Uit: Nederlands Tijdschrift voor Energierecht, Nr. 1, maart 2014 Europese aanbeveling en richtsnoer met betrekking tot fraccen. Soft law? door: mr. G.C.W. van der Feltz Op 22 januari jl. heeft de Europese Commissie de lidstaten de aanbeveling gedaan om een set “minimumbeginselen” in acht te nemen bij de exploratie en winning van schaliegas (“de Aanbeveling”)1,2. Tevens heeft de Commissie een richtsnoer gegeven voor de toepassing van de richtlijn milieueffectrapportage (85/337/EEG) bij schaliegasprojecten. In deze bijdrage vat ik Aanbeveling en Richtsnoer samen en ga ik in op de context waarin de Commissie besloten heeft voor een aanbeveling en niet voor regulering in een richtlijn of verordening. In dat verband besteed ik ook aandacht aan bestaande relevante Europese regelgeving.
Aanbeveling betreffende de minimumbeginselen voor de exploratie en productie van koolwaterstoffen (zoals schaliegas) met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering, 2014/70/EU. Tegelijkertijd met deze aanbeveling heeft de Europese commissie een aantal andere - begeleidende documenten het licht doen zien, waaronder een mededeling aan de Ministerraad en het Europese Parlement (“de Mededeling”), een persverklaring, een memo bestaande uit een lijst met vragen en antwoorden en een samenvatting voor het publiek. Naast de Aanbeveling heeft de Commissie een richtsnoer afgegeven “Guidance note on the application of Directive 85/337/EEC to projects related to the exploration and exploitation of unconventional hydrocarbon (Ref.Ares (2011) 1339393) (“het Richtsnoer”) en de “Commission services guidance on the main EU environmental legislation applicable to unconventional hydrocarbons projects involving the use of high volume hydraulic fracturing” (Ref.Ares (2011) 1404216) (“legal assessment”). Zie: http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/un conventional_en.htm 2 Ter wille van de leesbaarheid zal ik hieronder spreken over “de winning van schaliegas” (en niet over “schaliegasprojecten” of iets dergelijke). Voor een exploratieboring wordt dezelfde techniek toegepast als bij winning, daarvoor gelden derhalve dezelfde aandachtspunten met betrekking tot de gevolgen voor het milieu. Zoals er gas in shales ligt opgeslagen is er ook olie in shales. Ik zal niet apart op schalie-olie ingaan. 1
Schaliegaswinning: techniek. Schaliegas is aardgas3. Het dankt de aanduiding “schaliegas” aan het feit, dat het opgeslagen zit in een “shale”, een type rotsachtige bodem4. Gasvoorkomens in zulk gesteente kunnen – afhankelijk van de omstandigheden - worden aangeboord door een combinatie van fraccen (ook wel ‘fracturering’) en horizontaal boren. De winning van gas waar die techniek voor nodig is, wordt vaak aangeduid als “unconventional gas production”. Fraccen is een techniek om met water rotsachtige bodem open te breken om winning mogelijk te maken van gas dat daarin ligt opgeslagen. Fraccen houdt in dat vloeistof (een mengsel van 98 – 99,5 % water, een hulpstof (zand, bauxiet of ceramische korrels) en een chemische toevoeging (0.5 – 2%) die corrosie moet voorkomen, de groei van bacteriën remmen en de stromingsweerstand van de bodem verlagen) onder hoge druk in de rots wordt geïnjecteerd. Zo wordt een toegang geforceerd in de rots tot op een afstand van tientallen meters vanaf de boring. Na de injectie kan 25-70 à 75% van de vloeistof (nu gemengd met grondwater) weer worden opgevangen. Bij de boring naar een schaliegasvoorkomen is per dag zo’n 1.500 m3 water nodig. Vervolgens wordt – bij het fraccen - zo’n 11.000 m3 fracturing vloeistof ingezet. Daar zit zo’n 57 tot 227 m3 aan chemische toevoegingen bij. Op een winningslocatie van 2 ha. zullen in een normaal geval zes tot acht boringen worden gedaan, waarmee uit een gebied van 1 tot 2 kilometer gas kan worden gewonnen. Alles bij elkaar is 3
Zie Stoffers en Reintjes, Jubileumcongres Energie en energierecht de komende 10 jaar, TvE 2013, p. 31 e.v., p. 35 e.v. bijdrage ‘Schaliegas in Nederland’ van mr Weisenborn. 4 De “schaal” is een veel voorkomend type sedimentaire rots, rijk aan organische stoffen, gevormd van afzettingen van modder, zout, silt (leem), klei en organische stof. In de poriën van dit slecht doorlatende materiaal bevindt zich aardgas.
een omvangrijke hoeveelheid water nodig5. Fraccen als techniek is niet nieuw: op een veel bescheidener schaal wordt – ook in Nederland - al jaren gefract om bestaande gasvoorkomens waaruit gedurende een lange periode gas wordt gewonnen voldoende toegankelijk te houden (“kleinvolumefracturering”). Bij het winnen van schaliegas wordt gefract op grotere schaal; tevens wordt ook grotere afstanden horizontaal geboord, vaak op een diepte van meer dan 2 kilometer. In de Aanbeveling wordt daarvoor de term "grootvolumehydrofracturering" gebezigd. Als criterium geldt: de injectie in een boorput van 1.000 m³ of meer water per fractureringsfase of van 10 000 m³ of meer water tijdens het hele fractureringsproces; de Aanbeveling beschouwt als "installatie": alle ondergrondse structuren voor de exploratie of productie van koolwaterstoffen met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering. Schaliegaswinning in de VS en Europa. In de Verenigde Staten wordt al enige jaren op grote schaal schaliegas gewonnen. De negatieve gevolgen die dat heeft gehad voor drinkwater, natuur en milieu hebben in de VS geleid tot een heftig publiek debat6. In Europa wordt nog weinig schaliegas gewonnen7. Overheden aarzelen om de vergunningen te 5
Ontleend aan Annex i, technische samenvatting bij ‘Commission services guidance on the main EU environmental legislation applicable to unconventional hydrocarbons projects involving the use of high volume hydraulic fracturing, 2012 (ref. ares (2011) 1404216; 6 Dit debat is onder andere ontstaan door de Amerikaanse documentaire Gasland van Josh Fox. Op FracFocus.org is voor wat betreft de Verenigde Staten informatie te vinden over de gebruikte vloeistoffen bij hydrofracturering. Openbaarmaking vindt plaats op vrijwillige basis. 7 Bulgarije, Frankrijk en Duitsland hebben grootvolumehydrofracturering voorlopig verboden, in Denemarken, Polen en het Verenigd Koninkrijk heeft een aantal boringen plaatsgevonden waarbij de techniek is toegepast. In Nederland is nog niet geboord en heeft het kabinet verdere besluitvorming opgeschort (zie de brieven van Minister Kamp aan de Tweede Kamer van 18 september en 13 november 2013, Kamerstukken II, 2013/14, 28982, 133 respectievelijk Kamerstukken II, 2013/14, 28982, 135) totdat een landelijk onderzoek zal hebben plaatsgevonden naar locaties voor schaliegaswinning (Structuurvisie met plan MER schaliegas, te zijner tijd onderdeel van de Structuurvisie ondergrond, waarvan het verschijnen op dit moment door de Minister van I&M is gepland in maart 2015 (Kamerstukken II 2013/14, 33135, 6).
geven voor de proefboringen, die nodig zijn om goed in kaart te brengen waar geschikte voorkomens zijn. Volgens een schatting zou het winnen van schaliegas in het (voor schaliegas) gunstigste scenario de afhankelijkheid van Europa van de invoer van gas kunnen verminderen met 6% in 2020 tot ruim 20% in 2040; in dat scenario zal Europa in 2040 voor 57% van de totale behoefte afhankelijk zijn van invoer, tegenover 79% in een conservatief scenario, dat uitgaat van geringe groei van de schaliegaswinning8. Ook in Europa wordt nu een debat over de voordelen en risico’s van de winning van schaliegas gevoerd. Het debat loopt langs twee verschillende lijnen. Men bestrijdt de wenselijkheid om überhaupt schaliegas te winnen vanwege de beoogde transitie naar een duurzame energievoorziening en de kosten (het gebruik van grondstoffen en de energie) van de winning van schaliegas. Het tweede discussiepunt is de vraag of onaanvaardbare risico’s voor drinkwater en het milieu inherent zijn aan de winning van schaliegas. In deze bijdrage beperk ik mij tot een bespreking van de Aanbeveling. De Aanbeveling is gericht op bescherming van het milieu en houdt een aantal minimumbeginselen in. Van de lidstaten wordt verwacht dat zij in hun land borgen, dat bij schaliegasboringen en -winning die minimumbeginselen worden gerespecteerd. Inventarisatie van risico’s. Er is in de lidstaten in opdracht van de Europese Commissie onderzoek gedaan naar de risico’s van niet conventionele gaswinning9. Een in opdracht van de Europese Commissie uitgebracht rapport uit augustus 2012 dat de risico’s inventariseert10, lijkt een belangrijke JRC IET 2012 “Unconventional Gas: Potential Energy Market Impacts in the European Union, p. 221. Naar deze bron wordt verwezen in de Effectbeoordeling voor de Europese Commissie, behorend bij de Aanbeveling, par. 9.2.2. en noot 235 en noot 10 van de Mededeling. 9 Zie voor een overzicht van rapporten: de Mededeling, met name noten 8, 12-14 en http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/studies_en.ht m. 10 AEA Technology plc (in samenwerking met onder meer Witteveen+Bos en CE Delft), “Support to the identification of potential risks for the environment and human health arising from hydrocarbons operations 8
2
rol te hebben gespeeld in de aanloop naar de aanbeveling van de Europese Commissie. De Europese Commissie onderscheidt een aantal risico’s van fraccen. Zij wijst op de mogelijkheid van aantasting (kwantitatief en kwalitatief) van oppervlaktewater en grondwater systemen. De Commissie stelt, dat zich bij de zuivering van de (grote) hoeveelheden vrijkomend vuil water (waaronder brijnwater (grondwater, dat van nature brak is)) complicaties kunnen voordoen en dat er risico’s bestaan op morsen en lekken in het oppervlaktewater. Vaste materialen die bij het boren naar boven komen kunnen van nature verontreinigd zijn met radioactief materiaal en brijnwater. Bij de verwijdering ervan moet derhalve zorgvuldig worden gewerkt. Een aantal mogelijke effecten betreft de boorlocatie: er is sprake van diesel- of gasmotoren en pompen voor het injectie proces, alle met mogelijk emissies. Op veel plaatsen wordt de omvangrijke hoeveelheid water die nodig is aangevoerd met vrachtauto’s. Dat levert veel verkeersbewegingen op met de bijbehorende effecten. Er kan sprake zijn van de noodzaak om gas af te fakkelen. Er kan ook sprake zijn van emissies als gevolg van lekkage op een boorlocatie. Al deze effecten dienen met extra zorg te worden bewaakt als sprake is van Natura 2000-gebieden. De Commissie sluit niet uit dat er nog sprake is van andere risico’s die zich specifiek voordoen bij schaliegasboringen. De Commissie zal daarom praktijk en wetenschap op dit gebied nauwlettend blijven volgen, zowel in Europa als elders in de wereld11. Bestaande Europese regelgeving. De Commissie stelt vast dat op de winning van schaliegas al een aantal richtlijnen ter bescherming van het milieu, de veiligheid en de gezondheid van toepassing is. Zij wijst op de richtlijnen met betrekking tot arbeidsomstandigheden (89/391/EEG), arbeidsomstandigheden in de mijnbouw involving hydraulic fracturing in Europe.” Zie ook het Shale Gas Report for the House of Commons, Energy and Climate Change Committee. 11 Ontleend aan de Mededeling, paragraaf 3.
(92/91/EEG), de (non discriminatoire) verdeling van vergunningen voor de mijnbouw (94/22/EG), milieueffectrapportage (85/337/EG) en milieueffectbeoordeling (2011/92/EU); met betrekking tot ondergronds en oppervlakte mijnbouwafval (2006/21/EG), de Kaderrichtlijn Water (2000/60/EG), de Grondwaterrichtlijn (2006/118/EG), Verordening (EG) nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH, 1907/2006/EC), Verordening (EU) nr. 528/2012 inzake biociden, Richtlijn (98/8/EC) inzake het op de markt brengen van biociden, Verordening (EU) nr. 525/2013 en Beschikking nr. 406/2009/EG inzake broeikasgassen; de Richtlijn Industriële Emissies (2010/75/EU) met zijn systeem van Best Beschikbare Technieken (“BBT”, in het Engels BAT (Best Available Techniques) en Reference Documents (“BREF’s”); de Kaderrichtlijn afvalstoffen (2008/98), Richtlijn voor de beheersing van de gevaren van zware ongevallen (Seveso II, 96/82/EC) en strategische milieu-beoordeling (2001/42/EG), de Habitatrichtlijn (92/43/EC) en de Milieuaansprakelijkheidsrichtlijn (2004/35/EC)12. De Commissie stelt vast dat grootvolumefracturering ten tijde van de vaststelling van deze regels in Europa nog niet werd toegepast met als gevolg dat “bepaalde milieuaspecten” daarin niet “aan bod komen.” Tevens stelt de Commissie vast, dat lidstaten Europese regelgeving ter bescherming van het milieu op uiteenlopende wijze zijn gaan uitleggen en dat zij tot nationale regels zijn gekomen, waaronder verboden en moratoria t.a.v. grootvolumefracturering. De implementatiedatum van de hiervoor opgesomde richtlijnen is op een enkele uitzondering na, verstreken. De Europese milieuregelgeving is topisch: er komt een richtlijn of verordening wanneer zich in de Europese verhoudingen de 12
De Commissie noemt deze richtlijnen in de considerans bij de Aanbeveling. Zij vat deze richtlijnen en hun betekenis voor de winning van schaliegas samen in annex II bij haar “legal assessment (zie hiervoor, noot 1).
3
noodzaak voordoet om een bepaald onderwerp te regelen. Het is aan de lidstaten om in de implementatie van die onderwerpen een uitvoerbaar en handhaafbaar systeem te maken. In Nederland is dat door de jaren heen in een steeds sterkere mate geïntegreerd gebeurd. De belangrijkste wetten waarin de hiervoor genoemde richtlijnen zijn neergelegd (Wet milieubeheer, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Waterwet, Natuurbeschermingswet 1998, Flora- en faunawet) zijn al tot op grote hoogte als een samenhangend systeem te beschouwen. Er is een afgebakende verhouding tussen deze wetten en de Mijnbouwwet c.a. Zoals bekend bestaat het voornemen tot verdere integratie, eerst in een Omgevingswet en een Natuurbeschermingswet, daarna wellicht in nog slechts één wet. Ook de Aanbeveling zal in dit systeem een plaats moeten krijgen. Aanbeveling, hoofdlijnen. De Aanbeveling heeft tot doel om de lidstaten die overwegen fraccen toe te staan, te bewegen om te kijken naar gezondheids- en milieurisico’s en de transparantie ten opzichte van de burgers te verbeteren. De Aanbeveling verplicht niet om exploratie of exploitatie met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering toe te staan en verbiedt de lidstaten niet om meer gedetailleerde maatregelen te treffen die beantwoorden aan de specifieke nationale, regionale of plaatselijke omstandigheden. De inhoud van de aanbeveling wordt door de Commissie zelf als volgt samengevat: “De aanbeveling, die voortbouwt op de bestaande EU-wetgeving en die waar nodig aanvult, nodigt de lidstaten met name uit om: • ontwikkelingen vooraf te plannen en mogelijke cumulatieve effecten te evalueren alvorens zij vergunningen verlenen; • milieueffecten en -risico's zorgvuldig te beoordelen; • ervoor te zorgen dat de integriteit van de boorputten in overeenstemming is met BBT; • de kwaliteit van het lokale water, de lucht en de bodem vooraf vast te leggen zodat men
eventuele veranderingen kan volgen en risico's bestrijden al naar gelang zij zich ontwikkelen; • de emissies naar de lucht te beheersen, inclusief de uitstoot van broeikasgassen, door ze af te vangen; • het publiek voor te lichten over de in elke boorput gebruikte chemische stoffen, en • ervoor te zorgen dat exploitanten gedurende het hele project BBT hanteren.” Richtsnoer bij de M.e.r.-richtlijn13 Met het tegelijkertijd uitgegeven Richtsnoer voor de toepassing van milieueffectrapportage met betrekking tot onconventionele gaswinning (“het Richtsnoer”) beoogt de Commissie een handleiding te geven voor de toepassing van de m.e.r.richtlijn op schaliegasprojecten. Het Richtsnoer heeft net als de Aanbeveling een zekere juridische binding (zie hierna). Keuze voor soft law: binding. Zoals ook blijkt uit de woorden “nodigt uit”, is een aanbeveling van de Europese Commissie geen rechtshandeling met directe binding (zoals verordeningen, richtlijnen en besluiten (zie art. 288 VWEU), maar wel met indirecte binding14. Hetzelfde geldt voor een richtsnoer.
13
Guidance note on the application of Directive 85/337/EEC to projects related to the exploration and exploitation of unconventional hydrocarbon (Ref.Ares (2011) 1339393). Ik vermeld in dit verband dat het Europees Parlement op 12 maart jl. akkoord is gegaan met de tekst van de wijziging van de m.e.r.-richtlijn. De implementatietermijn van deze nieuwe richtlijn wordt drie jaar. 14 Zie over de status en het functioneren van aanbevelingen en andere vormen van “soft Law” in de EU EU J. Luijendijk en L.A.J. Senden, ‘De gelaagde doorwerking van Europese administrative soft law in de nationale rechtsorde’, SEW 2011/7-8, C.C. van Dam, ‘De doorwerking van het Europese administrative soft law. In strijd met Nederlandse legaliteit?’, Netherlands Administrative Law Library 2013 en CBB 27 oktober 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BO2425, AB 2011/173, m.nt. J.E. van den Brink. Hieruit blijkt dat “soft law” zeker niet altijd zo “soft” is als de term doet vermoeden. Er bestaat de mogelijkheid dat lidstaten ook gebonden zijn aan “soft law”. Dit kan omdat een “soft law” handeling een verplicht onderdeel voor de rechter kan zijn bij het vinden van een oplossing voor een geschil. Luijenduik en Senden merken in dit kader op dat ‘het inroepen van Europese administratieve soft-law-regelingen voor de nationale rechter niet enkel het doel dient van interpretatiemaatstaf c.q. –hulpmiddel voor de nationale rechter, maar ook die van rechtmatigheidsmaatstaf en
4
De keuze van de Europese Commissie voor “soft law” is voorbereid in een effectrapportage, neergelegd in een “Commissions staff working document15” dat bij de Aanbeveling is gevoegd. In dit stafdocument worden vijf verschillende juridische instrumenten vergeleken aan de hand van parameters als doelmatigheid, kosten en werkgelegenheidseffecten. De Europese Commissie kreeg volgens dit document de keuze uit vijf mogelijkheden: ten eerste was er de “nulkeuze”: niets doen (d.w.z. doorwerken op basis van bestaande richtlijnen). Daarnaast waren er vier actieve opties: a) aanbeveling, richtsnoer en het bevorderen van vrijwillige afspraken, b) amendering van enkele richtlijnen (in ieder geval de m.e.r.-richtlijn), c) een kaderrichtlijn voor grootvolumefractrurering, voortbouwend op de bestaande richtlijnen ter bescherming van het milieu en d) regelgeving met concrete verplichtingen. De optie om schaliegasboringen te “reguleren” met een verscherpt aansprakelijkheidsregime (dus: “achteraf”) werd niet goed uitvoerbaar geacht en gaf bovendien geen goed antwoord op de zorgen, die bij het publiek leven. De zwaarste vorm van regulering (d) kwam het beste uit de vergelijking. Ook het Europese Parlement16 en het Comité voor de Regio’s hadden hun voorkeur voor bindende regelgeving 17 uitgesproken . De Europese Commissie heeft de in het stafdocument uitgesproken voorkeursvariant niet overgenomen. De Commissie geeft daarvoor de volgende motivering: “In any case, due to the early stage of development of the sector in the EU and the technological nature of the activity, the approach taken in zelf van het effectueren van daarin veronderstelde rechten’. 15 Bij de auteur was nog geen documentnummer bekend half februari, toen deze tekst werd afgesloten. 16 Zie EUobserver van 9 oktober 2013 (blijkens dit bericht dringt het EP onder meer aan op een verplichte milieueffectrapportage) 17 Comité van de Regio’s roept EU op dringend werk te maken van verplichte milieueffectrapportage. Het Comité dringt aan op opschorting, althans beperking van schaliegasprojecten totdat er overeenstemming bestaat in Europa over de regulering ervan, 10 oktober 2013.
defending the options has to be flexible: the content of the options can be better defined in ways of implementing key principles and measures for addressing environmental impacts and risks (as set out e.g. in the Golden Rules and recommended by many other experts) rather than in very precise or prescriptive terms.” Het komt mij voor, dat de keuze voor minder sterke binding werd vergemakkelijkt doordat er al veel Europese regulering bestond die kan worden ingezet om alle mogelijke risico’s, die bij fraccen zouden kunnen spelen, te beheersen. De betekenis van de Aanbeveling en het Richtsnoer moet – juist vanwege het feit, dat de lidstaten hun weg aan het zoeken zijn ter zake van de aan schaliegaswinning te stellen voorwaarden – niet worden onderschat: de Lidstaat die ervan afwijkt in een besluit dat de winning van schaliegas mogelijk maakt, zal de afwijking moeten kunnen verantwoorden, mogelijk tegenover de Europese Commissie, maar in ieder geval ten overstaan van het publiek en de eigen nationale rechter, als diens oordeel wordt ingeroepen. Mijn indruk is dan ook, dat de formele juridische binding voor de praktijk minder van betekenis is dan de mate, waarin de Aanbeveling ruimte laat voor verschillende invulling. De Aanbeveling nader beschouwd Ik vat hierna de inhoud van de Aanbeveling samen en met hier en daar (tussen haakjes, GF) een korte toelichting. Voordat vergunningen worden verleend, moet een strategische milieubeoordeling worden uitgevoerd conform de voorschriften van Richtlijn 2001/42/EG. Dit betekent voor Nederland dat er een m.e.r. moet komen met een milieueffectrapport als resultaat, zoals omschreven in hoofdstuk 7 Wet milieubeheer. Ook moet Richtlijn 2011/92/EU in acht worden aangenomen, dat handelt over de m.e.r.-beoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten zoals genoemd in de betreffende bijlage. Daarnaast moeten er duidelijke regels zijn over eventuele beperkingen van activiteiten in bijvoorbeeld
5
beschermde gebieden. Het publiek moet in een vroeg stadium kunnen inspreken. Vergunningvoorwaarden en -procedures moeten worden gecoördineerd wanneer sprake is van meer dan één bevoegde instantie, meer dan één exploitant en/of meer dan één vergunning. (In Nederland kan daartoe (op gemeentelijk-, provinciaal- en rijksniveau) de coördinatieprocedure uit de Wet ruimtelijke ordening worden toegepast. GF) Voor de selectie van de exploratie- en productielocatie moet een risicobeoordeling plaatsvinden die onder andere gebaseerd moet zijn op BBT. Een locatie mag pas worden gekozen indien de uitgevoerde risicobeoordeling uitwijst dat de grootvolumehydrofracturering niet zal leiden tot een rechtstreekse lozing van verontreinigende stoffen in het grondwater en dat geen schade wordt berokkend aan andere activiteiten rond de installatie. Voor het beginnen van grootvolumehydrofracturering moet de nulsituatie (de milieutoestand) van de boorlocatie, van de installatie en van het mogelijke invloedsgebied (met ondergrond) worden vastgesteld en gerapporteerd aan het bevoegde gezag. De nulsituatie van de kwaliteit en de stromingskenmerken van het oppervlakte- en grondwater moet worden vastgesteld; de waterkwaliteit op drinkwateronttrekkingspunten; de luchtkwaliteit; de bodemgesteldheid; de aanwezigheid van methaan en andere vluchtige organische stoffen in het water; de seismische activiteit; het bodemgebruik; de biodiversiteit; de toestand van de infrastructuur en de gebouwen en de bestaande putten en stilgelegde structuren. De installatie moet zodanig worden ontworpen en gebouwd, dat lekkage aan de oppervlakte en lozingen op de bodem, in het water of in de lucht zijn uitgesloten. Rekening moet worden gehouden met de infrastructuur van het productiegebied,
waarbij voor de start productie adequate eisen worden gesteld aan de infrastructuur en het onderhoud van de installatie. (Dit onderdeel van de Aanbeveling ziet met name op de aan- en afvoer van de grote hoeveelheid water die bij fraccen wordt geïnjecteerd. GF) De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de exploitanten BBT gebruiken ter voorkoming, beheersing en vermindering van het effect van de risico’s die zijn verbonden aan projecten voor de exploratie en winning van koolwaterstoffen. De lidstaten moeten van de exploitanten projectspecifieke waterbeheersplannen eisen, vervoerplannen (laten) opstellen, eisen dat gassen worden opgevangen voor hergebruik, dat affakkelen zo veel mogelijk wordt beperkt, dat afblazen wordt vermeden, dat de grootvolumehydrofracturering plaatsvindt op gecontroleerde wijze en met een passend drukbeheer. Zij moeten ervoor zorgen, dat de lekdichtheid van de boorput is gewaarborgd. Dat moet gebeuren door het ontwerp en de bouw ervan, door integriteitstests en risicobeheersplannen. Lekt de boorput onverhoopt toch of worden toch verontreinigende stoffen geloosd in het grondwater dan dient verzekerde te zijn dat de werkzaamheden stoppen, dat zo spoedig mogelijk alle noodzakelijke herstelmaatregelen worden genomen en dat exploitanten in geval van een incident of ongeval dat gevolgen heeft voor het milieu onmiddellijk verslag uitbrengen aan de bevoegde autoriteit. Het gebruik van chemische stoffen en water moet voldoen aan Verordening (EG) nr. 1907/2006. Het gebruik moet zo veel mogelijk worden beperkt. De ontwikkeling en het gebruik van hydrofractureringstechnieken die watergebruik, gebruik van gevaarlijke chemische stoffen en afvalstromen zoveel mogelijk beperken moet worden bevorderd. Er moeten eisen worden gesteld aan het toezicht door de exploitant op de installatie en het invloedgebied. De resultaten hiervan moeten ter kennis van het bevoegd gezag
6
worden gebracht. Naast de nulsituatie (zie hiervoor) moeten de volgende parameters voor iedere put worden gecontroleerd: de samenstelling van de gebruikte fractureringsvloeistof; de hoeveelheid water die wordt gebruikt voor het fractureren; de druk tijdens grootvolumehydrofracturering; de vloeistoffen die na grootvolumehydrofracturering aan de oppervlakte komen, terugvloeipercentage, volumes, kenmerken, hergebruikte en/of behandelde hoeveelheden en de emissie naar de lucht van methaan, andere vluchtige organische stoffen en andere gassen die waarschijnlijk schadelijke gevolgen hebben voor de menselijke gezondheid en/of het milieu. Met betrekking tot de aansprakelijkheid voor milieuschade en financiële garanties zouden de bepalingen betreffende milieuaansprakelijkheid moeten worden toegepast op alle werkzaamheden die worden verricht op een installatie inclusief die welke momenteel niet binnen het toepassingsgebied van Richtlijn 2004/35/EG vallen. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de exploitant vóór de aanvang van de activiteiten een financiële of gelijkwaardige garantie stelt ter dekking van de kosten van naleving van de vergunning en de potentiele aansprakelijkheid voor milieuschade. Bij sluiting van elke installatie moet onderzoek worden uitgevoerd teneinde de milieukundige staat van de installatie en het invloedgebied (inclusief de ondergrond) te kunnen vergelijken met die in de nulsituatie. De exploitant moet het publiek voorlichten over de chemische stoffen en de hoeveelheden water die hij wil gebruiken en die uiteindelijk zijn gebruikt bij de grootvolumehydrofracturering. De bevoegde autoriteiten moeten binnen zes maanden na de bekendmaking van deze aanbeveling en daarna jaarlijks op een openbare website informatie het aantal voltooide boorputten en het aantal geplande projecten die grootvolumehydrofracturering impliceren bekend maken alsmede het aantal verleende
vergunningen, de naam van de betrokken exploitanten, de vergunningvoorwaarden en de resultaten van het onderzoek naar de nulsituatie en het toezicht. EU-lidstaten wordt verzocht om de minimumbeginselen binnen zes maanden na bekendmaking van de Aanbeveling toe te passen (voor het eerst uiterlijk in december 2014) en de Commissie jaarlijks te informeren over getroffen maatregelen. De Commissie zal toezicht houden op de toepassing van de aanbeveling met een openbaar toegankelijk ‘scorebord’ dat de situatie in de verschillende lidstaten met elkaar vergelijkt. Achttien maanden na de bekendmaking van de Aanbeveling zal de Commissie de doeltreffendheid ervan evalueren. Het richtsnoer met betrekking tot de milieueffectrapportage. De Commissie is van mening, dat zowel de exploratie als de winning van schaliegas vallen binnen het bereik van de m.e.r.-richtlijn (85/337/EEG). Zoals het Hof van Justitie herhaaldelijk heeft benadrukt is het belangrijkste doel van de m.e.r.-richtlijn om voorafgaande aan besluitvorming de milieueffecten van een project in kaart te brengen, als dat project (onder meer) vanwege zijn aard, omvang of locatie belangrijke negatieve gevolgen voor het milieu kan hebben. De m.e.r.-richtlijn mag dus niet geïmplementeerd worden door in de nationale regelgeving een me.r. uitsluitend voor te schrijven voor projecten, die bepaalde concrete drempelwaarden (omvang) overschrijden. (Dit beginsel is in de Nederlandse wet sedert 1 april 2011 correct uitgedrukt in art. 2 lid 5 onder b van het Besluit milieueffectrapportage, door de lijst van activiteiten in de bijlage onder D (onderzoeken of een me.r. moet worden doorlopen) bij dat Besluit indicatief (niet langer uitputtend) te maken en door te verwijzen naar de richtlijn én een open categorie (“projecten met belangrijke gevolgen voor het milieu”) op te nemen. GF)
7
Milieueffectrapportage. Bij winning van meer dan 500.000 m3 gas per dag is een m.e.r. onder de richtlijn m.e.r. verplicht. Aanbevolen wordt om voorafgaande aan de eigenlijke m.e.r. de omvang en strekking van het project in kaart te brengen (“scoping”). De relevante milieu-informatie omvat de effecten van alle aan het project gerelateerde zaken (“works”) en activiteiten (dat wil zeggen: infrastructuur, opslag etc.). Aanbevolen wordt gebruik te maken van het instrument van de strategische milieubeoordeling en het energieplan om discussies over de rol van alternatieven bij de winning van schaliegas te kanaliseren. De Commissie acht de inspraakfase van de m.e.r. cruciaal voor de transparantie en voor aanvaarding van projecten door het publiek. De lidstaten dienen te verzekeren, dat zij reacties uit het publiek op adequate wijze verwerken. M.e.r.-beoordeling Bij winning van minder dan 500.000 m3 gas per dag moet beoordeeld worden of er sprake is van (zodanig ernstige) nadelige gevolgen zijn dat een m.e.r. moet worden doorlopen. De Commissie wijst erop, dat schaliegasboringen – ook bij exploratie – behoren tot de diepboringen opgenomen in bijlage II.2.d bij de richtlijn m.e.r. Bij de beoordeling of sprake is van een m.e.r.-plichtig project moeten de criteria van bijlage III bij de richtlijn worden toegepast alsmede het voorzorgbeginsel en het preventiebeginsel. Er mag in de m.e.r.beoordeling niet uitsluitend op de omvang van het project worden afgegaan. Ook een klein project (bijvoorbeeld: een proefboring) kan – wanneer het op een gevoelige locatie ligt belangrijke negatieve gevolgen hebben voor het milieu. De uitkomst van de m.e.r.beoordeling moet ter inzage liggen. Is de conclusie dat geen m.e.r. behoeft te worden doorlopen, dan moet alle informatie, die tot die conclusie heeft geleid bij de terinzagelegging beschikbaar zijn. De reden dat geen m.e.r. wordt doorlopen moet desgevraagd gegeven kunnen worden. Die redengeving moet voldoende helder en volledig zijn om belanghebbenden in staat te
stellen te beslissen over het instellen van een rechtsmiddel tegen het besluit geen m.e.r. te doorlopen. Beoordeling. Mijn indruk is, dat de keuze voor een niet bindende Aanbeveling niet afdoet aan het effect van deze voorschriften. Veel ervan kan volgens mij worden teruggevonden in bestaande (bindende) Europese regelgeving: (richtlijnen ter bescherming van de kwaliteit van bodem, water (oppervlaktewater, grondwater en drinkwater) en lucht; m.e.r. bij mogelijk belangrijke negatieve gevolgen voor het milieu; verplichting activiteiten te stoppen bij incidenten (richtlijn milieuaansprakelijkheid)) en openbaarheid (Verdrag van Aarhus en richtlijn toegang tot milieuinformatie). Nieuwe elementen lijken mij de concrete eisen aan de informatievoorziening bij de nulsituatie, de uitbreiding van de werkingssfeer van Richtlijn 2004/35 (milieuaansprakelijkheid) en de uitdrukkelijke vermelding dat ook een exploratieboring valt onder bijlage II.2.d bij de richtlijn m.e.r. Waar nodig kan implementatiewetgeving van die regelgeving concreet en uitdrukkelijk worden toegespitst op fraccen. Waar een lidstaat onvoldoende werk maakt van de Aanbeveling zal hij (ook) kunnen worden aangesproken op het niet voldoen aan zo’n corresponderende richtlijn. De Aanbeveling en het Richtsnoer bevatten mijns inziens weinig nieuws ten opzichte van de richtlijnen en verordeningen die al van toepassing zijn op de bescherming van het milieu, zoals ook al uit de samenvatting van Aanbeveling door de Commissie naar voren kwam. De toevoeging zit hem voor een belangrijk deel in het bundelen van voorschriften, die belangrijk zijn voor de bescherming van het milieu en de gezondheid bij schaliegaswinning. De Aanbeveling is niet geschikt voor mechanische toepassing. Er zijn concrete onderdelen (zie de rapportageverplichtingen), maar er zijn ook nogal wat termen, die in iedere situatie op iedere locatie concreet moeten worden ingevuld. Niet uit te sluiten valt, dat verschil van mening zal
8
ontstaan over de mate van zekerheid waarmee risico’s kunnen (en moeten) worden uitgesloten (voorzorgbeginsel). Dat is inherent aan regelgeving, die in uiteenlopende fysieke omstandigheden moet worden toegepast.
9
