Uitwerking herplantbeleid 1. Inleiding Op 20 december 2007 heeft de gemeenteraad de huidige bomenverordening vastgesteld. Bij de behandeling van de verordening ontstond een discussie over illegale kap en de wens om dit verder te ontmoedigen. Tevens werd de vraag gesteld waarom in de praktijk niet altijd herplant wordt opgelegd bij een kapvergunning. Er werd afgesproken dat het herplantbeleid verder zou worden uitgewerkt. Dat heeft geresulteerd in deze herplantnotitie. Het college is voornemens de herplantnotitie vast te stellen als beleidsregel. Het is daarmee een uitwerking van de door de gemeenteraad vastgestelde kaders van de bomenverordening. De toepassing van herplant is onder te verdelen in drie categorieën: 1. herplant bij een reguliere kapvergunning 2. herplant bij een illegale kap of ernstige beschadiging 3. herplant bij melding dode houtopstand (art. 9, lid 1,in samenhang met art. 3, lid 3 , onder d.) In deze notitie zullen we met name in gaan op het opleggen van herplant bij reguliere kapvergunning en bij illegale kap.
2. De reguliere herplantplicht Het streven is om zoveel mogelijk herplant toe te passen. Toch blijkt in de praktijk dat dit lang niet altijd lukt. Hieronder zullen we nader uitleggen hoe dat komt.
Herplant in onze gemeente in 2007: • 715 aanvragen om kapvergunning • 462 verleend zonder herplant (65%) • 167 verleend met herplant (24%) • 64 geweigerd (9%) • 22 meldingen (dode boom, Am.vogelkers, dunning)
2.1 Herplant ja of nee? Allereerst moet de functie van herplant duidelijk zijn: herplant is bedoeld om verloren gegane waarden te compenseren (op basis van jurisprudentie: herplant is niet straffen, herplant is herstellen). Wanneer een gevelde boom een bijzondere waarde vertegenwoordigde, dan is het de bedoeling die waarden te herstellen op dezelfde plek of daar zo dicht mogelijk bij en waarbij deze herplant zoveel mogelijk dezelfde functie vervult. Het gaat daarbij om de volgende waarden (ze staan nader uitgewerkt in artikel 5 van de bomenverordening): • natuurwaarden • milieuwaarden • landschappelijke waarden • cultuurhistorische waarden • waarden van stads- en dorpsschoon • waarden voor recreatie en leefbaarheid Elke kapvergunningaanvraag wordt getoetst op deze waarden. De waarden van de boom worden afgewogen tegen het belang van de aanvrager. Tweederde van de kapaanvragen wordt ingediend met als reden: de boom geeft een bepaalde vorm van overlast of wordt te groot voor de standplaats. Stel dat de kapvergunning verleend wordt omdat de overlast inderdaad wordt aangetoond en zwaarder weegt dan de aanwezige waarden van de boom. Op dat moment wordt de afweging gemaakt: wel of geen herplant. • In veel gevallen blijkt de boom inderdaad te groot te zijn geworden voor de tuin. Ooit geplant als klein boompje, nu volwassen en veel te groot voor de plek waarop hij staat. In dat geval heeft herplant geen zin. Na verloop van tijd zou weer eenzelfde situatie ontstaan. • Het kan ook zijn dat de gekapte boom geen enkele van de bovengenoemde waarden in voldoende mate bezat. Ook dan wordt herplant niet opgelegd. Er zijn dan immers geen bijzondere waarden die hersteld moeten worden.
1
•
Maar als kapvergunning wordt verleend voor een boom die één of meer van de bovengenoemde waarden vertegenwoordigt, en er is voldoende ruimte om een nieuwe boom terug te plaatsen, dan wordt herplant opgelegd. Bovengrondse- en ondergrondse groeiplaatsruimte Een boom moet voldoende ruimte hebben om zich te kunnen ontwikkelen. Niet te dicht op een huis, of tegen een andere boom, maar ook onder de grond heeft een boom ruimte nodig. Met voldoende doorwortelbare ruimte kan een boom uitgroeien tot een vitale, volwassen boom. De benodigde ruimte verschilt per boomsoort, maar als vuistregel kan de omtrek van de kroon ook aangehouden worden als maat voor de benodigde ruimte onder de grond.
Conclusie: Het college wil zoveel mogelijk gebruik maken van de bevoegdheid om herplant op te leggen (artikel 9 bomenverordening). Maar het is niet realistisch een 100% herplant als uitgangspunt op te nemen. Herplant wordt opgelegd in die gevallen dat de te kappen boom één of meer waarden uit art. 5 van de bomenverordening in bijzondere mate vervult en er bovendien voldoende ruimte is om een nieuwe boom terug te planten en tot volle wasdom te laten komen. 2.2 Herplant van wat? Soort, Omvang, Aantal. Met een herplant wordt beoogd de oude situatie te herstellen. Dat betekent dus in principe 1 op 1 herplant van eenzelfde boom op dezelfde plek. Maar hoe groot moet die boom dan zijn en van welke soort en mogen het ook meerdere kleine bomen zijn? Deze onderwerpen komen nu aan bod. Soort De laatste jaren wordt veel gediscussieerd over inheemse en uitheemse boomsoorten (ook wel exoten genoemd). Bij de herplant wordt in eerste instantie uitgegaan van dezelfde boomsoort die er stond. Zo zal bijvoorbeeld voor De herplant dient in de regel te bestaan uit een boomsoort uit dezelfde een zomereik (inheemse NVTB-klasse als de gevelde boom of een hogere klasse. De Nederlandse soort) in beginsel ook een Vereniging van Taxateurs van Bomen (NVTB) hanteert een zevental zomereik als herplant klassen op basis van de teeltkosten en de groei- en ontwikkelingssnelheid. worden opgelegd. Voor een Catalpa (exoot) kan dus een herplant van een Catalpa worden opgelegd. Van de te herplanten boomsoort kan gemotiveerd worden afgeweken, bijvoorbeeld om reden van ecologie, landschap, cultuurhistorie of groeiplaats/ locatie. Een herplantplicht voor een inheemse boomsoort voor een te vellen exoot hangt af van de wens van de aanvrager, omdat in beginsel dezelfde soort dient te worden herplant. Kwantiteit Naarmate een boom ouder wordt, wordt het steeds moeilijker om de kwalitatieve richtlijn van ‘het vervullen van dezelfde functies op korte termijn’ te realiseren. Immers, voor een boom van bijvoorbeeld 60 jaar oud duurt het enkele tientallen jaren voordat een vervangende jongere boom hetzelfde beeld geeft en dezelfde functies vervult. Dit is slechts tot op bepaalde hoogte te ondervangen door bij herplant te kiezen voor een boom met een aanzienlijke diameter (herplant van oudere bomen). Er wordt bij herplant een kwantitatieve eis opgenomen: hoe groter de boom (in de vorm van de stamomvang), hoe zwaarder de herplantplicht. Hiervoor is in tabel 1 een richtlijn gegeven. Uitgangspunt is dat het aantal bomen 1 op 1 gecompenseerd wordt. In uitzonderingsgevallen (dit is dus niet de regel) waarin dit niet mogelijk is, of waarin de herplant van meerdere kleinere bomen gewenst is vanuit het oogpunt van bijvoorbeeld cultuurhistorische waarde, belevingswaarde, ecologische of andere in de bomenverordening genoemde waarden, bestaat de mogelijkheid om meerdere kleinere bomen terug te plaatsen. Er vindt toezicht plaats op de naleving van de herplant
2
totdat deze is gerealiseerd en aangeslagen. Het verdient aanbeveling om dit na een periode van 3 of 5 jaar nog eens te controleren. Tabel 1. Richtlijn t.a.v. het kwantitatieve aspect van de herplant Stamomtrek gevelde houtopstand op 1.30 m boven maaiveld
Stamomtrek nieuw te planten boom bij reguliere kapaanvraag (handelsmaten gemeten op 1.00 m boven de wortelhals)
< 75 cm (diameter < 25 cm)
12/14
75 – 150 cm (diameter 26 – 50 cm)
14/16 of 16/18
>150 (diameter > 51 cm)
>20/25
Conclusie: Bij herplant wordt uitgegaan van de vervanging van de boom door een exemplaar van dezelfde soort. Daar kan gemotiveerd van worden afgeweken. In dat geval gaat de voorkeur uit naar een inheemse soort. Algemeen uitgangspunt: hoe groter de boom, hoe groter de opgelegde herplant. Hiervoor geldt een tabel als richtlijn.
3. Herplant bij illegale velling Om het illegaal vellen van kapvergunningplichtige bomen te ontmoedigen is het zinvol om daarbij een zwaardere herplant op te leggen dan bij een reguliere kapaanvraag. Voor een illegale velling waarvoor geen kapvergunning zou zijn gegeven (als die zou zijn aangevraagd) zou om de situatie zoveel mogelijk te herstellen dezelfde boom weer teruggeplant moeten worden: dezelfde soort in dezelfde grootte en op dezelfde plaats. In de volgende gevallen is sprake van illegale velling: 1. Het zonder vergunning vellen van een waardevolle, beschermwaardige boom of een boom met een diameter vanaf 20 cm (stamomtrek 63 cm) op 1,30 m boven maaiveld; 2. Te zware of ondeskundig uitgevoerde snoei (meer dan 20% van de kroon of het wortelgestel, met inbegrip van kandelaberen); 3. Als een handeling de dood of ernstige beschadiging of ontsiering van de boom tot gevolg heeft ( dat kan ook bij minder dan 20% van de kroonsnoei het geval zijn). Hierbij moet o.a. ook worden gedacht aan grondwateronttrekking binnen het groeiseizoen, en veranderingen in de bodem, zoals ontgraving, ophoging, en opslag van (bouw)materialen binnen de kroonprojectie. 4. Het zonder vergunning verplanten van een boom met de hierboven genoemde diameter /stamomtrek. Ook bij illegale velling blijft het uitgangspunt dat de herplant gericht moet zijn op het herstellen van de verloren gegane houtopstand. Dit is niet altijd mogelijk: alhoewel er steeds meer mogelijk is met herplant van echt grote bomen, zal toch ter plaatse moeten worden bekeken wat er is verdwenen en wat de waarde daarvan is. Ook moet in beeld worden gebracht of herplant in fysieke vorm nog mogelijk is en wat er eventueel in financiële vorm geëist wordt.
3
3.1 Fysiek of financieel Soms zal herplant op dezelfde plek niet meer mogelijk zijn. Op de plek die verloren gaat of is gegaan is het op grond van het bestemmingsplan mogelijk om een bouwplan te realiseren, of is de noodzaak voor de aanleg van een parkeerterrein aangetoond, en is er op het perceel geen andere herplantlocatie beschikbaar. Het kan ook zijn dat er zo’n waardevolle, grote boom is verdwenen dat een boom in dergelijke omvang niet terug te planten is. Op die momenten moet nagedacht worden over herplant op een andere manier. We spreken dan van compensatie. Het getaxeerde schadebedrag kan gestort worden in een herplantfonds en aangewend worden om de herplant op een andere plek (maar volgens jurisprudentie wel zo dicht mogelijk bij), of op een andere manier (bijvoorbeeld bodemverbetering) te compenseren. Uitgangspunt blijft daarbij dat de verloren gegane waarden zo goed mogelijk gecompenseerd moeten worden, dus zo dicht mogelijk bij de verloren plek van de functie die de boom op die plaats had. In de praktijk is het dus zinvol om meteen aan de velling ook de herplantmaatregel te koppelen zodat onmiddellijk het verband tussen overtreding en herplant helder is. Het herplantfonds kan in dat geval als doorgeefluik fungeren Als een boom illegaal en onwenselijk gekapt of beschadigd wordt, kan een boete worden opgelegd. Het schadebedrag wordt getaxeerd en als fysieke herplant ter plaatse echt niet (meer) mogelijk is, of niet volledig, kan besloten worden een schadebedrag in het herplantfonds te storten. De afdeling Openbare Ruimte zou dan budgetbeheerder kunnen worden van het fonds. Deze afdeling adviseert het college dan minimaal één keer per jaar over de besteding van de gelden uit het fonds. Zij doet dan voorstellen voor het planten van nieuwe bomen, of het verplaatsen van bestaande bomen op kosten van het fonds. In alle gevallen wordt een voorstel voor besteding van geld uit het herplantfonds ter goedkeuring aan het college van B&W voorgelegd. Uit ervaringen van andere gemeenten blijkt het lastig om het geld in een herplantfonds volgens de regels van de jurisprudentie te besteden op een geschikte plek. Mede daarom verdient deze optie geen voorkeur maar is het beter per geval meteen een maatwerkoplossing te zoeken. Conclusie: Uitgangspunt is herplant zoveel mogelijk fysiek en in de directe omgeving te laten plaatsvinden. Als dit niet (meer) mogelijk is, wordt de schade financieel berekend en in een herplantfonds gestort. Inzet van het herplantfonds heeft echter niet de voorkeur. 3.2. Zwaardere herplant bij illegale kap Om illegale kap te ontmoedigen, is het zinvol een zwaardere herplant op te leggen. Maar binnen de illegale kap is ook nog onderscheid te maken, bijvoorbeeld tussen illegale kap uit financieel gewin (bijvoorbeeld uitbreiding van een parkeerterrein bij een bedrijf) en illegale kap vanwege een persoonlijke omstandigheid (bijvoorbeeld een boom in een tuin wordt illegaal gekapt omdat de eigenaar overlast van de boom ondervond). Een mogelijke verdeling is weergegeven in tabel 2. Het levert echter een complex Initiatiefnemer/ eigenaar Kapvergunning zou kapvergunning beeld op. zijn verleend met zou zijn Tabel 2. Percentages voor het bepalen van de financiële compensatie bij illegale velling.
herplant
geweigerd
Velling t.b.v. eigen woongenot
25%
75%
Velling niet t.b.v. eigen woongenot, maar vanuit financieel-economische belangen met winstoogmerk
75%
100%
Hoewel het verleidelijk is om deze onderverdeling toe te passen, maakt het de toepassing van het herplantbeleid ingewikkeld. Bovendien kan bediscussieerd worden of het inderdaad terecht is de ene categorie zwaarder te straffen dan de andere (want een particulier geniet misschien ook van waardestijging door een illegaal gekapte boom bij zijn woning, dus dat is indirect ook een economisch belang). Om een helder signaal af te geven tegen illegale kap en om het beleid transparant te maken, wordt daarom voorgesteld in geval van illegale kap altijd 100% herplant na te streven. De exacte schade zal getaxeerd moeten worden en gerelateerd worden naar de specifieke omstandigheden ter plaatse. Dat is maatwerk bij
4
uitstek. De gemeente kan dit zelf, maar in gevallen waarin bezwaar/beroep is te verwachten, of bij hele grote schadebedragen, kan het verstandig zijn de schadetaxatie door een externe taxateur te laten verrichten. Conclusie: Om illegale kap te ontmoedigen, wordt uitgegaan van 100% herplant. Ter plaatse zal worden getaxeerd wat dit betekent in de desbetreffende situatie. Het is maatwerk bij uitstek.
4. Juridische stappen In de bomenverordening (artikel 15) staat een bepaling opgenomen dat een geldboete van de tweede categorie kan worden opgelegd. Dit artikel is gerelateerd aan het strafrecht. Het bedrag van € 3.350,- is één van de redenen dat deze herplantnotitie is geschreven. Dat bedrag werd door enkele gemeenteraadsleden te laag gevonden om een afschrikkende werking te hebben tegen illegale kap. Maar kosten van een herplantplicht kunnen vele malen duurder uitvallen, soms wel tienduizenden euro’s. Daarom wordt hieronder nader ingegaan op de toepassing van strafrechtelijke handhaving, bestuursrechtelijke handhaving en privaatrechtelijke handhaving. 4.1 Strafrecht, bestuursrecht, privaatrecht Handhaving kan op drie manieren plaatsvinden: strafrechtelijk, bestuursrechtelijk en privaatrechtelijk. − Strafrechtelijke handhaving geschiedt via het opmaken van een procesverbaal door de politie gevolgd door een strafrechtelijk vonnis via een geldboete van de tweede categorie (= € 3.350,-), dan wel een hechtenis van ten hoogste twee maanden. Een dergelijke boete is al gauw gering in vergelijking tot de aangerichte schade. Een zware herplantverplichting kan de overtreder meer geld kosten. Daarom wordt zelden strafrechtelijke handhaving ingezet (alleen bij zeer ernstige overtredingen). De strafrechtelijke weg en de publiekrechtelijke weg kunnen tegelijkertijd gevolgd worden. − Bestuursrechtelijke handhaving is in de praktijk een meer gebruikt middel. Wanneer een illegale kap wordt geconstateerd, wordt dit opgenomen en wordt de overtreder aangeschreven. o Er kan een dwangsom worden opgelegd waarbij de overtreder wordt aangemaand om alsnog te herplanten en/of financieel te compenseren ( Bijvoorbeeld: er wordt een dwangsom opgelegd ter hoogte van € 5.000,- per dag dat niet aan de aanschrijving wordt voldaan, met een maximum van € 100.000,-). Voordeel hiervan is dat de actie volledig bij de overtreder wordt neergelegd en de ambtelijke inzet vaak beperkt blijft. Nadeel is dat wanneer de overtreder niet reageert, de ontstane situatie lang kan standhouden en het het handhavingtraject alsnog veel ambtelijke capaciteit kan vragen. o Een ander mogelijkheid is het opleggen van bestuursdwang: de gemeente herstelt dan de situatie op kosten van de overtreder. Voordeel is dat meteen lik-op-stuk kan worden gegeven, waardoor een voorbeeldwerking van het incident uitgaat. Nadeel hiervan is dat dit ten opzichte van een dwangsomaanschrijving veel meer ambtelijke capaciteit en middelen kost en de gemeente achteraf de kosten moet zien te verhalen op de overtreder. − De gemeente kan ook kiezen voor privaatrechtelijke handhaving in geval van schade of kap van gemeentelijke bomen. Dit kan alleen als er geen vergelijkbare publiekrechtelijke weg openstaat om hetzelfde einddoel te bereiken. Conclusie: Handhaving kan op drie manieren plaatsvinden. Het middel van het opleggen van een last onder dwangsom wordt door gemeenten bij handhaving van de bomenverordening het meest toegepast, omdat het de beste balans blijkt te geven tussen inzet en resultaat.
5
5. Samenvatting en Conclusies In deze notitie zijn verschillende afwegingen in het kader van herplant belicht en tegenover elkaar gezet. Dit leidt tot de volgende conclusies: •
Het college wil zoveel mogelijk gebruik maken van de bevoegdheid om herplant op te leggen (artikel 9 bomenverordening). Maar het is niet realistisch een 100% herplant als uitgangspunt op te nemen. Herplant wordt opgelegd in die gevallen dat de te kappen boom één of meer waarden uit art. 5 van de bomenverordening in bijzondere mate vervult en er bovendien voldoende ruimte is om een nieuwe boom terug te planten en tot volle wasdom te laten komen.
•
Bij herplant wordt uitgegaan van de vervanging van de boom door een exemplaar van dezelfde soort. Daar kan gemotiveerd van worden afgeweken. De voorkeur gaat uit naar herplant van een inheemse soort. Algemeen uitgangspunt: hoe groter de boom, hoe groter de opgelegde herplant. Hiervoor geldt een tabel als richtlijn.
•
Uitgangspunt is herplant zoveel mogelijk fysiek en in de directe omgeving te laten plaatsvinden. Als dit niet (meer) mogelijk is, wordt de schade financieel berekend en in een herplantfonds gestort. Inzet van het herplantfonds heeft echter niet de voorkeur.
•
Om illegale kap te ontmoedigen, wordt uitgegaan van 100% herplant. Ter plaatse zal worden getaxeerd wat dit betekent in de desbetreffende situatie. Het is maatwerk bij uitstek.
•
Handhaving kan op drie manieren plaatsvinden. Het middel van het opleggen van een last onder dwangsom wordt bij handhaving van de bomenverordening door gemeenten het meest toegepast omdat het de beste balans blijkt te geven tussen inzet en resultaat.
6
