UITWERKING OPDRACHTGEVERSTAFEL HWH 2.0 Managementsamenvatting In deze managementsamenvatting worden de belangrijkste elementen van de uitwerking van de Opdrachtgeverstafel kort samengevat. De uitgebreide uitwerking met toelichting volgt hierna. Kaders en uitgangspunten 1. De uitwerking van het construct Opdrachtgeverstafel is gebaseerd op de principes van de nieuwe governance van de GR HWH, zoals uitgewerkt in de Startnotitie nieuwe dienstverleningsconstruct HWH 2.0 d.d. 18 februari 2014, welke op 25 april 2014 als bijlage bij de notitie Uitgewerkte koers door het AB HWH is vastgesteld. In de uitwerking van het construct Opdrachtgeverstafel is de concept tekst van de gewijzigde GR d.d. 24 oktober 2014, versie df2, als uitgangspunt genomen. 2. Met de nieuwe governance wordt een wezenlijke wijziging doorgevoerd in het functioneren van HWH als uitvoeringsorganisatie en de verantwoordelijkheden van het bestuur HWH en de deelnemende waterschappen. De basis daarvoor is dat waterschappen alleen gebonden zijn deelname aan een programma of project en aan de daaruit voortvloeiende financiële verplichtingen, aansprakelijkheid en risico’s, wanneer zij zelf besloten hebben tot deelname. 3. Twee principes zijn in de nieuwe governance leidend: (1) het onderscheid tussen instandhouding van de organisatie HWH (eigenaren verantwoordelijkheid) enerzijds en opdrachtverlening voor dienstverlening door HWH op het terrein van programma’s en projecten (opdrachtgevers verantwoordelijkheid) vanuit de waterschappen anderzijds, (2) het onderscheid binnen de programma’s en projecten tussen de collectieve (alle waterschappen participeren en beslissen) en facultatieve (niet alle waterschappen participeren, die wel participeren beslissen) programma’s en projecten. 4. Om deze basis en de daaraan verbonden principes adequaat te regelen is een meerledige set van afspraken ontwikkeld. Gezien het wezenlijk karakter van de wijziging en de onvermijdelijk tamelijk complexe formeel juridische uitwerking ervan, verdient het aanbeveling de nieuwe governance op zijn werking na twee jaar functioneren en zo nodig tussentijds te evalueren op bruikbaarheid en deze waar nodig bij te stellen. Kern van het construct 5. Ook in de nieuwe governance is het bestuur van HWH, waarin de deelnemende waterschappen vertegenwoordigd zijn in de rol van eigenaar, verantwoordelijk voor het functioneren van de uitvoeringsorganisatie HWH. In dat kader bewaakt zij de governance afspraken die vast liggen in de GR, de bijdrageverordening en het dienstverleningshandvest die het verkeer tussen HWH en de waterschappen regelen. 6. Belangrijk onderdeel van de nieuwe governance is dat de waterschappen onderling verantwoordelijkheid nemen voor hun opdrachtgevende rol jegens HWH als prefered supplier voor ICT-diensten. In dat kader worden afspraken gemaakt die zien op de deelname aan programma’s en projecten, de financiering ervan en het afdekken van de aansprakelijkheden en risico’s over een weer (hierna: loden deur afspraken). Voor de collectieve programma’s en projecten zijn deze afspraken sluitend en bindend, voor de facultatieve projecten hebben deze het karakter van een stevig kader en eenduidige spelregels, die door de waterschappen per programma of project nader kunnen worden ingevuld. 7. HWH kan op verzoek voor een of meer waterschappen een dienst verrichten. Hiervoor kan de werkwijze die geldt voor programma’s en projecten gevolgd worden.
1
Opdrachtgeverstafel; instellen, positie, functie, samenstelling en ondersteuning 8. De Opdrachtgeverstafel wordt ingesteld en in stand gehouden door de waterschappen die deelnemen in de GR HWH1. De Opdrachtgeverstafel bundelt het collectief opdrachtgeverschap van de waterschappen tegenover HWH. 9. De Opdrachtgeverstafel functioneert buiten de GR HWH; het is er geen orgaan van. 10. De opdrachtgeverstafel heeft in de kern een vijfledige functie. (1) Zij is betrokken bij de evaluatie van het functioneren en het eventueel wijzigen van het stelsel van afspraken over financiering, aansprakelijkheid en risico’s (hierna loden deur afspraken) en bewaakt de naleving ervan in de praktijk. (2) Zij beslist over het instellen, wijzigen en (tussentijds) beëindigen van collectieve programma’s en projecten, hetgeen impliceert dat zij voorstellen hieromtrent ook toetst aan de loden deur afspraken en in voorkomende gevallen overleg voert en afspraken maakt met derde partijen over hun deelname. (3) Zij toetst voorstellen voor het instellen, wijzigen en (tussentijds) beëindigen van een facultatief programma of project marginaal aan de loden deur afspraken resp. de afgesloten DVO. (4) Zij bewaakt de prioritering binnen het lopende programma en projecten portfolio en beslist over her-prioritering binnen het lopende programma en projecten portfolio van collectieve programma’s en projecten of doet een verzoek daartoe aan de deelnemende waterschappen voor facultatieve programma’s en projecten als dat noodzakelijk blijkt. (5) Zij borgt de samenwerkingsgedachte en de verbinding tussen de waterschappen als opdrachtgevers en HWH door het coördineren en begeleiden van de besluitvorming over deelname aan programma’s en projecten. De Opdrachtgeverstafel heeft geen rol in de aansturing van de uitvoering van collectieve en facultatieve programma’s en projecten; dat is de verantwoordelijkheid van een Uitvoerend overleg. 11. Gezien het belang dat voor de waterschappen verbonden is met het functioneren van de Opdrachtgeverstafel, het noodzakelijk overzicht op primaire en bedrijfsvoeringstaken van het waterschap en de directe relatie met het eigen bestuur die een deelnemer in de Opdrachtgeverstafel moet hebben, is vertegenwoordiging op een eenduidig hoog ambtelijk (directie-)niveau gewenst. Degene die namens zijn waterschap participeert in de Opdrachtgeverstafel moet uit oogpunt van slagvaardigheid in elk geval zijn waterschap bindende afspraken kunnen maken. 12. Aan de Opdrachtgeverstafel neemt de directeur HWH als adviseur deelt. Zo ontstaat verbinding naar de uitvoeringsorganisatie HWH en blijven die belangen in beeld. 13. Voor de ondersteuning van de Opdrachtgeverstafel wordt om praktische redenen een beroep gedaan op de organisatie HWH. Om de rollen zuiver te houden wordt hiervoor een aparte DVO afgesloten tussen de Opdrachtgeverstafel en HWH. Uitvoerend overleg; instellen, positie, functie, samenstelling en ondersteuning 14. Een Uitvoerend overleg voor een collectief programma of project wordt ingesteld door de Opdrachtgeverstafel. Een Uitvoerend overleg voor een facultatief programma of project wordt ingesteld door de waterschappen en eventuele derde partijen die aan dat project of programma deel nemen. 15. Een Uitvoerend overleg functioneert buiten de GR HWH; het is er geen orgaan van. 16. Een Uitvoerend overleg heeft tot taak HWH als opdrachtnemer integraal aan te sturen bij het uitvoeren van een programma of project dat is opgedragen. Een Uitvoerend overleg2 monitort, stuurt en beslist dus over de inhoudelijke opdracht, het beschikbare budget, de risico’s, de kwaliteit en de tijdigheid van de opdrachtuitvoering door HWH en over het accepteren van het opgeleverde resultaat. Een Uitvoerend overleg stuurt 1
Dit is zo vastgelegd in de tekst van de gewijzigde GR en is relevant voor de positie van Hunze en Aa’s. Dit is de term uit de gewijzigde GR; voorheen werd de term stuurgroep gebruikt. Feitelijk heeft een Uitvoerend overleg de rol van stuurgroep volgens de principes van Prince 2 2
2
niet de leveranciers aan die HWH mogelijk inhuurt voor de uitvoering van een opdracht. Een Uitvoerend overleg kan wijziging in de opdracht aanbrengen en tot (tussentijdse) beëindiging ervan besluiten, voor zover dat past binnen het mandaat van de vertegenwoordigers van de waterschappen en eventuele derde partijen die zitting hebben in dat Uitvoerend overleg. Zo niet, dan leggen zij een besluit daartoe voor aan de Opdrachtgeverstafel ingeval van een collectief programma of project, of de participerende waterschappen en eventueel betrokken derde partijen ingeval van een facultatief programma of project. Daarnaast geldt dat over belangrijke wijziging of (tussentijdse) beëindiging van een collectief of facultatief programma of project door een Uitvoerend overleg resp. de participerende waterschappen eerst kunnen worden besloten nadat de Opdrachtgeverstafel het voornemen tot wijzigen resp. (tussentijdse) beëindiging marginaal heeft getoetst en als niet strijdig met de loden deur afspraken heeft beoordeeld. 17. In een Uitvoerend overleg zijn de waterschappen en eventueel derde partijen die participeren in het betreffende collectieve of facultatieve programma of project vertegenwoordigd. Een mix qua competenties van de vertegenwoordigers (IT, informatiearchitectuur, controlling, inhoudelijke ‘business’, onder andere) verdient aanbeveling. Degenen die namens zijn waterschap resp. organisatie participeert in een Uitvoerend overleg is in staat beslissingen te nemen die zijn waterschap c.q. organisatie binden. Degenen die ook een ander waterschap c.q. een andere organisatie in een Uitvoerend overleg vertegenwoordigd, heeft van dat waterschap c.q. die organisatie het mandaat om in het Uitvoerend overleg beslissingen te nemen die dat andere waterschap c.q. die andere organisatie binden. 18. De ondersteuning van een Uitvoerend overleg regelen de opdrachtgevende waterschappen in beginsel onderling. Een projectleider of procesleider kan evenwel ook geleverd worden door HWH. Dat maakt dan onderdeel uit van de businesscase en wordt vastgelegd in de DVO. Binding waterschappen aan programma’s en projecten 19. De waterschappen worden aan deelname aan een collectief programma of project gebonden door een besluit van de Opdrachtgeverstafel. Dat besluit moet daarom bij unanimiteit tot stand komen. Ontbreekt unanimiteit, dan wordt het initiatief vanzelf een facultatief programma of project. Bekrachtiging van deelname gebeurt door ondertekening door elk waterschap van de meerpartijenovereenkomst, welke voor de uitvoering van het betreffende collectieve programma of project door alle waterschappen gezamenlijk met HWH afgesloten wordt. 20. De waterschappen worden aan deelname aan een facultatief programma of project gebonden door een besluit van het daartoe bevoegde orgaan of functionaris van het eigen waterschap. Ook hier wordt de deelname bekrachtigd door ondertekening door elk van de in dit programma of project participerend waterschap van de meerpartijenovereenkomst die voor de uitvoering van het betreffende facultatieve programma of project met HWH door de gezamenlijke waterschappen afgesloten wordt. Werkwijze instellen programma of project 21. Initiatieven voor het instellen van een programma of project kunnen afkomstig zijn van een of meerdere waterschappen, HWH, het I-platform, de Unie en derden. 22. Voordat een besluit over het starten, in belangrijke mate wijzigen of (tussentijds) beëindigen van een programma of project genomen wordt, door de Opdrachtgeverstafel bij een collectief programma of project, en door de waterschappen die deelnemen bij een facultatief programma of project, wordt de volgende procedure doorlopen: (1) sondering van de belangstelling onder de waterschappen en eventueel derde partijen (bij instellen), (2) het opstellen van een businesscase (of wijziging van een bestaande
3
businesscase), (3) het uitvoeren van een uitvoeringstoets door HWH en (4) het uitvoeren van een toets op de naleving van loden deur afspraken door de Opdrachtgeverstafel (stresstest). Wanneer derde partijen betrokken zijn wordt tijdens dit proces met hen overlegd en worden met hen afspraken gemaakt over participatie in het programma of project. 23. Voor wat betreft de verantwoordelijkheid voor het opstellen van een businesscase en het betalen van de daaraan verbonden kosten zijn er twee opties. De Opdrachtgeverstafel neemt deze verantwoordelijkheid namens het collectief van opdrachtgevers en het collectief betaalt de kosten (optie A, samenwerkingsgedachte). De waterschappen en eventuele derde partijen die belangstelling hebben getoond voor deelname nemen de verantwoordelijkheid en betalen met elkaar de kosten (optie B, profijtbeginsel). Het feitelijk opstellen van een businesscase kan door de waterschappen zelf gebeuren, al dan niet samen met derde partijen die geïnteresseerd zijn in deelname, maar zij kunnen daarvoor ook een opdracht geven aan HWH (dan is sprake van een dienst). Opvolging programmaraad HWH 24. In de nieuwe governance van HWH 2.0 vervalt de programmaraad. Om de behoefte van de waterschappen te accommoderen, om inhoudelijke ontwikkelingen rondom IT, informatievoorziening en dienstverlening, met elkaar te blijven bespreken, wordt een Iplatform ingesteld. Het I-platform kan zowel de Opdrachtgeverstafel als een Uitvoerend overleg gevraagd en ongevraagd adviseren. Deze advies functie van het I-platform wordt nader uitgewerkt. Besluitvorming instellen Opdrachtgeverstafel 25. De waterschappen die deelnemen in de GR HWH (een collegeregeling) stellen met elkaar de Opdrachtgeverstafel in en stellen de functioneringscondities ervan vast. Dat gebeurt in de vorm van een instellingsbesluit. Om dit in goede banen te leiden neemt de VDW een coördinerende rol.
4
1. Kaders en uitgangspunten Het Algemeen Bestuur van de Gemeenschappelijke regeling Het Waterschapshuis (hierna HWH) heeft op 25 april 2014 de nieuwe koers voor Het Waterschapshuis vastgesteld. Onderdeel van deze koers is het creëren van een juridisch kader, hierna governance genoemd, waarbinnen Het Waterschaphuis opdracht van de waterschappen (en eventueel derden) kan uitvoeren. De risico’s verbonden aan de uitvoering liggen hierbij volledig bij die waterschappen die in dat programma of project samenwerken en de opdracht tot uitvoering aan HWH verlenen. Verder wordt het principe van instandhouding van de HWH-organisatie als gezamenlijke verantwoordelijkheid van de deelnemende waterschappen geïntroduceerd. Uit die verantwoordelijkheid voor de instandhouding vloeit voort dat HWH wordt beschouwd als prefered supplier voor de waterschappen op het terrein van IT-diensten. De principes voor het nieuwe juridische kader, met als kern het plaatsen van zogenoemde loden deuren tussen instandhouding van de organisatie en uitvoering van programma’s en projecten enerzijds en tussen de verschillende programma’s en projecten anderzijds waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen collectieve en facultatieve programma’s en projecten, zijn door bureau KokxDeVoogd uitgewerkt in de Startnotitie nieuwe dienstverleningsconstruct HWH 2.0 d.d. 18 februari 2014 en op 25 april 2014 als bijlage bij de notitie Uitgewerkte koers door het AB HWH vastgesteld. Het Reorganisatieplan HWH d.d. 16 mei 2014 is hierop gebaseerd. Deze principes zijn c.q. worden op dit moment verder uitgewerkt in verschillende documenten. Een van deze uitwerkingen betreft het instellen van de Opdrachtgeverstafel door de deelnemende waterschappen. Daarover handelt dit stuk. Bij het opstellen van deze notitie heeft de klankbordgroep Opdrachtgever de hiervoor aangehaalde principes voor het nieuwe juridische kader als leidraad genomen. Dat geldt ook voor twee belangrijke andere door het AB HWH geaccordeerde principes. Het eerste principe is dat deelname in de GR HWH een voorwaarde is om deel te kunnen nemen aan de Opdrachtgeverstafel. Dat ligt zo vast in de gewijzigde tekst van de Gemeenschappelijke regeling HWH. Waar in deze notitie over ‘de waterschappen’ wordt gesproken worden dan ook de waterschappen bedoeld die deelnemen in de GR3. Het tweede principe is dat de betaler bepaalt en de bepaler betaalt en dat waterschappen nimmer tegen hun wil gedwongen kunnen worden tot deelname aan een programma of project. Dit laatste betekent ook, dat er spelregels vastgesteld moeten worden over hoe om te gaan met situaties dat een waterschap tot een lopend programma of project wil toetreden of juist wil uittreden. Gezien het wezenlijke karakter van de wijziging van de governance van HWH 2.0 en de onvermijdelijk tamelijk complexe formeel juridische uitwerking ervan, met deze uitwerking van de Opdrachtgeverstafel als wezenlijke component, verdient het aanbeveling de nieuwe governance op zijn werking na twee jaar functioneren en zo nodig tussentijds te evalueren op bruikbaarheid en waar nodig bij te stellen. In deze notitie worden de begrippen programma, project en dienst gebruikt conform de definitie uit de Gemeenschappelijke regeling HWH, versie 14 oktober 2014, df2. Met een collectief resp. facultatief programma resp. project wordt bedoeld, een programma resp. project waar alle resp. een beperkt aantal waterschappen in deelnemen. Met een dienst wordt bedoeld een activiteit die geen programma of project is.
3
Dit is zo vastgelegd in de tekst van de gewijzigde GR en is relevant voor de positie van Hunze en Aa’s.
5
Leeswijzer In deze notitie wordt achtereenvolgens ingegaan op de volgende punten: Kern van het construct (punt 2) Opdrachtgeverstafel; instellen, positie, functie, samenstelling, ondersteuning (punt 3) Uitvoerend overleg4; instellen, positie, functie, samenstelling, ondersteuning (punt 4) Werkwijze instellen programma’s en projecten (punt 5) Opvolging programmaraad HWH (punt 6) Besluitvorming instellen Opdrachtgeverstafel (punt 7).
2. Kern van het construct Ook in de nieuwe governance is het bestuur van HWH, waarin de deelnemende waterschappen vertegenwoordigd zijn in de rol van eigenaar, verantwoordelijk voor het functioneren van de uitvoeringsorganisatie HWH. In dat kader bewaakt zij de governance afspraken die vast liggen in de GR, de bijdrageverordening en het dienstverleningshandvest en die het verkeer tussen HWH en de waterschappen regelen. Belangrijk onderdeel van de nieuwe governance is dat de waterschappen onderling verantwoordelijkheid nemen voor hun opdrachtgevende rol jegens HWH als prefered supplier voor ICT-diensten. In dat kader worden afspraken gemaakt die zien op de deelname aan programma’s en projecten, de financiering ervan en het afdekken van de aansprakelijkheden en risico’s over een weer (hierna: loden deur afspraken). Voor de collectieve programma’s en projecten zijn deze afspraken sluitend en bindend, voor de facultatieve projecten hebben deze het karakter van een stevig kader en eenduidige spelregels, die door de waterschappen per programma of project nader kunnen worden ingevuld. Die opdrachtgevende rol kent twee hoedanigheden. Het collectief opdrachtgeverschap, dat gericht is op het functioneren van de loden deur afspraken en de collectieve programma’s en projecten, en het individueel opdrachtgeverschap, dat vorm krijgt door –samen met andere waterschappen- deel te nemen in facultatieve programma’s en projecten. Hieruit vloeit voort dat de beslissingsbevoegdheid over collectieve programma’s en projecten bij de Opdrachtgeverstafel ligt, waarbij unanimiteit vereist is, terwijl de beslissingsbevoegdheid over facultatieve programma’s en projecten bij de daaraan deelnemende waterschappen ligt. Zo kan een waterschap nooit gedwongen worden deel te nemen aan een programma of project; dat is altijd een eigen keus. Onderstaand relatieschema maakt dit inzichtelijk.
4
Dit is de term uit de gewijzigde GR; voorheen werd de term stuurgroep gebruikt. Feitelijk heeft een Uitvoerend overleg de rol van stuurgroep volgens de principes van Prince 2.
6
GR
Eigenaren
HWH AB
Instandhouding organisatie
WS
Opdrachtgevers DB
Opdrachtgeverstafel
Eigenaren WS
Uitvoerend overleg
directeur Collectieve taken
Derden geen WS
Facultatieve taken 3
Deze notitie handelt over het opdrachtgeverschap van de waterschappen die deelnemen in de GR HWH. De rol van de waterschappen als eigenaren van HWH blijft in deze notitie buiten beschouwing; hiervoor loopt parallel een andere opdracht. In deze notitie staat de werkwijze rondom de collectieve en facultatieve programma’s en projecten beschreven. Een belangrijk principe daarbij is rolverdeling tussen de Opdrachtgeverstafel en een Uitvoerend overleg. Beide organen hebben eigen, specifieke verantwoordelijkheden. De opdrachtgeverstafel bewaakt de loden deuren afspraken en heeft daarin een toetsende rol. Daarnaast stimuleert zij de samenwerkingsgedachte en de verbinding. De integrale aansturing van een lopend programma of project is de verantwoordelijkheid van een Uitvoerend overleg. HWH kan op verzoek ook een dienst verlenen aan een of meer waterschappen. In de regel zijn dat eenmalige, kort cyclische activiteiten. Afhankelijk van de aard en omvang van de dienst kan de werkwijze die geldt voor de totstandkoming, aansturing en wijziging van een collectief of facultatief programma of project ook voor een dienst gevolgd worden. Het volgen van deze werkwijze moet wel in verhouding staat tot het materiële belang dat in het geding is. Voor een opdracht van één waterschap voor een kleine adviesdienst van enkele dagen bijvoorbeeld is dit onnodig. De Opdrachtgeverstafel beslist over toepassing van de werkwijze ingeval van een dienst; zowel een of meer waterschappen als HWH kunnen het daar aanhangig maken. Tot slot is van belang ervoor te zorgen dat de hierna uitgewerkte opdrachtgevende rol van de waterschappen in de praktijk soepel verloopt. Daarbij is handelen volgens de spelregels en rolvastheid van alle betrokkenen een wezenlijk element.
3. Opdrachtgeverstafel; instellen, positie, functie, samenstelling, ondersteuning Instellen De Opdrachtgeverstafel wordt ingesteld door de waterschappen die deelnemen in HWH. Zij bepalen ook de functie, samenstelling, werkwijze en spelregels voor het functioneren ervan, uiteraard binnen de kaders van de besluiten die door het AB HWH genomen zijn over de nieuwe governance van HWH 2.0 en die gecodificeerd zijn in een wijziging van de GR en nog worden vastgelegd door het AB HWH in de bijdrageverordening, het dienstverleningshandvest en de model dienstverleningsovereenkomst.
7
Positie De Opdrachtgeverstafel maakt uit oogpunt van zuivere verhoudingen tussen HWH en de waterschappen en een juiste rolneming vanuit de waterschappen geen onderdeel uit van het juridisch construct HWH, maar staat daar buiten. De opdrachtgeverstafel is de verlengde arm van de waterschappen die deelnemen in HWH om het collectief opdrachtgeverschap vorm en inhoud te geven en de kaders te bewaken voor het individueel opdrachtgeverschap. Functie Het uitwerken van de Opdrachtgeverstafel begint met het helder krijgen van de functie ervan. Met andere woorden: welke opdracht krijgt de Opdrachtgeverstafel van de waterschappen en welk mandaat -vast te leggen in het instellingsbesluit dat de besturen van de waterschappen nemen- is er nodig om deze opdracht op een adequate manier te kunnen uitvoeren? In de kern reguleert de Opdrachtgeverstafel het interne verkeer tussen de waterschappen als collectief van opdrachtgevers en het verkeer van hen met HWH als opdrachtnemer. Zij doet dit vanuit de samenwerkingsgedachte en het belang van de waterschappen in hun rol van opdrachtgever. Dat gebeurt op het niveau van het functioneren van de loden deur afspraken en op het niveau van het bewaken van de naleving van die afspraken bij het instellen en tijdens het uitvoeren van collectieve en facultatieve programma’s en projecten. De functie van de Opdrachtgeverstafel is daarmee concreet de volgende: Bewaken en evalueren/bijstellen stelsel van loden deur afspraken Monitoren van de werking van de loden deur afspraken, zoals opgenomen in het dienstverleningshandvest HWH, de model DVO en het instellingsbesluit Opdrachtgeverstafel, in de praktijk en het zo nodig initiëren van bijstelling ervan; Monitoren van het verloop van lopende collectieve en facultatieve programma’s/projecten voor zover het betreft de werking van de loden deur afspraken; Bewaken van de prioritering binnen het lopende programma en projecten portfolio en indien en wanneer dat onvermijdelijk blijkt, beslissen over her-prioritering binnen het lopende programma en projecten portfolio van collectieve programma’s en projecten, dan wel een verzoek daartoe doen aan de deelnemende waterschappen als het gaat om facultatieve programma’s en projecten; Borgen vanuit de samenwerkingsgedachte van de generieke verbinding in de opdrachtgevers-opdrachtnemersrelatie tussen de waterschappen en eventuele derde partijen en HWH als uitvoeringsorganisatie, onder meer door informatie-uitwisseling en het organiseren, coördineren en begeleiden van de consultatie en besluitvorming over deelname aan programma’s/projecten. Collectieve programma’s/projecten Beslissen over het instellen van een collectief programma/project, incl. het voeren van overleg en het maken van afspraken met eventueel betrokken derde partijen, het vaststellen van de inhoud van de daarvoor door HWH met alle waterschappen en eventuele derde partijen te sluiten DVO (één meerpartijenovereenkomst) en het regelen van het mandaat/volmacht van HWH in de uitvoering; Instellen van Uitvoerend overleg dat belast wordt met de sturing op de uitvoering van een collectief programma/project; Beslissen over een door een Uitvoerend overleg voorgenomen wijziging in een lopend collectief programma/project, indien en voor zover deze wijziging belangrijke gevolgen heeft voor de loden deur afspraken; Beslissen over een voorstel van een Uitvoerend overleg over het (tussentijds) beëindigen van een collectief programma/project op loden deur afspraken.
8
Toezien op een correcte afwikkeling van een (tussentijds) beëindigd collectief programma/project tussen de waterschappen conform de afgesloten DVO.
Facultatieve programma’s/projecten Marginaal toetsen van een in te stellen facultatief programma/project (op basis van de opgestelde concept DVO) op de loden deur afspraken, voordat de betrokken waterschappen erover beslissen; Marginaal toetsen van een door een Uitvoerend overleg voorgenomen wijziging in een lopend facultatief programma/project, waaronder ook te verstaan uitbreiding van het aantal deelnemende waterschappen aan een facultatief programma/project, indien en voor zover deze wijziging belangrijke gevolgen heeft voor de in de DVO vastgelegde loden deur afspraken; Marginaal toetsen van een voorgenomen besluit van een Uitvoerend overleg over het (tussentijds) beëindigen van een facultatief programma/project op de in de DVO vastgelegde loden deur afspraken; Monitoren van de afwikkeling van een (tussentijds) beëindigd facultatief programma/project tussen de betrokken waterschappen conform de afgesloten DVO; Vervullen van een bemiddelende rol bij geschillen in de uitvoering van een facultatief programma/project tussen het betrokken Uitvoerend overleg en HWH. Samenstelling Gelet op de functie van de Opdrachtgeverstafel is het noodzakelijk dat alle waterschappen in de Opdrachtgeverstafel vertegenwoordigd zijn, bij voorkeur met een eigen functionaris, maar tenminste via een gemandateerd functionaris van een collega waterschap. Harde randvoorwaarde bij gebruikmaking van de laatste optie is, dat er sprake is van een zodanig mandaat dat de functionaris van het collega waterschap het waterschap dat niet met een eigen persoon in de Uitvoerend overleg participeert, kan binden bij besluitvorming als ware het het eigen waterschap. Uiteindelijk is het aan ieder waterschap om te besluiten welke functionaris afgevaardigd wordt naar de Opdrachtgeverstafel, maar gezien de functie en het belang van de Opdrachtgeverstafel, de voor de slagvaardigheid noodzakelijke bevoegdheid juridisch bindende afspraken te maken over collectieve programma’s/projecten en het noodzakelijk overzicht op primaire en bedrijfsvoeringstaken van het waterschap dat een deelnemer in de Opdrachtgeverstafel moet hebben, lijkt een afvaardiging op hoog ambtelijk (directie-)niveau vanuit de waterschappen aangewezen. In elk geval is een eenduidig niveau van vertegenwoordiging voor het adequaat kunnen functioneren als Opdrachtgeverstafel van groot belang. De directeur HWH wordt als adviseur toegevoegd aan de Opdrachtgeverstafel. Zo wordt er verbinding gemaakt naar de uitvoeringsorganisatie en kunnen de belangen die daar spelen vanuit de opdrachtnemende rol vroegtijdig in het gesprek in het collectief van opdrachtgevers worden betrokken. Bovendien bevordert dit de communicatie tussen de opdrachtgevers en HWH als opdrachtnemer. Ondersteuning De Opdrachtgeverstafel heeft ondersteuning nodig, onder andere om de overleggen voor te bereiden en genomen besluiten vast te leggen. Verschillende opties zijn hiervoor overwogen. Om praktische redenen heeft het onderbrengen van de ondersteuning van de Opdrachtgeverstafel bij de organisatie HWH de voorkeur. Om rolverwarring te voorkomen verdient het aanbeveling voor deze opdracht aan HWH als Opdrachtgeverstafel een separate DVO af te sluiten met HWH.
9
4. Uitvoerend overleg5; instellen, positie, functie, samenstelling, ondersteuning Instellen Een Uitvoerend overleg wordt ingesteld voor de integrale aansturing van de uitvoering door HWH van een opgedragen programma of project en kan eventueel ook gebruikt worden voor de aansturing van een door HWH te leveren dienst wanneer er meerdere waterschappen bij betrokken zijn. Een Uitvoerend overleg voor de aansturing van een collectief programma of project wordt ingesteld door de Opdrachtgeverstafel. Bij een facultatief programma of projecten doen de betreffende deelnemende waterschappen en eventueel participerende derde partijen dat. Het instellen van een Uitvoerend overleg gebeurt nadat de waterschappen en eventuele derde partijen die participeren in dat programma of project de onderliggende DVO ondertekend hebben ten bewijze van deelname aan dat programma of project. Eerst dan start HWH met de uitvoering van de opdracht. Ten principale geldt deze werkwijze, ongeacht of sprake is van een collectief of facultatief programma of project. Gezien de functie van een Uitvoerend overleg, die zich wezenlijk onderscheidt van de functie van de Opdrachtgeverstafel, is het uitgangspunt dat er voor ieder programma of project een Uitvoerend overleg wordt ingesteld, dus ook voor de collectieve programma’s en projecten. De volgende redenen leiden tot deze keus, in plaats van de keus de collectieve programma’s en projecten onder aansturing te brengen van de Opdrachtgeverstafel. Ten eerste past het instellen van een Uitvoerend overleg voor ook een collectief programma of project bij de verschillende functies van beide organen en voorkomt het een hybride rol van de Opdrachtgeverstafel, wat in de praktijk niet zal bijdragen aan transparantie en de zorgvuldig gekozen checks en balances kan verstoren. Ten tweede geeft het waterschappen de mogelijkheid te variëren qua personele invulling tussen de rol van collectief opdrachtgever in de Opdrachtgeverstafel en van individueel opdrachtgever in de aansturing van een concreet programma of project. Ten derde geeft het een derde partij invloed in de aansturing van een programma of project waaraan hij deel neemt. Participatie in de Opdrachtgeverstafel staat immers alleen open voor de waterschappen die deelnemen in de GR HWH. Bundeling van meerdere projecten of programma’s onder één Uitvoerend overleg is mogelijk doelmatig, maar kan vanuit de basisprincipes geredeneerd alleen wanneer dezelfde groep waterschappen deelneemt aan die programma’s/projecten en voor de optelsom van de programma’s/projecten één en dezelfde functionaris kan afvaardigen in het Uitvoerend overleg. Feitelijk beperkt dit de mogelijkheid om tot een thematische ordening te komen. Positie Een Uitvoerend overleg maakt uit oogpunt van zuivere verhoudingen tussen HWH en de waterschappen en een juiste rolneming vanuit de waterschappen geen onderdeel uit van het juridisch construct HWH, maar staat daar buiten. Het mandaat of volmacht voor de sturing op een collectief programma/project krijgt een Uitvoerend overleg van de Opdrachtgeverstafel, het mandaat of volmacht voor de sturing op een facultatief programma/project komt van de waterschappen en eventuele derde partijen die aan dat programma/project deelnemen.
5
Dit is de term uit de gewijzigde GR; voorheen werd de term stuurgroep gebruikt. Feitelijk heeft een Uitvoerend overleg de rol van stuurgroep volgens de principes van Prince 2
10
Functie De functie van een Uitvoerend overleg bestaat uit de volgende elementen:
Aansturen van HWH (als opdrachtnemer) tijdens de uitvoering van een aan HWH opgedragen collectief of facultatief programma/project en beslissen over de volgende aspecten: de inhoudelijke opdracht, het beschikbare budget, de risico’s, de kwaliteit en de tijdigheid van de opdrachtuitvoering door HWH. HWH stuurt op zijn beurt (als opdrachtgever) een eventueel ingeschakelde leverancier aan; dat doet niet het Uitvoerend overleg; Monitoren en zo nodig bijsturen op de uitvoering van een collectief of facultatief programma/project door HWH en accepteren van het projectresultaat. Beslissen over wijziging van een collectief of facultatief programma/project, voor zover dat past binnen het mandaat van de vertegenwoordigers van de waterschapen in dat Uitvoerend overleg. Zo niet, dan leggen zij een besluit daartoe voor aan de Opdrachtgeverstafel als het gaat om een collectief programma of project, resp. aan de participerende waterschappen en eventueel betrokken derde partijen als het gaat om een facultatief programma of project. Daarnaast geldt dat over een belangrijke wijziging in een facultatief programma of project door een Uitvoerend overleg resp. de participerende waterschappen eerst kunnen worden beslist nadat HWH een uitvoeringstoets op de wijziging heeft uitgevoerd en de Opdrachtgeverstafel het voornemen tot wijziging marginaal heeft getoetst aan de in de in de DVO vastgelegde loden deur afspraken en als niet strijdig met die afspraken heeft beoordeeld. Beslissen over (tussentijdse) beëindiging van een collectief of facultatief programma/project, voor zover dat past binnen het mandaat van de vertegenwoordigers van de waterschapen in dat Uitvoerend overleg. Zo niet, dan leggen zij een besluit daartoe voor aan de Opdrachtgeverstafel als het gaat om een collectief programma of project, resp. aan de participerende waterschappen en eventueel betrokken derde partijen als het gaat om een facultatief programma of project. Daarnaast geldt dat over (tussentijdse) beëindiging van een facultatief programma of project door een Uitvoerend overleg resp. de participerende waterschappen eerst kunnen worden beslist nadat de Opdrachtgeverstafel het voornemen tot (tussentijdse) beëindiging marginaal heeft getoetst aan de in de DVO vastgelegde loden deur afspraken en als niet strijdig met die afspraken heeft beoordeeld.
Samenstelling Voor de samenstelling van een Uitvoerend overleg geldt, dat deelname open staat voor de waterschappen en mogelijk derde partijen die deelnemen aan het programma of projecten waarvoor de betreffende Uitvoerend overleg is ingesteld. Ook hier is een vertegenwoordigende oplossing via een collega waterschap mogelijk, maar onder dezelfde harde randvoorwaarde als beschreven staan ten aanzien van de Opdrachtgeverstafel. Gezien de functie van een Uitvoerend overleg lijkt hier een mix van verschillende competenties in de vertegenwoordiging een voor de hand liggende keus. Relevante competenties zijn: IT, informatiearchitectuur, ‘de inhoudelijke business’ waar het programma of project betrekking op heeft, financiële en juridische controlling. Ondersteuning De ondersteuning van een uitvoerend overleg regelen de opdrachtgevende waterschappen in beginsel onderling. Een projectleider of procesleider kan evenwel ook geleverd worden door HWH. Dat maakt dan onderdeel uit van de businesscase en wordt vastgelegd in de DVO.
11
5. Binding waterschappen aan programma’s en projecten Een belangrijk element in de nieuwe governance HWH 2.0 is dat waterschappen niet gedwongen worden deel te nemen in een programma of project, ongeacht of dat collectief of facultatief van aard is. Mede om die reden worden besluiten in de Opdrachtgeverstafel over het instellen en wijzigen van een collectief programma of project bij unanimiteit genomen. Wanneer een dergelijk besluit valt volgt bekrachtiging van de deelname door ondertekening van de meerpartijen DVO door alle waterschappen, eventueel derden en HWH. Ontbreekt in de Opdrachtgeverstafel unanimiteit over het instellen van een programma of project dan is vanzelf sprake van een facultatief programma of project. Over deelname aan een dergelijk programma of project beslist elk waterschap zelf. Bij een positieve uitkomst tekenen zij de meerpartijen DVO. Elke DVO is één meerpartijenovereenkomst. Het belang van het aangaan van één meerpartijen DVO is ten eerste gelegen in het feit dat dit uitdrukking geeft aan het collectief opdrachtgeverschap en borgt dat de afspraken die met HWH gemaakt worden over de uitvoering voor alle waterschappen identiek zijn. Het tweede belang ervan is, dat alleen zo de waterschappen elkaar ook onderling binden op de gemaakte afspraken en zo nodig een titel hebben om naleving ervan naar elkaar af te dwingen. In die zin is dit ook een extra waarborg voor HWH; zij hoeft zich niet te bekommeren om het verkeer tussen de waterschappen onderling over kwesties die haar als opdrachtnemer niet raken.
6. Werking van het construct in de praktijk In deze paragraaf wordt de werking van het construct en de rol van de Opdrachtgeverstafel aan de hand van enkele voorbeelden uitgewerkt. Instellen programma/project De volgende stappen in het besluitvormingsproces worden doorlopen; onderweg is er vanuit de Opdrachtgeverstafel telkens overleg en afstemming met derde partijen, wanneer deze voornemens zijn te participeren in een programma of project: 1. Een initiatief voor een programma of project van een of meer waterschappen, de Unie, HWH, het I-platform, VDW of derde wordt besproken in de Opdrachtgeverstafel. 2. Bij optie A: de Opdrachtgeverstafel geeft opdracht een business case op te stellen, door de waterschappen zelf en eventuele derde partijen of door HWH (hiervoor krijgt HWH dan een opdracht voor een dienst); het collectief van waterschappen en eventuele derde partijen betaalt de daaraan verbonden kosten. Bij optie B: waterschappen en eventuele derde partijen die zich aanmelden stellen samen, eventueel met hulp van HWH (hiervoor krijgt HWH dan een opdracht voor een dienst), een businesscase op en betalen de daaraan verbonden kosten6. 3. De ontwikkelde businesscase wordt voorgelegd aan HWH als opdrachtnemer voor een toets op kwaliteitseisen7, de 20% eis voor inbesteding, uitvoerbaarheid, beschikbaarheid van capaciteit en de kosten (uitvoeringstoets). De businesscase wordt tegelijkertijd namens (door de ondersteuning of anderszins) de Opdrachtgeverstafel marginaal getoetst aan de loden deur afspraken (stresstest); 6
Het is bij de keuze voor deze optie nodig nadere afspraken te maken voor het geval een waterschap dat niet mee heeft gedaan (en betaald) aan de businesscase alsnog wil instappen evenzeer als voor het geval een waterschap dat wel heeft mee gedaan en betaald, alsnog besluit niet te gaan participeren in het programma/project. 7 Deze zijn ontleend aan de aanbevelingen van de TK-commissie Elias die grootschalige ICT-projecten bij de overheid heeft onderzocht.
12
4. Bij een positieve uitkomst van de uitvoeringstoets en de stresstest stelt de Opdrachtgeverstafel de businesscase vast. Ingeval van een collectief programma of project besluit zij tevens tot het instellen van het programma of project, stelt zij de daarvoor af te sluiten meerpartijen DVO vast, zendt zij deze ter ondertekening aan de waterschappen en eventueel participerende derde partijen, stelt zij een Uitvoerend overleg met mandaat in. Ingeval van een facultatief programma of project- stuurt de Opdrachtgeverstafel de vastgestelde businesscase door naar de waterschappen en eventuele derde partijen die opteren voor deelname; deze besluiten vervolgens tot het instellen van het betreffende programma of project, tekenen de DVO en stellen een Uitvoerend overleg met mandaat in. 5. Bij een positieve uitkomst van een van beide tests en een negatieve uitkomst van de andere test beslist de Opdrachtgeverstafel over het vervolg, waartoe aanpassing van de businesscase kan behoren. 6. Bij een negatieve uitkomst van de uitvoeringstoets en de stresstest besluit de Opdrachtgeverstafel het initiatief niet om te zetten in een programma of project. Belangrijke bijstelling programma/project Een Uitvoerend overleg kan aanleiding zien tot een belangrijke bijstelling van een programma of project te komen, met mogelijk consequenties voor de vastgelegde loden deur afspraken. De besluitvorming daarover verloopt langs het volgende stappenplan. 1. Het betreffende Uitvoerend overleg concludeert dat het noodzakelijk is een programma/project te wijzigen; zij formuleert hierover een voorgenomen besluit, waarin de wijzigingen en de consequenties ervan inzichtelijk worden gemaakt. 2. Het voorgenomen besluit van het Uitvoerend overleg wordt voor een uitvoeringstoets voorgelegd aan HWH en aan de stresstest onderworpen namens de Opdrachtgeverstafel. 3. Bij een positieve uitkomst van de uitvoeringstoets en de stresstest beslist ingeval van een collectief programma of project de Opdrachtgeverstafel over de voorgenomen wijziging en legt de consequenties ervan vast in een addendum op de afgesloten meerpartijen DVO, die door alle waterschappen wordt ondertekend. Ingeval van een facultatief programma of project beslist het Uitvoerend overleg wanneer de beoogde wijzigingen vallen binnen het gegeven mandaat, dan wel legt zij het voorgenomen besluit voor aan de in dat programma of project participerende waterschappen en eventuele derden, wanneer het wijzigingsbesluit buiten het bereik van het mandaat valt. Vervolgens beslist het Uitvoerend overleg resp. de daarin participerende waterschappen en eventuele derde partijen over de voorgenomen wijziging. De participerende waterschappen en eventuele derde partijen dragen tot slot zorg voor codificatie van de geaccordeerde wijziging in de meerpartijen DVO. 4. Bij een positieve uitkomst van een van beide tests en een negatieve uitkomst van de andere test beslist de Opdrachtgeverstafel over het vervolg. 5. Bij een negatieve uitkomst van de uitvoeringstoets en de stresstest vindt er geen tussentijdse wijziging van het programma of project plaats.
7. Opvolging programmaraad HWH In de nieuwe governance HWH 2.0 is er geen plaats meer ingeruimd voor een programmaraad. Tegelijkertijd is het belang van IT en informatiehuishouding voor de dienstverlening en het functioneren van waterschappen evident. Dat belang neemt toe gezien de toenemende stroom aan gegevensuitwisseling tussen overheden en de wens tot verdergaande digitale toegankelijkheid van waterschappen voor burgers, bedrijven en instellingen. Zowel in financiële zin als waar het gaat om de taakuitvoering in het watersysteem, de waterketen en de waterveiligheid. Het als waterschappen op dit thema samenwerken uit oogpunt van
13
kennisdeling, kwaliteitsborging en het vinden van adequate oplossingen die sector-breed geïmplementeerd kunnen worden is even nuttig als nodig. Gezien dit belang dient de vraag onder ogen te worden gezien hoe deze functie met het vervallen van de programmaraad HWH het beste kan worden geborgd. Het I-platform lijkt hiervoor een goed bruikbaar instrument. Zij zou gevraagd en ongevraagd de Opdrachtgeverstafel en een Uitvoerend overleg kunnen adviseren over sector-brede vraagstukken op het terrein van informatiehuishouding, IT en dienstverlening. Deze functie van het I-platform kan nader uitgewerkt worden.
8. Besluitvorming instellen Opdrachtgeverstafel Zoals hiervoor opgemerkt behoeft het instellen van de Opdrachtgeverstafel een beslissing van de waterschappen. Het verdient voor een vlotte besluitvorming aanbeveling een model-voorstel met een instellingsbesluit aan te bieden aan de waterschappen. De VDW kan in dit besluitvormingsproces een coördinerende rol vervullen.
Klankbordgroep Opdrachtgeverstafel 11 februari 2015/vsdf
14
