STÁTNÍ POKLADNA. The State Treasury. Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta. Diplomová práce. Vedoucí diplomové práce:

Masa rykova un iverz it a Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Veřejná ekonomika

STÁTNÍ POKLADNA The State Treasury Diplomová práce

Vedoucí diplomové práce: Doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc.

Autor: Jana KRATOCHVÍLOVÁ

Brno, červen 2008

Jméno a příjmení autora:

Jana Kratochvílová

Název diplomové práce:

Státní pokladna

Název práce v angličtině:

The State Treasury

Katedra:

Veřejné ekonomie

Vedoucí diplomové práce:

Doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc.

Rok obhajoby:

2008

Anotace Práce pojednává o přípravě budování Státní pokladny v ČR jako nového nástroje řízení veřejných financí, o hodnocení přípravných fází před zavedením Státní pokladny v ČR. První část je zaměřena na reformy veřejných financí ve světě a poté i u nás, ze kterých zavedení Státní pokladny v České republice vyplývá. Druhá část pojednává o roli a funkcích Státní pokladny ve světě, přičemž je dán důraz na její fungování ve Slovenské republice, jakožto zemi, od které by naše republice mohla sbírat zkušenosti. Zmíněny jsou rovněž další dvě vyspělé světové ekonomiky, a to USA a Velká Británie a jejich podoba Státní pokladny. Třetí, stěžejní část, je zaměřena na důvody budování Státní pokladny v České republice, na její podobu a fungování, na implementaci základních nástrojů do současného systému, přičemž jsou analyzovány očekávané efekty zavedení tohoto nového rozpočtového nástroje.

Annotation This thesis is about preparation of the State treasury building in the Czech Republic as a new tool of public finance control and about preparatory phase evalution before the establishment of the State treasury in the Czech Republic. The first part concentrates on the reforms of public finance in the world and after that in our country too. The State treasury establishment results from them. The second part deals with the role and function of the State treasury in the world, the stress is laid on its functioning in the Slovak Republic because it is a country whose experience our state could learn from. Other two advanced countries are mentioned, the USA a Great Britain, and their forms of the State treasury. The third main part targets the reasons of the State treasury building in the Czech Republic, its form and functioning, implementation of elementary tools into the present system, in the same time expected effects of this new tool introduction into the system of public finance are analysed.

Klíčová slova Státní pokladna, Integrovaný systém, reformy veřejných financí, rozpočtové nástroje, modely Státní pokladny

Keywords The State treasury, integrated system, public finance reforms, budget tools, types of the State treasury

Prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci Státní pokladna vypracovala samostatně pod vedením pana doc. PhDr. Jana Šelešovského, CSc. a uvedla v ní všechny použité literární a jiné odborné zdroje v souladu s právními předpisy, vnitřními předpisy Masarykovy univerzity a vnitřními akty řízení Masarykovy univerzity a Ekonomicko-správní fakulty MU. V Brně dne 13. června 2008 podpis autora

Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala panu doc. PhDr. Janu Šelešovskému, CSc. za cenné připomínky a odborné rady, kterými přispěl k vypracování této diplomové práce a také za ochotnou pomoc při konzultacích.

OBSAH OBSAH ....................................................................................................................................................7 ÚVOD ......................................................................................................................................................9 1

REFORMY VEŘEJNÝCH FINANCÍ ..........................................................................................11

1.1

Reformy ve světě ......................................................................................................11

1.1.1

Obsahově věcná stránka....................................................................................12

1.1.2

Rozpočtové nástroje a politika ..........................................................................12

1.2

Reforma předešlé vlády České republiky 2003 – 2006 ...........................................17

1.2.1

Reforma z obsahově věcného pohledu .............................................................17

1.2.2

Reforma z institucionálního pohledu ................................................................18

1.3

Reforma současné vlády České republiky 2007 - 2010 ...........................................20

1.3.1

Reforma z pohledu obsahově věcného .............................................................21

1.3.2

Reforma z institucionálního pohledu ................................................................28

Shrnutí kapitoly 1..................................................................................................................29 2

ROLE A FUNKCE STÁTNÍ POKLADNY A ZAHRANIČNÍ ZKUŠENOSTI ..........................31

2.1

Obecně o Státní pokladně .........................................................................................31

2.2

Funkce Státní pokladny ............................................................................................32

2.3

Státní pokladna ve Slovenské republice ...................................................................34

2.4

Státní pokladna ve Velké Británii a ve Spojených státech amerických ....................41

2.4.1

Systém Státní pokladny ve Spojených státech amerických ..............................41

2.4.2

Systém Státní pokladny ve Velké Británii ........................................................43

Shrnutí kapitoly 2..................................................................................................................44 3

STÁTNÍ POKLADNA V ČESKÉ REPUBLICE..........................................................................45

3.1

Výchozí stav pro zavedení Státní pokladny v České republice ................................46

3.2

Podoba Státní pokladny v České republice...............................................................47

3.3

Potřeba legislativních a jiných změn pro spuštění systému Státní pokladny ..........48

3.4

Státní pokladna jako integrovaný systém .................................................................50

3.5

Klienti Státní pokladny .............................................................................................54

3.6

Úkoly Státní pokladny a její očekávané efekty ........................................................56

3.7

Očekávané problémy před zavedením Státní pokladny ............................................57

3.8

Pomoc Evropské unie při budování Státní pokladny ................................................58

Shrnutí kapitoly 3..................................................................................................................60 ZÁVĚR ..................................................................................................................................................61 SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY....................................................................................................63

7

SEZNAM POUŽITÉ LEGISLATIVY .................................................................................................. 67 SEZNAM ZKRATEK ........................................................................................................................... 68 SEZNAM GRAFŮ ................................................................................................................................ 70 SEZNAM TABULEK ........................................................................................................................... 71 SEZNAM PŘÍLOH ............................................................................................................................... 72

8

ÚVOD Veřejné finance jsou nedílnou součástí života každého z nás. Setkáváme se s nimi denně, na každém kroku. A právě v současné době jsou otázky kolem nich pro většinu občanů naší republiky více než aktuální.

Od 70. let nejen u nás, ale i ve světě vyvstávají problémy s udržitelností veřejných financí. Pokud se ohlédneme po Evropě, tak téměř každý stát v nedávné minulosti řešil, řeší nebo bude v blízké budoucnosti muset tuto problematiku řešit. Pomyslný základní kámen k reformám veřejných financí v České republice položila minulá sociálně – demokratická vláda v roce 2002, která si uvědomila důležitost provedení tohoto kroku a rozpracovala svoji koncepci, založenou na dvou základních přístupech, a to na obsahově věcné stránce a institucionální stránce reforem veřejných financí.

Po parlamentních volbách v roce 2006 se moci ujala nová koaliční vláda, která si za svůj cíl vytyčila provést u nás tolik potřebné reformy a na jejichž splnění vystavěla svoji existenci. V koncepci reforem této nové vlády můžeme opět vypozorovat dvě základní části, tak jako u předešlé vlády. První část se tedy týká reforem daňového, důchodového a zdravotního systému, ve druhé části pak nalezneme nové nástroje rozpočtové politiky, obdobně, jak je vypracovala vláda předchozí – sestavování střednědobých výhledů, zavádění akruálních prvků do účetnictví státu a mezi jinými také budování Státní pokladny v České republice.

Cílem práce je, na základě analýzy procesů reformy veřejných financí v ČR a teoretických přístupů k tvorbě institutu Státní pokladny, identifikovat důvody pro zavedení Státní pokladny v České republice, osvětlit vytváření daného modelu v ČR a srovnat ho s modelem Státní pokladny ve Slovenské republice, Velké Británii a v USA. Na této bázi kriticky zhodnotit aktuální stav budování Státní pokladny v ČR, včetně implikovaných návrhů a doporučení.

Pro splnění vymezených cílů jsem jako metody zkoumání použila především metodu obsahové analýzy odborné literatury, odborných časopisu a interních materiálů z relevantních internetových stránek Ministerstev financí sledovaných zemí, příslušné legislativy české, slovenské, americké a britské, metodu komparace při srovnání modelů Státní pokladny ve vybraných státech a metodu syntézy poznatků při formulaci shrnutí, závěrů a doporučení pro generaci Státní pokladny v ČR.

Práce je rozčleněna do tří kapitol. Zatímco reformám veřejných financí je věnována kapitola první, další dvě kapitoly se zabývají problematikou právě Státní pokladny, jakožto nástroje u nás zcela nového, o jehož vybudování se snaží naše vlády již téměř deset. Česká republika se při výstavbě své Státní pokladny nemusí spoléhat jen na teoretické poznatky, nýbrž může přebírat konkrétní kladná doporučení od mnoha států nejen v Evropě, ve kterých již institut Státní pokladny úspěšně funguje, a

9

který jim především šetří každý rok nemalé finanční prostředky. Ve druhé kapitole se zaměřím na různé podoby, které může Státní pokladna nabývat, a na funkce, které plní. Pozornost při komparaci Státní pokladny v ostatních státech budu klást zejména na Slovenskou republiku, protože se domnívám, že ta má k nám ze všech jiných zemí a ve všech směrech nejblíže. Nicméně rovněž uvedu příklady Státní pokladny ve dvou vyspělých ekonomikách světa, a to její podobu ve Spojených státech amerických a ve Velké Británii.

Za použití převážně materiálů z Ministerstva financí ČR bych chtěla vytvořit ucelenou zprávu o Státní pokladně, resp. její budování v České republice, neboť informace, které se jí týkají, zatím existují v poněkud roztříštěné podobě. Vytváření Státní pokladny u nás pak bude předmětem třetí a také stěžejní kapitoly této práce. Po identifikaci důvodů, proč je tolik potřebné zavést jednotný centralizovaný systém do současných veřejných financí, obrátím pozornost na možné podoby a institucionální zabezpečení naší Státní pokladny. Podrobněji se budu věnovat současnému stavu projektu, jednotlivým fázím výstavby a v neposlední řadě i úkolům, které mají být Státní pokladnou v budoucnu plněny. Zabývat jsem budu i možnými problémy, které se mohou v souvislosti s tímto novým nástrojem vyskytnout.

Pro splnění vymezených cílů této diplomové práce budu používat z dostupných metod především studium vymezeného problému s následnou analýzou a vyhodnocením informací o reformách veřejných financí a o procesu vytváření Státní pokladny u nás, dále komparaci s modelem Státní pokladny ve Slovenské republice, ve Spojených státech amerických a Velké Británii. Na závěr provedu zhodnocení a vyvodím závěry o této problematice.

Touto prací bych chtěla přispět k přesnějšímu pochopení podstaty fungování naší budoucí Státní pokladny, neboť mezi veřejností je tento pojem velmi často používán avšak nepřesně a zavádějícím způsobem. Je totiž často zaměňován a ztotožňován s pojmem státního rozpočtu, který zjednodušeně představuje mimo jiné úhrn příjmů mínus výdajů. V odborné rovině však představuje Státní pokladna zcela nový systém, který sice má některé rysy spojené se státním rozpočtem, avšak úkoly, které bude Státní pokladna plnit v souvislosti s ním, tvoří jen malou část jejího skutečného obsahu. Mým záměrem je přispět k lepšímu pochopení této problematiky tak, aby si čtenář mohl udělat svůj vlastní názor na opodstatněnost zavedení tohoto nového nástroje rozpočtové politiky.

Při zpracování práce jsem vycházela z odborné literatury a periodik, internetových zdrojů ministerstev a dalších ústředních správních úřadů, mezinárodních institucí, nezávislých organizací a relevantní legislativy.

10

1 REFORMY VEŘEJNÝCH FINANCÍ Fiskální politika zemí Evropské unie v sedmdesátých a osmdesátých letech minulého století měla výrazně expanzivní charakter. Pro toto období byly typické vysoké veřejné výdaje a snižování daní. Uvolnění fiskální politiky i v čase začínajícího hospodářského růstu si následně vynucovalo zpřísnění fiskálních podmínek v čase recese. Fiskální politika namísto zmírňování hospodářského cyklu přispívala k rozšiřování výdajů v období hospodářského růstu1.

Vývoj veřejného dluhu v jednotlivých zemích v tomto období byl rozdílný. Jak se dále v publikaci J. Medveďa uvádí, vytvořila se skupina zemí s vysokou zadlužeností (např. Belgie, Dánsko, Švédsko, Rakousko, Řecko, Itálie), další země měly veřejný dluh nižší, ale dynamika jeho nárůstu byla vysoká např. ve Velké Británii, Francii, Německu nebo Rakousku. Jediné Lucembursko zaznamenalo relativně bezproblémový vývoj. Konsolidace veřejných financí, která proběhla v devadesátých letech, měla v jednotlivých zemích rozdílnou formu. Jedna skupina zemí zvyšovala příjmy veřejných financí (Řecko, Francie, Itálie, Portugalsko) a druhá skupina konsolidovala veřejné finance snižováním výdajů (Dánsko, Finsko, Švédsko, Velká Británie). Třetí skupina zemí zvolila dvojetapovou konsolidaci, tj. nejdříve se orientovala na příjmovou a následně na výdajovou stránku rozpočtu (Rakousko, Belgie, Německo, Holandsko, Španělsko). Pro tuto třetí skupinu států bylo typické, že k výraznějšímu zlepšení strukturálního salda došlo až v druhé etapě konsolidace (s výjimkou Holandska).

Téměř všechny země kandidující na vstup do vznikající eurozóny, jak dále uvádí publikace J. Medveďa, uskutečnily jednorázové škrty ve výdajích. I když v letech 1999 – 2000 země EU (Evropská unie) dosahovaly poměrně vysokou ekonomickou výkonnost a konsolidovaly svoje veřejné finance, od roku 2001 ekonomická výkonnost klesala a současně slábly aktivity týkající se konsolidace veřejných financí. Zhoršení nastalo i v klíčových zemích EU např. v Německu a Francii a to z politického i ekonomického hlediska. Podle názoru Evropské komise dynamika hospodářského růstu a fiskální konsolidace úzce souvisí s nedostatečnými strukturálními reformami, se kterými se hlavní evropské země budou muset v blízké budoucnosti vyrovnat.

1.1 Reformy ve světě Reforma veřejné správy je velmi složitý komplexní systém problémů, které musel nebo bude řešit téměř každý nejen evropský stát. Zkušenosti z realizace reformních kroků ve vyspělých západních zemích jasně ukazují, jak těžké je dosáhnout konkrétních měřitelných výsledků.

Současný stav veřejných rozpočtů ve většině států vykazuje řadu problémů, s nimiž se v uplynulých letech vyrovnávaly rozpočty mnoha vyspělých ekonomik. Konkrétní řešení vhodné pro tu kterou zemi

1

MEDVEĎ, J., NEMEC, J., ORVISKÁ, M., ZIMKOVÁ, E. Verejné financie, s. 384

11

musí vycházet ze specifických podmínek této země. Můžeme si však povšimnout některých společných znaků, jimiž se vyznačují řešení, která jsou hodnocena jako úspěšná.

V posledních dvaceti letech došlo k zásadním změnám v rozpočtové praxi i rozpočtové politice mnoha zemí OECD2. Ve vyspělých zemích rozpočet obsahuje více informací o programech a výkonech a časový horizont se rozšířil z jednoho rozpočtového roku na střednědobý až dlouhodobý horizont. Vývoj reforem řízení výdajů na mikroúrovni lze charakterizovat jako postupný přechod od systému stimulujícího k systému omezujícímu. V 60. letech činily celkové vládní výdaje zemí OECD v průměru 29 % hrubého domácího produktu (HDP) členských zemí. O dvacet let později průměr vzrostl na 40 %. Většinu tohoto nárůstu představovaly sociální transfery, které se za uvedené období zdvojnásobily až na 14 % HDP. V podstatě všechny vyspělé země prošly oslabením rozpočtové disciplíny díky tomu, že přijaly zákony předurčující významné objemy výdajů na mnohé nárokově nastavené výdajové programy. Vlády rozšiřovaly programy a každoročně více utrácely, od politiků se očekávalo schvalování expansivních rozpočtů3.

1.1.1 Obsahově věcná stránka Obsahově věcný pohled na reformy veřejných financí tvoří jednu ze dvou částí celkových reforem ve většině vyspělých států. Její pozornost se zaměřuje především na klíčové faktory ekonomiky každého státu, což jsou reformy daňových, sociálních a zdravotních systémů. V řešení problémů v těchto oblastech šly mnohé státy svojí vlastní cestou, ale můžeme zde najít některé společné znaky. V daňové oblasti těmito společnými charakteristikami může být kladení většího důrazu na nepřímé daně, kde můžeme vystopovat zvyšující se výnos těchto daní a naopak u daní přímých zaznamenáváme tendence k jejich snižování. V sociální oblasti, resp. v reformách důchodových systémů, si většina států uvědomila, že je potřebné více „vtáhnout“ občana do děje, aby pamatoval již za doby své pracovní kariéry na svoje penzijní období s tím, že stát ho již nebude moci finančně zcela zabezpečit a tak se otevírají možnosti různých forem dobrovolného připojištění. Vlastní nastavení penzijních systémů se pak v různých státech liší. Ve zdravotnictví rovněž vidíme tendence k „zapojování“ občana do systému ve formách poplatků ve zdravotnictví i v těch státech, kde byla základní zdravotnická péče bezplatná.

1.1.2 Rozpočtové nástroje a politika V 70. letech, v období zhoršování ekonomických podmínek, veřejné rozpočty stále expandovaly. Vznikla tak neudržitelná nerovnováha mezi tendencemi vývoje rozpočtů a kapacitami vlád udržet obezřetný fiskální vývoj. K odstranění této nerovnováhy byly činěny pokusy o omezení veřejných výdajů formou stanovení fiskálních cílů v předstihu před přípravou státního rozpočtu na následující 2

Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj; tvoří ji 30 ekonomicky nejvyspělejších zemí světa např. USA, Velká Británie, Německo, Francie, Japonsko, Austrálie. Česká republika se stala členem v roce 1995. 3 Ministerstvo financí ČR Rozpočtový výhled 2003 – 2006: Koncepce reformy veřejných rozpočtů [online], s. 74 – 76.

12

rok. A tak se na přelomu 80. a 90. let objevila zásadní inovace, za kterou bylo považováno zahrnutí fiskálních cílů do střednědobých výdajových rámců, akruální účetnictví4 a rozpočtování a jiná koncepční opatření. Je velmi pravděpodobné, že se stárnutím populace porostou ve vyspělých zemích veřejné výdaje jako podíl na HDP. Aby mohly vlády finančně pokrýt eskalující náklady na sociální programy, musejí přistoupit k různým formám reforem s použitím nejrůznějších nástrojů. Od poloviny 80. let můžeme v mnoha vyspělých zemích vystopovat nový trend založený na výkonově orientovaných metodách, tvorbě střednědobých výdajových rámců5.

Víceleté rozpočtování Zavedení střednědobého a dlouhodobého rozpočtování patří mezi základní nástroje rozpočtové politiky, bez kterých se moderní řízení veřejných financí jen velmi těžko obejde. Spočívá v zavedení střednědobého výdajového rámce (SDVR), který představuje maximální možnou výši výdajů vlády, tj. všech kapitol státního rozpočtu a všech státních fondů, většinou na 3 roky dopředu. Potřeba zavedení SDVR je velmi žádoucí a to hned z několika důvodů6. Prvním z nich je problematika podmíněných nebo skrytých závazků státu, které často vznikaly vydáváním státních záruk ve prospěch i ztrátových podniků. Některé z nich již na státní rozpočet (SR) konkrétní země dopadly, dopad dalších se teprve očekává. Jelikož tyto záruky nejsou do rozpočtu zahrnovány, naskýtá se nám velmi zkreslený fiskální stav. Skutečný stav by zahrnutím těchto závazků bezesporu ještě vzrostl. V souvislosti s vytvořením SDVR by vláda měla omezit vydávání nových záruk a zároveň připravit rozpočet na případné závazky ze splatných záruk.

Druhým a zřejmě nejdůležitějším důvodem pro vytvoření SDVR je podle výše uvedené zprávy Allena Schicka skutečnost, že roční rozpočet nelze považovat za dostatečný prostředek k řízení státních financí. Období jednoho roku je totiž příliš krátké na to, aby se v něm zohlednily všechny podmíněné závazky i pohledávky. Toto má vyřešit právě SDVR, který má být sestaven na dva až tři roky dopředu, jak již bylo výše zmíněno. Aby mohl SDVR efektivně fungovat, musí být splněna některá pravidla. Spolehlivý SDVR má tvořit nedělitelnou součást státního rozpočtu, který by měl představovat první rok víceletého rámce. Střednědobý výhled bude sestavován stejně jako státní rozpočet každoročně, mělo by však docházet k aktualizaci v časovém horizontu tak, aby druhý rok předešlého SDVR se stal základem pro rozpočet sestavovaný v následujícím roce. A jak by měl vlastně SDVR fungovat? Tak například na základě předpovídaného růstu HDP by měl určovat příjmy, výdaje a saldo v každém 4

Transakce a ostatní ekonomické toky jsou zaznamenávány v okamžiku, kdy se ekonomická hodnota vytváří, transformuje a zaniká a také tehdy, když se pohledávky a závazky zvyšují, zanikají nebo transformují. Zahrnuje tak všechny události, které mají vliv na finanční výkonnost, pozici nebo likviditu vládního sektoru. Tvoří ucelený koncepční a účetní rámec, poskytuje relevantní údaje pro analytickou činnost a následně pro hodnocení či případné změny fiskální politiky. 5 Ministerstvo financí ČR Rozpočtový výhled 2003 – 2006: Koncepce reformy veřejných rozpočtů [online], s. 74 – 76. 6

SCHICK, A. Strategie pro zavedení střednědobého a výkonově orientovaného rozpočtování v České republice [online], s. 5 – 7.

13

z následujících let. Předpoklady by přitom měly být aktualizovány v okamžiku zveřejnění nových ekonomických dat. Dále by měl například dát odpověď na otázku, jak se změní daňové příjmy, jestliže růst HDP bude o 1 % nižší nebo vyšší v každém ze tří let.

Neexistuje žádný standardní vzor SDVR. Vždy je třeba zohlednit konkrétní a specifické okolnosti daného státu. Jak dále Allen Schick ze Světové banky ve své zprávě uvádí, je velmi přínosné každoročně zveřejňovat finanční zprávu všech známých podmíněných závazků. SDVR by měl limitovat celkový objem záruk vydaných v jednotlivých letech. Rovněž je vhodné vytvářet rezervy na krytí případné realizace záruk a je i velmi žádoucí, aby SDVR zahrnoval všechny finanční toky do nebo ze státních institucí, tedy včetně všech mimorozpočtových fondů založených vlastním zákonem. V tomto tkví největší přínos SDVR.

Jeden z dalších přínosů SDVR spočívá ve stabilní a udržitelné fiskální politice, ve zvýšení možnosti řízení budoucích rozpočtových výsledků a ve zlepšení schopnosti vlády alokovat prostředky mezi programy a organizacemi v souladu se svými záměry a prioritami. Můžeme však nalézt i rizika spojená s dlouhodobější rozpočtovou prosperitou. Patří k nim hrozba, že práce okolo SDVR bude považována spíše za technické cvičení místo podloženého rozhodování. Je rovněž žádoucí vytvořit rezervy k překlenutí neočekávaných událostí v souvislosti se zaváděním SDVR a vyhnout se předběžným závazkům, jež by s sebou přinášely vyšší budoucí výdaje7.

Fiskální cílení Fiskální cílení úzce navazuje na střednědobý výdajový rámec (SDVR), který byl charakterizován v předcházející kapitole. Podstata fiskálního cílení spočívá v tom, že vláda stanoví fiskální cíl v podobě podílu deficitu veřejných rozpočtů na HDP v jednotlivých letech tříletého období. Tento cíl definuje představu vlády o budoucím vývoji fiskálního deficitu a vymezuje hranice pro budoucí rozpočtovou politiku, přičemž trend snižování podílu deficitu na HDP by měl být výchozím ukazatelem. Takto definovaný fiskální cíl bude stanoven na tříleté období na klouzavé principu, tj. vždy při přípravě návrhu nového státního rozpočtu vláda posune fiskální cílení o jeden rok dopředu. Může přitom provést úpravu cílů (relativní výše deficitů) pro rozpočtovaný rok a roky další oproti plánu učiněnému rok předtím; tuto úpravu je povinna vždy zdůvodnit8.

Výkonové rozpočtování Přeorientování rozpočtu na výkon je jedním z důležitých nových rozpočtových nástrojů. Situace některých států ještě v nedávné minulosti byla charakteristická tím, že téměř nevěnovaly pozornost 7

SCHICK, A. Strategie pro zavedení střednědobého a výkonově orientovaného rozpočtování v České republice [online], s. 12. 8 V České republice musí vláda úpravy zdůvodnit Poslanecké sněmovně a získat její důvěru. Pramen: Ministerstvo financí ČR Fiskální cílení a střednědobé výdajové rámce: Postup procesu [online], s. 1.

14

tomu, jak využít rozpočet ke zvýšení efektivnosti9 a kvality stávajících služeb. U postkomunistických států systém vykazoval strnulosti z pozůstatků centrálního plánování. Výkon byl měřen tím, kolik peněz bylo vynaloženo, ale na jaký účel již stálo v pozadí. Kalkulovaly se pouze zdroje potřebné pro pokračování stávajících služeb. Existovala jen nedostatečná dokumentace z hlediska efektivnosti operací či o výsledcích dosažených z veřejných prostředků10.

Výkonově orientované rozpočtování musí být jednoznačně zaměřeno na zlepšení služeb pro obyvatele. Jak dále Allen Schick ve zmiňované zprávě uvádí, potřeba lepších informací o výkonu nabírá stále více na významnosti, neboť poskytují veřejné služby, které ovlivňují život občanů. Existují dva hlavní směry výkonově orientovaného rozpočtování. První propojuje zvýšení výdajů se zvýšením úrovně a kvality služeb11, druhý sice oslabuje vazbu mezi výdajem a výkonem, avšak v rámci rozpočtového procesu se pracuje s významným množstvím výkonových informací. Rozpočet tedy uvádí odpovídající informace o úrovni služeb, avšak bez úplně přesného určení mezi navýšením zdrojů a zvýšením výstupů. Výkonově orientované rozpočtování představuje systém založený na tom, že politici využívají informací o výkonech k rozdělování zdrojů. Vždy se však musí přesně stanovit, jakého zlepšení služeb má být dosaženo zvýšením zdrojů. Výkonové rozpočtování musí tvořit nedílnou součást SDVR. Zvýší-li se odpovědnost výdajových organizací za kvalitu poskytovaných služeb, udělá ten který stát velký krok vpřed. K dosažení takového pokroku je třeba, aby služby a výdaje byly v každé fázi rozpočtového procesu propojeny: od zahájení přípravy SDVR, přes přípravu výdajů nezbytných na jejich zajištění, až k realizaci a auditu dosažených výsledků.

Audit výdajů rozpočtových kapitol Toto další koncepční opatření upírá pozornost na všechny oblasti veřejných výdajů12. Jeho hlavním úkolem je zmapovat, jakým směrem a na jaké účely byly finanční prostředky státu vynaloženy a s jakou efektivností. Jednou z možností, jak prověřit efektivnost vynaložených prostředků je analýza vstupů a výstupů z daného programu. Tyto výstupy se pak budou poměřovat s cíli, kterých má daný program dosáhnout. Vláda pak na tomto základě bude hledat možné oblasti úspor. Audit výdajů tak může být užitečným prvním krokem v rámci snahy o výkonově orientované hospodaření.

Programové sestavování rozpočtu Návrh státního rozpočtu předkládaný podle jednotlivých kapitol by měl poskytovat informace zejména o tom, na jaké programy a činnosti jsou alokovány rozpočtové prostředky. Je doporučeno primárně 9

Efektivnost chápeme obecně jako účinnost, hospodárnost a účelnost. Podrobněji MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVEOVÁ, P. B. Veřejné finance v teorii a praxi, kap. 9 10 SCHICK, A. Strategie pro zavedení střednědobého a výkonově orientovaného rozpočtování v České republice [online], s. 18 - 20. 11 Vláda například může vydat 20 miliónů s cílem snížit průměrný počet žáků ve třídě o jednoho. To však vyžaduje náročná měření a úspěšné a včasné zavedení tohoto způsobu vyvolává rozpaky. 12

Ministerstvo financí ČR Rozpočtový výhled 2003 – 2006: Koncepce reformy veřejných rozpočtů [online], s. 24 – 25.

15

rozdělovat rozpočtové ukazatele podle typů činností a případně rozpočtem financovaných programů, splňují-li charakteristiky programového financování.

Konvergenční kritéria Vytvořením eurozóny se oblast veřejných financí stala jednou z nejsledovanějších oblastí fungování měnové unie. Každý členský, ale i kandidátský stát, předkládá informace o vývoji státního dluhu, fiskálního deficitu a další relevantní údaje Evropské komisi. Kandidátské země zpracovávají zprávy „Předstupních ekonomických programů“. Členské země EU, které jsou před vstupem do eurozóny, předkládají tzv. „Konvergenční programy“ a členské státy eurozóny předkládají „Programy stability“ se specifikací střednědobých fiskálních cílů.

Vstupem do Evropské unie se každý stát přihlásil k závazku přistoupit ke společné evropské měně a plnit tzv. konvergenční kritéria, která musí být splněna každým členským státem předtím, než může vstoupit do třetí fáze, do hospodářské a měnové unie. Evropská komise a centrální banka vypracovávají zprávu o tom, zda jsou kritéria splněna13.

Zavedení akruálních principů do účetnictví Zavedení podnikatelského účetnictví ve veřejných organizacích na národní úrovni je nevyhnutelné. V porovnáním s klasickým „cash“ účetnictvím, které zachycuje jen informace spojené s hotovostními příjmy a výdaji, zachycuje akruální účetnictví finanční operace, způsobující změny v příjmech a výdajích, v momentě jejich realizace bez ohledu na to, jestli proběhla hotovostní transakce a zvyšuje tak transparentnost veřejných financí. Součástí toků jsou také změny v majetku, který slouží ve veřejném sektoru. Finanční údaje získávané prostřednictvím akruálního účetnictví odráží příjmy, výdaje (včetně odpisů), majetek (finanční, fyzický, běžný, kapitálový), závazky a další ekonomické toky14.

Systém Státní pokladny Zavedení Státní pokladny je rovněž novým nástrojem rozpočtové politiky. Úspěšně funguje v řadě zemí; pozitivní zkušenosti s ní mají např. Španělsko, Francie, Švédsko, Německo, Slovensko, Velká Británie, Spojené státy americké (USA) a další. Podrobněji o Státní pokladně a jejím budování v České republice bude pojednáno v kapitole 2, resp. 3.

13 14

Konvergenční kritéria jsou uvedena v Příloze č. 4 MEDVEĎ, J., NEMEC, J., ORVISKÁ, M., ZIMKOVÁ, E. Verejné financie, s. 224

16

1.2 Reforma předešlé vlády České republiky 2003 – 2006 Sociálně demokratická vláda Vladimíra Špidly předložila v prosinci 2002 ucelený materiál pro realizaci reformy veřejných financí15. Tato Koncepce reformy veřejných rozpočtů znamenala první pokus o systematické kroky vedoucí ke konsolidaci vývoje veřejných rozpočtů a ke zvýšení kvality jejich institucionálního rámce. Návrh však představoval pouze parametrické změny, které měly vytvořit základ pro realizaci komplexních reforem. Na tomto konceptu spolupracovalo nejen samo ministerstvo financí, ale byli přizváni i odborníci z řad Parlamentu a Vlády České republiky (ČR).

1.2.1 Reforma z obsahově věcného pohledu Tak jako v jiných evropských státech i v České republice lze komplexní reformu veřejných financí rozdělit do dvou hlavních částí, a to na obsahově věcnou stránku a nástroje rozpočtové politiky; tedy ve zmíněné první části se zaměříme na tři hlavní pilíře, kterými jsou daňový systém, reformy důchodového a zdravotního systému16.

Daňová politika Daňová oblast tvoří významnou součást reformy veřejných financí. Vláda se v programovém prohlášení17 zavázala, že po celé čtyřleté období nebude zvyšovat celkové daňové zatížení a bude stabilizovat daňovou kvótu18 na úrovni roku 2000 včetně realizace opatření proti jejímu možnému autonomnímu poklesu. Konkrétně to znamenalo, že vláda snížila sazbu daně z příjmů právnických osob a podnikla kroky vedoucí k harmonizaci daňové soustavy s požadavky EU, což se týkalo hlavně nepřímých daní. U daně z přidané hodnoty se jednalo o přesun vybraného zboží a služeb ze snížené do základní sazby. Ke zmírnění tohoto opatření byla přijata opatření, jako např. zvýšení rodičovského příspěvku, jednorázový dětský přídavek aj. Základní sazba daně z přidané hodnoty (DPH) se snížila z 22 % na 19%. Sociálně citlivé položky zůstaly ve snížené sazbě 5 % (např. potraviny a nápoje, léky, dodávky tepla, dětské pleny, vnitrostátní hromadná doprava aj.).

V oblasti posílení konkurenceschopnosti ČR a usnadnění podnikání byly podniknuty kroky jako např. snížení doby odpisování u zrychleného odepisování majetku, zjednodušení administrativních úkonů spojených se zahájením a s průběhem podnikání. Pro omezování daňových úniků byly zavedeny registrační pokladny, došlo k omezení plateb v hotovosti a vznikla Finanční policie (od 1. 7. 2004)19.

Sociální (důchodový) systém

15

Ministerstvo financí ČR Rozpočtový výhled 2003 – 2006: Koncepce reformy veřejných rozpočtů [online] Schválena usnesením vlády č. 624 ze dne 23. 6. 2003. Tento koncept byl aktualizován v květnu 2003. 16 Informace o této subkapitole 1.2.1 jsou čerpány z Ministerstva financí ČR. Reforma veřejných financí 2007 – 2010 [online] 17 Vláda ČR. Programové prohlášení vlády, srpen 2002 [online] 18 Daňová kvóta znamená podíl vlastních daní na HDP. Bude udržována na úrovni 21,9 %. 19 Ministerstvo financí ČR. Druhá fáze reformy veřejných rozpočtů – prorůstové daňové změny [online]

17

Vláda se v Programovém prohlášení zavázala věnovat prvořadou pozornost modernizaci důchodového systému s tím, že smyslem reformních opatření bude mimo jiné zajištění finanční stability a únosnosti systému. V prosinci 2003 Ministerstvo práce a sociálních věcí předložilo vládě „Návrh hlavních principů pokračování reformy důchodového systému“, jehož projednávání vláda v lednu 2004 přerušila. Dne 4. února 2004 vláda přijala usnesení č. 107, kterým schválila dokument „Hlavní cíle důchodové reformy“20. Byla tudíž jen předložena vize, jaké hlavní body by reforma měla obsahovat. Tyto základní kameny spočívají v omezení možnosti předčasného odchodu do starobního důchodu, v pokračování zvyšování věkové hranice pro nárok na starobní důchod, v omezení hodnocení doby studia. Vlastní reforma však zahájena nebyla. Pro podporu rodin s dětmi zavedla vláda společné zdanění manželů ve snaze zamezit negativnímu demografickému vývoji české populace. Přídavek na dítě byl poskytován v závislosti na výši příjmu rodiny ve třech výších a to ve zvýšené, základní a snížené výměře. Výše dávky byla stanovena násobkem částky životního minima podle věku dítěte. Sociální příplatek byl poskytován rodiči pečujícímu o nezaopatřené dítě, jestliže příjem rodiny v předcházejícím kalendářním čtvrtletí nepřevyšoval 2,2 násobek životního minima rodiny. Výše rodičovského příspěvku byla po změnách zákonů v březnu 2006 odvozena od průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře a pro rok 2007 činila 7 582 Kč.

Zdravotnictví Z Usnesení vlády č. 928/2004 byla uložena ministrovi zdravotnictví povinnost zpracovat a vládě do 31. prosince 2004 předložit návrh Koncepce reformy zdravotnictví21. Tento materiál byl po několikeré změně zadání a vznesením dodatečných požadavků na zpracování předložen vládě a také vládou přijat jako přehled stabilizačních opatření, které lze shrnout do několika základních okruhů. Těmi jsou opatření v oblasti léčiv a zdravotnických prostředků, opatření v oblasti nákladů na zdravotní péči, v oblasti sítě služeb a správy zdravotního pojištění. Přestože Ministerstvo zdravotnictví zahájilo dílčí kroky vedoucí ke stabilizaci zdravotnictví22, vlastního zahájení reformy zdravotního systému dosaženo nebylo.

1.2.2 Reforma z institucionálního pohledu Česká republika se v uplynulém období 10 let vydala správnou cestou, na jejímž konci je vybudování stabilních a efektivně řízených veřejných financí. Podnikla konkrétní kroky, za které si vysloužila pochvalu např. od Světové banky a to především za vytvoření moderního rozpočtového procesu

20

Ministerstvo financí ČR. Zpráva o realizaci reformy veřejných financí [online], s. 14. Ministerstvo financí ČR. Zpráva o realizaci reformy veřejných financí [online], s. 21. 22 Mezi tato stabilizační opatření řadíme např. oddlužení nemocnic převáděných na kraje, valorizace plateb pojistného za státem hrazené pojištěnce či provedená optimalizace sítě zdravotních služeb na území ČR. 21

18

s pravidelným finančním výkaznictvím, byla vymezena role a odpovědnost vlády a dalších institucí při sestavování a plnění státního rozpočtu aj23.

Jak již bylo řečeno v kapitole 1.1.2, jedním z hlavních nových nástrojů rozpočtové politiky je zavedení střednědobého výdajového rámce, jehož právní zakotvení nalezneme v nových rozpočtových pravidlech, která začala platit v roce 200124.

Výhled pokrývá dva roky následující po období, na něž se vztahuje předpokládaný rozpočet a musí podle A. Schicka, jak ve své zprávě dále uvádí, obsahovat předpověď státních příjmů a výdajů, způsob financování programů obnovy hmotného majetku, výši přebytku nebo deficitu a také přehled státních záruk. Zároveň zachycuje všechny finanční zdroje rozdělované vládou. Jinými slovy, ani rozpočet, ani jeho úpravy nesmí překročit úroveň stanovenou v SDVR. Je-li například stanoveno, že se na důchody vydá určitá částka peněz, musí její velikost odpovídat vnějším předpokladům, které zahrnují inflaci, zaměstnanost a další proměnné.

Můžeme zpozorovat, že se vláda již začala těmito doporučení alespoň z části řídit. Zpřísnila proces udílení státních garancí, k čemuž je nyní nezbytné schválení nově poskytované garance Poslaneckou sněmovnou. V důsledku tohoto opatření byly od roku 2002 do roku 2003 poskytnuty pouze tři státní záruky v celkové výši 5,9 mld Kč.25

První etapa SDVR zahrnuje následující postupy; Ministerstvo financí zveřejní makroekonomické predikce, vláda určí priority a cíle svých výdajových politik. Nato vláda stanoví fiskální limity, případně také limity jednotlivých kapitol. Odhadované výdaje v rámci pasivního scénáře26 jsou aktualizovány a horizont odhadů je prodloužen. Druhá etapa zahrnuje rozpracování detailních výdajových plánů a samotný státní rozpočet. Každá kapitola předloží podrobné výdajové plány na příští rok a Ministerstvo financí sestaví roční rozpočet. Pasivní scénář je aktualizován a upraven s ohledem na změny provedené ve výdajových politikách. Následně Parlament schválí rozpočtované částky. Jak dále A. Schick ve své zprávě uvádí, zavedení institutu závazných výdajových rámců automaticky zabezpečuje, že při dodržení výdajových rámců budou vyšší než plánované příjmy použity k rychlejšímu snižování schodku státního rozpočtu. Novela zákona o rozpočtových pravidlech, která vešla v platnost od r. 2001, zavádí princip fiskálního cílení, který je založený na střednědobých 23

SCHICK, A. Strategie pro zavedení střednědobého a výkonově orientovaného rozpočtování v České republice [online], s. 7. 24 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a změně některých souvisejících zákonů. Povinnost vlády předložit Poslanecké sněmovně SDVR společně s návrhem státního rozpočtu nalezneme v § 8 tohoto zákona. 25 Ministerstvo financí ČR. Konvergenční program květen 2004. Změny institucionálního rámce pro realizaci fiskální politiky [online] 26 Pasivní scénář představuje konkrétní odhad příjmů, výdajů, přebytku nebo schodku státního rozpočtu.

19

výdajových rámcích. Jimi se povinně řídí příprava státního rozpočtu a aktualizace výdajových rámců. Tento princip byl aplikován při přípravě státního rozpočtu na rok 2005 a formulaci střednědobých výdajových rámců na roky 2006 a 2007.27 Na rozdíl od výdajových rámců, které jsou závazné28, střednědobé výhledy závazné nejsou, Poslanecká sněmovna je bere pouze na vědomí. Poprvé byl fiskální výhled zpracován v roce 1999.

Dne 24. listopadu 2005 předložila Česká republika aktualizovaný Konvergenční program na období 2005 – 2008. Fiskální cíl na rok 2008 byl stanoven na 2,7 % HDP. Hodnoty deficitu vládního sektoru v letech 2006 – 2007 by měly být dodrženy i přesto, že vláda schválila překročení výdajového rámce v uvedených letech. Přitom překračování výdajových rámců způsobuje, že vyšší než plánované příjmy jsou používány na dodatečné výdaje, což může do budoucna komplikovat plnění fiskálních cílů. Vláda ve své Koncepci reformy veřejných rozpočtů29 zavedla i institut výkonově orientovaného rozpočtování. Jednou z jeho zásad je zavedení systému pravidelného vyhodnocování účelnosti a účinnosti jednotlivých výdajových programů. Každý nový či rozšiřovaný výdajový program musí obsahovat pravidla a termíny vyhodnocení dosažených cílů s tím, že výdaje na tento program nebudou znovu do rozpočtu po určeném datu zařazeny, pokud jej vláda či parlament vyhodnotí jako neúčelný, neefektivní či ukončený.

O ostatních nových nástrojích rozpočtové politiky, kterými jsou audit výdajů rozpočtových kapitol a programové sestavování rozpočtu, již bylo pojednáno v kapitole 1.1.2. a platí i pro ČR. Podrobnější analýze zavádění akruálních principů či budování Státní pokladny v České republice je věnována kapitola 3.

1.3 Reforma současné vlády České republiky 2007 - 2010 Po parlamentních volbách v polovině roku 2006 se moci ujala koaliční vláda v čele s Mirkem Topolánkem – ustavila se tak koalice ODS, KDU-ČSL a SZ, která připravila novou reformu veřejných financí. Při pohledu na tuto novou reformu ze dvou základních úhlů – z pohledu obsahově věcného a z institucionálního pohledu můžeme usoudit, že institucionální hledisko se od koncepce reformy předešlé vlády příliš nezměnilo. O to většími proměnami prošla stránka obsahově věcná.

Současná vláda pojala reformu veřejných financí komplexně. Na rozdíl od svých předchůdců, koaliční vláda ve své koncepci rozpracovala i reformu zdravotního a důchodového systému. Na druhou stranu nutno říci, že mírně pokulhává propracování technologické (institucionální) stránky reformy. Jak již 27

Ministerstvo financí ČR. Zpráva o realizaci reformy veřejných financí [online] SDVR je sice definován jako závazný, avšak je možné jeho překročení při mimořádné události. Jelikož neexistují žádné sankce za jeho nedodržení, je otázkou, jak závazně je vláda bude brát. 29 Ministerstvo financí ČR Rozpočtový výhled 2003 – 2006: Koncepce reformy veřejných rozpočtů [online] 28

20

bylo zmíněno výše, vláda předpokládá v oblasti rozpočtové politiky vytvoření a implementování rozpočtových nástrojů tak, jak je navrhovala vláda předchozí. Reforma vstoupila v platnost 1. ledna 2008.

Komplexní reforma veřejných financí tedy zahrnuje:


Reformu veřejných rozpočtů (státního rozpočtu, územních rozpočtů, rozpočtů mimorozpočtových fondů)




Reformu sociálního (resp. důchodového) systému




Reformu zdravotního systému




Reformu metod a nástrojů rozpočtové politiky

1.3.1 Reforma z pohledu obsahově věcného 21. srpna 2007 byl v Poslanecké sněmovně přijat Zákon č. 261/2007 Sb. o stabilizaci veřejných rozpočtů, tzv. první etapa reformy veřejných financí. Senátem prošel 19. září a 5. října ho podepsal prezident ČR. Od 1. ledna 2008 tak dochází k řadě významných změn. Mezi základní cíle, které si nová vláda v reformě stanovila, jsou následující30:


snížit vládní deficit a zastavit nárůst vládního dluhu,




zvrátit neudržitelné trendy vládních výdajů a posílit jejich efektivnost,




plošně snížit daňové zatížení, omezit administrativní zátěž a daňové distorze zjednodušením daňového systému,




reformovat důchodový systém a zdravotnictví,




na základě ozdravení veřejných financí dosáhnout toho, aby státní rozpočet nebyl brzdou úspěšného ekonomického rozvoje, ale naopak jeho oporou pomocí vhodného nastavení daňových sazeb,




podporovat rodiny s dětmi,




přistupovat sociálně citlivým způsobem k ekonomicky neaktivní populaci (důchodci, studující, zdravotně postižení),




dodržovat závazky vůči Evropské unii, maximálně využít prostředky z jejích fondů.

Základní principy reformy31 můžeme zmínit posílení adresnosti sociálního systému, zvýšení efektivnosti ostatních veřejných výdajů a snížení míry zásahů státu do ekonomiky. Takto uspořené prostředky využít na plošné snížení daňové zátěže.

30 31

Ministerstvo financí ČR. Reforma veřejných financí 2007 – 2010 [online] Vycházejí z Programového prohlášení vlády.

21

Těžiště reformy leží na výdajové straně veřejných rozpočtů, zejména v oblasti mandatorních výdajů. Dlouhodobé fiskální tlaky jsou řešeny prostřednictvím reformy důchodového systému a zdravotnictví.

Reforma daňového systému Průměrná hodnota daňové kvóty32 je v Evropské unii 39,3. Česká republika se s hodnotou 36,6 na žebříčku umístění států dle výše daňové kvóty objevuje přibližně uprostřed. V roce 2004 došlo ke zvýšení nepřímých daní, a to zejména spotřebních u tabákových výrobků. Dále je nutné zmínit, že ačkoliv se základní sazba DPH snížila o 3 procentní body, řada výrobků byla přesunuta ze snížené sazby do základní, takže výsledné daňové zatížení bylo vyšší. V roce 2005 a 2006 byly naopak provedeny kroky ke snížení daňových sazeb, a to v případě daně z příjmů fyzických i právnických osob. Tato opatření by se v budoucnu měla projevit právě v poklesu daňové kvóty33.

Graf 1: Vývoj daňové kvóty ve vybraných zemích EU Daňová kvóta ve vybraných zemích EU v roce 2004 60

Daňová kvóta

50 36,6

40

39,3

30 20 10

Itá lie Ra ko us ko Fr an cie Šv éd sk o

Ně m ec ko M aď ar sk Pr o ům ěr EU

Če sk o

Po Ve lsk lká o Br it á ni e

Irs ko ov en sk o Es to ns ko Sl

Li tv a Lo ty šs ko

0

Země

Pramen: vlastní úprava dle Ministerstva financí (MF) ČR. Daňová kvóta dle Eurostatu

U daně z přidané hodnoty (DPH) je největší změnou zvýšení snížené sazby DPH z 5 % na 9%. Tato snížená sazba je zachována ze sociálních důvodů. V budoucnu se předpokládá sbližování obou sazeb daně, což bude snižovat motivaci k daňovým únikům. Základní sazba 19 % zůstává prozatím nezměněna. Vláda rovněž bude pokračovat v trendu zvyšování podílů nepřímých daní a snižování podílů daní přímých.

32

Daňová kvóta se vypočítá jako poměr součtu celkových daňových příjmů k HDP. Informace v této subkapitole 1.3.1 o reformě daňového a důchodového systému byly čerpány z Ministerstva financí ČR Reforma veřejných financí 2007 – 2010 [online] 33

22

Trend ve snižování sazeb daně z příjmů právnických osob (DPPO) bude pokračovat i v následujících letech, přičemž v roce 2010 by měla činit 19 %. Základním cílem snižování sazeb DPPO je obecně zatraktivnění ČR pro příliv domácích i zahraničních investic.

Zavedení tzv. rovné daně u daní z příjmů fyzických osob (DPFO) je jednou z nejdůležitějších, a také nejsledovanějších změn. Česko tak následuje země jako např. Estonsko, Slovensko, Rumunsko, Litvu, Rusko, nebo Lotyšsko, které k rovné dani přistoupily v minulosti. Je tedy zavedena pouze jedna sazba daně 15 %, což podle vlády povede k omezení tendencí k daňovým únikům, bude mít pozitivní vliv zejména na firmy, které zaměstnávají kvalifikované a vysoce placené zaměstnance a zvýší se také ochota podnikat. Otázkou však je, zda je rovná daň opravdu rovná pro všechny občany. Sice je definována pouze jedna sazba daně, ale pokud existují další možné slevy, které si konkrétní poplatník může odpočítat, pak podle teorie horizontální spravedlnosti, která říká, že lidé se stejným příjmem mají platit stejně velkou daň, nakonec díky právě slevám na dani, které si může uplatnit jen ten, kdo na ně má nárok, nakonec stejnou daň neplatí.

Druhou změnou je reformou zavedený pojem superhrubý příjem, ve kterém se na výplatní pásce objeví i platby za zdravotní a sociální pojištění, které nyní platí za zaměstnance zaměstnavatel, pojistné placené zaměstnancem i zaměstnavatelem nebude osvobozeno od daně z příjmů (§ 6 zákona o dani z příjmu), což bude mít za následek vyšší transparentnost povinných odvodů. Sjednotí se sazby srážkové daně na 15 %; zvýšené slevy na dani přinesou rodinám větší podporu než společné zdanění manželů, které je reformou zrušeno. Vláda na neustálé námitky, že takto nastavený systém bude zvýhodňovat vysokopříjmové obyvatele a naopak znevýhodněnými budou nízko a středněpříjmové rodiny, vysvětluje, že výrazně vyšší sleva na samotného poplatníka bude kompenzovat zvýšení sazby daně pro lidi s nízkými příjmy. Ti totiž dosud spadali do 12% sazby a po reformě by platili vyšší daně. Dále je možné uplatnit si slevu na poplatníka pro pracující důchodce, kteří tuto možnost neměli.

Tabulka 1: Srovnání slev na DPFO před reformou a po reformě Sleva na

Před změnami (2007)

Po změnách (2008)

- poplatníka

7 200 Kč

24 840 Kč

- druhého z manželů bez příjmů

4 200 Kč

24 840 Kč

- poživatele částečného invalidního důchodu

1 500 Kč

2 520 Kč

- poživatele plného invalidního důchodu

3 000 Kč

5 040 Kč

- držitele průkazu ZTP/P

9 600 Kč

16 140 Kč

- studujícího

2 400 Kč

4 020 Kč

Daňové zvýhodnění na dítě

6 000 Kč

10 440 Kč

Pramen: MF ČR. Reforma veřejných financí 2007 - 2010

23

Zjednodušení podnikatelského prostředí má být dosaženo zrušením minimálního základu daně, což sníží daňové zatížení drobných podnikatelů. Vláda rovněž bude podporovat obory a regiony, kde je podprůměrná ziskovost. Registrační pokladny budou zrušeny.

V oblasti zdanění majetku nastane osvobození zemědělských pozemků od daně z nemovitostí, obce budou mít možnost ovlivnit výše sazby daně, osvobození dědictví u II. skupiny od daně dědické a darovací, tj. pokud si mezi sebou darují manželé, děti, vnoučata, rodiče a prarodiče, ale i sourozenci, synovci, neteře, strýcové a tety, daň platit nebudou.

Mezi další zvažované změny v letech 2009 – 2010 patří např. audit všech výjimek a odečitatelných položek u daně z příjmů, výrazné rozšíření závazného posouzení dotazů poplatníků správcem daně, tzv. editační povinnost (Specializovaný finanční úřad), jedno místo výběru daní, cel a pojistného, čímž se omezí administrativní zátěž poplatníků, zrušení daně z převodu nemovitostí, osvobození příjmů z dividend a z kapitálových výnosů, zavedení ekologické daně.

Fiskální dopady reformy daňového systému Aktuální dopady daňové reformy na veřejné rozpočty bez dalších uvažovaných změn vyčteme z následující tabulky 2. Zjednodušeně můžeme dopady zhodnotit tak, že vyšší příjmy do státního rozpočtu přinese reforma DPH, na druhou stranu poplatníci zaplatí méně na přímých daních.

Tabulka 2: Dopad daňové reformy na veřejné rozpočty (v mld. Kč) 2008

2009

2010

DPH

25,6

27,0

27,9

DPFO

-21,3

-24,3

-27,4

DPPO

-4,1

-18,8

-27,5

Majetkové daně

-0,4

-0,4

-0,4

Celkem

-0,2

-16,5

-27,4

Pramen: MF ČR. Reforma veřejných financí 2007 - 2010

Sociální (důchodový) systém Novelizace zákona o životním a existenčním minimu odstraní automatickou valorizaci částek životního minima a částky existenčního minima. Cílem je podpora motivace k práci34, neboť změny daňového systému a dalších ekonomických nástrojů budou konstruovány tak, aby snaha občana zvýšit

34

Kdo nebude pracovat déle než rok, od státu dostane jen existenční minimum, tedy částku 2 020 Kč měsíčně. Výjimkou budou lidé starší 55 let, částečně invalidní nebo rodiče, kteří pečují o dítě mladší 12 let.

24

si příjem vlastní prací byla zvýhodněna. Automatická valorizační schémata budou zrušena u všech sociálních transferů s výjimkou důchodů.

Dávky státní sociální podpory tvoří významnou část mandatorních výdajů. Pokud by sociální reforma neproběhla, měly by náklady na tyto dávky vývoj, jak jej znázorňuje graf 2.

Graf 2: Vývoj celkových nákladů na dávky SSP dle současné právní úpravy

Pramen: MF ČR. Reforma veřejných financí v roce 2007 - 2010

Přídavek na dítě byl po novele zákona v březnu 2006 poskytován v závislosti na výši příjmu rodiny za kalendářní rok ve třech výších a to v závislosti na příjmu rodiny ve zvýšené, základní a snížené výměře. Výše dávky byla stanovena násobkem částky životního minima dítěte dle věku dítěte. Od 1. ledna 2008 se přídavky na dítě budou vyplácet v pevné výši podle věku dítěte, přičemž nárok na přídavek na dítě bude mít rodina s příjmem do 2,4 násobku životního minima rodiny.

Sociální příplatek byl poskytován rodiči pečujícímu o nezaopatřené dítě, jestliže příjem rodiny v předcházejícím kalendářním čtvrtletí nepřevyšoval 2,2 násobek částky životního minima rodiny (do konce roku 2007). Od 1. ledna 2008 nárok na sociální příplatek bude rodně náležet do 2,0 násobku životního minima rodiny. Rodičovský příspěvek se do konce roku 2007 poskytoval rodiči, který pečoval po celý kalendářní měsíc alespoň o jedno dítě ve věku do 4 let, nebo do 7 let, jde-li o dítě dlouhodobě zdravotně postižené nebo dlouhodobě těžce zdravotně postižené, náleží-li rodiči peněžitá pomoc v mateřství, vyplácí se rodičovský příspěvek jen je-li vyšší, a to ve výši rozdílu; výše rodičovského příspěvku byla po změnách zákonů v březnu 2006 odvozena od průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře a činila 40 % této mzdy (pro rok 2007 činila jeho výše 7 582 Kč).

25

Od 1. ledna 2008 peněžitá pomoc v mateřství (PPM) v délce 28 týdnů náleží vdaným i osamělým matkám a 37 týdnů pouze po porodu vícerčat; čerpání RoP může proběhnout ve třech výměrách stanovených v pevných částkách:


zvýšené

ve výši 11 400 Kč do 2 let věku dítěte,




základní

ve výši 7 600 Kč do 3 let věku dítěte,




snížené

ve výši 7 600 Kč do 21 měsíců věku a dále ve výši 3 800 do 4 let věku dítěte.

Změny se dotkly i porodného. Od 1. 1. 2008 činí porodné 13 000 Kč na každé narozené dítě. I po mírném snížení porodného bude tato dávka výrazně vyšší, než byla začátkem roku 2006. Výše porodného v České republice patří k vyššímu evropskému průměru. U dávek pěstounské péče nedochází k úsporám, pouze ke změně jejich výplaty v pevných částkách. Jejich výše se oproti současnému stavu nemění. Odstranění vazby výše dávky na životní minimum a stanovení dávky absolutními částkami zamezí automatické valorizaci těchto dávek; příspěvek v pevné výši podle věku dítěte ukazuje následující tabulka.

Tabulka 3: Výše příspěvku u dávek pěstounské péče

Věk dítěte 0 – 6 let 6 – 15 let 15 – 26 let

Výše příspěvku 8 000 Kč 9 000 Kč 10 000 Kč

Pramen: MF ČR. Reforma veřejných financí v roce 2007 - 2010

Pohřebné bylo poskytováno osobě, která vypravila pohřeb osobě s trvalým pobytem v ČR nebo byl-li vypraven pohřeb v ČR. Výše byla stanovena pevnou částkou 5 000,- Kč. Od 1. ledna 2008 dochází k omezení nároku pouze na případy, kdy je vypraven pohřeb rodiči nezaopatřeného dítěte nebo nezaopatřenému dítěti a ke zrušení valorizační podmínky pro zvyšování dávky. K dávkám, které se k 1. lednu 2008 ruší, patří příspěvek na zvýšené životní náklady - maximální výše dávky byla 200 Kč měsíčně a příspěvek na školní pomůcky - výše příspěvku činila 1 000 Kč jednorázově. Od 1. ledna 2008 dochází v systému nemocenského pojištění k následujícím změnám: za první 3 kalendářní (pracovní) dny pracovní neschopnosti nenáleží nemocenské (plat, služební příjem). Pro výši nemocenského a podpory při ošetřování člena rodiny se do 1. redukční hranice započítává 90 % denního vyměřovacího základu (DVZ). Výše nemocenského bude činit


60 % DVZ

4.- 30. kal. den




66 % DVZ

31.- 60. kal. den




72 % DVZ

od 61. kal. dne

26

Výše podpory při ošetřování člena rodiny činí 60 % DVZ a výše peněžité pomoci v mateřství 69 % DVZ. Navrhovaná opatření zlepší v roce 2008 bilanci příjmů a výdajů nemocenského pojištění o 9,2 mld Kč ve srovnání se současným zákonem.

Reforma důchodového systému Negativní dopad na důchodový systém má především prodlužující se střední délka života, nízká porodnost, růst podílu osob ve vyšších věkových skupinách, rostoucí počet důchodců doprovázený poklesem počtu ekonomicky aktivních osob a v neposlední řadě také tlak na výdajovou stranu systému (ten se stává trvale deficitní).

Vládou navrhovaná důchodová reforma se skládá ze tří etap:

I. etapa důchodové reformy


pokračování ve zvyšování důchodového věku na 65 let,




zrušení doby studia jako náhradní doby pojištění,




prodloužení potřebné doby pojištění pro nárok na starobní důchod na 35 let,




zavedení možnosti souběhu výdělečné činnosti a části starobního důchodu.




změny v oblasti invalidních důchodů - zavedení jediné invalidity ve třech stupních (místo současných plných a částečných invalidních důchodů) v závislosti na % omezení schopnosti výdělečné činnosti).

II. etapa důchodové reformy


vytvoření rezervy pro důchodovou reformu




zavedení plateb za náhradní doby pojištění a snížení pojistné sazby




změny v oblasti soukromých důchodů

III. etapa důchodové reformy


možnost dobrovolného přesměrování části příspěvků na důchodové pojištění na individuální účet u penzijního fondu

V dalších etapách reformy sociálního systému se počítá se zavedením negativní daně, která zjednoduší sociální systém, sníží počet sociálních dávek a bude více motivující, protože bude odstraňovat skokovou změnu při překročení určité výše příjmu (čistá mezní míra zdanění bude maximálně lineární). Dojde k vytvoření systému, kdy práce i za nízkou mzdu bude vždy výhodnější, než pobyt na sociálních dávkách. Od 1. 1. 2009 bude vytvořena specializovaná státní správa Národní úřad pro zaměstnanost a sociální správu na bázi stávajících úřadů práce a dosavadní roztříštěnou strukturu institucí (státních i samosprávných) nahradí jeden specializovaný správní úřad, který bude zaměřený

27

komplexně na klienta v oblastech zaměstnanosti, sociálních dávek a sociálně - právní ochrany. Důležitý úkol bude plnit centralizace informací a decentralizace činností (posílení sociální terénní práce) a propojení informačních systémů a provázání postupů v jednotlivých oblastech umožní efektivnější práci s klientem a snížení možnosti zneužívání sociálního systému. Umožnění lepšího přehledu o občanovi, o jeho motivaci, schopnosti a ochotě hledat zaměstnání a zúčastňovat se aktivačních programů, což se může odrazit v bonifikacích nebo naopak sankcích.

Změny ve zdravotnictví Ve zdravotnictví počítá reforma se zavedením následujících poplatků:


30 Kč za návštěvu lékaře a za položku na receptu. Tyto úhrady jsou však omezeny ročním limitem 5 000 Kč




60 Kč bude stát den v nemocnici




90 Kč zaplatíme za návštěvu pohotovosti.

Poplatky se nevztahují na pacienty s chronickým onemocněním a preventivní péči, vztahují se ale na děti, což má vykompenzovat daňová sleva na děti.

1.3.2 Reforma z institucionálního pohledu Tato stránka reformy veřejných financí, tak jak ji současná vláda navrhuje, je oproti obsahově věcné stránce daleko méně rozpracovaná, hlavní důraz je kladen právě na první část reformy, tj. na změny v daňovém, sociálním a zdravotním systému. Nicméně vláda v rozpočtové politice35 zamýšlí pokračovat s nástroji navrženými minulou vládou a v zavádění a zdokonalování těchto nástrojů. Těmito nástroji se rozumí především víceleté rozpočtování, fiskální cílení, zavádění aktuálních principů do účetnictví a také snaha o vytvoření Státní pokladny v České republice. V Usnesení vlády ČR36 z dubna 2007 byla schválena nová výše střednědobého výdajového rámce v metodice fiskálního cílení pro rok 2008 ve výši 1 055,5 mld Kč, v roce 2009 ve výši 1 077,7 mld Kč, který zabezpečuje snižování schodku veřejných rozpočtů, a to v roce 2008 na 3,0 % HDP a v roce 2009 na 2,6 % HDP. Vláda dále schválila předběžný střednědobý výdajový rámec v metodice fiskálního cílení pro rok 2010 ve výši 1 103,2 mld Kč.

35

Rozpočtová politika představuje vztahy a nástroje, odehrávající se v rámci veřejné rozpočtové soustavy a je realizovaná státem. Pramen: HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance učebnice, s.287 36 Usnesení vlády ČR č. 323 ze dne 2. dubna 2007

28

Tabulka 4: Metodika fiskálního cílení v letech 2008 a 2009

Metodika fiskálního cílení37 2008 (v mld Kč) Ukazatel

schválený autonomní výhled změny

2009 (v mld Kč)

návrh

schválený autonomní výhled změny

návrh

Příjmy

927,9

-6,5

921,4

971,9

-15,5

956,4

Výdaje

1 034,1

1,3

1 035,4

1 076, 3

-6,3

1 070,0

Deficit

-106,2

-7,8

-114,0

-104,4

-9,2

-113,6

Pramen: MF ČR. Reforma veřejných financí 2007 – 2010

Jedním ze základních cílů reformy současné vlády je snížit vládní deficit a zastavit nárůst vládního dluhu. Následující tabulka 5 ukazuje stanovení fiskálních cílů na následující tři roky. Tabulka 5: Stanovení fiskálních cílů na roky 2008 – 2010

Rok Fiskální cíle

2008 -3,0 %

2009 -2,6 %

2010 -2,3 %

Pramen: MF ČR. Reforma veřejných financí 2007 – 2010

Shrnutí kapitoly 1 Veřejné rozpočty většiny evropských států jsou dlouhodobě charakterizovány deficitními sklony. Deficity dosahují takových úrovní, že dochází k výrazné akceleraci růstu veřejného dluhu. Rozpočtová politika je dlouhodobě neudržitelná. Důvodem jsou prohlubující se strukturální obtíže, dočasnost jednorázových příjmů a v neposlední řadě viditelné negativní důsledky dopadů stárnutí populace. Od roku 2004 vláda realizovala naše minulá vláda reformu veřejných financí. Jejím stěžejním bodem je snaha postupně a udržitelným způsobem snižovat deficit veřejných financí pod hranicí 3 % HDP. Změnou příslušné legislativy byly provedeny úpravy v daňovém systému, v důchodovém a zdravotním systému byly zahájeny pouze přípravné práce. Novelou Zákona o rozpočtových pravidlech vláda zavedla nové nástroje rozpočtové politiky, kterými jsou víceleté rozpočtování, střednědobé výdajové rámce, fiskální cílení, výkonové rozpočtování, audit výdajů, programové sestavování rozpočtu, zavádění akruálních principů do účetnictví či budování Státní pokladny. V květnu 2004 se stala Česká republika členem Evropské unie a začala se na ni vztahovat fiskální pravidla EU. Vláda prezentuje svoji fiskální strategii v Konvergenčním programu, který je předkládán Radě EU.

37

Jak si můžeme všimnout, částky výdajů v této tabulce přesně neodpovídají sumám výdajových rámců schválených Usnesením vlády č. 323. Můžeme se proto domnívat, že tato čísla jsou orientační.

29

Po parlamentních volbách v polovině roku 2006 se moci ujala nová vláda, které provedla znatelné změny jak v systému daňovém, tak zahájila i reformu zdravotnictví. V důchodovém systému byly rovněž již provedeny některé navrhované změny. Druhá stránka komplexní reformy veřejných financí, kterou jsou nástroje rozpočtové politiky, zůstávají téměř zachovány v takové podobě, jak je připravila vláda předcházející.

30

2 ROLE A FUNKCE STÁTNÍ POKLADNY A ZAHRANIČNÍ ZKUŠENOSTI 2.1 Obecně o Státní pokladně Institut Státní pokladny lze definovat jako komplex řídících, procesních a kontrolních nástrojů pro efektivní a transparentní správu veřejných financí. Pod pojmem Státní pokladna nebudeme chápat jen informační systém (ten je jen podpůrným prvkem), ale soubor navzájem navazujících operací, které jsou zastřešeny pod institut Státní pokladny, jejímž základním rysem je důsledná kontrola všech operací s rozpočtovými prostředky z pohledu efektivity jejich použití a transparentnosti procesů zacházení s nimi. Státní pokladna jako systém je založena na integraci řízení likvidních aktiv, rozpočtového řízení a výkaznictví založeném na účetním zobrazení skutečnosti.38

Stát, který se rozhodne vybudovat systém Státní pokladny si musí položit základní otázku, a ta zní, na jakém principu svoji Státní pokladnu založí. V zásadě existují dva základní modely:


Systém bez GTS39




Systém založený na konceptu GTS

Pokud by se vláda rozhodla použít systém bez GTS, tak by došlo pouze k reorganizaci funkcí Státní pokladny40. Je založen na předpokladu, že by systém Státní pokladny vycházel ze současné situace a nikoliv od samého začátku (od nuly). Takto nastavený systém by měl samozřejmě tu výhodu, že by byl značně jednodušší na zavedení a i časový horizont pro začátek fungování by byl dřívější. Menší problémy by byly také se „zaučováním“ manažerů a správců systému, neboť současný systém již zaměstnanci MF ovládají. V neposlední řadě je nutno zmínit i finanční hledisko, neboť tento systém by byl bezesporu méně náročnější jak na počáteční investice, tak i na budoucí provoz systému. Takto nastavený způsob řízení veřejných financí však skýtá velmi zásadní nedostatky. Tím hlavním by byl komplikovanější přechod na akruální (závazkové) účetnictví a tím i nižší možnost odstranění současných neefektivností systému. De facto by to znamenalo, že k žádné zásadní změně k lepšímu a efektivnějšímu řízení financí nedojde a změna bude pouze fiktivní. Popřely by se tak základní cíle Státní pokladny, což jsou zlepšení kontroly a efektivnosti systému řízení financí.

Systém GTS je založen na integraci plnění rozpočtu, výkaznictví a platebního systému. Dle zprávy B. Oldena veškeré procesy probíhající v tomto systému jsou řízeny z jednoho centra, systém propojuje rozdílné funkce Státní pokladny. Jedním z předpokladů efektivního fungování takového systému je realizace konceptu jediného nebo též souhrnného účtu41 pro všechny transakce související s příjmy a 38

Ministerstvo financí ČR. Státní pokladna. Komentář k prezentaci [online], s. 3 Angl. General Treasury Systém (v překladu Souhrnný systém Státní pokladny) 40 OLDEN, B. Strategické řízení funkcí Státní pokladny v České republice [online], s. 9 - 11 41 Angl. Single treasury account 39

31

výdaji centrální vlády. Česká republika se při rozhodování, který z modelů použít, přidržela doporučení MMF (Mezinárodní měnový fond) a Světové banky, které je vyjádřené ve zprávě Briana Oldena42 , který jednoznačně doporučuje České republice vytvořit systém zcela nový, založený na principu GTS. Hlavním přínosem tohoto systému bude bezesporu možnost sjednotit všechny příjmy a výdaje státu včetně mimorozpočtových institucí (jako jsou například mimorozpočtové fondy43, rozpočty zdravotních pojišťoven a účelové fondy obcí), které rovněž tvoří součást rozpočtové soustavy44. Taktéž bude možné konsolidovat rozvahu jmění a závazků vládního sektoru a bude napomáhat přechodu k akruálnímu účetnictví.

Druhou zásadní otázku, kterou si musí vláda zodpovědět je, jakou institucionální podobu dá své pokladně. Samotný systém Státní pokladny může mít podobu podřízeného útvaru MF, autonomní složky ministerstva nebo samostatné vládní agentury relativně nezávislé na Ministerstvu financí.Všechny tyto možnosti mají samozřejmě své přednosti i nedostatky. Vytvoření samostatné instituce Státní pokladny, která by byla nezávislá na MF, by přinášelo výhody, mezi které můžeme řadit především lepší motivaci jejich zaměstnanců, neboť jejich mzdové ohodnocení se v tomto případě neřídí platovými tabulkami. Předpokládá se tak, že by zde pracovali větší odborníci a také fluktuace v tomto odboru se nepředpokládá tak vysoká, jako v případě začlenění Státní pokladny pod MF; a právě odborníci jsou v tomto systému velmi žádoucí. Ale pokud by tomu tak bylo, toto řešení má samozřejmě také své pozitiva, která tkví především v tom, že takto mohou pracovníci přímo využívat zázemí MF, nejsou tak velké provozní náklady, mohou efektivněji využívat informace od ostatních odborů na MF. To vše má za následek nezanedbatelné úspory z rozsahu. Tuto variantu doporučují České republice především mezinárodní organizace jako např. Světová banka, tedy aby tranzitivní ekonomiky budovaly Státní pokladnu v rámci MF.

2.2 Funkce Státní pokladny Základním úkolem Státní pokladny bude zavedení centralizovaného účetního systému, který bude integrovat a konsolidovat účetní data získávaná v reálném čase45. S využitím takto centralizovaných informací budou zásadním způsobem minimalizována rizika rozhodovacích procesů. Včasné a komplexní zavedení tohoto systému podstatně zvýší kvalitu řízení státních financí a zamezí vzniku případných nekrytých závazků státu v budoucnu. Díky takto nastavenému systému budou zabezpečeny následující funkce, které bude Státní pokladna plnit:46


Centralizace veřejných příjmů a výdajů na jediném účtu




Řízení vládních bankovních účtů

42

OLDEN, B. Strategické řízení funkcí Státní pokladny v České republice [online], s. 6 – 9, 17 Státní fond životního prostředí, Státní fond kultury, Státní fond rozvoje bydlení a další 44 Rozpočtovou soustavu ČR nalezneme v Příloze č. 3 45 Ministerstvo financí ČR. Předkládací zpráva MF k záměru vytvoření Státní pokladny [online], s. 1 46 Vlastní úprava dle ŠELEŠOVSKÝ, J. Funkce Státní pokladny. Přednáška z předmětu Veřejné finance II. 43

32




Zabezpečení vztahů mezi Státní pokladnou, Ministerstvem financí, centrální bankou státu a klienty




Realizace výdajů státního rozpočtu resp. veřejných rozpočtů




Zabezpečení finanční kontroly, zda výdaje klientů odpovídají cílům rozpočtu (kontrola exante)




Kontrola v on-line režimu, jak efektivně jsou výdaje vynakládány (kontrola ex-post)




Zabezpečení účetnictví a výkaznictví




Zapojení mimorozpočtových organizací do centrální sítě




Provádění kontroly, zda konkrétní rozpočet nepřekračuje dlouhodobé plány výdajů




Řízení vládního dluhu a záruk




Finanční plánování a predikce hotovostních toků




Správa zahraničních zdrojů a fondů




Řízení finančních aktiv




Řízení pokladních operací (řízení likvidity)

Plněním jedné ze základních funkcí Státní pokladny, centralizací všech příjmů i výdajů veřejných rozpočtů na jediném účtu, získá vláda přehled, s jakými finančními prostředky je možno disponovat v daný okamžik. Jelikož tento účet bude veden u centrální banky, tak na jejich zhodnocení bude profitovat stát a nikoli komerční banka, u kterých nejčastěji mají své účty instituce veřejného sektoru v současnosti. Dojde takto k posílení žádoucí vazby mezi ČNB (Česká národní banka), Státní pokladnou a klientem. Výdaje veřejných rozpočtů budou prováděny po předchozím předložení schváleného rozpočtu klientem Státní pokladně. Takto se zabezpečí kontrola prováděných výdajů exante. Ta představuje za současného nastavení nesplnitelnou vizi. Ministerstvo financí tak bude moci v každém okamžiku demonstrovat, co by případný zásah do rozpočtu s tímto rozpočtem učinil. Rovněž bude možné průběžně kontrolovat vládní plán na snižování mandatorních výdajů. Vytvoření Státní pokladny rovněž zabrání tzv. „porcování medvěda“47, prostřednictvím čehož mohou poslanci bez jakýchkoli pravidel a kontroly „přihrát“ peníze do svého volebního obvodu. Kontrola ex-post bude zajištěna takovým způsobem, že bude možné dohledat informace a operace s veřejnými prostředky a to na konkrétní osoby, termíny a obsahy záznamů. Přechod ze současného „účetnictví“ státu na akruální bázi zabezpečí sestavení výkazů za celý stát, lepší přehled o podmíněných závazcích a pohledávkách, o majetku státu; odstraní se tímto roztříštěnost jednotlivých evidencí účetních jednotek propojených s veřejnými rozpočty a majetkem státu. Zapojením státních fondů do systému Státní pokladny se tak dostanou tyto mimorozpočtové organizace pod kontrolu centrálních úřadů. Oblast řízení státního dluhu a záruk rovněž bude spadat do kompetence Státní pokladny48.

47

Což je typické pro ČR. Jde o to, že vždy ke konci roku vláda vyčlení část peněz z rozpočtu, z něhož poslanci mohou peníze rozdělovat. A nejedná se o částky malé – v loňském roce to byly necelé čtyři miliardy korun. 48 Aktivní řízení dluhu začalo v roce 2001, kdy byl vytvořen zvláštní odbor na MF k plnění tohoto úkolu.

33

2.3 Státní pokladna ve Slovenské republice Slovenská republika vychází z podobných historických kořenů jako český stát. Má i srovnatelnou rozlohu, demografické a další podobné rysy, může se s naší republikou srovnávat i co do počtu obyvatel či životní úrovně a národní kultury. Tudíž zavedení Státní pokladny na Slovensku může dobře posloužit jako příklad pro vybudování toho nástroje řízení veřejných financí i v České republice. Státní pokladna vznikla na Slovensku Zákonem o Státní pokladně49 1. července 2002, jako rozpočtová organizace se sídlem v Bratislavě. Ředitel Státní pokladny byl jmenován 1. ledna 2003, ale prakticky začala vykonávat svoji úlohu až v průběhu roku 2004. Je státním úředníkem jmenovaným a odvolávaným předsedou Úřadu pro státní službu Slovenské republiky. Musí splňovat všeobecné a specifické předpoklady, které vyplývají z požadavků Zákona o státní službě50. Výstavba Státní pokladny proběhla rychle, v rozmezí necelých dvou let a podíleli se na ní mimo jiných i odborníci ze Světové banky.

Jejími hlavními cíly je zabezpečit realizaci státního rozpočtu, centralizaci příjmů, správu pohledávek a závazků a denní likviditu státního rozpočtu51. Do samotného výkonu veřejné správy a do jejích kompetencí Státní pokladna nezasahuje. Dobře fungující Státní pokladna zabezpečuje komplexní a včasné informace o procesu realizace rozpočtu díky jednotnému informačnímu systému. Státní pokladna má především zabezpečovat evidenci informací a ekonomických ukazatelů za veřejnou správu. Podkladem pro tuto činnost je účetnictví a výkaznictví.

Jak dále uvádí J. Medveď a kol. ve zmíněné publikaci, systém Státní pokladny představuje soustavu činností, kterými se zabezpečuje:


Centralizace příjmů státního rozpočtu, rozpočtů státních fondů, rozpočtů příspěvkových organizací, státních rozpočtových organizací, rozpočtů veřejných vysokých škol, rozpočtů obcí a vyšších územních celků a jimi zřízených rozpočtových organizací a příspěvkových organizací, rozpočtu Sociální pojišťovny, rozpočtu zdravotních pojišťoven, rozpočtu Ústředí práce, sociálních věcí a rodiny, rozpočtu Fondu národního majetku Slovenské republiky a rozpočtu Slovenského pozemkového fondu




Realizace výdajů státního rozpočtu a veřejných rozpočtů




Správa pohledávek a závazků státního rozpočtu (SR)




Soustava vztahů mezi Státní pokladnou, Ministerstvem financí, Národní bankou Slovenska, Agenturou pro řízení dluhu a likvidity (ARDaL52) a klientem.

49

Zákon č. 291/2002 Z. z. o Štátnej pokladnici a o zmene a doplneni niektorých zákonov v zneni neskorších predpisov 50 Zákon z 2. července 2001 č. 312/2001 Z.z. o štátnej službe a o zmene a doplnení niektorých zákonov 51 MEDVEĎ, J., NEMEC, J., ORVISKÁ, M., ZIMKOVÁ, E. Verejné financie s. 368 52 Slov. Agentúra pre riadenie dlhu a likvidity

34

Klienti Státní pokladny Klienty Státní pokladny jsou především instituce rozpočtové soustavy. Podle zákona o Státní pokladně je klientem:


Státní rozpočtové organizace, státní příspěvkové organizace, státní fondy, Sociální pojišťovna, Slovenský pozemkový fond, Fond národního majetku, veřejné vysoké školy, vyšší územní celek




Právnická osoba, ve které je zřízena implementační agentura pro programy financované z prostředků EU




Úřad pro dohled nad zdravotní péčí




Subjekt veřejné správy na základě písemné dohody se Státní pokladnou po předchozím písemném souhlasu ministerstva




Státní podnik, právnická osoba, ve které má stát majetkovou účast

Všichni klienti jsou povinni postupovat podle pravidel stanovených zákonem o Státní pokladně a musí je plně respektovat. Mezi hlavní povinnosti klientů patří53:


Poskytovat Státní pokladně všechny informace potřebné pro realizaci rozpočtu




Dodržovat limity zůstatků peněžních prostředků v hotovosti ve stanoveném období. Prostředky v hotovosti lze použití jen na přesně a zákonem vymezený účel např. na mzdy, cestovní náklady, poštovné, nákup cenin, pohonných hmot atd.




Vykonávat předběžnou a průběžnou finanční kontrolu před předložením žádosti o realizaci platby




Ukládat volné prostředky výlučně na účet Státní pokladny




Rovnoměrně odepisovat hmotný a nehmotný majetek

Institucionální zabezpečení řízení veřejných financí ve Slovenské republice Státní pokladna na Slovensku je relativně samostatnou a nezávislou institucí. Od 1. 1. 2003 byla definována jako rozpočtová organizace tvořící samostatnou kapitolu MF, jak ukazuje následující graf 3.

53

MEDVEĎ, J., NEMEC, J., ORVISKÁ, M., ZIMKOVÁ, E. Verejné financie, s. 369

35

Graf 3: Institucionální zabezpečení řízení veřejných financí ve Slovenské republice

Ministerstvo financí SR

Agentura pro řízení dluhu a likvidity

Slovenská národní banka

Státní pokladna

Pramen: vlastní úprava dle MEDVEĎ, J., NEMEC, J., ORVISKÁ, M., ZIMKOVÁ, E. Verejné financie, s. 361

Proces informování klienta o příjmech a realizace výdajů klienta za pomocí Státní pokladny Klient předloží Státní pokladně rozpočet nejpozději do 60 dní ode dne schválení Parlamentem54. V průběhu rozpočtového roku klient předkládá Státní pokladně schválené změny rozpočtu a Finanční plán příjmů, tj. rozpis jednotlivých příjmů ve struktuře platné rozpočtové klasifikace s uvedením předpokládaného času a objemu příjmů. Finanční plán příjmů se pravidelně aktualizuje.

Jak dále publikace J. Medveďa a kol. uvádí, klient může od Státní pokladny žádat o realizaci výdajů, ale pouze za podmínky, pokud byl tento výdaj zahrnutý do rozpisu jednotlivých výdajů podle platné rozpočtové klasifikace s uvedením předpokládaného období realizace výdaje a jeho předpokládaného objemu, který odsouhlasila Státní pokladna. V pravidelných lhůtách klient předkládá Státní pokladně dvanáctiměsíční finanční plán na realizaci výdajů (plánování podle měsíců) a tříměsíční finanční plán realizace výdajů (plánování výdajů podle týdnů, které je přesnější). Finanční plán realizace výdajů na dané období Státní pokladna porovná s volným zůstatkem rozpočtu klienta. V případě nesouladu s tímto volným zůstatkem, Státní pokladna zamítne finanční plán realizace výdajů a nejpozději do jednoho pracovního dne ode dne předložení informuje o této skutečnosti klienta.

Dříve než se jakýkoli výdaj realizuje, klient je povinen ve stanovené lhůtě nejdříve podat Státní pokladně žádost o vstup do závazku. Ta porovná tuto žádost s jeho finančním plánem a s volným zůstatkem klienta. Pokud vše souhlasí, klient podá žádost o realizaci platby, která obsahuje lhůtu splatnosti, částku, a další údaje. Státní pokladna opět provede kontrolu, a to tak, že prověří soulad žádosti o vstup do závazku s žádostí o realizaci platby a volným zůstatkem rozpočtu klienta. Pokud je vše v pořádku, Státní pokladna výdaj uskuteční. Pokud je mezi oběma žádostmi nějaký nesoulad, Státní pokladna žádost zamítne a platbu neprovede, o čemž informuje klienta nejpozději do jednoho pracovního dne ode dne předložení žádosti. Tak se děje i v případě, jestliže existuje nesoulad žádosti vstupu do závazku a finančního plánu klienta. V těchto případech musí klient Státní pokladně dodat na

54

MEDVEĎ, J., NEMEC, J., ORVISKÁ, M., ZIMKOVÁ, E. Verejné financie, s. 372

36

ověření příslušné materiály nebo napravit chyby, pro které byla žádost zamítnuta. Tento proces je zachycen na následujícím grafu 4.

Graf 4: Postup realizace výdajů klienta pomocí Státní pokladny ve Slovenské republice KLIENT

soulad ŽVZ a FP

ŽVZ

KLIENT

soulad ŽRP a ŽVZ

provedení platby

nesoulad ŽRP a ŽVZ

zamítnutí žádosti

ŽRP

Státní pokladna nesoulad ŽVZ a FP

zamítnutí žádosti

Pramen: vlastní úprava dle MEDVEĎ, J., NEMEC, J., ORVISKÁ, M., ZIMKOVÁ, E. Verejné financie, s. 372

Vysvětlivky: ŽVZ – žádost o vstup do závazku FP – finanční plán ŽRP- žádost o realizaci platby

Za porušení povinností ze strany klienta může MF uložit klientovi pokutu až do výše 1 milionu Sk. Při určení výše pokuty je přihlíženo k míře závažnosti provinění. Ministerstvo může pokutu uložit do jednoho roku ode dne zjištění porušení povinnosti, nejpozději však do třech roků od porušení této povinnosti55.

Nedostatky fungování Státní pokladny Státní pokladna s sebou přináší bezesporu řadu výhod, o kterých bylo řečeno v předcházejícím textu. Nyní se zaměřím na některé nedostatky, které současné fungování systému během svého téměř čtyřročního fungování vykazuje.

Praxe ukazuje, že systém Státní pokladny přinesl dodatečnou „byrokracii“ na úrovni veřejných organizací. Těm totiž vznikla nová povinnost, a to s časovým předstihem informovat Státní pokladnu o plánovaných příjmech a výdajích, které hodlá organizace vykazovat. A právě kolem výdajů instituce platí striktní pravidla, neboť každý klient Státní pokladny musí ze zákona56 předkládat podle daného časového harmonogramu podklady, které se týkají:57 55

MEDVEĎ, J., NEMEC, J., ORVISKÁ, M., ZIMKOVÁ, E. Verejné financie, s. 373 Zákon o Státní pokladně č. 291/2002 Z. z. o Štátnej pokladnici a zmene a doplnení niektorých zákonov. 57 MEDVEĎ, J., NEMEC, J., ORVISKÁ, M., ZIMKOVÁ, E. Verejné financie, s. 371 56

37




Rozpočtu klienta




Finančních plánů příjmů




Finančních plánů realizace výdajů (nejprve kvartálně poté za 12 měsíců)




Žádost o vstup do závazku




Žádost o realizaci platby

Takto vcelku přesné stanovení výdajů (ale i příjmů) ex-ante přidělává klientům Státní pokladny nemalé vrásky. Jak totiž upozorňuje J. Medveď a kol., naskýtá se totiž úvaha, jak naplánovat např. služební cesty, či různé nenadálé výdaje „dopředu“. Tento růst administrativní náročnosti má za následek pokles výdajové flexibility především těch organizací, které nejsou „výdajovými“ subjekty jako jsou např. klasické úřady (finanční, úřady práce, městské úřady, soudy apod.). Zvláštní situace se objevila v praxi ve fungování veřejných vysokých škol. Ty jsou svojí právní formou státními organizacemi, které jsou napojeny na rozpočtovou kapitolu Ministerstva školství dotací. Jejich zařazení (a zařazení dalších takových organizací jako např. Slovenská televize nebo Rozhlas) do systému Státní pokladny je diskutabilní. Takováto zařízení ze své podstaty potřebují jistou míru flexibility a ta je zařazením do systému Státní pokladny do určité míry potlačena.

Dalším sporným bodem, jak zmiňuje J. Medveď a kol., který se na Slovensku v souvislosti se zavedením Státní pokladny objevil, bylo již na úplném počátku vyhlášení tendru na dodávku informačního systému pro Státní pokladnu. Jelikož se tyto nabídky na dodávku systému musely několikrát opakovat (v letech 1999 – 2003 pětkrát), zahájení fungování systému se tak opozdilo. Opakování tendrů budilo velkou pozornost už z toho důvodu, že se jednalo o velmi vysokou státní zakázku na částku za 1 mld Sk. Vítězem se stala firma Hewlett Packard a poraženým Siemens Business Services. Ten vždy podal vůči soutěži námitky a Úřad pro veřejné zakázky (ÚVZ)58 mu vyhověl a celý proces se vždy znovu musel opakovat. Tyto problémy se však netýkaly jen zmíněných dvou firem a ÚVZ, ale i Komise sestavené MF na hodnocení soutěže. Její členové byli obviňováni z korupce a nekompetentnosti. To vše se financovalo z kapes daňových poplatníků.

Konkrétní příklady fungování Státní pokladny při realizaci jejích cílů Vláda Slovenské republiky definovala pro Státní pokladnu následující cíle, které má dle svého poslání plnit. Jsou to především59: a) Zvýšení transparentnosti při vynakládání veřejných prostředků b) Posílení kontroly před uskutečněním výdaje c) Efektivnější řízení veřejných financí 58

Slovensky Úrad pre verejné obstarávanie Následující body jsou rozpracovány dle Štátna pokladnica Slovenskej republiky. Aké sú výhody zavedenia systému Štátnej pokladnice v Slovenskej republike? [online] 59

38

d) Efektivnější a transparentnější řízení dluhu a likvidity e) Redukce provozních nákladů f) Standardizace řízení veřejných financí v souladu s požadavky EU

Ad a) V současné době má stát jen velice zjednodušený přehled o výdajích, které byly alokovány ze státního rozpočtu a to jen o výdajích, které již byly realizovány. Systém Státní pokladny posouvá tento „stav“ o krok dále. Veřejné prostředky budou totiž alokovány podle přesně daných pravidel a to tak, že stát bude mít v kterýkoli okamžik přesné informace o tom, kolik peněz musí alokovat v jaké čase, kolik se již vydalo a kdo je vydal a na jaký účel. Státní pokladna tak bude mít přehled o struktuře čerpání každého klienta a o jeho plánech na čerpání. To znamená, přesné informace o téměř 3000 organizacích ve veřejné správě.

Ad b) Systém Státní pokladny umožní velmi jednoduše kontrolovat výdaj klienta ještě před jeho uskutečněním. Tato kontrola ex-ante spočívá v tom, že klient oznámí Státní pokladně svůj úmysl uskutečnit výdaj. Ta jeho žádost přijme a ověří, zda je požadovaný výdaj ve schváleném rozpočtu na příslušný kalendářní rok. (Jak již bylo dříve řečeno, každý klient má povinnost předkládat Státní pokladně svůj rozpočet v zákonem stanovené lhůtě; proces realizace výdajů je znázorněn v grafu 4). Celý proces bude automatizovaný, v režimu online. Co se týká kapitálových výdajů, bude Státní pokladna oprávněna ještě před podpisem smlouvy na tyto výdaje fyzicky kontrolovat, zda byla dodržená příslušná legislativa. Pokud tomu tak nebude, má Státní pokladna pravomoc neodsouhlasit tuto smlouvu. Na kapitálové výdaje se plánuje zavést limit 100 miliónů Sk. Nový systém tak zabrání neefektivnímu uzavírání nevýhodných smluv a porušování zákonů, které ve většině případech znamenají nenávratné škody za velmi velké peníze. Na druhé straně, pokud bude kapitálový výdaj zahrnut do schváleného rozpočtu, nebude mít Státní pokladna oprávnění tento výdaj neuskutečnit, čili nebude žádným způsobem zasahovat do takovýchto výdajů. Především však nebude zasahovat do samotného věcného obsahu výdaje. Státní pokladna bude mít pouze zájem na velikosti vynaložených prostředků. Za věcný obsah bude zodpovídat výlučně statutární zástupce příslušného klienta.

Ad c) Podstatou systému Státní pokladny je, jak již bylo řečeno, vytvoření jediného účtu Státní pokladny, který bude vedený u Národní banky Slovenska. To znamená, že veřejné prostředky budou v plné míře pod kontrolou státu. Nezanedbatelné je rovněž, že z tohoto vkladu bude profitovat stát a ne soukromé banky, jako tomu bylo doteď. (Úroky budou přinášet zisky státu, o které díky současnému systému přichází). To znamená i menší riziko, neboť finanční prostředky budou bezpečně uložené ve státní bance. Platby, které se budou uskutečňovat mezi klienty Státní pokladny nebudou znamenat snížení

39

stavu jediného účtu Státní pokladny. To se projeví na snížení nákladů na emisi státních cenných papírů, které se běžně používají na krytí deficitu jediného účtu v současnosti. Tím, že Státní pokladna bude používat informační systém v reálném čase, zrychlí se finanční tok od daňového poplatníka na centrální – jediný účet Státní pokladny a finanční prostředky tak budou k dispozici dřív, než tomu bylo doposud. Národní banka Slovenska v současnosti v důsledku zastaralého informačního systému připisuje prostředky na účet státu s 2-3 denním zpožděním.

Ad d) Na Slovensku byl k tomuto úkolu založen speciální subjekt, který je běžný i v jiných zemích EU. Byla zřízena Agentura pro řízení dluhu a likvidity (ARDaL). I když při svém vzniku neměla příliš mnoho příznivců z řad představitelů Národní banky Slovenska, vláda její ustanovení podporovala s odůvodněním, že státní dluh je potřeba řídit specializovanou profesionální agenturou, aby se tak zvýšila transparentnost v této oblasti. ARDaL má za úkol zabezpečovat řízení rizik a analyzovat finanční trhy. I to, že je tato agentura do jisté míry nezávislá na státu, přispívá k zásadním úsporám veřejných prostředků. Je totiž organizací poněkud malou (bude zaměstnávat cca 30 zaměstnanců), právní formou bude rozpočtová organizace, napojena na Ministerstvo financí. Stát bude prakticky vstupovat do řízení dluhu výlučně prostřednictvím strategie řízení dluhu. Vše ostatní bude v kompetenci agentury.

Ad e) Státní pokladna bude díky informačnímu systému propojovat téměř 3000 organizací veřejné správy, kde bude většina činností automatizována a vykonávána způsobem on-line. Tím se uspoří značná část finančních prostředků, která se v současné době na chod systému musí pravidelně vynakládat. Na druhé straně však vznikne nová instituce, která bude zaměstnávat přibližně 110 zaměstnanců. Toto číslo je však vzhledem na rozsah jejích činností srovnatelné s většinou jiných zemí EU.

Ad f) Požadavky EU na kvalitní a efektivní systém kontroly vynakládání finančních prostředků jsou více jak pochopitelné. Vždyť na Slovensko proudí díky podpůrným fondům z EU nemalé finanční podpory. Systém Státní pokladny byl připravován ve spolupráci se špičkovými experty EU a je z tohoto důvodu hodnocen ze strany EU ale i MMF a Světové banky za jedno z nejefektivnějších řešení současného možného řízení veřejných financí.

40

2.4 Státní pokladna ve Velké Británii a ve Spojených státech amerických Institut Státní pokladny je novým nástrojem rozpočtové politiky. Evropské, ale i jiné státy na světě jej budují teprve přibližně dvacet let. Je to dáno tím, že až v posledních letech se informační technologie a systémy natolik vyvinuly a zdokonalily, aby bylo možné Státní pokladnu se všemi atributy, tak jak dnes funguje v řadě zemí, vybudovat.

Česká republika může při budování své Státní pokladny přebírat zkušenosti z mnoha zemí, kde úspěšně funguje řadu let. Pro účely této diplomové práce jsem záměrně vybrala vedle Slovenské republiky Velkou Británii a USA a to z toho důvodu, že se jedná o velmi vyspělé ekonomiky na světě a systém Státní pokladny je v těchto zemích již velmi propracovaný a osvědčený. Na druhou stranu jim však není v této práci věnována až taková pozornost jako Slovenské republice, neboť jsou s Českou republikou obtížně srovnatelné ať už z historického, hospodářského, politického nebo geografického pohledu.

S pojmem Státní pokladna se můžeme při studiu tohoto nového nástroje setkat velmi běžně a to v různých, zvláště internetových zdrojích. Například na oficiálních stránkách Státní pokladny ve Velké Británii i v USA se můžeme dočíst, že Státní pokladna v těchto zemích má své kořeny již ve 12., resp. 18. století. Samozřejmě zde musíme striktně odlišovat Státní pokladnu tehdejší, která představovala de facto fyzickou pokladnici, a tu dnešní, budovanou nejmodernějšími informačními technologiemi teprve dvacet let. Pojem Státní pokladna zůstává tedy stejný, ale skrývá se za ním něco naprosto odlišného, než co existovalo v dřívějších dobách.

2.4.1 Systém Státní pokladny ve Spojených státech amerických Státní pokladna v USA se vyznačuje řadou odlišností od systému, který se zamýšlí uskutečnit v našem státě. Státní pokladna v této nejvyspělejší ekonomice světa má definováno více úkolů než tomu bude u nás. Vypovídá o tom i to, že Státní pokladna je v USA považována za jedno z ministerstev. Státní pokladna v USA60 je výkonný orgán, který je zodpovědný za podporování ekonomické prosperity a zabezpečení finanční prosperity Spojených států. Je rovněž zodpovědná za velkou řadu aktivit jako např. v oblasti ekonomických a finančních otázek, podporování trvalého ekonomického růstu a pečování o zdokonalení kontroly finančních institucí. Státní pokladna spravuje systémy, které jsou klíčové pro národní finanční infrastrukturu, jako je výroba mincí a oběživa, které jsou distribuovány americké veřejnosti jako platidlo. Přijímá a půjčuje peněžní prostředky, které jsou nezbytné pro chod spolkové vlády. Státní pokladna spolupracuje také s jinými spolkovými institucemi,

60

Tato subkapitola je zpracována dle United States Department of the Treasury. Duties & Functions [online]

41

jinými ministerstvy a mezinárodními finančními institucemi za účelem podpory globálního ekonomického růstu, zvyšuje životní standard a predikuje ekonomické a finanční krize. Státní pokladna tak vykonává zásadní roli ve zvyšování národní jistoty implementováním ekonomických sankcí proti cizím hrozbám.

Organizační uspořádání a hlavní funkce Státní pokladny Státní pokladna v USA je organizována do dvou hlavních středisek – Rezortní kancelář61 a Provozní kancelář62. Rezortní kancelář je primárně zodpovědná za formulaci politiky a managementu ministerstva jako celku, zatímco Provozní kancelář provádí specifické operace přidělené Státní pokladně.

Hlavní úlohou Státní pokladny jsou formulace a doporučení v oblasti finanční, daňové a rozpočtové politiky, dále slouží jako finanční poradce pro americkou vládu prosazující federální zákony a emitující bankovky a mince. Mezi další klíčové funkce Státní pokladny můžeme zahrnout:




Správu celostátních peněz




Výběr daní a poplatků




Tisk bankovek a ražbu mincí




Správu vládních účtů a veřejného dluhu




Dohled na tuzemské banky a hledání možných úsporných opatření




Dává doporučení domácí, zahraniční, finanční a monetární ekonomice, obchodní a daňové politice




Vymáhá státní pohledávky a dohlíží na dodržování daňových zákonů

V současné době je ředitelem Státní pokladny Jim Wilkinson, který je rovněž poradcem ředitele mincovny, ředitele tiskařské kanceláře, je zástupcem tajemníka a sekretáře v záležitostech týkajících se mincovnictví a měny v rámci USA. Ředitel Státní pokladny je také jeden z hlavních poradců Ministerstva financí a mluvčích v oblasti finančního vzdělávání.

Pokud bychom chtěli srovnávat Státní pokladnu v USA s pokladnou, která se nyní buduje u nás, je zřejmé, že pokladna v této nejvyspělejší ekonomice světa má vybudované své pevné místo v amerických strukturách a plní celou řadu úkolů, se kterými se pro naši Státní pokladnu nepočítá. Základní odlišností tedy je, že Státní pokladna v USA plní úlohu tisku bankovek a mincí, která u nás spadá do kompetence České národní banky. Rovněž dohled na komerčními bankami drží ČNB, nikoli Státní pokladna. Dalším úkolem, který naše pokladna plnit zřejmě nebude, je vymáhání státních pohledávek. 61 62

Angl. Departmental offices Angl. Operating bureaus

42

2.4.2 Systém Státní pokladny ve Velké Británii Státní pokladna ve Velké Británii je stěžejním úřadem anglické ekonomiky a financí. Je zodpovědná za formulování a zavádění vládní finanční a ekonomické politiky. Jejím hlavním cílem je zvýšit míru dlouhodobě udržitelného růstu a dosáhnout rostoucí prosperity a lepší kvality života s ekonomickými a zaměstnaneckými příležitostmi pro všechny63.

Pokud se podíváme do historie ekonomického vývoje ve Velké Británii (VB), můžeme zpozorovat, že vliv Keynesiánské ekonomiky znamenal, že se začal klást větší důraz na obecné ekonomické plánování a zvyšoval se důraz na mezinárodní finanční vztahy. Významným mezníkem ve vývoji ve 20. století byl převod měnové politiky na centrální banku64 v roce 1997 a po vzniku soudobé Státní pokladny si pokladna ponechala dozor nad finanční politikou.

Cíle Státní pokladny ve Velké Británii Státní pokladna ve VB si vytyčila ve střednědobém horizontu 8 základních cílů65, ze kterých můžeme vyzdvihnout například snahu o udržení stálého makroekonomické prostředí s nízkou inflací a veřejnými financemi řízenými v souladu se Zákonem pro rozpočtovou stabilitu66. Inflace má být udržena na takové úrovni, jak je určeno kancléřem Státní pokladny, což je v současné době na úrovni 2 %. Další prioritou, která vyplývá z jejího poslání je zvýšení produktivity ekonomiky a rozšíření ekonomických a zaměstnaneckých příležitosti pro všechny a podporovat dobře fungující finanční trhy, stimulovat občany k práci, spoření a investicím.

Spolu s Ministerstvem práce a sociálních věcí se rovněž bude zasazovat o snížení počtu dětí v sociálně slabých domácnostech v letech 2010 - 2011 na polovinu, aby tak došlo k vymýcení dětské chudoby do roku 2020.

Mezi další ekonomické cíle Státní pokladny lze uvést například propagování anglické ekonomické prosperity tím, že bude usilovat o rostoucí produktivitu a efektivitu v EU, mezinárodní finanční stabilitu a zvýšení globální prosperity. Rovněž se zavázala spolupracovat s partnery EU na dosažení strukturální reformy v Evropě tak, jak to vytyčily lisabonské cíle. V neposlední řadě se Státní pokladna zasadí o zlepšení kvality a cenové efektivity veřejných služeb.

Pokud bychom opět chtěli najít některé společné znaky naší budované Státní pokladny a pokladny ve Velké Británii, můžeme říci, že obě se snaží o co největší efektivitu v oblasti kontroly veřejných výdajů. Daleko více však najdeme odlišností. Například mezi cíle Státní pokladny ve VB se řadí snaha

63

Tato subkapitola je zpracována dle H-M Treasury. About us [online] The Bank of England 65 H-M Treasury. Aim and objectives [online]. 66 Angl. The Code for Fiscal Stability 64

43

o udržení nízkého inflačního prostředí, což toto u nás spadá do kompetence ČNB. Dále se snaží o zvyšování produktivity ekonomiky, zlepšuje kvalitu veřejných služeb. S těmito úkoly se pro naši pokladnu nepočítá.

Shrnutí kapitoly 2 Státní pokladna představuje souhrn řídících, procesních a kontrolních nástrojů pro efektivní a transparentní správu veřejných financí, díky čemuž zabezpečuje řadu funkcí, jako např. centralizaci veřejných příjmů a výdajů na jediném účtu, řízení vládního dluhu, záruk a likvidity, zabezpečuje kontrolu ex-post i ex-ante, předpokládá zapojení mimorozpočtových organizací do centrální sítě, v neposlední řadě bude mít na starosti finanční plánování a predikci hotovostních toků.

Před samotným procesem budování Státní pokladny je nutno rozhodnout se pro model, na jakém bude vystavěna. V zásadě je to buď model založený na konceptu GTS nebo model bez GTS. Rovněž je potřeba vyřešit institucionální zabezpečení Státní pokladny – zda bude mít podobu podřízeného útvaru MF či samostatné vládní agentury nezávislé na MF.

Česká republika má možnost čerpat zkušenosti se Státní pokladnou z řady evropských zemí, ve kterých úspěšně funguje. Pro účely této diplomové práce jsem se důkladněji zabývala Státní pokladnou ve Slovenské republice, neboť právě tato země je nám státem v mnoha aspektech srovnatelným. Na příkladu Slovenska jsou uvedeny konkrétní příklady fungování Státní pokladny a jsou popsány procesy, které jsou spojeny s realizací výdajů klienta. Jsou zmíněny i některé nedostatky, které se praxi objevily. Velká Británie a USA byly zvoleny z toho důvodu, že se jedná o nejvyspělejší ekonomiky světa, sice s Českou republikou obtížně srovnatelné, avšak právě o nich můžeme získávat řadu impulsů pro správné nastavení systému u nás.

44

3 STÁTNÍ POKLADNA V ČESKÉ REPUBLICE První vážné myšlenky o výstavbě integrovaného rozpočtového systému Státní pokladny u nás se zrodily v září 2000, kdy byla v rámci grantu IDF67 Světové banky ve spolupráci s Ministerstvem financí ČR zpracována zpráva Strategie pro zavedení střednědobého a výkonově orientovaného rozpočtování v České republice68. Její autor, Allen Schick v této zprávě vznesl doporučení vládě ČR zavést Střednědobý výdajový rámec (SDVR), ve kterém vláda stanoví víceleté limity celkových výdajů státního rozpočtu a tyto částky se pak nesmí překročit. Dále je ve zprávě doporučeno zavést výkonově orientované rozpočtování, které musí být jednoznačně zaměřeno na zlepšení služeb pro obyvatelstvo. Má-li být úspěšné, musí se přesně stanovit, jakého zlepšení služeb se má dosáhnout prostřednictvím změn v rozdělování zdrojů. Zpráva dále uvádí Desatero pro vládní politiku v oblasti vydávání státních záruk, se kterými minulé vlády u nás nešetřily.

Následovaly další (a více konkrétnější) studie; například zpráva Briana Oldena z ledna 2001, ve které zaznívá jasné doporučení vybudovat systém Státní pokladny na konceptu GTS (tato problematika byla podrobněji rozpracována v kapitole 2.1). Jasně je zde deklarované i doporučení umístění Státní pokladny do struktury Ministerstva financí. Ze zprávy Stuarta Webstera a Eddieho Fogarty „Předpoklady a strategie řízení Státní pokladny v České republice“ vyplývá rovněž doporučení vybudování Státní pokladny v rámci MF. Zpráva se dále zabývá vztahem Státní pokladny s místními samosprávami a s ČNB. V roce 2003 byl ve spolupráci s francouzským Ministerstvem ekonomie, financí a průmyslu zahájen první twinningový projekt, z něhož vzešlo mimo jiné „40 doporučení pro Státní pokladnu České republiky“, ve kterých francouzská strana nabízí České republice svá doporučení v souvislosti s vytvořením Státní pokladny u nás69. Nově zvolená sociálně demokratická vláda v čele se Stanislavem Grossem70 na tato doporučení zareagovala Programovým prohlášením vlády České republiky ze srpna 2004, ve kterém se zavázala, že ve spolupráci s ČNB připraví návrh přechodu na systém řízení výdajů státního rozpočtu a státních fondů prostřednictvím Státní pokladny a vydala Usnesení vlády České republiky č. 169 ze dne 9. února 2005 k záměru vytvoření Státní pokladny. (Toto Usnesení nalezneme v Příloze č. 1). Uveďme, že zavedení Státní pokladny vyvolává souhlas napříč politickým spektrem. S jejím budováním začala sociálně - demokratická vláda, nynější koaliční vláda v ní pokračuje a podporuje ji dalšími konkrétními kroky, o kterých je pojednáno dále.

67

Institutional Development Fund – Institucionální fond rozvoje SCHICK, A. Strategie pro zavedení střednědobého a výkonově orientovaného rozpočtování v České republice [online], s. 5 - 20 69 Podrobněji se této oblasti věnuje kapitola 3.8. 70 Vláda zvolena 4. 8. 2004, demisi podala 25. 4. 2005 68

45

3.1 Výchozí stav pro zavedení Státní pokladny v České republice Charakteristickým rysem současného stavu řízení státních financí je absence včasných a kvalitních účetních dat71. Státní finance jsou fakticky řízeny údaji z neúčetních, neprovázaných a nekomplexních evidencí. Ty vznikaly jako výsledek požadavků jednotlivých zákonů v průběhu posledních 15 let. Účetní informace pro účely řízení jsou v současné době centrálně shromažďovány s velkým zpožděním, mnohdy i déle jak 3 měsíce, periodicky (jednou za 3 měsíce) a jsou tedy spíše daty historickými než daty použitelnými pro aktuální a aktivní řízení státních financí.

V Předkládací zprávě dále stojí, že důsledkem toho je nemožnost využívat kontrolní mechanismy na požadované evropské úrovni, což škodí nejen správě státních financí, ale i vztahům s Evropskou unií. Ta tento stav oprávněně kritizuje jako netransparentní, neboť Česká republika spravuje i prostředky Evropské unie. Tato netransparentnost ve svých důsledcích omezuje možnost čerpání zdrojů z evropských fondů. Vzhledem k současnému stavu účetnictví navíc není Česká republika schopna plnit požadavky Eurostatu na zavedení principů akruálního účetnictví a tím neplní své závazky vůči Evropské unii. Konkrétními problémy72, kterými se současná situace vyznačuje, je roztroušenost výkonu funkcí, které jsou rozmělněny mezi mnoho různých útvarů na Ministerstvu financí. To má za následek nejen nepřehlednost, špatnou koordinovanost a součinnost těchto útvarů, ale především tímto způsobem vzniká velké časové zpoždění informací, které jsou třeba pro rozhodování dalších subjektů. Časové rozpoznání toho, co se opravdu děje ve vládním sektoru, již poté neumožňuje přijmout konkrétní a včasné opatření a rozpoznání jevu se tak stává bezvýznamným.

Jak se v Komentáři dále uvádí, stávající rozpočtové prostředí není nastavené na průběžnou regulaci deficitu státního rozpočtu, není tak možné v průběhu rozpočtového roku činit nějaká opatření, která by byla vhodná. V současném nastavení tak dominuje až roční výsledek hospodaření státu. Rozpočtová kontrola výdajů je prováděna bez jakékoli konsolidace a výhradně v „cash“ systému, což neumožňuje správně ocenit některá budoucí rizika, např. podmíněné závazky státu. Avšak právě absence akruálních principů v zachycování stavu hospodaření je hlavním bodem, který nám EU vytýká. V neposlední řadě jsou to nerovné podmínky zacházení pro různé kategorie veřejných financí, tzn., že kontrola nad operacemi prováděnými mimo státní rozpočet je spíše nedostatečná a méně transparentní, než nad operacemi, které jsou prováděny v rámci státního rozpočtu. Komentář dále poukazuje na technologicky zastaralé informační zdroje a systémy73, které jsou využívány na centrální úrovni, a které trpí ve většině případech technickou zastaralostí a zejména 71

Ministerstvo financí ČR. Předkládací zpráva MF k záměru vytvoření Státní pokladny [online], s. 1 Ministerstvo financí ČR. Státní pokladna. Komentář k prezentaci [online], s. 5 73 Funkce přípravy a realizace státního rozpočtu jsou řešeny více než deseti různými informačními systémy. 72

46

roztříštěností. Jejich věrohodnost je tak nabourána, stejně tak jsou nedůvěryhodné i informace, které jsou takto získávány. Jelikož současné informační propojení naráží na vzájemnou izolovanost, mnohdy se stává, že jsou produkovány duplicitní informace a není tudíž zřejmé, které lze považovat za relevantní. Pokud k tomuto přičteme i výše popsanou nemožnost alokovat včasné informace a absenci akruálních principů, tak tyto dysfunkce v konečném důsledku nabourávají kvalitu a zvyšují náročnost přípravy státního rozpočtu a státního závěrečného účtu.

Důvody pro vytvoření systému Státní pokladny Důvody pro zavedení Státní pokladny u nás vyplývají z analýzy současného stavu, jak je nastíněn v této subkapitole. Nedostatků v dnešním systému, jak vidíme, je opravdu hodně. Hlavním důvodem zavedení systému Státní pokladny je zabezpečení důsledné a účinné kontroly nad vynakládáním veřejných prostředků. Ke splnění tohoto úkolu je zapotřebí provést velké množství změn. K nejdůležitějším změnám dle Komentáře74 patří:


Transformovat stávající účetní osnovy na úroveň umožňující zavedení akruálních principů do účetnictví, účtování odpisů, rezerv a zachycování časového rozlišení nákladů a výnosů




Zavedení systému plánovaného řízení likvidity v reálném čase, opírajícího se o krátkodobý, střednědobý a dlouhodobý harmonogram plateb




Integrace platebního styku do systému Státní pokladny




Zavedení souhrnného účtu Státní pokladny




Zavedení evidence a sledování právních závazků a monitoringu aktuálních hodnot čerpání rozpočtu v reálném čase s cílem plynule analyzovat vývoj rozpočtových rizik a přijímat okamžitá korekční opatření




Harmonizace rozpočtové skladby a účetních norem s normami mezinárodních standardů75

3.2 Podoba Státní pokladny v České republice Na úvod této subkapitoly připomeňme, že Česká republika si při rozhodování o podobě své Státní pokladny mohla zvolit jednu ze dvou základních podob, jak je známe ve světě. Při zvažování, který z modelů použít, se ČR přidržela doporučení MMF a Světové banky, které je vyjádřené ve zprávě Briana Oldena76 z ledna 2001, který jednoznačně doporučuje českému státu vytvořit systém zcela nový, založený na principu GTS.

Koncepce Státní pokladny ČR nepočítá se vznikem samostatné instituce, jako je tomu např. na Slovensku, neboť dle vyjádření Ministerstva financí „by znamenal rozšíření stávajícího rozsahu ISSP

74

Ministerstvo financí ČR. Státní pokladna. Komentář k prezentaci [online] s. 4 Jako jsou např. IPSAS (Mezinárodní účetní standardy veřejného sektoru), IASC (Mezinárodní účetní standardy), IFAC (Mezinárodní federace účetních) 76 OLDEN, B. Strategické řízení funkcí státní pokladny v České republice [online], s. 17 75

47

(Integrovaný systém Státní pokladny – pozn. autora) o další komponentu, a to o klasický bankovní systém určený minimálně pro vedení bankovních účtů a jejich správu. Znamenalo by to vytvoření standardní bankovní instituce spojené s nutností vlastnit bankovní licenci. Tento krok by znamenal další podstatné navýšení finanční náročnosti projektu a komplikace s legislativním, administrativním a personálním zajištěním“ 77.

Z výše uvedeného vyjádření MF se tedy předpokládá začlenění Státní pokladny do organizační struktury MF. Státní pokladna tak bude pro platební systém využívat kapacit, znalostí a zázemí ČNB. Z tohoto důvodu bude nutné propojení informačních systémů Státní pokladny a ČNB. Horizont vytvoření celého systému je do roku 2017.

3.3 Potřeba legislativních a jiných změn pro spuštění systému Státní pokladny Zavedení nového systému řízení veřejných financí se neobejde bez změn v příslušné legislativě. Ministerstvo financí, které za celý systém nese odpovědnost a zastřešuje řízení procesů Státní pokladny, vypracovalo následující postup změn v legislativě, bez kterých by systém nemohl fungovat a stanovilo následující harmonogram, podle kterého se mají jednotlivé změny implementovat do příslušných zákonů. Prvním krokem, jak již bylo uvedeno v úvodu kapitoly 2, se vláda vyjádřila k vytvoření institutu Státní pokladny, a to v Programovém prohlášení vlády ČR a následným vydáním Usnesení k záměru vytvoření Státní pokladny, uvedeným v Příloze č. 1.

I. etapa (přípravná) – 2006, 2007 Vláda zamýšlí provést výstavbu systému Státní pokladny ve třech základních etapách. První přípravná etapa byla zamýšlena k realizaci v letech 2006 a 2007 z výdajů MF s nákladem 0,6 mld Kč, část výdajů se předpokládalo získat z prostředků EU (v rámci prvních dvou twinningových projektů zatím EU přispěla částkou 5,4 mil. eur). Další dvě etapy s horizontem do roku 2010 pak budou stát 1,8 mld Kč. Celkové náklady na vybudování systému Státní pokladny do začátku jeho fungování vláda odhaduje na 2,4 mld Kč, opět se počítá s příspěvkem od EU.

Vláda se dále Usnesením vlády č. 561 ze dne 23. 5. 2007 (viz Příloha č. 2) usnesla na vytvoření účetnictví státu, kde definovala stát jako účetní jednotku a konsolidovala účetnictví státu. Na jednání vlády dne 5. 9. 2007 byl předložen členům vlády Harmonogram prací na vytvoření účetnictví státu a na základě tohoto harmonogramu byl vypracován návrh zákona, kterým se mění zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, a o změně některých zákonů v souvislosti s vytvořením účetnictví státu.78 Dále byl v Komisi pro Akční plán pro Českou republiku v oblasti

77

Ministerstvo financí ČR. Státní pokladna. Komentář k prezentaci [online], s. 3 PLESNIVÝ, P., PIFFL, R., BAUER, D. Vytvoření účetnictví státu. Účetnictví nevýdělečných organizací a obcí, 2007, č. 4, s. 2-5

78

48

účetnictví a auditu projednán Koncepční rámec účetnictví státu, kterým byla identifikována tato pravidla tvorby účetnictví státu:




Zajištění schopnosti státu sestavit účetní výkazy souhrnně za Českou republiku




Bude provedena důsledná elektronizace účetních záznamů




Lepší zachycování podmíněných pohledávek a závazků




Provázání informací zachycovaných v účetnictví s informacemi ze systémů státního rozpočtu




Oceňování vybraného majetku státu „tržní cenou“.

K 1. lednu 2007 byl na MF zahájen rutinní provoz pro řízení krátkodobé a dlouhodobé likvidity a řízení státního dluhu (ŘSD) s využitím informačního systému Trema Suite. O několik dní dříve, 15. 12. 2006 byl uveřejněn na Informačním systému o veřejných zakázkách soutěžní dialog na Integrovaný rozpočtový systém Státní pokladny (IRS SP). Zájemci mohli podávat své žádost o účast v tomto dialogu do 11. ledna 2007. Přihlásilo se a splnění kvalifikace prokázalo celkem 10 uchazečů. Návrhy jednotlivých uchazečů byly prezentovány 18. – 22. 6. 2007. Avšak v průběhu procesu se stále více ukazovala forma soutěžního dialogu jako problematická, na což poukazoval Kontrolní výbor Poslanecké sněmovny i ÚOHS (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže) a tak se nakonec ministr financí Miroslav Kalousek rozhodl 5. února 2008 zrušit toto zadávací řízení podle odhadů za 600 miliónů korun. Současně potvrdil, že v novém zadání nepoužije formu soutěžního dialogu. Brzy by mělo být vypsáno nové řízení, jehož výsledky by mohly být známé do konce roku 2008. Dodavatel tedy do dnešního dne vybrán nebyl, ačkoli to harmonogram vypracovaný Ministerstvem financí předpokládal, že se v roce 2007 nejvhodnější uchazeč najde. V tomto roce mělo být rovněž implementováno základní prototypové řešení na tento subsystém Státní pokladny, což se zřejmě nestihne.

Další etapy V tomto roce 2008 vláda předpokládá provést novelu zákona o rozpočtových pravidlech79, konkrétně zapojit státní fondy do systému Souhrnného účtu Státní pokladny a předložit a následně projednat a schválit zákon o účetnictví parlamentem, kdy platnost zákona se předpokládá od 1. ledna 2009 a účinnost od 1. ledna 2010. Vláda rovněž zamýšlí pilotní ověření prototypového řešení IRS na třech kapitolách státního rozpočtu a to od července 2008, hodlá připravit zadávací dokumentaci pro veřejnou zakázku na dodávku informačního systému pro CÚS státu.

V příštím roce, v roce 2009 podle vládou uvedeného harmonogramu změn, má proběhnout implementace zákona, tj. technické zajištění, příprava souvisejících vyhlášek a školení v souvislosti se 79

Jedná se o zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (pozn.: jde o „velká rozpočtová pravidla republiky“ a zákon 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (pozn.: jde o „malá rozpočtová pravidla“). Schéma rozpočtové soustavy v ČR nalezneme v Příloze č. 3

49

Státní pokladnou. Pilotní projekt IRS se má rozšířit na všechny kapitoly státního rozpočtu, na státní fondy a centrálně řízené rozpočtové organizace. Má se rovněž vybrat dodavatel pro veřejnou zakázku na dodávku informačního systému pro Centrální účetní systém (CÚS) a jeho následná implementace.

V roce 2010 se uskuteční ověření přijatých principů, kterými se rozumí provedení první účetní závěrky účetní jednotky stát za rok 2010 v roce 2011. Vláda má v záměru ověřit pilotní informační systém CÚS a v roce 2011 zavést jeho produkční provoz na centrálně řízené rozpočtové organizace.

Výše uvedený harmonogram byl sestaven ministerstvem financí pro koordinaci postupného budování systému Státní pokladny. Avšak již začátkem roku 2008 začínají vyvstávat první problémy, a to zrušení soutěžního dialogu na IRS Státní pokladny, jak bylo výše popsáno; tím se i navazující fáze dostávají do zpoždění. To celý proces zpomalí, a nelze tudíž příliš předpokládat, že by Státní pokladna mohla v roce 2010 začít fungovat.

K tomu se již přidaly v médiích první spekulace v tom směru, že výběrové řízení na IRS bylo údajně příliš ušité na míru software od německé firmy SAP, a jeden z uchazečů (jihlavský Gordic, který je technologickým partnerem konkurenční firmy Oracle) tak podal protest k antimonopolnímu úřadu80.

3.4 Státní pokladna jako integrovaný systém Podpora procesů Státní pokladny bude zabezpečena Integrovaným systémem Státní pokladny (ISSP), který umožní jednotnou správu prostředků státního rozpočtu, prostředků poskytnutých z EU, popřípadě dalších zdrojů. Podstatnou součástí projektu bude implementace informačního systému, který bude integrovat jednotlivé základní funkční bloky Státní pokladny, zaměřené na specifické procesy řízení a kontroly veřejných financí. Těmito základními bloky jsou81:

80 81




Integrovaný rozpočtový systém (IRS)




Řízení státního dluhu (ŘSD)




Centrální účetní systém (CÚS)




Platební styk (PS)

Internetový server Bloc.cz. Připravte se na největší byznys v IT všech dob [online] Ministerstvo financí ČR. Státní pokladna. Komentář k prezentaci [online], s. 8 - 9

50

Graf 6: Integrovaný systém Státní pokladny

ŘSD

IRS

ISSP

CÚS

ABO

Pramen: vlastní úprava dle Ministerstvo financí ČR. Státní pokladna. Komentář k prezentaci

Integrovaný rozpočtový systém bude pokrývat oblast rozpočtování a v cílovém stavu bude zahrnovat:


Plánování ročního státního rozpočtu na základě výdajových limitů na roční bázi a v horizontu střednědobého výhledu




Průběžná aktualizace státního rozpočtu v průběhu jeho realizace se zohledněním dat o jeho čerpání




Sestavování víceletých prognóz




Alokace příjmů a výdajů v čase prostřednictvím limitů




Modelování víceletých závazků




Meziroční převod rozpočtu

V rámci IRS Státní pokladny (SP) bude probíhat příprava a aktualizace rozpočtu. Bude klíčovým nástrojem alokace příjmů a výdajů jak v ročních rozpočtech, tak i v rozpočtových výhledech (prognózách), a to na všech úrovních řízení. IRS musí pokrývat všechny dosavadní rozpočtové systémy Ministerstva financí a musí spolupracovat s účetním systémem (CÚS), který bude centralizovat účetní data jednotlivých subjektů. Důležitá bude průběžná aktualizace dat v IRS, která umožní okamžitý přehled o rozpočtu, resp. rozpočtech a jejich plnění a zajistí možnost provádění kontroly ex-ante.82

Řízení státního dluhu je úzce specializovaným systémem Státní pokladny pokrývajícím oblast řízení státního dluhu a likvidity, který mimo jiné umožní83:


Řízení likvidity (hotovosti)




Efektivní zhodnocování volných zůstatků na souhrnném účtu Státní pokladny

82

Ministerstvo financí ČR. Oznámení soutěžního dialogu – Integrovaný rozpočtový systém Státní pokladny [online] 83 Ministerstvo financí ČR. Státní pokladna. Komentář k prezentaci [online], s. 9

51




Realizace finančních operací státu na finančním trhu

Jak Komentář dále uvádí, Státní pokladna bude používat informační systém v reálném čase, čímž se zrychlí finanční toky od klientů na jediný souhrnný účet. Ten bude mít tyto prostředky k dispozici daleko dříve, než je tomu dnes. Tím dojde ke snížení potřebného množství likvidity „do zásoby“, což bude mít za následek snížení nároků na obsluhu státního dluhu. Řízení státního dluhu již probíhá v produkčním provozu; při tomto prvním státním výběrovém řízení na informační systém pro obsluhu státního dluhu se jednalo o obchod v hodnotě 35 milionů korun. Jak již bylo podrobněji popsáno na konci kapitoly 2.3., ŘSD bude probíhat jako subsystém Státní pokladny, nebude pro tento úkol vytvořena zvláštní instituce (agentura), jak je tomu např. ve Slovenské republice, kde při budování Státní pokladny byla vytvořena Agentura pro řízení dluhu a likvidity jako instituce sice napojená na systém Státní pokladny, ale jinak fungující jako relativně nezávislá instituce Centrální účetní systém bude pokrývat oblast finančního řízení a kontroly a v cílovém stavu obsáhne:84


Finanční účetnictví (účetní operace)




Evidenci právních závazků a jejich zúčtování ve vazbě na skutečnou realizaci




Předběžnou kontrolu výdajů na základě věcné a časové alokace zdrojů prostřednictvím výdajových limitů




Správu a sdílení příjmů




Nástroje na konsolidaci účetních a finančních dat




Výkazovou a analytickou část hlavní účetní knihy Státní pokladny

Zdrojem dat pro CÚS budou zejména lokální účetní a ekonomické systémy jednotlivých organizačních složek státu. Proto, aby tento systém mohl fungovat, je potřeba výše zmiňovaná novela zákona o účetnictví. Stát tak bude moci fungovat jako podnikatelský subjekt s přihlédnutím ke specifikům státu a jeho suverenitě. CÚS je nyní ve fázi ověřování analýzy dostupnosti a úplnosti účetních dat pro modelování účetnictví státu z pohledu dopadu zavádění akruálních principů a účetních standardů.

Platební systém dle Komentáře zahrnuje oblasti:


Správu účtu Státní pokladny




Realizaci platebního styku




Blokování výdajů na základě limitů




Obsluhu finančních operací státu

Základem pro vybudování tohoto systému bude bankovní systém ABO85 (systém interního účetnictví a platebního styku ČNB), který bude datově integrován se systémy IRS, CÚS, ŘSD. 84

Ministerstvo financí ČR. Státní pokladna. Komentář k prezentaci [online], s. 9

52

Komplexní integrovaný systém znázorňuje následující graf, který pomocí šipek názorně vysvětluje vazby mezi jednotlivými bloky ISSP.

Graf 7: Vazby v integrovaném systému Státní pokladny

Pramen: Horňáková, M. Systém Státní pokladny. Přednáška z předmětu Veřejné finance II.

Organizační struktura projektu ISSP Organizační struktura projektu Integrovaný rozpočtový systém Státní pokladny je zjednodušeně popsán v následujícím grafu. Vrcholným orgánem je Řídící rada programu Státní pokladny.

Graf 8: Organizační struktura projektu ISSP

ŘR

Řídící rada programu SP

Řídící výbor Projektová kancelář Řídící výbory projektů IRS, CÚS, PS Pramen: vlastní úprava dle Ministerstva financí ČR. Organizační struktura projektu ISSP (Státní pokladna)

85

Systém ABO, který používá ČNB je v současné době nejvýznamnějším účetním systémem u nás, poskytuje rovněž služby platebního styku státním institucím napojeným na státní rozpočet. Prostřednictvím účtů vedených v ČNB jsou přijímány veškeré příjmy státu např. při výběru daní. Stejně tak veškeré výdaje státu, třeba sociální dávky či důchody, jsou zajišťovány díky tomuto systému. Vedle toho vede centrální banka samozřejmě i účty domácím bankám.

53

3.5 Klienti Státní pokladny Klienty rozumíme takové organizace, které budou bezprostředně napojeny na systém Státní pokladny a kterým ze zákona vyplývají povinnosti, a to zejména poskytování Státní pokladně všech potřebných informací pro realizaci rozpočtu a dodržování limitu zůstatku peněžních prostředků v hotovosti ve stanoveném období. Zapojení klientů do systému neproběhne v jednom okamžiku, nýbrž v několika etapách:86

V nulté etapě bude zapojen celý resort ministerstva financí, tj.:


Ministerstvo financí




Daňová a celní správa




Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových




Operace státních finančních aktiv




Státní dluh




Všeobecná pokladní správa




Fond národního majetku (mimorozpočtový fond)

V první etapě bude zapojena státní správa, kam patří:


Organizační složky státu




Příspěvkové organizace ústředně řízené




Státní fondy




Pozemkový fond (mimorozpočtový fond)

Ve druhé etapě bude následně zapojena samospráva, kam zahrnujeme:


Veřejné vysoké školy




Zdravotní pojišťovny




Kraje a jejich příspěvkové organizace

Třetí etapa bude zakončena přičleněním:


Obcí a jejich příspěvkových organizací




Dobrovolných svazků obcí

86

Vlastní úprava dle serveru Internet ve státní správě a samosprávě. Systémová podpora reformy veřejných financí [online].

54

Tabulka 6: Etapy zapojení klientů do systému Státní pokladny

Etapa

Počet zapojených subjektů v etapě

Zapojení do provozu v roce zkušební provoz

ostrý provoz

nultá

7

2005

2006

první

1 487

2006

2007

druhá

3 818

2007

2008

třetí

15 366

2008

2009

Pramen: vlastní úprava dle serveru Internet ve státní správě a samosprávě. Systémová podpora reformy veřejných financí

V nulté etapě mělo být zapojeno podle původního plánu MF z roku 2004 samo ministerstvo, což představuje celkem 7 subjektů, pilotní program měl být spuštěn v roce 2005 a do provozu uveden o rok později, tedy 2006, jak ukazuje tabulka 6. V první etapě pak mělo být přičleněno 1487 subjektů, se zkušebním provozem se počítalo začít 2006, s uvedením do ostrého provozu pak 2007, druhá etapa měla přičlenit 3818 subjektů, se zkušebním provozem se mělo začít v roce 2007, s ostrým pak 2008, a konečně třetí etapou bude přičleněno 15366 subjektů s pilotním provozem 2008 a s uvedením do provozu 2009. Bohužel, jak je patrné, celý harmonogram plánování uvedení do provozu má dosti velké zpoždění, jelikož do systému nebyly zapojeny ještě ani subjekty z nulté etapy. To zapříčinily především zdlouhavá jednání o podobě celého systému a i na začátku tohoto roku potíže při zadání výběrového řízení na jednu z částí budovaného ISSP, na IRS, a toto řízení bylo nakonec k 5. 2. 2008 zrušeno.

Pokud bychom provedli součet všech organizací, které mají být dle záměru Ministerstva financí součástí systému Státní pokladny, tak dojdeme k číslu 20 679 subjektů, jejichž finanční operace budou prováděny z jednoho centra. To předpokládá vysoce důmyslně vymyšlený a zabezpečený operační systém plně automatizovaný a hlavně dobře zvládnutý školící systém všech zúčastněných osob, aby systém mohl efektivně pracovat a podávat věrohodné údaje.

Vzdělávací systém Státní pokladny Žádný úspěšný systém řízení financí (ať už se jedná o systémy fungující ziskovém sektoru nebo neziskovém) se neobejde bez kvalitně vyškolených uživatelů a managementu. Pro zvládnutí tohoto úkolu pamatovala vláda při přípravných pracích i na tento nezbytně nutný požadavek. Je žádoucí, aby byli všichni klienti co nejlépe obeznámeni s procesy fungování Státní pokladny a tak splnili cíle, které má Státní pokladna plnit.

55

Cílovými skupinami vzdělávacího systému Státní pokladny (VSSP) jsou87: metodici procesů, klíčoví uživatelé, koncoví uživatelé, techničtí pracovníci, lektoři a management.

Vláda připravila vzdělávací systém do tří základních etap, jak dále zpráva MF o zavedení evropských standardů do řízení uvádí, a to:


Úvodní etapa, která obsahuje návrh VSSP a jeho ověření




1. etapa má být provedena v roce 2008; týkat se bude především Integrovaného rozpočtového systému a obsahem bude funkční VSSP před implementováním IRS na pilotní ministerstva




2. etapa se bude týkat CÚS, proběhne v roce 2011 a jejím obsahem bude funkční VSSP obsahově a organizačně přizpůsobený CÚS.

Úvodní etapa projektu Systém školení Státní pokladny byla zahájena 25. 9. 2006 a ukončena 31. 10. 2007. Byla zaměřena na koncové uživatele subsystémů ISSP, vedoucí pracovníky řídících procesů spadajících do ISSP a specialisty pracující s výstupy těchto systémů. Nadále bude žádoucí, aby systém školení i v budoucnosti probíhal, neboť celý systém prochází změnami, na které je potřeba, aby všechny subjekty, kteří ho budou obsluhovat, dokázaly správně reagovat. V neposlední řadě bude záležet i na tom, zda budou všichni zaměstnanci ochotni se s takto nastaveným systém ztotožnit a s ním přijmout i zcela nový způsob práce.

3.6 Úkoly Státní pokladny a její očekávané efekty Vláda vytyčila pro naši Státní pokladnu shodné úkoly, tak jak jsou uvedeny v kapitole 2.2., přičemž si slibuje vytvořením tohoto sjednocujícího systému dobře, efektivně a transparentně fungující mechanismus řízení veřejných prostředků, který se blíží racionalitě fungování soukromého podniku. 88 Efektivitě fungování a kvalitě řízení tedy musí být podřízena celá struktura Státní pokladny, ať už se jedná o reorganizaci stávajícího systému, zavedení nových chybějících funkčních článků systému, stanovení efektivního způsobu centralizace, způsob nastavení kontrolních mechanismů apod. Praktickým výstupem tohoto způsobu řešení by měla být úspora peněžních, hmotných i lidských zdrojů, což je dokladovatelné zahraničními výsledky a zkušenostmi89. Za vytvoření celého systému je zodpovědné přímo MF, resp. odbor Kabinet ministra, oddělení 101 Referát Řízení projektu Státní pokladna, v jehož čele stojí ministrem financí pověřený ředitel projektu ministerský úředník Pavel Nevšímal, který má následující úkoly90:

87

Ministerstvo financí ČR. Státní pokladna. Zavedení evropských standardů do řízení veřejných financí [online]. Ministerstvo financí ČR. Předkládací zpráva MF k záměru vytvoření Státní pokladny [online], s. 2 89 Například Rakušané, kteří s projektem začali v roce 1998, uvádějí, že díky centralizované správě se jen v nákladech na informační technologie ušetří přes 50 mil. eur (1,5 mld Kč) ročně, celková úspora za prvních deset let má činit přes 300 mil. eur (10 mld Kč). Dle internetového serveru Bloc.cz. 90 Ministerstvo financí ČR. Organizační struktura projektu ISSP (Státní pokladna) [online] 88

56




řídí projekt Státní pokladna a zodpovídá za vlastní realizaci projektu




koordinuje součinnost ostatních útvarů ministerstva při plnění konkrétních úkolů vyplývajících z realizace projektu




zabezpečuje činnost Řídící rady projektu Státní pokladna, Řídícího výboru projektu Státní pokladna a Projektové kanceláře, eviduje a kontroluje plnění přijatých závěrů




řídí interprojektové vazby na projektu Státní pokladna (IRS, CÚS, ŘSD, PS)




koordinuje spolupráci s twinningovými partnery při realizaci projektu Státní pokladna,




vykonává administrativní funkci při správě dokumentace projektu Státní pokladna.

3.7 Očekávané problémy před zavedením Státní pokladny Ke zdárnému spuštění a následnému bezproblémovému fungování Státní pokladny ještě brání celá řada faktorů, bez jejichž odstranění není možné, aby tento systém správně a efektivně plnil svoji úlohu, ke které byl vytvořen.

Mezi největší překážky patří současný stav účetnictví státu, jak již bylo nastíněno v kapitole 3.1. Můžeme si jen stěží představit, že český stát, který je vlastně „firmou“, nevede účetnictví tak, jak jej známe z prostředí komerčních firem. Stát tvoří cca 4000 úřadů, které hospodaří svým způsobem jako samostatné firmy; zjednodušeně řečeno, z rozpočtu dostanou každý rok určitý obnos peněz a s tím pak podle schváleného rámcového plánu hospodaří. Stát nemá možnost dělat to, co je v každé komerční firmě samozřejmé, a to, zjistit přesně aktuální stav svých finančních prostředků, možnost je centrálně řídit, sledovat a analyzovat. Oproti dnešnímu roztříštěnému, byť na mnoha úrovních nejrůznějšími způsoby provázanému „systému“, ve kterém plave 4000 organizací s nejrůznějšími ekonomickými softwary, vybudovat systém jediný, s jediným centrálním datovým skladem.91 Druhým zásadním problémem je v současnosti Ministerstvem financí využívaná metodika GFS92. Tento systém byl používán Mezinárodním měnovým fondem od roku 1986. Principem metodiky GFS je provádění operací na tzv. „cash“ principu, tzn. že se daná operace zaúčtuje až v okamžiku realizace příjmové či výdajové položky. Je tedy zřejmé, že tato metodika nemůže odpovídat současným trendům, neboť je velmi žádoucí, aby se o konkrétní operaci účtovalo již v okamžiku jejího vzniku, čili nejdříve nákladu nebo výnosu a poté zaevidovat příjmovou či výdajovou operaci. Toto umožňuje nová metodika ESA 9593 (nahradila starší metodiku ESA 78). ESA 95 je používána státy EU, a je žádoucí, aby ji používala i Česká republika. Důvodů nalezneme hned několik. V rámci globalizace Evropy je zapotřebí, aby metodiky byly co nejvíce sladěny a tudíž nedocházelo k disproporcím např. při zveřejňování výročních zpráv o stavu ČR. Jestliže ČR používá GFS a EU ESA 95, je zřejmé, že výsledná čísla se budou lišit. Toto vše naráží na problém efektivnosti. Principem metodiky ESA 95 je 91

Upraveno dle internetového serveru Bloc.cz. Připravte se na největší byznys v IT všech dob Vládní finanční statistika 93 Evropský systém národních a regionálních účtů 92

57

využívání akruálních (předpisových) principů. K tomu je však nutná existence systému národních účtů, který Česká republika zatím postrádá, a což by se mělo změnit zavedením Státní pokladny. „Účetnictví“ státu se dnes vyznačuje i tím, že účetní jednotky neodepisují majetek, čímž vzniká problém, jak ocenit veřejné statky jako např. silnice atd. Vláda ČR je si těchto nedostatků vědoma a proto připravila tzv. Akční plán spolu s Koncepčním rámcem účetnictví státu, který by měl pomoci tyto nedostatky vyřešit.

3.8 Pomoc Evropské unie při budování Státní pokladny Vytvořením efektivního řízení veřejných financí se Česká republika přičlení ke státům, kde tento systém již funguje řadu let. Pro členské státy EU jsou závazná Maastrichtská kritéria. V oblasti veřejných financí jsou tak regulovány možné negativní důsledky nadměrného zadlužení. Z toho přímo vyplývají požadavky na existenci efektivního nástroje řízení veřejných financí. Vytvoření Státní pokladny přispěje ke sladění výkaznictví s požadavky EU. Dosažením žádoucí transparentnosti se dále otevře lepší přístup k financování ze zdrojů EU, neboť dojde k odstranění přetrvávajících odlišností v systému použití prostředků, kdy zejména kontroly toku financí dosud vzbuzují oprávněné pochybnosti či nedůvěru u institucí EU. To přinese efekt ve vyšší akceleraci rozvoje české ekonomiky.

Česká republika se může při budování systému Státní pokladny nechat inspirovat mnohými zeměmi ve střední Evropě. Jelikož je systém Státní pokladny na starém kontinentu v nejrůznějších podobách již dobře rozvinutý a ve většině zemích v praxi dobře funguje, může tak naše republika čerpat ze zkušeností od svých zahraničních kolegů. V tomto směru nabídla České republice pomoc Francie, se kterou podepsala v prosinci 2003 Česká republika tzv. twinningovou dohodu. Tato smlouva byla uzavřena mezi Ministerstvem hospodářství, financí a průmyslu Francie na jedné straně a Ministerstvem financí ČR na straně druhé; Francie v jejím rámci vydala „40 doporučení pro Státní pokladnu ČR“, ve které představuje svá doporučení pro Českou republiku, kde mezi nejzákladnější doporučení řadí:


Zavést takové rozpočtové účetnictví, které by umožňovalo sledování právních závazků státu




Zavést souhrnný účet Státní pokladny v ČNB




Zajistit možnost kdykoliv zjistit stav likvidity státu




Vytvořit novou účtovou osnovu zohledňující stav majetku s využitím akruálního principu




Provést inventarizaci všech aktiv a určit jejich hodnotu

Poslední třetí twinningový projekt (zahájen 31. 1. 2007, ukončen má být 31. 7. 2008) budování Státní pokladny v ČR je zaměřen na podporu zapojení resortních ministerstev do ISSP, podporu školení týmů podílejících se na budování Státní pokladny a podporu v oblasti informatiky a informačních technologií. V rámci prvého projektu (zahájen 1. 7. 2003, ukončen 15. 9. 2005) byl nakoupen

58

hardware financovaný z prostředků EU (v rámci programu PHARE94) a dnes využívaný informační systém pro řízení státního dluhu. Pořízení aplikačního programového vybavení pro ŘSD95 bylo financováno ze státního rozpočtu v částce 35 mil. Kč96. Mezi aktivity druhého twinningového projektu (zahájen 1. 9. 2005, ukončen 31. 12. 2006) patřila technická asistence při budování Systému školení Státní pokladny (systém byl pilotně ověřen v první polovině října 2007) i technická asistence, která umožnila financování smluvních vztahů z prostředků EU. Finanční prostředky vynaložené na twinningovou spolupráci při budování Státní pokladny ukazuje následující tabulka 7. Tabulka 7: Poskytnuté prostředky z EU a ze státního rozpočtu ČR na twinningové projekty Prostředky z EU (v tis. eur)

Kofinancování ze SR ČR (v tis. eur)

Twinningový projekt

Doba trvání

První

1. 7. 2003 - 15. 9. 2005

910

0

2 100

3 010

850

Druhý

1. 9. 2005 - 31. 12. 2006

840

1 550

0

2 390

0

Třetí

31. 1. 2007 - 31. 7. 2008

600

400

0

1 000

0

Twinning

Technická Investice Celkem asistence97

Pramen: MF ČR. Finanční prostředky vynaložené na twinningovou spolupráci při řešení projektu budování Státní pokladny a související podporu v oblasti informatiky a informačních technologií

Dále podle MF v Reakci na článek „Pracovní skupina“ byla předpokládaná cena projektu „Budování Státní pokladny – 1. fáze – Manažer projektu“ odhadnuta na 700 tisíc eur, tedy v přepočtu téměř 21 mil. Kč. Skutečná hodnota kontraktu zakotvená ve smlouvě je však nižší - 597 tis. eur, v přepočtu cca 17 mil. Kč. Zadávací řízení na tento projekt bylo vypsáno poprvé na konci roku 2005, avšak poté bylo z podnětu MF zrušeno. Důvodem bylo přehodnocení, resp. upřesnění zadání a podmínek zadávacího řízení. Druhé zadávací řízení na tento projekt bylo vypsáno na začátku roku 2006 a 13. září 2006 byla podepsána smlouva s jeho vítězem. Projekt „Budování Státní pokladny – 1. fáze - Školící systém Státní pokladny“ je financován z prostředků EU. Výběr dodavatele a uzavření smlouvy, tj. vyhlášení zadávacího řízení, vyhlášení vítěze a uzavření smlouvy s vítězem zadávacího řízení, proběhly stejným mechanismem jako v případě projektu „Budování Státní pokladny – 1. fáze – Manažer projektu“.

94

Fond vytvoření původně na pomoc Polské a Maďarské transformující se ekonomice Informační systém Troma Suite uvedený k 1. lednu 2007 do rutinního provozu 96 Ministerstvo financí ČR. Reakce Ministerstva financí na článek „Pracovní skupina eStat.cz ke Státní pokladně“ [online] 97 Z prostředků na technickou asistenci je financováno zadávací řízení Technická podpora implementace Integrovaného rozpočtového systému (400 tis. Kč), Vzdělávací systém Státní pokladny (850 tis. Kč) a Manažer projektu (Per Partes – 700 tis. Kč). 95

59

Shrnutí kapitoly 3 Současný stav řízení veřejných financí je charakteristický řadou nedostatků, které způsobují nepřehlednost a špatnou koordinovanost a netransparentnost a tím i neefektivnost celého systému. Mezi nejzávažnější problémy patří absence kvalitních a včasných účetních dat, nemožnost plně využívat kontrolní mechanismy, roztříštěnost informačních zdrojů. To vše vrhá špatný stín na Českou republiku mezi státy Evropské unie, která je z těchto důvodů oprávněně Evropou kritizována.

Česká republika se při rozhodování o podobě Státní pokladny přidržela doporučení světových institucí a začala budovat systém založený na konceptu GTS. Nepočítá se přitom s vytvořením samostatné instituce Státní pokladny, ale bude začleněna pod Ministerstvo financí. Předpokládá se, že komplexní systém by měl být vybudován do roku 2017.

Státní pokladna bude vytvořena jako integrovaný systém, který bude zahrnovat čtyři základní složky: Integrovaný rozpočtový systém, Řízení státního dluhu, Centrální účetní systém a Platební styk. Klienty pak rozumíme ty organizace, které budou bezprostředně na systém Státní pokladny napojeny, což bude probíhat v několika etapách, tak jako výstavba celého systému. Aby mohla Státní pokladna efektivně fungovat, bude jistě zapotřebí, aby všichni uživatelé byli důkladně v tomto směru vzděláni. V tomto směru již vláda podniká příslušné kroky.

I přes odstranění mnoha překážek, které nyní brání zavedení tohoto nového nástroje rozpočtové politiky, se mohou vyskytnout ještě některé problémy, kterými se bude muset vláda zabývat. Bude to mimo jiné i umění přesvědčit všechny budoucí uživatele systému přijmout tento u nás zcela nový nástroj a distancovat se od nynějších „zajetých kolejí“ a správně pochopit všechny výhody, které Státní pokladna skýtá. Při řešení těchto a dalších těžkých úkolů přislíbila pomoc i Evropská unie, a to jak finanční tak i nefinanční.

60

ZÁVĚR Je zřejmé, že současný stav veřejných financí je v naší republice dlouhodobě neudržitelný. To si uvědomila vláda minulá i současná, a ta přistoupila k reformám jak daňového, tak důchodového i zdravotního systému. Od začátku tohoto roku se tak všech občanů dotkla řada opatření, která téměř každý den pociťují. O jejich zhodnocení a o tom, zda naplnily svůj úkol, který se od nich očekával, zatím přesně říct nelze, neboť nějaká analýza zavedených opatření vyžaduje delší časový horizont. Nicméně se můžeme domnívat, že tyto nové nástroje rozpočtové politiky, tak jak je vypracovala minulá vláda a současná víceméně přijala, budou mít pozitivní dopady na veřejné finance u nás, neboť je zavedla již řada států nejen v Evropě a jejich implementaci do domácích systémů doporučují i světové instituce jako Světová banka či Mezinárodní měnový fond.

Jedním z těchto nových nástrojů je i institut Státní pokladny. Mým úkolem bylo osvětlit její podstatu, fungování a vytvořit ucelený pohled na tuto oblast. Po zhodnocení současného stavu informačních systémů, účetnictví a kontrolních systémů je zřetelně vidět potřeba změny. Domnívám se, že nejlepší cestou, kterou se můžeme vydat, že vybudování Státní pokladny založené na GTS principech avšak odděleně od Ministerstva financí, které naopak hodlá včlenit ji do své struktury. Má domněnka je založena na přesvědčení, že pokud by Státní pokladna byla oddělená od MF, byla by více nezávislá v plnění svého poslání a jistě by v ní tak mohlo působit více specialistů, kteří se nebudou muset řídit tabulkovými platy, a kterých bude tolik potřeba.

Velký význam je připisován úkolům, jejichž důsledné plnění se od Státní pokladny očekává a s nimiž jdou ruku v ruce i přínosy, které Státní pokladna bude mít. Domnívám se, že největším pozitivním efektem bude shromažďování všech příjmů státních institucí na jediném účtu, ze kterého budou hrazeny následně výdaje těchto institucí. Státní organizace si již nebudou muset půjčovat na krytí svých výdajů od soukromého sektoru za velké úroky, ale vezmou si z přebytku na tomto jediném účtu. Rovněž přikládám velký význam snaze Ministerstva financí o změnu současného „cash“ účetnictví na účetnictví s akruálními prvky, které bezesporu podmínku o věrném zobrazení skutečnosti lépe naplňují než současný „cash“ princip. Dle mého názoru se díky Státní pokladně zlepší i kontrola výdajů, a to jak před uskutečněním výdaje, která dnes neexistuje, tak i kontrola následná. To vše za pomoci jednoho informačního systému, ve kterém budou organizace mezi sebou komunikovat na online platformě, tedy velmi rychle.

K zavedení tohoto nového nástroje řízení veřejných financí bude nepochybně nutné provést řadu legislativních změn jak v oblasti účetnictví, tak provést novelu zákona o rozpočtových pravidlech. Celá výstavba Státní pokladny je rozdělena do několika etap a i zapojování klientů bude probíhat v etapách s tím, že nejdříve do systému vstoupí všechna ministerstva a v konečné fázi celá státní správa. Státní pokladna bude vystavěna na čtyřech základních pilířích, kterými jsou: Integrovaný rozpočtový

61

systém, Řízení státního dluhu, Centrální účetní systém a Platební styk. Celý kompletní systém má být dobudován, jak ukazují nejnovější prognózy, v roce 2017 a odhaduje se, že jen základní systém bude činit 2,5 miliardy korun, přičemž jeho průběžná údržba úpravy budou stát stovky miliónů Kč ročně.

Pomoc při budování Státní pokladny v České republice přislíbila i Evropská unie, která nejvíce apelovala na naši vládu, aby institut Státní pokladny do svých struktur zavedla. Především z toho důvodu, neboť právě z fondů EU k nám plynou ročně nemalé peníze a současný způsob přijímání a evidence dotací je netransparentní. Na vybudování nám zatím poskytla 5,4 miliónů eur a s dalšími finančními prostředky se počítá v blízké budoucnosti.

Kritici Státní pokladny upozorňují především na velkou finanční náročnost celého projektu a s tím související možnosti vzniku nekalé konkurence mezi firmami, které se budou o tuto zakázku ucházet, což může vyústit až v korupční jednání. Rovněž poukazují na skutečnost, že pokud se jedná o tak velkou zakázku, budou se angažované firmy snažit ji získat pro sebe, čímž mohou celý proces výběrového řízení komplikovat a oddalovat a vše se nakonec ještě více prodraží. Navrhují tedy pouze „reorganizaci“ současného systému veřejných financí, který by byl mnohem levnější. Podle mého názoru je opravdu reálné, že ke zpoždění spuštění celého systému dojde, a že boj firem o takovou zakázku bude „úporný“, avšak je dobré si uvědomit, že to bude systém na mnoho let či desetiletí a úspory, které bude generovat, se po čase vrátí včetně počáteční investice, tak jak to dokladují zprávy ze zahraničí, kde Státní pokladna funguje.

Zhodnocení celého systému, zda bude fungovat efektivně a spolehlivě, se nepozná hned. I přes všechny obtíže, zpoždění a finanční náročnost projektu se domnívám, že Státní pokladna bude poskytovat České republice kvalitní, rychlé, přesné a spolehlivé řízení veřejných financí na národní i mezinárodní úrovni.

62

SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY 1.

MEDVEĎ, J., NEMEC, J., ORVISKÁ, M., ZIMKOVÁ, E. Verejné financie, SPRINT vfra, Bratislava 2005, s. 464, ISBN 80-89085-32-2

2.

PEKOVÁ, J. Veřejné finance úvod do problematiky, ASPI Publishing, s. r. o., Praha 2002, s. 453, ISBN 80-86395-19-7

3.

HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance - učebnice, Eurolex Bohemia, Praha 2000, s. 402, ISBN 80-902752-1-4

4.

ŠELEŠOVSKÝ, J. Funkce Státní pokladny. Přednáška z předmětu Veřejné finance II.

5.

MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVEOVÁ, P. B. Veřejné finance v teorii a praxi, Management Press, Praha 1995, s. 581, ISBN 80-85603-76-4

6.

HORŇÁKOVÁ, M. Systém Státní pokladny. Přednáška z předmětu Veřejné finance II.

7.

PLESNIVÝ, P., PIFFL, R., BAUER, D. Vytvoření účetnictví státu. Účetnictví nevýdělečných organizací a obcí, 2007, č. 4, ISSN 1213-3493

8.

Ministerstvo financí ČR. Předkládací zpráva MF k záměru vytvoření Státní pokladny [online]. c2005, poslední revize 9.2.2005 [cit. 2008-02-15]. Dostupné z

9.

Ministerstvo financí ČR. Státní pokladna. Komentář k prezentaci [online]. c2007, poslední revize 30.7.2007 [cit. 2008-02-15]. Dostupné z

10.

Ministerstvo financí ČR. 40 doporučení pro Státní pokladnu ČR [online]. c2003, [cit. 2008-0117]. Dostupné z

11.

Ministerstvo financí ČR. Reforma veřejných financí 2007 – 2010 [online]. c2007, poslední revize 3. 4. 2007 [cit. 2007-12-15]. Dostupné z

12.

Ministerstvo financí ČR. Daňová kvóta dle Eurostatu [online]. c2006, poslední revize 29. 5. 2006 [cit. 2008-02-15]. Dostupné z

63

13.

Ministerstvo financí ČR. Organizační struktura projektu ISSP (Státní pokladna) [online]. c2007, poslední revize 26. 10. 2007 [cit. 2008-05-15]. Dostupné z

14.

Ministerstvo financí ČR. Státní pokladna v České republice – Program Evropské Unie Transition Facility (Přechodový nástroj) pro českou republiku. Budování systému Státní pokladny – 1. fáze Systém školení pro Státní pokladnu [online]. c 2007, poslední revize 15. 9. 2007 [cit. 2008-03-15]. Dostupné z

15.

Ministerstvo financí ČR. Oznámení soutěžního dialogu – Integrovaný rozpočtový systém Státní pokladny [online]. c 2006, poslední revize 15. 12. 2006 [cit. 2008-02-15]. Dostupné z

16.

Ministerstvo financí ČR. Státní pokladna. Zavedení evropských standardů do řízení veřejných financí. [online]. c2007, poslední revize 30. 7. 2007 [cit. 2008-01-02] . Dostupné z

17.

Ministerstvo financí ČR Fiskální cílení a střednědobé výdajové rámce: Postup procesu [online]. c2007, [cit. 2008-01-15]. Dostupné z

18.

Internet ve státní správě a samosprávě. Systémová podpora reformy veřejných financí [online]. c2004, [cit. 2008-06-14]. Dostupné z <www.isss.cz/archiv/2004/download/prezentace/mfcr_roudny.ppt>

19.

Ministerstvo financí ČR Rozpočtový výhled 2003 – 2006: Koncepce reformy veřejných rozpočtů [online]. c2002, [cit. 2008-02-15] . Dostupné z

20.

Ministerstvo financí ČR. Finanční prostředky vynaložené na twinningovou spolupráci při řešení projektu budování Státní pokladny a související podporu v oblasti informatiky a informačních technologií [online]. c2007, poslední revize 30. 7. 2007 [cit. 2008-02-14] . Dostupné z .

21.

Vláda ČR. Usnesení vlády ČR č. 323 ze dne 2. dubna 2007 [online]. c2007, poslední revize 2. 4. 2007 [cit. 2008-01-09] . Dostupné z

22.

Vláda ČR. Programové prohlášení vlády, srpen 2002 [online]. c2002, [cit. 2008-01-09]. Dostupné z

64

23.

Ministerstvo financí ČR. Konvergenční program květen 2004. Změny institucionálního rámce pro realizaci fiskální politiky [online]. c2004, [cit. 2008-05-09]. Dostupné z

24.

Ministerstvo financí ČR. Druhá fáze reformy veřejných rozpočtů – prorůstové daňové změny [online]. c2004, poslední revize 3. 2. 2004 [cit. 2008-06-09] . Dostupné z

25.

Ministerstvo financí ČR. Zpráva o realizaci reformy veřejných financí [online]. c2006, [cit. 2008-06-09] . Dostupné z

26.

Ministerstvo vnitra ČR. Program finanční podpory EU Přechodové opatření 2004 [online]. c2004, [cit. 2008-03-25] . Dostupné z

27.

OLDEN, B. Strategické řízení funkcí Státní pokladny v České republice [online]. c2001, [cit. 2008-02-15]. Dostupné z

28.

WEBSTER, S., FOGARTY, E. Předpoklady a strategie zřízení Státní poklady v České republice [online]. c2001, [cit. 2008-02-15]. Dostupné z:

29.

SCHICK, A. Strategie pro zavedení střednědobého a výkonově orientovaného rozpočtování v České republice [online]. c2000, [cit. 2008-02-15]. Dostupné z:

30.

Ministerstvo financí ČR. Reakce Ministerstva financí na článek „Pracovní skupina eStat.cz ke Státní pokladně [online]. c2007, poslední revize 18. 1. 2007 [cit. 2008-04-09]. Dostupné z

31.

Internetový server Bloc.cz. Připravte se na největší byznys v IT všech dob [online]. c2007, poslední revize 21. 11. 2007 [cit. 2008-01-09] . Dostupné z

65

32.

Česká národní banka. ABO – systém interního účetnictví a platebního styku ČNB [online]. c2006, [cit. 2008-02-16] . Dostupné z

33.

Český statistický úřad. Hlavní makroekonomické ukazatele [online]. c2008, poslední revize 12. 6. 2008 [cit. 2008-06-17]. Dostupné z

34.

Štátna pokladnica SR. Výročná správa 2007 [on line]. c2008, poslední revize 9. 5. 2008 [cit. 2008-05-15]. Dostupné z

35.

Štátna pokladnica SR Zákon č. 291 z 21. mája 2002 o Štátnej pokladnici a o zmene a doplnení niektorých zákonic [online]. c2002, [cit. 2008-05-15]. Dostupné z

36.

Štátna pokladnica Slovenskej republiky. Zákon o štátnom dlhu a štátnych zárukách a ktorým sa dopĺňa zákon č. 291/2002 Z. z. o Štátnej pokladnici a o zmene a doplnení niektorých zákonic [online]. c2002, [cit. 2008-05-15]. Dostupné z

37.

Štátna pokladnica Slovenskej republiky. Zákon národnej rady Slovenskej republiky č. 303/1995 Z. z. z 12. decembra 1995 o rozpočtových pravidlech [online]. c2005 [cit. 2008-05-15]. Dostupné z

38.

Štátna pokladnica Slovenskej republiky. Aké sú výhody zavedenia systému štátnej pokladnice v Slovenskej republike? [online]. c2004, poslední revize 20. 9. 2004 [cit. 2008-05-15]. Dostupné z

39.

United States Department of the Treasury. Duties & Functions [online]. c2007, poslední revize 26. 3. 2007 [cit. 2008-02-15]. Dostupné z < http://www.treas.gov/education/duties/>

40.

H-M Treasury. About us [online]. c2007, [cit. 2008-02-15]. Dostupné z

41.

H-M Treasury. Aim and objectives [online]. c2008, [cit. 2008-05-15]. Dostupné z

66

SEZNAM POUŽITÉ LEGISLATIVY 1. Zákon 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla) 2. Zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví 3. Zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů 4. Zákon č. 291/2002 Sb., novela zákona č. 134/1998 Sb., seznam zdravotních výkonů 5. Zákon č. 250/2000 Sb. Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů 6. Usnesení vlády č. 323 ze 2. 4. 2007 k reformním krokům realizovaným v letech 2007 až 2010 k dosažení stanovených deficitů veřejných rozpočtů 7. Usnesení vlády č. 624 z 23. 6. 2003 o rozpočtovém výhledu 2003 až 2006: Koncepci reformy veřejných rozpočtů 8. Usnesení vlády č. 107 ze 4. 2. 2004 o hlavních cílech důchodové reformy 9. Usnesení vlády č. 928 z 29. 9. 2004 ke zprávě o realizaci reformy veřejných financí 10. Usnesení vlády č. 169 z 9. 2. 2005 k záměru vytvoření Státní pokladny 11. Usnesení vlády č. 561 z 23. 5. 2007 k vytvoření účetnictví státu

67

SEZNAM ZKRATEK EU

Evropská unie

MMF

Mezinárodní měnový fond

OECD

Organisation for Economic Co-operation and Development (Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj)

USA

United States of America (Spojené státy americké)

PHARE

Poland and Hungary Aid for Reconstruction of the Ekonomy (Fond vytvořený původně na pomoc Polské a maďarské transformující se ekonomice)

ESA

European system of accounts (Evropský systém národních a regionálních účtů)

SP

Státní pokladna

CÚS

Centrální účetní systém

ŘSD

Řízení státního dluhu

IRS

Integrovaný rozpočtový systém

PS

Platební styk

ISSP

Integrovaný systém Státní pokladny

HDP

Hrubý domácí produkt

SDVR

Střednědobý výdajový rámec

ODS

Občanská demokratická strana

KDU-ČSL

Křesťanská demokratická unie – Čs. strana lidová

SZ

Strana zelených

DPH

Daň z přidané hodnoty

ČNB

Česká národní banka

ARDaL

Agentura pro řízení dluhu a likvidity

MF

Ministerstvo financí

GTS

General Treasury System (Souhrnný systém Státní pokladny)

GFS

Government Finance Statistics (Vládní finanční statistika)

SR

Státní rozpočet

ČR

Česká republika

DPPO

Daň z příjmu právnických osob

DPFO

Daň z příjmu fyzických osob

PPM

Peněžitá pomoc v mateřství

DVZ

Denní vyměřovací základ

68

IDF

Institutional Development Fund (Institucionální fond rozvoje)

IPSAS

International Public Sector Accounting Standards (Mezinárodní účetní standardy veřejného sektoru)

IASC

International Accounting Standards Committee (Mezinárodní účetní standardy)

IFAC

International Federation of Accountants (Mezinárodní federace účetních)

ÚOHS

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže

HMU

Hospodářská a měnová unie

VB

Velká Británie

VSSP

Vzdělávací systém Státní pokladny

69

SEZNAM GRAFŮ Graf 1: Vývoj daňové kvóty ve vybraných zemích EU ......................................................................... 22 Graf 2: Vývoj celkových nákladů na dávky SSP dle současné právní úpravy ...................................... 25 Graf 3: Institucionální zabezpečení řízení veřejných financí ve Slovenské republice .......................... 36 Graf 4: Postup realizace výdajů klienta pomocí Státní pokladny ve Slovenské republice .................... 37 Graf 6: Integrovaný systém Státní pokladny ......................................................................................... 51 Graf 7: Vazby v integrovaném systému Státní pokladny ...................................................................... 53 Graf 8: Organizační struktura projektu ISSP ......................................................................................... 53

70

SEZNAM TABULEK Tabulka 1: Srovnání slev na DPFO před reformou a po reformě ..........................................................23 Tabulka 2: Dopad daňové reformy na veřejné rozpočty (v mld. Kč).....................................................24 Tabulka 3: Výše příspěvku u dávek pěstounské péče ............................................................................26 Tabulka 4: Metodika fiskálního cílení v letech 2008 a 2009 .................................................................29 Tabulka 5: Stanovení fiskálních cílů na roky 2008 – 2010 ....................................................................29 Tabulka 6: Etapy zapojení klientů do systému Státní pokladny ............................................................55 Tabulka 7: Poskytnuté prostředky z EU a ze státního rozpočtu ČR na twinningové projekty ..............59

71

SEZNAM PŘÍLOH Příloha č. 1 Usnesení Vlády České republiky k záměru vytvoření Státní pokladny Příloha č. 2 Usnesení Vlády České republiky k záměru vytvoření účetnictví státu Příloha č. 3 Rozpočtová soustava ČR Příloha č. 4 Konvergenční kritéria

72

Příloha č. 1 Usnesení Vlády České republiky k záměru vytvoření Státní pokladny

VLÁDA ČESKÉ REPUBLIKY

USNESENÍ VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY ze dne 9. února 2005 č. 169 k záměru vytvoření Státní pokladny

Vláda I. s c h v a l u j e záměr vytvořit Státní pokladnu podle návrhu obsaženého v části III materiálu č.j. 139/05; II. u k l á d á 1. ministru financí ve spolupráci s ministrem informatiky předložit vládě do 31. května 2005 návrh dokumentace programů a) 212 910 Výstavba, obnova a provozování centrálně řízených ICT resortu Ministerstva financí, b) 238 110 Řízení a koordinace financování komunikační infrastruktury veřejné správy, 2. ministru financí předložit vládě do 90 dnů po schválení a) programů vládou podle bodu II/1 tohoto usnesení projekt Státní pokladny, b) projektu Státní pokladny vládou podle bodu II/2 tohoto usnesení věcné záměry legislativních změn vyvolaných zřízením Státní pokladny.

Provedou: ministři financí, informatiky

Předseda vlády JUDr. Stanislav G r o s s , v. r

Příloha č. 2 Usnesení Vlády České republiky k záměru vytvoření účetnictví státu

VLÁDA ČESKÉ REPUBLIKY

USNESENÍ VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY ze dne: 23. května 2007 č. 561 k vytvoření účetnictví státu Vláda I. Schvaluje 1. vytvoření účetnictví státu s účinností od 1. ledna 2010, 2. Základní principy vzniku účetnictví státu, uvedené v příloze tohoto usnesení; II. Ukládá 1. ministru financí a) organizačně a finančně zajistit vytvoření účetnictví státu v souladu s principy uvedenými v bodě I/2 tohoto usnesení, b) informovat vládu do 23. srpna 2007 o harmonogramu prací na vytvoření účetnictví státu, c) předkládat vládě každoročně informaci o stavu tvorby účetnictví státu vždy ke dni 30. června počínaje rokem 2008, 2. 1. místopředsedovi vlády a ministru pro místní rozvoj, místopředsedovi vlády a ministru životního prostředí, místopředsedovi vlády a ministru práce a sociálních věcí, ministru vnitra a informatiky, ministrům zahraničních věcí, průmyslu a obchodu, zdravotnictví, spravedlnosti, dopravy, zemědělství a kultury a ministryním školství, mládeže a tělovýchovy a obrany poskytnout součinnost ministru financí při tvorbě účetnictví státu. Provedou: 1. místopředseda vlády a ministr pro místní rozvoj, místopředseda vlády a ministr životního prostředí, místopředseda vlády a ministr práce a sociálních věcí, ministr vnitra a informatiky, ministři zahraničních věcí, financí, průmyslu a obchodu, zdravotnictví, spravedlnosti, dopravy, zemědělství, kultury, ministryně školství, mládeže a tělovýchovy, obrany.

Předseda vlády Ing. Mirek Topolánek v. r.

Příloha č. 3 Rozpočtová soustava ČR Znázornění rozpočtové soustavy v České republice

Rozpočtová soustava v ČR

Veřejné rozpočty

Mimorozpočtové fondy

Specifické fondy

státní rozpočet

státní fondy

Pozemkový fond ČR

rozpočty krajů

fondy obcí

Národní fond

rozpočty obcí

fondy krajů

rozpočty příspěvkových organizací rozpočty dobrovolných svazků obcí

Fondy veřejného zdravotního pojištění rozpočty zdravotních pojišťoven

Pramen: vlastní úprava dle PEKOVÁ, J. Veřejné finance úvod do problematiky, s. 109

Příloha č. 4 Konvergenční kritéria 1. Rozpočtový deficit nesmí překročit 3 % HDP. Celkový vnitřní dluh nesmí překročit 60 % HDP. Pokud členský stát EU nesplňuje požadavky dodržování rozpočtové kázně, vypracuje Evropská komise zprávu, a to zejména pokud poměr plánovaného nebo skutečného schodku veřejných financí k hrubému domácímu produktu překročí referenční hodnotu (stanovenou při nadměrném schodku jako 3 % HDP), ledaže by poměr podstatně a nepřetržitě klesal a dosáhl úrovně, která se blíží doporučované hodnotě nebo by překročení doporučované hodnoty bylo pouze výjimečné a dočasné a poměr zůstával blízko k doporučované hodnotě.

2. Udržení cenové stability a průměrná míra inflace, která je po dobu jednoho roku blízká míře inflace tří členských států, jež v této oblasti dosáhly nejlepších výsledků (nesmí o více než 1,5 % přesáhnout míru inflace tří nejúspěšnějších států).

3. Dlouhodobé úrokové míry nesmí o více než 2 procentní body přesáhnout míry tří nejúspěšnějších členských států s nejnižší mírou inflace. Úrokové sazby se zjišťují na základě dlouhodobých státních dluhopisů nebo srovnatelných cenných papírů, s přihlédnutím k rozdílnému vymezení pojmů v jednotlivých členských státech.

4. Členská země musí po dobu posledních dvou let dodržovat stanovené rozpětí své měny v Evropském měnovém systému bez devalvace. Konvergenční kritéria mají zajistit vyvážený hospodářský vývoj v rámci hospodářské a měnové unie, který by zabránil vzniku jakéhokoli napětí mezi členskými státy. První dvě kritéria vztahující se k vnitřnímu dluhu a k rozpočtovému deficitu musí být dodržována i po vstupu do třetí fáze hospodářské a měnové unie98. Jak se daří ČR plnit Konvergenční kritéria nejlépe vystihuje následující graf. Graf: Plnění konvergenčního kritéria - podíl salda státního rozpočtu na HDP (v %) Saldo státního rozpočtu v podílu na HDP 0,0 -0,5 -1,0

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

procento

-1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 -4,5

Hranice pro vstup do HMU

rok

Pramen: vlastní úprava dle Český statistický úřad. Hlavní makroekonomické ukazatele 98

Pakt stability s tímto cílem byl přijat na zasedání Evropské rady v Amsterodamu v červnu 1997.