Onderzoek verzelfstandiging bestuur openbaar primair onderwijs Deventer. Rapportage quick scan risicoanalyse personele en materiële exploitatie

Onderzoek verzelfstandiging bestuur openbaar primair onderwijs Deventer. Rapportage quick scan risicoanalyse personele en materiële exploitatie.

drs Karsten Hiemstra 7 februari 2007

Inhoudsopgave 1. INLEIDING .................................................................................................... 2 2. LEERLINGPROGNOSES .................................................................................. 3 3. RISICO’S MET BETREKKING TOT DE PERSONELE EXPLOITATIE..................... 4 3.1 RISICO’S IN VERBAND MET HET LEERLINGENVERLOOP.................................................. 4 3.2 FORMATIEVE ONTWIKKELINGEN ........................................................................... 4 3.2.1 Lumpsumbekostiging............................................................................. 4 3.2.2 Formatieve ontwikkelingen..................................................................... 4 3.2.3 Budget voor personeel en natuurlijk verloop............................................. 5 3.2.4 Ontslagbeleid / werkgelegenheidsbeleid................................................... 6 3.3 OVERIGE RISICO’S MET BETREKKING TOT HET PERSONEEL ............................................ 7 3.3.1 Ziekteverzuim ...................................................................................... 7 3.3.2 Ontslagprocedures ................................................................................ 7 3.3.3 Opheffingsnorm .................................................................................... 8 4.

RISICO’S MET BETREKKING TOT DE MATERIËLE EXPLOITATIE .................. 9

4.1 ONDERHOUD SCHOOLGEBOUWEN ......................................................................... 9 4.2 ONDERWIJSLEERPAKKET, ICT EN MEUBILAIR ..........................................................11 4.2.1 Meerjareninvestering............................................................................11 4.2.2 Onderwijsleerpakket.............................................................................11 4.2.3 ICT ....................................................................................................12 4.2.4 Meubilair.............................................................................................12 5. RISICO’S MET BETREKKING TOT DE FINANCIËLE SITUATIE........................ 13 5.1 5.2

BALANSANALYSE ...........................................................................................13 TOTALE EXPLOITATIE ......................................................................................16

6. SAMENVATTING BEVINDINGEN .................................................................. 18 BIJLAGEN ......................................................................................................... 19

Quick scan verzelfstandiging bestuur OPO Deventer

1

1.

Inleiding

Het Openbaar Primair Onderwijs in Deventer (verder genoemd: ‘OPOD’) wordt sinds 1998 bestuurd door een bestuurscommissie ex. artikel 82 van de Gemeentewet (verder genoemd: ‘bestuurscommissie’). Deze bestuurscommissie opteert voor een verdere bestuurlijke verzelfstandiging van het OPOD in de vorm van een ‘stichting openbaar onderwijs’. De gemeenteraad heeft ingestemd met een nader onderzoek naar een verdere bestuurlijke verzelfstandiging. Het onderzoek heeft tot doel om informatie aan te dragen op basis waarvan de gemeenteraad een gefundeerd (intentie)besluit kan nemen over het al dan niet verder verzelfstandigen van het OPOD en over de randvoorwaarden waaronder dat eventueel zou moeten gebeuren. Als onderdeel van dit onderzoek is een quick scan uitgevoerd naar de financiële consequenties van ontvlechting, alsmede de financiële risico’s voor het toekomstige, verzelfstandigde schoolbestuur. In dit rapport zijn de uitkomsten van deze quick scan weergegeven. De quick scan beslaat de beleidsterreinen personeel, materieel en financiën. In deze rapportage wordt in hoofdstuk 2 ingegaan op de leerlingenprognoses en hiermee samenhangende risico’s. In hoofdstuk 3 komen de risico’s ten aanzien van personele aangelegenheden aan de orde. In hoofdstuk 4 wordt de materiële exploitatie, waaronder het gebouwonderhoud, behandeld. In hoofdstuk 5 komt financiële situatie aan de orde, op basis van een beoordeling van de balans en de totale exploitatie. Tot slot wordt in hoofdstuk 6 een samenvatting gegeven van de belangrijkste conclusies.


2

2.

Leerlingprognoses

Het aantal leerlingen is de belangrijkste bekostigingseenheid voor een school. Het is om die reden van belang om inzicht te hebben in het leerlingverloop en in de verwachte toekomstige leerlingaantallen. Voor dit laatste doel worden leerlingprognoses opgesteld. Indien terugloop van het aantal leerlingen wordt verwacht, is het wenselijk om daarmee rekening te houden, zowel ten aanzien van de personele bezetting als bijvoorbeeld de huisvesting. De leerlingenaantallen per school treft u in bijlage 1 aan. Bevindingen: Ten aanzien van de leerlingprognoses van het OPOD waren twee bronnen beschikbaar: de kortetermijn prognoses die zijn opgesteld door de bestuurscommissie, en daarnaast de lange-termijn prognoses die zijn opgesteld door de gemeente. Ten aanzien van de lange-termijn prognoses geldt dat ze zijn gebaseerd op de teldatum 1 oktober 2006. Ten aanzien van deze quick scan hebben wij ons derhalve gebaseerd op de korte-termijn prognoses, aangezien deze aansluiten op de werkelijke leerlingaantallen op 1 oktober 2007 (4.300 leerlingen). De leerlingaantallen zullen - naar verwachting - de komende vier jaren geleidelijk stijgen; op 1 oktober 2007 was het aantal leerlingen 4.300 en in 2011 is dit naar verwachting 4.561. Dit is een stijging van 261 leerlingen oftewel 6,1%.

Totaal aantal leerlingen

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

4.111

4.195

4.300

4.371

4.427

4.480

4.561

Volledigheidshalve vermelden wij dat de lange-termijn prognoses aanvankelijk een lichte stijging laten zien en vervolgens een geleidelijke daling, welke in het jaar 2025 resulteert in een leerlingaantal van 4.070; dit is een daling van 4,7%. Conclusie: Op basis van deze gegevens mag worden geconcludeerd dat er ten aanzien van de leerlingaantallen op korte termijn geen risico’s zijn. Wel dient hierbij de volgende opmerking te worden geplaatst. De weergegeven stijgende leerlingaantallen zijn verwerkt in de berekeningen die ten grondslag liggen aan enkele paragrafen van dit rapport. Indien deze stijging van de leerlingaantallen zich onverhoopt níet voordoet, zullen de betreffende inkomsten lager zijn, hetgeen een negatieve invloed heeft op de totale exploitatie. Deze mogelijkheid dient te worden gememoreerd bij het interpreteren van de uitkomsten van dit onderzoek.


3

3.

Risico’s met betrekking tot de personele exploitatie

Binnen de te bespreken personele risico’s in deze rapportage onderscheiden wij risico’s als gevolg van het leerlingenverloop en overige risico’s met betrekking tot het hebben van personeel. 3.1

Risico’s in verband met het leerlingenverloop

De belangrijkste factor bij de bepaling van de rijksbekostiging in het onderwijs is het aantal leerlingen en het eventuele leerlingengewicht. Deze afhankelijkheid van het leerlingenaantal voor de vaststelling van de bekostiging, vormt voor scholen een risico aangezien scholen niet altijd in staat zijn de kosten die vanuit de rijksbekostiging worden gesubsidieerd in gelijke mate en gelijktijdig met de daling van de subsidie terug te brengen. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de hiermee samenhangende risico’s ten aanzien van de personele kosten.

3.2

Formatieve ontwikkelingen

3.2.1 Lumpsumbekostiging De formatiebudgetsystematiek is per 1 augustus 2006 vervangen door de lumpsumsystematiek. De invoering hiervan is een uitvloeisel van het streven van de overheid naar ‘autonomie en deregulering’ voor het primair onderwijs. De gedachte hierachter is dat grotere beleidsvrijheid scholen in staat stelt ‘onderwijs op maat’ te bieden in een voor werknemers prettige werkomgeving. Om deze reden is bij de lumpsumfinanciering de geoormerkte bestedingsverplichting verdwenen in zowel de personele- als materiële uitgaven. Met de lumpsumfinanciering wordt beoogd dat de school of het bestuur het geld naar eigen inzicht in kan zetten, waar zij dat nodig acht. Declaratie achteraf van gedane uitgaven is evenwel niet meer mogelijk; het bevoegd gezag van de school draagt de verantwoordelijkheid voor een sluitende exploitatie en voor eventuele tekorten. De lumpsumvergoeding wordt bepaald aan de hand van (min of meer) dezelfde bepalende factoren als bij de formatiebudgetsystematiek; het leerlingaantal, het schoolgewicht, de schoolgrootte (kleine scholen ontvangen extra middelen). Omdat de declaratiebekostiging verdwijnt, komt hier echter één factor bij: de Gewogen Gemiddelde Leeftijd (GGL) van het personeel. Droeg bij de declaratiebekostiging het ministerie nog de verantwoordelijkheid voor een relatief hoge leeftijd van het onderwijzend personeel, nu ligt die verantwoordelijkheid bij het schoolbestuur. Via de GGL wordt een school met relatief oud personeel hiervoor gecompenseerd (een hogere GGL leidt tot hogere inkomsten), maar het risico dat deze compensatie mogelijk niet kostendekkend is, ligt bij het bestuur. De komende jaren is er sprake van een overgangsregeling, die de ‘herverdeeleffecten’ geleidelijk voelbaar moeten gaan maken. Deze overgangsregeling wordt gedurende een periode van 4 schooljaren afgebouwd.

3.2.2 Formatieve ontwikkelingen Het belangrijkste risico dat een school loopt met betrekking tot de formatie is een situatie waarin er meer personele verplichtingen zijn dan er budget voor personeel beschikbaar is, zonder dat de school in staat is de omvang van het personeelsbestand in overeenstemming te brengen met het beschikbare budget voor personeel (bijvoorbeeld wegens rechtspositionele belemmeringen). Op basis van beschikbare kengetallen zijn de ontwikkelingen van de leerlingenaantallen vertaald naar personele toename of personele daling. Een overzicht van deze ontwikkeling is opgenomen in bijlage 2. Opgemerkt dient te worden dat deze ontwikkelingen alleen de ontwikkelingen van de Rijksinkomsten betreffen; de overige inkomsten zijn hierbij niet meegenomen. Eveneens dient


4

opgemerkt te worden dat de formatieve ontwikkelingen niet zijn afgezet tegen de werkelijk aanwezige verplichtingen. Bevindingen: Op bestuursniveau zien we de komende jaren het volgende: In het schooljaar 2008/2009 is er sprake van een toename van de formatieve middelen van ruim 6 fte ten opzichte van de formatie voor het schooljaar 2007/2008. De formatieve middelen nemen in de vier daaropvolgende schooljaren toe met gemiddeld ruim 4 fte per jaar. Hierbij dient te worden opgemerkt dat deze toename (overeenkomstig de ontwikkeling van de leerlingaantallen) niet gelijkmatig over de scholen verdeeld zal zijn. Enkele scholen zullen naar verwachting fors in omvang toenemen (bijvoorbeeld de Wizard), enkele andere scholen zullen daarentegen te maken krijgen met terugloop (bijvoorbeeld het Roessink en de Slingerbos). Hieraan zal, met betrekking tot de mobiliteit van het personeel, aandacht moeten worden gegeven. Daarnaast is het van belang op te merken dat hierbij alleen is gekeken naar de Rijksbekostiging. Aanvullende bekostiging, bijvoorbeeld afkomstig van de gemeente, is niet structureel (ten aanzien van toekomstige jaren), zodat formatieve inzet ten laste van deze middelen afhankelijk is van het al dan niet voortzetten van deze bekostiging. Conclusie: Op basis van de te verwachte ontwikkelingen van de leerlingenaantallen wordt geconstateerd dat de formatieve ontwikkelingen niet zullen leiden tot formatieve knelpunten; er zal op basis van de leerlingenprognose voldoende werkgelegenheid zijn in de aankomende jaren. Er kan daardoor feitelijk sprake zijn van een ‘omgekeerd risico’: als gevolg van het stijgende leerlingaantal kan er een personeelstekort ontstaan. Echter, binnen het OPOD is de afgelopen jaren fors ingezet op goed beleid (bijvoorbeeld Opleiden in School), met als gevolg dat het aanbod van personeel de vraag momenteel overtreft; de verwachting is dat dit de komende jaren niet zal veranderen, zodat er voldoende personeel beschikbaar zal zijn.

3.2.3 Natuurlijk verloop Voor de personeelsplanning is het ook van belang te weten of er sprake kan zijn van natuurlijk verloop. Natuurlijk verloop is onder andere het personeel dat gebruik kan maken van de FPU of op grond van de pensioengerechtigde leeftijd van 65. Hiermee kan immers worden bezien of gedwongen ontslag daadwerkelijk noodzakelijk is en of eventuele RDDF-plaatsing achterwege kan blijven. In bijlage 3 hebben wij een overzicht opgenomen van de leeftijdsopbouw van de personeelsleden van het OPOD. Bevindingen: De leeftijdsopbouw binnen het OPOD is zeer evenwichtig. Het aandeel personeelsleden dat binnen vijf jaren de pensioengerechtigde leeftijd van 65 zal bereiken is 7% (22,48 fte). Dat betekent dat mag worden verwacht dat deze medewerkers binnen vijf jaren zullen uitstromen op basis van natuurlijk verloop, hetzij via de FPU, hetzij bij het bereiken van 65-jarige leeftijd. Dit betekent dat in geval van eventuele formatieve terugloop op deze manier gedwongen ontslagen zullen kunnen worden voorkomen.


5

Conclusie: Geconcludeerd wordt dat op basis van de leerlingenprognose en het natuurlijk verloop er voor het personeel de aankomende jaren voldoende werkgelegenheid is. Ook hier is derhalve sprake van een ‘omgekeerd risico’: het natuurlijk verloop kan de komende jaren bijdragen aan het ontstaan van een personeelstekort.

3.2.4 Ontslagbeleid / werkgelegenheidsbeleid Indien een schoolbestuur zich genoodzaakt ziet de omvang van het personeelsbestand terug te brengen, kunnen hiervoor rechtspositionele belemmeringen zijn. Welke dit zijn, hangt deels af van de keuze tussen ontslagbeleid en werkgelegenheidsbeleid, die ieder bestuur dient te maken. Indien wordt gekozen voor ontslagbeleid, dient, alvorens men kan overgaan tot ontslag van een personeelslid wegens de daling van het aantal leerlingen (en dus van het formatiebudget), plaatsing in het “risico dragend deel van de formatie” plaats te vinden. Deze RDDF-plaatsing dient te geschieden één jaar voor de datum van het ontslag. Tijdens deze RDDF-plaatsing is het bevoegd gezag verplicht te zoeken naar mogelijkheden om het betrokken personeelslid niet te laten instromen in het wachtgeld, bijvoorbeeld door het aanbieden van om-, her- of bijscholing of door herplaatsing bij een ander schoolbestuur. Indien wordt gekozen voor werkgelegenheidsbeleid is RDDF-plaatsing niet nodig/mogelijk. Hierbij dient, in geval van gedwongen personele krimp, een sociaal plan te worden opgesteld waarin de van toepassing zijnde afvloeiingscriteria worden vastgelegd. Ten aanzien van deze criteria heeft men meer opties dan bij ontslagbeleid het geval is. Bevindingen: Binnen het OPOD is sprake van werkgelegenheidsbeleid. Dit betekent dat in geval van gedwongen personele krimp een sociaal plan dient te worden opgesteld. Kijkend naar de leerlingenprognose, de daarmee samenhangende Rijksinkomsten en het te verwachten natuurlijke verloop is echter de komende jaren geen sprake van een verwacht tekort aan formatieve middelen. Conclusie: Op dit punt zijn geen risico’s te verwachten.


6

3.3

Overige risico’s met betrekking tot het personeel

3.3.1 Ziekteverzuim Het Vervangingsfonds vergoedt de kosten die scholen maken voor het vervangen van zieke leerkrachten. In een poging om scholen te stimuleren het ziekteverzuim terug te dringen is de premie die scholen aan het Vervangingsfonds moeten betalen gedifferentieerd. Dit betekent dat bij een hoog ziekteverzuim (ongeacht de oorzaak) extra premie moet worden betaald, welke niet door het Rijk wordt vergoed. De toeslag wordt jaarlijks in december vastgesteld op basis van het ziekteverzuimpercentage van het schooljaar daaraan voorafgaand. De tredeindeling wordt op het niveau van het schoolbestuur vastgesteld. Doel van de tredeindeling is schoolbesturen te stimuleren een goed personeels- en verzuimpreventiebeleid te voeren. Ten aanzien van het ziekteverzuim moet nog worden opgemerkt dat ziek personeel behalve een hogere tredeindeling bij het Vervangingsfonds nog meer risico’s met zich meebrengt. Daarbij dient te worden gedacht aan de maximale vervangingsbekostiging door het Vervangingsfonds van 30 maanden, de kosten van begeleiding van ziek personeel (bijvoorbeeld de begeleiding door een psycholoog, of een outplacement-bureau), en de eventuele risico’s van een ontslagprocedure. Voor deze uitgaven ontvangt het schoolbestuur in sommige gevallen geen afzonderlijke vergoedingen. Bevindingen: In het verleden is bij het OPOD sprake geweest van hoog ziekteverzuim en derhalve ook van een verhoogde trede-indeling. De afgelopen jaren is, dankzij actief beleid van gemeente en bestuurscommissie, het verzuim echter sterk teruggedrongen. Dientengevolge is er de afgelopen jaren sprake geweest van ‘trede 0’ en is er geen malus opgelegd. Conclusie: Ten aanzien van het ziekteverzuim zijn er geen risico’s.

3.3.2 Ontslagprocedures De risico’s van ontslagprocedures kunnen aanzienlijk zijn. In dit kader kan gedacht worden aan de verplichte maatregelen ter voorkoming van ontslag of opgenomen als flankerend maatregelen in het kader van het ontslag (bijvoorbeeld kosten outplacement, loopbaanheroriëntatietraject, omscholing, etc), het toekennen van een schadevergoeding in een eventuele gerechtelijke procedure, de kosten van juridische bijstand en het voor eigen rekening moeten nemen van de uitkering (Instroomtoets Participatiefonds). Teneinde te trachten het beroep op werkloosheidsuitkeringen in het onderwijs te verminderen is in de jaren ‘90 het Participatiefonds ingesteld. Dit fonds heeft regels opgesteld om de instroom van wachtgelders te beperken. In het kader van deze regels dient elk ontslag in het onderwijs te worden gemeld bij dit fonds. Vervolgens wordt, op basis van de ontslaggrond en de omstandigheden waaronder het ontslag plaatsvond, beoordeeld of het ontslag vermijdbaar was. In het geval het Participatiefonds oordeelt dat het ontslag inderdaad vermijdbaar was, dan komen de uitkeringskosten in zijn geheel voor rekening van het schoolbestuur. Dit kan, gelet op de uitkeringshoogte en duur, in het onderwijs tot aanzienlijke bedragen oplopen. Het bevoegd gezag dient derhalve aan te tonen dat maatregelen zijn genomen om gedwongen ontslag te voorkomen. De volgende zaken zijn bij de toetsing van belang: aangeboden scholing, begeleiding, functioneringsen beoordelingsgesprekken, klassenbezoeken en het zoeken naar herplaatsingsmogelijkheden binnen en buiten het bestuur (door middel van gebruikmaking


7

outplacement, mobiliteitspools, Participatiefonds).

inschrijving

CWI,

voormelding

dreigend

ontslag

bij

het

Bevindingen: Bij het OPOD zijn momenteel geen lopende ontslagprocedures en worden deze op korte termijn ook niet verwacht. Conclusie: Ten aanzien van lopende ontslagprocedures zijn er geen risico’s.

3.3.3 Opheffingsnorm In artikel 154 van de Wet op het Primair onderwijs is geregeld op welke wijze de opheffingsnormen worden berekend. Deze opheffingsnorm geeft aan wat het minimum aantal leerlingen is, dat een school moet hebben om in aanmerking te komen voor voortzetting van de rijksbekostiging. De opheffingsnorm wordt gebaseerd op het aantal 4 t/m 11 jarigen en de vierkante kilometers van het grondgebied van de gemeente en wordt om de vijf jaar opnieuw vastgesteld; per 1 augustus 2008 gaan de nieuwe opheffingsnormen in. Indien een school drie opeenvolgende jaren op de teldatum onder de opheffingsnorm zit, wordt de rijksbekostiging van deze school aan het einde van het derde schooljaar gestopt. Het is echter mogelijk om een school, die onder de norm zit, in stand te houden. Indien het bestuur of een samenwerkingsverband op alle scholen gemiddeld meer leerlingen telt dan 10/6de van de opheffingsnorm, kan de school die onder deze norm verkeert, blijven bestaan. Echter er geldt hiervoor wel een minimum; de betreffende school dient tenminste 23 leerlingen te tellen. Bevindingen: Tot 1 augustus 2008 is de opheffingsnorm voor de gemeente Deventer vastgesteld op 131 leerlingen, ná deze datum is deze norm 125 leerlingen. Op 1 oktober 2007 was het aantal leerlingen op de Looschool minder dan de opheffingsnorm; de school telde 106 leerlingen terwijl op dat moment 131 de opheffingsnorm was. Volgens de prognose zal de school op korte termijn niet boven de opheffingsnorm komen. Om de Looschool in stand te houden dient de gemiddelde schoolgrootte 10/6de x de opheffingsnorm te zijn. Deze norm is derhalve (10/6 x 131 =) 219. De gemiddelde schoolgrootte was op 1 oktober 2007 voor het OPOD (4.269/15 =) 285; dit is derhalve ruim voldoende. Het aantal leerlingen op de overige scholen is hoger dan de opheffingsnorm en op basis van de prognoses mag worden verwacht dat dit de komende jaren ook zo blijft. Overigens is het van belang te vermelden dat voor een aantal scholen in de komende jaren nieuwbouw c.q. verhuizing gepland is, hetgeen mogelijkerwijs gevolgen heeft voor het voedingsgebied per school en derhalve voor de leerlingpopulatie. Conclusie: Ten aanzien van de opheffingsnormen voor het basisonderwijs zijn er in de huidige situatie geen risico’s. De geplande nieuwbouw en verhuizing van enkele scholen zullen dit beeld naar verwachting niet doen wijzigen.


8

4.

Risico’s met betrekking tot de materiële exploitatie

In dit hoofdstuk betreffende de risico’s met betrekking tot het gebouwonderhoud en investeringen komen achtereenvolgens de volgende onderwerpen aan de orde: het onderhoud schoolgebouwen en de investeringen in Onderwijsleerpakket, ICT en Meubilair. 4.1

Onderhoud schoolgebouwen

Sinds de invoering van de decentralisatie onderwijshuisvesting per 1 januari 1997 is de verantwoordelijkheid voor het onderhoud aan de schoolgebouwen verdeeld tussen de gemeente en de schoolbesturen. Globaal kan gesteld worden dat de gemeente verantwoordelijk is voor het onderhoud aan de buitenkant van het schoolgebouw (inclusief de vervanging van de binnen- en buitenkozijnen en CV-leidingen en radiatoren) en het schoolbestuur voor het onderhoud aan de binnenzijde van het schoolgebouw (inclusief het dagelijks onderhoud aan de buitenzijde van het schoolgebouw). De gemeente vergoedt op basis van de gemeentelijke verordening de noodzakelijke voorzieningen op aanvraag van het schoolbestuur. Financiering van het onderhoud dat voor rekening komt van het schoolbestuur vindt plaats vanuit de Rijksvergoeding voor Materiële Instandhouding. De gemeente kan besluiten ook het onderhoud van de schoolgebouwen ‘door te decentraliseren’ naar de schoolbesturen. Schoolbesturen ontvangen dan een afgesproken vergoeding, waaruit zij het onderhoud kunnen bekostigen. Om te kunnen beoordelen of de ontvangen (rijks)bijdrage voor het gebouwen-onderhoud voldoende is om al het noodzakelijk c.q. gewenst onderhoud uit te kunnen voeren, is het van belang te beschikken over een Meerjaren OnderhoudsPlan (MOP). Dit plan geeft inzicht in de werkzaamheden die per jaar dienen te worden uitgevoerd en welke kosten daarmee gemoeid zijn. Vervolgens dient er - op de balans - een voorziening gebouwonderhoud te worden opgebouwd. Aan deze voorziening wordt jaarlijks een dotatie gedaan, zodanig dat grote uitgaven in de toekomst kunnen worden bekostigd. De hoogte van de dotatie is afhankelijk van de verwachte gemiddelde kosten over een meerjaarlijkse periode en dus níet van het exploitatieresultaat. Een speciale plaats met betrekking tot gebouwonderhoud wordt ingenomen door de zogeten brede scholen. Deze trend heeft ertoe geleid dat veel scholen worden gehuisvest in een zogeheten multifunctionele accommodatie (MFA), waarbij (in het algemeen) meerdere partijen gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor het onderhoud van het betreffende pand. Deze verantwoordelijkheden van elk der partijen worden in zo’n geval bij voorkeur vastgelegd in contracten of convenanten. Bevindingen: De Wizard is gehuisvest in een MFA; de onderhoudsvergoeding die voor deze school van Rijkswege wordt ontvangen, wordt daarom doorbetaald aan beheersstichting ‘MFA De Vijfhoek’. Eventuele overschrijdingen ten aanzien van de onderhoudskosten worden aan de gebruikers (naar rato) doorbelast. Voor twee scholen zal in de komende 5 jaren nieuwbouw plaatsvinden, dit zijn de Snippeling en de Borgloschool. Beide scholen bestaan op dit moment uit meerdere locaties. Twee van de drie locaties van de Snippeling (Venen en Delta) zullen gezamenlijk, met enkele andere partijen, een MFA gaan betrekken, naar verwachting medio 2010. De twee locaties van de Borgloschool zullen eveneens ieder gehuisvest gaan worden in een MFA; voor de locatie Groenewold zal dit gaan plaatsvinden in 2011. Voor de locatie Wilhelminalaan was dit gepland in 2010; dit gebouw is echter in de nieuwjaarsnacht van 2008 afgebrand. In de komende periode zal moeten worden bekeken welke tijdelijke of permanente oplossing hiervoor geboden wordt. Vooralsnog wordt ervan uitgegaan dat de geplande verhuizing in 2010 naar de MFA gewoon doorgang zal vinden.


9

Op dat moment zullen er derhalve vier MFA’s zijn, waarin een school van het OPOD is gehuisvest. Voor deze scholen geldt dat ten aanzien van de kosten van onderhoud, afspraken moeten worden gemaakt met de andere gebruikers. Voor de overige scholen kan op basis van de meerjarenonderhoudsplanning een uitspraak worden gedaan over de toereikendheid van de jaarlijkse vergoeding voor onderhoud. In het overzicht ‘ontwikkeling fonds onderhoud’ in bijlage 5 treft u een vergelijking aan tussen enerzijds de reserve en inkomsten voor onderhoud en anderzijds de uitgaven voor het onderhoud. Overigens was op 31-12-2006 was sprake van een negatieve onderhoudsreserve van € 221.868. Het hebben van een negatieve reserve is in principe niet toegestaan; het bestuur heeft dan ook reeds besloten in de jaarrekening 2007 een vermogensherschikking te laten plaatsvinden. Hierbij komt, op basis van een forse dotatie, een (positieve) voorziening in plaats van de negatieve reserve. Onderhoud gebouwen Stand reserve 31-12-2006

€

- 221.868

Totaal inkomsten 2007-2012

€

1.835.694

Totaal uitgaven 2007-2012

€

1.921.431

Stand ultimo 2012

€

- 307.605

Let wel: ten aanzien van de meerjarenonderhoudsplanning zijn de Snippeling, de Borgloschool en de Wizard is uitgegaan van budgettair neutraal gebouwonderhoud (inkomsten = uitgaven). Voor de Snippeling en de Borgloschool zijn hoge onderhoudskosten opgenomen in de meerjarenonderhoudsplanning. Zelfs wanneer deze meerkosten buiten beschouwing worden gelaten, blijken de inkomsten ten aanzien van gebouwonderhoud de kosten niet te dekken. De reeds negatieve reservepositie verslechtert hierdoor met ca. € 85.000. Conclusie: Ten aanzien van het gebouwonderhoud is er sprake van risico; in de eerste plaats vanwege de negatieve reserve (alhoewel deze zal worden weggewerkt in de jaarrekening 2007), daarnaast vanwege de hoge onderhoudskosten die zich naar verwachting de komende jaren zullen voordoen. Tot slot vereist het beheer van onderhoudskosten van MFA’s de komende jaren enige aandacht.


10

4.2

Onderwijsleerpakket, ICT en meubilair

4.2.1 Meerjareninvestering Ten aanzien van de bekostiging van een aantal zaken, heeft een schoolbestuur te maken met meerjaarlijkse kosten. Dit zijn de kosten ten aanzien van vaste activa: (nietverbruiks)leermiddelen, ICT-middelen en meubilair. Het is van belang om het OLP, ICT en meubilair te inventariseren. Op deze wijze kan een goed beeld worden gevormd van de kosten hieromtrent in de komende jaren. Overigens is van belang hierbij op te merken dat sinds 2006 de systematiek van activeren en afschrijven van toepassing is op deze vaste activa. Dat betekent dat de kosten voor de aanschaf niet rechtstreeks ten laste komen van de exploitatie. In plaats daarvan worden alle activa op de balans geplaatst, waarna er vervolgens jaarlijks op wordt afgeschreven. Deze afschrijvingslasten komen vervolgens ten laste van de exploitatie. Let wel: over een meerjaarlijkse termijn gerekend heeft dit verschil in systematiek geen consequenties.

4.2.2

Onderwijsleerpakket

Bevindingen: In bijlage 6 is het verloop van de inkomsten en uitgaven ten aanzien van het OLP weergegeven. Onderwijsleerpakket Stand reserve 31-12-2006

€

0


€

1.259.338


€

1.379.975

Stand ultimo 2012

€

- 120.637

Uit bovenstaande cijfers blijkt dat er de komende jaren sprake te zijn van een gemiddeld tekort van ca. € 20.000 (ca. 9,6%) per jaar. Hierbij wordt door de bestuurscommissie aangegeven dat dit deels wordt veroorzaakt doordat ervoor is gekozen de komende jaren extra te investeren in de kwaliteit van de leermiddelen. Uit het overzicht blijkt geen reserve OLP. Deze is wel aanwezig, maar deze reserve maakt integraal onderdeel uit van de algemene reserve. Er is dus wel sprake van een buffer, maar de exacte omvang hiervan is niet nader aan te geven. Conclusie: Ten aanzien van de vervanging van leermiddelen is er - gelet op het gepresenteerde tekort sprake van een risico. Gelet op de omvang van het tekort, gerelateerd aan de grootte van het schoolbestuur, is dit risico echter beperkt van aard; daarnaast is dit risico afgedekt door een ruimschoots toereikende reserve.


11

4.2.3 ICT Bevindingen: In bijlage 7 is het verloop van de inkomsten en uitgaven ten aanzien van ICT weergegeven. ICT Stand reserve 31-12-2006

€

0


€

2.387.645


€

1.305.200

Stand ultimo 2012

€

1.082.445

Uit bovenstaande cijfers blijkt dat de geplande vervangingsuitgaven voor de komende jaren ruimschoots kunnen worden bekostigd uit de Rijksvergoeding. Conclusie: Ten aanzien van de vervanging van ICT-middelen is er geen sprake van een risico.

4.2.4 Meubilair Bevindingen: De bestuurscommissie beschikt op dit moment niet over actuele vervangingsplanning ten aanzien van het meubilair; deze zal in 2008 worden opgesteld. Dat betekent dat op dit moment geen uitspraken kunnen worden gedaan over de toereikendheid van de Rijksmiddelen op dit punt.


12

5.

Risico’s met betrekking tot de financiële situatie

In de vorige hoofdstukken is inzichtelijk gemaakt welke risico’s worden gelopen bij het exploiteren van de scholen vallend onder het bevoegd gezag van de bestuurscommissie OPOD. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de financiële positie van de organisatie. Er heeft daarbij geen onderzoek op schoolniveau plaatsgevonden. Om te kunnen beoordelen of de organisatie in staat is om deze toekomstige risico’s, en eventuele nog niet te voorziene risico’s op te vangen is een beoordeling noodzakelijk van de vermogenspositie van de organisatie. 5.1

Balansanalyse

De geïnventariseerde kengetallen hebben betrekking op de solvabiliteit, de liquiditeit, weerstandsvermogen en werkkapitaal per 31 december 2006. Centraal staat de vraag of de scholen op die datum aan de schulden op korte en lange termijn kunnen voldoen en of er sprake is van bedrijfseconomisch verantwoorde financiering van de activa. Solvabiliteit De solvabiliteit geeft weer of aan de schulden op lange termijn kan worden voldaan. De solvabiliteit wordt berekend door het eigen vermogen (reserves + voorzieningen) te delen door het balanstotaal x 100 %. Is de solvabiliteit 2 groter dan 50% dan is de instelling solvabel. Tevens is de solvabiliteit 1 ‘in enge zin’ berekend waarbij alleen de reserves meetellen en niet de voorzieningen. De normwaarde ligt dan tussen 30 en 50%. Liquiditeit De liquiditeit geeft een indicatie of aan de betalingsverplichtingen op korte termijn kan worden voldaan. Het kengetal wordt berekend door de vlottende activa en liquide middelen te delen door de kortlopende schulden. Een veel gehanteerde norm in de onderwijssector is 1,5. Is de liquiditeit groter of gelijk aan 1,5 dan is de instelling voldoende liquide. Weerstandsvermogen Het kengetal ‘weerstandsvermogen’ geeft een indicatie van de financiële veerkracht ten aanzien van onvoorziene risico’s. Het gewenste niveau van het weerstandsvermogen is derhalve afhankelijk van de risicoprofiel van de organisatie: zijn de meeste risico’s afgedekt dan kan worden volstaan met een laag weerstandsvermogen, zijn de risico’s niet afgedekt dan dient het weerstandsvermogen hoger te zijn. Er zijn verschillende definities voor de berekening van het weerstandsvermogen. Aangezien het weerstandvermogen een weergave moet zijn van de vrij beschikbare middelen die kunnen dienen als buffer, berekenen wij het weerstandsvermogen door de (algemene + bestemmings-) reserves te delen door de totale inkomsten. De voorzieningen laten wij buiten beschouwing, omdat deze een duidelijke bestemming hebben en daarom niet vrij kunnen worden aangewend. Werkkapitaal Het werkkapitaal geeft aan of de school kans loopt liquiditeitsproblemen te krijgen doordat de op korte termijn te betalen schulden groter zijn dan de liquide middelen en de eventueel op korte termijn te ontvangen gelden van debiteuren. De berekening luidt: Vlottende activa plus liquide middelen minus schulden op korte termijn.


13

Bevindingen: De reserves en voorziening van het OPOD zijn in Bijlage 9 weergegeven. Op basis van deze cijfers zijn de genoemde kengetallen berekend. Tabel 6: 2006

BC OPOD

Norm OCW

Solvabiliteit 1 (excl. voorzieningen)

75%

30-50%

Solvabiliteit 2 (incl. voorzieningen)

82%

50-70%

3,3

1,5

39%

> 10 %

Balanskengetallen

Liquiditeit Weerstandsvermogen Werkkapitaal

€

4.321.021

Reserves per leerling

€

1.798

Totale voorzieningen per leerling

€

149

Reserve + voorziening per leerling

€

1.947

In het kader van het onderzoek naar mogelijke verzelfstandiging willen wij ons met name richten op het weerstandsvermogen; dit is een criterium voor de weerbaarheid van het schoolbestuur en daarom zeer relevant met betrekking tot het risicoprofiel van het toekomstige zelfstandige bestuur. Op basis van bovenstaande cijfers blijkt de financiële positie van het OPOD aan de gestelde normen te voldoen. Bij deze cijfers moet echter een aantal opmerkingen worden gemaakt. In de eerste plaats dient een opmerking te worden gemaakt ten aanzien van de algemene reserve (€ 1.990.204). De benaming ‘algemene reserve’ impliceert dat deze reserve mag worden aangemerkt als vrij beschikbaar. Echter, in de jaarrekening 2006 wordt ten aanzien van deze algemene reserve vermeld: “Binnen de bestuurscommissie kennen de scholen financieel zelfbeheer voor de aan hen toegekende materiële budgetten. Voor het opvangen van schommelingen in het schoolgebonden exploitatieresultaat is het noodzakelijk dat scholen de beschikking hebben over een schoolgebonden algemene reserve. Deze schoolgebonden algemene reserve is ontstaan uit publieke middelen.” (Een deel van) deze reserve is derhalve schoolgebonden en ten behoeve van de materiële exploitatie, hetgeen betekent dat zij niet vrij beschikbaar is en daarmee niet kan worden gerekend tot het weerstandsvermogen. Er wordt, in verband met de gewenste integraliteit van de bedrijfsvoering van de scholen, geen onderverdeling aangebracht binnen deze algemene reserve, zodat niet kan worden aangegeven welke bedragen per onderdeel ´beschikbaar´ zijn. Daarnaast is er een ‘reserve gemeente’ (€ 1.179.258); dit betreft reserves die in de historie (van vóór de bestuurscommissie) zijn opgebouwd en nog door de gemeente worden beheerd. In het kader van verdere verzelfstandiging dient voor alle partijen duidelijk te zijn dat deze middelen aan het OPOD toebehoren. Verder is er sprake is er een omvangrijke reserve nulmeting (€ 3.308.249); deze bedraagt ca. 43% van het eigen vermogen. Aangezien deze middelen betrekking hebben op vaste activa, zijn ze feitelijk niet direct aanwendbaar in het kader van risicobeheersing en dragen derhalve feitelijk niet bij aan het weerstandsvermogen.


14

Tot slot is er - zoals reeds eerder werd aangehaald - sprake van een negatieve onderhoudsreserve (- € 221.868); ook dit geeft een vertekend beeld ten aanzien van het weerstandsvermogen. Conclusie: Op basis van balans, zoals opgenomen in de jaarrekening 2006, mag worden geconcludeerd dat sprake is van een financieel gezonde organisatie. Deze conclusie is echter pas volledig gefundeerd, als herschikking van het eigen vermogen heeft plaastgevonden.


15

5.2

Totale exploitatie

Bevindingen: Onderstaande exploitatiecijfers zijn overgenomen uit de jaarrekening 2006. Tabel 8: BC OPOD

Exploitatieresultaat 2005

€

236.941

2006

- €

342.386

Over het jaar 2005 geeft de jaarrekening een positief exploitatieresultaat aan; over 2006 echter is een negatief resultaat te zien van 1,7%. Om dit negatieve resultaat te verklaren, is de exploitatierekening nader geanalyseerd. Daarbij valt op dat de Rijksbijdrage van OCW in 2006 ruim hoger was dan in 2005; dit betekent dat het des te opmerkelijker is dat er sprake is een negatief resultaat. De oorzaken hiervan lijken de volgende te zijn: Ten aanzien van de baten: Volgens de exploitatierekening zijn in 2006 enkele aanvullende baten fors lager dan in 2005 het geval was; deze terugloop betreft bijvoorbeeld VVE-gelden en GOA-gelden. Ten aanzien van de lasten: Het OPO heeft te maken met de afschrijvingslasten (€ 625.697), die gepaard zijn gegaan met het activeren van de vaste activa in 2006. Indien hier sprake is van structurele kosten, zal dit een sluitende exploitatie in de komende jaren sterk bemoeilijken. Een ander element wat het exploitatieresultaat drukt, is de dotatie aan de voorziening Bapo (€ 160.000). Deze voorziening is in 2006 in het leven geroepen, zodat deze dotatie in 2005 nog niet aan de orde was. Voort is het volgende van belang. Ten aanzien van de energiekosten blijkt volgens de jaarrekening een aantal zaken: Er is sprake van een negatieve vordering op de gemeente van € 498.831 ten aanzien van de energiekosten 2001-2005; de afspraak met de gemeente Deventer was in die jaren dat overschrijdingen op het gebied van energie volledig door de gemeente zouden worden vergoed. In overleg zijn gemeente en bestuurscommissie overeengekomen dat de ontvangen vergoeding terug zal worden betaald. Let wel, e.e.a. onder de conditie dat de gemeente de rente over de bij de gemeente belegde reserves (ca. € 287.000) van het OPOD aan de bestuurscommissie overmaakt. Er is sprake van een vordering op de gemeente ad. € 138.406 ten aanzien van de energiekosten 2006; dit op basis van de afspraak dat de gemeente over 2006 2/3e deel van de overschrijding zal betalen (over 2007 is dit nog 1/3e deel). Tussen de partijen moet nog overleg plaatsvinden over de exacte afwikkeling van de hierboven beschreven zaken.


16

Conclusie: Vanwege het negatieve resultaat is er ten aanzien van de totale exploitatie sprake van een risico. Dit negatieve resultaat laat zich grotendeels verklaren doordat er in 2006 de voorziening Bapo is opgebouwd; voor 2007 is een vergelijkbaar beeld te verwachten in verband met het opbouwen van de voorziening Gebouwonderhoud. Aangezien deze keuzes bijdragen aan een toekomstige gezonde exploitatie, is het uiteindelijke risicoprofiel ten aanzien van de totale exploitatie te kwalificeren als ‘beperkt’, mits ten aanzien van de afspraken omtrent gemeentelijke bijdragen (onder meer ten aanzien van energiekosten) volledige duidelijkheid bestaat.


17

6.

Samenvatting bevindingen

Ten aanzien van de geformuleerde opdracht volgt onderstaand een korte samenvatting van de bevindingen en conclusies per onderwerp. Leerlingprognoses In de eerste plaats is vastgesteld dat er naar verwachting de komende jaren sprake zal zijn van stijgende leerlingaantallen. Dit heeft onder meer tot gevolg dat: er geen scholen het risico te lopen op stopzetting van de bekostiging in verband met het onderschrijden van de opheffingsnorm; er geen sprake zal zijn van formatieve terugloop, zodat gedwongen ontslagen niet aan de orde zal zijn; Personeel Daarnaast is vastgesteld dat er een evenwichtige leeftijdsopbouw is van het personeelsbestand. Op basis van natuurlijk verloop zal een deel van het personeelsbestand de komende jaren uitstromen. Dit gegeven, gecombineerd met de verwachte stijging van het aantal leerlingen, zou als gevolg kunnen hebben dat het OPOD de komende jaren te maken krijgt met een personeelstekort. Echter, binnen het OPOD is de afgelopen jaren fors ingezet op goed beleid (bijvoorbeeld Opleiden in School), met als gevolg dat het aanbod van personeel de vraag momenteel overtreft; de verwachting is dat dit de komende jaren niet zal veranderen, zodat er voldoende personeel beschikbaar zal zijn. Ten aanzien van de andere personele thema’s die zijn belicht in het kader van deze quick scan (ziekteverzuim, ontslagprocedures) zijn geen risico’s geconstateerd. Materieel Ten aanzien van het gebouwonderhoud is sprake van een risico. In de eerste plaats omdat er sprake is van een negatieve onderhoudsreserve; dit zal echter in de jaarrekening 2007 worden opgelost. Daarnaast blijkt uit een analyse van de verwachte onderhoudskosten, dat deze de komende jaren niet zullen kunnen worden gedekt uit de betreffende vergoeding. Tot slot is het van belang aandacht te besteden aan het beheer van onderhoudskosten van MFA’s, aangezien over er enkele jaren vier van dergelijke accommodaties zullen zijn, waarin een openbare school participeert. Daarnaast is gekeken naar de meerjaarlijkse kosten voor OLP, ICT en meubilair. Ten aanzien van OLP geldt dat er sprake is van een beperkt risico, omdat de geplande uitgaven niet volledig kunnen worden gedekt uit de betreffende vergoeding. Ten aanzien van ICT is dit ruimschoots wél het geval. Met betrekking tot meubilair is nog geen vervangingsplanning opgesteld, zodat hierover geen uitspraken kunnen worden gedaan. Financieel Ten aanzien van de financiële positie van het OPOD is er gekeken naar de balans, zoals opgenomen in de jaarrekening 2006. Hieruit blijkt in eerste instantie een gezonde financiële positie, waarbij echter enkele kanttekeningen zijn geplaatst. Deze richten zich met name op de inrichting en bestemming van reserves en voorzieningen. In de jaarrekening over 2007 zal echter een herschikking van het vermogen plaatsvinden, op basis waarvan de genoemde kanttekeningen worden ondervangen. Tot slot is de totale exploitatie van het openbaar onderwijs beoordeeld. Aangezien er in 2006 sprake was van een negatief exploitatieresultaat, is dit een risico. Aangezien het negatieve


18

resultaat wordt veroorzaakt door opbouw van voorzieningen voor de toekomst, is dit risico echter beperkt van aard.

Bijlagen

1.

Leerlingenprognoses

2.

Formatieverloop

3.

Personeel Personeel naar functie Personeel naar leeftijd

4.

Berekening vergoeding onderhoud schoolgebouwen

5.

Ontwikkeling fonds onderhoud

6.

Onderwijsleerpakket

7.

ICT

8.

Meubilair

9.

Financieel Reserves en voorzieningen Kengetallen


19

Onderzoek verzelfstandiging bestuur openbaar primair onderwijs Deventer. Rapportage quick scan risicoanalyse personele en materiële exploitatie

Recommend Documents