RAPPORT VAN BEVINDINGEN Tweede Kwaliteitsonderzoek bestuurlijke inrichting bij Stichting Islamitische School Amsterdam
Plaats Bestuursnummer Datum onderzoek Rapport vastgesteld te
HB2961567/6
: Amsterdam : 30883 : 25 en 28 januari 2013 Utrecht d.d. 18 maart 2013
Inhoud 1
Inleiding 5
2
Bevindingen 7
3
Conclusie 13
Bijlage Rapport van bevindingen kwaliteitsonderzoek bestuurlijke inrichting d.d. 02-11-2012
1
Inleiding 5
2
Bevindingen 7
3
Conclusie 11
Pagina 3 van 25
1
Inleiding De Inspectie van het Onderwijs heeft op 2 november 2012 en op 25 en 28 januari 2013 onderzoeken uitgevoerd bij de Stichting Islamitische School Amsterdam, het bestuur van IBS As-Siddieq naar aspecten van de kwaliteit van het bestuurlijk functioneren. De aanleiding voor deze onderzoeken was het volgende. Vanaf december 2011 heeft de inspectie diverse signalen ontvangen over verdeeldheid binnen het bestuur van IBS As-Siddieq. Deze verdeeldheid culmineerde in het vroege voorjaar van 2012 in een ernstig intern conflict binnen het bestuur. Er hadden zich twee kampen gevormd die lijnrecht tegenover elkaar stonden. Begin april 2012 heeft de inspectie de school bezocht om na te gaan of het onderwijs wel gewoon doorgang vond, hetgeen het geval bleek te zijn. In mei 2012 werd het conflict in die zin beslecht dat de voorzitter van het algemeen bestuur opstapte. De achterblijvende bestuursleden hebben de inspectie toen laten weten dat zij een nieuw bestuur zouden gaan vormen. De gang van zaken was voor de inspectie aanleiding om toe te zien op de vorming van het nieuwe bestuur (en in het bijzonder op de voorwaarden voor bestuurlijk handelen). Daarbij speelde mee dat nu voor de tweede achtereenvolgende keer binnen enkele jaren de bestuurssamenstelling van de school na een periode van conflicten vergaande aanpassing ondervond. Ook de kwetsbaarheid van de onderwijskwaliteit op IBS As-Siddieq speelde een rol bij het besluit toe te zien op de vorming van het nieuwe bestuur. De school heeft weliswaar sinds eind 2011 een basisarrangement, maar daarvoor was de onderwijskwaliteit op de school lange tijd zwak. De school participeert nog in het begeleidingstraject van de Kwaliteitsaanpak basisonderwijs Amsterdam (KBA). De wijze waarop de inspectie toezicht houdt op het bestuurlijk handelen is vastgelegd in een Toezichtplan. Het concept Toezichtplan is op 28 juni 2012 met het bestuur besproken. Op 20 augustus 2012 is het Toezichtplan definitief vastgesteld en naar het bestuur verzonden. In het Toezichtplan staan de afspraken vermeld over de voorwaarden voor bestuurlijk handelen waar het bestuur in twee fasen gevolg aan dient te geven. Op twee momenten (november 2012 en januari 2013) vond een kwaliteitsonderzoek plaats om na te gaan of en in hoeverre het bestuur zich aan de gemaakte afspraken heeft gehouden. Dit rapport bevat de bevindingen van het tweede kwaliteitsonderzoek en de eindconclusie op basis van beide onderzoeken. Het eerste rapport is als bijlage 1 opgenomen.
Onderzoeksopzet Het onderzoek bestond uit de volgende activiteiten: • Onderzoek en analyse van documenten en gegevens over het bestuur en de school die bij de inspectie aanwezig zijn.
Pagina 5 van 25
•
•
Analyse van documenten over de bestuurlijke inrichting die het bestuur voorafgaand aan het bezoek heeft toegestuurd, te weten het conceptbesturingsmodel en managementstatuut, de gewijzigde stichtingsstatuten, de toezichtcyclus Stichting ISA (intern toezichtkader), het managementstatuut van 2010, het huishoudelijk reglement van 2010, de profielschets voor het bestuur, het vergaderschema Bestuur en Directeur schooljaar 2012-2013 en het strategisch beleidsplan 2012-2016. Gesprekken met de voorzitter en een lid van de personeelsgeleding van de medezeggenschapsraad, de directeur van de school en de drie locatieleidsters, en twee leden van het algemeen bestuur (de voorzitter en een lid) over de stand van zaken met betrekking tot de gemaakte afspraken in het Toezichtplan.
Tijdens het onderzoek is de inspectie nagegaan of de afspraken zijn nagekomen over de feitelijke inrichting van het bestuur, de delegatie van bevoegdheden aan de directie, wettelijke documenten, de inrichting en het functioneren van het intern toezicht. Het betreft afspraken waar aan voldaan moest worden op het moment van het tweede kwaliteitsonderzoek, aangevuld met afspraken waar tijdens het eerst kwaliteitsonderzoek niet aan was voldaan, of die op dat moment niet te beoordelen waren of niet beoordeeld zijn, alsmede één afspraak die na het eerste kwaliteitsonderzoek is toegevoegd (afspraak 2.4).
Toezichtkader De wettelijke legitimatie voor het toezicht op het bestuurlijk handelen is ten eerste te vinden in de Wet op het Primair Onderwijs (WPO), waarin de principes van de Wet goed onderwijs, goed bestuur (Stb. 2010, 80) zijn vastgelegd. Hierbij gaat het onder meer om de zorgplicht van het bestuur voor de kwaliteit van het onderwijs en de daarmee samenhangende kwaliteit van het bestuur, de verplichte scheiding tussen bestuur en intern toezicht, de verplichting om een code ‘goed bestuur’ te hanteren en zich hierover te verantwoorden, de noodzaak van horizontale verantwoording en de mogelijkheden van de minister om bij langdurig tekortschieten van de kwaliteit de bekostiging van een school te beëindigen. Ten tweede is de wettelijke legitimatie te vinden in de Wet op het onderwijstoezicht (WOT), waarin wordt bepaald dat de professionaliteit van het bestuur (naast de kwaliteit van het onderwijs, de naleving van wet- en regelgeving en de financiële situatie van het bestuur) als een criterium kan gelden voor de mate van intensiteit van het toezicht.
Opbouw rapport In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit dit onderzoek naar de voorwaarden voor bestuurlijk handelen. Dit wordt gevolgd door een beschouwing waarin de oordelen van de inspectie worden toegelicht en waar mogelijk in samenhang worden beschreven. Hoofdstuk 3 geeft de conclusie van dit onderzoek weer en tevens de eindconclusie op basis van beide kwaliteitsonderzoeken.
Pagina 6 van 25
2
Bevindingen 2.1 Overzicht van oordelen over afspraken In onderstaande tabel vermeldt de inspectie of dan wel in hoeverre het bestuur heeft voldaan aan de gemaakte deelafspraken (cursief) die tijdens het tweede kwaliteitsonderzoek zijn beoordeeld. Tevens is het oordeel over de hoofdafspraak (de prestatieafspraak waar in januari 2013 aan voldaan dient te zijn) vermeld.
Hoofdafspraak In januari 2013 zijn de voorwaarden voor bestuurlijk handelen weer van voldoende niveau en wordt voldaan aan de wettelijke vereisten (art. 10, 17a, 17b en 17c van de WPO)
Deelafspraken 1 1.2
1.5 2 2.1
2.2 2.3
2.4
Het bevoegd gezag is feitelijk ingericht/georganiseerd. Het bevoegd gezag onderschrijft een code voor goed bestuur en verantwoordt eventuele afwijkingen daarvan. (WPO, art. 171) Het bevoegd gezag legt jaarlijks verantwoording af in het jaarverslag. (WPO, art. 171) Bestuurstaken en bevoegdheden zijn (indien aan de orde) gedelegeerd aan de directie. De delegatie van bestuurstaken en bevoegdheden van het bevoegd gezag aan de directie is vastgelegd in een managementstatuut. (WPO, art. 30 en 31) Het bevoegd gezag heeft het managementstatuut aan de inspectie toegestuurd. (WPO, art. 31) De delegatie van bestuurstaken en bevoegdheden van het bevoegd gezag aan de directie is openbaar c.q. ligt ter inzage op school op een voor ieder toegankelijke plaats. (WPO. art. 31) Het bevoegd gezag maakt inzichtelijk hoe de medezeggenschapsraad betrokken is bij het tot stand brengen van het managementstatuut.
Oordeel Grotendeels voldaan
Oordeel
Niet te beoordelen Niet te beoordelen
Voldaan
Voldaan Niet voldaan
Voldaan
Pagina 7 van 25
3 3.1 4 4.1
4.2
4.3
5 5.1
5.2
5.3
5.4 5.5
1
Het bestuur beschikt over wettelijke documenten. Het bestuur beschikt over een strategisch beleidsplan. (Code1, art. 15) Het intern toezicht is feitelijk ingericht/georganiseerd. Het bevoegd gezag informeert de medezeggenschapsraad over de gevolgde procedure bij de bestuursbenoemingen en legt verantwoording aan de medezeggenschapsraad af over de gemaakte keuzen hierbij. Het intern toezicht kent een verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. (Code, art. 23) Het intern toezicht heeft een ‘toezichtkader’ waarin is vastgelegd waar het intern toezicht betrekking op heeft (betreffende uitvoering taken en bevoegdheden door bestuur). (Code, art. 21) Het intern toezicht functioneert naar behoren. Indien er sprake is van een bezoldigd schoolbestuur dan vervult het intern toezichtsorgaan het werkgeverschap. (Code, art. 20) De toezichthouder waarborgt dat er geen belangenverstrengeling tussen toezichthouder en bestuurder is of tussen bestuurder en rechtspersoon of tussen toezichthouder en rechtspersoon. (Code, art. 19 en 24). De toezichthouder vergaart op eigen initiatief en onafhankelijk van het bestuur informatie op een breed terrein. (Code, art. 22) De toezichthouder adviseert het bestuur gevraagd en ongevraagd. (WPO, art. 17c; Code, art. 20) De toezichthouder ziet toe op naleving van de wettelijke voorschriften en de code goed bestuur. (WPO, art. 17c; Code, art. 6 en 21)
Bedoeld wordt de Code goed bestuur van de PO-raad
Pagina 8 van 25
Voldaan
Voldaan
Niet voldaan
Deels voldaan
Niet te beoordelen Niet te beoordelen
Niet te beoordelen Niet te beoordelen Niet te beoordelen
2.2 Beschouwing Algemeen beeld De inspectie concludeert dat van een goed functionerend bestuur op dit moment in de praktijk nog geen sprake is, ook al voldoet het bestuur (op één punt na) formeel aan de bekostigingsvoorwaarden. In de voorbije maanden zijn er wederom wisselingen geweest in de samenstelling van het dagelijks en algemeen bestuur en deze discontinuïteit heeft voor vertraging gezorgd wat betreft de ordelijke inrichting van het bestuur. De inspectie constateert dat het huidige bestuur niet volledig is bezet is en op dit moment in onvoldoende mate beschikt over de vereiste deskundigheid. Ten tijde van het onderzoek in januari 2013 lijkt de rust wel te zijn teruggekeerd en is er naar de mening van bestuur, schoolleiding en medezeggenschapsraad sprake van een stabiele situatie. De inspectie komt echter tot de conclusie dat het bestuur terug is bij af. In vergelijking met het moment waarop de inspectie het toezicht op het bestuur van IBS As-Siddieq intensiveerde, is er feitelijk weinig veranderd en de toekomst is ongewis. Positief is wel dat de weer complete medezeggenschapraad als zodanig en naar tevredenheid van bestuur en schoolleiding functioneert. Toelichting Hieronder wordt eerst ingegaan op de recente ontwikkelingen rondom het bestuur en de medezeggenschap. Daarna volgt een toelichting op de oordelen zoals vermeld in hoofdstuk 2.1. Ontwikkelingen rondom het bestuur Sinds het eerste kwaliteitsonderzoek dat plaatsvond op 2 november 2012, zijn er wederom wisselingen geweest in het bestuur van IBS As-Siddieq. De penningmeester en de voorzitter zijn respectievelijk in november 2012 en januari 2013 opgestapt, deels vanwege privéomstandigheden,. De overige drie bestuursleden en de medezeggenschapsraad waren niet tevreden met de wijze waarop de voorzitter en de penningmeester de vorming van het nieuwe bestuur hadden aangepakt. Zo waren belangrijke beslissingen, zoals de tijdelijke aanstelling van een dagelijks bestuurder, zonder overleg met directie en medezeggenschapsraad genomen. Na het vertrek van de voorzitter en de penningmeester, is besloten de dagelijks bestuurder per direct van zijn taken te ontheffen en zijn contract, na afloop in april 2013, niet te verlengen. De directeur van de school neemt de taken van de dagelijks bestuurder sindsdien waar. Deze directeur, die eerder te kennen had gegeven op korte termijn te willen vertrekken, heeft toegezegd tot aan de zomervakantie in dienst te willen blijven om daarmee de continuïteit van het onderwijs te waarborgen. De drie leden van het algemeen bestuur hebben uit hun midden een voorzitter en een secretaris benoemd. Zij zijn nu op zoek naar nieuwe bestuursleden en hebben daartoe een vacature geplaatst op de website van de school. Het bestuur geeft aan dat er meerdere sollicitatiebrieven zijn ontvangen en er is een benoemingsadviescommissie ingesteld waarin ook de medezeggenschapsraad is vertegenwoordigd. De drie huidige bestuursleden geven voorts aan dat zij, zodra ze erin zijn geslaagd voldoende capabele bestuursleden te vinden, bereid zijn eventueel terug te treden. Inmiddels is de medezeggenschapsraad weer volledig bezet. Medezeggenschapsraad, bestuur en de schoolleiding zeggen nu tevreden te zijn over de wijze waarop de medezeggenschapsraad nu functioneert en kan functioneren. De medezeggenschapsraad wordt volgens alle betrokkenen nu tijdig en volledig geïnformeerd door het bestuur en de schoolleiding en betrokken bij alle belangrijke beleidsvoornemens.
Pagina 9 van 25
Bestuur, schoolleiding en medezeggenschapsraad zijn zonder uitzondering positief over de hierboven beschreven ontwikkelingen. Men verwacht dat het bestuur binnen enkele maanden volledig bezet en op orde is en goed zal functioneren. Het bestuur heeft externe ondersteuning gezocht voor wat betreft de verdere inrichting van het bestuur en met name het op orde krijgen van het managementstatuut. Voor wat betreft de bestuurlijke continuïteit en de kwaliteit van bestuur komt de inspectie echter tot de conclusie dat het bestuur in vergelijking met de situatie van mei 2012, toen de voorzitter van het vorige bestuur opstapte, weinig vorderingen heeft gemaakt: het algemeen bestuur is niet op volle sterkte en bestaat uit onervaren leden, die specifieke deskundigheid missen; het dagelijks bestuur is in handen van een waarnemend directeur-bestuurder die ruime ervaring en deskundigheid heeft als schooldirecteur, maar te kennen heeft gegeven deskundigheid te missen op het terrein van financiën; de goede samenwerking met de medezeggenschapsraad verkeert in een zeer pril stadium. Voorts constateert de inspectie dat de documenten die de kwaliteit en de continuïteit van het bestuurlijk handelen moeten waarborgen aanwezig zijn (en dat aldus formeel aan vrijwel alle bekostigingsvoorwaarden wordt voldaan), maar de feitelijke betekenis van deze documenten voor de kwaliteit van het bestuurlijk handelen op dit moment maar van beperkte waarde is. Ook merkt de inspectie op dat het bestuur heeft nagelaten, ondanks een daartoe gemaakte afspraak, de inspectie actief over voornoemde ontwikkelingen te informeren. Hoewel de inspectie geen redenen heeft te twijfelen aan de goede intenties van bestuur, schoolleiding en medezeggenschapsraad, zijn de zorgen die de inspectie heeft over de kwaliteit en de continuïteit van het bestuur geenszins weggenomen. Gezien de nog kwetsbare kwaliteit van het onderwijs op de scholen, toekomstige ingrijpende ontwikkelingen als de transitie van een school met drie locaties naar drie afzonderlijke scholen én het gegeven dat de stichting onder geïntensiveerd financieel toezicht staat van inspectie2, is een goed functionerend en slagvaardig bestuur juist nu geboden.
Toelichting op oordelen hoofdstuk 2.1 1.2 en 1.5 In de stichtingsstatuten, alsmede in het huishoudelijk reglement van 2010 wordt melding gemaakt van een Code goed bestuur. Welke code wordt niet vermeld. Evenals bij het eerste kwaliteitsonderzoek kan de inspectie op dit moment niet bepalen of er sprake is van eventuele afwijkingen van de Code, noch kan worden beoordeeld of het bevoegd gezag verantwoording heeft afgelegd over de afwijkingen van die Code in het bestuursverslag aangezien er nog geen jaarlijks bestuursverslag is verschenen. Aangezien meerdere afspraken uit het Toezichtplan die gebaseerd zijn op de Code nog niet te beoordelen of niet beoordeeld zijn, kan ook nu niet beoordeeld worden of op deze onderdelen afgeweken wordt van de Code. 2 Op 23 april 2012 heeft de inspectie het financieel toezicht op het bestuur AS aangepast wegens verhoogd financieel risico. Dit houdt in dat de inspectie vastlegt met welke regelmaat zij bepaalde (financiële) informatie wil ontvangen om te bezien welke maatregelen het bestuur neemt om financiële risico’s binnen een aanvaarbare termijn terug te brengen. De inspectie normaliseert het financieel toezicht zodra haar voldoende is gebleken dat er geen sprake (meer) is van belangrijke financiële risico’s voor de continuïteit van het onderwijs. Een belangrijke randvoorwaarde voor normalisering van het financieel toezicht is dat het bestuur en intern toezicht goed functioneren.
Pagina 10 van 25
2.1, 2.2 en 2.4 Het concept-managementstatuut dat werd voorgelegd aan de inspectie op 2 november 2012 is nog steeds niet vastgesteld. Het bestuur heeft echter besloten het destijds vastgestelde managementstatuut van 2010 in combinatie met het Huishoudelijk reglement van 2010 als geldend managementstatuut te hanteren. In dit managementstatuut is de delegatie van bestuurstaken en bevoegdheden van het bevoegd gezag aan de directie geregeld (2.1). Dit managementstatuut is voorafgaand aan het onderzoek aan de inspectie toegestuurd (2.2). De inspectie merkt hierover op dat op deze wijze het bestuur weliswaar formeel voldoet aan de gemaakte afspraak, maar niet aan de portee van de afspraak. Het managementstatuut dient het feitelijke functioneren van bestuur en directie te beschrijven en te sturen. Nu zijn er discrepanties tussen papier en werkelijkheid. Zo is er in het managementstatuut sprake van een dagelijks bestuurder die toeziet op het functioneren van de directeur. In werkelijkheid is de situatie op dit moment zo dat het dagelijks bestuur en de directiefunctie zijn samengevoegd in de functie van (waarnemend) directeur-bestuurder. Bij de ontwikkeling van het nieuwe managementstatuut wordt volgens alle betrokkenen de medezeggenschapsraad nu in voldoende mate en naar tevredenheid van de medezeggenschapsraad betrokken (2.4). 2.3 Bij de schoolleiding was ten tijde van het onderzoek niet bekend of en zo ja waar het managementstatuut van 2010 ter inzage lag op de schoollocaties. 3.1 Het bestuur beschikt sinds december 2012 over een strategisch beleidsplan voor de periode 2012-2016. Daarmee wordt voldaan aan de afspraak. Het strategisch beleidsplan is echter opgesteld door de momenteel waarnemend directeurbestuurder en geaccordeerd door de dagelijks bestuurder, die tot het einde van zijn tijdelijke aanstelling (april 2013) van zijn taken is ontheven. Het algemeen bestuur is niet of nauwelijks bekend met de inhoud van het strategisch beleidsplan, hetgeen de waarde ervan beperkt. 4.1 De medezeggenschapsraad is bij de meest recente wijzigingen in het bestuur betrokken en is hierover tijdig geïnformeerd. Ook is de medezeggenschapsraad nu betrokken bij de uitbreiding van het bestuur. De voorzitter van de medezeggenschapsraad maakt deel uit van de benoemingsadviescommissie. Bij de zoektocht naar nieuwe bestuursleden wordt gebruik gemaakt van een openbaar profiel. 4.2 De statuten geven hierover geen uitsluitsel. Het managementstatuut is nog niet vastgesteld. Het algemeen bestuur dat het interne toezicht vormt, bestaat sinds kort uit slechts drie personen. Een voorzitter, een secretaris en een algemeen lid. Rollen en taken ten aanzien van intern toezicht zijn niet vastgesteld. Het huidig intern toezicht kent geen portefeuillehouders op de terreinen financiën, personeel en onderwijs. 4.3 Het algemeen bestuur heeft een document met de titel Toezichtcyclus Stichting ISA laten opstellen, maar is zelf niet of nauwelijks bekend met de inhoud van dit toezichtkader en kan geen nadere toelichting geven op de vraag van de inspectie wie in dit toezichtkader nu precies de toezichthouders zijn en op wie toezicht gehouden wordt.
Pagina 11 van 25
5.1 Er is een bezoldigd dagelijks bestuurder. In de statuten is het werkgeverschap geregeld. Ook het Huishoudelijk reglement van 2010 bevat bepalingen omtrent het werkgeverschap. De in oktober 2012 aangestelde dagelijks bestuurder is inmiddels van zijn taken ontheven. De directeur is nu aangesteld als waarnemend directeur-bestuurder. Gezien de zeer recente indiensttreding kan nog niet worden nagegaan of het werkgeverschap ook daadwerkelijk wordt uitgeoefend. Een cyclus van functionerings- en beoordelingsgesprekken is bijvoorbeeld nog niet vastgesteld. 5.2 In de statuten zijn op dit onderdeel enkele algemene bepalingen opgenomen. Het huishoudelijk reglement van 2010 bevat een bepaling omtrent belangenverstrengeling met betrekking tot het dagelijks bestuur. Aangezien het huidige algemeen bestuur nog incompleet is en nog maar nauwelijks als zodanig in functie en er sprake is van een waarnemend directeur-bestuurder, onthoudt de inspectie zich van een oordeel over deze afspraak. 5.3, 5.4 en 5.5 Het bestuur is zeer recent van samenstelling veranderd, incompleet en nog maar nauwelijks aan regulier besturen toegekomen. De toezichttaken zijn binnen het algemeen bestuur nog niet vastgesteld en verdeeld. De inspectie kan daarom niet nagaan of aan deze afspraken is voldaan.
Pagina 12 van 25
3
Conclusie De conclusie luidt dat van een goed functionerend bestuur op dit moment in de praktijk nog geen sprake is, al is aan de prestatieafspraak zoals vastgelegd in het Toezichtplan grotendeels voldaan. Op bestuurlijk niveau is er feitelijk weinig vooruitgang geboekt het afgelopen jaar. Van belang daarbij is de constatering van de inspectie dat de (voorwaarden) voor het bestuurlijk handelen kwalitatief onvoldoende zijn ingevuld, hetgeen risico’s met zich meebrengt voor de randvoorwaarden voor goed onderwijs en de voortgang van de onderwijskundige ontwikkeling. Dit geeft de inspectie reden tot aanhoudende zorg en voortzetting van het geïntensiveerde toezicht op het bestuur van de school. Doel hiervan is dat het bestuur van IBS As-Siddieq op zo kort mogelijke termijn niet alleen formeel voldoet aan de voorwaarden voor bestuurlijk handelen maar vooral ook dat het feitelijk handelen van het bestuur (en de kwaliteit daarvan) in lijn is met de wettelijke vereisten en de Code goed bestuur, en bovendien een duurzaam karakter kent. De inspectie stelt hiertoe opnieuw een Toezichtplan op met daarin concrete afspraken, voortkomend uit de bevindingen van dit onderzoek en waar mogelijk aansluitend bij de beleidsvoornemens van het bestuur. Tot slot wijst de inspectie het bestuur nogmaals en met klem op het belang van tijdige en volledige naleving van de gemaakte afspraken. Voorts draagt de inspectie het bestuur opnieuw op de inspectie tijdig, gevraagd en, als daar aanleiding toe is, ook ongevraagd, te informeren over alle ontwikkelingen die zich ten aanzien van de bestuurlijke ontwikkelingen en de mogelijke implicaties daarvan op andere terreinen voordoen.
Pagina 13 van 25
Pagina 14 van 25
Bijlage 1
RAPPORT VAN BEVINDINGEN Kwaliteitsonderzoek bestuurlijke inrichting bij Stichting Islamitische School Amsterdam
Plaats Bestuursnummer Datum onderzoek Rapport vastgesteld te
: Amsterdam : 30883 : 2 november 2012 Utrecht d.d. 14 januari 2013
Pagina 1 van 25
Inhoud 1
Inleiding 5
2
Bevindingen 7
3
Conclusie 11
Pagina 3 van 25
1
Inleiding De Inspectie van het Onderwijs heeft op 2 november 2012 een onderzoek uitgevoerd bij de Stichting Islamitische School Amsterdam, het bestuur van IBS As-Siddieq naar aspecten van de kwaliteit van het bestuurlijk functioneren. De aanleiding voor dit onderzoek was het volgende. Vanaf december 2011 heeft de inspectie diverse signalen ontvangen over verdeeldheid binnen het bestuur van IBS As-Siddieq. Deze verdeeldheid culmineerde in het vroege voorjaar van 2012 in een ernstig intern conflict binnen het bestuur. Er hadden zich twee kampen gevormd die lijnrecht tegenover elkaar stonden. Begin april 2012 heeft de inspectie de school bezocht om na te gaan of het onderwijs wel gewoon doorgang vond, hetgeen het geval bleek te zijn. In mei 2012 werd het conflict in die zin beslecht dat de voorzitter van het algemeen bestuur opstapte. De achterblijvende bestuursleden hebben de inspectie toen laten weten dat zij een nieuw bestuur zouden gaan vormen. De gang van zaken was voor de inspectie aanleiding om toe te zien op de vorming van het nieuwe bestuur (en in het bijzonder op de voorwaarden voor bestuurlijk handelen). Daarbij speelde mee dat nu voor de tweede achtereenvolgende keer binnen enkele jaren de bestuurssamenstelling van de school na een periode van conflicten vergaande aanpassing ondervond. Ook de kwetsbaarheid van de onderwijskwaliteit op IBS As-Siddieq speelde een rol bij het besluit toe te zien op de vorming van het nieuwe bestuur. De school heeft weliswaar sinds eind 2011 een basisarrangement, maar daarvoor was de onderwijskwaliteit op de school lange tijd zwak. De school participeert nog in het begeleidingstraject van de Kwaliteitsaanpak basisonderwijs Amsterdam (KBA). De wijze waarop de inspectie toezicht houdt op het bestuurlijk handelen is vastgelegd in een Toezichtplan. Het concept Toezichtplan is op 28 juni 2012 met het bestuur besproken. Op 20 augustus 2012 is het Toezichtplan definitief vastgesteld en naar het bestuur verzonden. In het Toezichtplan staan de afspraken vermeld over de voorwaarden voor bestuurlijk handelen waar het bestuur in twee fasen gevolg aan dient te geven. Op twee momenten (november 2012 en januari 2013) vindt een kwaliteitsonderzoek plaats om na te gaan of en in hoeverre het bestuur zich aan de gemaakte afspraken heeft gehouden. Dit rapport bevat de bevindingen van het eerste kwaliteitsonderzoek.
Onderzoeksopzet Het onderzoek bestond uit de volgende activiteiten: • Een controle van de aanwezigheid van de schoolgids, het schoolplan en het zorgplan bij de inspectie. • Onderzoek en analyse van documenten en gegevens over het bestuur en de school die bij de inspectie aanwezig zijn. • Analyse van documenten over de bestuurlijke inrichting die het bestuur voorafgaand aan het bezoek heeft toegestuurd, te weten het conceptmanagementreglement As-Siddieqschool en de gewijzigde Stichtingsstatuten.
Pagina 5 van 25
•
Bezoek aan het bestuurskantoor, waarbij gesprekken zijn gevoerd met de voorzitter van de medezeggenschapsraad, de directeur van de school, de dagelijks bestuurder en twee leden van het algemeen bestuur (de voorzitter en de secretaris) over de stand van zaken met betrekking tot de gemaakte afspraken in het Toezichtplan.
Tijdens het onderzoek is de inspectie nagegaan of de afspraken zijn nagekomen over de feitelijke inrichting van het bestuur, de delegatie van bevoegdheden aan de directie, wettelijke documenten, de inrichting en het functioneren van het intern toezicht. Toezichtkader De wettelijke legitimatie voor het toezicht op het bestuurlijk handelen is ten eerste te vinden in de Wet op het Primair Onderwijs (WPO), waarin de principes van de Wet goed onderwijs, goed bestuur zijn vastgelegd. Hierbij gaat het onder meer om de zorgplicht van het bestuur voor de kwaliteit, de verplichte scheiding tussen bestuur en intern toezicht, de verplichting tot aansluiting bij een code ‘goed bestuur’, de noodzaak van horizontale verantwoording en de mogelijkheden van de minister om bij langdurig tekortschieten van de kwaliteit een school te sluiten of de bekostiging te beëindigen. Ten tweede is de wettelijke legitimatie te vinden in de Wet op het onderwijstoezicht (WOT), waarin wordt bepaald dat de professionaliteit van het bestuur (naast de kwaliteit van het onderwijs, de naleving van wet- en regelgeving en de financiële situatie van het bestuur) als een criterium kan gelden voor de mate van intensiteit van het toezicht. Opbouw rapport In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek naar de voorwaarden voor bestuurlijk handelen. Dit wordt gevolgd door een beschouwing waarin de oordelen van de inspectie worden toegelicht en waar mogelijk in samenhang worden beschreven. Hoofdstuk 3 geeft de conclusie weer.
Pagina 6 van 25
2
Bevindingen 2.1 Overzicht van oordelen over afspraken In onderstaande tabel vermeldt de inspectie of dan wel in hoeverre het bestuur heeft voldaan aan de gemaakte deelafspraken (cursief). De inspectie hanteert bij de oordelen over de afspraken een tweepuntsschaal: • voldaan • niet voldaan Daarnaast kan vermeld worden dat een afspraak • niet te beoordelen is of • niet beoordeeld is3. Onder de tabel worden de oordelen waar nodig toegelicht. De inspectie oordeelt in dit eerste rapport nog niet over de hoofdafspraken (vetgedrukt) uit het Toezichtplan. Dit gebeurt na het tweede kwaliteitsonderzoek in januari 2013 als alle bij de hoofdafspraken behorende deelafspraken zijn getoetst. Afspraken 1 1.1 1.2
1.3 1.4
1.5 2 2.1
2.2 2.3
3
Het bevoegd gezag is feitelijk ingericht/georganiseerd. Het bevoegd gezag beschikt over geactualiseerde statuten. Het bevoegd gezag onderschrijft een code voor goed bestuur en verantwoordt eventuele afwijkingen daarvan. Het bevoegd gezag kent een scheiding van bestuur en toezicht. De wijze waarop de functies bestuur en intern toezicht onderscheiden en gescheiden worden, ligt vast in de statuten en/of een reglement en/of het managementstatuut van het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag legt jaarlijks verantwoording af in het jaarverslag. Bestuurstaken en bevoegdheden zijn (indien aan de orde) gedelegeerd aan de directie. De delegatie van bestuurstaken en bevoegdheden van het bevoegd gezag aan de directie is vastgelegd in een managementstatuut. Het bevoegd gezag heeft het managementstatuut aan de inspectie toegestuurd. De delegatie van bestuurstaken en bevoegdheden van het bevoegd gezag aan de directie is openbaar c.q. ligt ter inzage op school op een voor ieder toegankelijke plaats.
Oordeel
Voldaan Niet te beoordelen Voldaan Voldaan
Niet beoordeeld
Niet voldaan
Niet voldaan Niet voldaan
De niet-beoordeelde afspraken worden meegenomen in het onderzoek van januari 2013.
Pagina 7 van 25
3 3.1
4 4.1
4.2 4.3
5 5.1
5.2
5.3
5.4 5.5
Het bestuur beschikt over wettelijke documenten. Het bestuur beschikt over de volgende documenten: • schoolplan, dat voldoet aan wettelijke vereisten; • schoolgids, die voldoet aan wettelijke vereisten; • klachtenregeling, die voldoet aan wettelijke vereisten; • strategisch beleidsplan. Het intern toezicht is feitelijk ingericht/georganiseerd. Het bevoegd gezag informeert de medezeggenschapsraad over de gevolgde procedure bij de bestuursbenoemingen en legt verantwoording aan de medezeggenschapsraad af over de gemaakte keuzen hierbij. Het intern toezicht kent een verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Het intern toezicht heeft een ‘toezichtkader’ waarin is vastgelegd waar het intern toezichtbetrekking op heeft (betreffende uitvoering taken en bevoegdheden door bestuur). Het intern toezicht functioneert naar behoren. Indien er sprake is van een bezoldigd schoolbestuur dan vervult het intern toezichtsorgaan het werkgeverschap. De toezichthouder waarborgt dat er geen belangenverstrengeling tussen toezichthouder en bestuurder is of tussen bestuurder en rechtspersoon of tussen toezichthouder en rechtspersoon. De toezichthouder vergaart op eigen initiatief en onafhankelijk van het bestuur informatie op een breed terrein. De toezichthouder adviseert het bestuur gevraagd en ongevraagd. De toezichthouder ziet toe op naleving van de wettelijke voorschriften en de code goed bestuur.
Voldaan Niet voldaan Voldaan Niet beoordeeld
Niet voldaan
Niet voldaan Niet beoordeeld
Niet te beoordelen Niet te beoordelen
Niet te beoordelen Niet beoordeeld Niet beoordeeld
Pagina 8 van 25
2.2 Beschouwing Algemeen beeld De kwaliteit van het bestuurlijk handelen van de Stichting Islamitische School Amsterdam, is nog niet op orde. De statuten geven over een aantal afspraken duidelijkheid, maar aan een ander deel van de in het Toezichtplan opgenomen afspraken is niet voldaan. Belangrijkste omissie is dat het bestuur nog geen managementstatuut heeft vastgesteld, waarin onder meer de delegatie van bestuurstaken en bevoegdheden van het bevoegd gezag aan de directie geregeld zijn. Daarnaast is het ernstig dat het bestuur heeft nagelaten de medezeggenschapsraad actief bij de vorming van het bestuur te betrekken dan wel de medezeggenschapsraad te informeren over de voortgang. Wat betreft het functioneren van het bestuur en in het bijzonder het intern toezicht doet de inspectie vooralsnog geen definitieve uitspraken. De indruk op basis van dit eerste onderzoek is echter niet positief. De inspectie stelt vast dat het bestuur een deel van de afspraken met de inspectie niet is nagekomen. Tussen bestuur en medezeggenschapsraad blijkt nauwelijks contact te bestaan, zoals bleek uit de gesprekken. Ook bleek tijdens het onderzoek dat de directeur van de school voornemens is ontslag te nemen vanwege verstoorde verhoudingen met het bestuur. De inspectie beschouwt dit als een mogelijke bedreiging voor de voortgang van de schoolontwikkeling, de randvoorwaarden voor goed onderwijs en de continuïteit daarvan. Bovendien zijn er financiële zorgen. Al geruime tijd dreigt er een financieel tekort, maar de acties die het bestuur heeft ondernomen in het kader van het bezuinigingsplan, hebben zoals het bestuur ook in het gesprek heeft verklaard tot nu toe te weinig effect gehad. Er ontbreekt nog steeds adequaat inzicht in de liquiditeit. Sinds april 2012 staat het bestuur vanwege de financiële risico’s onder verscherpt toezicht van de inspectie. Hieronder volgt een toelichting op de oordelen zoals vermeld in hoofdstuk 2.1 Toelichting 1.2 In de stichtingsstatuten wordt melding gemaakt van een Code goed bestuur. Welke code wordt niet vermeld. Of er sprake is van eventuele afwijkingen van de Code, zal t.z.t. blijken uit het jaarlijkse bestuursverslag. Aangezien afspraken uit het Toezichtplan die gebaseerd zijn op de Code (onder meer 4.2; 4.3; 5.1; 5.2 en 5.3) nog niet te beoordelen of niet beoordeeld zijn, kan ook nu niet beoordeeld worden of op deze onderdelen eventueel afgeweken wordt van de Code. 1.3 Formeel (op papier) is de scheiding in de stichtingsstatuten geregeld. In de praktijk moet echter blijken hoe rolvast de toezichthouder en de bestuurder zijn. De inspecties kent hier enige reserves: het algemeen bestuur dat de toezichthoudende rol heeft bestaat uit vijf personen, het dagelijks bestuur uit één persoon die voor slechts één dag per week bezoldiging ontvangt. Ofschoon dit niets afdoet aan de omvang van zijn aanstelling als bestuurder - een deeltijd bestuurslidmaatschap is immers niet mogelijk – maakt dit het wellicht moeilijk voor het algemeen bestuur om op afstand te blijven. Tot dusver hebben het algemeen bestuur en de directeur, bij ontstentenis van een dagelijks bestuurder de werkzaamheden opgepakt. 1.5 Het huidige bestuur heeft nog geen jaarverslag geschreven. Uit het verslag zal mogelijk blijken of en zo ja waar en hoe er wordt afgeweken van de Code goed bestuur. 2.1, 2.2 en 2.3 Het managementstatuut is in conceptvorm vlak voor het onderzoek van de inspectie voor advies naar de medezeggenschapsraad en de directeur gestuurd. SISA beschikt derhalve niet over een vastgesteld managementstatuut. Met als gevolg dat ook aan afspraak 2.3 niet is voldaan.
Pagina 9 van 25
3.1 De school beschikt over een schoolgids voor de jaren 2011-2015. Het bestuur dient bij aanvang van het schooljaar de jaarbijlage aan de inspectie toe te sturen. Dat is dit schooljaar (2012/2013) niet gebeurd. 4.1 De medezeggenschapsraad is over de vorming en de samenstelling van het bestuur niet geïnformeerd, ondanks een specifieke afspraak hierover in de begeleidende brief bij het definitieve toezichtplan. 4.2 De statuten geven hierover geen uitsluitsel. Het managementstatuut is nog niet vastgesteld. 5.1 Er is sinds kort een bezoldigd dagelijks bestuurder. In statuten is het werkgeverschap geregeld. Gezien de zeer recente indiensttreding kan nog niet worden nagegaan of het werkgeverschap ook daadwerkelijk wordt uitgeoefend. 5.2 In de statuten zijn op dit onderdeel enkele algemene bepalingen opgenomen. Gezien het feit dat de statuten dateren van eind oktober 2012, het managementstatuut nog niet is vastgesteld, er geen aanvullende informatie beschikbaar is over de gehanteerde Code goed bestuur én de samenstelling van het bestuur in de voorbije weken is gewijzigd, onthoudt de inspectie zich op dit moment van een oordeel over deze afspraak. 5.3 Het bestuur is zeer recent geformeerd. Het dagelijks bestuur bestaat uit één persoon die pas één dag in functie is. De inspectie stelt met verbazing en bezorgdheid vast dat het bestuur niet of nauwelijks contacten onderhoudt met de medezeggenschapsraad en maar beperkt lijkt te overleggen met de directeur van de school, zoals bleek uit de gesprekken met betrokkenen.
Pagina 10 van 25
3
Conclusie Het bestuur van IBS As-Siddieq heeft niet voldaan aan alle gemaakte deelafspraken met betrekking tot de voorwaarden voor bestuurlijk handelen die voor deze eerste fase van het geïntensiveerd toezicht waren gemaakt. Om deze reden past de inspectie het Toezichtplan aan. De afspraken waar niet aan voldaan was ten tijde van het eerste kwaliteitsonderzoek, zullen samen met de overige afspraken getoetst worden tijdens het tweede kwaliteitsonderzoek. Ook is een afspraak toegevoegd. De inspectie wijst het bestuur nogmaals op het belang van tijdige en volledige naleving van de gemaakte afspraken. De inspectie wijst erop dat de bestuurlijke kwaliteit een belangrijk voorwaarde is om de continuïteit en de kwaliteit van het onderwijs te waarborgen, te versterken en de bestaande risico’s en problemen op te lossen. Mocht het bestuur tijdens het volgende onderzoek de afspraken niet zijn nagekomen dan zal het toezicht verder worden geïntensiveerd. Het voorgenomen ontslag van de directeur van de school kan leiden tot risico’s met betrekking tot de ongestoorde voortgang van de onderwijskundige ontwikkeling, de randvoorwaarden voor goed onderwijs en de continuïteit daarvan. De inspectie draagt het bestuur op de inspectie tijdig te informeren over alle ontwikkelingen die zich op dit punt voordoen, en alles in het werk te stellen dat nodig is om de ongestoorde aansturing van de school mogelijk te maken. NB De geldende schoolgids is niet (volledig) door het bevoegd gezag naar de inspectie gestuurd. De inspectie heeft de tekortkoming met het bestuur besproken en het bestuur is het eens met de vastgestelde tekortkoming. De inspectie heeft het bevoegd gezag in een aparte brief de opdracht gegeven de wet alsnog na te leven.
Pagina 11 van 25
