Informace o výsledcích personálního a organizačního auditu v ústředních správních úřadech, Českém telekomunikačním úřadu a v Radě pro rozhlasové a televizní vysílání
Úvod Dne 23. června 2003 uložila vláda České republiky svým usnesením č. 624, o Rozpočtovém výhledu 2003 až 2006: Koncepci reformy veřejných rozpočtů, vedoucí Úřadu vlády České republiky (dále jen „Úřad vlády“) prostřednictvím Generálního ředitelství státní služby koordinovat a metodicky zajistit provedení organizačního a personálního auditu (dále jen „audit“) v ústředních správních úřadech, v Českém telekomunikačním úřadu (dále jen „ČTÚ“) a v Radě pro rozhlasové a televizní vysílání (dále jen „RRTV“) s tím, že pravidla pro provedení auditu budou vládě předložena do 30. září 2003. Dále vláda uložila členům vlády, vedoucím ostatních ústředních správních úřadů a předsedům ČTÚ a RRTV provést audit podle pravidel zpracovaných Úřadem vlády ve spolupráci s Generálním ředitelstvím státní služby nejpozději do konce roku 2004. Na základě výše uvedeného usnesení vypracovalo Generální ředitelství státní služby Pravidla pro provedení personálního a organizačního auditu v ústředních správních úřadech, v ČTÚ a v RRTV (dále jen „Pravidla“), která vláda schválila svým usnesením ze dne 13. října 2003 č. 1010. V Pravidlech vláda stanovila, že audit bude zaměřen na analýzu působností dotčených správních úřadů a jejich personálního zajištění v rámci stávající organizační struktury s cíli racionalizovat organizační strukturu a optimalizovat počty funkčních míst a že audit bude součástí přípravy systemizace správních úřadů na rok 2005 vyplývající ze služebního zákona. Dále vláda stanovila, aby ústřední správní úřady, ČTÚ a RRTV (dále jen „úřady“) vypracovaly o provedeném auditu auditorskou zprávu a do 30. dubna 2004 ji předložily Generálnímu ředitelství státní služby, které na základě jednotlivých auditorských zpráv mělo vypracovat souhrnnou informaci o výsledcích auditu. Současně byl vedoucí Úřadu vlády stanoven úkol předložit tuto souhrnnou informaci vládě do 30. června 2004. V návaznosti na vládou schválená Pravidla Generální ředitelství státní služby vypracovalo a úřadům zaslalo následující dva metodické materiály, podle nichž úřady při provádění auditu postupovaly: •
Struktura a náležitosti auditorské zprávy o provedení personálního a organizačního auditu
•
Metodika k vypracování návrhu systemizace a organizačního uspořádání správních úřadů na rok 2005.
K oběma uvedeným materiálům Generální ředitelství státní služby realizovalo metodická školení zástupců jednotlivých úřadů a návazně jim poskytovalo metodickou pomoc při samotném zpracování auditu a vypracování auditorské zprávy.
Souhrnná informace o výsledcích auditu je koncipována tak, že monitoruje a shrnuje údaje získané z jednotlivých auditorských zpráv s tím, že je zachována následující struktura, která byla v Pravidlech stanovena pro vypracování jednotlivých auditorských zpráv: 1. Informace o průběhu auditu 2. Analýza působností 3. Návrh organizační struktury na rok 2005 4. Návrh systemizace na rok 2005 5. Přehled o zařazení zaměstnanců do platových tříd k 1. lednu 2004 6. Přehled o počtech zaměstnanců, kteří v letech 2005 a 2006 dovrší věk 65 let 7. Porovnání počtu funkčních míst k 1. lednu 2003 a navrženého počtu systemizovaných míst k 1. lednu 2005 s vyčíslením úspor. Auditorské zprávy odevzdaly všechny úřady s výjimkou Ministerstva pro místní rozvoj (v tomto případě byly použity v některých částech této souhrnné informace dostupné údaje platné k 1. 5. 2004). Předepsaná struktura auditorských zpráv byla všemi úřady dodržena, avšak specifický přístup jednotlivých úřadů ovlivnil do určité míry i konečnou podobu auditorských zpráv a vypovídající schopnost poskytnutých údajů (zejména v případě analýzy působností). Souhrnnou informaci o výsledcích auditu by měly doplnit informace z jednotlivých správních úřadů, v nichž měl být audit proveden, a to na základě usnesení vlády ze dne 23. června 2003 č. 624, o Rozpočtovém výhledu 2003 až 2006: Koncepci reformy veřejných rozpočtů, v němž se v bodu II/8 d) ukládá členům vlády, vedoucím ostatních ústředních orgánů státní správy a předsedům ČTÚ a RRTV informovat ve spolupráci s vedoucí Úřadu vlády do 2 měsíců po obdržení auditorské zprávy vládu o výsledcích auditu a řešení zjištěných nedostatků. 1. Informace o průběhu auditu V části auditorské zprávy týkající se průběhu auditu měly úřady uvést způsob provedení auditu (tj., zda byl audit prováděn interně, externě či kombinovaným způsobem), dále měly uvést subjekt, který audit prováděl, a poskytnout informaci, zda byl audit rozšířen i na podřízené správní úřady. Z vyhodnocených informací vyplývá následující: • Ve třech případech byl audit zadán externě prostřednictvím soukromé firmy (Ministerstvo dopravy a Ministerstvo kultury – firma Rodos 94, s. s r.o., Ministerstvo pro místní rozvoj – firma BNV Consulting), v ostatních případech byl audit vypracován interně (garantem byl zpravidla personální útvar s tím, že ostatní organizační útvary úřadu se na provedení auditu podílely zejména při zpracování analýzy působností).
2
• Kromě 15 ministerstev, 11 ostatních ústředních správních úřadů, ČTÚ a RRTV, jimž bylo provedení auditu uloženo povinně (úplný výčet úřadů je uveden v příloze tohoto materiálu, v tabulce č. 8), byl audit dále proveden v těchto správních úřadech: V působnosti Ministerstva pro životní prostředí (kompletně) - Česká inspekce životního prostředí - Správa Národního parku České Švýcarsko V působnosti Ministerstva zemědělství (částečně) - Státní zemědělská potravinářská inspekce - Státní rostlinolékařská správa - Státní veterinární správa - Ústav pro státní kontrolu veterinárních biopreparátů a léčiv - Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský - Česká plemenářská inspekce V působnosti Ministerstva zemědělství (částečně) - Státní ústav pro kontrolu léčiv - Krajské hygienické stanice V působnosti Ministerstva dopravy (kompletně) - Úřad pro civilní letectví - Státní plavební správa - Drážní úřad - Drážní inspekce V působnosti Českého báňského úřadu (kompletně) - Obvodní báňské úřady V působnosti Českého úřadu zeměměřického a katastrálního (částečně) - Katastrální úřady - Zeměměřičské a katastrální inspektoráty - Zeměměřičský úřad. Poznámka: Audity podřízených správních úřadů nejsou předmětem vyhodnocení v rámci této souhrnné informace o výsledcích auditu. 2. Analýza působností Úkolem úřadů bylo provést analýzu svých působností stanovených zvláštními zákony ve smyslu čl. 79 odst. 1 Ústavy České republiky a činností vykonávaných bez konkrétního zmocnění ve zvláštním zákoně, včetně jejich personálního zajištění v rámci stávající organizační struktury. Z hlediska přípravy na zavedení státní služby měla analýza posloužit úřadům především k tomu, aby si zmapovaly, které správní činnosti tvořící obory státní služby nemají založeny zákonem, a iniciovaly na základě toho příslušná legislativní řešení. Menší a úzce specializované úřady se s analýzou svých působností vyrovnaly lépe než velké úřady s větším množstvím působností. Precizněji uvedly a vyčíslily počty systemizo-
3
vaných míst potřebných k zajišťování jednotlivých působností stanovených jejich úřadu příslušnými zákony. Zde stojí za pozornost například stanovení ročních norem práce předsedou Úřadu průmyslového vlastnictví v oblasti konečných rozhodnutí v řízení patentovém, v řízení o průmyslovém vzoru, v řízení o ochranné známce atd. Stanovení norem pro jednotlivá rozhodnutí přispívá nejen k rovnoměrnému rozložení práce a je používáno i při hodnocení zaměstnanců, ale umožňuje též sledovat a optimalizovat průměrnou dobu řízení. Velké úřady v řadě případů naopak vyjádřily počty systemizovaných míst pro jednotlivé působnosti velmi obecně. To se ovšem netýká Ministerstva financí, Ministerstva životního prostředí či Ministerstva práce a sociálních věcí, jejichž analýzy byly zpracovány velmi podrobně a zodpovědně. Na základě provedených analýz působností se všechny úřady (v různých podobách vyjádření) shodují v tom, že všechny činnosti vykonávané v úřadu jsou k zajištění jeho úkolů naprosto nezbytné; nebyly nalezeny činnosti, jejichž účelnost a potřebnost by již nebyla aktuální. Současný počet systemizovaných míst je vzhledem k neustálému nárůstu objemu práce pro kvalitní plnění úkolů nezbytný a v řadě případů dokonce nedostačující. Toto konstatování však má v auditorských zprávách dvojí podtext. U menších a úzce specializovaných úřadů se v něm odráží obava z dalšího snižování početních stavů, které by v mnoha případech neúměrně zvýšilo kumulaci činností u jednotlivých zaměstnanců a v konečné fázi by mohlo ohrozit i funkčnost úřadu samotného. Naopak u velkých úřadů se objevují obavy z narůstajících agend spojených se vstupem České republiky do Evropské unie a jejich kvalitního zajištění příslušným úřadem a dále snaha o realizaci usnesení vlády ze dne 6. srpna 2003 č. 808/2003 k redukci počtu systemizovaných míst v ústředních orgánech státní správy a jimi řízených či financovaných organizacích, v rámci své kapitoly na úkor podřízených organizací. Z rekapitulace analýz působností, která je podrobně za jednotlivé úřady uvedena v příloze tohoto materiálu, v tabulce č. 1, vyplývají následující souhrnné údaje: •
Z celkového počtu 21 441 analyzovaných systemizovaných míst v úřadech (bez Ministerstva pro místní rozvoj) jsou trvale vykonávány činnosti stanovené zvláštními zákony, mezinárodními smlouvami, nebo související s přípravou aplikace právních aktů ES na 12 754 systemizovaných místech, což představuje 60 %. Zde je však třeba uvést, že mezi jednotlivými úřady existují rozdíly ve vnímání zejména činností vykonávaných v rámci působností stanovených zvláštními zákony (pol. 1 číselníku činností), činností vykonávaných úřadem bez konkrétního zmocnění v zákoně, u nichž se předpokládá trvalý výkon (pol. 5 číselníku činností) a společných činností, které jsou zajišťovány ve všech úřadech (pol. 9 číselníku činností). Tímto odlišným vnímáním působností došlo k započtení činností, které by měly spadat pod pol. 5 resp. pol. 9, do pol. 1 citovaného číselníku. Jako příklad lze uvést agendu PaM, bezpečnost a ochranu zdraví při práci, spisovou službu apod., tzn. agendy evidentně spadající pod pol. 9 číselníku činností, ale např. MF i jinými úřady jsou zařazeny pod pol. 1 číselníku, což konečnou rekapitulaci mírně zkresluje. Poznámka: Číselník činností je přiložen k tabulce č. 1, která je přílohou tohoto materiálu.
•
Činnosti vykonávané dlouhodobě nad rámec působností stanovených zvláštními zákony, u nichž se předpokládá trvalý výkon a zvláštní zákon se k těmto činnostem připravuje (podle pol. 4 číselníku činností), jsou vykonávány
4
z celkového počtu analyzovaných systemizovaných míst na 456 systemizovaných místech, což představuje 2,1 %. •
Činnosti vykonávané dlouhodobě nad rámec působností stanovených zvláštními zákony, u nichž se předpokládá trvalý výkon, ale zvláštní zákon se k těmto činnostem nepřipravuje (podle pol. 5 číselníku činností), jsou vykonávány v rámci úřadů na 1 864 systemizovaných místech, což představuje 8,7 % všech analyzovaných systemizovaných míst.
•
Činnosti vykonávané v rámci působností úřadů stanovených zvláštními zákony, jejichž výkon bude převeden tak, že se počet zaměstnanců v úřadech nesníží (pol. 2a, 2b číselníku činností), jsou vykonávány v rámci úřadů na 647 systemizovaných místech, což představuje 3 % všech analyzovaných systemizovaných míst.
•
Činnosti vykonávané v rámci působností úřadů stanovené zvláštními zákony, jejichž výkon bude převeden mimo systém správních úřadů, nebo bude ukončen, nebo jejich plnění bude realizováno smluvně jiným subjektem (pol. 2c, 2d, 3 a 8 číselníku činností) jsou zajišťovány na 336 systemizovaných místech, což činí 1,6 % všech analyzovaných systemizovaných míst.
•
Společné činnosti vykonávané na všech úřadech (pol. 9 číselníku činností) jsou dle sumáře zabezpečovány na 5 275 systemizovaných místech, což představuje 24,6 % všech analyzovaných systemizovaných míst.
Z uvedeného je zřejmé, že reálné zdroje snížení počtu zaměstnanců v úřadech lze hledat hlavně v oblasti činností, jejichž výkon bude převeden mimo systém správních úřadů nebo ukončen nebo jejich plnění bude realizováno jiným subjektem, a ve společných činnostech, tedy v rozpětí 336 – 5 611 míst, což představuje 1,6 – 26,2 % všech analyzovaných systemizovaných míst. Na základě předložených analýz lze konstatovat, že zdroje úspor je možné rozšířit z oblastí těch činností, které s výkonem státní správy přímo nesouvisí, a tudíž by neměly být vůbec začleněny do struktur úřadů, nebo se jedná o činnosti v rámci jednoho resortu mnohdy opakované. Příkladem jsou Zdravotnický ústav speciálních služeb MV, odbor sportu MV, redakce různých resortních časopisů apod. Obecně lze souhlasit s názorem Ministerstva financí, které ve své auditorské zprávě konstatuje, že informace získané z analýz působností nestačí k tomu, aby z nich vyplynula konkrétní opatření na stanovení optimálního organizačního uspořádání jednotlivých úřadů. Ostatně od samého počátku příprav na zpracování auditu bylo Generálním ředitelstvím státní služby předesíláno, že tento audit má především sloužit samotným úřadům jako první hloubková inventura jejich působností a činností. Proto by bylo žádoucí následně vypracovat organizační, funkční, procesní a informační audit, který bude proveden nezávislým subjektem. Analýzu personálního zabezpečení činností vykonávaných na úřadech názorně zobrazuje graf č. 1 uvedený v příloze tohoto materiálu.
5
3. Návrh organizační struktury na rok 2005 Na základě výsledků analýzy působností a jejich personálního zajištění měly správní úřady vypracovat návrh své organizační struktury na rok 2005 s tím, že v něm budou zohledněny výsledky provedené analýzy a s tím, že úřady budou zpravidla postupovat podle pravidel organizace správních úřadů schválených vládou v rámci materiálu „Organizace správních úřadů“. Tento dokument je jednou z příloh Pravidel pro provedení personálního a organizačního auditu. Jeho účelem je sjednocení a racionalizace organizačních struktur spočívající především ve sjednocení počtu stupňů řízení v úřadech a ve stanovení minimálních počtů systemizovaných míst jako podmínky pro vytváření jednotlivých organizačních útvarů (oddělení, odbor a sekce). Cílem tohoto kroku bylo, aby úřady měly v dostatečném předstihu vypracovány nové organizační struktury, které budou již v souladu se služebním zákonem a stanou se podkladem pro přípravu systemizace na rok 2005. Po posouzení předložených návrhů organizačních struktur na rok 2005 lze konstatovat, že úřady při jejich vypracování se pravidly organizace řídily opravdu zpravidla. V plném rozsahu podle nich postupovalo pouze deset následujících úřadů: Ministerstvo financí, Ministerstvo dopravy, Ministerstvo životního prostředí, Ministerstvo kultury, Národní bezpečnostní úřad, Český telekomunikační úřad, Český statický úřad, Úřad průmyslového vlastnictví, Český úřad zeměměřický a katastrální a Rada pro rozhlasové a televizní vysílání. Většina úřadů aplikovala uvedený materiál částečně, a to tak, že z objektivních či subjektivních důvodů nedodržela minimální velikost některých organizačních útvarů (zejména Ministerstvo informatiky, Komise pro cenné papíry, Ministerstvo obrany, Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, Úřad vlády, Úřad na ochranu hospodářské soutěže) nebo úřad ve své organizační struktuře ponechal navíc další stupeň řízení (Ministerstvo zemědělství – sekce, úsek, odbor, oddělení). Objektivní důvody se vyskytují zejména u detašovaných pracovišť s danou územní a věcnou působností a u oddělení interních auditů (podle zvláštního zákona), subjektivní (věcně nepodložené) důvody souvisejí zejména s historicky a dlouhodobě přetrvávajícími způsoby řízení a organizace, nepopularitou výraznějších změn v organizaci s návaznými personálními dopady (zasahujícími mimo jiné i do dlouhodobých osobních vazeb). Za účelem zjištění, zda aplikace výsledků analýzy působností a jejich personálního zajištění a aplikace pravidel organizace vedla k racionalizaci organizačních struktur včetně snížení počtů organizačních útvarů (a potažmo i redukci počtu míst vedoucích zaměstnanců), provedlo Generální ředitelství státní služby porovnání předložených návrhů1) s organizačními strukturami platnými k 1. 8. 2003, které mělo k dispozici. Výsledky jsou následující: •
Celkově došlo ke snížení počtu organizačních útvarů (o 25, tj. o 1 % z počtu organizačních útvarů zřízených k 1. 8. 2003). Toto snížení je výsledkem: - snížení počtu odborů, sekcí a útvarů vyšších než sekce (o 117, tj. 13,5 % vyjmenovaných organizačních útvarů), - zvýšení počtu oddělení transformací personálně poddimenzovaných odborů (počet oddělení se zvýšil o 92, tj. 6 %).
1
) Nejsou zahrnuty údaje za MO, u MMR jsou údaje k 1. 1. 2005 nahrazeny údaji k 1. 5. 2004.
6
•
Celkově došlo ke snížení podílu počtu vedoucích zaměstnanců na celkovém počtu zaměstnanců (z 13,8 % na 13,3 %). Jeden vedoucí zaměstnanec by měl mít v roce 2005 v průměru 6,5 podřízených zaměstnanců.
•
Sjednotil se počet stupňů řízení v souladu se služebním zákonem. Dosavadní úseky náměstků úřady navrhly transformovat na sekce.
•
Samostatné organizační útvary s minimálním počtem zaměstnanců (1 až 3) se na některých úřadech nadále vyskytují, ale již v menší míře.
Z předložených návrhů organizačních struktur na rok 2005 je patrný značně rozdílný přístup k provádění organizačních auditů a v pojetí „racionálního organizačního uspořádání“ úřadu, což lze dokumentovat například následujícími vybranými údaji. Nejnižší podíl počtu vedoucích zaměstnanců na celkovém počtu zaměstnanců se předpokládá u Správy státních hmotných rezerv a Ministerstva zahraničních věcí (6,4 %) a Ministerstva vnitra (9,4 %), naproti tomu nejvyšší podíl na Ministerstvu pro místní rozvoj a Ministerstvu informatiky (22,6 %, což znamená, že zde téměř každý čtvrtý zaměstnanec je/bude vedoucím zaměstnancem). Zatímco ve Správě státních hmotných rezerv by měl jeden vedoucí zaměstnanec v průměru řídit 14,5 zaměstnanců, na Ministerstvu informatiky jen 3,4 zaměstnance. Údaje za jednotlivé úřady přehledně znázorňuje graf č. 3, který je přílohou tohoto materiálu. Podrobné údaje o navrženém organizačním uspořádání jednotlivých úřadů na rok 2005 jsou uvedeny v příloze tohoto materiálu, v tabulce č. 3. Rozdíly v průměrné velikosti útvarů jsou patrny z grafu č. 4, který je přílohou tohoto materiálu. Organizační struktury úřadů, stejně jako organizační struktury jiných subjektů, však neslouží jen k organizačnímu začlenění stanoveného počtu zaměstnanců. Musejí zejména vytvářet podmínky pro co nejúčelnější a nejefektivnější organizaci výkonu státní správy a souvisejících činností v rámci zákonem stanovených působností. V rámci organizačního auditu proto nelze upřednostňovat personální a ekonomická hlediska na úkor kvality výkonu státní správy. Vzhledem k tomu, že působnost každého úřadu je jedinečná, jsou z tohoto pohledu nesrovnatelné (nebo jen částečně srovnatelné) i organizační struktury jednotlivých úřadů. Výše uvedené závěry (vycházející zejména z kvantitativních hledisek) je proto nutné chápat jako relativní a zvýhodňující velké úřady a úřady s méně různorodou působností. 4. Návrh systemizace na rok 2005 V návaznosti na výsledky analýzy působností a jejich personálního zajištění a v návaznosti na vypracovaný návrh organizační struktury měly úřady vypracovat návrh systemizace na rok 2005 podle služebního zákona s tím, že její součástí nebudou místa fyzických osob připravujících se na státní službu (čekatelů). Generální ředitelství státní služby vypracovalo k tomuto účelu samostatný materiál, podle něhož úřady měly postupovat, a provedlo příslušné metodické proškolení. Podstatou systemizace bylo především rozdělení míst na místa služební (v režimu služebního zákona) a na místa pracovní (v režim zákoníku práce) a jejich ohodnocení platovými třídami podle příslušných katalogů činností. Vzhledem k tomu, že k datu odevzdání auditorských zpráv však nebyl z důvodů neukončeného meziresortního připomínkového řízení vládou schválen katalog správních 7
činností, bylo rozhodnuto, že návrh systemizace nebude předkládán v rámci auditu, ale samostatně, a to do 30 kalendářních dnů po vyhlášení nařízení vlády, kterým se stanoví katalog správních činností ve Sbírce zákonů. V době předkládání této souhrnné informace byl katalog správních činností již předložen k projednání v komisích Legislativní rady vlády. 5. Přehled o zařazení zaměstnanců do platových tříd k 1. lednu 2004 K 1. 1. 2004 došlo v rámci státní správy k přechodu z dvanáctitřídního platového systému na šestnáctitřídní platový systém. Jelikož se jednalo o první rok aplikace této změny, byla do auditu zahrnuta i tato problematika. Účelem bylo získat údaje o tom, jak jednotlivé úřady k přetřídění přistoupily, a po vyhodnocení pak v rámci návrhu systemizace na rok 2005 provést případné korektury při zatřídění podle katalogu správních činností. Úřady měly za úkol předložit v rámci auditorských zpráv jednak přehled o zařazení zaměstnanců do platových tříd v členění dle jednotlivých organizačních útvarů (do úrovně odborů a útvarů na stejné řídící úrovni) a dále přehled o kvalifikační struktuře zaměstnanců ve vztahu k předepsanému vzdělání stanovenému pro výkon činností v jednotlivých platových třídách. Přehled o zařazení zaměstnanců do platových tříd k 1. 1. 2004 poskytl poprvé ucelené informace o způsobu aplikace nového (šestnáctitřídního) katalogu prací v podmínkách vymezené skupiny relativně srovnatelných úřadů a o využívání jednotlivých platových tříd. Po vyhodnocení podkladů jednotlivých úřadů (bez Ministerstva pro místní rozvoj) včetně přehledu o platovém zařazení 21 173 funkčních míst, lze nové zařazení zaměstnanců (resp. funkčních míst, na která jsou zaměstnanci zařazováni) k 1.1.2004 stručně charakterizovat takto: •
Pro zařazování funkčních míst určených k výkonu odborných a administrativních činností jsou v zásadě využívány 8. až 15. platová třída, v 1. až 7. platové třídě je zařazena přibližně jedna osmina (13 %) míst, téměř dvě třetiny (59 %) funkčních míst jsou zařazeny v 11. až 15. platové třídě s kvalifikačním předpokladem vysokoškolského vzdělání magisterského typu.
•
1. až 4. platová třída je využívána minimálně. Funkční (pracovní) místa zde zařazená představují pouhá 4 % (výjimkou je stav ve Státní správě hmotných rezerv se 47 % takto zařazených míst). Některé pomocné, manuální a servisní činnosti se však zajišťují formou nakupovaných služeb.
•
Podíl funkčních míst v 5. až 8. platové třídě (předepsáno úplné střední vzdělání) činí přibližně 17 %, z toho téměř polovinu tvoří 8. platová třída.
•
Podíl 9. platové třídy, kde je předepsáno vyšší odborné vzdělání, je významný. Do této platové třídy je zařazena téměř jedna osmina funkčních míst (2 518) s výkonem samostatné kontrolní a inspekční práce nebo konkrétních specializovaných odvětvových činností. Problémem však je, že kvalifikační předpoklad vzdělání v této třídě splňuje jen 379, tj. 15 % zaměstnanců v příslušné platové třídě (viz příloha tohoto materiálu, tabulka č. 5 sl. 11). Vzhledem k tomu, že ani na trhu práce není nabídka osob s tímto kvalifikačním předpokladem dostatečná, bude se jednat o problém dlouhodobý. Je však třeba poznamenat, že má zřejmě i jiné příčiny – platové a prestižní, což se projevuje nadhodnocováním úrovně nejnáročnější činnosti, která je požadována na zaměstnancích, a přiznáváním 9. platové třídy místo 8. platové 8
třídy, nadhodnocování náročnosti některých činností ze strany zástupců jednotlivých resortů při tvorbě katalogu prací (bez ohledu na to, že tyto činnosti v praxi vykonávají zaměstnanci s úplným středním vzděláním a bez ohledu na to, že není dostatek absolventů vyšších odborných škol s daným studijním programem). •
Do 10. platové třídy s předepsaným vysokoškolským vzděláním bakalářského typu je zařazeno cca 1 580 funkčních míst (7,5 %). I tato funkční místa jsou většinou obsazena zaměstnanci, kteří nesplňují kvalifikační předpoklad vzdělání – ten splňuje 42 % zaměstnanců.
•
V auditovaných úřadech je vytvořeno cca 12 600 funkčních míst s předepsaným vysokoškolským vzděláním magisterského typu, tj. v 11. až 16. platové třídě (z toho cca 2 080 v 11. platové třídě, cca 3 060 ve 12. platové třídě, 4 170 ve 13. platové třídě, 2 550 ve 14. platové třídě, 634 v 15. platové třídě a 87 v 16. platové třídě). Vzhledem k obecné charakteristice platových tříd a konstrukci katalogu prací je na ministerstvech zastoupení „vysokoškolských“ tříd výrazně vyšší (63 %) než na ostatních ústředních správních úřadech, ČTÚ a RRTV (48 %).
•
Nejfrekventovanější třídou vůbec je 13. platová třída, ve které je zařazena téměř celá pětina funkčních míst v úřadech. Pozoruhodný je však podíl těchto tříd na některých ministerstvech, zejména na Ministerstvu životního prostředí (cca 41 %), Ministerstvu průmyslu a obchodu (31 %), Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy, Ministerstvu vnitra a Ministerstvu práce a sociálních věcí (28 %).
•
Ve 14. platové třídě je zařazena téměř jedna osmina funkčních míst úřadů a podobně jako ve 13. platové třídě podstatně vyšší zastoupení (dvojnásobné) má na ministerstvech. 14. platová třída je nejpoužívanější třídou na Ministerstvu spravedlnosti (32 %) a na Ministerstvu financí (30,7 %).
Podrobnější údaje v členění dle jednotlivých úřadů jsou uvedeny v příloze tohoto materiálu, v tabulce č. 4. Celkové srovnání úrovně zařazení funkčních míst do platových tříd nejlépe umožňují tzv. průměrné platové třídy, které jsou aritmetickým průměrem všech přiznaných platových tříd na jednotlivých úřadech. Průměrná platová třída všech funkčních míst úřadů činí 10,73. Nižší úroveň zařazení než vyjadřuje uvedený průměr je zejména ve Správě hmotných rezerv (průměrná platová třída zde činí 6,93), v Českém statistickém úřadu (9,68), na Ministerstvu zahraničních věcí (9,16) a dále v Úřadu vlády, v Národním bezpečnostním úřadu, na Ministerstvu zemědělství, v Českém úřadu zeměměřickém a katastrálním a v RRTV. Naproti tomu nejvyšší průměrná platová třída je na Ministerstvu životního prostřední (12,18) a na Ministerstvu financí (12,01), viz graf č. 5 uvedený v příloze tohoto materiálu. V této souvislosti stojí za zmínku, že Ministerstvo financí provedlo ve spolupráci s Ministerstvem práce a sociálních věci kontrolu oprávněnosti přiznání všech 15. platových tříd a dále uvažuje o rozšíření kontroly i na 14. platové třídy. Na základě prezentovaných výsledků se jeví jako potřebné rozšířit tuto kontrolu i na 9. platovou třídu.
9
Zavedení šestnáctitřídního platového systému mělo umožnit větší diferenciaci v odměňování zaměstnanců státní správy a ve veřejných službách, stabilizovat a motivovat nejkvalitnější odborníky. Bylo rozšířeno spektrum tříd ve všech kvalifikačních kategoriích. Předpoklad středního odborného vzdělání byl rozšířen až do 4. platové třídy a předpoklad úplného středního vzdělání do 8. platové třídy. Počet tzv. vysokoškolských tříd se zvýšil ze čtyř na sedm. Negativně (deformačně) se však projevil způsob profinancování nového systému, který limitoval stanovení nárokových platových tarifů. Odpovídající zařazení zaměstnanců, zejména ve vyšších platových třídách, by často znamenalo pokles dosavadních příjmů. Praxe šla tedy cestou maximálního možného zařazení zaměstnanců s posunem minimálně o jednu až dvě třídy, což se projevilo vyšším podílem zaměstnanců s úplným středním vzděláním v 9. platové třídě a zaměstnanců v 13. až 15. platové třídě než byl záměr tvůrců nového katalogu. Současně s vyhodnocením údajů o zařazení zaměstnanců do platových tříd provedlo Generální ředitelství státní služby též vyhodnocení údajů o kvalifikační struktuře zaměstnanců, která byla posuzována ze dvou hledisek. Jednak z hlediska struktury zaměstnanců podle nejvyššího dosaženého vzdělání bez ohledu na to, jakou práci vykonávají a jednak z hlediska plnění kvalifikačních předpokladů stanovených pro funkční místa, na kterých byli zaměstnanci zařazeni k 1. 1. 2004. Z pohledu nejvyššího dosaženého vzdělání je nejpočetněji zastoupenou skupinou v úřadech skupina zaměstnanců s ukončeným vysokoškolským vzděláním v magisterském studijním programu (53 %). Druhou nejpočetnější skupinou jsou osoby s úplným středním vzděláním, jejich podíl je 36 %. Osob se středním odborným vzděláním je 7 %, pouze se základním vzděláním 1,5 %. Nejméně zastoupené je vyššího odborné vzdělání (0,8 %) a bakalářské vzdělání (1,6 %). Výrazné disproporce kvalifikační struktury úřadů, které vyplývají z porovnání předepsaného vzdělání pro funkční místa, se skutečným stavem, tj. nejvyšším dosaženým vzděláním zaměstnanců, zařazených na příslušných místech, jsou zřejmé z grafu č. 6, uvedeného v příloze tohoto materiálu. Stanovený předpoklad vzdělání pro přiznanou platovou třídu a vykonávanou činnost splňovaly k 1. 1. 2004 necelé tři čtvrtiny zaměstnanců v úřadech, tj. cca 14 630 osob. Zbývajících cca 5 750 osob stanovený stupeň vzdělání nemá a byly do příslušné platové třídy zařazeny výjimečně (dočasně nejdéle na dobu 4 let nebo trvale) podle § 3 odst. 3 a 4 nařízení vlády č. 330/2003 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě. Podrobný přehled o kvalifikační struktuře zaměstnanců z obou uvedených pohledů je uveden v přílohách tohoto materiálu, v tabulkách č. 5 a 6, a to v členění podle jednotlivých úřadů a v grafech č. 7, 8 a 9. 6. Přehled o počtech zaměstnanců, kteří v letech 2005 a 2006 dovrší věk 65 let V souvislosti s přípravou na zavedení státní služby byly úřady v rámci auditu vyzvány k poskytnutí údajů (kvalifikovaný odhad) o počtu zaměstnanců (s výjimkou zaměstnanců vykonávajících převážně manuální a obslužné činnosti), kteří do 31. 12. 2006 dovrší věk 65 let. Podle služebního zákona skončí státnímu zaměstnanci služební poměr posledním dnem kalendářního roku, v němž dovrší 65 let fyzického věku. Takto uvolněná místa by se pak
10
mohla stát potencionálním zdrojem dalších úspor s tím, že část by jich mohla být zrušena, část ponechána k obsazení prostřednictvím výběrových řízení a část převedena do systemizace čekatelů, s jejichž místy a finančními prostředky na něj se v průběhu střednědobého výhledu neuvažovalo. Ze získaných údajů bylo zjištěno, že se jedná pouze o 321 zaměstnanců (1,6 %). Přehled za jednotlivé úřady je uveden v příloze tohoto materiálu, v tabulce č. 7. Současně však bylo zjištěno, že ve většině případů jde o zaměstnance s dlouhodobou praxí, s vysokými odbornými znalostmi a cennými praktickými zkušenostmi, kteří budou těžko nahraditelní. Příprava nových zaměstnanců, kteří by je mohli zastoupit, potrvá i několik let. V takovém případě by se tedy o výrazný zdroj úspor nejednalo. 7. Porovnání počtu funkčních míst k 1. 1. 2003 a navrženého počtu systemizovaných míst k 1. 1. 2005 Rozpisem ukazatelů schváleného rozpočtu byl k 1. 1. 2003 stanoven celkový počet zaměstnanců ve sledovaných úřadech ve výši 22 213 funkčních míst, k 1. 1. 2004 ve výši 21 855 míst, tj. o 358 míst (1,6 %) nižší. Podle údajů vykázaných jednotlivými úřady v auditorských zprávách se očekává k 1. 1. 2005 rozpis systemizovaných míst pro tyto úřady v celkové výši 20 786 míst, tj. stav o 1 427 míst (6,4 %) nižší ve srovnání se stavem k 1. 1. 2003. Lze tedy předpokládat, že ve sledovaném období by mohlo být dosaženo vyššího tempa snižování počtu zaměstnanců (celkem) než bylo stanoveno usnesením vlády č. 624/2003. Shora uvedený výsledek - celkové snížení počtu zaměstnanců (tj. stanoveného počtu funkčních míst) za rok 2003 a 2004, je však třeba dále specifikovat. V uvedeném období došlo ke změnám v působnosti některých úřadů a bylo proto nutné vytvořit nová funkční místa na zajištění nových úkolů a působností (611 míst). Jiné kompetenční změny znamenaly jen přesun funkčních míst mezi jednotlivými úřady (84 míst) nebo přesun na podřízené správní úřady (550 míst) či jiné organizační složky (818 míst), a tato funkční místa budou tedy nadále financována ze státního rozpočtu. Potřebné úspory státního rozpočtu vytvoří jen absolutní snížení počtu zaměstnanců financovaných ze státního rozpočtu celkem o 931 míst (4,2 %), a to v důsledku přijatých vnitřních racionalizačních opatření (884 míst) nebo zanikajících činností (47 míst). Pro úplnost je třeba poznamenat, že nová funkční místa se zřizovala zejména podle usnesení vlády č. 809, 810 a 929 z roku 2003 na zabezpečení funkčnosti implementačního systému pro využívání strukturálních fondů a Fondu soudržnosti EU (nejvíce na Ministerstvu práce a sociálních věci - 126, Ministerstvu pro místní rozvoj - 128, Ministerstvu zemědělství 100, Ministerstvu průmyslu a obchodu - 55, Ministerstvu životního prostředí - 65, Ministerstvu dopravy - 50 a Ministerstvu financí - 40). Převody působností na základě nově schválených zákonů se projevily zejména delimitací Generálního ředitelství cel z Ministerstva financí (550 míst) a Agrární platební agentury SAPARD z Ministerstva zemědělství na Státní zemědělský investiční fond (225 míst), další větší převody působností byly provedeny v rámci resortu Ministerstva obrany (z ministerstva na jím řízené organizační složky 556 míst, 24 míst na Národní bezpečnostní úřad).
11
Shora uvedené výsledky charakterizují vývoj počtu zaměstnanců za sledované úřady souhrnně. Jednotlivé úřady se na celkovém výsledku za období od 1. 1. 2003 do 1. 1. 2005 podílejí, podle předpokladů vycházejících z auditorských zpráv, takto: 16 úřadů - snížení celkem (o)
11 úřadů - zvýšení celkem (o)
úřad
%
úřad
29,6 27,1 8,6 6 4,7 4,1 4,1 4,1 4,1 4,1 3,8 3,6 3,2 3,2 2,9 2,4
ČÚZK MI MPSV 2) MMR MŽP NBÚ MPO MŠMT MD SÚJB MS ----celkem
MO MF ČSÚ MZe ÚOHS ČTÚ MZd KCP ČBÚ SSHR ÚPV MV MZV ÚV RRTV MK ----celkem
počet míst
754 547 174 145 6 20 14 6 10 20 10 132 72 18 1 6 1 935
počet míst
bez změny
%
99 49 138 86 56 14 42 10 8 3 3
129,6 41,2 23,3 20,7 9,5 5,6 5,5 2,1 1,8 1,5 1
508
2,3
ERÚ
8,7
Přehled o celkovém vývoji počtu zaměstnanců v jednotlivých úřadech od 1. 1. 2003 s členěním a kvantifikací hlavních důvodů změn limitů je uveden v příloze tohoto materiálu, v tabulce č. 2. Porovnání počtu zaměstnanců k 1. 1. 2003 s předpokládaným stavem k 1. 1. 2005 je znázorněno grafem č. 2, který je přílohou tohoto materiálu.
Závěr K úkolu provést audit přistoupila vláda České republiky v rámci reformy veřejných financí. V období několika posledních let se jedná o první úkol podobného druhu. Audit měl sloužit především úřadům samotným k tomu, aby odhalily a posoudily případné personální a organizační rezervy a vypořádaly se tak s vládou stanoveným snižováním počtu zaměstnanců (respektive počtu funkčních míst). Audit současně poskytl možnost získat ucelené údaje o ústřední státní správě a využít je pro další činnost v rámci reformy ústřední státní správy. Souhrnnou informaci o výsledcích auditu by měly doplnit, zejména v oblasti řešení zjištěných nedostatků, informace z jednotlivých úřadů, v nichž měl být audit proveden, a to na 2
) Není zahrnuto další zvýšení počtu míst, které bylo schváleno usnesením vlády č. 485/2004 jako převod z Celní správy ČR k 1. 7. 2004 (100 míst pro Úřady práce a MPSV) a usnesením vlády č. 611/2004 (9 míst).
12
základě usnesení vlády ze dne 23. června 2003 č. 624, o Rozpočtovém výhledu 2003 až 2006: Koncepci reformy veřejných rozpočtů, v němž se v bodu II/8 d) ukládá členům vlády, vedoucím ostatních ústředních orgánů státní správy a předsedům ČTÚ a RRTV informovat ve spolupráci s vedoucí Úřadu vlády do 2 měsíců po obdržení auditorské zprávy vládu o výsledcích auditu a řešení zjištěných nedostatků. Výsledky a přínos auditu lze stručně shrnout v následujících bodech: •
Úřady provedly ucelenou inventuru svých zákonných působností a jiných činností, které jsou jimi vykonávány, a způsobu jejich personálního zajištění v rámci organizační struktury. To lze považovat za vhodný vstup pro další analýzu systému ústřední státní správy a její racionalizaci v souladu s usnesením vlády ze dne 17. 3. 2004 č. 237, o Postupu a hlavních směrech reformy a modernizace ústřední státní správy, obsahující vyřešení gesce a organizačního zabezpečení.
•
Jednotlivé úřady posoudily možnost oprostit se od výkonu některých nadbytečných činností nebo činností, které lze převést na podřízené správní úřady, jiné organizační složky státu nebo vně systému státní správy (perspektivní zdroj úspor státního rozpočtu).
•
Úřady odhalily (pokud si interně takový cíl stanovily) vnitřní personální rezervy, které mohou použít ve prospěch nových nebo nedostatečně zajištěných činností, nebo k optimalizaci počtu míst (relativní zdroj úspor, snížení nároků na státní rozpočet).
•
Byly nastoleny základní jednotné principy vnitřní organizace úřadů, proces racionalizace organizačních struktur, rušení nadbytečných organizačních útvarů a míst vedoucích zaměstnanců, nahrazování kvantity kvalitou.
•
Bylo zjištěno, jakým způsobem jednotlivé úřady aplikovaly nový šestnáctitřídní katalog prací, a tyto poznatky mohou být využity k aktualizaci katalogu prací ve vazbě na koncepci odměňování zaměstnanců státní správy.
•
Bylo zjištěno, jaká je skutečná skladba zaměstnanců úřadů z hlediska nejvyššího dosaženého vzdělání, jakým směrem zaměřit personální politiku jednotlivých úřadů tak, aby byly odstraněny nežádoucí disproporce v pokrytí výkonu příslušných činností zaměstnanci s potřebnými kvalifikačními předpoklady. U činností s předpokladem vyššího odborného vzdělání a vysokoškolského vzdělání s bakalářským studijním programem byla zjištěna a potvrzena disproporce v potřebě a nabídce absolventů. Do určité míry negativními skutečnostmi v rámci provedeného auditu jsou tyto:
•
Většina úřadů nedokázala na základě provedených auditů bezprostředně vyčíslit přímé ekonomické úspory a jejich závěry a opatření jsou formulovány většinou jen obecně se zaměřením na případné možnosti hledání rezerv v personální i organizační oblasti.
•
V řadě případů přistoupily úřady k provedení auditu zcela formálně, což se projevilo v obsahu a kvalitě odevzdaných auditorských správ.
•
Určitou nevýhodou ovlivňující výsledky auditů bylo to, že audit prováděly ve většině úřadů jejich organizační útvary. 13
•
Audit byl převážně koncipován tak, aby jeho výsledky v maximální míře sloužily úřadům k přípravě na zavedení jednotné státní služby podle služebního zákona. Většina úřadů byla již velmi dobře připravena přizpůsobit své organizační struktury podmínkám služebního zákona a chystala se tyto změny zavést již s půlročním předstihem před nabytím plné účinnosti služebního zákona. V návaznosti na vládou navržené odložení účinnosti služebního zákona o dva roky byly však v řadě úřadů tyto kroky pozastaveny. Některé výsledky auditu tedy nebudou moci splnit svůj původně stanovený účel.
Doporučení dalšího postupu •
Centrálně koordinovat a usměrňovat proces optimalizace vnitřní organizace ústředních správních úřadů s cílem zajištění efektivního výkonu státní správy, a to bez ohledu na termín nabytí plné účinnosti služebního zákona.
•
Udržovat a průběžně doplňovat údajovou základnu, získanou Úřadem vlády – Generálním ředitelstvím státní služby, v časové řadě jako nezbytný zdroj základních údajů pro centrální koordinaci a usměrňování personálních, platových, rozpočtových a jiných souvisejících podmínek v ústředních správních úřadech pro období před zavedením služebního zákona.
•
Navázat na již provedené audity dalšími audity, zejména procesními; zavést proces pravidelného auditování a vyhodnocování jeho výsledků.
•
Údaje získané v rámci auditu včetně jejich vyhodnocení poskytnout k využití při plnění úkolů vyplývajících z vládou schválené reformy ústřední státní správy.
14
