Telefoon Dienstkring Lelystad-Randmeren Fax Postadres Postbus AP Lelystad

Memo

Ministerie van Verkeer en Waterstaat

Van

Doorkiesnummer

L.W. Ferkranus

0320-297135

Datum

Bijlage(n)

Rijkswaterstaat

1 juli 2004 Onderwerp

Aanbieding "testament van Obbe en Leo"

Beste collega, Hiermee bied ik je ons testament aan. "Ons" is in dit geval Obbe Wassenaar en Leo Ferkranus. In dit document hebben we beschreven waarom het noodzakelijk is dat RDlJ op korte termijn voor het HELE gebied hetzij leggers publiceert overeenkomstig het gestelde in de Wegenwet en de Wet op de waterhuishouding, danwel een beleidsregel publiceert waarin RDlJ eenduidig en publiekelijk bekend maakt waar de Wet beheer rijkswaterstaatswerken van toepassing is, waar we gezien de bijzondere situatie de wet niet uitvoeren en hoe we de wet uitvoeren. Aan bovenbedoeld document is een projectvoorstel toegevoegd om jullie een eind op weg te helpen. Dit werkstuk is op persoonlijke titel verspreid naar alle betrokken functionarissen en een aantal persoonlijke relaties, collega's die in de afgelopen drie jaren hebben meegedacht ~n daardoor eigenlijk medeauteur zijn geworden van "ons testament". Voorts is het opgenomen in de bibliotheek van RDlJ zodat het zo nu en dan nog eens kan worden "gevonden" door andere ge'interesseerden. Rest mij jullie veel en nog lang plezier te wensen met het beheren van dit areaal en de uitvoering va deze Wet.

'i

1

M e t vriendef jke groet,

Telefoon 0320 29 74 7 8 Dienstkring Lelystad-Randmeren Postadres Postbus 600. 8200 AP Lelystad Albert Einsteinweg 4. 8218 NH Lelystad vansf N S - S ~ ~ ~bvrlijn I O ~ :148 naar Hardclwijk. (halte Bednjvcntcrrein ~arrcrpoort)

Fax 0320-297473 E-mail I.w.ferkranus~rdij.rws.minvenw.nl

verzendlijst

bibliotheek Srnedinghuis 3x bibliotheek Larserpoort 3x Obbe Wassenaar Leo Ferkranus HBE HBER 2x HBElJ 2x HBEA 2x HBERD HBERN HBEMV HBEMH HRSR PMllVR HPAO Christianne Prasing Johan Oosting Dennis Menting (10 extra: voorraadbeheerder) Rutger Veldrnan Harrnen Faber Cees Henk Oostinga Seger vd Brenk Karen Oostinga Peter van Gelder Wiebe Wester Jouke Bokrna Rene Munnikes

Mlnirterie van Verkeer en Waterrtaat

Directoraat-Ceneraal Rijkswaterstaat Directae iirrelmeergebied

werkdocument

RDlJ 2004-2

Rijkswaterstaat d i r e ~ t kIJsseirneergebbd bibliotheek postbus 000 8200 AP Lelystad

Notitie inzake de noodzaak van het opmaken en publiceren van leggers, waarin het door de Directie IJsselmeergebied van de Rijkswaterstaat beheerde areaal aan waterstaatswerken wordt vastgelegd.

Stellers: Mr. O.J. Wassenaar, advocaat Directie IJsselrneergebied en L. W. Ferkranus, juridisch medewerker dienstkring Lelystad-Randmeren April-juni 2004

Basis: Wet beheer rijkswaterstaatswerken en Leidraad uitvoering Wbr (HKW, april2004)

Bijlage: Concept projectvoorstel tot realisatie en publicatie van de beleidsregel I legger RDlJ voorgesteld door L.W. Ferkranus.

Vooraf:

De in deze notitie vervatte rechtswetenschappelijke tekstdelen (80% van de notitie) zijn door Obbe Wassenaar geschreven, kort voor zijn vertrek bij RSR. Dat handschrift is in mei uitgewerkt door Leo Ferkranus. Daarna zijn hierin de praktische uitwerkingen, wetteksten en voorbeelden ingevoegd en is het concept opgesteld. Nu uitvoering van het projectplan in deze . .projectplan . . periode van reorganiseren niet-aande orde kan zijn, 1s ervoor gekozen alle daarop betrekking hebbende tekstvoorstellen in deze bundel bijeen te brengen en het als een eenheid te presenteren. Het is verder aan dienstkringhoofden en hoofd BE om een adequaat moment voor behandeling, vaststelling en projectopdracht te kiezen, ik hoop toch dat dit in het derde kwartaal van 2004 zijn beslag krijgt. De electronische basisbestanden zijn geplaatst in de directory W:\WvI\LEGGERS WBR RDlJ Ik stel voor het projectvoorstel in huis verder uit te werken tot een opdracht en het dan uit te besteden bij een ingenieursbureau; alle in het plan genoemde functionarissen blijven dan nodig als meeleesgroep voor de opdrachtnemer. Met nadruk zij hier gesteld dat deze notitie op persoonlijke titel (Obbe, Leo) is verspreid.

Met dank voor een heel fijne tijd hier, Leo Ferkranus (BER,2001-2004).

het opmaken en publiceren van leggers

Begripsbepaling: In deze notitie wordt gesproken over de beheergrens. Dit woord komt niet voor in van Dale, het is een samentrekking van de begrippen "beheren" en "grens trekken". Onder de beheergrens wordt hier verstaan: de grens(lijn) die aanduidt tot waar de Rijkswaterstaat beheer voert op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (in de volksmond wordt vaak beheersgrens gezegd maar "de Wbr" beheerst niets). Voorts wordt met de afkorting "Wbr-" in samenstellingen bedoeld: een aspect van het beheer zoals in de Wet beheer rijkswaterstaatswerken bedoeld.

Inleiding Op grond van de geldende weten regelgeving is aan zeer veel overheden de verplichting opgelegd om in een formeel vastgesteld stuk te omschrijven wat deze overheden in beheer hebben. Zo moeten gemeenten op grond van de wegenwet nauwkeurig de binnen hun gemeente gelegen wegen beschrijven in een legger. Daarnaast kent bijvoorbeeld de Wet op de Waterkering de verplichting voor de beheerder van en waterkering om een overzichtskaart van de primaire waterkeringen in zijn gebied te maken en een legger vast te stellen waarin omschreven staat waaraan de waterkering moet voldoen naar richting, vorm, afmeting en constructie. Deze leggers zijn van belang om inzichtelijk te maken wat de verplichtingen zijn van de verschillende beheerders in een bepaald gebied en om daarrnee discussies over verantwoordelijkheden van verschillende betrokkenen te voorkomen. Middels deze leggerverplichting probeert de wetgever de rechtsonzekerheid die de algemene wettelijke bevoegdheidsafbakeningen nu eenmaal kenmerken tot een minimum te beperken. Vanuit formeel-juridisch opzicht ontkomt RDlJ voor het grootste deel aan de verplichting om leggers te maken omdat er enerzijds voor het waterbeheer geen leggerverplichting geldt en anderzijds het grootste deel van de dijken in dit gebied in beheer bij de waterschappen is. Evenwel zijn lang niet alle grensgebieden bedijkt. Gevolg is dat voor wat betreft de afbakening van de waterstaatswerken in beheer bij het Rijk (=RDIJ) moet worden teruggevallen op de algemeen wettelijke omschrijving vanuit de beheewetgeving, hetgeen regelmatig leidt tot de eerdergenoemde rechtsonzekerheid. In deze notitie zal worden uiteengezet wat de consequenties zijn van de rechtsonzekerheid en op welke wijze deze rechtsonzekerheid kan worden voorkomen.


Onduidelijkheden in het dagelijks beheer In het daaeliiks - . beheer kornen steeds vaker situaties voor waar de locale terreinkenrnerken onvoldoende indicatie geven voor de toepasselijkheid van de Wet beheer rijkswatertsaatswerkenen het een derde niet simpel kan worden uitgelegd. Een paar voorbeelden: Naarderbos: Dit gebied is buitendijks gelegen want de prirnaire waterkering zoals vastgesteld op grond van de Wet op de waterkering ligt vanuit de waterlijn gezien VER landinwaarts. Niernand (behalve Rijkswaterstaat en het Waterschap) wist dat, waardoor de gemeente zich (werd onlangs pas bekend) lelijk in de vingers sneed bij het aangaan (vijf jaar terug) van de ontwikkelingsovereenkornst in een PPS-constructie. Dat het buitendijks Rijkswaterstaatterrein is, was ook niet intern RDlJ bij iedereen bekend, althans niet dat er & de Wbr geldt. Voor het gehele Naarderbosgebied geldt voorts dat RWS daar het bevoegd gezag is voor de handhaving van alle milieu- en bouwstoffenwetgeving. Waarorn is de Wbr daar van toepassing? - orndat het fysiek overgaat in het talud van het rijksweg A6 - orndat de verkeersstroorn door het bos effect heeft op zowel rijksweg 6 als rijksweg 1 - orndat de waterlijn rondorn het gebied de waterlijn van het Gooirneer is - orndat de twee grote vijvers rniddenin het naarderbosgebied afstrornen naar het Gooimeer, en -niet onbelangrijk- het naarderbosgebied al sinds jaar en dag overstromingsgebied (noodhoogwaterberging) is van het rijkswaterstaatswerk <en al hetgeen daartoe behoort> Gooirneer en RDlJ dat zo wil houden. Wat wil men met het bos? Anderhalf golfpark inrichten, vijf appartementengebouwen oprichten, een clubhuis-annex-conferentieoord oprichten, complete restyling van natuurwaarden, charmante betonnen boulevard erornheen, pieren eraan, zwerngebied ervoor, the works ............. ... Eerstens hebben we de wet hier uitgelegd aan betrokkenen als "....bet Naarderbos aeldt als ...."en daarna hebben we kitiatiefnemer en overheden gewezen op wet 1904, en onze handhavingbevoegdheid inzake milieu- en bouwstoffenkwesties. De .projectontwikkelaar gaat daarin rnee, . de gemeente is heel niet blij............. Als tussenweg hebben we aldus gehandeld, dat de afwatering vanuit het binnenwater naar het Gooirneer is gedernpt op gelijke hoogte met de gewone "buitenwal" en daarop gebaseerd hebben geredeneerd dat de Wbr binnen die wal (is NlET een DIJK!) tijdelijk niet wordt toegepast lopende de ontwikkeling van een legger rnaar we1 op de (plannen met de) wal zelf (dus,de

het opmaken en publiceren van leggen

blz4van 15

boulevard, het strand, de strekdammen en pieren, etc.. .). (De huizen vallen onder het kabinetsstandpunt "...gij zult buitendijks niet bouwen...".) Waarom een leggerzaak? Het zou een ieder in deze casus plezieren als de wet zoiets had verkondigd als "de Wbr geldt aan beide zijden van het rijkswaterstaatswerk tot aan de buitenkruinlijn van de primaire waterkering". RGV-stranden Nulde en Horst: Deze casus speelt in het "buitendijkse" gebied van de gemeente Ermelo en Putten. RGV heeft het terrein in eigendom en de dienstkring heeft tot twee jaar terug geredeneerd het is niet nat en het is geen rijkseigendom dus in de Wbr geheel niet van toepassing. Het heefi dan ook veel energie gekost om intern mensen te winnen voor het standpunt: "....bet Veluwemeer is een rijkswaterstaatswerk, rijksweg A28 is een rijkswaterstaatswerk, "het strand" is eiaenliik - . droae waterbodem hoodwaterberging), dus het st'randgebieddaattussenin v& onder "...en al hetgeen daartoe behoort...", dus het werk dat daar wordt voorgesteld is Wbr-vergunningplichtig. Velen hebben moeite met de vaststelling dat het rijkswegtalud van de A28 hier als "hoogwaterkering" aangenomen is (het boerenland erachter ligt een meter lager dan het buitendijkse strand!). ~

-

Al dat werk is hier: het verbreden van stranden ten koste van wateroppervlak (en berging!), het aanleggen van pieren en strekdammen (vergroot de kans op blauwalg en e-colibesmetting), het oprichten van een wildwatercentrum (klimwand <40mtr hoog, heeft effect op verkeersveiligheid op, en de verkeersafwikkeling vanaf de A28> kabelskibaan, wildwaterkanobaan, etc), inrichten surfcentrum en hotelcomplex (bouwen van drie panden op het overstroombare strand). En zo nog meer.. .... Waarom de Wbr hier toepassen? - om de hoogwaterbergingte behouden - om grenzen (voorschriften) te kunnen stellen aan de zand- en watewerken nu daarvoor 0.g.v. het bestemmingsplan geen gemeentelijke toestemming voor nodig is waarbij RDlJ als belanghebbende kan adviserenl bezwaar-maken, - omdat het bestemmingsplan niets daar verbiedt - omdat sommige plannen strijdig zijn met het beschikbaar maken van <en al hetgeen daartoe naar zijn aard behoort> aan alle gebruikers (beroepsvaart, recreatie in alle vormen, etc..), etc ...... Waarom een leggerzaak? Het zou een ieder in deze casus plezieren als de wet zoiets had verkondigd als "de Wbr geldt aan beide zijden van het rijkswaterstaatswerk tot aan de hoogwaterkerende gronden enlof werken". Nieuwboer en Flevopott: Beide zaken zijn vergelijkbaar met beide vorige maar meer van hoogwaterbergingontrekkende aard. Jachthaven Nieuwboer te Spakenburg wil een groot stuk Eemmeer droogmaken door ophoging met zand, en dat bebouwen met vakantiewoningen. De beheerder van het Flevostrand aan het Veluwemeer wil


blz 5 van 15

datzelfde. Buitendiiks natuurliik, er is een diik en iedereen is het daar deze keer over eens. Het gaat hie; puur om de'onttrekkingban hoogwater-bergingscapaciteit.De bouwhoogte is niet in discussie, de initiatiefnemer wil graag hoog en droog bouwen. Intern wo;dt gegoocheld met wet 1904 en wordt er op>ee;omslachtige wijze een motivering opgebouwd waarom de Wbr van toepassing geacht mag worden te zijn zodat er toch wat gezegd kan worden over dat terrein. Nieuwboer is eigenlijk de eerste casus waarop het idee is gebaseerd dat we vanuit RWS een ministerieel beleidsstuk nodig hebben waawan we kunnen afdwingen dat het wordt opgenomen in streek- en bestemrningsplannen en basis is voor bouwhoogtebepaling en andere bouwvergunningvoorschriften. Waarom een leggerzaak? Het zou een ieder in deze casus plezieren als enige wet zoiets had verkondigd als "...Rijkswaterstaat, als bevoegd gezag tussen de buitenkruinlijn van de primaire waterkering aan beide zijden van het rijkswaterstaatswerk, danwel de daarmee overeenkomstige hoogwaterkerende gronden enlof werken, moet om advies worden gevraagd. ..." Verzorqinqsplaatsen A6 (HaJe): Een droge casus: het gaat hier om de uitbater van de verzorgingsplaatsen Aalscholver en Lepelaar, weerszijden rijksweg A6 ter hoogte van de OostvaardersplassenlReigerplas. Ook hier redeneerde de dienstkring tot voor kott: "...HJ heeft op elke vetzorgingsplaats een "eiland" in etfpacht, dat is dus geen Wbrgebied, laat ze hun gang maar gaan.. ." waardoor heel veel gegevens over bouw en uitbreiding van panden en installaties ons nooit heeft bereikt. Ook hier kost het, tot op vandaag, heel veel moeite de collega's duidelijk te maken dat een verzorgings-plaats een integraal onderdeel uitmaakt van de rijksweginfrastructuur, hoewel iedereen het erover eens is dat de Wbr geldt "...tussen de sloten weerszijden de rijksweg...." (en die lopen buitenom de vetzorgingsplaatsen). Hier speelt vooral ook het gegeven dat als je geen vergunning geeft, ook de Directie der Domeinen buiten spel komt te staan waardoor de eenheid van staat in het gedrang komt. En dat, terwijl de handhaving in deze casus mede op de erfpachtovereenkomst moet worden gebaseerd omdat op sommige kwesties de Wbr inderdaad niet van toepassing is, zoals de afspraken rondom het legen van de afvalbakken daar: is het openbaar domein dan moet RWS dat doen, rnaar het is verpacht terrein, rnoet HJ het dan doen? Mag de staat we1 openbaar domein verpachten? Deze kwestie is op dit moment op het Hoofdkantoor van de Waterstaat een "interessante casus", aangezwengeld door het Hoofdkantoor der Domeinen.. ...... Waarom een leggerzaak? Het zou een ieder in deze casus plezieren als in de toelichting op de wet iets duidelijker staat, dat de Wbr geldt "...vanaf de Duitse grens tot en met de EEZ, ongeacht eigendomsstatus van het terrein in kwestie...."

het oprnaken en publiceren van leggers

Bermslootverbredinqen: Op diverse locaties is de bermsloot verbreed tot retentiebekken, ecologische zone of vijver (Lelystad, Emmeloord, RWS, Haje). Tot voor kort werd geredeneerd "de Wbr grens is een vastgelegd feit, die blijft ongewijzigd, dus komt nu middenin het water te liggen". Evenwel geef je daarmee een groot deel van je forrnele zeggenschap weg.. ...... hier speelt vooral het verschillend gebruik van hetzelfde woord: beheer in feitelijke zin (maaien, alleen "onze" kant) of beheer in formele zin (instandhouding van de functie: Wbr). Laat je de grens in he! midden of geef je er geen vergunning voor dan is daarna niet te voorspellen hoe je wat kunt houden op je formele taak. Waarom een leggerzaak? Het zou een ieder in deze casus plezieren als in de toelichting op de wet iets duidelijker staat, dat de Wbr geldt " ...op de gehele breedte van de bermsloot ongeacht de inrichting I het gebruik van het terrein in kwestie....". De juristen zijn het er allen over eens dat "de Wbr-grens" een afgeleide, een interpretatie is, geen feit! Conclusie In een groot aantal gevallen kost het erg veel werk om aan den volke duidelijk te maken dat hun initiatief onder de vergunningplicht valt, dat onze voorschriften ook in hun eigen belang zijn, dat in dat specifieke geval onze wetsuitleg passend en acceptabel is. Voeg daaraan toe de dynamische waterstand, waardoor het wettelijk bepaalde "eigendom" van die burger van dag tot dag in oppe~lakteverschilt en de boezemfunctie die de Randmeren vervullen voor het Veluwemassief, dan zal duidelijk zijn dat in de zin van evenwichtige rechtstoepassing "de waterlijn" als Wbrgrens netzomin voldoet als "de buitenkruinlijn" gezien de specifieke eigenschappen van alle verschillende terreinen rondom het door RDlJ beheerde waterbekken. Consequentie Uit het voorgaande is gebleken dat er op een aantal locaties onduidelijkheden ten aanzien van de beheersituatie (hebben) bestaan. Dergelijke onduidelijkheden kunnen vanzelfsprekend de nodige risico's met zich meebrengen. Het minst emstige zou zijn dat RDlJ beheersdaden verricht op een gebied waar zij geen beheer behoeft te voeren met als gevolg dat RDlJ onnodig geld uitgeeft enlof schadeplichtig is aan de juridisch beheerder. Bij mijn weten heeft dit risico zich nog niet verwezenlijkt. Een ernstiger consequentie zou zijn dat overheden in geval van calamiteiten van elkaar actie verwachten of anderszins als gevolg van onduidelijkheden niet direct en adeauaat ootreden. In ieder aeval bestaat dan niet de tiid om over de beheersituatie te 0n'derha"delen met tot ge;olg dat ad hoc oplossinge~moeten worden gevonden. Ten slotte bestaat door het niet integraal aanpakken van het beheergebied het risico dat niet consequent met vergelijkbaie beheeisituaties wordt omgegaan al was het alleen maar omdat de verschillende overheden anders met hun onderhandelingspositie omgaan. Gevolg daawan naar de buitenstaander kan zijn dat niet meer duidelijk is wat RDlJ beheert en voor RDlJ betekent dit een extra inspanning omdat steeds per situatie moet worden bekeken hoe de afspraken ook al weer lagen. Hoewel de genoernde risico's op dit moment waarschijnlijk niet acuut zijn, zijn ze we1 aanwezig!


biz 7 van 15

Juridische risico's Op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken dient en vergunning te worden aangevraagd voor het rnaken van werken of het storten van vaste stoffen of voorwerpen in of op een waterstaatswerk. In deze wet wordt onder waterstaatswerk verstaan: bij het Rijk in beheer zijnde wateren, waterkeringen en wegen (inclusief kunstwerken, etc., in de wet ornschreven als "a1 datgene wat naar zijn aard daattoe behoort"). Dit betekent dat de eerder aangeduide onzekerheid voor wat betreft de afbakening van het beheergebied van RDlJ in volle ornvang doorwerkt in de bepaling van het toepassingsbereik van de Wbr en, wat nog belangrijker is, de vergunningplicht. Bij de fysieke beheerdaden kan in de praktijk nog middels onderhandeling tot afspraken worden gekornen, zodra onduidelijkheid tot problemen leidt. Bij de vraag of een wet al dan niet van toepassing is kan dit echter niet. Dan zal aan de hand van inter~retatievan de wettelijke bepalingen en de feitelijke situatie uiteindelijk door de bevosgde rechter een oordeel rnoeten worden geveld. De uitkornsten van een dergelijk proces zijn slecht te voorspellen. Gevolg kan bijvoorbeeld zijn dat ofwel een onwenselijke extra werklast ontstaat doordat een vergunningplicht wordt aangenornen op een locatie binnen bebouwd en bewoond gebied (Makkum, Herderwijk, ...) ofwel dat RDlJ de mogelijkheid ontnornen wordt om invloed uit te oefenen op ontwikkelingen die een direct gevolg hebben op het door ons te voeren beheer. Middels het op voorhand vastleggen van de grenzen van ons beheergebied worden deze risico's tot een minimum be~erkt.Daarnaast ontstaat er voor de ~otentiele vergunningaanvragers ook een overzichtelijker en rechtszekerder situatie die, bij een goede cornmunicatie, de noodzaak om daadwerkelijk handhavingacties uit te voeren zal verrninderen, danwel dat bij de uitvoering van handha~in~acties discussie omtrent de toepasselijkheid van de Wbr (evenals de daarbijbehorende bezwaar- en beroepschriften) wordt vermeden. In het kader van de Wbr zal door het vaststellen van leggers de nodige onzekerheid kunnen worden voorkornen en hoogstwaarschijnlijk een besparing in de personele sfeer worden bereikt. Welke gegevens moeten worden vastgelegd? In het voorgaande is reeds de noodzaak en het belang van het vaststellen van deugdelijke leggers aangegeven. Daarbij is echter nog niet aangegeven wat er in deze leggers wordt vastgelegd. Daarin zijn verschillende mogelijkheden voorhanden: lndien men de in de inleiding beschreven wetten in ogenschouw neemt dan blijkt dat er in leggers over het algerneen een zeer gedetailleerde omschrijving wordt gegeven van de werken, dat wil zeggen niet alleen de geografische ligging maar ook gegevens inzake constructie en gebruik. Gelet op het beoogde gebruik van de leggers, te weten de afbakening van de beheergrenzen van de Regionale Directie IJsselmeergebied, zullen de vast te leggen gegevens beperkt kunnen blijven. De volgende zaken dienen in ieder geval te worden vastgelegd: (1) De begrenzing van de respectievelijke waterstaatswerken door rniddel van het trekken van een duidelijke lijn op een kaatt waarbij de kaart een zodanig detailniveau kent dat daaruit in een concreet geval voldoende afbakening uit kan worden afgeleid. (2) Omschrijving van de algernene uitgangspunten die hebben geleid tot de plaatsbepaling van de in het voorgaande punt bedachte lijn

her opmaken en publiceren van leggers

(3) Het type beheer dat binnen de onder (1) genoernde begrenzing wordt uitgeoefend. In het navolgende zal worden omschreven welke visie de schrijvers van dit stuk aan de eventuele opstellers van de leggers mee zouden willen geven. De schrijvers van dit stuk willen daarrnee niet zeggen dat er een zeer gedetailleerde beschrijving dient te worden vervaardigd. Binnen het beheergebied van RDlJ kan immers zeer we1 een aantal categorieen waterstaatswerken worden onderscheiden (water, wegen en waterkeringen) die ieder een eigen beheer kennen. Deze verschillende typen beheer zouden bijvoorbeeld als een vlekkenplan op de onder (1) bedoelde kaart kunnen worden weergegeven. Uitgangspunten voor de bepaling van de beheergrens Voor een goede vastlegging van de uitgangspunten op grond waarvan de beheergrenzen kunnen worden vastgesteld is het noodzakelijk een onderscheid te rnaken tussen de verschillende soorten beheer. ledere activiteit van RDlJ kent namelijk een eigen soort ruirntebeslag. Daarnaast vormt de afbakening noodzakeliikewiis een corn~romistussen (theoretische) kansen voor wat betrefi de toekomstig'e (pr&tische) uitvoerbaarheid & (juridischej rechtszekeheids- en handhaafbaarheids-eisen. Een dergelijk - . cornpromis kan van iedere activiteit anders komen te liggen. In deze notitie zal een onderscheid worden gernaakt tussen de navolgende beheervorrnen: (1) Wegbeheer: beheer en onderhoud van de wegverharding, wegberrnen, berrnsloten, kunstwerken, verzorgingsplaatsen en al wat verder functioneel tot de weg behoort (2) Dijkbeheer: het beheer en onderhoud van de bestaande waterkeringen en daarin voorkomende kunstwerken en de zorg voor blijvende veiligheid (3) Waterbeheer: de instandhouding van de als rijkswaterstaatswerk omschreven waterbakken, zodanig dat deze blijven voldoen aan de vraag die door de maatschappij daaraan wordt gesteld. Wegbeheer Zoals hiervoor reeds is gesteld bestaat de verplichting op grond van de wegenwet om alle wegen buiten de bebouwde kom in een legger op te nemen. De verantwoordelijkheid voor het opstellen van de legger ligt bij Burgemeester en Wethouders van de gemeente waarin dat weggedeelte ligt. In de wegenwet wordt uitdrukkelijk ornschreven welke gegevens in de legger dienen te worden opgenornen: Artikel 30 Weqenwet 1. De legger houdt in: I. het nomrner van den weg; II. den naam, waaronder de weg bekend staat; 111. de eindpunten en de richting van den weg; IV. de beperkingen in het gebruik van den weg, als bedoeld in artikel 6 , alsmede de afschuttingen, welke zich op den weg bevinden; V. de verharding met verrnelding van haren aard, breedte en lengte; VI. de zich in den weg bevindende bruggen en duikers, met vermelding van hunnen aard, hoofdafmetingen en samenstelling; VII. de onderhoudsplichtigen van den weg en van de zich daarin bevindende bruggen en duikers; VIII. den omvang van den onderhoudsplicht;


IX. degenen, die tot het onderhoud hebben bij te dragen, met vermelding van de hoegrootheid der bijdrage; X. het gezag, dat volgens de artikelen 16 of 17 heeft te zorgen, dat de weg in goeden staat verkeert. 2. Van bruggen, welke onder een afzonderlijk nommer op den legger worden aebracht. worden aard. hoofdafmetinaenen samenstellina onder VI vermeld. 3. Tot den legger behobrt eene overgchtskaart op geen kTeinere schaal dan 1 op 25000, waarop de wegen met hunne nommers zijn aangewezen. Ervan uitgaand dat de leggers voor de rijkswegen ook daadwerkelijk zijn vastgesteld en onder de uitdrukkeliike voomaarde dat de daarin vemoorde beheergrenzen ook daadwerkelijk juist zijn a;1 de afbakening van de beheergrenzen als bedoeld in deze notitie niet tot grote problemen leiden (>>evenwe1is er intern dienstkring al zoveel discussie over de "met de hand op de kaart" getrokken grenzen op rijkswaterstaatskaartmateriaaldat moet worden aangenomen dat aan de hiervoor gestelde voorwaarden niet wordt voldaan: deze lijnen zijn gebaseerd op veertig jaar praktijk van onderhouden van het areaale). Verder vermeldt de Weaenwet noa dit: De omvang van ee
-

-

~

~

Teneinde te kunnen vaststellen wat de beheergrenzen zijn die in de leggers worden verankerd, geldt ons inziens het uitgangspunt dat tot een rijksweg alles behoort wat daaraan functioneel is verbonden (de bermsloot: verzorgt de afwatering van de weg, ook al wordt die sloot door het waterscha~onderhouden; de verzorainas~laats: ook -. al staat in de erfpacht-overeenkomstdat die grotendeelsdoor de uitbaters aldaar wordt onderhouden). Voor het bepalen van de grens zijn twee oplossingen denkbaar: de (vanaf de weg gezien buitenste) insteek van de sloot of een (aantal) meter(s) inspectie- en onderhoudspad buiten de slootinsteek. Vanuit juridisch oogpunt zijn beide afbakeningsmethoden verdedigbaar. De keuze kan worden ingegeven door de beheertechnische noodzaak van "een strook over de sloot" maar ook door het privaatrechtelijk gegeven: in de Flevopolders is het Rijk de eigenaar van de grond onder haar infrastructuur,. vriiwel . overal inclusief die "meter over de sloot". Het ruimer trekken van de beheergrens zal een extra inspanning vragen bij vergunningverlening en handhaving ingevolge de Wbr (mankracht) en bij onderhoud (uitvoeringskosten). Deze inspanningen moeten zinvol zijn en vanuit beheertechnisch oogpunt verdedigbaar.

-

De enige onduidelijkheid die bij rijkswegen behoeft te blijven bestaan is de verantwoordelijkheid voor de pijlers onder de ongelijkvloerse kruising met een provinciale~~emeentelijke weg. In het algemeen wordt aangenomendat dit geen vraaa naar de beheercrrens is maar @enzaak van feiteliik beheer, waarover beide overheden onderling afspraken maken. De Wet herverdeling wegenbeheer (stb 563,


blz 10 van 15

1992) levert hiervoor uitgangspunten. Al met al lijM de conclusie gerechtvaardigd dat het in kaart brengen van de beheergrenzen bij snelwegen niet tot grote problemen hoefl te leiden. Waterkeringbeheer Op dit moment heeft RDlJ slechts twee waterkeringen in beheer: de Afsluitdijk en de Houtribdijk. Van deze dijken dient al op grond van de Wet op de Waterkering een legger te worden opgesteld. Daarover zegt die wet het navolgende: Artikel 13 Wet OD de Waterkering De beheerder draagt zorg voor de vaststelling van: a. een overzichtskaart waarop de ligging van de primaire waterkering staat aangegeven; b. een legger waarin is omschreven waaraan die waterkering rnoet voldoen naar richting, vorm, afmeting en constructie; c. een technisch beheersregister waarin de voor het behoud van het waterkerend vermogen kenmerkende gegevens van de constructie en de feitelijke toestand nader zijn omschreven. Artikel 14 Wet op de Waterkerinq 1. Provinciale staten der provincies waarin een of meer dijkringgebieden zijn gelegen stellen met betrekking tot het onderwerp van deze wet een verordening vast, waarin in elk geval de in artikel 13 omschreven verplichting van de beheerder - en de termijn waarop daaraan moet zijn voldaan nader worden geregeld. Opmerkelijk is, dat deze wet voor heel veel vast te stellen plannen en stukken precies aangeefl welke procedure dient te worden gevolgd, toch wordt juist hierbij geheel geen procedure genoemd. In artikel 13 staat alleen rnaar: "de beheerder stelt vast". Verder wordt er in artikel 14 Wwk geen onderscheid gernaakt tussen "de beheerder" en "het Rijk". De afbakening van de beheergrens van deze twee dijken zal geen groot probleem zijn: beide dijken worden omsloten door rijkswaterstaatswerken. De andere waterkeringen binnen het beheergebied van de Directie IJsselmeergebied vallen onder de verantwoordelijkheid van de verschillende waterschappen en daarmee onder de bescherming van de keur van deze waterschappen. Evenwel is hier sprake van dubbel beheer: het fysieke dijklichaam en de beschermingszone daarvoor vallen onder de keur, de waterbekkenbodem (het riikswaterstaatswerk) loopt evenwel door totaan de buitenkruinlijn van de dijk'en valt onder de Wbr! ~ e l e t op het feit dat de Afsluitdijk aan een zijde grenst aan een rijkswaterstaatswerk (Waddenzee) dat bij een andere ~ e ~ i o n aDirectie le in beheer is, zal kunnen worden volstaan met het maken van goede werkafspraken omtrent feitelijke beheerdaden, vergunningverlening en handhaving. Op grond van het voorgaande moet derhalve worden vastgesteld dat het waterkeringbeheer in het kader van de beheerafbakening slechts in zeer beperkte mate een probleem op zou rnogen leveren.


Waterbeheer De afbakening van het waterbeheer blijkt in de praktijk het lastigst vorm te geven. De oorzaak d a a ~ a n is dat binnen het waterbeheer belangen van vele beheerders spelen waarvan het nog maar de vraag is of ze we1 daadwerkelijk tot het waterstaatsbeheer gerekend kunnen worden en daarmee relevant zijn in het kader van de Wbr. Tevens speelt de vraag of het we1 noodzakelijk is om een concrete afbakening van de beheergrens uit te zetten. Het meest gehoorde argument in dat verband idat de dijken alsmede een ruime beschermingszone daaromheen veelal onder de keur van het waterscha~vallen en de kustzone daarmee voldoende bescherrning geniet. lnmenging van de rijkswaterstaat zou niet nodig zijn. Er is we1 voorgesteld de Wbr-grens daar te trekken waar de keurgrens ligt. Deze redenering achten wij principiee~onjuist:er zijn verschillende gebieden aante wijzen waar (1) geen beheer door het waterschap wordt gevoerd en/of (2) een dubbel beheer uitdrukkelijk we1 nodig is. Het eenvoudigweg trekken van de Wbr-beheergrens daar waar de Keurgrens ligt, is op zulke locaties &t een adequate werkwijze waar het erom gaat te voldoen aan het belangenkader van de Wbr en het voorkomen van discussies en juridische procedures. Het vertrekpunt voor de verschillende waterschappen bij het opstellen van de keur en het geven van ontheffing/vergunning is een heel andere (de Waterschapswet) dan door de Rijkswaterstaat voor de geldende beheerwetgeving (Wet beheer rijkswaterstaatswerken)wordt gehanteerd. Dat is ook logisch: de waterschappen hebben tot taak de waterkeringen in stand te houden en de veiligheid van het achterland te waarborgen. De kijk van de waterschappen zal daarmee, terecht, nogal beperkt zijn. Onze beheerwetgeving heeft daarentegen een veel bredere kijk, namelijk het garanderen van een veilig en doelmatig gebruik van de "waterbak". Kort gezegd: de waterschappen redeneren vanuit de risico's voor en van de landzijde terwijl RDlJ in het kader van de beheerwetgeving redeneert vanuit en mede ten behoeve van het beheer van het buitendijks gelegen watersysteem. Het behoeft geen betoog dat de belangen terzake waarschijnlijk veelal samen zullen vallen en de verschillende beheerders het over de meest essentiele zaken we1 eens zullen zijn (of worden) maar dat gelet op de verschillende afwegingskaders, de juridische uitwerking aanrnerkelijk kan verschillen. Dit betekent dat het, afgezien van de eerdergenoemde principiele onjuistheid, het ook vanuit beheertechnisch oogpunt ongewenst is dat RDlJ zich op dit punt afhankelijk van de waterschappen opstelt. Het ligt immers voor de hand dat de waterschappen, zelfs al zouden zij nog bereid zijn op de wensen van RDlJ in te gaan, vanuit juridisch oogpunt RDlJ niet altijd ter wille kunnen zijn. Vanuit het voorgaande betekent dat, dat RDlJ zich zal moeten afvragen welke de waterbak is die zij beheert. De Wbr, die d a a ~ o ode r meest aangewezen wet zou zijn, biedt daarvoor slechts zeer beperkt handvatten. De opstellers van de Wbr gingen er namelijk van uit dat in zijn algemeenheid de beheergrenzen van een rijkswaterstaatswerk voldoende helder zijn. In de praMijk van de laatste acht, negen jaren blijkt deze aanname niet juist te zijn. Aanknopingspunten zouden derhalve kunnen worden gezocht in de andere "natte wetten" alsmede de uitwerking die voor de Rijksrivieren in een AMvB op grond van de Wbr is gegeven. Kort gezegd wordt daarin uitgegaan van de theoretisch (en in het rivierengebied sorns ook bijna feitelijk) hoogste waterstand te weten de buitenkruinlijn van de primaire waterkering (met simpele logica kan immers beredeneerd worden dat daar de bak met water ophoudt een " b a r te zijn!). Gelet op het feit dat de door RDlJ beheerde wateren een deugdelijk peilbeheer kennen, en dat daarnaast als

her oprnaken en publiceren van leggers

blz 12 van 15

gevolg van windinvloeden een duidelijke, ook berekenbare, opstuwing aanwezig is, is de vraag gerechtvaardigd of in de praktijk deze lijn we1 wordt gehaald (zit er we1 genoeg water in de bak?) en het feitelijke beheer van de waterbak zich we1 tot deze lijn uit zal strekken. Op die grond wordt ervoor gepleit de berekende maximaal haalbare waterlijn op grond van het peilbesluit (vermeerderd met de voorzienbare invloed van global warming) op dat segment van het watersysteem, voor de komende "vijftig" dienstjaren te hanteren als grens van het beheergebied. Tijdens de afgelopen winter is echter gebleken dat de waarheid ergens letterlijk in het midden zal liggen. Toen werden immers, ondanks een deugdelijk peilbeheer, de winterpeilen in het IJsselmeergebied behoorlijk overschreden. Tevens is daarbij gebleken dat de buitendijks aanwezige bebouwing in dat verband beperkend kan werken op de vrijheid van handelen die een beheerder voor een dergelijk peilbeheer nodia kan hebben. De Riikswaterstaat is in deze omstandiaheden nameliik aangesproken op schadevergoeding wegens het overschr(den van het interpeil, iets wat zonder buitendijkso ontwikkelingen ijberhaupt niet aan de orde zou zijn geweest. Als bij het voorgaande eveneens de effecten van global warming worden betrokken (en de daaruit voortvloeiende consequenties voor het peilbeheer) is de hoogwaterstand die is vastgelegd in het peilbesluit juridisch niet hanteerbaar als "de beheergrens zoals bedoeld in de Wbr". Met de vaststelling dat de waarheid we1 eens in het midden kan liggen kan een vergunningverlener Ihandhaver helemaal niets: daarmee staat nog steeds niet vast waar nu we1 en waar nu niet de vergunningplicht geldt. In het kader van het opstellen van de Leidraad Wet beheer rijkswaterstaatswerken 2004 (eigenlijk een aanpassing van de KLASWAT-lijst van 1997) de is een aantal compromis-uitgangspunten geformuleerd die de basis kunnen zijn voor de grens die RDIJ vaststelt voor haar beheer op grond van de Wbr: (1) daar waar het water permanent tegen de dijk opstaat is de meest eenduidige afbakeningsmogelijkheid de buitenkruinlijn van (dit stuk van) deze waterkering (2) daar waar zich buiten de primaire waterkering nog buitendijks gebied bevindt kan een realistischer begrenzing worden gekozen, te weten de scheidslijn van de primaire waterkering met dit buitendijks gebied (de teenlijn, de knik onderaan) (3) daar waar het rijkswaterstaatswerk wordt begrensd do~rhoo~waterkerende gronden is het veelal praktisch onmogelijk om een duidelijk fysiek in het landschap aanwezige grens aan te wijzen; alsdan kan worden gekozen voor de begrenzing van het gebied dat bij (berekend) extreem hoog water onder water komt te staan. Gevolg van deze uitgangspunten zal zijn dat een aantal gebieden binnen onze grens komt te vallen waar geheel geen waterstaatkundige belangen (meer) spelen, of waar de facto (door RDIJ) geen beheerdaden (meer) worden verricht. De enige mogelijkheid om deze gebieden buiten de beheergrens te houden is deze uitdrukkelijk in de legger te benoemen (en op de kaart aan te geven!) en daar een duidelijke beredenering bij te geven. Een uitzondering die we1 in zijn algemeenheid kan worden geformuleerd betreft de havens in het IJsselmeergebied die door andere instanties worden beheerd (lagere overheden, particuliere exploitanten, etc.) en waar RDIJ derhalve geen belangen meer heeft danwel geen feitelijke beheerdaden meer verricht. In die gevallen zal de beheergrens (maar alleen voor de toepassing van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken!) veelal kunnen worden gelegd tussen de buitenste lichten van de toegang tot die haven.


De conclusie op grond van het voorgaande moet zijn dat een deugdelijke afbakening van het natte beheergebied van RDlJ in feite slechts plaats kan vinden middels het op kaart vastleggen van het zo beredeneerde gebied en het naar buiten communiceren daawan.

De te volgen procedure I de status van de legger De Wbr niet voorziet in de rnogelijkheid voor het vaststellen van leggers. Ook is er geen rnogelijkheid de toepassing van de Wbr voor het IJsselrneergebied in een AMvB uit te werken. Deze rnogelijkheid bestaat slechts voor de Rivieren. Ook de leggerplicht in de overige wetgeving is, zoals hiervoor reeds betoogd, slechts beperkt bruikbaar. Gevolg hiervan is, dat de legger waarover deze notitie spreekt, de status zal krijgen van "beleidsreael". In een dergelijke beleidsregel ornschrijft het bevoegd gezag op welke wijze zij gebruik zal rnaken van de haar wettelijk toegekende bevoegdheid bij het uitvoeren van de haar wettelijk opgelegde taken. Onlangs nog is door DG Rijkswaterstaat een beleidsregel uitgegeven rond de toelaatbaarheid van (en beoordeling van Wbr-vergunningaanvragen voor) (parken van) windturbines nabij rijkswegen. In de algernene wet bestuursrecht staat de wijze van totstandkoming van een dergelijke beleidsregel uitdrukkelijk beschreven. Gelet op het feit dat deze beleidsregel directe consequenties zal hebben voor de ornliggende overheden is het verstandig deze in een vroeg stadium bij de opstelling ervan te betrekken. De "zienswijzenprocedure" uit de Algernene wet bestuursrecht voorziet in een structureel kader van inspraak door andere overheden rnaar het is begrijpelijk dat deze inspraak vanuit bestuurlijke optiek wat bot en tardief overkornt. Wij zouden ons kunnen voorstellen dat er voorafgaand aan de officiele publicatie een concepttekst aan alle ornliggende overheden wordt aangeboden om advies en comrnentaar. Ook stellen wij voor, een rneeleesgroep te formeren vanuit onze dagelijkse werkrelaties binnen de Flevopolders, die al tijdens de opstelling van het concept "meeschrijft"teneinde een overvloed aan reacties op het concept te voorkornen. Wellicht dat een dergelijke actie vanuit PA0 kan worden gecoordineerd. Ten behoeve van het opstellen en tot stand kornen van de legger dient intern RDlJ een schrijfgroep worden geforrneerd uit dienstkringjuristen, hydrologen en cartografen en een meeleesgroep waarin tenminste de afdelingen PAO, RSR en BEM vertegenwoordigd zijn. Voorts zal een beslissing dienen te worden genornen over de vraag of er e6n allesornvattende legger voor het RDIJ-beheergebiedwordt vervaardigd of dat per subsysteem een legger wordt gernaakt (wij onderkennen in dat geval vier subsystemen: het droae areaal, IJsselmeer-Ketelmeer-Zwarterneer,Markermeer~ooimeer-~ernrneer, kandrneren tussen de sluizen). Post Alia Gegeven het feit dat wij niet lang genoeg bij de Rijkswaterstaat hebben rnogen werken om de beschrijving van het beheergebied van de Regionale Directie IJsselrneergebied daadwerkelijk aan te pakken, gegeven dat wij in de periode dat wij hier werkzaarn waren we1 de nodige research op dit punt hebben verricht, leek het ons goed om middels deze notitie die kennis en onze visie op papier vast te leggen. Deze notitie zal rnedio 2004 worden achtergelaten bij hoofd BE en de


blz 14 van 15

dienstkringhoofden van RDIJ. Wellicht zullen zij hiermee de aandacht van het DT kunnen verkrijgen die dit onderwerp zeker verdient en het belang kunnen aantonen van een goede beschrijving van de beheergrenzen van deze Directie op grond van zowel de Wet beheer rijkswaterstaatswerken als de Leidraad. Tevens zal een afschrift worden verstrekl aan hoofden RSR, P A 0 en BEM zodat ook zij in de gelegenheid zijn om hiewoor bij het DT aandacht te vragen. De notitie kan voor diegenen die uiteindelijk de opdracht krijgen om met het onderwerp aan de slag te gaan wellicht tot vertrekpunt van de gedachtewisseling dienen. Lelystad, april-juni 2004: Mr. O.J. (Obbe) Wassenaar (RSR) L.W. (Leo) Ferkranus (BER) "...wij worstelden reeds, blijft u er alstublieft boven........"

het opmaken en publiceren van ieggers

Bijlage: projectvoorstel

project initiation document

project: leggers maken aan: HBE d.t.v HBER van: L.W. Ferkranus.

inzichtelijk te maken welke producten moeten worden geleverd, wanneer en met welke inzet van middelen en een planning aan te reiken op grond waarvan de projectmanager kan toetsen en sturen. Business case: Het eindproduct van dit project is een (volgens de regels gegeven in de Algemene wet bestuursrecht vastgestelde en gepubliceerde) legger (eventueel in 4 deelgebieden) waardoor voor iedere belanahebbende in het IJsselmeeraebied eenduidiq vaststaat of hij voor door hem voorgenomen werkzaamheden vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken dient te vragen.

-

-

-

-

-

Toelichtinq: Belangrijk uitgangspunt van de leggerconsiderans is de analogie met situatie in het gebied van de grote rivieren: daar geldt bij AMVB dat de gehele ruimte tussen de buitenkruinlijnen van de dijken "Wbr-gebied" is. Daar waar geen dijk is, is in een kaart aangegeven welke gronden we1 en welke gronden niet in het "Wbr-gebied"vallen. In het randmerengebied doet zich een gelijkaardige situatie voor met de buitendijkse gebieden tussen Nuldernauw en A28, de lage gronden tussen Drontermeer en de hoge gronden daarachter, de buitendijkse percelen tussen Nuldernauw en Zeewolde. Ook in het Markermeergebied en het IJsselmeergebied zijn er vergelijkbare situaties . Tot voor kort werd door de dienstkringen geredeneerd "dat de waterlijn de grens van het Wbr-gebied aangeeft". Dit nu is vanuit de Wet van 1891 we1 verklaarbaar maar onder de Algemene wet bestuursrecht en de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (1995, gewijzigd in 1997 en 1999) niet houdbaar: opwaaiing en Projectvoorstel leggers Wbr

1/12

peilstijging leiden tot variabele gebiedsgrenzen en daarmee tot rechts0Nzekerheid. zeker nu een ieder in Nederland bekend mag worden geacht met het waterstaatsscenario ''global warming" is het zaak duidelijk te maken welke gebieden de Rijkswaterstaat vanaf heden tot haar beheer- en invloedsgebied rekent. Dit is in de leidraad Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Hoofdkantoor van de Rijkswaterstaat, april 2004) uitgewerkt in dier voege dat in leggers in tekst en kaart moet worden aangegeven wat tegenwoordig "Wbr-gebied" is en waar de belanghebbende Wbr-vergunningvrij kan werken. Bepalinq areaal en qrens De basisgedachte bij het concipieren van de "natte" RDIJleggers is deze: het normale waterpeil ligt ongeveer op NAP, de opwaaiing in de meeste hoeken is ongeveer 50 cm, over vijftig jaar moet met een normaalpeilstijging van 50 cm worden gerekend en over honderd jaar moet een stijging van 100 cm gerekend worden. De technische levensduur van een bouwwerk ligt tussen 50 en 100 jaar. Het is zaak bij dit soort investeringen ver genoeg vooruit te zien en rekening te houden met de verwachte dynamiet van het watersysteem en de invloed daarvan op het te bouwen object. Daarbij speelt ook het gebruiksdoel van het object een rol: een gebouw voor permanente bewoning vraagt een hoger veiligheidsniveau dan een clubhuis voor de zeilvereniging. Dit kan doorwerken in de te geven voorschriften. Daarom ligt het in de rede alle buitendijkse gronden met een peil lager dan NAPt1,SOm onder de vergunningplicht van de Wbr te laten vallen. Daar waar het water normaal a1 tegen de dijk aan staat, geldt de buitenkruinlijn als grens van het beheergebied (het talud wordt gezien als waterbodem). Daar waar geen dijk is maar bijvoorbeeld een geleidelijk oplopende gronden (hoogwaterkerende gronden zoals langs de noordelijke Veluwerandmeren) dient dan een redelijk alternatief te worden gezocht op basis van landschapskenmerken en historische waterstandsgegevens. Daarbij lijkt het raadzaam alle havens vanaf de buitenste pierlichten hiervan uit te zonderen (de Rijkswaterstaat voert fysiek geen beheertaken uit in gemeentelijke havens) alsmede bijvoorbeeld de bebouwde kom van Harderwijk (heel Harderwijk ligt "beneden peil"). Adviesrecht RWS als belanqhebbende Door de legger te koppelen aan de ruimtelijke en/of streekplannen kan voldoende adviesinvloed op het inzake bouwvergunningen bevoegde gezag worden uitgeoefend zonder dat er een grote hoeveelheid vergunningen door de Rijkswaterstaat hoeft te worden geproduceerd. Een belangrijk aspect is, dat hierdoor bij de vergunningverlening adequaat kan worden ingespeeld op de verwachte ontwikkelingen en in considerans en Projectvoorstel leggers Wbr

2/12

voorschriften kan worden duidelijk gemaakt dat de Rijkswaterstaat niet aansprakelijk kan worden gesteld als niet met de benoemde ontwikkelingen rekening wordt gehouden. Ook kunnen risicobeperkende voorschriften worden gegeven die rekening houden met en uitdrukking geven aan steeds voortschrijdend inzicht inzake de beperkingen aan en de gevolgen van het peilbeheer in deze regio. Uitqanqspunten bii het proiect : 1. het mandaat gegeven door HBE voor de uitvoering van dit

project de leidraad Wet beheer rijkswaterstaatswerken 3. de in 2 0 0 2 en 2 0 0 3 door Wassenaar en Ferkranus ontwikkelde visie op de geografische reikwijdte van de Wbr in het IJsselmeergebied, zoals neergelegd in hun "testamenten" van april-juni 2 0 0 4 . 4. de historische gegevensreeksen inzake meerpeilen en opwaaiing 2.

rolverdelinq: 1. projectleider: xxxxxxxxxxxxxxx 2. projectmanager: dienstkringhoofd

3. probleemeigenaar: Hoofd BE 4. tot vaststellen bevoegd gezag: de Hoofdingenieur-directeur

van de Rijkswaterstaat in de directie IJsselmeergebied mahaqementaanpak: -

-

"management by exception", door (twee)wekeli jks mondelinge rapportage van projectleider aan projectmanager en toetsing van de voortgang aan het hieronder gegeven stappenplan maandelijks rapportage van projectmanager in stafoverleg BE

proiectqroep, rol : 1. H.C. Faber, hydroloog 2. S. v.d. Brenk, cartograaf

3. (onbekend), waterstaatsjurist 4. xxxxxxxxxxx, tekstschrijver/juridisch medewerker

dienstkring 5. D.F. Menting, beleidsmedewerker ruimtelijke ordening 6. J. Bokma, wegens zijn detailkernis van het gebied NB: deze personen zijn op persoonlijke titel bijeengezocht, gezien hun kennis en hun gelijkaardige visie op deze kwestie Productvorm: In eerste aanleg wordt gewerkt aan een interne leidraad voor Projectvoorstel leggers Wbr

3/12

RDIJ. Deze kan van kracht worden door vaststelling door de HID. Daarbij volstaat het publiceren van een mededeling daarover in de Staatscourant, vakbladen en regionale dagbladen. In tweede instantie kan de interne richtlijn worden uitgewerkt tot beleidsregel en worden gepubliceerd in een boekwerkje zoals de beleidsregel "plaatsen van windturbines" dat specifiek is gericht op de doelgroep en dat volgens de richtlijnen van de Algemene wet bestuursrecht eerst als ontwerp, en na verwerking van zienswijzen, definitief wordt gepubliceerd en daarmee voor iedereen bindend wordt. Tussen het concipieren van de beleidsregel en het publiceren van het ontwerp, dient dan we1 uitgebreid overleg met de gemeenten, waterschappen en provincies in de regio te worden gevoerd. Meeleesqroep: In de fase 'interne leidraad" zullen mw. mr. S.L. Strauss (bouwtoezicht gemeente Zeewolde) en mr. S.D.G. Wignand (waterschap Zuiderzeeland) worden uitgenodigd eenmalig hun visie en advies te geven op tekst en kaartmateriaal. Ook Leo Ferkranus is bereid gevonden op persoonlijke titel mee te lezen. Planninq : eerste maand mandaat HBE - definitie benadering maatgevende peilen -

tweede maand

- Bepalen of er 1 legger komt voor het hele gebied of dat het procedureel en/of technisch beter is, 4 leggers uit t e brengen: (1)Afsluitdijk-IJsselmeer-KetelmeerZwartemeer, (2)Houtribdijk-Markermeer-Gooimeer-Eemmeer, (3)Randmeren tussen de sluizen, (4)A27-A6-N50-kunstwerken

Projectvoorstel leggers Wbr

derde maand

- eerste uitkomsten rnaatgevende peilen - eerste concept considerans - besluit "1 totaalgebied of 4 deelgebieden" - klein aantal proefkaarten - aanpassing beheerkaart rijkswegen aan nieuwe inzichten vierde maand -

Op grond van de proefkaarten bepalen welke gebieden een (in de considerans en/of cartografisch) bijzondere aandacht behoeven vanwege opwaaiing of ruimtelijk voorzienbare ontwikkelingen

vijfde maand

- preconcepttekst per legger (nat en droog) - definitieve maatgevende peilen per natte legger - preconceptkaarten per legger (nat en droog) - begin deze maand dient HBE te besluiten inzake onopgeloste keuzen en dient hij het gehele preconcept te becommentarieren voor afwerking zesde maand

- definitieve versie van elke legger publicatieklaar - concepttekst "aanwijzingen bij de handhaving" klaar - conceptplan voor de publicatie klaar zevende maand aanbieding van het gehele product aan HBE - invoering van het nieuwe gedachtegoed bij de handhavers, weginspecteurs en toezichthouders van beide buitendiensten - publiceren mededeling inzake interne richtlijn - vooroverleg met vormgever en drukkerij

-

achtste maand - opwerken richtlijntekst tot beleidsregeltekst - opwerken bestaand kaartrnateriaal tot publiceerbare kaarten


negende en tiende maand

- overleg met provincies, waterschappen en gemeenten - opzetten niet-ambtelijke mailinglist elfde maand

- verwerken overleguitkomsten in tekst en kaarten - nader overleg met vormgever en drukkerij twaalfde maand

- productie en verspreiding brochure

=

ontwerpbeleidsregel

dertiende maand

- wachten op reacties / rust veertiende maand

- verwerken ingekomen zienswijzen - aangepaste beleidsregel voorleggen aan HBE/HID vi jftiende maand - vaststelling beleidsregel door HID - productie en verzending brochure = definitieve beleidsregel - projectevaluatie en schrijven "lessons learned document" Publicatieformat De legger wordt uiteindelijk gepubliceerd als een beleidsregel. De Algemene wet bestuursrecht stelt dat onder een beleidsregel wordt verstaan (art 1 : 3 lid 1) : "een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van de bevoegdheid van een bestuursorgaan". In concreto staat hier "....hoe en waar de RDIJ de Wbr uitvoert en welke gebieden en werken worden uitgezonderd van de vergunningplicht . . . . . . " . De gebruiksmogelijkheden van een beleidsregel zijn uitgewerkt in titel 4 . 3 van de Awb. Normaliter volgt op een besluitvoorbereiding een ontwerppublicatie, inwinnen van zienswijzen, publicatie van Projectvoorstel leggers Wbr

6/12

het besluit, bezwaarperiode, beroep. Echter, art. 8:2 Awb zondert (de besluitvorming rondom) een beleidsregel uit van beroep. Echter geldt op grond van art 7:l Awb: "geen beroep mogelijk, dan ook geen bezwaar mogelijk". Dit betekent voor dit project dat direct na vaststelling door de HID een advertentie met een duidelijke omschrijving van de inhoud van de beleidsregel wordt geplaatst in de Staatscourant, en verder in onder andere Binnenlands Bestuur, de regionale kranten rondom het IJsselmeergebied en wellicht enige voor de bouwwereld relevante vakbladen. Deze afweging moet worden gemaakt door de afdeling RSR (formele vereisten) in samenspraak met de afdeling communicatie (kosten en uitvoering) en dient dan te worden gesanctioneerd door hoofd BE.

De voorzienbare risico's bij de uitvoering van dit project zijn: (a) uitval van personeel Het vertrek van collega Wassenaar eind april en het vertrek van collega Ferkranus medio augustus leert dat wanneer sleuteldeskundigen vertrekken voortzetting van het project op korte termijn vrijwel onmogelijk wordt. Denk hierbij ook aan collega van de Brenk die ultimo 2004 vertrekt. Uitbesteden van het project aan een terzake kundig en ervaren ingenieursbureau is om deze reden een reele optie (de Rijkswaterstaat levert dan de basis(gis)bestanden aan en blijft verantwoordelijk voor het eindproduct) . ( b ) onvoorziene tegenvallers tijdens het overleg- en

zienswijzentraject Indien dit traject veel werk oplevert is grote vertraging mogelijk. Dit kan veroorzaakt worden door gebrek aan productiecapaciteit (cartografie) maar ook door procedurele en/of wettelijke vereisten. (c) kostenoverschrijdingen Een begroting is nu nog niet gemaakt maar die begroting kan fors worden overschreden wanneer tijdens het overlegtraject blijkt dat veel meer exemplaren van de brochure moeten worden gedrukt en verzonden dan bij aanvang van het project kan worden ingeschat. Verder kan de begroting worden overschreden tijdens het overlegtraject zelf: reis- en verblijfkosten, vergaderkosten, etc. (d) voorbereidingsfouten Het kan zijn dat de meeleesgroep wijst wellicht op zaken die nadrukkelijk afstemming met omliggende overheden (of direct belanghebbenden) behoeven. Dat kan zijn (1) twijfel aan de juistheid van de aannames onder het vastgesteld areaal, ( 2 ) de mogelijkheid van een substantieel hogere werklast inzake Projectvoorstel leggers Wbr

7/12

vergunningverlening door een locale omstandigheid of ( 3 ) een feitelijk conflict van wetgeving en/of (beleids-)doelen.Deze kwesties zullen voorafgaand aan vaststelling en publicatie lege artis dienen te worden opgelost in samenspraak met de omgeving. Dit kan veel tijd vragen. 1

Proiectondersteuninq In de conceptfase is medewerking noodzakelijk van de onderafdelingen cartografie (PAM) en hydrologie (PAPP) voor het uitvoeren van berekeningen en statistische analyses waarop de considerans van de legger komt te steunen en voor het vertalen van die berekeningen in kaarten die de feitelijke arealen aangeven waarbinnen de Wbr-plicht wordt gehandhaafd (buitendijkse gebieden, verzorgingsplaatsen, etc.) en vooral ook de arealen die hiervan worden uitgezonderd (havens en toegangen). Voorts is inzet van RSR nodig ter beoordeling van de juridische juistheid van de inhoud van de leidraad/beleidsregel. Hiervoor dient offerte te worden gevraagd aan die afdelingshoofden.


tekstconcept 1

nota van Hoofd Dienstkring XXXXXXXXXXX aan hoofd Beheer en Exploitatie steller: L.W. Ferkranus datum: september 2004 irhoud: projectvoorstel vaststellen leggers Geachte collega, hiermee verzoek ik u middelen beschikbaar te stellen voor een project dat erin voorziet dat medio 2005 leggers zijn vastgesteld en gepubliceerd voor heel het beheergebied van de Regionale Directie IJsselmeergebied, zoals dat areaal voortvloeit uit de toepassing van de Leidraad Wet beheer rijkswaterstaatswerken, vastgesteld door het Hoofdkantoor van de Rijkswaterstaat, april 2004. De noodzaak het "Wbr-areaal" te definieren volgt uit de tegenwoordige visie van de Rijkswaterstaat op de meerpeilstijging als gevolg van 'global warming" en (mede daardoor) toenemende opwaaiing. Het is zaak alle gronden gelegen buiten een primaire waterkering en met een peil globaal lager dan NAP+1,50m onder de werking van de Wbr te brengen in verband met de noodzaak vooruit te kunnen zien en te adviseren danwel voorschriften te geven bij investeringen die door hun technische levensduur in de komende eeuw door meerpeilstijging in gevaar kunnen komen. Tegelijkertijd is het nodig langs de rijkswegen in dit gebied duidelijk aan te geven welk areaal direct onder de Wbr valt (bijvoorbeeld nu op verschillende plaatsen watergangverbredingen aan de orde zijn) en onder welke omstandigheden buiten het directe rijkswegareaal rekening moet worden gehouden met de strekking van de Wbr. De noodzaak leggers vast te stellen voor de dienstkring Lelystad-Randmeren is a1 in 2001 vastgesteld. Evenwel ontbrak het toen nog de noodzakelijke middelen dit te realiseren. Inmiddels is op het hoofdkantoor van de Rijkswaterstaat een leidraad Wet beheer rijkswaterstaatswerken vastgesteld. Mr. 0 . J. Wassenaar,. destijds stafjurist bij deze directie, maakte deel uit van de redactieraad daarvan. In dit document zijn specifieke aanwijzingen opgenomen voor het IJsselmeergebied, dat voor het hele beheergebied een legger moet worden vastgesteld, teneinde de rechtszekerheid van alle Projectvoorstel leggers Wbr

9/12

belanghebbenden in dat gebeid te waarborgen, zoals bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht en in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Ik stel u voor (1) een nieuw product "maken leggers" te definieren met een eigen productnummer waarop alle uren voor dit project kunnen worden geschreven, (2) dit project te definieren op het niveau van hoofd BE nu het directiebreed noodzakelijk is dat de leggers gepubliceerd worden en (3) mij te autoriseren op te treden als projectmanager. Nu ook collega Ferkranus de dienst heeft verlaten is er niet direct een adequate projectleider beschikbaar. Adequaat betekent hier: voldoende juridisch geschoold en met voldoende inzicht in de actuele materie (die de leggers noodzakelijk maakt). Ik gee£ u in overweging hetzij de heer Ferkranus in te huren voor specifiek dit project, danwel dit project uit te besteden aan een ingenieursbureau. Hoogachtend,

XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX


Tekstconcept 2

nota van Hoofd Dienstkring XXXXXXXXXXX aan hoofd Beheer en Exploitatie steller: L.W. Ferkranus datum: September 2004 inhoud: aanbieding notitie inzake wettelijke noodzaak beheergrensleggers

Geachte collega, Waarom weten wij niet wat wij beheren? Met deze nota bied ik u een notitie aan van collega's Wassenaar en Ferkranus waarin zij een pleidooi houden voor het opstellen van een duidelijke beheergrenslegger. Deze notitie is geschreven door collega Wassenaar, kort voor zijn vertrek, en is een uitwerking van de laatste ontwikkelingen op dit gebied. Samen met collega Ferkranus heeft hij de laatste tweeeneenhalf jaar goed gemotiveerd betoogd dat RDIJ leggers nodig heeft waarin is vastgesteld waar wij de Wet beheer rijkswaterstaatswerken uitvoeren, met welke uitzonderingen en op welke wijze. Ik deel hun mening en steun hen in de voorgestelde werkwijze. Begin april 2004 is door het Hoofdkantoor van de Rijkswaterstaat de 'Leidraad Wbr" vastgesteld waarin onomwonden staat, dat voor het Zeeuwse stromengebied en voor het IJsselmeergebied leggers moeten worden opgesteld teneinde de burger rechtszekerheid te bieden en de Rijkswaterstaat te vrijwaren van juridische procedures over de toepasselijk-heid van de Wbr in een concreet geval. Dit betoog werkt die opdracht nader uit. Ik stel voor deze notitie in de BE-staf te behandelen gezien de raakvlakken met de handhaving van ook andere vergunningen die namens de HID IJsselmeergebied worden afgegeven. Vaststelling van deze werkwijze voorafgaand aan de reorganisatie van de dienstkringen en het werven van nieuwe vergunningenschrijvers is gewenst: het is goed meteen in deze werkwijze te starten, ook a1 zijn de leggers nog in Projectvoorstel leggers Wbr

11/12

ontwerpstadium. Bij deze notitie heeft collega Ferkranus ook een concept projectvoorstel voor het proces van opmaken en communiceren van die leggers gevoegd. Na aanvaarding van de notitie, lijkt het me adequaat ook dit projectvoorstel aan de BE-staf voor te leggen met het verzoek dit daarna in het DT te laten vaststellen. Hoogachtend,

XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX


Telefoon Dienstkring Lelystad-Randmeren Fax Postadres Postbus AP Lelystad

Recommend Documents