Politiek-bestuurlijk: Gemeenten krijgen een steeds grotere rol toebedeeld door de centrale overheid in relatie tot de burger. Ook krijgen ze steeds meer zelfstandigheid toebedeeld in de uitvoering van rijksbeleid. De taakstelling voor gemeenten wordt hierdoor steeds verder uitgebreid. Ook wordt van de gemeenten verwacht dat zij hun eigen visie vormen en optreden als regisseur van processen met andere betrokken partijen. Gemeenten kunnen niet alles zelf oplossen, maar wel de partijen bij elkaar brengen rond een urgent probleem. Het rijk verwacht van gemeenten dat ze de regie nemen, en sturen op resultaat. Bestuurskracht krijg je niet alleen door binnen je gemeente de regie te nemen. Het gaat ook om samenwerking tussen gemeenten. Wanneer gemeenten de slagkracht zelf niet hebben, gaat de minister van BZK ervan uit dat ze die samen met andere gemeenten tot stand brengen: schaalvergroting door samenwerking. Daarbij geldt niet langer primair het inwoneraantal van de gemeenten, maar vooral de bestuurskracht als een toets.

3.4.3 Ontbreken van een strategische visie Bij de fusie van verschillende gemeenten in West-Brabant tot één gemeente is Moerdijk gekozen voor de verbindende visie “eenheid in verscheidenheid”. Hierin herkenden alle partijen en alle burgers uit de “oude kernen” zich, waarmee het college zich verzekerde van het benodigde draagvlak voor de ontwikkeling van de nieuwe gemeente Moerdijk. Dit is een belangrijke strategische visie geweest die Moerdijk heeft gebracht waar ze nu is; een gemeente met inwoners die zich nog altijd oriënteren op hun eigen kern en een gemeente met trotse en betrokken medewerkers die eensgezind werken aan de belangen van de Moerdijkse burger. De gemeente Moerdijk neemt geografisch een uitermate belangrijke plek in West-Brabant in met ruimte voor industrie, belangrijke doorgaande verkeersaders en openbaar vervoerverbindingen. Door het ontbreken van een strategische visie op deze ruimtelijke positie is Moerdijk de afgelopen jaren een speelbal geweest tussen rijk, provincie, regio en bedrijven. Pas met de introductie van het collegewerkprogramma en de planvorming voor Port of Brabant/Logistiek Park heeft de gemeente Moerdijk de regie over haar eigen grondgebied weer naar zich toegetrokken. Het stelt Moerdijk in staat om wisselgeld te vragen ten behoeve van de ontwikkeling van de gemeente in het algemeen en de leefbaarheid in de kernen in het bijzonder.

15

Om deze ontwikkelingen goed in te kaderen heeft de gemeente vervolgens een integrale gebiedsvisie ontwikkeld. Deze visie heeft de inhoud en de potentie om een gedeelde visie te worden omdat het zorgvuldig de verschillende belangen invult. Het feit dat buitenstaanders aangeven dat de gemeente met deze visie “boven zichzelf is uitgestegen” is echter veelzeggend. Kennelijk werd niet verwacht dat de gemeente daar – op basis van ervaringen in het verleden – toe in staat was. De gemeente heeft nu het opstellen van een strategische visie middels het collegewerkprogramma geagendeerd. 3.4.4 Noodzaak of ambitie? Moerdijk is in financieel opzicht een rijke gemeente. Hierdoor ontbreken prikkels om belangrijke keuzes te maken. Het gaat ook allemaal redelijk goed, er worden prijzen gewonnen, de klanttevredenheid is hoog, de medewerkers zijn tevreden over de resultaten die de organisatie boekt. Kortom: er is geen “sense of urgency” om strategische doelen te stellen en te investeren in de ontwikkeling van Moerdijk. Toch komen er belangrijke vraagstukken op de gemeente af die strategische keuzes vragen: • De uitwerking en invulling van de integrale gebiedsvisie. • De uitwerking en invulling van Port of Brabant/Logistiek Park. • De digitalisering van de gemeentelijke dienstverlening. • De uitwerking en invulling van Overheidsloket 2015 (“Gemeente heeft antwoord”). • De vergrijzing en de consequenties voor voorzieningen en leefbaarheid in de kernen. • Overheveling van velerlei taken van rijks- naar gemeentelijk niveau. • De verwachtingen van anderen (regio, provincie, rijk) van de gemeenteprestaties. • ……… Het ontbreken van een echte noodzaak en negatieve prikkels heeft het risico in zich dat Moerdijk doorgaat op dezelfde weg en geen keuzes maakt, tot het te laat is. Tegelijkertijd zien verschillende betrokkenen ook grote kansen in positieve prikkels en het formuleren van een ambitie. De integrale gebiedsvisie is een goede eerste stap en behoeft nu verbreding. De geagendeerde strategische visie biedt perspectief. 3.4.5 Gebrek aan strategisch vermogen We stellen vast dat het imago en de identiteit van Moerdijk wezenlijk van elkaar verschillen. Moerdijk ziet zichzelf vanuit de meerkernigheid primair als een plattelandsgemeente. Dit uit zich onder meer in een beleidsplan voor bijvoorbeeld recreatie en toerisme op basis van de cultuurhistorische waarde van Willemstad. De rest van Nederland associeert (de naam) Moerdijk echter één op één met de ligging aan het Hollands Diep, zware industrie en de brug en zeker niet met een plattelandsgemeente met prachtige mogelijkheden voor recreatie. Dit is een belangrijk aandachtspunt voor de gemeente in het formuleren van haar strategische doelstellingen. De gemeente zal haar imago en haar feitelijke identiteit met elkaar in overeenstemming moeten brengen. Daarnaast heeft de organisatie behoefte aan meer zicht op de eigen kerncompetenties om in de toekomst een onderscheidende positie in te kunnen nemen ten opzichte van andere gemeenten. Vanuit haar ontstaansgeschiedenis kampt de gemeente Moerdijk met een worsteling tussen enerzijds haar meerkernigheid en anderzijds de toenemende noodzaak tot cohesie. De dienstverlening in de kernen, het aanbod van sportieve voorzieningen, het verenigingsleven: het zijn stuk voor stuk belangrijke pijlers onder de leefbaarheid in de verschillende kernen en daarmee van groot belang voor Moerdijk en haar inwoners. Vooral

16

bij de gemeenteraad is de oriëntatie op de kernen sterker dan die op het geheel. Die focus op de dienstverlening en maatwerk voor de verschillende kernen leidt er soms toe dat er te weinig aandacht is voor de grootschalige en complexe vraagstukken waar Moerdijk zich ook voor geplaatst ziet. Vraagstukken die vragen om een bundeling van kennis en een gezamenlijke inzet. We denken aan de grote vraagstukken die om integrale oplossingen vragen: op ruimtelijk gebied, op het gebied van dienstverlening en op sociaalmaatschappelijk gebied. De gemeente moet hiervoor op hoog bestuurlijk niveau kunnen acteren met het rijk, de provincie, andere gemeenten en met bedrijven en maatschappelijke instellingen. De gemeente Moerdijk moet dat doen als één geheel, de betrokken partijen hebben geen boodschap aan de onderliggende diversiteit en meerkernigheid van Moerdijk. Het College toont - ondanks het feit dat dit College als krachtiger wordt gezien dan het vorige College - nog te weinig initiatief en bestuurlijk leiderschap. Het beeld dat bestaat (zie ook de buitenspiegel in de vorige paragraaf) is dat het College in ieder geval naar buiten te weinig visie en daadkracht demonstreert (met de integrale gebiedsvisie als positieve uitzondering). Dat komt mede door de moeizame verhoudingen met - een belangrijk deel van - de gemeenteraad waardoor het College de neiging heeft weinig keuzes te maken en veel compromissen te sluiten. Werkelijk strategische keuzes worden hierdoor niet gemaakt en écht belangrijke strategische issues komen te weinig aan bod. De weinig doortastende houding van het college leidt er ook toe dat er voortdurende discussies blijven bestaan over haalbaarheid van strategische doelen, ook binnen het college. Het College wordt op haar beurt door de directie onvoldoende ondersteund in het opzetten en voortdurend doorontwikkelen van een strategische visie. Het ambtelijk apparaat toont als geheel onvoldoende strategisch vermogen en bestuurlijk inzicht om een strategische agenda op te stellen. Ook is het ambtelijke vermogen om externe processen te regisseren nog onvoldoende ontwikkeld. De ambtelijke organisatie is te weinig gericht op externe samenwerking en partnerships met maatschappelijke instellingen, andere gemeenten, provincie en rijk. Vanuit de maatschappelijke partners is expliciet aangegeven dat zij de vertegenwoordigers van de gemeente niet als ‘evenknie’ zien in de strategische processen waar zij mee te maken hebben. Illustratief in dit verband is dat de interim gemeentesecretaris zich persoonlijk met een aantal strategische dossiers heeft moeten beziggehouden. De gebiedsvisie (zie hieronder) vormt wel een relevante strategische prestatie van de organisatie, waar met vereende kracht aan is gewerkt. Per saldo komt er op deze punten echter nog te weinig uit de ambtelijke organisatie. Daar waar college en directie wèl stuurden op samenhang is een mooi plan ontstaan: de integrale gebiedsvisie. Dit toont aan dat de ambtelijke organisatie, mits goed aangestuurd, wel in staat is om tot aansprekende strategische visies te komen. Ook op tactisch operationeel niveau is de ambtelijke organisatie goed in staat om planmatig te werken. Het collegewerkprogramma is daarvan een goed voorbeeld. Over het geheel genomen bestaat er waardering voor dit programma als sturingsmiddel voor zowel het college, de directie als de organisatie. Zo’n collegewerkprogramma moet echter in de toekomst meer gebaseerd gaan worden op een strategische langetermijnvisie. 3.4.6 Zelf doen versus uitbesteden/sharen In de gesprekken zijn verschillende mogelijkheden genoemd voor het uitbesteden dan wel gemeenschappelijk (met andere gemeenten) uitvoeren van taken. Het betreft dan het verzelfstandigen van het gemeentelijk aannemingsbedrijf en het ‘sharen’ van belastingen en digitale dienstverlening.

17

Het aannemingsbedrijf legt een aanzienlijk beslag op het werkkapitaal van de gemeente in de orde van grootte van drie miljoen euro in de vorm van voorraden en materieel. Daarbij worden veel taken door het aannemingsbedrijf in eigen beheer gedaan, zoals bijvoorbeeld het voertuigonderhoud; er is een kostbare werkplaats voor relatief weinig voertuigen. De aansturing en controle op het aannemingsbedrijf is goed geregeld middels product- en kwaliteitsbeschrijvingen en een management(prestatie)contract. Binnen de eenheid belastingen lenen de activiteiten op het vlak van de WOZ zich heel goed om in regionaal verband op te pakken met omliggende gemeenten. Dit gebeurt met zeven omliggende gemeenten Taxaties worden uitgevoerd door een extern bureau, maar de gemeente loopt tegen de grenzen aan van beschikbaarheid van gekwalificeerde taxateurs. Samenwerking met andere gemeenten biedt de mogelijkheid om kennis te delen en taxateurs efficiënter in te zetten. Zo gaan de kosten van het inlenen van taxateurs omlaag en kan de continuïteit beter gegarandeerd worden. De gemeente Moerdijk wil op het vlak van Financiën ook steeds meer diensten digitaal aanbieden. Hiervoor wordt samengewerkt met een extern bureau. Het digitaliseren van het facturatieproces en de doorontwikkeling van het WOZ-portaal zijn daarin belangrijke speerpunten. De kennis die de gemeente op dit vlak heeft opgedaan is zeer waardevol voor andere gemeenten in de regio. Moerdijk kan deze kennis aanbieden en de ontwikkeling verder gezamenlijk uitvoeren zodat de kosten gedeeld kunnen worden met de andere betrokken gemeenten. 3.5

Processen en systemen: digitalisering op organisatieniveau

3.5.1 Analyse van processen In deze paragraaf staan de werkprocessen van de gemeente Moerdijk centraal. We analyseren hoe Moerdijk de processen heeft ingericht, waarbij vragen aan de orde komen over sturing op de processen, de kwaliteit van procesbeschrijvingen en mogelijke efficiencywinst in de procesvoering. Verder beschrijven we in deze paragraaf de gevolgen die een doorgaande digitalisering voor de organisatie van de gemeente heeft. We beschrijven de inzichten die we verkregen hebben op basis van de verschillende interviews en het bureauonderzoek over de status en de planvorming van de digitalisering in Moerdijk. In bijlage 4 worden veelgebruikte begrippen uit dit hoofdstuk toegelicht en is een weergave opgenomen van de specifieke analyse van de vier onderzochte processen: PROCES Aanvraag evenementenvergunning Informatieaanvraag door burger Beheersproces Besluitvormingsproces

DOSSIER Algemene aanvraag evenementenvergunning “Ik wil mijn hond in de tuin begraven, mag dat?” Opstellen programmabegroting Beleidsplan wonen 2007-2011

3.5.2 Werkprocessen De gemeente Moerdijk heeft de afgelopen jaren geïnvesteerd in het vastleggen van de werkprocessen per afdeling, de laatste jaren met meer aandacht in het kader van het programma “Beheer op orde”. Er is een bewuste keuze gemaakt om eerst op onderdelen te optimaliseren. Hierdoor zijn waardevolle bouwstenen ontstaan voor procesdenken richting burgers en bedrijven. De keerzijde is het ontbreken van een integrale aanpak en onderlinge afstemming tussen afdelingen.

18

Een proces ontleent zijn bestaansrecht aan zijn output, het resultaat voor de klant. De verschillende afdelingen binnen Moerdijk hebben de resultaten voor de externe klanten scherp op het netvlies staan. Dat kan onder andere het verstrekken van een vergunning of het beantwoorden van een vraag zijn (dienstverlening), het onderhouden van de openbare ruimte en toezien op de veiligheid (handhaving) of het maken van een bestemmingsplan (beleid). Die externe oriëntatie van de organisatie is zeer positief te noemen. Inwoners bevestigen dat bijvoorbeeld in het klanttevredenheidsonderzoek waarin de baliedienstverlening als totaaloordeel een acht scoort. Maar de resultaten voor de interne klanten – de afdeling dus die als volgende in de procesketen afhankelijk is van jouw output - laten nog al eens te wensen over. Er is een grote focus op de externe klant (belangrijk) maar geen onderliggende focus op de interne klant. Hierdoor is de uitkomst van een klantproces ongewis en dat vraagt veel interventie van de Frontoffice. Dit betekent dat medewerkers van de Frontoffice zelf achter antwoorden aan moeten binnen de organisatie teneinde de externe klant (burgers en bedrijven) (tijdig) een antwoord te geven. Het ontbreken van afstemming tussen de verschillende afdelingen over het gewenste interne eindresultaat maakt dat processen vertraging oplopen. Afdelingen sturen eigenlijk alleen op de eigen planning en globale doorlooptijden. De afhankelijkheid van andere afdelingen in een proces maakt ook dat men het lastig vindt om gericht te sturen. We zien een aantal oorzaken. De belangrijkste is, dat de oriëntatie van de Frontoffice niet aansluit op de oriëntatie van de afdelingen daarachter, “de Backoffice”. De Frontoffice is horizontaal ingericht, de verschillende loketten zijn geïntegreerd tot één burgergericht loket. Deze kanteling heeft bij de Backoffice nog niet plaatsgevonden. Afdelingen en taken zijn hier nog verticaal georganiseerd, wat een integrale procesbenadering in de weg staat. Het effect wordt nog versterkt doordat het ontbreekt aan een eenduidig beeld (taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden) van de processen over afdelingen heen. De consensuscultuur (elkaar niet aanspreken op zaken, eilandjes) maakt dat deze situatie blijft bestaan. Er zijn geen prestatie-indicatoren afgesproken waar de verschillende afdelingen in de procesketen naar toe werken. Er zijn dus ook geen prestatie-indicatoren omschreven in Protos1, terwijl er op intranet wel zo’n kleine 80 procesbeschrijvingen te vinden zijn. Vanwege de druk die ervaren wordt, ondermeer vanuit concerncontrol op verschillende werkzaamheden, concentreren de afdelingen zich vooral op de processen van de eigen afdeling. Dit leidt tot suboptimalisatie. Er ontbreekt duidelijke managementinformatie om effectief te kunnen sturen, uitzonderingen daargelaten (zoals de kwaliteitseisen in de overeenkomst die tussen de afdelingen R&B en GA zijn afgesloten). De diepgang waarmee activiteiten zijn uitgewerkt in procesbeschrijvingen en werkinstructies binnen Moerdijk verschilt per afdeling. Het hangt samen met het feit of activiteiten bedrijfsmatig van aard en kritisch zijn. Maar het is ook afhankelijk van de vraag of de afdeling toegevoegde waarde ziet in een procesbeschrijving. Ook de beoordeling van de taakvolwassenheid van de mensen in een afdeling speelt een rol: hoe zelfstandiger en meer taakvolwassen, hoe minder diepgaand de beschrijving is.

1

Protos is het softwareprogramma waarin de gemeente Moerdijk de procesbeschrijvingen vastlegt.

19

Over het algemeen beschikken de afdelingen over voldoende middelen (pc’s, documenten en overige faciliteiten) die binnen de processen zelfstandig activiteiten verrichten of door medewerkers gebruikt worden om activiteiten mee te verrichten. De informatievoorziening tussen de afdelingen kan echter wel veel beter afgestemd worden op elkaar. Verseon2 zal daar een belangrijke rol in gaan vervullen. 3.5.3 Digitalisering Digitalisering is een onontkoombare ontwikkeling voor gemeenten. Dit blijkt ook uit de opdracht die de VNG aan de commissie Gemeentelijke Dienstverlening (commissie Jorritsma) gaf om een bijdrage te leveren aan de discussie over de verbetering van de gemeentelijke dienstverlening. De visie die de commissie ontwikkelde, heeft als consequentie dat in 2015 het gemeentelijke Klant Contact Centrum (KCC) nagenoeg alle vragen van burgers, bedrijven en instellingen aan de overheid en ketenpartners via alle kanalen (fysiek loket, internet, balie, telefoon en post) moet kunnen afhandelen. Digitalisering van de dienstverlening is er in de eerste plaats om de burger sneller en efficiënter te bedienen. Als documentenstromen op een eenduidige manier worden gedigitaliseerd en verwerkt, leidt dit tot helderheid in de informatieketens tussen de verschillende afdelingen. Het geeft inzicht in de status en locatie binnen het verwerkingsproces. Ook zorgt digitalisering voor meer managementinformatie en dwingt het afdelingen de interne processen kritisch te bekijken en aan te scherpen. Daarnaast is samenwerking (mits kosten inzichtelijk zijn te maken) interessant, met als argument kostenbesparingen door schaalvoordelen. Een voorbeeld is het digitaliseren van het Bouwloket. Dat levert de Gemeente Moerdijk en de aanvrager voordelen op. Digitaal ingediende aanvragen hoeven niet gescand te worden. De aanvrager legt zelf al veel (gestructureerde) gegevens vast in zijn aanvraag waarmee de kwaliteit van de aanvraag verbetert. Hierdoor gaat er minder tijd verloren met communicatie met de aanvrager over aanvullende informatie. Dankzij het Digitaal Bouwloket kan er sneller informatie uitgewisseld worden over ingediende aanvragen door gezamenlijk gebruik te maken van de documenten. Door nu met het Digitaal Bouwloket te gaan werken wordt een belangrijke stap gezet op het Digitale omgevingsloket waarmee straks omgevingsvergunningen aangevraagd kunnen worden. De invoering van de omgevingsvergunning verloopt sneller als het Digitaal Bouwloket al geïmplementeerd is. Verdere digitalisering biedt Moerdijk tevens de mogelijkheid om de koppositie te behouden op het gebied van vergunningverlening en handhaving. Het verder inrichten van de Frontoffice als één loket waar alle burgers en bedrijven terecht kunnen is een ander voorbeeld. Burgers ervaren meer samenhang in de dienstverlening. Moerdijk kan nadrukkelijker sturen op één van de kerntaken: het goed uitvoeren van transactionele dienstverlening. Daarnaast biedt het bundelen van de dienstverlening kostenvoordelen, doordat generalistische vragen door de Frontoffice worden afgehandeld waardoor experts gerichter kunnen worden ingezet. Moerdijk scoort goed op het vlak van dienstverlening. Het digitaliseringsproces heeft daar een belangrijke bijdrage aan geleverd. Moerdijk heeft landelijk een goede reputatie wat betreft vergunningenprocedures. De procedures van de afdeling Vergunningen en Handhaving zijn online te volgen. Maar ook de website scoort goed ten opzichte van vergelijkbare (wat betreft landelijkheid, meerkernigheid en herindeling) gemeenten, zoals blijkt uit onderstaande tabel. Daarnaast zijn op dit moment 111 producten digitaal aan te 2

Verseon is het nieuwe softwareplatform wat de verbinding moet gaan vormen tussen de Front Office en de back office

20

vragen en af te rekenen via de website. Het besef dat digitalisering een steeds belangrijker rol vervult in de dienstverlening is op de meeste afdelingen aanwezig. Er hoeft daarom niet hard te worden getrokken aan de verschillende afdelingen om ze bij het project digitalisering te betrekken. De vraag komt vanuit de organisatie en is zo groot dat de projectgroep haast niet aan alle aanvragen kan voldoen. De ambitie is om in september 2009 in de top-10 van de best gedigitaliseerde gemeenten van Nederland te staan, volgens www.advies.overheid.nl. De positie in juni 2007 als een van de koplopers, geeft aan dat Moerdijk goed op weg is. Gezien de einddoelen en de ontwikkelingen bij andere gemeenten is het echter geen reden om stil te zitten. Moerdijk A) Gebruiksvriendelijkheid B) Transparantie C) Dienstverlening D) Gepers. Dienstverl. E) Toegankelijkheid Totaal

75% 54% 64% 100% 57% 69%

SchouwenDuiveland 60% 29% 56% 0% 56% 37%

Lochem 100% 58% 73% 60% 60% 67%

Hof van Twente 85% 28% 65% 40% 43% 49%

Bronckhorst

Leudal

75% 37% 58% 0% 55% 42%

85% 36% 59% 40% 53% 50%

Bron: “Overheid.nl Monitor - Continue Monitoring” Het project “Beheer op orde” heeft geleid tot een goede vastlegging van afdelingsprocessen en -procedures. Dankzij deze vastlegging is een grote hoeveelheid digitale bouwblokken ontstaan - veelal op afdelingsniveau - die verder uitgebouwd kunnen en moeten worden tot integrale digitale bedrijfsprocessen. De Gemeente Moerdijk onderkent dus de voordelen van digitalisering en heeft al een aantal belangrijke stappen gezet. Moerdijk heeft zichzelf ten doel gesteld om 70% van haar dienstverlening (informatievoorziening, adequate communicatie en transacties) in september 2009 via het internet aan te bieden aan haar externe klanten (burgers, bedrijven, verenigingen ed.). In de komende jaren komt nog veel op de gemeente af. Zo is er de introductie van het Burger Service Nummer (BSN) op 1 januari 2007, de implementatie van het stelsel van Basisregistraties, de WMO, de Wet Kenbaarheid Publiekrechtelijke Beperkingen, de landelijke zoekfunctionaliteit, e-formulieren en ga zo maar door. Moerdijk heeft een goede basis om door te pakken in digitale dienstverlening. De gemeente Moerdijk heeft op het terrein van de digitalisering niet alleen een zeer forse inhaalslag gemaakt, maar behoort geleidelijk tot de koplopers. Er past hier echter ook een kanttekening. Er is nu nog teveel sprake van losstaande initiatieven. Een overkoepelende visie op hoe de digitale organisatie eruit moet komen te zien en wat het van de gemeente vraagt om die visie te realiseren, ontbreekt nog. Het projectplan ‘Moerdijk Online’ biedt een goede visie op digitalisering en benoemt heldere doelstellingen. Het plan staat echter op zich. Er zijn geen ankers naar een bestuurlijke visie (bijvoorbeeld op leefbaarheid en dienstverlening in de kernen), en er zijn geen integrale organisatiedoelstellingen (ISOcertificering als onderdeel van digitaliseringsdoelstellingen in plaats van organisatiedoel in het kader van ‘Beheer op orde’). De invulling van het project gebeurt afdelingsgewijs (via afdelingshoofden); naast de tijdelijke, sturende programmamanager moet een proceseigenaar staan die verantwoordelijk is en blijft voor het eindproduct over de verschillende afdelingen heen. Een tweede belemmering om op termijn resultaten te boeken, is dat de gemeente op het vlak van documentstromen, digitalisering en dienstenontwikkeling veel beheerscapaciteit

21

heeft en relatief weinig kwalitatieve en kwantitatieve capaciteit voor strategievorming, productontwikkeling en projectsturing. De gemeente Moerdijk heeft forse ambities op het vlak van de digitalisering van haar dienstverlening. Voor de invulling van deze ambities wordt – als enige discipline buiten ruimtelijke ordeningsvraagstukken – de methode projectmatig werken toegepast. Dat is een uitstekende manier om afdelingsoverstijgende resultaten te bereiken. De gemeente Moerdijk moet hier zwaarder op inzetten en extra capaciteit (kwalitatief en kwantitatief) ontwikkelen voor deze methode van werken. 3.5.4 Concluderend over werkprocessen en digitalisering Processen worden op afdelingsniveau ingevuld maar (nog) niet als integrale (bedrijfs)processen. Daarnaast is er niet een persoon verantwoordelijk voor de totale samenhang van processen en digitalisering. Dit komt nu reeds duidelijk naar voren bij het digitaliseren van de dienstverlening. De Frontoffice van Moerdijk is al grotendeels gekanteld en sterk extern georiënteerd, terwijl de backoffice dat nog niet is. Het ontbreekt de gemeente aan een overkoepelende langetermijnvisie op digitalisering van de dienstverlening en de ontwikkeling van de gemeentelijke Frontoffice tot overheidsloket. De afdeling Strategie en Advies zou in onze ogen, qua doelstelling van de afdeling, de aangewezen entiteit zijn om een digitaliseringsbeleid te ontwikkelen dat aansluit op het organisatiebeleid en de organisatiedoelstellingen. In de uitvoering is behoefte aan proceseigenaren die afdelingsoverstijgend verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van een proces en dus voor een eindproduct. 3.5.5 Digitale dienstverlening vraagt specifieke expertise De digitalisering van de dienstverlening van de gemeente Moerdijk is aansprekend, maar vooral uitgevoerd op afdelingsniveau. De doorontwikkeling naar het overheidsloket 2015 vraagt niet alleen een strategische visie maar ook kennis en kunde om daar integraal (over afdelingen heen) invulling aan te geven. Dat zal de gemeenteorganisatie vooral zelf moeten doen. Voor de ontwikkeling van de dienstverlening en de ontwikkeling of aanbesteding van daartoe benodigde producten en toepassingen is veel specifieke expertise nodig. Expertise die ook aan voortdurende verandering en ontwikkeling onderhevig is. 3.6

Besturing en structuur: herstel van onbalans in verhoudingen

3.6.1 Politiek-bestuurlijk-ambtelijk samenspel De gemeenteorganisatie bestaat uit een politiek, een bestuurlijk en een ambtelijk onderdeel. Essentieel in onze bevindingen is dat uit de vele gesprekken blijkt dat de verhouding tussen deze onderdelen in Moerdijk uit balans is. In de gemeenteraad blijkt geen gedeeld beeld te bestaan van hoe het dualisme in Moerdijk moet worden vormgegeven. Fractievoorzitters gaan op verschillende manieren om met hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol, zo geven zij aan in gesprekken. Waar de een zich bewust afzijdig houdt van hoe de ambtelijke organisatie functioneert omdat dit “des colleges” is, kiest de ander juist voor die manier van invulling van zijn controlerende taak. Gesprekken over de invulling van het dualisme hebben niet geleid tot expliciet of impliciet gedeelde gedragsregels. Wij constateren dat de vormgeving van het dualisme bemoeilijkt wordt door het al genoemde verschil van inzicht tussen de fractievoorzitters, maar ook door de procedurele manier waarop de griffie in Moerdijk zijn rol invult en door een nog niet duaal werkende organisatie. De griffie kleurt zich te veel naar alleen de raad en plaatst zichzelf teveel buiten de ambtelijke organisatie. De ambtelijke organisatie kleurt zich teveel naar alleen het college en is te weinig proactief ten

22

opzichte van politieke prikkels. In een goed werkend en volwassen duaal stelsel zijn griffie respectievelijk ambtelijke organisatie in formele zin weliswaar primair ondersteunend aan de raad c.q. het college, feitelijk dient er echter sprake te zijn van complementariteit en moet voortdurend de verbinding worden gezocht. Hiervoor (3.4.5) meldden wij al dat er kritiek op het College is dat het nog te weinig doortastend optreedt. Dat geldt voor het College als geheel, maar voor de voorzitter in het bijzonder. De voorzitter van het College heeft een belangrijke rol vervuld bij de vorming van de nieuwe gemeente. In het proces van omvormen van vijf voormalige gemeenten tot een nieuwe gemeente heeft de burgemeester een essentiële bijdrage geleverd. Daarvoor bestaat veel waardering. In 2003 heeft de burgemeester een zware operatie ondergaan. In vele gesprekken hebben mensen er (begripvol) op gewezen dat er een groot verschil is in het functioneren van de burgemeester voor en na zijn operatie. Veel gesprekspartners hebben de vraag gesteld of de burgemeester in zijn rol van voorzitter van gemeenteraad én college nog voldoende er in slaagt om leiding te geven aan de politiek-bestuurlijke processen in Moerdijk. Daarbij zijn – zowel politiek, bestuurlijk als ambtelijk- kritische kantekeningen gemaakt bij het huidige functioneren van de voorzitter van het College. Men geeft aan niet veel meer van hem te verwachten, zeker nu hij zijn vertrek in de zomer van 2008 al heeft aangekondigd. 3.6.2 Sturing en leiding Deze collegeperiode is voor het eerst de keuze gemaakt om met een collegewerkprogramma te gaan werken. Dit blijkt een waardevol instrument om de inspanningen meer planmatig te richten. De inspanningen zijn op afdelingsniveau vertaald en er is een begin gemaakt om doelstellingen ook op persoonlijk niveau te expliciteren. Op afdelingsniveau zijn dashboards aanwezig om de voortgang van de uitvoering van het collegewerkprogramma te monitoren. Deze instrumenten hebben – samen met het nadrukkelijker toekennen van persoonlijke verantwoordelijkheden – ertoe geleid dat de kwaliteit van het planmatig werken op afdelingsniveau aanzienlijk verbeterd is. Sinds april 2006 is het besturingsmodel ‘(Be)sturen met ambitie’ ingevoerd. Hierin is de keuze gemaakt om te gaan werken in een directiemodel. Wij constateren dat de invoering van het directiemodel voor een belangrijk deel een ‘papieren’ verandering is gebleven. In het besturingsmodel van de gemeente Moerdijk zijn de afdelingsmanagers verantwoordelijk voor het integraal management van hun afdeling. Hoewel hierover op papier een en ander is vastgelegd en er enkele keren over de invulling van integraal management gesproken is, constateren we dat hier geen eenduidige visie op is. Wij constateren dat er binnen de ambtelijke organisatie onvoldoende sprake is van eenheid van leiding. Er zijn relatief veel mensen die zich bezighouden met leidinggeven (3 directeuren, 11 afdelingsmanagers en 20 coördinatoren). Directeuren en afdelingshoofden zijn volwaardige (hiërarchische) leidinggevende functies. De rol van coördinatoren wordt van afdeling tot afdeling verschillend ingevuld; soms gaat het hier ook om hiërarchisch leidinggeven (personeelsbaas, vakbaas en werkbaas) soms alleen om functioneel (vakbaas) en/of operationeel (werkbaas) leidinggeven. .

23

De afstemming in het managementproces vraagt door de wijze waarop de leidinggevende taken zijn verdeeld, relatief veel tijd en intern overleg. Dat geldt vooral in de top van de organisatie, waar sprake is van een directie-, een management- en een sectoroverleg. De directeuren richten zich primair op het afstemmen van afdelingsoverstijgende zaken binnen ‘hun’ sector. Het sectoroverleg wordt daarvoor als podium gebruikt. Wat de organisatiebrede issues betekenen voor de sturing door de beide directeuren blijft onduidelijk. Het managementoverleg van directie en afdelingshoofden voegt in de huidige verhoudingen weinig toe aan de kwaliteit van de sturing. Ook de wijze waarop leiding wordt gegeven is van afdeling tot afdeling zeer verschillend. Voorwaarde voor succes van het besturingsmodel is dat medewerkers van de gemeente taakvolwassen(er) zijn(worden). Zij moeten op een adequate manier de balans tussen sturing en zelfsturing kunnen bewaken. Wij merken dat deze balans tussen sturing en zelfsturing verschilt per afdeling. De beoordeling van de taakvolwassenheid van de medewerkers en de managers loopt uiteen. De manier waarop leiding wordt ingevuld door managers verschilt per manager. Medewerkers typeren sturing in termen die variëren van ‘instruerend’ tot ‘niets merken van leiding’. Het ontbreekt aan een eenduidige en gedeelde visie op leidinggeven. 3.6.3 Structuur van de organisatie De feitelijke situatie van de structuur van de organisatie bevindt zich tussen een directieen een sectorenmodel. In vergelijking met een ‘zuiver’ directiemodel valt het grote aantal afdelingen (horizontale verdeling) en het grotere aantal lagen (verticale gelaagdheid) op. De twee directies (Middelen en Dienstverlening) functioneren feitelijk als sectoren, zoals ook blijkt uit het bestaan van een sectoroverleg. Door de combinatie van een sectoren- en een directiemodel ontstaat een model waarin zowel verticaal (gelaagdheid) als horizontaal (aantal afdelingen) veel managementdrukte bestaat. Er moet veel worden overlegd tussen de leden van het directieteam, de afdelingsmanagers en de coördinatoren. Wij constateren dat er door het grote aantal afdelingen sprake is van ‘bedrijfjes binnen het bedrijf’. Dat beeld bestaat bij het bestuur van de gemeente en het wordt bevestigd door wat wij zijn tegengekomen: • afdelingen beschrijven individueel de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van manager, coördinatoren en medewerkers; • onvoldoende afstemming van processen die over de afdelingsgrenzen heen gaan; • veel nadruk op de eigen ambtelijke professionaliteit, weinig op het bestuur als afnemer. Binnen de organisatie is veel kritiek op de ondersteuning van de integraal managers door de middelenafdelingen. De ondersteuning door de middelenafdelingen wordt steeds beter, maar wordt overwegend nog als onvoldoende beoordeeld. Dit is een terugkerend item in gesprekken van managers. Hoewel iedereen verbetering ziet, constateren we dat managers zich onvoldoende ondersteund voelen. Er bestaan verschillende beelden over hoe dat het beste zou kunnen: door consulenten per thema (financieel, personeel, juridisch, et cetera) of door een vast eerste aanspreekpunt.

24

3.7

Cultuur en rolinvulling: een schreeuw om verbinding

3.7.1 Cultuur Klantgerichtheid, consensus, vrijheid: kernwoorden voor de cultuur in Moerdijk. Maar daarnaast ook: reactief, weinig aanspreekbaar, gesloten en binnen de eigen grenzen denkend. Medewerkers en managers, bestuurders, raadsleden en externe stakeholders zien het als de grote opgave voor de gemeente: komen tot een meer proactieve, oplossingsgerichte en samenwerkende cultuur. Klantgerichtheid is een belangrijke sturende waarde binnen de gemeente. Wij constateerden in de gesprekken dat ‘de burger centraal’ een inspirerend motto is voor de medewerkers en dat het ook daadwerkelijk leidend is voor het dagelijkse werk. Kanttekening daarbij is overigens wel dat klantgerichtheid synoniem wordt verklaard voor burgergerichtheid, want over interne klantgerichtheid, bestuursgerichtheid of ondernemersgerichtheid horen we veel minder positieve verhalen. De burgergerichte cultuur heeft zich overigens wel succesvol vertaald in een uitstekende score in het klanttevredenheidsonderzoek. Vrijheid en veel ruimte zijn andere cultuuraspecten die als belangrijke positieve kant hebben dat er volop ruimte is voor initiatief. Binnen de gemeente bestaat veel ruimte om zaken op te pakken. Het gevaar dat hierin besloten ligt is evident: de (altijd schaarse) capaciteit wordt eerder ingezet voor ‘ambtelijke hobby’s’ dan voor de politiek-bestuurlijke prioriteiten. De contramal van vrijheid en initiatief – sturing en aanspreekgedrag – ontbreekt te veel, geven zowel medewerkers, managers als bestuurders aan. Wij constateren verder een gebrekkige bestuursgerichtheid van het ambtelijk apparaat. Ook wanneer wij managers voorlegden dat een ambtelijke organisatie toch primair ter ondersteuning van het college van B&W en de gemeenteraad dient, bleef de focus vaak liggen op de ambtelijke professionaliteit en op de burger als klant. Deze bevinding wordt ook gedaan door raadsleden en collegeleden. Zij constateren een tekort aan politieke sensitiviteit en te weinig oplossingsgerichtheid. Dat is zo gegroeid door de jaren en het kost de huidige collegeleden veel moeite en aandacht om dat anders te krijgen. Wel wordt geconstateerd dat op dit punt zaken ten goede aan het veranderen zijn. Echter nog te weinig en niet snel genoeg. De definitie van wat onder ambtelijke professionaliteit verstaan wordt, loopt zeker op dit punt uiteen tussen bestuurders en ambtenaren. Uit de medewerkerspanels komt naar voren dat medewerkers bij zichzelf een verschuiving in het denken constateren: tot vijf jaar geleden was het motto in de gemeente ‘Moerdijk tegen de wereld’. Het wij-gevoel van toen heeft plaatsgemaakt voor een sterke wij-zij cultuur binnen de gemeente. Wij-ambtenaren, tegen zij-bestuurders; wij-ambtelijke organisatie tegen zij-raad of zij-management. Deze verdeeldheid zorgt voor onrust. Het wij-zij gevoel vertaalt zich, zo geven medewerkers aan, ook in een cultuur van eigenwinkel-denken in plaats van gemeentebreed concerndenken. De afdelingen zijn teveel ´bedrijfjes´ binnen het ´bedrijf´geworden. Er staan schotten tussen de afdelingen. En het denken over de kaders van de eigen taak of de taak van de afdeling heen vindt te weinig plaats. 3.7.2 Rolinvulling Op basis van de gesprekken die we hebben gevoerd zijn we tot de overtuiging gekomen dat in Moerdijk in de huidige situatie sprake is van een wij-zij-gevoel tussen gemeenteraad, college van B&W en de ambtelijke organisatie.

25

Breed wordt gevoeld dat er een sfeer van wantrouwen heerst tussen de gemeenteraad (meer in het bijzonder de oppositie) en het college van B&W. Beide kanten weten daarbij de onderzoekers voorbeelden voor te leggen waaruit het eigen gelijk zou blijken. Daaruit wordt vooral duidelijk dat niet gezocht wordt naar wat bindt, maar vooral naar wat scheidt. Los van de vraag hoe deze beelden over en weer zijn ontstaan en of ze terecht zijn, constateren wij dat ze een constructief samenspel in de weg staan. Binnen de organisatie werkt het risicomijdend gedrag in de hand, vanuit een angst om fouten te maken. De overtuiging dat het college toch geen serieus antwoord geeft brengt sommige raadsleden ertoe maar helemaal geen vragen meer te stellen. Anderen stellen juist meer vragen, wat op zijn beurt ook het beeld over raadsleden bij organisatie en college weer versterkt. Over de ambtelijke organisatie bestaat het beeld dat het de organisatie ontbreekt aan politiek gevoel, dat er veel ambtelijk hobbyisme wordt bedreven en dat er geen sprake is van een constructieve en oplossingsgerichte cultuur. Over het college bestaat het beeld dat het de zaken ‘bedisselt’ met de coalitiepartijen, dat het geen baas is in eigen huis en dat het geen echte antwoorden geeft op vragen vanuit de raad. De raad krijgt het verwijt zich te veel met uitvoeringsdetails bezig te houden, te weinig het algemene belang op het oog te hebben en alleen maar kritisch te zijn op de organisatie. Centrale actoren binnen de gemeentelijke organisatie vullen hun rol vooral zó in dat ze elkaar dwarszitten. Daarbij ontbreekt het aan verbindend leiderschap. En zo zijn actoren met de rug naar elkaar komen te staan en trekt men zich terug op het eigen fort. Wij constateren, kortom, een schreeuw om verbinding. 3.8

Toerusting: capaciteit wordt niet optimaal benut

3.8.1 Kwalitatieve toerusting De afgelopen jaren heeft het accent bij de organisatieontwikkeling vooral gelegen op de beheersing van de werkprocessen en de organisatie-inrichting. De ontwikkeling van de medewerkers heeft daarmee te weinig aandacht gekregen: • Er zijn lang geen personeelsgesprekken gevoerd (met enkele uitzonderingen) om de wensen en ontwikkelingen in kaart te brengen en op deze ontwikkelingen te sturen. Hier is in 2007 mee gestart; • er is geen gericht talentenbeleid dat jong talent faciliteert in de ontwikkeling en doorstroming binnen de gemeente; • er is geen centraal beleid voor opleidingen. Het opleidingsbudget is met 1,6 % van de loonsom aan de lage kant. Daarbij wordt het budget zonder centrale coördinatie besteed; • opleidingen zijn veelal vakkennisgericht en nog weinig op ontwikkeling van vaardigheden en houding. Het recent ontwikkelde P&O-beleid maakt een start met het aanpakken van deze punten. Dit beleid wordt binnen de organisatie goed gewaardeerd. Maar er is ook sturing en visie nodig op de ontwikkeling van mensen. Er is inmiddels een begin gemaakt met die sturing door de invoering van de gesprekkencyclus ‘Samen in gesprek’. In de interviews geven managers aan dat Moerdijk voldoende kwaliteit in huis heeft voor het uitvoeren van de reguliere taken. Wel wordt daarbij vermeld dat een deel van de medewerkers onvoldoende presteert en niet is staat is of onvoldoende gemotiveerd is om aan toekomstige eisen te voldoen of daaraan een bijdrage te willen leveren. Schattingen

26

lopen uiteen van 5 tot 20 procent van de medewerkers Hier ligt een ontwikkelopgave die vraagt om gerichte investering in medewerkers. Voor echt grote strategische opgaven en projecten heeft de gemeente onvoldoende kwantiteit van voldoende kwaliteit in huis. Voor een ambitieus project als Port of Brabant is er te weinig hooggeschoold personeel, dat regievoering of management op zich kan nemen: van de academici (9% van het totale medewerkersbestand) heeft een aanzienlijk deel een vakspecifieke opleiding, die bredere inzetbaarheid minder goed mogelijk maakt. 3.8.2 Kwantitatieve toerusting Te weinig of te veel capaciteit? Dat is de centrale vraag. Bij de beantwoording van deze vraag geven wij bandbreedtes op het niveau van de gehele gemeentelijke organisatie. We richten ons niet op de afdelingen afzonderlijk, tenzij ons expliciet iets is opgevallen ten opzichte van de toerusting van een afdeling. Om de formatievraag te beantwoorden hebben wij enerzijds een aantal vergelijkbare gemeenten gekozen op basis van gegevens van het gemeentefonds en tevens hebben wij gebruik gemaakt van een benchmark van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Voordat we ingaan op de cijfers schetsen wij de context waarin de bestaande formatie moet functioneren. De medewerkers van de gemeenten ervaren een hoge werkdruk. Als oorzaak geven zij aan dat er geen prioriteiten worden gesteld in ambities. In het Collegewerkprogramma staan de aandachtsvelden en ambities van het bestuur. Vertaald in werkvoorraad is er voldoende capaciteit om dit uit te voeren. Maar het blijft niet bij de ambities die in het Collegewerkprogramma staan, er worden naast deze ambities nog veel andere taken bijgevoegd. Bij deze extra taken wordt niet gestuurd op capaciteit. Er worden geen prioriteiten gesteld en keuzes gemaakt wat wel en niet te doen. Ook op managementniveau wordt dit probleem onvoldoende aangepakt. Op de werkvloer komen alle ambities samen, en er is geen capaciteit om alle ambities kwalitatief goed om te zetten en uit te voeren. Voor zover de capaciteitsproblemen worden aangepakt, is dat vaak in de vorm van inhuur van externen. Deze inhuur wordt niet door iedereen als positief ervaren. Opmerkingen die in dat verband gemaakt worden zijn: dat deze personen vaak de leuke taken krijgen, ze onvoldoende betrokken zijn, of het inwerken veel tijd kost. De gemeente kent een brede én sterk gelaagde structuur, met directeuren, afdelingsmanagers en coördinatoren. Niet in elke afdeling is het management zo georganiseerd. Vier afdelingen (CC, P&G, B&R en sinds kort S&A) kennen geen coördinatorenlaag. PJC kent naast een coördinator drie seniormedewerkers die de rol van inhoudelijk coördinator vervullen. Soms zijn coördinatoren een hiërarchische laag in die zin dat er ook bevoegdheden inzake de beoordeling van medewerkers liggen. Soms hebben de coördinatoren alleen functionele en/of operationele bevoegdheden. Bij elkaar opgeteld heeft de gemeente veel mensen die zich in meerdere of mindere mate bezighouden met leidinggeven. De verdeling (versnippering) van managementtaken over veel functies en verschillende lagen werkt niet altijd slagvaardig. Er is winst in de capaciteit te behalen door de managementtaken binnen de gemeente effectiever en efficiënter te organiseren. Dan de formatievraag sec. Om deze vraag te beantwoorden hebben we een vergelijking gemaakt van de formatie en de loonsom bij vergelijkbare gemeenten (vergelijkingsbasis 2006). Op basis van de gegevens van het gemeentefonds hebben we een aantal gemeenten geselecteerd op de criteria: inwonersaantal, landelijke gemeente, meerkernigheid, aanwezigheid industrie en heringedeelde gemeente. De geselecteerde gemeenten hebben allemaal een inwoneraantal dat binnen een marge van 10.000 inwoners meer of minder dan Moerdijk ligt, en zijn op twee of meer van bovengenoemde criteria vergelijkbaar met Moerdijk.

27

Gemeente

Inwoners

Formatie

Loonsom *)

Kosten per formatieplaats

Maassluis

31.956

264

€ 14.103.768

€ 53.423

Lochem

32.861

219

N/A

N/A

Epe

32.978

N/A

€ 10.356.266

N/A

Schouwen Duiveland Hof van Twente

34.435

339

€ 16.191.995

€ 47.764

35.041

250

€ 10.633.526

€ 42.534

Coevorden

36.135

233

€ 10.685.398

€ 45.860

Moerdijk

36.676

233

€ 11.482.916

€ 49.282

gemiddelde formatie 2006

Bronckhorst

37.700

252

N/A

N/A

Berkelland

45.294

330

€ 17.000.335

€ 51.516

Noordoostpolder

45.739

301

€ 14.874.000

€ 49.415

*) In deze tabel is de loonsom van gemeenten opgenomen, inclusief werkgeverslasten (die lasten bedragen ongeveer 20% van de bijdragegrondslag ABP, welke definitie hierna gebruikt wordt); loonsom is inclusief college van B&W en medewerkers brandweer (voor zover in beroepsdienst.)

Daarnaast heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een onderzoek gedaan naar de gemiddelde formatie bij gemeenten. De gegevens waarop het onderzoek is gebaseerd zijn van het CBS en het ABP. De gegevens van alle gemeenten zijn in het onderzoek verwerkt. Op basis van het inwonertal kan worden uitgerekend wat de gemiddelde formatie en loonsom3 bij een gemeente kan zijn binnen bepaalde marges4. Op basis van de cijfers van andere gemeenten uit de analyse van BZK zou een gemiddelde formatie voor de gemeente Moerdijk 260,4 fte zijn. Per 31 december 2006 heeft Moerdijk een werkelijke formatie van 237,1 fte. Afgezet tegen het gemiddeld aantal formatieplaatsen per 1.000 inwoners dat gebruikelijk is in gemeenten van vergelijkbare omvang heeft Moerdijk een formatie die 23 formatieplaatsen (6 %) onder het gemiddelde ligt. Overigens hebben wij geen aanwijzingen dat belangrijke opgaven hierdoor blijven

Vergelijking formatie De bandbreedte van wat gemeenten per 1.000 inwoners aan formatie hebben is: 4,6 tot 10,7. Het gemiddelde is: 7,1 fte per 1.000 inwoners. Moerdijk heeft voor 36.676 inwoners 237,1 fte (werkelijke formatie 31-12-2006). Dat is 6,5 fte per 1.000 inwoners.

Als Moerdijk een gemiddelde formatie zou hebben, zou dit neerkomen op: 7,1 x 36.676 (inwoners) = 260,4 fte 3 De cijfers over de loonsom die in de analyse gebruikt worden zijn gebaseerd op 2004. Om een vergelijking met de cijfers uit Moerdijk van 2006 mogelijk te maken, is een correctie toegepast die gelijk is aan de loonontwikkeling in 2005 (+ 0,25%) en 2006 (+ 1,5%). 4 Onder loonsom wordt in dit kader verstaan de bijdragegrondslag voor de premies van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (ABP). Dit is globaal genomen de som van het salaris, de vakantieuitkering, de eindejaarsuitkering en de maandelijkse terugkerende toeslagen. De gemiddelde loonsom is de loonsom gedeeld door het aantal fte’s. Voor de goede orde is het van belang te vermelden dat de burgemeester, de wethouders en het brandweerpersoneel (voor zover beroeps) wel binnen deze inventarisatie vallen.

28

liggen. Wel geven medewerkers aan een hoge werkdruk te ervaren, ook doordat er (te) weinig geprioriteerd wordt. De formatie die een gemeente heeft is niet de enige variabele die van belang is om een uitspraak te doen over de kwantitatieve toerusting van de organisatie. De verhouding tussen wat een gemeente zelf doet en wat een gemeente uitbesteedt is mede bepalend. Wij hebben geprobeerd een valide inzicht te krijgen in de verhouding tussen wat Moerdijk zelf doet en wat de gemeente uitbesteedt. Een gestructureerd beeld van externe inhuur bestaat vooralsnog niet en bruikbaar referentiemateriaal van andere gemeenten is niet beschikbaar. Wij kunnen op dit punt dus geen valide inzicht bieden. . Vergelijking loonsom In Moerdijk is de loonsom (bijdragegrondslag ABP 2006): € 9.411.204 Hiervan zijn in 2006 gemiddeld 232,5 fte betaald. Dat komt per fte neer op: € 40.478 De gemiddelde loonsom per fte is: € 38.360 De hoogst waargenomen is: € 42.059

De gemiddelde loonsom voor een gemeente met het inwoneraantal van Moerdijk zou op basis van de BZK-gegevens neerkomen op € 38.360. Moerdijk zit met een gemiddelde loonsom per formatieplaats van € 40.478 ongeveer 5,5 % boven het gemiddelde voor gemeenten in de categorie van 20.000 tot 50.000 inwoners. Deze relatief hoge beloning per formatieplaats wordt door een aantal feiten veroorzaakt. In de eerste plaats wordt slechts 9 % van de medewerkers op VMBO-niveau (25 % van het totale medewerkersbestand) ook op dat niveau betaald, de overigen worden op een hoger niveau betaald. In de tweede plaats is voor een relatief hoog aantal (7 % meer dan landelijk gemiddelde) medewerkers geen salarisgroei meer mogelijk. Dit laatste lijkt vooral te komen doordat nieuwe medewerkers relatief hoog worden ingeschaald. Van de medewerkers die korter dan 10 jaar in dienst zijn, heeft ongeveer de helft geen mogelijkheden voor salarisgroei. In de derde plaats tenslotte, is er sprake van een – in vergelijking met andere gemeenten – groot aantal managers/leidinggevenden, wat tot een opwaartse druk op de loonsom leidt.

29

4. 4.1

Beoordeling Duiden van bevindingen

In dit hoofdstuk schetsen wij hoe wij het geheel van bevindingen duiden en beoordelen en geven wij een antwoord op de zeven concrete onderzoeksvragen (4.4) in de bedding van de overkoepelende onderzoeksdoelstelling: Help de gemeente Moerdijk bij het nadenken over de voorwaarden waaraan een gemeentelijke organisatie moet voldoen die de komende 5 – 10 jaar mee kan. Houd daarbij rekening met de specifieke kenmerken van de gemeente Moerdijk. Dit doen wij eerst (4.2) door te kijken door een organisatiekundige bril; wat zien wij als wij de aangetroffen situatie beoordelen aan de hand van de eisen die aan een eigentijdse gemeenteorganisatie anno 2007 mogen worden gesteld? Daarna (4.3) kijken wij door een veranderkundige bril naar de uitgangssituatie: wat zien wij als kansen en bedreigingen voor een succesvolle doorontwikkeling van de organisatie in de gegeven uitgangssituatie? 4.2

Organisatiekundige beoordeling

4.2.1 Verworvenheden van de organisatie In de organisatie van de gemeente Moerdijk lopen veel zaken goed. In menig opzicht beantwoordt de organisatie aan de eisen die aan een eigentijdse gemeenteorganisatie kunnen worden gesteld. In sommige opzichten is er zelfs sprake van een koploperspositie ten opzichte van andere vergelijkbare Nederlandse gemeenten. Verworvenheden van de eerste periode na de herindeling zijn dat de organisatie snel tot een eenheid is gesmeed; ook voor de gerichte aandacht voor de meerkernigheid van de gemeente is in die periode het fundament gelegd. De gemeente heeft zich in die jaren ook geëtaleerd als een moderne organisatie die als voorbeeld gold voor menige gemeente van vergelijkbare omvang en herindelinggemeenten in het bijzonder. Zo is het Frontofficeconcept van de gemeente landelijk (ook nu nog) aansprekend. Ook de vooruitstrevende werkwijze van de afdeling Vergunningverlening & Handhaving krijgt landelijk onder vakgenoten veel waardering. Na een periode van stagnatie was de opgave om vooral het beheer op orde te brengen en verder niet teveel te veranderen. Dit was ook de opdracht aan de interimgemeentesecretaris. Ook in deze periode zijn goede resultaten geboekt: de budgetcyclus en het budgetbeheer zijn versterkt, bestaande achterstanden in werkzaamheden zijn weggewerkt, collegewerkplan en afdelingsplannen zijn ingevoerd, de rol van de concerncontroller is uitgekristalliseerd, een nieuw financieel systeem is ingevoerd, en er is een goed begin gemaakt met HRM-beleid. Een in 2006 nog dreigende onthouding van goedkeuring van de jaarrekening 2005 vanwege rechtmatigheidsaspecten is inmiddels afgewend. De basale bedrijfsvoering van de gemeente Moerdijk is weer op orde en kan de komende jaren worden doorontwikkeld. Ook is in deze periode een nieuw besturingsmodel ingevoerd (‘(Be)sturen met ambitie’). Anno 2007 werken er in de gemeente Moerdijk overwegend betrokken, deskundige en bereidwillige ambtenaren. De gemeente is een burgervriendelijke organisatie: de klanten geven een 8! Is de gemeente daarmee klaar voor de komende 5-10 jaar? Nee, daarvoor moeten zowel in gedrag (paragraaf 4.2.2), vorm (paragraaf 4.2.3) en toerusting (paragraaf 4.2.4) van de organisatie nog enkele fundamentele zaken veranderen.

30

4.2.2 Organisatiegedrag: werk aan verbinding en sturing Onze conclusies inzake de gewenste verandering in het organisatiegedrag betreffen: 1. beter samenspel van raad, college en ambtelijke organisatie; 2. eenheid van leiding en betere sturing; 3. cultuurverandering en competentieontwikkeling. Ad 1. Beter samenspel van raad, college en ambtelijke organisatie Datgene wat de verschillende actoren scheidt, lijkt in Moerdijk meer leidend te zijn dan datgene wat de verschillende actoren verbindt. De middelpuntvliedende krachten zijn sterker dan de middelpuntzoekende krachten. In zo’n situatie is het niet eenvoudig om te komen tot een effectieve sturing binnen de organisatie én naar buiten, terwijl de externe opgaven daar wel om vragen. Goed samenspel vraagt goed tegenspel. Daar is in de Moerdijkse situatie echter geen sprake van. Raad, college en ambtelijke organisatie laten op dit punt alle drie steken vallen. De raad kent te weinig interne cohesie en de verhouding van de oppositie met het college van B&W is zodanig verstoord dat niet gesproken kan worden van een gezond tegenspel (en daarmee samenspel). De raad geeft vooral invulling aan zijn controlerende taak en nauwelijks aan de kaderstellende taak. Er is naar onze mening ook geen eenduidige, gedeelde visie op de wijze waarop men samen invulling wil geven aan dualisme. Het college kiest soms te weinig expliciet positie naar raad en organisatie toe. Het college is weliswaar groeiend in zijn rol, maar geeft nog te weinig blijk van bestuurlijk leiderschap. De kritiek op de rolinvulling van de burgemeester, in combinatie met zijn aangekondigde vertrek, maken dat zijn gezag richting raad, college en ambtelijke organisatie steeds kleiner wordt. De ambtelijke organisatie acteert sterk vanuit de inhoudelijke deskundigheid en geeft regelmatig te weinig blijk van bestuurlijk invoelingsvermogen naar het college. Er is sprake van een competitieve verhouding tussen ambtelijke organisatie en griffie in plaats van een coöperatieve, laat staan complementaire verhouding. Wij verklaren dit uit enerzijds de overwegend procedurele en weinig coöperatieve insteek van de griffie(r) en het anderzijds weinig duaal functioneren van de ambtelijke organisatie. Deze behoort immers ook voor de raad te werken. Een evenwichtig samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie is volgens ons een harde randvoorwaarde om te komen tot een effectief functionerende gemeenteorganisatie. De verhoudingen in Moerdijk zoals wij die hebben aangetroffen zijn door de jaren heen zo gegroeid. Zoeken naar het antwoord op de vraag wie de meeste schuld heeft aan de bestaande situatie is niet zo interessant. Alle drie actoren moeten bereid zijn om de hand in eigen boezem te steken, om vervolgens in een open dialoog met elkaar te komen tot nieuwe functionele verhoudingen. Het is van belang om een gezamenlijke visie te ontwikkelen op het samenspel van raad en college in duale verhoudingen, en op de wijze waarop griffie en organisatie dat in onderling samenspel kunnen faciliteren. Dat betekent dat men bereid moet zijn om afstand te nemen van bestaande beelden over en weer. Het vraagt van sommige betrokkenen dat zij bereid zijn om ‘over hun eigen schaduw heen te springen’. De komst van een nieuwe burgemeester en nieuwe gemeentesecretaris biedt daarbij de kans om een nieuwe

31

invulling te geven aan bestuurlijk en ambtelijk leiderschap. Het verdient aanbeveling om deze posities op zo kort mogelijke termijn in te vullen om de verhoudingen te herstellen en om te voorkomen dat de gemeente de komende één tot twee jaar verder stuurloos wordt. Om de werking van de driehoek raad – college – ambtelijke organisatie integraal te verbeteren moet ook de taakinvulling van de griffie opnieuw bezien worden. Ook hier verdient het overweging om de positie door een nieuwe griffier te laten bekleden. Daarmee is het samenspel in de kern van de duale verhoudingen niet meer belast met negatieve beeldvorming uit het verleden(terecht of onterecht) en kan er echt een nieuwe start worden gemaakt. Ad 2. Eenheid van leiding en betere sturing Wij zijn van mening dat het managementproces in Moerdijk niet effectief is georganiseerd, de sturing van de ambtelijke organisatie over teveel schijven loopt en dat per saldo hierdoor te weinig sturing uitgaat van het management. Wij pleiten voor minder versnippering en een sterkere concentratie van de managementtaken in minder functies, een smallere top en minder afstemmingsoverleg over managementtaken. Dat zal per saldo een betere sturing van de ambtelijke organisatie opleveren. Daarmee worden ook de randvoorwaarden geschapen om de taakvolwassenheid en het zelfsturend vermogen van de medewerkers verder te ontwikkelen. Een belangrijk onderdeel van een volwaardige en professionele invulling van leidinggeven is het stimuleren van de taakvolwassenheid van de medewerkers. Zelfsturing gaat echter niet zonder sturing. Medewerkers moeten eigen regelruimte hebben maar moeten ook ‘last’ hebben van leiding. De leidinggevenden moeten binnen de door hen te managen eenheden de kaders en de voorwaarden scheppen om de taakvolwassenheid tot wasdom te laten komen. De reeds in de organisatie in gang gezette HRM-ontwikkeling ondersteunt dit proces. Ad 3. Cultuurverandering en competentieontwikkeling De cultuuraspecten die de gemeente Moerdijk kenmerken zijn op een aantal punten onvoldoende effectief voor een gemeente die de komende vijf tot tien jaar mee wil. Er zal – met behoud van de gerichtheid op de burger als klant – gericht geïnvesteerd moeten worden in cultuurverandering en competentieontwikkeling. Bij cultuurverandering gaat het naar onze mening vooral om een (meerjarig) proces van veranderen van de houding van ambtenaren op verschillende fronten, te weten: • Een meer bestuursgerichte houding. Wij constateren dat (met onderlinge verschillen) er nu veelal sprake is van een houding van etaleren van de inhoudelijke deskundigheid. Ambtenaren zullen zich meer moeten verplaatsen in de opgave en belevingswereld van de bestuurder en zich daarbij meer pro-actief moeten opstellen. • Meer klantgericht werken. Het is niet alleen voldoende om de klassieke dienstverlening goed te laten verlopen, maar ook burgers, bedrijven en instellingen met meer complexe vragen moeten goed ”bediend” worden; het gaat daarbij om accountmanagement, inlevingsvermogen in de vragen van de klant en het dwars door de organisatie heen aandragen van oplossingen. • Een sterkere oriëntatie op externe partners. Dat is meer dan klantgericht werken. Het gaat vooral om invulling geven aan regie. Niet zelf de oplossingen van achter het bureau bedenken, maar meer tot oplossingen komen in samenspraak met externe partners. • Meer oplossingsgericht werken. Minder denken vanuit het eigen ‘aanbod’ van regels en meer vanuit de ‘vraag’ van de klant. Natuurlijk heeft de gemeente de taak om regels toe te passen. Dat zal echter meer moeten vanuit een houding van ‘meedenken over wat wel mogelijk is’, dan van ‘aangeven wat niet mogelijk is’; dit geldt gemeentebreed en in het bijzonder voor de afdeling Vergunningen en Handhaving.

32

• •

Meer procesgericht werken. Dit vraagt een houding van ’inclusief denken’ over afdelingsgrenzen heen: “wat is het grotere proces waarvan mijn bijdrage deel uitmaakt en wat betekent dat voor de dingen die ik doe en overdraag?” Meer aanspreken. Ook binnen de ambtelijke organisatie komt goed samenspel alleen tot stand door goed tegenspel. Niet zaken toedekken met de ‘mantel van het compromis of van non-interventie’, maar elkaar op professionele wijze aanspreken en bij een (dreigend) conflict dit met elkaar expliciet maken en zonodig opschalen naar management of bestuur, zodat een beslissing kan worden genomen. Het persoonlijk toedelen van verantwoordelijkheid is één, het verbinden van consequenties aan het niet nemen van die verantwoordelijkheid is twee.

Het bovenstaande is niet alleen een kwestie van houding. Het vraagt ook om het gericht investeren in mensen door ontwikkeling van vaardigheden en kennis. Zo zal onder meer geïnvesteerd moeten worden in het ontwikkelen van strategisch vermogen en van taakvolwassenheid. Het huidige opleidingsbudget (1,6 % van de loonsom) is aan de lage kant. Zeker wanneer men zich realiseert dat een groot deel van dit budget thans wordt geïnvesteerd in vakkennisgerichte opleidingen. Nu komt het veel meer aan op ontwikkelen van nieuwe vaardigheden. Ook bij het werven van nieuwe mensen zal geselecteerd moeten worden op de geschetste houdings- en vaardigheidsaspecten. 4.2.3 Organisatievorm: kies voor een procesgerichte en platte structuur Onze conclusies inzake de gewenste verandering van de organisatievorm, betreffen: 1. doorvoeren directiemodel; 2. mogelijkheden voor verzelfstandigen en ‘sharen’; 3. projectorganisatie Port of Brabant. Ad 1. Doorvoeren directiemodel De huidige organisatiestructuur heet ‘op papier’ een directiemodel maar is feitelijk een soort tussenmodel van sector- en directiemodel, waarbij de essenties van het directiemodel niet consequent zijn doorgevoerd. De ervaringen met het directiemodel in andere gemeenten, leren dat dit model de goede voorwaarden schept voor: • eenheid van leiding; heldere aansturingslijnen en verantwoordelijkheidstoedeling; • strategie, samenhang en samenwerking; • functioneren en ontwikkelen van het middenmanagement als integraal manager; • een platte organisatie; niet meer hiërarchie dan noodzakelijk; • functioneren en ontwikkelen van taakvolwassen medewerkers; • professionalisering van het projectmatig en programmatisch werken; • het optimaal faciliteren van het duale samenspel tussen raad en college; • doorontwikkeling van de organisatie en bedrijfsvoering. Het directiemodel kan, mits consequent en met oog voor de specifieke uitgangssituatie ingevoerd, dus bijdragen aan het versterken van de sturing, het vergroten van het strategisch vermogen en het faciliteren van het procesgericht werken. In de tussensituatie waarin de ambtelijke organisatie van Moerdijk zich nu bevindt worden deze voorwaarden niet c.q. onvoldoende gerealiseerd. De organisatie werkt onvoldoende procesgericht, de gelaagdheid werkt belemmerend voor echte sturing en de samenhang tussen afdelingen vraagt een te grote coördinatielast. Wij realiseren ons dat de laatste organisatiewijziging voor de medewerkers nog vers in het geheugen ligt. Hoewel dat een factor is waarmee rekening gehouden kan worden, adviseren wij om nu toch door te pakken in de invoering van het directiemodel en de bestaande sectoren op te heffen. Daarbij moet dan tegelijkertijd gekeken worden hoe gekomen kan worden tot een lagere managementdichtheid c.q. een concentratie van de

33

managementtaken in minder functies. Gecombineerd met een duidelijker toedeling van integrale managementbevoegdheden aan individuele managers en een smaller overleg van het collectieve topmanagement (thans 14 personen) zal dat leiden tot een groter effect/resultaat van sturing. Daarbij is het vervolgens de uitdaging om de organisatie zo plat mogelijk te houden (zie ook hiervoor 4.2.2 Eenheid van leiding en betere sturing). Een aantal van deze aspecten is ook in het besturingsmodel ‘(be)sturen met ambitie’ al geagendeerd. Ons advies wijkt niet wezenlijk af van het eindbeeld van ´(be)sturen met ambitie´. Ons advies wijkt echter wel af, waar het gaat om de beoordeling van de beperkingen en risico´s van de huidige situatie en van het tempo waarin de verandering moet worden doorgevoerd. In ´(be)sturen met ambitie´ is gekozen voor de weg van de geleidelijkheid. Wij pleiten er voor om nu door te pakken, waarmee binnen de ambtelijke organisatie weer de goede voorwaarden worden geschapen voor het invulling geven aan verbinding en sturing. Wij denken dat het mogelijk moet zijn om door een ingreep in de bestaande managementstructuur te komen tot de invoering van een directiemodel met de volgende kenmerken: • Een tweehoofdige directie bestaande uit een secretaris/algemeen directeur en een adjunct-directeur bedrijfsvoering. • Een procesgerichte clustering van de bestaande primaire taken/afdelingen tot 3 á 4 lijnclusters: o één cluster gericht op strategie en ontwikkeling, o één à twee clusters gericht op tactisch en operationeel beheer/uitvoering, bijvoorbeeld een extern gericht en een intern gericht (middelen)cluster, o één publiekscluster gericht op de publieksdienstverlening. • Naast de procesgerichte clustering van de uitvoerende taken van de bestaande ondersteunende afdelingen in één middelen-/lijncluster, verdient het aanbeveling om één concernstaf in te richten voor de sturende taken. • Een positionering van brandweer en rampenbestrijding als staforgaan (in samenhang met de regionalisering). • De vorming van een managementoverleg van directie en clustermanagers (6 à 7 personen). Verbetering van de dienstverlening en de effectiviteit van de organisatie is mogelijk als de digitalisering van de werkprocessen integraal over afdelingen heen wordt opgepakt. Een procesgerichte aanpak vraagt om sturing over afdelingen heen in clusters van ketengerichte afdelingen. De Frontoffice heeft aangetoond dat zo’n clusterbenadering succesvol en efficiënt is. Dit pleit ervoor om ook de backoffice op die manier in te richten in één of twee uitvoerende clusters. Het verdient aanbeveling om de leiding van ieder cluster in te richten conform het directiemodel, namelijk één eindverantwoordelijk manager en één adjunct, die samen als hiërarchisch leidinggevenden, in een onderlinge taakverdeling het cluster aansturen. Per cluster dient vervolgens bekeken te worden wat er aan aanvullende leiding nodig is, gelet op omvang (‘span of support’) en (verscheidenheid van) werksoort. Bij die uitwerking per cluster dient als uitgangspunt te worden gehanteerd dat er in principe geen extra hiërarchische lagen worden geschapen en dat hier een ‘omgekeerde bewijslast’ geldt voor het delegeren van bepaalde functionele en/of operationele regeltaken aan medewerkers. Eventuele ‘coördinatoren’ hebben dan alleen taken en bevoegdheden in de vakmatige coaching of werkverdeling, maar geen hiërarchische bevoegdheden. De brede doorontwikkeling van het zelfsturend vermogen van medewerkers mag door het (tijdelijk) delegeren van regeltaken aan bepaalde medewerkers niet worden belemmerd, maar moet daardoor juist worden bevorderd.

34

Het directiemodel biedt ook de goede voorwaarden voor het verder professionaliseren van het projectmatig en programmatisch werken. Dit zijn werkwijzen die, willen zij succesvol zijn, gedragen moeten worden door de gehele lijnorganisatie. Het gaat om de invulling van een vijftal kernposities, te weten: de bestuurlijk opdrachtgever, de ambtelijk opdrachtgever, de project- (of programma-) manager, de medewerkers aan het project (programma) en het lijnmanagement (als leverancier van medewerkers). Daarbij kan overwogen worden om voor bepaalde zware projecten en programma’s vrijgestelde project- (programma-) managers aan te wijzen. Bij de uitwerking van de structuur zal voor de concrete projectenportefeuille nader moeten worden bezien, waar dergelijke projectmanagers hun thuisbasis moeten hebben: in het strategische cluster, dan wel in de concernstaf. Bovenstaande betekent in grote lijnen (details nader te bezien) dat uitgaande van de taken van de huidige afdelingen bij de uitwerking van de nieuwe organisatiestructuur bezien moet worden: • Welke taken van de huidige afdelingen ‘Strategie & Advies’ en ‘Projecten & Gebiedsontwikkeling’ kunnen worden samengevoegd in een strategisch cluster? • Waar de projectenportefeuille ondergebracht moet worden en wat de beste plek is voor de positionering van ‘zware’ vrijgestelde projectleiders, in het strategisch cluster dan wel in de concernstaf? • Of de taakstelling, gewicht en omvang van de taken van de afdelingen ‘Realisatie & Beheer’, ‘Gemeentelijk Aannemingsbedrijf’ en ‘Vergunningen & Handhaving’ vragen om de vorming van één danwel twee clusters voor tactisch en operationeel beheer en welke van die taken dan in welk cluster gecombineerd moeten worden? Daarbij dient tevens meegenomen te worden een eventuele keuze voor verzelfstandiging c.q. op afstand plaatsen van het Gemeentelijk Aannemingsbedrijf. • Welke taken van de huidige afdelingen ‘Frontoffice’ en ‘Vergunnningen & Handhaving’ samengevoegd moeten worden in het nieuw te vormen publiekscluster? • Welke ondersteunende taken van de huidige middelenafdelingen ‘Financiën’, ‘Personeel & Organisatie, Juridische Zaken, Communicatie’ en ‘Informatievoorziening en Facilitaire Zaken’ kunnen worden samengevoegd in één middelencluster? • Welke sturende taken van de genoemde middelenafdelingen kunnen worden samengevoegd in één concernstaf? • Wat de positie van Concerncontrol in de nieuwe structuur dient te zijn? • Hoe de afzonderlijke stafpositie van de afdeling ‘Brandweer & Rampenbestrijding’ vorm kan krijgen, vooruitlopend op de regionalisering/intergemeentelijke clustervorming? Ad 2. Mogelijkheden voor verzelfstandigen en ‘sharen’ Wij denken dat het bedrijfsmatig bezien aanbeveling verdient om het gemeentelijk aannemingsbedrijf te verzelfstandigen. Het niveau van dienstverlening is vastgelegd in het prestatiecontract tussen de afdeling Realisatie en Beheer van de gemeente en het gemeentelijk aannemingsbedrijf. Dit biedt reeds de noodzakelijke kaders om het aannemingsbedrijf op grotere afstand van de gemeente te plaatsen en uiteindelijk te verzelfstandigen. Met een aantal kostenverlagende maatregelen, zoals bijvoorbeeld het genoemde voertuigonderhoud, verjonging van de medewerkers (er vindt de komende periode reeds op natuurlijke wijze een aanzienlijke uitstroom plaats van oudere medewerkers) en minder toerekening van overheadkosten vanuit de gemeentelijke organisatie, kan het gemeentelijk aannemingsbedrijf op marktconforme wijze concurreren. Met een afnamegarantie van de gemeente voor de diensten van het aannemingsbedrijf voor een periode van drie jaar, heeft het aannemingsbedrijf de gelegenheid om haar dienstverlening uit te breiden naar nieuwe opdrachtgevers (bijvoorbeeld gemeenten in de regio) en kan het door schaalgrootte haar levensvatbaarheid versterken.

35

Uiteraard vraagt dit ook om een politieke afweging in het kader van dienstverlening en de zichtbaarheid van de gemeente in de verschillende kernen. Met een goed prestatiecontract kan de gemeente ook bij verzelfstandiging van het aannemingsbedrijf blijven sturen op het niveau van dienstverlening. Daarnaast zou nader verkend kunnen worden wat de mogelijkheden zijn om een aantal gemeentelijke diensten verder te ontwikkelen in samenwerking met andere gemeenten. Er zijn twee beleidsterreinen waar dat goed mogelijk is; belastingen en digitale dienstverlening (inclusief ICT). Daarbij dient bij ieder van deze twee beleidsterreinen de strategische vraag beantwoord te worden of de gemeente Moerdijk medespeler wil zijn of spelbepaler. Moerdijk kan aanhaken bij initiatieven van grotere gemeenten in Midden- en West-Brabant en zo gebruik maken van de competenties die daar aanwezig zijn, of ze kan zelf het voortouw nemen binnen een groep kleinere gemeenten in West-Brabant. De gemeente Moerdijk bouwt dan haar eigen competenties verder uit en biedt zo ook perspectief en groeimogelijkheden voor haar eigen medewerkers Binnen de eenheid belastingen lenen de activiteiten op het vlak van de WOZ zich heel goed om in regionaal verband op te pakken met omliggende gemeenten. Moerdijk kan de ontwikkelde kennis aanbieden en de ontwikkeling verder gezamenlijk uitvoeren zodat de kosten gedeeld kunnen worden met de andere betrokken gemeenten. Kijkend naar de mogelijkheden om de digitale dienstverlening te ‘sharen’ merken wij het volgende op: De gemeente heeft zelf eerst nog een belangrijke interne opgave om te digitaliseren op organisatieniveau. Voor de verdere ontwikkeling van de dienstverlening en de ontwikkeling of aanbesteding van daartoe benodigde producten en toepassingen is veel specifieke expertise nodig. Expertise die ook aan voortdurende verandering en ontwikkeling onderhevig is. Die expertise kan de gemeente uitstekend inkopen of overnemen van andere (grotere) gemeenten. Het verdient daarom aanbeveling om aansluiting te zoeken bij (grotere) gemeenten in de regio die reeds over deze expertise beschikken, of die bereid zijn om mede te investeren in de ontwikkeling van deze expertise. Ad 3. Projectorganisatie Port of Brabant/Logistiek Park De wijze waarop de gemeente in het afgelopen jaar blijk heeft gegeven van het vermogen om met vereende kracht te komen tot een integrale gebiedsvisie, verdient waardering. Het geeft aan dat wanneer de noodzakelijke sturing aanwezig is en de interne en externe samenwerking gericht wordt gezocht, de organisatie veel potentie heeft. Tegelijkertijd kan geconstateerd worden dat dit voor de organisatie van de gemeente Moerdijk een ‘tour de force’ is geweest en mag redelijkerwijs van een gemeente van de omvang van Moerdijk niet verwacht worden dat zij continu en op alle fronten op een dergelijk niveau presteert. Dat hoeft ook niet. Het project Port of Brabant/Logistiek Park is een majeure opgave, waarin een programma van 2007 tot 2025 moet worden gerealiseerd in een samenwerkingsverband van gemeente, provincie en rijk samen, met eventuele deelname van geïnteresseerde derden c.q. private partijen. Dit is een meerpartijenproject dat zal worden opgezet en geleid door een nog aan te wijzen kwartiermaker. Vervolgens is het van belang dat de gemeente zijn eigen rol speelt in dit meerpartijenproject en slagvaardig haar beoogde en gewenste bijdrage aan het meerpartijenproject levert. Dit vraagt om een strakke regie binnen de gemeenteorganisatie. De versterking van de interne lijnsturing zal daar aan bijdragen, maar is naar onze mening niet voldoende. Het vraagt ook om een stevig intern gemeentelijk project Port of Brabant. De positionering van de projectleider van dit project is een punt van nadere aandacht. Wij pleiten voor een projectleider met duidelijke bevoegdheden en een projectorganisatie die, gelet op de aard van de opgave,

36

sterk verankerd is in de lijnorganisatie en niet voor een zelfstandige gemeentelijke projectorganisatie. 4.2.4 Toerusting; vooral kwalitatieve versterking gewenst Wij constateerden dat medewerkers een hoge werkdruk ervaren, ook doordat er in hun ogen te weinig geprioriteerd wordt in de opgaven. Op basis van de kwantitatieve analyse wordt de noodzaak om te prioriteren onderstreept. In vergelijking met andere gemeenten heeft Moerdijk een formatie die 6% onder het gemiddelde ligt. Wij hebben echter geen aanwijzingen dat belangrijke opgaven om deze reden niet zouden kunnen worden opgepakt. Opvallend is voorts dat de gemiddelde loonsom per formatieplaats in Moerdijk 5,5% boven het gemiddelde ligt. Wij denken dat de oorzaken die we hiervoor hebben gevonden (VMBO’ers worden op MBO-niveau betaald; veel medewerkers op de top van hun salarisschaal; veel leidinggevenden) op termijn kunnen worden tegengegaan. De afwijkingen zijn in beide gevallen (formatie en loonsom) echter niet zodanig dat zij verontrustend zijn. Moerdijk bevindt zich binnen een acceptabele bandbreedte. Voor echt grote strategische opgaven en projecten is de gemeente wel onvoldoende toegerust in kwantitatieve (én kwalitatieve) zin. Gegeven de voornemens omtrent het project Port of Brabant en de ontwikkelingen rondom digitalisering oordelen wij het wel noodzakelijk dat er een verdere kwalitatieve versterking plaatsvindt. De huidige organisatie is in onze ogen voldoende toegesneden op de opgaven van gisteren en vandaag. Voor de opgaven van morgen is een kwaliteitsimpuls noodzakelijk. Deels moet deze impuls komen door de huidige medewerkers gericht verder te ontwikkelen (naast vakspecifieke opleidingen gaat het dan vooral om gedrags- en competentiegerichte ontwikkeltrajecten), deels zal door nieuw bloed van buiten de ontwikkeling van de gemeentelijke organisatie versterkt moeten worden. Hier zal al op korte termijn in moeten worden geïnvesteerd. Door het opleidingsbudget te verhogen en door talent voor strategische opgaven aan te trekken. Dit laatste kan overigens leiden tot op een verdere verhoging van de loonsom op korte termijn. Het is zaak dit op middellange termijn recht te zetten door efficiënter om te gaan met de inschaling van medewerkers. 4.3 Veranderkundige beoordeling Wij zien vele kansen, maar ook enkele dreigingen voor een succesvol veranderingsproces; er dreigt een kans! Wij gaan hierna kort in op de verschillende voorwaarden voor verandering. Noodzaak: die is er, maar wordt deze voldoende gevoeld? Wij zien een scherp contrast tussen datgene wat de externe opgaven vragen van de gemeente Moerdijk en het intern zwakke fundament om daar goed op in te spelen. De verbinding en de sturing in de gemeenteorganisatie moeten absoluut versterkt worden, wil de gemeente een meer regisserende rol gaan spelen in externe opgaven. Wij constateren dat de gemeente Moerdijk een rijke gemeente is, en dat dit één van de oorzaken is van een gebrek aan ‘sense of urgency’ voor verandering. Als de gemeente niets doet zal dat over vijf tot tien jaar duidelijk voelbaar zijn. Verandering hoeft echter niet alleen ingegeven te zijn door slechte omstandigheden; zij kan ook ingegeven zijn door een sterk verlangen, een gezamenlijke wil om een bepaalde ambitie te realiseren. Verbinding en sturing zijn dan noodzakelijke voorwaarden. Hier liggen kansen voor de gemeente. Visie: een gedeelde en verbindende visie geeft richting. Met de integrale gebiedsvisie heeft de gemeente Moerdijk een prachtige kans om voort te bouwen aan het ontwikkelen van een gedeelde en verbindende visie op de ontwikkeling van de gehele gemeente. De dreiging die wij zien is dat na instemming van de gemeenteraad met de integrale

37

gebiedsvisie sprake is van stilstand in plaats van doorontwikkeling en verbreding vanuit de (ervaringen met de) gebiedsvisie. Leiderschap: nieuwe leiders geven nieuwe impulsen. Het aangekondigde vertrek van de burgemeester en de lopende werving van de nieuwe gemeentesecretaris bieden goede kansen. Ten eerste voor de invulling van bestuurlijk en ambtelijk leiderschap en ten tweede voor een nieuwe start in het herstel van verhoudingen tussen raad, college en ambtelijke organisatie. De griffier speelt in de driehoek burgemeester, gemeentesecretaris, griffie ook een cruciale rol die aan kritiek onderhevig is. Indien aan die functie eveneens opnieuw invulling gegeven wordt, dan kan het hierboven geschetste beginsel daadwerkelijk gestalte worden gegeven. Wij zien ook dreigingen op dit punt: de komst van een nieuwe burgemeester laat nog een jaar op zich wachten Het herstel van verhoudingen laat niet op zich wachten. Hoe eerder daarmee een begin wordt gemaakt, hoe beter. Dit vraagt een strakke bestuurlijke regie vanuit het college. Draagvlak: in een korte klap herstructureren en investeren in mensen. In de beleving van velen heeft er nog maar kort geleden ((Be)sturen met ambitie) een herstructurering plaatsgevonden. Herstructureringen hebben bovendien altijd het risico in zich dat het langlopende processen worden die veel energieverlies geven. Nu gaat het vooral om een ingreep in de managementstructuur. Het is van belang om dit te doen in een relatief korte klap van enkele maanden, om daarmee de voorwaarden te scheppen voor een langdurig traject van investeren in de ontwikkeling van de mensen. Structuur: het directiemodel schept de goede voorwaarden. Hiervoor hebben wij, nog schetsmatig, aangegeven wat verwacht mag worden van een verandering naar het directiemodel. De exacte uitwerking en vertaling naar de Moerdijkse situatie is een punt van nadere uitwerking (in een korte klap). Het belangrijkst daarbij is dat de essenties van het directiemodel tot hun recht kunnen komen. Daarin zit de kracht om de goede voorwaarden te scheppen. Systemen: gebruiken van en voortbouwen op wat er is. Er is de afgelopen twee jaren, in de zogenaamde reparatiefase, veel geïnvesteerd in het introduceren en toepassen van nieuwe systemen, op het gebied van planning & control en HRM. Het is van belang om hier gebruik van te maken, er op voort te bouwen en daarbij gebruik te maken van de inzichten die dit onderzoek hebben opgeleverd. Competenties: ontwikkelen door gerichte investering. Dit is eigenlijk de belangrijkste opgave in de organisatieontwikkeling. Een organisatie kan zo goed worden als de mensen die er samenwerken (kunnen worden). Verandering van houding en vaardigheden kan gestalte krijgen langs verschillende wegen. Allereerst door de stijl van leidinggeven en de ontwikkeling die mensen daarmee wordt geboden. Daarnaast door gerichte investering in reflectie, opleiding en intervisie, zoveel mogelijk in verbinding met het dagelijkse werk en de concrete opgaven waarvoor mensen staan. En ten slotte ook door de instroom van nieuwe mensen, die geselecteerd worden op de gewenste competenties. Geduld: gedragsontwikkeling vraagt lange adem. Het proces van organisatieontwikkeling is een meerjarig proces. Cultuuromslagen bestaan niet, wel kan er vasthoudend worden gewerkt aan beïnvloeding van de bestaande cultuur en aan het ontwikkelen van competenties. Ook het managen van verwachtingen is daarbij belangrijk. 4.4 Beantwoording onderzoeksvragen In de vorige paragrafen hebben wij onze beoordeling gegeven vanuit de overkoepelende onderzoeksdoelstelling:

38

Help de gemeente Moerdijk bij het nadenken over de voorwaarden waaraan een gemeentelijke organisatie moet voldoen die de komende 5 – 10 jaar mee kan. Houd daarbij rekening met de specifieke kenmerken van de gemeente Moerdijk. Hierna beantwoorden wij tot slot de specifieke onderzoeksvragen zoals die aan ons gesteld zijn. Wij wijzen erop dat deze beantwoording niet is op te vatten als een samenvatting van onze conclusies. De beantwoording van de specifieke onderzoeksvragen moet worden gezien in de bedding van algehele beoordeling op grond van de overkoepelende onderzoeksdoelstelling. 1. Is de huidige organisatie kwantitatief voldoende toegerust om de taken die voortvloeien uit het Collegewerkprogramma (CWP) uit te voeren? Over het geheel genomen bevindt Moerdijk zich, in vergelijking met andere gemeenten, in een acceptabele bandbreedte (zij het aan de onderkant). Wij hebben over het geheel genomen geen aanleiding om te constateren dat de huidige organisatie kwantitatief onvoldoende is toegerust. Voor echt grote strategische opgaven en projecten is de gemeente wel onvoldoende toegerust in kwantitatieve (én kwalitatieve) zin. Ook constateren wij een grote werkdruk die wordt veroorzaakt door de relatief lage formatie in combinatie met onvoldoende prioritering en sturing. Naar ons oordeel is er ruimte om efficiënter te werken in de managementfuncties: minder overleg, minder schijven en evenwichtiger samenspel. Dit zal leiden tot meer elkaar de ruimte laten/minder elkaar de maat nemen. Het verbeteren van de kwaliteit van sturing zal er aan bijdragen dat mensen meer de goede dingen doen en dat de taakvolwassenheid van medewerkers en managers groeit. 2. Is de huidige organisatie kwalitatief voldoende toegerust om de taken die voortvloeien uit het CWP uit te voeren? Gegeven de voornemens omtrent het project Port of Brabant en de ontwikkelingen rondom digitalisering oordelen wij het noodzakelijk dat er een verdere kwalitatieve versterking plaatsvindt. Moerdijk zal vooral moeten investeren in strategisch vermogen. De huidige organisatie is in onze ogen voldoende toegesneden op de opgaven van gisteren en vandaag. Voor de opgaven van morgen is een kwaliteitsimpuls noodzakelijk. Deels moet deze impuls komen door de huidige medewerkers gericht verder te ontwikkelen, deels door gericht nieuwe medewerkers aan te nemen. Het opleidingsbudget is nu aan de lage kant en wordt vooral ingezet voor vakspecifieke opleidingen. Op korte termijn zal het opleidingsbudget verhoogd moeten worden en moeten worden ingezet voor meer procesen competentiegerichte opleidingen. 3. Is de gekozen organisatiestructuur een adequaat middel om de gemeentelijke taken uit te voeren? Wij vinden de bestaande organisatiestructuur geen adequaat middel om de gemeentelijke taken effectief en efficiënt uit te voeren. De bestaande structuur houdt feitelijk het midden tussen het directiemodel en sectorenmodel en leidt tot teveel managementdrukte, teveel schijven en teveel overleg, met per saldo te weinig effect. Ook is de bestaande structuur te weinig faciliterend aan procesgericht werken op organisatieniveau. 4. Wat is in Moerdijk de benodigde managementdichtheid en wat betekent dat voor de zwaarte/omvang van de laag coördinatoren en de ‘senior’ medewerkers?

39

De managementdichtheid kan omlaag, door de managementcapaciteit meer te concentreren in een beperkter aantal functies. Een kwalitatief goede sturing vraagt om substantiële managementaandacht, minder verdeeld (versnipperd) over (te)veel functies. Door clustering van bestaande afdelingen en concentratie van managementtaken per cluster in de functies van afdelingshoofd en adjunct komen er geen hiërarchische bevoegdheden op het niveau van coördinatoren en ’senior’ medewerkers te liggen (’omgekeerde bewijslast’). Eventuele coördinatoren of ‘senioren’ kunnen in voorkomende gevallen (’omgekeerde bewijslast’) alleen gedelegeerde taken en bevoegdheden in de vakmatige coaching en/of werkverdeling hebben. De brede doorontwikkeling van het zelfsturend vermogen van medewerkers mag door het (tijdelijk) delegeren van dergelijke regeltaken aan bepaalde medewerkers niet worden belemmerd, maar moet daardoor juist worden bevorderd. 5. Welke taken zouden wij zelf moeten doen en welke besteden wij uit of pakken wij gemeenschappelijk (shared) aan? Op bedrijfsmatige gronden verdient het aanbeveling om het gemeentelijk aannemingsbedrijf te verzelfstandigen. Op het vlak van belastingen is het zeer goed denkbaar dat de gemeente Moerdijk het voortouw neemt richting omliggende gemeenten om gezamenlijke diensten in te kopen (taxaties) en te ontwikkelen (WOZ-portaal, facturatie). Voor de doorontwikkeling van de digitale dienstverlening aan burgers en bedrijven verdient het aanbeveling om aansluiting te zoeken bij grotere gemeenten in de regio die voldoende expertise hebben (of kunnen opbouwen) om die ontwikkeling richting Overheidloket 2015 vorm en inhoud te geven. 6. Welke voordelen zijn op korte en middellange termijn te behalen door middel van digitalisering van de dienstverlening en verbetering van de documentenstromen? Moerdijk kan haar processen efficiënter laten verlopen door een integrale aanpak op organisatieniveau. Digitalisering is nu vaak op afdelingsniveau aangepakt. Door het traject ‘beheer op orde’ zijn de meeste processen op afdelingsniveau beschreven en geborgd. Deze beschreven afdelingsprocessen vormen de waardevolle bouwstenen om verder te bouwen aan het Moerdijkse huis van digitale dienstverlening. Het is nu zaak om door te pakken en digitalisering naar een hoger plan te tillen voor de hele organisatie. Moerdijk kan haar positie als voorloper verder uitbouwen, mits het een toekomstvisie ontwikkelt, keuzes maakt en hier een integrale invulling aan geeft. Als de gemeente dat doet komen de volgende voordelen binnen handbereik: • verdere verbetering van de dienstverlening aan burgers en bedrijven; • betere afstemming tussen afdelingen en dus minder dubbel werk in de organisatie; • opbouw en uitnutting van expliciete waardevolle kennis; • mogelijkheden om diensten(ontwikkeling) te delen met andere gemeenten (kostenvoordeel). 7. Op welke wijze kan de relatie tussen de ambtelijke organisatie en de raadsgriffie worden verbeterd? De bestaande relatie tussen ambtelijke organisatie en raadsgriffie typeren wij als een competitieve samenwerkingsrelatie. Er is sprake van wij/zij-denken en naar elkaar wijzen. De griffier kleurt zich te veel naar alleen de raad en plaatst zichzelf teveel buiten de ambtelijke organisatie. De ambtelijke organisatie kleurt zich teveel naar alleen het college en is te weinig proactief ten opzichte van politieke prikkels. De opgave is om van een competitieve relatie, via een coöperatieve relatie naar een complementaire relatie te komen.

40

De samenwerking tussen beide ambtelijke organisaties kan niet los worden gezien van het ontbreken van een gedeelde visie op hoe raad en college zich duaal willen verhouden. Het vraagt om een beter samenspel en persoonlijke rolinvulling in de driehoek van burgemeester, gemeentesecretaris en griffier, en om een minder procedurele opstelling van de griffie en een meer duaal werkende ambtelijke organisatie. Griffie en ambtelijke organisatie moeten meer samenwerken met rendement, en daarmee ook coachend zijn naar verbindende duale verhoudingen. Om dit te bereiken moet allereerst een open dialoog op gang komen tussen raad en college over de invulling van het dualisme en de rolinvulling van elk van de betrokken partners. Vanuit zo’n nieuw startpunt zal verder gekeken kunnen worden hoe de samenwerking tussen griffie en ambtelijke organisatie verbeterd kan worden.

41

5. 5.1

Advies Veranderopgave

5.1.1 Essentie van de verandering Onze beoordeling in hoofdstuk 4 mondt op verschillende plaatsen in dat hoofdstuk al uit in concrete adviezen. In dit vijfde hoofdstuk duiden we echter de essentie aan van wat er nu in Moerdijk nodig is. Deze essentie van de veranderopgave is tweeledig: doorpakken in ‘wat dwars zit’ en voortbouwen op ‘het goede’. 5.1.2 Doorpakken in wat dwars zit Zo bezien stellen wij allereerst twee opgaven vast waarin op de korte termijn c.q. komend najaar (in de 99 dagen na afronding van de besluitvorming over dit rapport) moet worden doorgepakt. Het gaat daarbij om: • het starten van het herstellen van de verhoudingen tussen raad, college en organisatie (zoals beschreven in paragraaf 4.2.2); • het kiezen voor het directiemodel en het veranderen van de managementstructuur; (zoals beschreven in paragraaf 4.2.3). Beide activiteiten moeten naar onze mening tegelijkertijd worden opgepakt. Bij de eerste activiteit ligt het zwaartepunt bij de bestuurlijke organisatie; bij de tweede activiteit ligt het zwaartepunt bij de ambtelijke organisatie. Het één aanpakken, zonder het andere aan te pakken heeft weinig zin. Om daadwerkelijk een fundament te leggen voor meer verbinding en betere sturing moeten beide worden aangepakt. 5.1.3 Voortbouwen op het goede Bij het voortbouwen op het goede denken wij ondermeer aan de volgende zaken: • blijf investeren in een goede Frontoffice voor de burger; • houdt beheer op orde; • zet de professionalisering van HRM door; • blijf planmatig werken met collegewerkplan en afdelingsplannen. Op het fundament dat wordt gelegd door het werken aan de verhoudingen en het doorvoeren van het directiemodel kan (na de eerste 99 dagen) worden gewerkt aan • een gedeelde en verbindende visie en strategie; • procesgericht werken en digitaliseren van processen op het niveau van de organisatie; • verdere verkenning van de mogelijkheden van verzelfstandiging en ‘sharen’; • investeren in mensen: competentieontwikkeling en cultuurverandering. Laatstgenoemde activiteiten zijn meerjarige continue processen. Zij zullen, in samenhang met de al lopende activiteiten inzake organisatieontwikkeling, een plek moeten krijgen op een operationele agenda voor de organisatieontwikkeling die (half)jaarlijks wordt geëvalueerd en geactualiseerd.

42

5.2 Advies voor besluitvorming Wij geven het College van Burgemeester en Wethouders van Moerdijk bij het bepalen van een bestuurlijk standpunt over dit rapport, de volgende adviezen: 1. Accepteer (de conclusies uit) dit rapport als basis voor de verdere ontwikkeling van de bestuurlijke en ambtelijke organisatie van de gemeente Moerdijk; 2. Besef dat bestuurlijk leiderschap vraagt dat je als eerste ‘de hand in eigen boezem steekt’; 3. Benoem wat je zelf gaat doen om de regie te nemen in het herstel van verhoudingen tussen raad, college en organisatie; 4. Start een open dialoog met de raad over hoe samen te komen tot herstel van verhoudingen: o werk eerst aan verbetering van inter-persoonlijke verhoudingen; o werk vervolgens aan een gedeelde visie over hoe raad en college zich duaal willen verhouden; o benoem ten slotte wat dat betekent voor het samenspel met en van ambtelijke organisatie en griffie. Wij adviseren u om op dit proces stevige procesbegeleiding te zetten. 5. Geef de (interim)gemeentesecretaris de opdracht om te komen met een 99-dagenplan voor: o het doorvoeren van het directiemodel, c.q. het wijzigen van de managementstructuur; o het opstellen van een operationele agenda voor de organisatieontwikkeling.

43

Bijlage 1: Samenvatting Plan van Aanpak 1. Werkwijze Het onderzoek is opgezet langs de vier in hoofdstuk twee genoemde vragen: waartoe, wat, hoe en wie. In de beschrijving van onze onderzoekswerkzaamheden volgen we ook deze indeling. De antwoorden op de waartoe-vraag zijn richtinggevend voor de wat- en de hoevraag; de inrichting van de organisatie. Deze drie vragen zijn ook weer bepalend voor het antwoord op de wie-vraag; de formatie. De vier stromen staan verder uitgewerkt in de volgende paragrafen. Voor het beantwoorden van de vragen hebben we twee onderzoeksmethoden gebruikt: • interviews en paneldiscussies, zie bijlage 2 voor onze gesprekspartners • documentanalyse, zie bijlage 3 voor een overzicht van bestudeerde documenten Met de interviews en de paneldiscussies hebben we alle geledingen binnen de organisatie gesproken. De volgende onderwerpen kwamen daarbij op tafel: • College van B&W: strategische agenda, verhoudingen politiek-bestuurlijkambtelijk, bestuursstijl. • Fractievoorzitters: verhouding politiek-ambtelijk en politiek-bestuurlijk, strategische agenda, bestuursstijl. • Griffier: de rol van de griffier in de politiek-ambtelijke verhouding • Directieteam: strategische agenda en collegewerkplan, bestuursstijl, sturing, verhouding politiek-bestuurlijk-ambtelijk. • Afdelingsmanagers: omvang, inrichting en structuur van de afdeling, processen, digitalisering, overleg, competenties, inhuur, communicatie. Van elke afdeling hebben wij op basis van de afdelings(jaar)plannen een factsheet gemaakt met feitelijke informatie over de afdeling. De factsheets hebben we voorafgaand aan het interview aan elke afdelingsmanager voorgelegd en in de interviews besproken. De afdelingsmanagers konden zo de feitelijke informatie waar we ons op baseren verifiëren. De factsheet bevatte informatie over: o Doel en missie van de afdeling o Belangrijkste externe ontwikkelingen o Hoofdprocessen en de aanwezigheid van procesbeschrijvingen o Verdeling van werk over beleidsprocessen, bedrijfsprocessen en adhocprocessen o Hoofdproducten o Formatieve omvang o Loonsom o Hoeveelheid uitbesteed werk o Gelaagdheid o Interne organisatie van de afdeling o Overlegstructuren o Manier waarop de relatie met burgers wordt vormgegeven o Gevolgen van digitalisering • Medewerkers: communicatie, overleg, werkdruk, taakverdeling, sturing, klantvriendelijkheid, cultuur. Daarnaast hebben we ook van buiten naar binnen gekeken, door het organiseren van een: • stakeholderspanel • ondernemerspanel

44

In deze panels is vooral ingegaan op de rol van de gemeente als partner en de manier waarop de gemeente omgaat met externe ontwikkelingen. Door de interviews, panelgesprekken en de documentanalyse hebben we een goed beeld kunnen vormen van de organisatie. Dit beeld hebben we terug gelegd en getoetst bij de klankbordgroep en stuurgroep. De stuurgroep en de klankbordgroep hebben in de verschillende fasen van het onderzoek meegelezen en meegedacht. In de navolgende tekst gaan we per invalshoek van ons onderzoeksmodel (de vier vragen waartoe, wat, hoe en wie) dieper in op de gevolgde methode voor de betreffende invalshoek. 2. Strategisch vermogen – beantwoording waartoe-vraag Het antwoord op de waartoe-vraag geeft inzicht in het gezamenlijke toekomstbeeld (visie) van Moerdijk en de manier (strategie) waarop de gemeente haar doelen wil bereiken. Daarbij staan drie fundamentele vragen centraal: • Wat wil Moerdijk bereiken? En voor wie doet de gemeente dat? (externe visie en ambities) • Waarin kan Moerdijk zich onderscheiden? (kerncompetenties) • Welke ontwikkelingen mag en moet Moerdijk aanpakken? (contextuele en transactionele omgeving) De confrontatie van de antwoorden op deze drie vragen leidt tot inzicht in het strategisch vermogen van de gemeente Moerdijk, en in de manier waarop de gemeente omgaat met de drie fundamentele vragen. Aandachtspunten bij de visie en de waartoe-vraag waren: • Wat doet de gemeente zelf en wat laat zij aan anderen over? • Wat zijn taken die de gemeente gemeenschappelijk met anderen aanpakt c.q. zou kunnen aanpakken? • In hoeverre is de organisatie van Moerdijk toekomstbestendig als het gaat om de reguliere opgaven en als het gaat om het vermogen tot positionering van een grote strategische projecten zoals Port of Brabant? Met de beantwoording van de waartoe-vraag, beantwoorden wij onderzoeksvraag 5: • Welke taken zouden wij zelf moeten doen en welke besteden wij uit of pakken wij gemeenschappelijk (shared services) aan? De verschillende documenten (Perspectief voor de Moerdijker, Scenario Moerdijk 2020, visiedocumenten) hebben we gebruikt als referentiekader. We maakten een verkenning op hoofdlijnen van ontwikkelingen op demografisch, economisch, sociaal-maatschappelijk, technologisch, ecologisch en politiek-bestuurlijk vlak (de DESTEP-invalshoeken). Daarnaast hebben we de huidige en benodigde kerncompetenties van Moerdijk en de medewerkers bekeken. Bepaalt Moerdijk de toekomst aan de hand van het eigen kunnen of wat de omgeving van haar vraagt? Inzicht in eigen sterkten en zwakten en externe kansen en bedreigingen moeten een onderbouwing zijn voor de uiteindelijke strategiekeuze. De strategische inzichten en aanbevelingen en zicht op de eigen kerncompetenties en ambities stelden ons in staat uitspraken te doen over bijvoorbeeld de kwalitatieve en kwantitatieve status en ontwikkeling van de ambtelijke organisatie. Het is immers essentieel de organisatie van de gemeente af te stemmen op de strategische doelen.

45

3. Processen, producten en systemen – beantwoording wat-vraag Het antwoord op de wat-vraag geeft inzicht in de (werking van) processen en systemen en in de hoofdproducten van de gemeente en de invloed van digitalisering hierop. De gemeente kent een groot aantal ketens van activiteiten (processen). We hebben geïnventariseerd in hoeverre deze activiteiten logisch zijn geordend en gericht op het bereiken van resultaten voor burgers, bedrijven, instellingen en bestuur. Ook hebben we op hoofdlijnen in kaart gebracht wat de kwaliteit van de verschillende typen producten is. Concrete aandachtspunten waren: • Interactie en transactie met de burger. Is de informatievoorziening zodanig ingericht dat klanten elektronisch processen kunnen volgen, aankopen kunnen doen en participeren in (voor-) onderzoeken/raadplegingen ten behoeve van besluitvorming? • Uniforme en centrale informatievoorziening. Dit leidt tot een betere dienstverlening aan de burger, verkort de paden binnen de organisatie en verhoogt dus de efficiëntie. Hoe is de informatieopslag en -distributie geregeld binnen de te onderzoeken (primaire) processen? • De backoffice-processen. Digitalisering van overheidsinformatie, en interactie met de burger kan volgens ons alleen succesvol doorgevoerd worden indien ook de werkprocessen worden aangepast, en de medewerkers bereid zijn een andere werkwijze te adopteren. Welke stappen zijn er op dit vlak gezet, en is dit voldoende? Is er een juiste grondhouding aanwezig bij de betrokken medewerkers? • De sturing op de processen. Hoe worden procesbeschrijvingen gevolgd en met welk resultaat? In welke mate wordt gestuurd op processen en producten? Met de beantwoording van de wat-vraag, beantwoorden wij onderzoeksvraag 6: • Welke voordelen zijn op korte en middellange termijn te behalen door middel van digitalisering van de dienstverlening en verbetering van de documentenstromen? Om inzicht te krijgen in de processen en systemen binnen de gemeente zijn gesprekken gevoerd met de afdelingsmanagers over soort processen, procesbeschrijvingen en de verdeling en sturing op processen. Naast de gesprekken hebben we afdelingsplannen en procesbeschrijvingen geanalyseerd. Vier processen hebben we dieper bekeken. Om in kaart te brengen óf en in welke mate winst te boeken is in klantgerichtheid, efficiëntie, kwaliteit en samenwerking analyseerden we tijdens het onderzoek een beperkt aantal processen aan de hand van een dossier. We hanteerden bij de selectie van processen en dossiers de volgende selectiecriteria: ƒ Maximaal vier processen, in verband met de doorlooptijd van het onderzoek ƒ Minimaal twee processen hebben raakvlak met digitalisering ƒ Mix van burgergerichte en bestuurgerichte processen ƒ Mix van bedrijfsvoerings- en beleidsprocessen ƒ Processen raken meerdere gemeentelijke afdelingen ƒ Impact van het proces in termen van formatieve omvang

46

Op basis van deze criteria hebben wij de volgende processen en dossiers geanalyseerd: PROCES Aanvraag evenementenvergunning Informatieaanvraag door burger Beheersproces Besluitvormingsproces

DOSSIER Bepalen in overleg met afdelingsmanager FO “Ik wil mijn hond in de tuin begraven, mag dat?” Opstellen programmabegroting Beleidsplan wonen

In deze dossiers hebben we door middel van documentanalyse en gesprekken met betrokken personen gekeken: ƒ Of de procesbeschrijving beschikbaar is en is gevolgd ƒ Wie bij processen betrokken zijn vanuit welke rol ƒ wat de doorlooptijd van het dossier is. 4. Besturing en structuur – beantwoording van de hoe-vraag De beantwoording van de hoe-vraag geeft inzicht in de taakverdeling en afstemming binnen de gemeenteorganisatie. De manier waarop zowel het collectieve als het bilaterale samenspel verloopt tussen de geledingen raad – college – directie – afdelingsmanager – coördinatoren. Daarbij zijn zowel de politiek-bestuurlijke als de ambtelijk-organisatorische aspecten van sturing aan de orde. Onderstaand schema geeft de kern aan van het samenspel tussen de verschillende actoren. Raad Raad

RaadsRaadscommissie commissie Griffier Voorzitter

College College

PortefeuillePortefeuillehouder houder Voorzitter Secretaris

Directieteam Directieteam

Directeur Directeur

Binnen de organisatie zijn verdeling en afstemming tussen diverse actoren / afdelingen aan de orde. Deze verdeling en afstemming geldt zowel horizontaal (werkprocessen / hoogte van schotten tussen afdelingen) als verticaal (gelaagdheid). De keuze voor het directiemodel impliceert een aantal keuzes op zowel de horizontale als de verticale dimensie.

47

Belangrijke aandachtspunten zijn: ƒ Het politiek-bestuurlijk-ambtelijk samenspel ƒ De taakvolwassenheid van de Moerdijkse medewerker en de verhouding tussen sturing en zelfsturing ƒ Verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen afdelingsmanager en coördinatoren ƒ Verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen directieleden en afdelingsmanager ƒ Het geheel van afstemmings- en overlegorganen en de toegevoegde waarde daarvan ƒ De managementdichtheid en gelaagdheid van de organisatie

Met de beantwoording van de hoe-vraag, beantwoorden wij onderzoeksvragen 3, 4 en 7: • Is de gekozen organisatiestructuur een adequaat middel om de gemeentelijke taken uit te voeren? • Wat is in Moerdijk de benodigde managementdichtheid en wat betekent dat voor de zwaarte/omvang van de laag coördinatoren en de “senior” medewerkers? • Hoe kan de relatie tussen de ambtelijke organisatie en de raadsgriffie worden verbeterd? Werkwijze Om inzicht te krijgen in de vraag hoe deze thema’s binnen de gemeentelijke organisatie zijn ingericht, hebben we een aantal invalshoeken gekozen: ƒ In interviews met fractievoorzitters en de raadsgriffier en met de collegeleden hebben we gesproken over de verhouding tussen de gemeenteraad en griffie, het college en de ambtelijke organisatie. ƒ In diepte-interviews met alle afdelingsmanagers zijn we concreet per afdeling de diepte in gegaan op de genoemde aspecten. ƒ In een gesprek met de leden van het DT en een gesprek met een aantal medewerkers bespraken we generieke beelden van de benoemde aspecten. 5. Cultuur, rolinvulling en kwalitatieve & kwantitatieve toerusting – beantwoording wie-vraag De wie-vraag beantwoorden we als laatste van de vier vragen. De antwoorden op de waartoe-vraag, de wat-vraag en de hoe-vraag zijn mede bepalend voor het inschatten van de formatieve consequenties. Het antwoord op de waartoe-vraag is een bovenliggende vraag: hoe ziet de toekomstbestendige organisatie van Moerdijk er op hoofdlijnen uit? En in het bijzonder, wat wil de organisatie zelf doen en kunnen, dan wel overlaten aan anderen of in samenwerking met anderen oppakken? Binnen die context van het antwoord op de waartoe-vraag, zijn de antwoorden op de wat-vraag (het werkaanbod) en de hoevraag (de organisatie van het werk) richtinggevend voor het antwoord op de wie-vraag: de hoeveelheid en de kwaliteit van medewerkers. We hebben daarbij rekening gehouden met de bestaande cultuur, stijl van leidinggeven, competenties en formatie. En we beoordeelden welke veranderingen op deze aspecten nodig zijn. Met de beantwoording van de wie-vraag, beantwoorden wij onderzoeksvragen 1 en 2: • Is de huidige organisatie kwantitatief voldoende toegerust om de taken die voortvloeien uit het Collegewerkprogramma (CWP) uit te voeren? • Is de huidige organisatie kwalitatief voldoende toegerust om de taken die voortvloeien uit het CWP uit te voeren?

48

We hebben de kwantitatieve en kwalitatieve kant van de wie-vraag bekeken door een analyse te maken van de bestaande formatie, de hoeveelheid en soort externe inhuur en de span of control van leidinggevenden. We bespraken met medewerkers, afdelingsmanagers, DT-leden, collegeleden en fractievoorzitters hoe de huidige cultuur en bestuurs- en managementstijl zijn te typeren om de kwalitatieve kant van de wie-vraag te beantwoorden. We hebben de uitkomsten geconfronteerd met het onderzoek naar personele ken- en stuurgetallen dat door de HRM-adviseur a.i. in februari 2007 is uitgevoerd. Ook is de verschillende gesprekspartners gevraagd om waar mogelijk eigen kengetallen en referentiegegevens aan te reiken. Daarnaast hebben we de formatie van Moerdijk vergeleken met de formatie in een aantal vergelijkbare gemeenten om de kwantitatieve kant van de wie-vraag verder te beantwoorden. Op basis van de gegevens van het gemeentefonds hebben we een aantal gemeenten geselecteerd op de criteria: inwonersaantal, landelijke gemeente, meerkernigheid, aanwezigheid industrie en heringedeelde gemeente. De geselecteerde gemeenten hebben allemaal een inwoneraantal dat binnen een marge van 10.000 inwoners meer of minder dan Moerdijk ligt, en zijn op twee of meer van bovengenoemde criteria vergelijkbaar met Moerdijk. Daarnaast hebben we de formatie en loonsom van Moerdijk vergeleken met de cijfers uit een onderzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, ‘kengetallen 2006’, waarin de gemiddelde formatie en loonsom van gemeenten met een bepaald inwonertal is gepresenteerd. Het onderzoek is gebaseerd op gegevens van het CBS en het ABP. De cijfers uit het onderzoek zijn van het jaar 2004, dit hebben we gecorrigeerd met 0,25% voor 2005 en 1,5% voor 2006 (de inflatiecijfers die Moerdijk voor de loonsom heeft gehanteerd). Op basis van de aldus verzamelde inzichten betreffende strategische keuzes (waartoe?), werkaanbod, (wat?) en werkorganisatie (hoe?) zijn wij tot een indicatieve beoordeling (bandbreedte) gekomen van de formatieve toerusting (kwantiteit) van de gemeente Moerdijk in relatie tot de (toekomstige) opgaven.

49

Bijlage 2: Geïnterviewde en te interviewen personen Leden stuurgroep: ƒ Jo Horn, gemeentesecretaris a.i. en gedelegeerd opdrachtgever ƒ Ingrid Scheifes, wethouder P&O ƒ Henk Verbeek, directeur Middelen Leden klankbordgroep: ƒ Edwin Kolen, hoofd Afdeling Strategie & Advies ƒ Ben Cornel, hoofd Afdeling Financiën en lid klankbordgroep ƒ Wim de Rijck, voorzitter OR en lid klankbordgroep Externe stakeholders ƒ Ondernemerspanel o Henk Ras, v.d. Burgt Groep acountants & belastingadviseurs o Erik van de Linde, Sporthal Lindonk o Ton van Eck, Red River - Van Eck BV. ƒ Stakeholderspanel: o Frans Hoekema, o.m. bijzonder hoogleraar euregionale economische ontwikkeling in Nijmegen o Anton van Mansum, stichting de Markenlanden o Antonie Maranus, Circonflex o Albert Reijlink, programmadirecteur regionale samenwerking Breda o Ad Vermeulen, dorpsraad (kern) Moerdijk ƒ Udo Uiterwijk, Havenschap ƒ Mark Lankveld, voorzitter dorpsraad Noordhoek Diepte-interviews afdelingsmanagers ƒ Jan Aleman, Concerncontrol ƒ Ben Cornel, Financiën ƒ Jack van Dorst, Brandweer & Rampenbestrijding ƒ Toon van Elewout, Realisatie en Beheer ƒ Carina Geerdink, Personeel en Organisatie Juridische Zaken Communicatie ƒ Edwin Kolen, Strategie & Advies ƒ Kees Machielse, Informatievoorziening en Facilitaire Zaken ƒ André Ringerwöle, Projecten & Gebiedsontwikkeling ƒ Eric Tijssen, Vergunningen & Handhaving ƒ Henk Valkenburg, Front Office ƒ Walter in ’t Veld, Gemeentelijk Aannemingsbedrijf Overige medewerkers ƒ Deelnemers medewerkerspanels (per afdeling aselect geselecteerd): o André Jansen (B&R) o Peter Hokke (GA) o Henri Busse (GA) o Karleen Dries (Communicatie) o Wilma Damen (FO) o Peter van Amelsvoort (I&F) o Bas Remijn (I&F) o Natascha van den Bosch (JZ) o Wim Kapitein (R&B)

50

ƒ ƒ ƒ ƒ

o Sanne Rommens (Fin) o Anita van Dam (Fin) o Joost Fruyters (P&G) o Inge Koster (S&A) o Ronald Roos (B&R) o Marielle Brouwer (JZ) o Ger Sjerp (V&H) o Ina Kuyk (communicatie, ICT) o Ben Vermeulen (CC) o Judith Elshout (CC) o Jeroen van Broekhoven (S&A) o Noortje Beerens (R&B) Liesbeth Wassenberg, HRM-adviseur a.i. Cor de Klerck, projectleider ‘Op afstand plaatsen dienstverlening’ Jos Schrauwen, projectleider Digitale Dienstverlening Verschillende medewerkers in verband met procesdoorlichtingen: o Ben Cornel en Johan Huibregtsen (Financiën) o Mireille de Groot en Edwin Kolen (S&A) o Jeroen de Vugt (V&H) o Maarten Mulder (FO)

Gesprekken politiek-bestuurlijke omgeving ƒ Fractievoorzitters uit de raad: o F.P. Fakkers, Onafhankelijjk Moerdijk o J.F. Reijnders, CDA o K. van Schenk Brill, VVD o H.C.A.M. Schouwenaars, PvdA o C.L.P. Verschuuren, SP o W.J.M. Vissers, GroenLinks o W.F.L. Zoetemelk, ChristenUnie ƒ Jos Hereijgers, raadsgriffier ƒ Leden van het college van B&W: o Henk den Duijn, burgemeester o Ada Grootenboer o Louis Koevoets o Ingrid Scheifes o Marjolein de Wit Gesprekken directieteam ƒ Jo Horn Gemeentesecretaris/ Algemeen Directeur a.i. ƒ Cees Buijs, directeur Dienstverlening ƒ Henk Verbeek, directeur Middelen ƒ Jan Aleman, concerncontroller (adviseur van het DT)

51

Bijlage 3: Bestudeerde documenten ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Collegewerkprogramma 2006-2010 Afdelingsplannen Dashboard afdelingen Organigram Procesbeschrijvingen Managementletter 2005 en 2006 Conceptrapport van bevindingen accountantscontrole 2006, Deloitte Programmabegroting 2007 Perspectief voor de Moerdijker Scenario Moerdijk 2020 Visie woningbouw (2003) Visie toerisme & recreatie (2004) Beleidsplan wonen (2007) Besturingsmodel gemeente Moerdijk “(Be)sturen met ambitie” (2006) 2e bestuursrapportage 2006 Mandatenlijst 2006 Verordening financieel beheer Personele ken- en stuurgetallen P&O-beleidsplan Staat personeelslasten en -sterkte rekening 2005 en 2006 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Directie Bestuurlijke en Financiële organisatie, Inspectie Financiën lokale en provinciale overheden. Kengetallen 2006 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Circulaire Gemeentefonds, mei 2006, en onderliggende cijfers. Begrotingen, jaarverslagen of bestuursrapportages van de gemeenten Epe, Lochem, Maassluis, Schouwen-Duiveland, Coevorden, Berkelland, Noordoostpolder, Hof van Twente, Bronckhorst Bouwvergunning gemeente Moerdijk, 22 februari 2007-06-16 Notitie, Standpunt College B&W, gemeente Moerdijk, Port of Brabant/logistiek park Intentie verklaring Port of Brabant Perspectief Economische Ruimtebehoefte West-Brabant, onderzoek naar vraag en aanbod, juni 2006 Projectplan Moerdijk Online (versie 3.5.1, mei 2007) Conceptplanning Moerdijk Online (juni 2007) Publieke dienstverlening, professionele gemeenten. Visie 2015, Commissie Gemeentelijke Dienstverlening/Commissie Jorritsma Gemeente heeft Antwoord. Het klantcontactcentrum van gemeenten als frontoffice voor de hele overheid Handreiking Strategie Elektronische Gemeente, versie: 0.99m EGEM Quickscan Moerdijk Metrokaart Elektronische Overheid Vragenlijst klanttevredenheidsonderzoek balie, Benchmarking publiekszaken 2007 Uitkomsten Klanttevredenheidsonderzoek Baliedienstverlening Moerdijk 2007 Resultaten medewerkerstevredenheidsonderzoek 2006 Presentatie Beleidswinkel Presentatie “Stand van zaken ontwikkeling bedrijfsvoering” 10 mei 2007 Visie Gemeentelijk Aannemingsbedrijf Onderzoeksrapport naar het proces rondom het stellen, registeren en beantwoorden van raadsvragen.

52

Bijlage 4: Procesbeschrijvingen Begripsomschrijving In het rapport zijn de volgende begrippen gebruikt: Begrip Processen

Bedrijfsprocessen

Beleidsprocessen

Ad-hoc processen

Kritische succesfactoren (KSF’s) Kritische (KPI’s)

prestatie-indicatoren

Omschrijving Processen zijn ketens van activiteiten. Deze activiteiten zijn logisch geordend en gericht op het bereiken van resultaten voor een klant. We kunnen een onderverdeling maken naar (1) processen die refereren naar de hoofdfunctie van de afdeling/gemeente (beleid, handhaving, dienstverlening) en worden onderverdeeld in (2) subprocessen, al naar gelang de complexiteit. De verzamelnaam (3) procedures wordt voor instructies, voorschriften en protocollen op het niveau van de werkplek gebruikt. Proces waarbij gerichte sturing op het resultaat mogelijk is omdat input en output vooraf zijn gespecificeerd. De aard van de activiteiten is routinematig en vindt vooral plaats op ambtelijk niveau. Proces waarbij deels gestuurd kan worden op het resultaat omdat input en output vooraf globaal bekend zijn. De aard van de activiteiten is planmatig en vindt vooral plaats op politiek-ambtelijk niveau. Proces waarbij lastig gestuurd kan worden op het resultaat omdat input en output vooraf niet bekend zijn. De aard van de activiteiten is improviserend en vindt vooral plaats op politiek niveau. Datgene waarin de gemeente/afdeling moet excelleren teneinde het bestaansrecht van de gemeente/afdeling te kunnen waarmaken. Zijn meetbare doelstellingen. Op basis van de prestatie-indicatoren kan management/DT snel beoordelen hoe de gemeente scoort op de organisatieaspecten die belangrijk zijn. Het fungeert als dashboard van de gemeente.

Analyse van de vier specifieke processen Onderdeel van de opdracht was een diepteanalyse op een beperkt aantal processen aan de hand van dossiers. Daarbij keken we in welke mate winst te boeken is wat betreft klantgerichtheid, efficiëntie, kwaliteit en samenwerking. In deze dossiers hebben we door middel van documentanalyse en gesprekken met betrokken personen gekeken: ƒ of de procesbeschrijving beschikbaar is en is gevolgd’; ƒ wie bij processen betrokken zijn vanuit welke rol; ƒ wat de doorlooptijd van het dossier is.

53

De volgende processen zijn geselecteerd: PROCES 1. Aanvraag evenementenvergunning 2. Informatieaanvraag door burger 3. Beheersproces 4. Besluitvormingsproces

DOSSIER Algemene aanvraag evenement “Ik wil mijn hond in de tuin begraven, mag dat?” Opstellen programmabegroting Beleidsplan wonen

1. Aanvraag evenementenvergunning Beschikbaarheid en gebruik van procesbeschrijvingen De afdeling vergunning en handhaving heeft te maken met uiteenlopende activiteiten. De processen dit hieruit voortkomen kunnen voor het grootste deel worden omschreven als ad-hoc. Sinds de zomer van 2000 zijn verschillende processen, die leken op een vergunningsproces, samengevoegd tot één algemene procesbeschrijving ‘Vergunning APV + bijzondere wetten’ (zie verderop in de bijlage). Hiermee is het aantal verschillende processen voor vergelijkbare procedures met veel overeenkomsten sterk teruggebracht. Aanvragen worden pragmatisch aangepakt. Een aantal processen en hierbij behorende subprocessen zijn opgesteld in een (niet gedetailleerde) procesbeschrijving in Protos. Dit omvat een stroomschema van het proces dat als basis dient voor een aantal sub- en werkprocessen. Er is weinig toezicht op het verloop van de processen en intern zijn tot geen prestatie indicatoren geformuleerd. Wel zijn er wettelijk regels die als indicatoren gelden. Zo is het afhandelen van een bouwvergunning wettelijk vastgesteld op 13 weken. De richtlijn binnen de afdeling staat op 6 weken. Voor een lichte vergunning staat wettelijk 6 weken, de afdeling hanteert 3 weken. De richtlijn die de afdeling hanteert is de wettelijke termijn maar liefst korter. Als kritische succesfactoren heeft de afdeling V&H wel benoemd: 1. Uitvoering geven aan wet- en regelgeving voor het onderdeel vergunningverlening en handhaving. 2. Het geven van integrale en vraaggerichte dienstverlening aan de klant. Met andere woorden: de vraag van de klant leidt tot totaalafhandeling. Binnen de afdeling heerst de opinie dat iedere aanvraag individuele aandacht verdient en niet altijd in een proces kan worden gevat. Uit efficiency oogpunt worden verschillende controletrajecten (op soms verschillende afdelingen) die benodigd zijn voor één proces parallel gestart. Wanneer een controle faalt wordt de vergunning afgewezen en stopt het proces. Wanneer deze parallelle trajecten inzichtelijk worden gemaakt door middel van een procesbeschrijving en controleerbare meetpunten in te bouwen hoeft efficiency niet te lijden onder het gebruik van werkprocessen. Afhankelijk van de klant probeert de afdeling voor iedere aanvrager een integrale oplossing te regelen. Als er een bouwvergunning voor een garage wordt aangevraagd, denkt men mee en wijst ook op het feit dat er een inritvergunning nodig is. Het credo is: “Binnen de regels zoveel mogelijk mogelijk maken.

54

Aanvraag vergunning

Uitvoeren administratieve

Uitzetten adviezen

Toetsen aanvraag

Aanvullen eenmalig

Ontvankelijk nee

Aanvulling ingediend

Verklaren niet ontvankelijk

ja Toetsen ontvankelijkheid

Ontvankelijk?

Aanvullende toets aanvraag Adviezen

Opstellen beslisdocument

Weigeren vergunning

Sprake van weigering?

Uitvoeren administratieve

Procesbeschrijving APV + bijzondere wetten

55

Opstellen vergunning

Inboeken aanvraag

Ondertekenen vergunning

Aanleggen dossier

Verzenden vergunning

Publiceren aanvraag

Publiceren verlening

Subprocessen Vergunningenaanvraag en -verlening

Betrokkenheid, TBV’s en rollen Er is één medewerker die de aanvragen voor evenementenvergunningen afhandelt. Op de afdeling zijn de rollen duidelijk en de TBV’s helder vastgelegd. Er is een duidelijke samenhang met andere afdelingen voor de aanvraag van een evenementenvergunning. De afdeling R&B maakt onderdeel uit van het proces. Soms worden ook de afdeling R&B en GA in het proces betrokken. Voor een aantal vergunningen wordt afspraken gemaakt over randvoorwaarden en prestatie-indicatoren met betrokken afdelingen binnen het proces om externe vertraging uit te bannen. Doorlooptijd De doorlooptijden worden bepaald op basis van de wettelijke termijnen voor afhandeling van vergunningen. Voor een evenementenvergunningaanvraag is die er niet. De doorlooptijd varieert dus en wordt bepaald door het advies of betrokkenheid van andere afdelingen en het evenementenoverleg. Dat overleg vindt één of tweewekelijks plaats. Digitalisering De afdeling vergunning en handhaving is een van de grootste aanbieders van digitale diensten via de website. De invoering van digitalisering heeft de afdeling in een toenemende mate gedwongen procesmatig te werken. Het gaat hierbij om stapsgewijs uitvoeren van trajecten met terugkoppeling naar de klant via de website. Het aanbod van digitale diensten vindt vraaggestuurd plaats. De meest gebruikte diensten aan de balie krijgen voorrang bij digitalisering. In samenspraak met de webmaster wordt het product als stappenplan overgenomen op de site. Er is geen integrale aanpak van digitalisering van producten.

56

Aangegeven verbeteringen Het aanvraagproces van een evenementenvergunning is een vermindering van de administratieve lasten mogelijk als meer aanvragen aan algemene regelgeving kan voldoen. Daarnaast kan het ontwerpen van standaardsituaties waar geen advies van andere afdelingen nodig is ook bijdragen aan een kortere doorlooptijd. Het ontwikkelen van standaardcriteria wanneer nooit een vergunning verleend kan worden, kan voor alle processen een kortere doorlooptijd realiseren. Dit kan voor nog veel processen gedaan worden. De processen tussen de verschillende afdelingen en het integraal denken over afdelingsplannen kan veel beter. 2. Informatieaanvraag door burger Beschikbaarheid en gebruik van procesbeschrijvingen Binnen de Afdeling Frontoffice (FO) zijn weinig processen expliciet omschreven. Voor het dossier “Ik wil mijn hond in de tuin begraven, mag dat?” is geen specifieke procesbeschrijving. Dat geldt overigens voor alle telefonische vragen. Voor meldingen zijn wel stapsgewijze werkomschrijvingen beschikbaar maar is er alleen sprake van prestatieindicatoren voor processtappen in de vorm van tijdige aflevermomenten. De afhandeling van de individuele zaken in de clusters wordt gezien als mensenwerk waar Fingerspitzengefühl bij benodigd is. De afdeling ziet nog niet het voordeel van specifieke procesbeschrijvingen voor correcte afhandeling richting klanten. Daarbij komt dat houding, cultuur en gedrag niet op één lijn zitten waardoor het lastig is om processen eenduidig te volgen. Ieder jaar worden doelstellingen opnieuw geformuleerd voor afhandeling van de taken. Het gaat hier dan om het bijstellen van tijdigheid van afhandeling. Op basis van het huidige systeem kunnen wel het aantal telefonische afhandelingen geanalyseerd worden, maar is er geen achtergrondinformatie beschikbaar. Het aantal en de aard van de vragen die digitaal worden gesteld zijn nauwelijks te analyseren met het huidige systeem. Dat maakt het ook lastig om de processen te analyseren en te optimaliseren. Daarnaast streeft de afdeling naar een 80/20 verhouding voor het afhandelen van vragen: 80 procent van de gevallen moet al bij binnenkomst worden afgehandeld en 20 procent in een vervolgactie. Er vindt een inventarisatie plaats waarin ook naar betrokkenheid en de rol van externe partijen (politie, Kamer van Koophandel, etc.) wordt gekeken. De organisatiestructuur wordt steeds meer afgestemd op de processtructuur. Dat blijkt uit de toenemende rol van concerncontrol. Er ontbreekt echter een duidelijke integrale visie op de producten en de onderlinge samenhang over de verschillende afdelingen waardoor vragen minder snel kunnen worden opgelost. De organisatie treedt ook niet altijd als eenheid naar buiten. Zo publiceren afdelingen bijvoorbeeld over successen terwijl dit altijd een inspanning is van de gehele organisatie. Dit leidt tot scheve gezichten en benadrukt dat de processen van de verschillende afdelingen niet op één lijn zitten. Afhandeling van afdelingsoverstijgende processen worden niet als aansluitende keten gezien maar als eigendom van de afdeling die het laatste klantcontact heeft. Betrokkenheid, TBV’s en rollen De telefonische aanvraag behandelt het Telefonische Informatiecentrum (TIC). Hierbij zijn duidelijke inhoudelijke taken, bevoegdheden en verantwoordelijken omschreven maar ontbreken er afspraken over de prestaties en rollen in het proces van het dossier. Doorlooptijd De doorlooptijd van een algemene telefonische aanvraag ligt niet vast. Voor deze specifieke vraag is er ook geen schatting te geven.

57

Digitalisering Digitalisering wordt binnen de afdeling gezien als iets positiefs. Het bevordert de informatievoorziening van de klant die vervolgens met meer gerichte vragen kan komen. Digitalisering leidt ook tot meer procesmatig werken. Uitwerking van een dienst die digitaal moet worden aangeboden noopt de medewerkers tot het nadenken over de processen en tussenstappen. Dit wordt wel geformuleerd maar verdere prestatie-indicatoren over de kwaliteit en tijdigheid binnen de processtappen ontbreekt nog. Aangegeven verbeteringen Telefonische aanvragen kunnen sneller worden afgehandeld als er een integrale aanpak is van klantvragen. Het opstellen van documenten met daarin veelgestelde vragen per afdeling zou daarin kunnen voorzien. Structureler werken is mogelijk met procesbeschrijvingen en deze kunnen tevens dienen als naslag voor medewerkers. Een systeem waarin alle vragen en meldingen worden bijgehouden draagt sterk bij aan het inzichtelijk maken of meldingen incidenteel zijn of structureel geregeld moeten worden. Verder moet er meer aandacht naar de interne klanten uitgaan. Dat verbetert de duidelijkheid over de dienstenwinkel als product. De eilandjescultuur binnen de organisatie moet doorbroken worden. De directie zou zich ook vaker op de afdeling moeten laten zien. 3. Beheersproces Beschikbaarheid en gebruik van procesbeschrijvingen Het hoofdproces binnen de afdeling financiën is het doorlopend opstellen van de jaarrekening. Dit wordt binnen de afdeling niet direct beschouwd als financieel maar meer als organisatievraagstuk. Het proces is opgedeeld in een aantal subprocessen welke vastliggen in een jaarplanning. De subprocessen zijn niet individueel in detail omschreven. Ook zijn er geen stringente eisen aan de in- en output van de subprocessen om aansluiting te vinden met vervolgstappen in de keten. Doel van alle processen is het succesvol opstellen van de jaarbalans. Sturing vindt voornamelijk plaats op de resultaten van het hoofdproces door de raad, en op de resultaten van de subprocessen. Er is geen inhoudelijke sturing vanuit het management op de deelprocessen op basis van verfijnde prestatie-indicatoren. Sturing vindt plaats op basis van het behalen van deadlines die zijn vastgesteld in de hoofdplanning. Voor interactie met andere afdelingen zijn geen voorwaarden gedefinieerd en vindt ad-hoc afstemming plaats. Er is moeite om tot afstemming te komen op basis van de hoofdplanning van financiën, omdat er geen controle is op de subprocessen die plaatsvinden op andere afdelingen. Op basis van eerdere ervaringen met vertraging en uitloop wordt de jaarplanning wel bijgesteld, dit heeft echter niet altijd effect. Betrokkenheid, TBV’s en rollen Het opstellen van de begroting en budgetten is een cyclisch proces binnen de afdeling. Het wordt verondersteld dat iedereen zijn plaats weet binnen het proces. Ook de werkwijze wordt voor iedereen duidelijk geacht. Er zijn werkomschrijvingen, profielschetsen en competentie-overzichten beschikbaar voor de verschillende taken die uitgevoerd worden tijdens het hoofdproces. De rollen van leverancier en eigenaar van verschillende taken en producten zijn ook duidelijk binnen de afdeling. Doorlooptijd De doorlooptijd van het hoofdproces staat vast, dit is het jaarlijkse traject van opstellen van de begroting en loopt van na het zomerreces tot de presentatie van de begroting.

58

Onderliggende processen zijn qua duur en deadline vastgelegd in de hoofdplanning. Er zijn geen verdere interne controlemomenten voor de subprocessen en worden voornamelijk gestuurd op basis van tijdigheid. Digitalisering Digitalisering vindt binnen de afdeling financiën voornamelijk intern plaats. Informatie wordt ingevuld in sjablonen om zo dashboards te creëren met managementinformatie. De dashboards worden opgesteld in Excel. Het nadeel hiervan is dat deze handmatig moeten worden omgezet en geïmporteerd om management informatie te verzamelen. Er wordt wel voorzichtig gekeken naar verdere integratie van systemen. Ook de formats voor het opleveren van de informatie kan beter worden gestandaardiseerd. Er vindt weinig directe dienstverlening via de website plaats vanuit de afdeling financiën. Aangegeven verbeteringen De formats voor het aanleveren van informatie kunnen worden verbeterd. Er zijn maar weinig zaken gestandaardiseerd en ook moeten de medewerkers zich houden aan de voorgeschreven standaarden die wél beschikbaar zijn. De informatie die in Excel wordt ingevuld moet nu worden geconverteerd en ingevoerd in Coda. Wanneer ‘invulpagina’s’ uit Coda gedeeltelijk digitaal beschikbaar worden gemaakt via het Intranet kan de informatie sneller worden verzameld en beschikken de managers over meer actuele managementinformatie. Nadat in het begin bij CODA de nadruk lag op kwaliteitsverhoging wordt de komende tijd verder gekeken naar mogelijke efficiencyverbeteringen. Binnenkomende facturen kunnen dan worden ingescand en elektronisch verwerkt. Er is veel vraag naar het digitaal opvraagbaar maken van documenten en facturen, bovendien kan dit veel tijd en geld besparen. 4. Besluitvormingsproces Beschikbaarheid en gebruik van procesbeschrijvingen Binnen de afdeling S&A is een aantal processen volledig uitgewerkt en in gebruik. De processen bestaan op verschillende niveaus: Een volwassen hoofdproces binnen de afdeling, een achttal uitgewerkte processen en werkinstructies. Het uitwerken van beleidsplannen wordt gezien als een proces waarbij verschillende partijen binnen het proces worden aangesproken. Binnen de processen vinden interne checks op het tijdspad en externe checks op het verloop plaats. Er zijn geen concrete prestatie-indicatoren beschikbaar behalve een tijdspad en de eis dat de producten meetbaar en acceptabel moeten zijn. Meetbaarheid is voor sommige processen moeilijk te expliciteren. Zodra een proces buiten de afdeling S&A belandt, zijn er meestal niet direct personen op de andere afdeling verantwoordelijk voor het proces. Dit maakt het lastig om de verantwoordelijke partij aan te sturen en af te rekenen op resultaten. Binnen de afdeling S&A is goed inzicht in procesmatig werken aanwezig. Hierdoor worden ook knelpunten op andere afdelingen geconstateerd. Binnen verschillende afdelingen is er sprake van overeenkomstige processen voor de afhandeling van verschillende producten. De afhandeling van deze producten kan dan beter worden uitgevoerd door één afdeling. Voor de klanten van het proces is het gemakkelijker wanneer er minder aanspreekpunten zijn. Betrokkenheid, TBV’s en rollen De taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden binnen de afdeling zijn niet altijd duidelijk. Er is sprake van verschillende ingangen binnen de organisatie. Wanneer een aanvraag van de burger binnenkomt, is er niet altijd duidelijkheid welk proces er gevolgd

59

moet worden. Dit geldt ook wanneer een aanvraag via andere afdelingen binnenkomt. Deze afstemming vindt meestal ad-hoc plaats. Doorlooptijd De tijdsduur van het proces is afhankelijk van het beleidsplan. Dit heeft vooral te maken met de politieke gevolgen die het beleidsplan met zich meebrengt. Een klein beleidsplan duurt ongeveer een half jaar terwijl een groot plan een doorlooptijd van een jaar kan hebben. De doorlooptijd is ook sterk afhankelijk van het aantal betrokken partijen en de informatie die reeds beschikbaar is over het betreffende onderwerp. Digitalisering Digitalisering wordt op de afdeling gezien als een logisch resultaat van procesmatig werken. De overgangen tussen processtappen worden geacht een eenduidige uitkomst te hebben die vervolgens gepubliceerd kunnen worden op de website. Deze digitalisering gaat op dit moment niet verder dan terugkoppeling van bouwvergunningen via de website. Aangegeven verbeteringen Het gemeentelijke besluitvormingsproces is niet altijd eenduidig, het is vaak afhankelijk van de invloed van verschillende betrokkenen binnen het proces. Ook de volgtijdelijkheid van de besluitvormingsprocessen is niet altijd zoals het hoort. Een discussiestuk komt bij onenigheid in de commissie niet altijd terug bij de gemeenteraad maar beland bij het college. Hierdoor kan het soms lang duren voordat de opsteller van een beleidsplan weet wat hij moet gaan schrijven. Het college verandert soms van mening door toedoen van de commissie wat verwarring schept. Het besluitvormingsproces is vaak een groot hinderblok bij de feitelijke uitvoering van de werkzaamheden. Er moet bewust worden gekozen wanneer welke besluiten worden ingevoerd. Voor de interne processen binnen de afdeling moeten mensen verantwoordelijk worden gemaakt voor bepaalde actiepunten. Dit gaat echter moeizaam waardoor afstemming en besluitvorming lastig is. Digitalisering De programmagroep digitale dienstverlening is verantwoordelijk voor digitalisering van gemeentelijke diensten en het beheer van de website. De programmagroep bestaat uit 3 personen: een communicatie adviseur, webmaster en programmamanager. De programmamanager stimuleert afdelingen tot zelfwerkzaamheid bij digitalisering van de diensten. Die les is geleerd van de ‘geïsoleerde’ invoering van de website in 2002 waar andere afdelingen niet bij de inbedding zijn betrokken. Niemand voelde zich uiteindelijk verantwoordelijk. De afdelingen krijgen nu wel ondersteuning vanuit de programmagroep op het gebied van technische afhandeling en eenheid in digitale procesmatigheid. Eerst worden de huidige processen bekeken en vervolgens doorvertaald naar digitale processen. Het opstellen van de digitaliseringsplannen is echter vrij. Er zijn geen standaardprocessen geformuleerd die de afdelingen kunnen hanteren bij het digitaliseringsproces. De processen vanuit de programmagroep digitalisering zijn niet meetbaar en afdelingen worden niet afgerekend op tijdigheid van aflevering. Volume van afname van de online dienst bepaalt meestal de keuze voor digitalisering. Op dit moment is het mogelijk om een 11-tal producten digitaal aan te vragen en af te rekenen. De vergunningenprocedures van de afdeling Vergunningen en Handhaving zijn online te volgen. De lay-out van de website is vernieuwd en de persoonlijke internetpagina is online.

60

Enthousiasme binnen de afdelingen geldt als drijfveer voor oplevering van nieuwe digitale producten. Samenhang tussen verschillende digitaliseringsprojecten gaat door middel van directe afstemming tussen de afdelingsmanagers. Het is lastig om alles in samenhang te houden, er is sprake van grijze gebieden in de dienstverlening. In die grijze gebieden is sprake van overlap in diensten. Er bestaat nog onduidelijkheid of het klant contact center (kcc) fungeert als Frontoffice of dat hier meer achter zit. Hoe dit als organisatie georganiseerd moet worden staat nog in de kinderschoenen. Trajecten worden soms aan de late kant gestart omdat de impact die de digitalisering op de organisatie heeft vaak wordt onderschat. Er is wel voldoende mankracht om de digitalisering bij te benen maar niet alles tegelijkertijd. De ontwikkelingen moeten stap voor stap plaatsvinden. Aangegeven verbeteringen Eerst moet er uniformiteit tussen alle afdelingen komen. FO moet eerst prestatieindicatoren definiëren om dit meetbaar te maken. Aansturing zou voor een groot deel vanuit FO moeten plaatsvinden. Hier vindt het contact met de klanten plaats en komen de vragen binnen. Er is wel constant sprake van verandering maar er is frustratie op het gebied van afstemming. De doorloop van aanvragen tussen de afdelingen is nog steeds niet goed geformuleerd. Medewerkers kunnen actiever anticiperen op zaken als WMO en digitaal klantdossier.

61