Uitvoeringsprogramma toezicht enhandhaving Wabogemeente Leiderdorp
Vastgesteld in de collegevergadering van 15februari 2011
Inhoudsopgave 1. Inleiding 1.1Opbouw uitvoeringsprogramma 2. Doelstelling Wabo 3. Wettelijk kader 3.1 Wabo 3.2 Besluit omgevingsrecht 3.2.1 Model 3.3 Regeling omgevingsrecht 3.4 Relatie met relevante wet-enregelgeving 4. Bevoegd gezag 5. Monitoring, rapportage enevaluatie 5.1 Monitoring 5.2 Rapportage enevaluatie 6. Toezicht, handhaving enstrafbaarstelling 6.1 Integraal toezicht 6.2 Handhaving 6.3 Gedogen 6.4 Samenhang tussen toezicht enhandhaving 7. Strategie 7.1 Prioriteiten 7.2 Capaciteit 7.3 Handhavingsstrategieën 7.3.1 Nalevingsstrategie 7.3.2 Toezichtstrategie 7.3.3 Sanctiestrategie 8. Samenvattend: conclusies,afspraken, aandachtspunten Literatuurlijst
2 2 2 3 3 3 4 5 6 6 7 7 7 7 7 8 8 9 10 10 11 12 12 13 14 15
1. Inleiding Op 1oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) inwerking getreden. DeWabo integreert 25 toestemmingen voor activiteiten in de fysieke leefomgeving in een omgevingsvergunning. Het gaat hierbij om vergunningen, ontheffingen, meldingen of kennisgevingen die zijn opgenomen ingemeentelijke, provinciale en landelijke wet- en regelgeving. In dit uitvoeringsprogramma wordt nader ingegaan op de verplichtingen die zijn opgenomen in de Wabo met betrekking tot toezicht en handhaving. Ook worden er afspraken vastgelegd over de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de betrokken actoren. Kortom, er wordt concreet afgesproken hoede gemeente in bepaalde situaties zijntoezichthoudende en handhavende taak uitvoert. De focus van dit programma richt zich op toezicht en handhaving. Werkafspraken en procedures rondom aanvragen en vergunningverlening - met zowel intern als met extern betrokken actoren worden inanderedocumenten dan indit handhavingsprogrammabesproken. Voor de algemene beleidslijn ten aanzien van de handhavende taken van de gemeente wordt verwezen naar de Kadernotaintegraal handhavingsbeleid 2011-2015 van degemeente Leiderdorp1. Met dit uitvoeringsprogramma wordt beoogd om in de organisatie een kwaliteitsslag te maken op het gebied van toezicht en handhaving. Dit moet worden bereikt door gecoördineerd toezicht te organiseren en om waar mogelijk integraal handhavend op te treden. Integraal betekent in deze context dat er zowel op strategisch,tactisch als op operationeel niveau afstemming plaatsvindt over hoe het toezicht en handhaving op hetgebied van deWabo isgeorganiseerd en hoe dit vervolgens in de praktijk wordt uitgevoerd.
1.1 Opbouw uitvoerinqsproqramma Dit uitvoeringsprogramma is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 bevat de doelstelling van de Wabo. In hoofdstuk 3 wordt in verkorte vorm een weergave gegeven van wat de Wabo inhoudt en welke verplichtingen de Wabo met zich meebrengt. Hoofdstuk 4 gaat in op het bevoegd gezag. De hoofdstukken 5, 6 en 7 bevatten de verplichtingen die voortvloeien uit de Wabo; dit zijn respectievelijk monitoring/ rapportage en evaluatie, toezicht/ handhaving en strafbaarstelling en de te volgen strategie. In hetafsluitende hoofdstuk, hoofdstuk 8,staan deconclusies/afspraken en aandachtspunten. Voor actuele wetsteksten wordt verwezen naar de officiële publicaties opdewebsite www.overheid.nl
2. Doelstelling Wabo DeWabo isgebaseerd opdevolgende doelstellingen: het project vandeaanvrager staatcentraal; erwordt slechts één omgevingsvergunning afgegeven voor het gehele project; de bestaande beschermingsniveaus blijven beschermd; erzijn geentegenstrijdige voorschriften; minder administratieve lasten; deregulering. Metdit uitvoeringsprogramma wordt beoogd: • hetcreëren van samenhang tussen toezicht en handhaving; • hetorganiseren van integraal toezicht; • het bevoegd gezag isook handhaver; • hetopleggen van bestuurlijke sancties.
' Deze nota isopkorte termijn gereed. Dit uitvoeringsprogramma geeft daarom een meer uitvoeriger beschrijvingen beleidskeuzes ten aanzien van de toezichthoudende en handhavingstaken van de gemeente. De Kadernota Integraal handhavingsbeleid bevat de algemene beleidslijn op het gebied van toezicht en handhaving voor de gemeente.
3. Wettelijk kader DeWabo bevat algemene bepalingen ten aanzien van aanvragen, procedures voor de totstandkoming van de vergunning, de financiële zekerheid en de vergoeding van kosten en schade, de afstemming en coördinatie in het belang van de doelmatige handhaving en het toepassingsbereik. De wet wordt nader uitgewerkt in een tweetal uitvoeringsregelingen, namelijk het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). Inhet Bor zijn kwaliteitseisen opgenomen, die vervolgens verder zijn uitgewerkt inde Mor. Ook is een dertiental wetten zodanig gewijzigd2 dat (1) het bestuursorgaan dat belast is met handhaving dit via het bestuursrechtelijk traject doet en (2) in de betrokken wet wordt een opsomming gegeven van de artikelen vandeWabo die betrekking hebben opde handhaving. Zowel de Wabo als de Bor en de Mor worden hieronder kort toegelicht, waarbij moet worden opgemerkt datdefocus ligt op de bepalingen tenaanzien vantoezicht en handhaving.
3.1 Wabo DeWabo geeft de kaders aan voor de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning is één geïntegreerde vergunning voor bouwen, wonen, monumenten, ruimte, natuur en milieu. De Wabo maakt het mogelijk dat de aanvrager voor verschillende activiteiten slechts één aanvraag hoeft in te dienen. Het voordeel hiervan is dat de aanvrager slechts met één loket te maken heeft. De aanvrager krijgt hierdoor één besluit van het bevoegdgezag. Inhoofdstuk 5van deWabo staan de regels omtrent toezicht en handhaving genoemd. Erwordt in dit hoofdstuk een koppeling gelegd met de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waar de bepalingen met betrekking tot het opleggen van bestuursrechtelijke sancties in staan, zoals het opleggen van een bestuurlijke boete, een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom. Het primaat van handhaving ligt vanwege de koppeling met de Awb bij bestuursrechtelijke procedures. Integraliteit krijgt hiermee vorm, omdat ieder bevoegd gezag gelijke bepalingen - namelijk de Awb - hanteert, waardoor de procedure voor zowel het bestuursorgaan alsde burger transparanter wordt.
3.2 Besluit omgevingsrecht Het Besluit omgevingsrecht bevat de kwaliteitseisen voor bestuursorganen ten aanzien van het uitvoeringsprogrammaende uitvoeringsorganisatie. Het gaat hierbij om devolgende verplichtingen: Artikel BOR 7.2
Eisen Handhavingsbeleid
7.3
Uitvoeringsprogramma
Omschrijving Het opstellen van een handhavingsbeleid. In het beleid staat een beschrijving van de prioriteiten, de doelen, de strategie en de activiteiten. Dit beleid is gebaseerd op een probleemanalyse. Het beleid is afgestemd met de betrokken bestuursorganen en de strafrechtelijke partners. Regelmatig wordt het beleid naar aanleiding van het uitvoeringsprogramma geëvalueerd. Het handhavingsbeleid wordt door het college aan de gemeenteraad bekend gemaakt. Het jaarlijks opstellen van een uitvoeringsprogramma. Dit programma wordt opgesteld op basis van een probleemanalyse en een prioriteitstelling. Het uitvoeringsprogramma is afgestemd met de betrokken bestuursorganen en de strafrechtelijke partners. Het uitvoeringsprogramma wordt door hetcollege aan de gemeenteraad bekend gemaakt.
Later indit hoofdstuk, namelijk in paragraaf 3.4 wordt nader ingegaan op deze dertien wetten en welke dit zijn.
Het stellen van kwaliteitseisen aan de administratieve organisatie: het vastleggen van de personeelsformatie met hetvastleggen vantaken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden behorende bij de functies en het scheiden van functies tussen vergunningverlening en handhaving. De financiële en personele middelen zijn in de begroting Borging van middelen 7.5 gewaarborgd. Met behulp van een geautomatiseerd systeem het bewa7.6 Monitoring ken van de resultaten en de voortgang van het uitvoeringsprogramma en degesteldedoelen. Het college rapporteert periodiek over de gestelde doelen 7.7 Rapportage en de voorgenomen doelen. Jaarlijks wordt het uitvoeringsprogramma geëvalueerd. De rapportage wordt door het college aande gemeenteraad bekend gemaakt. NB. Ten aanzien van artikel 7.2 Bor wordt opgemerkt dat in Leiderdorp gewerkt wordt aan de Kadernota integraal handhavingsbeleid 2011-2015. Indeze integrale notaworden vereisten zoals deze inde Borstaan meegenomen,waaronder de afstemming metde strafrechtelijke partners. 7.4
Inrichting uitvoeringsprogramma
3.2.1 Model De kwaliteitseisen in het Bor zijn gebaseerd op het model van het adequate handhavingsproces. Het zijn de minimumeisen waaraan elke professionele handhavingsorganisatie moet voldoen. De eisen moeten leiden tot een strategische, programmatische en onderling afgestemde uitoefening van de handhaving3. De kwaliteitseisen beogen een transparante en systematische manier van werken. Met zo'n werkwijze kunnen bestuurders sturen op prioriteiten en de in te zetten capaciteit. Daarnaast maaktdezewerkwijze het mogelijk omachteraf verantwoording afteleggen.
Integraal handhavingsprogramma 2009 gemeente Wijdemeren, blz.5
Schematisch ziet hetproces van professionele handhaving er alsvolgt uit4:
Figuur 1:procesvanprofessionelehandhaving
n de volgende hoofdstukken worden de verschillende onderdelen uit de handhavingscyclus besproken.
3.3 Regeling omaevinqsrecht De kwaliteitseisen uit het Borworden nader uitgewerkt inde Mor. Inde Mor zijn de uniforme vereisten voor het indienen van een omgevingsvergunning opgenomen. Het zijn algemene vereisten die altijd en op alle activiteiten van toepassing zijn. Zo staan er indieningsvereisten in ten aanzien van de te overleggen gegevens indien er een aanvraag voor een activiteit (zoals bouwen, slopen of oprichten van een inrichting etc.) wordt ingediend. In de praktijk is de ministeriële regeling de basis voor het te ontwikkelen elektronisch aanvraagformulier voor de omgevingsvergunning, dat via het Omqevinqsloket beschikbaar wordtgesteld.
model afkomstig van:http://omgevingsvergunning.vrom.n1/index.cfm/t/Handhavinp/viH/Qn77rQS A.^FFA J 497D-9B4D9DB69298D0A83a ug, i s t l , s 7fi1f) * "A Ziehiervoor www.omgevingsloket.nl
3.4 Relatie met relevantewet-en regelgeving DeWabo bundelt 25 toestemmingsbesluiten (lees: vergunningen of ontheffingen) voor het realiseren van een project tot slechts één besluit. De toestemmingen uit de diverse wetgeving moet hierop worden aangesloten. Het gaat hierbij om vergunningen op basis van de volgende wetten die een aanpassingen afstemming metdeWabo behoeven: Flora-en Faunawet Kernenergiewet Monumentenwet 1988 Natuurbeschermingswet 1998 Ontgrondingenwet Wet bescherming Antarctica Wet bodembescherming Wet geluidhinder Wet inzake de luchtverontreiniging Wet milieubeheer Wet ruimtelijke ordening Waterwet Woningwet Daarnaast heeft de Wabo betrekking op vergunningen die op grond van provinciale en gemeentelijke verordeningen die worden afgegeven. Op gemeentelijk niveau gaat het hierbij om de volgende vergunningstelsels: Verordening Algemene Plaatselijke Verordening 2010 (volledigheidshalvewordtgemelddatnietalleartikelen uitde APVvallenonderhetregimevandeWabo;dezeopsomming islimitatief)
Bouwverordening 2007
Verordening opde beplantingen 2009 Erfgoedverordening 2008
Activiteit op basis van vergunningplicht het maken, hebben en veranderen van een uitweg het aanleggen van eenweg het hebben van een alarminstallatie in, op of aaneen onroerende zaak het makenvan handelsreclame op ofaan een onroerende zaak het als eigenaar, etc. toestaan of gedogen van handelsreclame het plaatsen van voorwerpen op of aan de weg instrijd metde publieke functie ervan het slopenvaneen bouwwerk het slopen van een bouwwerk in een aangewezen stads-of dorpsgezicht het kappen van een boom of het vellen van een houtopstand het slopen, wijzigen, etc. van een monument opgrondvan de monumentenverordening
4. Bevoegd gezag In artikel 2.4, lid 5 Wabo is vastgelegd dat "eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag" is. Op basis van dit principe heeft de aanvrager slechts met één bevoegd gezag te maken als het gaat omvergunningverlening, besluitvorming, toezicht en handhaving op grond van de Wabo. Doel hiervan is dat de aanvrager nietsteeds met een ander bevoegd gezag wordt geconfronteerd en dat één bevoegd gezag overzicht houdt op de activiteiten die plaatsvinden. Voor lokale overheden is bepaald dat burgemeester en wethouders het bevoegd gezag zijn voor het verlenen (en handhaven) van de omgevingsvergunning (artikel 2.4, lid 1 Wabo). Uitzondering op de regel dat de aanvrager slechts met één bevoegd gezag te maken heeft, zijnactiviteiten (1) in het kader van lozingen op hetoppervlaktewater in het kader van de Waterwet en (2) in het geval de aanvrager zijn project in de loop der tijd zodanig aanpast dat een wisseling van het bevoegd gezag optreedt. Een voorbeeld is de uitbreiding van een bedrijf tot boven de genoemde capaciteitsgrens.
5. Monitoring, rapportage en evaluatie 5.1 Monitoring De Bor schrijft voor dat er een geautomatiseerd systeem van monitoring in de organisatie aanwezig moet zijn. Via de website Omgevingsloket Online (OLO) heeft de gemeente een koppeling gelegd met directe afnemers, zoals de milieudienst en de brandweer. Burgers en bedrijven kunnen via het OLO de vergunning- en meldingsplicht checken, online voor alle werkzaamheden binnen een project één vergunningaanvragen envolgen hoe hetmetdeaanvraag gaat6. Het cluster BWT van de Gemeentewinkel kent een eigen handhavingstoepassing waar de registratie van toezicht- en handhavingszaken plaatsvindt. Erwordt nog onderzocht of er een koppeling mogelijk is metde Milieudienst en de brandweer, zodat de partijen informatie met elkaar kunnendelen.
5.2 Rapportage en evaluatie Op grond van artikel 7.7 Bor rapporteren burgemeester en wethouders periodiek over de gestelde doelen aan de raad. Jaarlijkswordt het uitvoeringsprogramma geëvalueerd. De periodieke rapportage over de gestelde doelen zal worden gecombineerd met een evaluatie van het uitvoeringsprogramma. Het doel van deze rapportage is het evalueren van het uitvoeringsprogramma en dan met name ten aanzien van de gestelde prioriteiten, de strategie en de wijze van toezicht enhandhaving. Het cluster Bouw- en Woningtoezicht van de Gemeentewinkel is leidend in het opstellen van een dergelijkejaarlijkse rapportage. De rapportage dient iederjaar voor 1apriltezijn opgesteld7. Deaanbevelingen en/of de aanpassing van de prioriteitstelling uit de rapportage worden in dit uitvoeringsprogramma ingepast en verwerkt. Dit uitvoeringsprogramma wordt hiermee jaarlijks opnieuw vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders. In geval van veranderende beleidskeuzes kan de inzet vande afdeling Beleidworden gewenst.
6
https://www.omgevingsloket.nl/Particulier/particulier/home/wat-is-omgevingsloket?init=true# 30 september 2010 7 Derapportage en evaluatie van de Milieudienst vindt afzonderlijk plaats middels het eigen handhavingsprogramma
6. Toezicht, handhaving en strafbaarstelling Waar het tot voor de invoering van de omgevingsvergunning het toezicht en handhaving was geconcentreerd op individuele disciplines en werkprocessen, wordt met de omgevingsvergunning een samenhangende aanpak beoogd. Voor Leiderdorp een goede aanleiding om het proces van vergunningverlening, toezicht en handhaving te stroomlijnen enopelkaar aftestemmen.
6.1 Integraal toezicht Dedefinitie die aan toezicht kanworden gegeven is: "hetverzamelen vaninformatie om vastte stellen of er sprake is van een regel; het vervolgens beoordelen of er sprake is van een overtreding; waar mogelijk optreden op basis vandat oordeel8". Integraal toezicht heeft betrekking op meerdere aspecten ofactiviteiten die inonderling samenhang kunnen worden beschouwd. IndeWabo staat het model van integraal toezichtcentraal. Inhet hoofdstuk over de strategie (hoofdstuk 7)wordt nader ingegaan op het integraal toezicht en hoe dit in Leiderdorp isgeorganiseerd.
6.2 Handhaving Op grond van artikel 5.2, lid 1 Wabo draagt het bevoegd gezag zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving. Het primaatvan handhaving komt dan ook te liggen bij de bestuursrechtelijke aanpak. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevat regels over bestuurlijke sancties, welke onder te verdelen zijn inherstelsancties en bestraffende sancties. Herstelsancties zijn een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom. Een bestraffende sanctie isde bestuurlijke boete. Naast de bestuursrechtelijke handhaving kent deWabo ook strafrechtelijke handhaving via deWet op de economische delicten en het strafrechtelijke traject zoals dat gebruikelijk is bij handhaving in milieuwetgeving. Toepassing hiervan kan alleen door bevoegde opsporingsambtenaren worden uitgevoerd. Privaatrechtelijk handhaven is op grond van deWabo niet mogelijk. Privaatrechtelijk handhaven betekent via de rechter afdwingen, datwil zeggen dat alleen privaatrechtelijk gehandhaafd kan worden als je als gemeente ook privaatrechtelijke bevoegdheden c.q. rechten hebt,zoals eigendomsrecht.
6.3 Gedogen Inde kabinetsnota "Grenzen aan gedogen"9is hetgedoogbeleid vastgelegd. Indit gedoogbeleid staan degrenzen opgesomd waarbinnen devolgende situaties gedoogd magworden: • Situaties waarin handhaving zou leiden tot onmiskenbare onbillijkheden; • Situatieswaarin het algemeen belang evident beter isgediend metgedogen; • Situaties waarin eenzwaarder belang hetgedogen rechtvaardigt. Sinds 2004 hanteert deAfdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) de volgende standaardformulering die de grens van de discretionaire bevoegdheid markeert: "Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding vaneen wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op tetreden, in de regel vandeze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts in bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich in het algemeen voordoenindien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voortskan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatiebehoort te wordenafgezien".
8
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Minderlast,meereffect,Dekaderstellende visie op toezicht, 2005 9 Kamerstukken 25 085,nr.2
De grenzen zijn hiermee bepaald: (1) er is concreet zicht op legalisatie en (2) handhaving staat in onevenredige verhouding tot hetdaarmeetedienen belang. De lijn die in Leiderdorp ook wordt nagestreefd sluit aan bij deze grenzen. Nadrukkelijk moet worden gezegd dat bestuursrechtelijke handhaving primair het doel is. De voorwaarden die wij stellen aan gedogen, zijn: • Er moet sprake zijn van uitzonderingsgevallen (bijvoorbeeld overmachts- of overgangssituaties)10; • Hetgedogen moet beperkt blijven intijd en/ofomvang; • Het gedogen moet correct gebeuren, zodat voorkomen wordt dat een derdebelanghebbende dedupewordt van de gedoogsituatie: • Het voornemen tot gedogen wordt bekend gemaakt en derden kunnen hier bedenkingen tegen indienen; • Er wordt een expliciet gedoogbesluit genomen door het verantwoordelijk bestuursorgaan. Dit is een besluit in de zin van Algemene wet bestuursrecht waartegen bezwaar en beroep open staat. 6.4 Samenhang tussen toezicht en handhaving Er isalleen een geslaagde samenhang tussen toezicht en handhaving mogelijk als er voor een goede vorm van samenwerking wordt gekozen. Deze vorm isafhankelijk van de betrokken partijen en de nut en noodzaak om afspraken op papier te zetten. Een aantal elementen of voorwaarden is essentieel vooreenconstructieve samenwerking. Ditzijn: • Creëren van draagvlak: de weerstand van een verdergaande vorm van samenwerking en afstemming wegnemen • Beleidsafstemming: er moet overeenstemming zijn om de gezamenlijk te bereiken doelen te bereiken • Informatievoorziening: informatie-uitwisseling tussen de samenwerkende partijen is essentieel • Coördinatie:om regiete behouden is hetvan belang dat iemand eencoördinatie- of regiefunctieopzich neemt • Uitvoeringsorganisatie: om integraal werken mogelijk te maken, is afstemming nodig tussen beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering
InLeiderdorp zijn devolgende interne afspraken gemaakt: • Hetcollege isteallentijde verantwoordelijk voor het afgeven van Wabo-vergunningen; • Devergunningverleners houden zich niet bezig mettoezicht en handhaving; • Toezicht en handhaving worden bijvoorkeur gescheiden,tenzij de situatie anders vraagt11; • Toezicht beperkt zich tot bouwwerkzaamheden op basis van een verleende omgevingsvergunning; handhaving wordt ingezet voor alle activiteiten diezonder vergunning plaatsvinden; • Het behouden van het interne handhavingsoverleg voor informatie-uitwisseling en afstemming.
10
Uitzonderingsgevallen zijn bijvoorbeeld overmachts- en overgangssituaties. Kenmerk van overmachtssituaties isdat de afweging van belangen weinig ruimte biedt voor verschillende uitkomsten. De situatie dwingt tot het laten prevaleren van een bepaald belang boven de andere betrokken belangen. Een voorbeeld hierin isdat in geval toeleveranciers van afval, alsgevolg van een tijdelijke storing bij een afvalverwerkingsbedrijf indeonmogelijkheid verkeren zich te houden aan de maximum omvang en maximum duur van opslag die hun bij wettelijk of vergunningvoorschrift istoegestaan. Ineen overgangssituatie kan gedogen aanvaardbaar zijn, indien de consequenties van handhaving niet inredelijke verhouding staan tot debelangen die met (onmiddellijke) handhaving zouden zijn gediend. Dat kan het geval zijn bij nieuwe wetgeving die uiterst ingrijpend isvoor bestaande bedrijven. Ook kan het aanvaardbaar zijn om vooruitlopend opeen wetswijziging tijdelijk te gedogen. 11 Voor deze formulering isgekozen, omdat een absolute scheiding tot praktische problemen kan leiden. Zo isde ambtelijke capaciteit beperkt en door eikaars vervanger te zijn bij ziekte ofafwezigheid hoeft het proces van toezicht en handhaving niettot vertraging te leiden.
10
Degemeente heeft metde Milieudienst ende brandweer devolgende werkafspraken gemaakt: • Via het OLO (Omgevingsloket Online) bestaat een koppeling tussen de gemeente, de milieudienst ende brandweer. Hierdoorwordt inzichtelijk welkevergunningaanvragen binnenkomen. Er wordt onderzocht in hoeverre een digitale koppeling mogelijk is met de afnemers op het gebied van handhaving. Hetdoel hiervan isom informatie uittewisselen en om kennis tussen deverschillende partijentedelen. • Het organiseren van een periodiek overleg tussen gemeente, Milieudienst en brandweer. Tijdens dit overleg worden de lopende zaken behandeld op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving. De frequentie van dit overleg is eens per 4 weken. 2 keer per jaar worden ook het Hoogheemraadschap van Rijnland,de politie en de boa's uitgenodigd om zaken afte stemmen.Voor beide geldt dat de frequentie, indien dit nodig is,aangepast kan worden. Doel van deze overleggen is om informatie uit te wisselen en om kennis te delen. Ook kanditoverleg aanleiding zijn omgemaakte afspraken en beleid teherzien. Hetperiodiek overleg tussengemeente, milieudienst en brandweerzalop kortetermijnopgepakt moetenworden om invulling tegaan geven inhetvastleggen van praktische afspraken. Indeze notitie iser bewust voor gekozen om in hoofdlijnen te bepalen welk karakter enwelke insteek dit overleg zal hebben, omdat opdit moment een dergelijk overleg niet plaatsvindt.
Bestuurlijkoverleg Om de continuïteit in samenwerking met de betrokken partijen te waarborgen, wordt voorgesteld om een bestuurlijk overleg tussen gemeente, Milieudienst en brandweer in te stellen. Dit bestuurlijk overleg wordt gevoerd door de verantwoordelijk bestuurders, waarbij op ambtelijk niveau de overleggen worden voorbereid. Het bestuurlijk overleg vindt twee maal perjaar plaats.
11
7. Strategie Het effectief bevorderen van de naleving van wet- en regelgeving begint bij maken van een keuze van het instrument om te gaan handhaven. Erzijn verschillende instrumenten die hiervoor ingezet kunnen worden. Het algemene (basis)instrument dat de gemeente Leiderdorp hanteert is het programmatisch handhaven op basis van het prioriteren van onderwerpen.
7.1 Prioriteiten Voorgesteld wordt om de prioriteiten zoals deze in de Nota handhaving bouwregelgeving en bestemmingsplannengemeente Leiderdorp,augustus2004, staan benoemd tecontinueren. Deze prioritering geldt voor zowel handhavingszaken die op initiatief van de gemeente worden uitgevoerd als voor verzoeken van handhaving. Voor beide geldt dat de inzet van handhaving wordt bepaalddoor de matevan prioriteit. Hetgaat hierbij omdevolgende prioritering: Hoge prioriteit gevaar voor veiligheid ofvolksgezondheid; gebruik door bedrijven instrijd met bestemming; aantasting vancultureelwaardevolle panden ofgebieden; aantasting van monumenten; aantasting van stedenbouwkundige waarden zoals vastgelegd in ruimtelijk beleid, bijvoorbeeld zoals geformuleerd in concept-uitwerkingsvoorschriften; aantasting van landschappelijke waarde en openheid van het buitengebied; strijd meterfbebouwingsvoorschriften in bestemmingsplannen; dakkapellen (indien voorzijde en instrijd met dakkapellenbeleid); kleurgebruik/materiaalgebruik (indien gelegen in een gebied dat in de welstandsnota op bladzijde 39als gebied meteen hoogwelstandsniveau isaangeduid). Lage prioriteit dakkapellen (indien voorzijde, achterzijde ofzijkant, instrijd met dakkapellenbeleid); uitmonding afzuiginstallaties keukens; rookkanalen; zonneweringen; zonnecollectoren; (wijzigingen van de) achtergevel; erfafscheidingen/tuinmeubilair; (schotel)antennes; luifels enrolluiken; carport; airco's voor zover aangebracht aan deachter-, voor- ofzijgevel of op plat dak achterzijde, kleurgebruik/materiaalgebruik (indien gelegen in een gebied dat in de welstandsnota op bladzijde 39alsgebied met regulier welstandsniveau isaangeduid); • reclame-uitingen. Aan deze lijstworden deonderdelen uitdeAPV die nuonder deWabo vallen toegevoegd. Ditzijn: • het maken, hebben en veranderen van een uitweg; • hetaanleggen van eenweg; • het hebben van een alarminstallatie in,opof aan een onroerende zaak; • het maken van handelsreclame opofaan een onroerende zaak; • hetals eigenaar, etc. toestaan of gedogen van handelsreclame; • het plaatsen vanvoorwerpen opof aan deweg instrijd metde publieke functieervan. Hierbij moet worden opgemerkt dat er hier niet eerder een prioritering aan APV-onderwerpen isgegeven, waardoor aan de APV-onderwerpen die onder de Wabo vallen een "lage prioriteit" wordt toege-
12
kend, tenzij het gaat om een situatie waar de criteria vallende onder een "hoge prioriteit" van toepassingzijn. Integraleprioriteiten Tijdens de totstandkoming van dit uitvoeringsprogramma is gebleken dat het op dit moment niet mogelijk isom afspraken te maken tussen Gemeentewinkel, Milieudienst en brandweer om gezamenlijke prioriteiten te benoemen om vervolgens integrale handhaving mogelijk te maken. Afgesproken is om 2011 te benutten als pilotjaar, waarin onderlinge afstemming tussen deze drie partijen zal plaatsvinden. In2012 zalvoor heteerstworden gewerkt met integrale handhaving. De huidige samenwerking tussen de verschillende partijen blijft in stand. Als groeimodel zal de samenwerking worden geïntensiveerd. NB. integraal toezicht (signaaltoezicht) zoals beschreven in paragraaf 7.3.2 valt hier buiten. Hier zal in 2011wel meegestartworden. De Milieudienst zal de door hen benoemde prioriteiten in handhavende taken, zoals deze zijn verwoord in heteigen handhavingsplan12, continueren. Ditgeldt eveneens voor de brandweer.
7.2 Capaciteit Hieronder volgt een overzicht van het aantal uren dieten laste komen van het cluster BWT om uitvoering te geven aan dit uitvoeringsprogramma. Nadrukkelijk moet worden vermeld dat benoemde capaciteit alleen bestemd is om inte zetten voor de handhaving op het gebied van de Wabo. Een volledig (gedetailleerd) overzicht van de capaciteit ten behoeve van de gemeentelijke handhavingstaken wordt opgenomen inde Kadernota integrale handhaving. Gemeentewinkel - cluster BWT Taak Capaciteit Toezicht 1fte Handhaving Bouwen 1 fte Handhaving Wabo 0,5fte APV Brandweer (capaciteit ook naovergang naarVeiligheidsregio per 1/1/20110 Taak Capaciteit Beleid, projecten, af1 fte stemming, APV, complexe zaken Bouwplantoetsing, 0,5fte controle gebruiksvergunning Specialistische onder- 0,4 -0,7 fte steuning en controle meldingsplichtige objecten met prio 1 status De uren die voor rekening komen voor de Milieudienst zijn niet in dit overzicht meegenomen, omdat deze urenvia deeigen begroting wordt verrekend metdegemeente. Opdrachtgeverschap- opdrachtnemerschap Zoals gezegd zijn de Milieudienst en de brandweer de belangrijkste partners voor de gemeente in de samenwerking op het gebied van de Wabo. De Milieudienst voert namens onze gemeente alle taken op het gebied van milieu uit. Per 1januari 2011 is de brandweer uitgeplaatst naar de Veiligheidsregio Hollands-Midden.
12
Handhavingsplan 2011-2014, vastgesteld door het Dagelijks Bestuur van de Milieudienst West-Holland op 25 oktober 2010
13
Om de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden beheersbaar te houden, wil de gemeente Leiderdorp met deze samenwerkingsverbanden de dienstverlening verbeteren door nadere afspraken te maken over de invulling van de rol van opdrachtgever en de rol van opdrachtnemer. Dit kan uitmonden in een dienstverleningsovereenkomst. Dit proces wordt nog nader uitgewerkt. In andere documenten zal hier verder over worden besloten. De afspraken die in dit uitvoeringsprogramma staan, worden daarin meegenomen. 7.3 Handhavinqsstrateqieën Nude prioriteiten zijn gesteld, kan een keuze worden gemaakt in de handhavingsstrategie. De strategie per taakveld kan afzonderlijk bepaald worden en is afhankelijk van de hoogte van de prioriteit en de bestuurlijke ambitie. Op basis hiervan kan een nalevingsstrategie worden opgesteld. In de nalevingsstrategie staan de activiteiten genoemd dieworden ondernomen om de naleving zoveel mogelijk te verbeteren. De nalevingsstrategie wordt verder uitgewerkt in een toezichtstrategie (vanwege het bevorderen van de naleving door het toezicht) en een sanctiestrategie (vanwege het bevorderen van de naleving door sancties). De verschillende strategieën kunnen in combinatie van elkaar worden gezien. Afhankelijk van de omstandigheden (mate van overtreding) kan de strategie worden bepaald; hetgaat erom decombinatie tevinden diede naleving maximaal kan beïnvloeden.
7.3.1 Nalevingsstrategie Denalevings-enhandhavingspiramide Ter operationalisatie van de handhavingsstrategie kan aanvullend een ander instrument worden toegepast, namelijk de nalevings- en handhavingspiramide. Dit instrument is door de Commissie Mans ontwikkeld in het rapport "De tijd is rijp"13. De gedachte achter deze piramide is van belang bij het opstellen van het handhavingsprogrammaen bij hetoptreden volgens een stappenplan (destrategie). De piramide onderscheidt een aantal categorieën; de houding/ het gedrag van mensen bepaald de mate van de ernst van de overtreding en welke maatregelen hier tegenover kunnen komen te staan. De Commissie Mans omschrijft de brede basis onder aan de piramide als volgt in zijn rapport: "Het gros van degenen voor wie de regels zijn bedoeld is geneigd om die regels ook te volgen. Menherkent het welbegrepen eigenbelang in het gezamenlijk bevorderen van het collectieve belang vanveiligheid, gezondheid en orde. Een reden om de regels te overtreden is voor deze groep, behalve gebrek aankennis, onkunde en overmacht, de beeldvorming dat er in het algemeen weinig wordt nageleefd". Een stap hoger inde piramide, zijn de mensen die het nietzo nauw nemen met het collectieve belang. Een nog kleinere groep, de daarop volgende trede in de piramide, is steeds geneigd tot opportunistisch en calculerend gedrag. De regels en de daarachterliggende belangen hebben voor hen geen betekenis. Detopvande piramidewordt gevormd door criminele organisaties en individuen.
13
Commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving, Detijd isrijp,2008 (Commissie Mans)
14
Hieronder wordt de piramidefysiek gemaakt.
Figuur2:denalevings-enhandhavingspiramidenaarAyres&Braithwaite/VanStokkom In de paragraaf over de sanctiestrategie (paragraaf 7.3.3) wordt de piramide operationeel gemaakt door de omstandigheid/activiteit te koppelen aan de houding van de burger/ bedrijf (vergunningaanvrager/overtreder) waaraan een sanctie aangekoppeld kanworden.
7.3.2Toezichtstrateqie De toezichtstrategie bepaald hoe het bevoegd gezag het toezicht uitoefent. Het gaat hier met name om decapaciteit en middelen zo intezetten dat een zo hoog mogelijk rendementwordt behaald bij de uitvoering van het handhavingsbeleid. Bij de toezichtstrategie kan een viertal modellen worden onderscheiden voor de inzet van integrale controles, ditzijn: Controleren metelkaar - vanuit de verschillende disciplines wordt gezamenlijk een integrale controle uitgevoerd Controleren naelkaar -verschillende toezichthouders voeren vanuit verschillende disciplines, afhankelijk vandefasevan het project, een inspectie uit Controleren voorelkaar- ééntoezichthouder voerteen integrale controle uitvan de betrokken beleidsvelden Signaleren voor elkaar -detoezichthouder neemt tijdens de inspectie punten van andere beleidsvelden meeen heeft hierin een signalerende taak
Degemeente, de Milieudienst en de brandweer hebben de volgende afspraken metelkaar gemaakt: Onderwerp Nadruk op component milieu Nadruk op component brandveiligheid Nadruk op component bouwen en slopen Nieuwbouwprojecten Overig
Toezichtstrategie Signaleren voor elkaar
Primair betrokken Milieudienst
Signaleren voor elkaar
Brandweer
Signaleren voor elkaar
Gemeentewinkel
Controleren met elkaar Afhankelijk van situatie
Gemeentewinkel, Milieudienst, brandweer Gemeentewinkel, Milieudienst, brandweer
Secundair betrokken Gemeentewinkel, brandweer Gemeentewinkel, Milieudienst Milieudienst, brandweer
Toelichtingopditschema: integraal toezicht organiseren middels: signaleren voor elkaar. • Hettoezichthoudend orgaan bepaald welke partijen aanwezig zullen zijn. Dit hoeft niet beperktte blijven tot slechts éénorgaan; • Voor elkaar signaleren gebeurt door elkaar op de hoogte te stellen van de opgemaakte rapportages;
15
Tijdenseentoezichtsbezoek wordt een integrale lijst metonderwerpen afgehandeld. Deresultaten van dit bezoek worden middels een rapportage doorgegeven aan de andere partijen, zodat een vervolgbezoek door een van de andere partijen wellicht noodzakelijk is. Dit wordt onderlingafgestemd.
7.3.3 Sanctiestrateqie In de sanctiestrategie wordt bepaald hoe de bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke handhaving binnen de gemeente en de handhavende partners is georganiseerd. De sanctie is afhankelijk van de omstandigheid/ activiteit én is van toepassing op de eerder benoemde prioriteiten. Gelet op de beperkte capaciteit bij de afdeling Gemeentewinkel zal zoveel mogelijk inzet plaatsvinden op zaken die onder dehogeprioriteit staan benoemd;opzaken die onder lage prioriteit staan benoemd,zal beperkte handhaving plaatsvinden. Volgens vaste jurisprudentie is het niet mogelijk om niet te handhaven, omdat deoverheid hiertoe een primairetaak heeft.
Omstandigheid/ activiteit Gedragsvoorschriften
Nieuwe ondernemer (< 1 jaar) De overtreder is een natuurlijke persoon
De overtreder is een natuurlijke persoon
Gevaar
Herhaling van overtredingen (recidive)
Onherstelbare schade Onherstelbare schade
Omschrijving Kennis overbrengen van geldende wet- en regelgeving om gedrag te beïnvloeden Kennis overbrengen van geldende wet- en regelgeving Overtredingen door natuurlijke personen kan een extra informerende stap proportioneel zijn, de mate van intensiteit is afhankelijk van de houding/ zwaarte vande overtreding Overtredingen door natuurlijke personen kan een extra informerende stap proportioneel zijn, de mate van intensiteit is afhankelijk van de houding/ zwaarte van de overtreding Direct optreden is noodzakelijk bij direct gevaar voor mens,dier of grote schade Van recidive is sprake als de overtreder van een eerdere overtreding met vergelijkbare oorzaak ten minste één keer is gewaarschuwd. Direct bestuurlijk optreden als kans op herhaling aanwezig is Direct strafrechtelijk optreden
Houding van burger/ bedrijf
Sanctiestrategie
Goedwillende houding; welbegrepen eigenbelang
Informeren, adviseren, beperkte inspectie, nalevingsbijstand, onderzoek naar mogelijkheden tot legalisering
"moet kunnen"attitude
Intensieve controle, zo nodig dwangsom, bestuursdwang, boete, onderzoek naar mogelijkheden tot legalisering
Calculerend gedrag
Dwangsom, bestuursdwang, boete, strafvervolging
Criminaliteit
Strafvervolging
Afhankelijk van de situatie zal beoordeeld moeten worden welke partijen betrokken dienen teworden. Ditvanuit de eigen specifieke taak.
16
8. Samenvattend: conclusies,afspraken, aandachtspunten Conclusies/ gemaakte afspraken • Het primaat van handhaving is bestuursrechtelijk • BWT rapporteert enevalueertjaarlijks het uitvoeringsprogramma • Hetcollege benoemtjaarlijks de prioriteiten ten behoeve vandit uitvoeringsprogramma • Primair handhaven,gedogen is uitzondering, gemarkeerd door stringente voorwaarden • Gelet op de beperkte ambtelijke capaciteit zalalleen gehandhaafd worden op de onderwerpen die hoge prioriteit hebben. Onderwerpen die in de categorie van een lage prioriteit vallen, zal beperkte handhaving op plaatsvinden • 2011 wordt een pilotjaar voor gemeente, Milieudienst en brandweer om integrale prioriteiten voor 2012 te kunnen benoemen • In 2011 zal door Gemeentewinkel geregistreerd worden hoe vaak toezichthoudend en handhavend opgetreden gaat worden. Deze registratie zal inzicht bieden voor het benoemen van prioriteiten voor het volgendejaar, en hiermee kan inzichtelijk worden gemaakt in hoeverre de ambtelijke capaciteit voldoende is om de toezichthoudende en handhavende taken uit te voeren • Vergunningverlening en toezicht zijn gescheiden; bij voorkeur is ook toezicht en handhaving gescheiden • Toezicht middels "signaleren voor elkaar", tenzij het om een nieuwbouwproject gaat of om een project waarbij niet een van de componenten milieu, brandveiligheid of bouwen de overhand heeft • De gemeente, milieudienst en brandweer werken samen in de voorlichting voor burgers en bedrijven viawebsite, lokale krant enfolders over preventie • Het opstellen van controlerapporten na bezoeken. Deze rapportage wordt gedeeld met deandere betrokken partijen
17
Aandachtspunten De aandachtspunten zijn verwoord in SMART-doelstellingen. Deze aandachtspunten zijn tevens actiepunten diedoor het MT inhaar besluitvan30 november 2010zijn onderschreven.
Actie
Wat ishet doel?
Wievoert uit?
Planning
Koppelen geautomatiseerd handhavingsprogramma tussen gemeente, Milieudienst en brandweer Registreren van aantal toezichthoudende en handhavende zaken
Elkaar inzicht bieden in actuele toezicht- en handhavingszaken
Automatisering van milieudienst en brandweer
2011
Gemeentewinkel
Gedurende 2011
Opstellen van integrale checklisten tbv toezichtsbezoeken
Sturen op prioriteiten en inzichtelijk in hoeverre ambtelijke capaciteit toereikend is Uitvoering geven aan integraal werken
Opstellen van controlerapporten na bezoeken
Informatie delen met de betrokken partijen
Gemeentewinkel, in samenspraak met Milieudienst en Brandweer Betrokken partijen
4e kwartaal 2011 (tbv evaluatie 1 e kwartaal 2012) Gedurende 2011
Opstellen standaardbrieven tbv hetopleggen van sancties
Standaardisatie en eenduidigheid
2011
Opstellen draaiboek met de te volgen procedures in toezichten handhavingszaken
Procesbeschrijvingen en werkinstructies in toezicht- en handhavingszaken voor de organisatie Verkorten procedure
Gemeentewinkel, in samenspraak met Juridische Zaken Gemeentewinkel in samenwerking met afdeling Control (en Juridische Zaken) Juridische Zaken in samenspraak met Gemeentewinkel
2e 2011
kwartaal
Verkorten procedure
Juridische Zaken in samenspraak met Gemeentewinkel
2e 2011
kwartaal
Het college inzicht bieden in aantal bestuursdwang- en dwangsomsomaanschrijvingen metspoedeisend belang.
Juridische Zaken
1e kwartaal 2012 (tbv evaluatie)
Realiseren functiescheiding (op papier) mbt functienaam "medewerker dienstverlening en handhaving". Vanwege de formele scheiding tussen vergunningverlening en handhaving zal de functienaam anders geformuleerd moeten worden ivm juridische juistheid
Juridische Zaken na voorstel van de Gemeentewinkel
2e 2011
Bestuursdwangaanschrijving met een spoedeisend belang onder voorwaarden mandateren aan de ambtelijke organisatie en de brandweer Dwangsomaanschrijving met spoedeisend belang onder voorwaarden mandateren aan de ambtelijke organisatie en de brandweer Jaarlijkse rapportage van zowel bestuursdwangaanschrijvingen met spoedeisend belang en dwangsomaanschrijvingen met spoedeisend belang aan college (vanwege mandatering) Aanpassing mandaatoverzicht
2011
kwartaal
18
Bijscholing tbv integraal werken"signaleren voor elkaar" (bijscholing vormvrij) Organiseren periodiek handhavingsoverleg tussen gemeente, Milieudienst en brandweer Organiseren periodiek handhavingsoverleg tussen gemeente, Milieudienst, brandweer, Hoogheemraadschap en politie Organiseren bestuurlijk overleg tussen gemeente, Milieudienst en brandweer Jaarlijkse evaluatie en vaststelling uitvoeringsprogramma handhaving Wabo
Kennis vergaren van eikaars werkvelden om "signaleren voor elkaar" in de praktijk te kunnen brengen Kennis en informatie delen
Gemeentewinkel, in samenspraak met Milieudienst en brandweer
Gedurende 2011 (afstemming in opleidingsplan)
Te organiseren door Gemeentewinkel (maandelijks)
2011
Kennis delen
informatie
Te organiseren door Gemeentewinkel (2x perjaar)
2011
Kennis en informatie delen op bestuurlijk niveau Evaluatie over gestelde prioriteiten, de strategie en de wijze van toezicht en handhaving
Te organiseren door Gemeentewinkel (2x perjaar) Gemeentewinkel
2011
en
Jaarlijks vóór 1 april (vanaf 2012)
19
Literatuurlijst Ministerie van VROM, Waboin depraktijk, juridische leidraad bij de Wetalgemene bepalingen omgevingsrecht,Kluwer, 2009 Provincie Overijssel, Toezichtenhandhaving inde Wabo,9juni2010 GemeenteWijdemeren, Integraalhandhavingsprogramma,2009 Gemeente Leiderdorp, Handhaven met beleid, nota handhaving bouwregelgeving en bestemmingsplannen GemeenteLeiderdorp,januari 2000 Gemeente Leiderdorp, Actualisering nota handhaving bouwregelgeving en bestemmingsplannen gemeenteLeiderdorp (prioriteitstellinghandhavingsactiviteiten), augustus 2004 Ian Ayres and John Braithwaite, Responsive regulation: transcending the deregulation debate, New York, 1995; B. van Stokkom, Handhaven: eerst kiezen, dan doen, sociaalwetenschappelijke mogelijkhedenenbeperkingen
20
