Rapportage Verzelfstandiging openbaar primair onderwijs Hengelo. (fase 1).
,i
I
- ~
Inleiding ............................................................................................. 2 Missie en verzeHstandiging .................................................................. 3 Terugblik op 23 november 2006 .......................................................... 4 De missie en visie van het primair openbaar onderwijs Hengelo .............. 5 Toetsing van missie aan karakteristieken en bestuursvormen van het openbaar basisonderwijs Hengelo ......................................................... 6
6.
VO 5\ ab b
Conclusies .......................................................................................... 7
-
december 2006
1
..... .. -.......-.._.. _~...-........ ...... _..... ~~. ,
1.
Inleiding -
Het college van B & W van de gemeente Hengelo vormt het bevoegd gezag van een negen openbare basisscholen en één speciale basisschool, alsmede van de OSG Hengelo. In de gemeente vindt al enkele jaren een debat plaats over een andere bestuursvorm voor het openbaar primair onderwijs en het openbaar voortgezet onderwijs. In een eerder stadium is een verkennend onderzoek gedaan naar de mogelijkheden van verzelfstandiging van het bestuur over het openbaar onderwijs gecombineerd met een bestuurlijke schaalvergroting, waarbij respectievelijk het openbaar en algemeen bijzonder onderwijs van de gemeenten Hof van Twente en Borne betrokken zijn geweest. Element van deze verkenning vormde de vraag in hoeverre het wenselijk zou zijn de OSG Hengelo deel te laten uitmaken van deze bestuurlijke organisatie dan wel ten behoeve van deze school voor voortgezet onderwijs een aparte bestuursvorm in te stellen. Het in 2005 uitgevoerde verkennend onderzoek heeft niet geleid tot een besluit over een andere bestuursvorm van het openbaar onderwijs van de gemeente Hengelo. Dit vanwege het feit dat voor het concept van de bestuurlijke schaal van de drie gemeenten Hengelo, Borne en Hof van Twente bij de laatste geen draagvlak aanwezig was en over de plaatsing van het primair én voortgezet openbaar onderwijs onder één bevoegd gezag verschillend werd gedacht. Het college van B&W heeft besloten een opdracht neer te leggen bij VOS/ABS Consuiting om in eerste instantie een studiedag te verzorgen over de visie/missie van het openbaar basisonderwijs Hengelo om vervolgens te bezien welke bestuursvorm, managementstructuur en eventuele samenwerkingsvorm daarbij noodzakelijk is. De resultaten van de studiedag (fase 1) worden gepresenteerd in een korte schriftelijke rapportage. Deze rapportage bevat in ieder geval de onderstaande richtinggevende uitspraken: • •
De elementen van de missie/visie van het primair openbaar onderwijsj De mate van noodzaak/wenselijkheid tot verzelfstandiging; i& Overwegingen m.b.t. de bestuurlijke schaal; • Primair en voortgezet onderwijs: apart of samen; • De mate van verzelfstandiging: bestuurscommissie of eigen rechtspersoon. Deze rapportage beschrijft fase 1.
vo s \ a b b -
december 2006
2
2.
Missie en verzelfstandiging
Op 23 november 2006 heeft in Hengelo een ,studiebijeenkomst plaatsgevonden, waaraan deel werd genomen door: • De wethouder van onderwijsj <~ De interim manager (pfo/sf)j • Het bovenschools managementj ., De directeuren van de scholen voor primair onderwijs (incl. sbo).
Onder leiding van de heren Bart Wever en Jan Littink van VOS/ABB consuiting heeft via een interactief proces een discussie plaatsgevonden over een drietal onderwerpen. 1.
De missie en visie van het primair openbaar onderwijs Hengelo
Welke ambitie heeft de nieuwe organisatie?
2.
Toetsing van missie aan karakteristieken van het primair openbaar onderwijs Hengelo
De passende bestuurlijke schaal voor primair onderwijsj Wel of geen meerwaarde van primair en voortgezet onderwijs onder één bestuurj Bestuursfi losofiej Toepassing van het governancebeginsel van de scheiding tussen bestuur en intern toezichtj Positie bovenschoolsmanagementj Positie en rol schooldirecteurenj Vorm, inhoud en positie bestuursondersteuningj De mate waarin het gemeentebestuur betrokken wil blijven bij het openbaar onderwijs.
3.
Toetsing van missie en karakteristieken aan mogelijke bestuursvormen
Welke invloed hebben missie en karakteristieken op de te kiezen bestuursvorm? Alle varianten zijn in de presentatie meegenomen: te weten de integrale bestuursvorm, bestuurscommissie, ex artikel 83, stichting, openbaar rechtspersoon, samenwerkingsstichting en openbaar lichaam WGR.
VOS {
abb -
december 2006
3
3.
Terugblik op 23 november 2006.
In de inleiding werd aan de aanwezigen gevraagd wat de verwachting van de dag was. Hierin werd aangegeven, dat men gelet op de streefdatum van 1 januari 2008 nu snel met elkaar aan de slag wil om te bezien, of het openbaar basisonderwijs van de gemeente Hengelo in staat is om zelfstandig te worden. De wens tot het zelfstandig worden was bij de aanwezigen duidelijk aanwezig. De aanwezigen zouden hierover graag een uitspraak krijgen op deze dag. Ook bleken er financiële vragen over het verzelfsta ndigingverhaal.
1 \
VOS
~ ab b -
december 2006
4
.............................................................t)
tf'# . ........ _...........
4.
De missie en visie van het primair openbaar onderwijs Hengelo
Werkwijze: In een korte introductie (zie bijlage 1) van de meerwaarde van de visie/missie voor een organisatie naar aanleiding van de stelling: Werken vanuit missie/visie heeft meerwaarde mits de missie/visie door het management/het bestuur gedragen wordt. Naar aanleiding van deze stelling werd door de groep opgemerkt, dat de visie/missie niet alleen voor het management/bestuur gedragen moest worden maar door alle personeelsleden binnen de totale organisatie. De meerwaarde van visie op organisatieniveau: a. Richtinggevend voor de scholen; b. Ruimtescheppend voor de scholen; c. Verwijst naar de identiteit; d. Bindend en enthousiasmerend voor de scholen; e. Geeft aanleiding om op schoolniveau nader te concretiseren, te prioriteren en uit te werken; f. Geeft aanleiding geven tot het voeren van kwaliteitsgesprekken 'op alle niveaus'; g. Startpunt voor onderwijsontwikkeling en kwaliteitszorg.
I i
In vier groepen is de volgende opdracht uitgewerkt: Geef in maximaal 5 kernwoorden de visie voor het openbaar basisonderwijs Hengelo. Bij de inventarisatie van de opbrengst van de groepen kwamen vijftien items naar voren. De tweede groepsopdracht, die hieruit voortvloeide was, dat deze vijftien gezamenlijke items terug moesten naar vijf gezamenlijke items, waarbij ook gelet werd op de vier F-en: Fun, Future, Feeling en Feedback. Uiteindelijk bleven de volgende items (kernwoorden) als visie/missie voor het openbaar basisonderwijs Hengelo staan: e KWALITEIT op het gebied van inho.ud., zorg voor personeel en leerlingen, bereikbaarheid en veiligheid; • OPENHEID naar ouders en leerlingen, waarbij we trots uitstralen. Ook moet de identiteit (een afspiegeling van de samenleving) duidelijk naar voren komen; • TOEKOMSTGERICHT, waar nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen gevolgd worden; • ONTWIKKELENDNERNIEUWEND, waarbij er sprake is van een dynamische en ambitieuze organisatie; • DIVERSITEIT in de verschillende schoolconcepten binnen de organisatie; R DYNAMISCH: de gehele organisatie moet dynamisch zijn en dynamiek uitstralen. Aan het einde van de ochtend werd door de gehele groep vastgesteld dat deze kernwoorden voor het openbaar basisonderwijs Hengelo als uitgangspunten zouden gaan dienen voor de stap naar de toekomst. Ook werd opgemerkt, dat een dergelijk visiestuk ook in 2005 was beschreven, maar dat het nu meer van iedereen is en dat dit ook verder in de organisatie verspreid zal moeten worden.
VOS \
ab b
-
december 2006
5
. . ... . .............. ..{t)
.1
l
5.
Toetsing van missie aan karakteristieken en bestuursvormen van het openbaar basisonderwijs Hengelo
In een presentatie (zie bijlage 2) over bestuursvormen, -modellen, filosofie en portfolio werd aandacht besteed aan de mogelijkheden en onmogelijkheden op dit terrein. Er werden samenwerkingsmogelijkheden geschetst en er werd aandacht besteed aan de schaalgrootte van organisaties. Ook werd stilgestaan bij de voor- en nadelen van een verticaal bestuur: een bestuur voor primair en voortgezet openbaar onderwijs.
\
\
I
Na deze introductie werd er een opdracht gegeven om in de afzonderlijke kleine groepen uit te werken. Deze opdracht bestond uit het beantwoorden van acht vragen betreffende de mening van iedereen omtrent (eigen) verzelfstandiging, schaalgrootte, bestuurlijke samenwerking, management en staf, rol van de gemeente Hengelo. Dit alles beschreven vanuit een toekomstig beeld. Zoals de organisatie er uit zou moeten zien in een nieuwe situatie. Bij de nabespreking van de opdracht bleek dat er weerstand bestond bij de directeuren van het openbaar basisonderwijs Hengelo betreffende de vraag van de eventuele bestuurlijke samenwerking met het voortgezet onderwijs in Hengelo. In een eerder stadium is de vraag en de invulling van één bestuur voor het primair en voortgezet onderwijs aan de orde geweest. De mening van de directeuren van het openbaar primair onderwijs is, dat het openbaar primair onderwijs daarbij een ondergeschikte rol kreeg toegewezen. Het openbaar primair onderwijs is in dit traject in de beleving van de directeuren onvoldoende serieus genomen. Binnen het gehele directieberaad, bovenschool management en schooldirecteuren, wordt aangegeven dat er, mede gezien de geschetste voor- en nadelen in de presentatie, op dit moment geen draagvlak is voor een zelfstandig bestuur voor openbaar primair en voortgezet onderwijs. De algemene mening is dat het openbaar basisonderwijs eerst op eigen benen moet worden gezet en dat er vanuit een eigen zelfstandige situatie verder gekeken zou kunnen worden, indien noodzakelijk, naar andere bestuurlijke samenwerking. Hierbij wordt gedacht aan eventuele bestuurlijke samenwerking binnen gemeentegrenzen met voortgezet openbaar onderwijs of met andere besturen voor primair onderwijs. Ook staat men in de toekomst open voor bestuurlijke samenwerking over de gemeentegrenzen heen. Alle groepen gaven binnen de vragenlijst aan, dat het de voorkeur verdient om als openbaar basisonderwijs Hengelo eerst zelf te verzelfstandigen bij voorkeur in een stichting, waarbij wel telkens de vraag gesteld werd of het openbaar basisonderwijs Hengelo hiervoor beschikt over de geschikte schaalgrootte. Dit alles in het licht van de 's ochtends opgestelde visie en het ambitieniveau, dat hoog was. Verdere inventarisatie van de vragenlijsten geeft aan, dat het openbaar basisonderwijs Hengelo op hoofdlijnen bestuurd zou moeten worden, bij voorkeur in een formeel raad van toezicht model. Daarnaast is aangegeven dat er een algemeen directeur als bovenschools management zou moeten komen. De rol van de schooldirecteuren is die van onderwijskundig manager van de school, die in het directieoverleg meebeslist over de bovenschoolse besluiten. Voor de bestuursondersteuning (staf) wordt gedacht aan drie beleidsmedewerkers, al dan niet parttime, (personeel, huisvesting, financiën, public relations, onderwijsinhoudelijk) en administratie. Verder wordt aangegeven om de personeelsadministratie en de financiële zaken onder te brengen bij een administratiekantoor. Over de positie van de gemeente wordt aangegeven, dat deze bij de vorming van een stichting op afstand is, zoals dat formeel wettelijk geregeld is. Verder willen de directeuren graag weten of hun rapport 1I0p eigen benen" een voldoende financiële onderbouwing biedt voor een goede start bij verzelfstandiging. Deze rapportage is in het voorjaar 2006 door het bovenschools management gemaakt en aangeboden aan B & W van de gemeente Hengelo. Een onderzoek naar de financiële onderbouwing van dit rapport maakt geen onderdeel uit van de eerste fase van dit onderzoek door VOS/ABB Consulting. vos\abb -
december 2006
6
.
..............._.. ~;\
.. _..-
~ - _.. _
6.
Conclusies
Conform de opdracht is samen met de schooldirecteuren, de algemene directie, de wethouder en de interim manager (pfo/sf) een missie voor het openbaar basisonderwijs ontwikkeld die mag rekenen op een breed draagvlak. Ten aanzien van de bestuursvorm wordt gekozen voor een stichting. Andere bestuurlijke combinaties van het openbaar basisonderwijs in Hengelo met openbaar of bijzonder basisonderwijs in de stad of in de regio zijn op dit moment niet voorhanden. Blijft over - conform de wens van het basisonderwijs verzelfstandiging van het openbaar basisonderwijs in Hengelo in één zelfstandige stichting.
\
Op dit moment is het niet raadzaam om verder te gaan met de onderzoeken naar een verticale bestuursvorm met het openbaar voortgezet onderwijs Hengelo. Er bestaat nu geen draagvlak bij het openbaar basisonderwijs voor het onderbrengen van het openbaar basisonderwijs en het openbaar voortgezet onderwijs in Hengelo in één rechtspersoon. Op 1 januari 2008 moet een en ander ten aanzien van de verzelfstandiging voltooid zijn. Deze periode is te kort om te werken aan het herstel van vertrouwen tussen het primair en het voortgezet onderwijs. De voordelen (een gezamenlijke staf, een spreiding van de financiële risico's, een forse partner in overlegmomenten, schaalgrootte) van zo'n samenwerking vallen weg ten opzichte van de nadelen (verlies aan sectorale eigenheid, cultuurverschillen, machtsstrijd als alternatief voor partnerschap) van dit moment. De vraag is gesteld of de schaal van het openbaar basisonderwijs in Hengelo voldoende is om op basis van haar visie! missie en ambities alleen verder te gaan, of dat zij (op termijn) een partner nodig heeft. Het openbaar basisonderwijs Hengelo heeft per 1 oktober 2006 ongeveer 2500 leerlingen inclusief het speciaal basisonderwijs. Qua omvang lijkt dit voldoende - gelet op het landelijke beeld - om zelfstandig verder te gaan. In hoeverre deze omvang het mogelijk maakt om de ambities waar te maken kan niet zonder nadere concretisering van de ambities worden vastgesteld. Het gaat hier om een voorlopige inschatting, zonder bestudering van de situatie bij het basisonderwijs Hengelo. Of de gestelde ambities gehaald kunnen worden met deze schaalgrootte is een kwestie van keuzes binnen de organisatie. Dit komt in fase 2 aan de orde. Er blijft nog een aantal vragen liggen, die verder uitgezocht moet worden: De vergadering heeft voorkeuren uitgesproken voor een managementstructuur met een staf op het gebied van personeelsbeleid, financiën, onderwijsinhoud, huisvesting. De vraag is of hiervoor eigen personeel benoemd wordt, waardoor personele verplichtingen ontstaan of dat kennis op bepaalde deelgebieden en managementondersteuning wordt ingekocht. Wordt een directeur in de nieuwe situatie een onderwijskundig leider of een integrale schoolleider? Dit zijn zaken, die in de tweede fase nader uitgezocht moeten worden. Evenals een financiële doorrekening hiervan. In ieder geval zal de vinger aan de polsgehouden moeten worden, of het gestelde ambitieniveau zoals verwoord in het visieverhaal permanent behaald kan worden bij de huidige schaalgrootte. Daarom zullen bij verzelfstandiging regelmatig evaluaties nodig blijven om dit te monitoren.
VOS \ .1
bb -
december 2006
7
........... .... .. . .. . .. ........... ..... ~
.... .._.... ~
.. ...._.. _...•._... _.....
cf
Wellicht kunnen op een later tijdstip, wanneer de organisaties voor openbaar primair en voortgezet onderwijs In Hengelo eerst zelf zijn verzelfstandigd in een eigen stichting, de banden wat nauwer aangetrokken worden. Deze bereidheid is tijdens de bijeenkomst getoond. Ook kan er, indien nodig, nog verder gekeken worden naar andere besturen voor primair onderwijs om mee samen te werken of te fuseren. De conclusie is dat op dit moment de enig reële optie voor verzelfstandiging van het openbaar basisonderwijs in Hengelo is om het in een zelfstandige stichting onder te brengen. Alleen deze optie kan op een breed draagvlak rekenen. Verzelfstandiging per 1 januari 2008 kan bij een strakke planning worden gerealiseerd. Er wordt nog op gewezen dat indien gebruik wordt gemaakt van de wettelijke bruidsschatregeling de verzelfstandiging in ieder geval vóór 1 januari 2009 dient te zijn geëffectueerd.
mr. A.G. Wever J.A. Littink, mba-me december 2006
vos\abb -
december 2006
8
.............. _. (~~
