REFORMA STRUKTURÁLNÍ POLITIKY EU NA PODMÍNKY ROZŠÍŘENÉ UNIE

REFORMA STRUKTURÁLNÍ POLITIKY EU NA PODMÍNKY ROZŠÍŘENÉ UNIE Marian Lebiedzik Slezská univerzita v Opavě Obchodně podnikatelská fakulta v Karviné Univerzitní náměstí 1934/3 733 40 Karviná Česká republika [email protected]

ABSTRAKT Příspěvek se zabývá koncepcí strukturální politiky Evropské unie v programovacím období let 2007-2013, a to na pozadí základních cílů, nástrojů a principů realizace této politiky v letech 2000-2006. Pozornost bude věnována změnám, která tato politika mezi uvedenými dvěma etapami dozná a jejich dopadům na jednotlivé členské státy Unie, především potom na méně ekonomicky vyspělé členské státy, jako je i Česká republika.

Přestože o významu této politiky pro bezproblémové fungování jednotného vnitřního trhu Unie, o EMU nemluvě, nikdo nepochybuje, patří právě strukturální politika vzhledem ke své finanční náročnosti k politikám, jež jsou mezi představiteli členských států Unie nejčastěji diskutovány či dokonce podrobovány kritice. Řadí se tak bok po boku se zemědělskou politikou k politikám, které nejčastěji procházely ve své minulosti reformním procesem, jejichž cílem bylo především snížit nákladovost uvedených politik a zefektivnit jejich fungování. Vzhledem k tomu, že v uplynulém roce dochází k zásadnímu rozšíření Evropské unie až o 10 nových členských zemí, jejichž ekonomická úroveň je vesměs velmí nízká, dostává se do popředí nutnost přeorientovat politiku soudržnosti Unie na nově vzniknuvší podmínky. Vcelku pochopitelně k zásadním změnám v této politice nedochází ještě v tomto programovacím období, nýbrž se vyčkává až na vytvoření nového finančního rámce na léta 2007-2013. Koneckonců toto období je totožné i s budoucím programovacím obdobím strukturální politiky.

KLÍČOVÁ SLOVA Česká republika, Evropská unie, programovací období, reforma, strukturální politika.

1. Úvod Strukturální politika je v rámci komunitárních politik Evropské unie jednou z nejvýznamnějších, když dlouhodobě na její realizaci plyne okolo 35 % společného rozpočtu. Tato politika se tak stala významným nástrojem, pomocí kterého Společenství usiluje o řešení především regionální disparit a nerovnováh, a do budoucna jim i zůstane.

Cílem příspěvku je, mimo zachycení základních aspektů formování strukturální politiky od jejího vzniku až po současnost jakožto důležitého východiska pro pochopení dalšího směřování této politiky, zhodnotit navrženou reformu strukturální politiky na období let 2007-2013 na pozadí v současnosti uplatňované strukturální politiky, včetně jejich dopadů na členské státy Unie.

Hlavním cílem regionální a strukturální politiky ve většině evropských zemích je podpora rozvoje problémových regionů doprovázená snahou snižovat rozdíly mezi jednotlivými regiony. Zpravidla se vychází z toho, že restrukturalizace zatěžuje často regionální rozvoj tak významně, že regiony nejsou schopny zvládnout nezbytné strukturální změny vlastními silami. Forma pomoci těmto regionům by měla směřovat na restrukturalizaci a na podporu konkurenceschopných aktivit. Tento způsob poskytování pomoci je zpravidla mnohem efektivnější a účinnější než jakákoliv protekcionistická opatření či vyplácení dotací ohroženým odvětvím nebo podnikům.

2. Formování strukturální politiky Již při vzniku Evropského hospodářského společenství si členské země uvědomovaly, že diference v ekonomické a sociální úrovní jednotlivých regionů jsou nežádoucí. Do roku 1973 je pro politiku soudržnosti, jenž v té době byla reprezentována především politikou regionální,

229

strukturální politiky. Byl zároveň zvýšen objem finančních prostředků určených k provádění této politiky, což odráželo obavy, že zavádění společného vnitřního trhu může vyvolat růst regionálních nerovností v případě, že nebudou realizována účinná opatření ve prospěch určitých regionů.

charakteristický individuální přístup bez jakékoli koordinace na nadnárodní úrovni. Existovala zde představa, že realizace společného trhu vyrovná regionální rozdíly uvnitř Společenství a pozornost se tedy zaměřila na makroekonomické problémy. Dalším faktorem, který vedl k tomuto přístupu v oblasti regionální politiky, byla skutečnost, že mezi původními šesti zakládajícími zeměmi nebyly výrazné diference, spíše šlo o vnitřní regionální disparity, zejména u Francie a Itálie, kde se však regionální politika uplatňovala dlouhodobě. Regionální politika, pokud se vůbec dá o ní hovořit, se tedy vyskytovala ve značně omezené podobě, když Evropská investiční banka zajišťovala zvýhodněné půjčky slabším regionům a určité strukturální či regionální dopady měla rovněž společná zemědělská politika. V roce 1973 však dochází k rozšíření Evropských společenství o další tři země, a to Velkou Británii, Dánsko a Irsko. V důsledku tohoto rozšíření došlo také ke zvýraznění diferencí nejen mezi členskými zeměmi, ale zejména mezi jednotlivými regiony.

V rámci reformy strukturálních fondů definovalo Společenství na období let 1989-1993 celkem pět cílů strukturální politiky, tj. regionálně politických opatření: Cíl 1) Podpora rozvoje a strukturálních změn zaostávajících regionů. Cíl 2) Přeměna regionů nebo jejich částí, které jsou vážně ohroženy hospodářským úpadkem. Cíl 3) Boj s dlouhodobou nezaměstnaností a podpora integrace mladých lidí a osob vyřazených z trhu práce do pracovního procesu. Cíl 4) Podpora adaptace pracovníků na hospodářské změny a na změny ve výrobě. Cíl 5) Podpora rozvoje venkovských regionů. a) urychlením strukturálních změn v zemědělství v rámci reformy společné zemědělské politiky a podporou modernizace a restrukturalizace rybolovu. b) umožněním rozvoje a strukturálních změn venkovských regionů

V 70. a 80. letech dochází v důsledků světové krize a ropných šoků k prohlubování meziregionálních rozdílů. Taktéž dochází ke zvolnění celkové hospodářské dynamiky. V těchto souvislostech začala Velká Británie prosazovat zavedení společné regionální politiky. V roce 1975 je založen Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF), což lze považovat za počátek systematické regionální politiky. ERDF se stal základní vnitřní institucí ES pro spravování regionální politiky a nástrojem na snižování výrazných regionálních diferencí v ES. Pomoc z rozpočtu byla přidělována na základě projektů, které členské státy předkládaly Evropské komisi v podstatě automaticky.

V roce 1995 byla v souvislosti s rozšířením Evropské unie o další tři státy (Rakousko, Švédsko a Finsko) tato paleta pěti cílů rozšířena o další. Nově přijatý cíl souvisí právě s přijetím dvou severských zemí: Cíl 6) Rozvoj a strukturální změny regionů s extrémně nízkým zalidněním.

V roce 1986 se v dokumentu Akt o jednotné Evropě objevuje i definice regionální politiky, která je tak poprvé začleněna do primárního práva Společenství, a to v následující podobě: “Společenství rozvíjí a uskutečňuje aktivity vedoucí k podpoře celkového harmonického vývoje a k posilování své hospodářské a sociální soudržnosti. Společenství se zaměřuje zvláště na zmenšování nerovnoměrností mezi různými regiony a soustřeďuje se na zaostalé regiony, jimž se dostává nejmenší podpory.”

Strukturální a především pak regionální politika Evropské unie byla v průběhu devadesátých let kritizována zejména kvůli svému širokému záběru a plošnosti podpor. Mnohdy docházelo k překrývaní realizovaných programů, což vedlo k neefektivnímu využívání finančních prostředků určených na provádění strukturální politiky. Na jaře 1997, kdy se konalo mimořádné zasedání Evropské rady v Berlíně, byl schválen materiál s titulem Agenda 2000, popisující výhled pro EU v prvních letech příštího století. V dokument se mimo jiné hovoří i o ekonomické a sociální kohezi a o strukturálních fondech, jsou zde uvedeny hlavní kroky reformy strukturální politiky EU.

Přestože nové pojetí regionální politiky uplatňované v Unii bezesporu zaznamenalo celou řadu pozitivních výsledků spočívající především ve snížení regionálních rozdílů, objevila se v souvislosti se vstupem Španělska a Portugalska (1986), které se staly velkými příjemci pomoci, potřeba hledat efektivnější způsoby realizace integračních cílů v této oblasti. Kritizována byla především zejména nízká míra koordinace regionální politiky se zemědělskou a sociální politikou ve sféře finanční i koncepční. Proto bylo v roce 1988 orgány Společenství rozhodnuto o integraci regionální politiky s částí sociální a agrární politiky do tzv.

Zásadní změnou, která byla na základě tohoto dokumentu provedena je redukce výše zmiňovaných 6 cílů na tři, a to dva regionální programy a jeden horizontální program pro lidské zdroje“. Jedná se o:

230

Toto nařízení vymezuje státy oprávněné pro podporu z Kohezního fondu a mimo to uvádí, že do konce roku 1999 čtyři členské státy (Řecko, Irsko, Portugalsko a Španělsko), které vyhovují tomuto kritériu, jsou jedinými možnými příjemci z tohoto fondu, tzn. že jedině tyto státy mohou z Kohezního fondu čerpat prostředky. V novém rozpočtovém období na léta 2000-2006 plynou i nadále finanční prostředky z tohoto fondu do výše uvedených zemí. V případě Irska byl však vzhledem k dosažené úrovni HDP/obyv. přísun prostředků omezen pouze do roku 2003. Po rozšíření Unie v roce 2004 má přístup k finančním prostředkům i celá desítka nově vstoupivších zemí.

Cíl 1) Podporu rozvoje a strukturálních změn, jejichž rozvoj zaostává Cíl 2 ) Podporu hospodářské a společenské přeměny oblastí, jež čelí strukturálním potížím Cíl 3) Podporu přizpůsobování a modernizace systémů vzdělávání, školení, zaměstnanosti a další opatření na podporu rozvoje lidských zdrojů Pro dosažení stanovených cílů v oblasti regionálního rozvoje využívají členské státy Unie či jejich regionální a místní orgány celou řadu nástrojů, kterými strukturální politika disponuje. Na úrovní Unie sehrávají v této oblasti zásadní úlohu strukturální fondy, Kohezní fond a Evropská investiční banka.

Na rozdíl od předchozích zdrojů, jsou prostředky z Fondu soudržnosti spojeny s plněním určitých podmínek, tzn. jde o podmíněnou pomoc. Pomoc z Kohezního fondu je vedle geografických limitů vázána také na makroekonomická kritéria sledující možnost zapojení do hospodářské a měnové unie. Podle ustanovení Maastrichtské smlouvy musí dotyčné členské státy vytvořit programy, které povedou k dosažení podmínek hospodářské konvergence a které budou směřovat k vyhnutí se nadměrným vládním deficitům. Ty souvisí s procesem, který EU nastoupila v devadesátých letech s cílem dosáhnout větší finanční stability a tzv. nominální konvergence pokud jde o dynamiku inflace, rozpočtovou rovnováhu, stabilitu měnových kurzů a úrokových měr jednotlivých členských států. Plnění stanovených podmínek je zásadním předpokladem participace na přidělených kvótách. V případě, že Rada EU dojde k závěru, že dotyčný členský stát neplní své závazky, udržuje nadměrný schodek státního rozpočtu a nezlepšuje svůj výkon v rámci kritérií, vymezených pravidly Evropské hospodářské a měnové unie, pozastaví mu vyplácení prostředků z tohoto fondu. Prostředky z Fondu soudržnosti jsou určeny pouze na akce určitého charakteru:

Strukturální fondy pozitivně přispívají ke snižování regionálních rozdílů a ke zlepšování životního prostředí. Již v roce 1960 byl ustaven Evropský sociální fond (ESF) s cílem přispívat k rekvalifikaci pracovní síly v postižených oblastech a čelit nezaměstnanosti mládeže. V roce 1962 v souvislosti se zavedením a financováním společné zemědělské politiky byl ustaven Evropský zemědělský usměrňovací a záruční fond (EAGGF). Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF) byl ustaven v roce 1975 a poskytuje největší rozsah finančních prostředků na strukturální politiku (asi 51% celkových výdajů na tuto politiku). Důvodem je jeho široké zaměření na posilování ekonomického potenciálu v subvencovaných regionech, podpora rozsáhlých strukturálních změn a široký vějíř pomocí při podpoře hospodářského růstu a zaměstnanosti. Z tohoto fondu je rovněž možné financovat přeshraniční spolupráci a výměnu zkušeností mezi členskými zeměmi. Dále zde můžeme zahrnout i Finanční nástroj pro podporu rybolovu, který napomáhá restrukturalizaci přímořských oblastí postižených úpadkem rybolovu. Po podepsání Maastrichtské smlouvy došlo k další reformě Strukturálních fondů (1993), zejména k ustavení Kohezního fondu. Kohezní fond, neboli Fond soudržnosti není oficiálně zařazen mezi strukturální fondy, je nezávislý a jeho posláním je přispět k urychlenému rozvoji nejméně rozvinutých zemí Unie tak, aby tyto byly schopny plnit konvergenční kritéria pro vstup do Evropské hospodářské a měnové unie. V Maastrichtské smlouvě je stanoveno, že finanční prostředky z Kohezního fondu (Fondu soudržnosti) by měly být poskytovány “členským státům s HDP na obyvatele nižším než je 90 % průměru Společenství, které mají program vedoucí ke splnění podmínek hospodářské konvergence”. Prostřednictvím Kohezního fondu se spolufinancují rozsáhlejší projekty nadregionálního charakteru, jejichž náklady přesahují 10 miliónů eur.

1.

environmentální projekty přispívající k environmentální politice Společenství a zejména k prioritám pátého programu politiky a akcí vztahujících se k životnímu prostředí a trvale udržitelnému rozvoji,

2.

projekty společného zájmu v oblasti dopravní infrastruktury, které jsou součástí realizace priorit transevropských sítí vytýčené Společenstvím.

Strukturální politika a v podstatě i využívání jednotlivých strukturálních fondů vychází z několika základních principů, které byly zavedeny reformou z roku 1988: 1.

231

Princip koncentrace, který předpokládá koncentraci úsilí do oblastí, kde se očekává nejvyšší zhodnocení.

2.

3.

Princip adicionality (doplňkovosti), který má zajistit, aby financování ze strukturálních fondů Společenství nebylo využito jako náhrada národních strukturálních subvencí.

2.

Princip partnerství, jehož uplatnění hraje při výběru projektů rozhodující roli. Daný princip předpokládá úzkou spolupráci jak mezi Evropskou komisí a odpovídajícími orgány na národní, regionální a místní úrovni určenými každým členským státem, ale také mezi subjekty, jež se na čerpání finančních prostředků podílejí, a to ve všech etapách přípravy a realizaci podpůrných programů.

4.

Princip programování, který klade důraz na komplexní přístup k řešení problémových regionů. Prostředky fondů jsou alokovány na základě víceletých a víceoborových programů předkládaných Evropské komisi vládou členské země, nikoliv na základě jednotlivých projektů.

5.

Princip monitorování a vyhodnocování zahrnuje průběžné sledování a vyhodnocování prováděných opatření a celkové efektivnosti vynakládaných finančních prostředků.

6.

Princip subsidiarity, který vyjadřuje skutečnost, že zodpovědnost se přesouvá co možná nejblíže úrovni konkrétní reality, kde se při realizaci daného projektu mohou nejlépe zohlednit místní podmínky.

3. 4.

• Inovativní opatření (1 % celkové částky) jsou také vázána na Iniciativu Společenství. Tato se soustřeďují především na prověřování nových forem regionální politiky. Zde strukturální fondy financují studie, opatření technické pomoci a pilotní projekty. Pilotní či vzorové projekty mohou být předkládány členskými státy, regionálními nebo místními orgány, případně i soukromými osobami. Musí se týkat témat, které předkládá Komise. Z výše uvedeného je zřejmé, že v uplynulých letech se Společenství snaží o redukci opatření, na které je možné čerpat podporu, což se mimo jiné také projevilo ve stanovení určitých finančních stropů pro stávající programovací období. Pro léta 2000-2006 se tak předpokládá poskytnutí finančních prostředků na politiku ekonomické a sociální soudržnosti (pomoc méně prosperujícím regionům a slabším sociálním skupinám) ve výši 0,46 % hrubého domácího produktu Unie. Je to procentuální podíl, o němž rozhodla Evropská rada v Edinburghu pro konec finančního období 1994-1999. Z tohoto vyplývá, že pro opatření, jež jsou zahrnuty pod strukturální fondy a Kohezní fond mezi roky 2000 a 2006 je k dispozici 234,8 miliard euro (v cenách roku 1999) ve srovnání s 170 miliardami euro (v cenách r. 1999) pro období 1994-1999. Z toho balíku peněz je vyčleněno 21,8 miliard euro pro nové členské státy. Podle stanoveného pravidla by souhrnné transfery ze strukturálních fondů a Kohezního fondu pro stávající i budoucí členské státy neměly v daném období přesáhnout 4 % jejich hrubého domácího produktu.

Finanční prostředky ze strukturálních fondů přidělované na realizaci stanovených cílů se k příjemcům pomoci dostávají ve třech formách: •

První formou je pomoc, jež je podmíněna iniciativou členských států (tzv. národní iniciativy). Tato forma pomoci je koncipována na základě Regionálních rozvojových plánů (RDP) předložených členskými státy za oprávněné regiony. V období 1994-1999 plynulo na národní iniciativy cca 90 % prostředků strukturálních fondů, pro léta 2000-2006 byl tento podíl zvýšen až na 94 %.

•

Pomoc vázaná na samostatné programy Evropské unie (Iniciativy Společenství), kterou poskytuje Komise EU pro opatření zvláštního zájmu Společenství. Tyto iniciativy se podílely v období let 1994-1999 asi 9 % celkové částky strukturálních fondů V tomto období existovalo 13 Iniciativ Společenství. Pro léta 2000 – 2006 je počet Iniciativ redukován na 4 a jejich celkový podíl na strukturálních fondech se snížil z výše zmíněných 9 % na 5 %. V současné době tedy existují následující Iniciativy: 1.

a meziregionální spolupráce (část C) – je financována z ERDF, Urban: regenerace krizových zón ve středně velkých a velkých městech s cílem podpořit trvale udržitelný rozvoj měst - je financována z ERDF, Leader +: podpora místních iniciativ pro rozvoj venkova – je financována z EAGGF Equal: mezinárodní spolupráce na podporu boje se všemi formami diskriminace a nerovností na trhu práce - je financována z ESF.

2. Strukturální politika v příštím programovacím období (2007 -2013) Při stanovování výše uvedených podílů byly brány ohledy na finanční udržitelnost strukturální politiky v souvislosti s rozšířením Evropské unie o nové členské země. Podle původních kritérií obsažených v rámci platných cílů je zřejmé, že všechny nové

Interreg III, která se dále dělí na tři větve: přeshraniční spolupráce (část A), mezinárodní spolupráce (část B)

232

realizace tohoto přístupu ke strukturální politice finančně nejnáročnější ze všech variant. Od počátku se tedy její přijetí jevilo jako málo pravděpodobné, a to vzhledem k odmítavým postojům jak nových členských států, tak i původních členů, kteří do společného rozpočtu přispívají nejvyšší měrou.

členské státy s výjimkou Kypru, se řadí do skupiny zemí cíle 1, na jehož realizaci je určeno nejvíce prostředků. I přes provedené reformy je v souvislosti s mnohem širším rozšířením Unie (a to o státy s mnohem nižší ekonomickou úrovní), než se původně předpokládalo, aktuální otázka, jak finančně zajistit tuto politiku v budoucnu. V této souvislosti se vytvářejí tři skupiny států, jejichž zájmy lze považovat za konfliktní. První skupinu zemí tvoří „bohatší“ členské státy, jež lze zařadit k tzv. čistým plátcům do společného rozpočtu EU. Tyto projevují své obavy ze zvýšení nákladů na strukturální politiku a tím i z hrozby zvýšení odvodů do rozpočtu EU. Druhá skupina je tvořena „chudšími“ původními státy evropské patnáctky, které patřily a i nadále náleží k výrazným „čistým“ příjemcům ze společného rozpočtu. Ty nekvitují pozitivně nutnost dělit se o tyto finanční prostředky s nově přijatými zeměmi. Třetí skupinu zemí potom tvoří nové členské státy Unie, které se chtěji do čerpání pomoci ze zdrojů Unie zapojit za stejných podmínek, které platí pro původních patnáct států. Hledání kompromisu mezi uvedenými zájmy musí nutně vyústit v další úpravu pravidel pro poskytování pomoci v rámci strukturální politiky na programovací období let 2007-2013.

Třetí varianta zvyšovala práh pro všechny země a podle čtvrté měl platit jiný limit pro původní členy a jiný pro nováčky. Obě varianty v závislosti na nastavených parametrech mohly představovat výrazné úspory v rozpočtu Unie, což by zřejmě přivítaly ty členské státy, jež jsou čistými plátci do tohoto rozpočtu. Čtvrtá varianta mohla být za určitých podmínek potom lákavou i pro blíže nespecifikovanou skupinu zemí, která by vzhledem k definovaným limitům mohla profitovat. Pro koho by však stanovené limity byly výhodné lze pouze spekulovat, poněvadž tyto nikdy vymezeny nebyly. Uvedená diskuse byla zdrojem pro Třetí zpráva o hospodářské a sociální soudržnosti, jenž byla přijata v únoru 2004 a vyvrcholila v květnu 2004 v průběhu v pořadí třetího Fóra o soudržnosti. V červenci 2004 potom Evropská komise schválila legislativní návrhy na reformu politiky soudržnosti, jenž prošly diskusí v jednotlivých členských státech Unie a byla schválena Radou Evropské unie v březnu 2005.

V průběhu minulých čtyř let byla tato problematika v rámci odpovědných institucí, především potom Evropské komise, důkladně analyzována a diskutována. V centru pozornosti byl především zmíněný první Cíl strukturální politiky, na jehož realizaci v tomto období plyne až 70 % finančních prostředků vyčleněných na uplatňování politiky soudržnosti. Vznikly čtyři pracovní varianty, jak situaci rozdělování peněz v rámci prvního Cíle strukturální politiky po rozšíření Unie řešit.

Navrhovaná a scválená reforma si klade za cíl zásadní změnu obrazu evropské solidarity v rozšířené Evropské unii. Snaží se strukturální akce více soustřeďovat na strategické orientace Unie (jako např. na závazky lisabonské strategie či evropské strategie zaměstnanosti), tyto decentralizovat a realizovat jednodušším, efektivnější a transparentnějším způsobem. Prováděné akce by také měly být více cílovány do nejméně rozvinutých regionů.

V první variantě se po přijetí nových deseti kandidátských zemí předpokládalo zachování dosavadního prahu 75 % úrovně HDP/obyv. (PPP) ze základny všech 25 členských zemí, a to jak pro nové, tak i staré členské státy. K tomuto způsobu řešení daného problému se nepříliš vstřícně stavěly původní členské státy, v jejichž případě by došlo k omezení pomoci pro velké množství regionů, jenž se v rámci původních 15 členských států nacházeli těsně pod stanovenou 75 % hranicí. Rozšíření EU o desítku často podstatně méně vyspělých zemí totiž způsobilo pokles průměrné úrovně HDP/obyv. (PPP) zhruba o 9 procentních bodů a tedy i vylepšení relací HDP/obyv. těchto regionů ve vztahu k průměrné hodnotě Unie (tj. tzv. statistický efekt rozšíření).

Za tímto účelem Komise navrhla reorganizovat stávající tři Cíle do tří nových prioritních Cílů, kterými jsou: Cíl 1) Konvergence: tento Cíl je blízký současnému prvnímu Cíli, když je zaměřen na regiony, jejichž HDP/obyv (PPP) za poslední tři roky před přijetím příslušného nařízení nedosáhne ve vztahu k průměrné hodnotě daného ukazatele v rozšířené Unii relace 75 %. Součásti tohoto Cíle je také přechodná podpora pro regiony, které přesáhnou uvedenou hranici 75 % z již dříve zmiňovaného důvodu, kterým je statistický efekt rozšíření. Takováto finanční pomoc bude regionům poskytována až do roku 2013, přičemž se bude postupem času snižovat. Do centra pozornosti Cíle 1 budou spadat i nejvzdálenější regiony jako francouzské zámořské departementy, Azorské ostrovy a podobně, s cílem napomoci jejich integraci do jednotného vnitřního trhu. Nově by měl první cíl pokrývat i oblast působnosti Kohezního fondu, přičemž podmínky pro státy, jenž chtějí získat finance z tohoto fondu se v zásadě nemění, pouze

Ve druhé variantě byla ponechána stejná prahová hodnota (tj. 75 %) ve vztahu k EU-25, přičemž pro regiony stávajících členských zemí se dále měl započítávat jako základ původní průměr EU-15. Pomineme-li v tomto případě princip rovnosti členských zemí v tomto směru, kdy by znevýhodněny byly paradoxně členské státy na nižším stupni ekonomického rozvoje, byla by

233

5 nástrojů1. Po proběhnuvší reformě bude v letech 2007-2013 snížen počet finačních nástrojů na tři, a to:

vedle dvou v současnosti podporovaných oblastí (infrastruktura a životní prostředí) přibyla oblast třetí, kterou jsou obnovitelné zdroje energie. Hlavním úkolem stanoveného cíle je urychlit hospodářskou konvergenci nejméně rozvinutých regionů. Cíl 2) Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost: daný Cíl je určen pro všechny regiony, jenž nesplňují podmínky začlenění pod Cíl 1. Bude tedy zrušeno stávající rozdělení na zóny Cíle 2. Pomoc v rámci tohoto cíle má za úkol prostřednictvím programů regionálního rozvoje posílit konkurenceschopnost a atraktivitu regionů, předvídat hospodářské a společenské změny, podporovat ekologické aktivity směřující k ochraně životního prostředí, jakož i inovace a vzdělanost vedoucí k vytvoření „znalostní ekonomiky“. Další okruh preferovaných aktivit je dán Evropskou strategií zaměstnanosti, tj. podpora flexibility pracovníků a rozvoj trhu práce. Speciální přechodná podpora do roku 2013 v rámci daného cíle bude poskytnuta těm regionům, které jsou v současném programovacím období zařazeny pod Cíl 1 a které v roce 2007 díky svému hospodářskému pokroku již nebudou splňovat podmínky pro zařazení do Cíle Konvergence (tzv. podpora „phasing-in“). Jak je zřejmé z vymezení nového Cíle 2 nahrazuje tento stávající druhý a třetí cíl a jeho působnost je co do počtu regionů participujících na finanční pomoci podstatně rozšířena. Cíl 3) Evropská územní spolupráce: uvedený Cíl bude mít za úkol podporovat spolupráci na třech úrovních, kterými jsou přeshraniční spolupráce prostřednictvím společných programů, spolupráce na úrovni nadnárodních oblasti a sítě pro spolupráci a výměnu zkušeností v celé Unii. Přeshraniční spolupráce bude pokrývat ty regiony, jenž se rozprostírají jak podél vnitřních kontinentálních hranic, tak i některých vnějších kontinentálních hranic, včetně regionů podél hranic námořních. Cíl Evropská územní spolupráce bude v sobě zahrnovat veškeré aktivity, které jsou nyní prováděny prostřednictvím zmiňovaných Iniciativ společenství (Interreg, URBAN, EQUAL a Leader+) a tato forma pomoci bude zrušena. Předpokládá se také vznik Evropského nástroje pro sousedství a partnerství a tzv. Předvstupního nástroje, které by měly nahradit současné programy předvstupní pomoci (Phare, ISPA, SAPARD).

• •

•

Evropský fond regionálního rozvoje, jenž bude zapojen do financování všech tří výše uvedených cílů. Evropský sociální fond, který bude přispívat na realizaci Cíle Konvergence a Cíle Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost. Fond soudržnosti finacující stejné aktivity jako ve stávajícím programovacím období, avšak tyto byly nově začleněny pod Cíl Konvergence.

Naopak k žádné změně nedochází v případě principů, na kterých politiky soudržnosti stojí i v současnosti. Celkové finanční zdroje na strukturální politiku v letech 2007-2013 by měly činit 336,1 miliard eur (v cenách roku 2004). Přepočteme-li tuto částku na ceny roku 1999 potom uvedená částka činí cca 309 miliard eur. Vyčleněný objem peněz ze společného rozpočtu Unie, jenž bude vynaložen na politiku soudržnosti v budoucím programovacím období, tak bude o 31,6 % větší než v období stávajícím (20002006). Ve vztahu k celkovému objemu rozpočtových výdajů objem plánovaných výdajů na tuto politiku v období let 2007-2013 činí 32,8 %, což znamená pokles o 1,2 % oproti letům 2000-2006, kdy daná relace činila 34 procentních bodů. Rozdělení finančních prostředků mezi jednotlivé cíle zachycuje graf č.1 v přílohové části příspěvku. Největší část finačních prostředků je směřována na realizace Cíle Konvergence, a to 264 miliard eur (v cenách roku 2004), tedy 78,5 % všech prostředků určených na politiku soudržnosti. Z toho připadne 177,8 miliard eur (67,34 % z uvedených 264 miliard eur) regionům, které nedosahují úrovní vyprodukovaného HDP/obyv. (PPP) 75 % průměru EU, 22,14 miliard eur (8,38 %) regionům postiženým statistickým efektem a 62,99 miliard eur (23,86) státům, které splňují podmínky pro přiznání pomoci z Fondu soudržnosti (tzn. úroveň jejich HNP/obyv. je nižší než než 90 % průměrné úrovně tohoto ukazatele za celou Evropskou unii. Na Cíl Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost by mělo být vynaloženo 27,9 miliard eur (17,2 % celkového objemu rozpočtu politiky soudržnosti), přičemž 16,56 % z této částky (9,58 %) poputuje „phasing in“ regionům a zbytek (48,31 mld. eur) je přístupno členským zemím Unie, jenž neparticipují na strukturální pomoci v rámci prvního konvergenčního cíle.

Mimo změny v oblasti cílů, dojde k nepodstatným změnám i v rámci nástrojů, které bude Unie v příštím programovacím období k realizaci strukturální politiky užívat. V současnosti, pomineme-li zvláštní aktivity Evropské investiční banky v rámci této politiky, je k financování politiky soudržnosti využívano Kohézního fondu a 4 strukturálních fondů, tedy

1

Pokud bychom za samostatné nástroje brali zvlášť orientační a záruční sekci Evropské zemědělského záručního a uspěrňovacího fondu, potom by jich bylo šest.

234

Druhá skupina, jež byla tvořena státy, na jejichž území se nacházejí regiony, které by v důsledku rozšíření Unie přišly o možnost podílet se na největším balíku finančních prostředků určených regionům, jejichž HDP/obyv. (PPP) je nižší než 75 % průměru EU-25. Regiony, jenž jsou postiženy tímto tzv. statistickým efektem získají 22,14 miliard eur, což je asi 6,6 % celkových zdrojů politiky soudržnosti v letech 2007-2013. Vzhledem k velmi omezenému počtu regionů, kterých se toto týká, se rozhodně nejedná o nezanedbatelnou částku. Navíc regiony, které ztratily nárok na uvedené finanční příspěvky z důvodu svého hospodářského rozvoje („phasing in“ regiony) bodou mít k dispozici 9,58 mld.eur (2,9 % výdajů na strukturální politiku). I tyto členské státy Unie tedy mohou být v zásadě spokojeny.

Nejmenší část peněz připadne na poslední cíl Evropské územní spolupráce, a to 13,2 mld. eur (3,94 % celkového objemu rozpočtu politiky soudržnosti). Z této celkové částky je vyčleněno 47,73 % ma nadnárodní spolupráci (6,3 mld. eur), 35,61 % na přeshraniční spolupráci (4,7 mld. eur), 12,12 % pro Evropský nástroj pro sousedství a partnerství (1,6 mld eur) a zbytek ve výši 0,6 mld. eur je určen na sítě pro spolupráci a výměnu zkušeností v rámci Unie.

3. Reformovaná strukturální politika a členské státy Unie Výše jsme zmiňovali, že existovalo několik variant reformy strukturální politiky, jejichž zastánci se rekrutovali z členskéch států Evropské unie v závislosti na jejich výhodnosti pro tu či onu skupinu zemí. V zájmu dohody o politice soudržnosti na léta 2007-2013 bylo tedy nutné přijmout určité kompromisy, které se promítly i do v kapitole 2 popisované reformy. I přestože nedošlo doposud k přijetí finančního rámce na roky 20072013, a ten v předpokládaném termínu (tj. v červnu 2005), lze předpokládat, že tato již zásadních změn nedozná. Jedinou změnou v této souvislosti by v případě, že se skupině států vedené Velkou Británií podaří prosadit návrh na snížení rozpočtového stropu z 1,24 % HNP Evropské unie na úroveň 1 % HNP EU, mohlo být dodatečné určité snížení celkového objemu finančních prostředků na tuto politiku.

Jaké efekty přinese reformovaná strukturální politika pro nové členské státy? Předně je zapotřebí říci, že mimo 5 regionů (z nichž dvěmi regiony úrovně NUTS 2 jsou Slovinsko a Kypr), patří všechny regiony nových členských států mezi regiony, jejichž úroveň HDP/obyv. (PPP) nedosahuje zmiňované hranice 75 % průměru HDP/obyv. v EU-25. V takto postižených regionech tak v rozšířené Evropské unii nyní žije cca 34 % obyvatel Unie. Pro pomoc těmto regionům je v návrhu na reformu politiky soudržnosti na léta 2007-2013 navrženo 177,8 mld. eur. Tato částka představuje 67 % celkového objemu finančních prostředků vyčleněných na strukturální politiku v daném období. Oproti stávajícímu programovacímu období je to posílení o pouhá 3 %, přičemž počet obyvatel v těchto oblastech se zvýšil o polovinu. Před rozšířením v těchto regionech žilo pouze 22 % obyvatel Unie a investovalo se zde cca 64 % dostupných prostředků. To naznačuje značné oslabení prvku solidarity, na kterých si Evropská unie zakládá. Toto tvrzení dokazuje i změna absolutního objemu finančních částek, které mají plynout do těchto regionů od roku 2007 a které zde plynou nyní. Na realizaci stávajícího cíle je mezi roky 2000 a 2006 vynaloženo 135,9 miliard eur v cenách roku 1999. Přepočteme-li plánované výdaje v letech 2007-2013 na ceny roku 1999 dostáváme se k částce okolo 163 mld.eur, což tedy představuje navýšení mezi oběma obdobími o zhruba 20 %. Toto procento je tak výrazně nižší než činí zmiňovaný nárůst počtu obyvatel v postižených regionech. Jinak řečeno průměrný objem dotací poskytnutých na jednoho obyvatele žijícího v tzv. zaostávajících regionech se výrazně snížil.

Přestože ještě nejsou stanoveny konkrétní částky, které by měly v rámci realizace strukturální politiky do jednotlivých členských států Unie plynout, lze z dříve uvedených částek mnohé vyčíst a učinit určité dílčí závěry o úspěšnosti či neúspěšnosti jednotlivých zájmových skupin členských zemí při vyjednávaní o nové podobě strukturální politiky. Bohaté státy jako je Velká Británie, Německo, Francie, Švédsko, Nizozemí a Rakousko, jež jsou největšími čistými plátci do rozpočtu Unie vcelku pochopitelně požadují snížení jejich odvodů do společného rozpočtu a tedy i s tím souvísející úsporná opatření v rámci politik, jež EU realizuje. Těmto zemím schválený návrh politiky soudržnosti v letech 2007-2013 vychází vstříc nejen zmiňovaným poklesem podílů výdajů na strukturální politiku v rozpočtu EU, ale také zvýšením celkového objemu finančních prostředků v rámci této politiky, ke kterým budou mít přístup i vyspělé regiony, jež se na jejich území nacházejí. Konkrétně se jedná o 48,31 mld. eur v rámci nově definovaného Cíle Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost, tj. asi 14,4 % celkového objemu finančních prostředků připadajících na strukturální operace.

I přestože regiony v nových členských státech Unie budou mít možnost získat nižší objem finančních prostředků než tomu bylo u obdobně postižených regionů v původních členských státech Unie mezi roky 2000-2006, znamená strukturální politika Unie pro tyto značnou naději z hlediska podpory jejich dalšího rozvoje. Je zapotřebí připomenout, že kdyby

235

se tyto členy Evropské unie nestaly, neměly by přístup k daným finančním prostředkům vůbec, resp. by participovaly na mnohem nižší pomoci v rámci předvstupních programů či jiných nástrojů.

ekonomické vyspělosti na tyto prostředky v současnosti neměly nárok. Posledním důležitým aspektem této reformy je to, že tato oslabuje postavení regionu vůči celým státům, když přiznává značnou část finančních prostředků do působnosti Fondu soudržnosti.

Nové členské státy spolu s Řeckem, Portugalskem a Španělskem bodou moci čerpat finance i z Kohézního fondu. Zde je návrh navýšit finanční prostředky v porovnání se současným programovacím obdobím více než třikrát na hodnotu 62,99 miliard eur. Tento fond se tak bude podílet na celkové částce určené na politiku soudržnosti 23 %, což je ve srovnání se současným podílem 8,5 % výrazně více. Vezmeme-li do úvahy, že počet obyvatel žijící na území nových členských zemí Unie zhruba odpovídá počtu obyvatel žijících na území států, které měly možnost získávát pomoc z tohoto fondu v letech 2000-2006, znamená to v případě těchto zemí podstatné zlepšení jejich finanční pozice do budoucna.

Literatura: [1] FIALA, P., PITROVÁ, M. Evropská unie. 1. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2003. ISBN 80-7325-015-2. [2] LEBIEDZIK, M. Regional Development, Structural Policy and Re-conversion Models. Trainning and Guidence Module for Local Coal Conversion in Enlarging Europe.. Karviná: OPF SU v Karviné, 2003. 100 s. ISBN: 807248-224-6.

Z dříve uvedeného lze dovodit, že nejvíce na rozšíření Evropské unie z hlediska finanční pomoci ze strukturálních fondů doplatily nejméně rozvinuté původní členské státy jako je Řecko a Portugalsko, Španělsko, ale také např. Itálie. Je zřejmé, že se jedná o státy, na jejichž území se nachází velké množství zaostávajících regionů. Tyto se budou muset, vzhledem k úsporným opatřením, které prosazují bohaté členské státy, v daleko větší míře, než byly dosud zvyklí, dělit o finanční prostředky vyčleněné z rozpočtu Unie na strukturální operace.

[3] LEBIEDZIK, M. Reálná konvergence české ekonomiky a moravskoslezského regionu k ekonomice EU. In: PAULÍK, T. a kol. Regionální rozvoj v podmínkách sbližování a vstupu České republiky do Evropské unie. 1. vyd. Karviná: OPF SU Karviná, 2002. s. 117150. ISBN: 80-7248-181-9. [4] http://www.europa.eu.int/comm/regional_policy /sources/docoffic/2007/osc/index_en.htm

4. Závěr Schválená reforma strukturální politiky pro roky 2007-2013 je reformou kompromisní, která v sobě shrnuje různorodé požadavky a zájmy jednotlivých skupin zemí rozšířené Unie, které tíží společné problémy a reprezentují stejné nároky či výhrady k realizaci této politiky. To, že se zájmy v rámci strukturální politiky těchto zemí často diametrálně odlišují, je pochopitelné, nicméně důležitou se jeví skutečnost, že tyto spolu nacházejí v těchto otázkách společnou řeč a že se dohodnou na základních cílech, nástrojích a principech, na kterých tato významná politika Unie stojí. Přestože se v úvodu definovaný cíl, jakož i principy této politiky nemění, dojde v příštím programovacím období k některým zásadnějším změnám v realizaci strukturální politiky. Především dojde k výrazné úpravě cílů této politiky a redukci nástrojů, kdy jejich počet klesne ze současných pěti na pouhé tři. Důležitou skutečností je také to, že poklesne podíl výdajů na tuto politiku v rámci rozpočtových výdajů Společenství. Oproti současnosti také dochází i k určitému oslabení prvku solidarity bohatších regionů s chudšími, když v letech 2007-2013, budou mít možnost získat finanční prostředky ze strukturálních fondů i regiony, které díky své

236

Přílohy:

Graf 1: Rozdělení finančních prostředků na strukturální politiku v letech 2007-2013

Vnější hranice: 1,6

"Phasing in" regiony: 9,58

Přeshraniční spolupráce: 4,7

Nadnárodní spolupráce: 6,3 Evropské sítě spolupráce: 0,6

Regiony mimo Cíl Konvergence

Programy pro nejodlehlejší regiony: 1,1 Regiony pod 75 % průměrného HDP: 177,8 Fond soudržnosti: 62,99

Regiony, které jsou postiženy statistickým efektem: 22,14

Pramen: http://www.europa.eu.int/comm/regional_policy/debate/forum_en.htm

237

Tabulka 1 : Regionální HDP (NUTS 2) v budoucích členských státech Evropské unie v roce 2002 HDP/obyv. Relace EU-15 Relace EU-25 Relace (PPP) v euro = 100 =100 VSZ=100 Česká republika 15 200 63,3 69,4 138,2 Praha 31 900 132,9 145,7 290,0 Střední Čechy 12 200 50,8 55,7 110,9 Jihozápad 13 400 55,8 61,2 121,8 Severozápad 11 600 48,3 53,0 105,5 Severovýchod 12 400 51,7 56,6 112,7 Jihovýchod 12 900 53,8 58,9 117,3 Střední Morava 11 500 47,9 52,5 104,5 Moravskoslezský kraj 12 200 50,8 55,7 110,9 Maďarsko 13 200 55,0 60,3 120,0 Közép-Magyarorszag 18 600 77,5 84,9 169,1 Közép-Dunantúl 11 500 47,9 52,5 104,5 Nyugat-Dunantúl 14 000 58,3 63,9 127,3 Dél-Dunantúl 9 500 39,6 43,4 86,4 Észak-Magyarorszag 8 100 33,8 37,0 73,6 Észak-Alföld 7 900 32,9 36,1 71,8 Dél-Alföld 9 200 38,3 42,0 83,6 Polsko 9 400 39,2 42,9 85,5 Dolnoslaskie 9 900 41,3 45,2 90,0 Kujawsko-Pomorskie 8 500 35,4 38,8 77,3 Lubelskie 6 700 27,9 30,6 60,9 Lubuskie 8 700 36,3 39,7 79,1 Lódzkie 8 700 36,3 39,7 79,1 Malopolskie 8 600 35,8 39,3 78,2 Mazowieckie 14 300 59,6 65,3 130,0 Opolskie 8 000 33,3 36,5 72,7 Podkarpatckie 7 100 29,6 32,4 64,5 Podlaskie 7 000 29,2 32,0 63,6 Pomorskie 9 700 40,4 44,3 88,2 Slaskie 10 600 44,2 48,4 96,4 Swietokrzyskie 7 500 31,3 34,2 68,2 Warminsko-Mazurskie 7 400 30,8 33,8 67,3 Wielkopolskie 10 100 42,1 46,1 91,8 Zachodniopomorskie 9 600 40,0 43,8 87,3 Slovensko 11 800 49,2 53,9 107,3 Bratislavský kraj 23 600 98,3 107,8 214,5 Západné Slovensko 11 000 45,8 50,2 100,0 Stredné Slovensko 10 200 42,5 46,6 92,7 Východné Slovensko 9 600 40,0 43,8 87,3 Estonsko* 9 900 41,3 45,2 90,0 Kypr * 17 300 72,1 79,0 157,3 Litva* 9 900 41,3 45,2 90,0 Lotyšsko* 7 500 31,3 34,2 68,2 Malta* 13 100 54,6 59,8 119,1 Slovinsko* 17 700 73,8 80,8 160,9 Nově vstupující země 11 000 45,8 50,2 100,0 (VSZ-10) EU-15 24 000 100,0 109,6 218,2 EU-25 21 900 91,3 100,0 199,1 Pramen: Český statistický úřad, Statistical yearbook on candidate and south-east European countries, www stránky statistických úřadů jednotlivých zemí, vlastní výpočet Regiony

*Vzhledem k velikosti uvedeného státu, je tento z hlediska regionálního členění NUTS považován za úroveň 2.

238