Rapportage Bedrijfsaudit VPCO De Basis Hoofddorp definitieve versie 24 juni 2010
Voorwoord KPC Groep en Infinite Financieel hebben in de afgelopen weken op basis van documentstudie en een tweetal interviews een onderzoek gedaan naar (mogelijke) risico’s die uw organisatie loopt en de aanwezigheid van (ernstige) tekortkomingen die het realiseren van uw doelstellingen in de weg (kunnen gaan) staan. Deze rapportage bevat de resultaten van deze beknopte audit en is als volgt opgebouwd. 1. Inleiding 2. De foto van uw organisatie (samenvatting) 3. De onderwijsopbrengsten van uw organisatie 4. De financiële positie van uw organisatie 5. De beleidsmatige planning- en controlcyclus 6. Risico’s en onvolkomenheden 7. Conclusies 8. Wat kunt u doen? 1. Inleiding De foto die KPC Groep en Infinite Financieel van uw organisatie maakten is gebaseerd op risicomanagement en kwaliteitsmanagement. Risico’s zijn “kwade kansen”, onzekere gebeurtenissen in tijd, plaats, omvang en voorspelbaarheid. Risico’s kunnen de continuïteit van de organisatie bedreigen. Ze moeten beoordeeld worden naar kans en gevolg. Risico’s kunnen gedempt worden door middel van maatregelen. Onderwijsorganisaties alleen maar beoordelen op basis van continuïteitsrisico’s is onvoldoende. De kernvraag die een onderwijsorganisatie zich moet stellen is of zij haar (maatschappelijke) taak op goede wijze vervult. Kwaliteitsmanagement draait om werkwijzen en afspraken die binnen een organisatie worden gevolgd om effectief en doeltreffend de doelen van de organisatie te bereiken en zich verder te laten ontwikkelen. Risicomanagement en kwaliteitsbeleid vertonen een grote mate van overlap. Bij risicomanagement staat de vraag “waar kan onze organisatie aan kapot gaan?” centraal, kwaliteitsbeleid richt zich op de onvolkomenheden in de organisatie “wat staat het niet bereiken van onze doelstellingen in de weg?”. De bedrijfsaudit kijkt via verschillende invalshoeken naar risico’s en kwaliteit. In de eerste plaats worden de onderwijsopbrengsten geanalyseerd (hoofdstuk 3). In de tweede plaats wordt de financiële positie van de organisatie beoordeeld (hoofdstuk 4). Ten derde wordt de beleidsmatige planning en controlcyclus in kaart gebracht (hoofdstuk 5). En in de vierde plaats wordt via een negental thema’s het beeld gecompleteerd (hoofdstuk 6). De via deze vier invalshoeken verzamelde informatie wordt in hoofdstuk 7 bijeen gebracht. Hier worden de conclusies getrokken. De rapportage sluit af met een hoofdstuk (8) over de vraag wat u met de uitkomsten van deze rapportage kunt doen. Hoofdstuk 2 bevat een samenvatting van bevindingen, conclusies en aanbevelingen.
1
2. De foto van uw organisatie (samenvatting)
Onderwijskwaliteit
Marktpositie
Bekostiging
Organisatie
Personeel
Communicatie
Inventaris en apparatuur
Gebouwen
Financiën
Financiën
Legenda: voldoende/goed matig onvoldoende
Algemeen De organisatie heeft in 2009 haar structuur gewijzigd, de positie van algemeen directeur structureel ingevuld en een strategisch beleidsplan opgesteld. Er is sprake van nieuwe elan, de ontwikkeling van de organisatie heeft een impuls gekregen. Er wordt in korte tijd veel opgepakt. Dit is ook noodzakelijk, want de (relatief jonge) organisatie heeft veel nog niet op orde. Dat er nu een inhaalslag gaande is, is vanzelfsprekend een goede ontwikkeling, die wel belangrijke aandachtspunten kent: - organisatieontwikkeling leidt tot interne gerichtheid, De Basis heeft juist ook externe focus nodig, want: - het marktaandeel van de organisatie is in de afgelopen tien jaar dramatisch verslechterd, - de voorgenomen PR en marketing acties alleen zullen hier geen verandering in brengen. - de rollen van en werkrelaties tussen toezichthouder, bestuur en (algemeen) management moeten nog aangescherpt worden en de financiële functie ingevuld. - de algemeen directeur brengt veel energie in de organisatie, die nadrukkelijk verbreed en geborgd moet worden. Onderwijskwaliteit Met bewuste sturing op onderwijskwaliteit heeft de Basis in 2010 een aanvang gemaakt met het project ‘Versterken opbrengstgericht werken door bestuur en management’. Alle scholen beschikken over KIK (Kwaliteit in Kaart), maar het feitelijk gebruik op de scholen is incidenteel en beperkt. Bovenschools is nog onvoldoende werk gemaakt van kwaliteitsbeleid. De scholen gebruiken allemaal het leerlingvolgsysteem (LOVS) van CITO en doen mee aan de CITO eindtoets. De tussentijdse resultaten van de leerlingen zijn tot nu toe alleen op schoolniveau beschikbaar en nog niet bovenschools. Op de scholen is voorzichtig gestart met het maken van trendanalyses. Bovenschools is dat nog niet het geval. Daarmee ontbreekt vooralsnog de basis voor bijsturen of wijzigen van strategie om de gewenste resultaten te bereiken. De scholen hebben allemaal het basisarrangement van de inspectie. Er is echter geen zicht op hoe dat zo gekomen is en of dat zo blijft. Organisatie In het strategisch plan is het besturingsmodel van de organisatie duidelijk beschreven. De 2
beleidsmatige planning- en controlcyclus moet nog verder uitgewerkt en geïmplementeerd worden. Er is nog geen compleet handboek Administratieve Organisatie (AO). Hoe De Basis de Interne Controle (onlosmakelijk verbonden met de AO) wil gaan ontwikkelen is onduidelijk. Informatie over de wijze waarop De Basis kwaliteitsbeleid vorm geeft ontbreekt. Een belangrijk aandachtspunt is compliance: de wijze waarop de organisatie zich houdt aan intern afgesproken regels en beleid en externe wet- en regelgeving. We hebben ons geen oordeel kunnen vormen van de wijze waarop dit gebeurt binnen het stafbureau en door de directeuren op de scholen. In z’n algemeenheid hebben wij ons een beeld kunnen vormen van de manier waarop de beleidsmatige en financiële plan- en controlcyclus (beperkt) functioneren op bestuurlijk en bovenschools niveau, maar hoe dit op het niveau van de schooldirecteuren functioneert is nog vaag. De formatie op het stafbureau is, naast de algemeen directeur, 1,8 fte. Dit is voor een organisatie met een omvang van De Basis (te) weinig. Zeker is relatie tot het feit dat er tussen nu en binnenkort zes bouwprojecten om aandacht gaan vragen. Te weinig stafformatie leidt er in z’n algemeenheid toe dat kerntaken van de organisatie verwaarloosd worden en de algemeen directeur vooral met beleidsvoorbereiding en beheerstaken bezig is. Financiën De financiële positie van De Basis is goed. In vergelijking met onderwijsorganisaties van ongeveer gelijke omvang scoort de De Basis over het algemeen iets hoger. Als de cijfers van De Basis worden afgezet tegen de signaleringsgrenzen van de “Commissie Don” blijkt dat De Basis qua liquiditeit, solvabiliteit en kapitalisatiefactor boven de (boven)grenzen uitkomt. De rentabiliteit ligt tussen beide grenzen in. Naar de opvatting van de commissie - een standpunt dat inmiddels is overgenomen door Ministerie van OCW en Onderwijsinspectie- kan een te hoge kapitalisatiefactor duiden op het oppotten van middelen. Of dit werkelijk het geval is, hangt af van de specifieke situatie van de betreffende organisatie. De financiële functie (het complete financieel beleid en beheer; qua vormgeving en uitvoering, qua personele bezetting en procesmatig) is beslist nog onvoldoende ingevuld. Wij zien dat als het een na grootste risico voor de organisatie. Omdat de financiële positie goed is, maar de financiële functie onvoldoende is ingevuld heeft dit onderdeel twee kleuren op de foto. Marktpositie Het marktaandeel is in tien jaar tijd sterk gedaald. De vereniging heeft dit feit tot dusver onvoldoende serieus genomen, door vooral de nominale groei van het leerlingenaantal te benadrukken, maar tegelijkertijd de sterke daling van het marktaandeel te negeren. Wij zien dit als het belangrijkste risico voor de organisatie. De scholen beschikken niet over een duidelijk (onderwijskundig) profiel en imago, dat dus ook niet effectief gecommuniceerd kan worden. Dit onderwerp is tot dusver te oppervlakkig benaderd, er is vooral gedacht in begrippen als: logo, huisstijl, website, gevelborden, etc. Personeel De personeelstevredenheid is gemiddeld. Het verzuim ligt onder het landelijk gemiddelde. De meerjarige tendens is dalend. Er is veel (goed) personeelsbeleid vastgesteld. Systematische informatie over de implementatie, werking en evaluatie van dit beleid is niet beschikbaar. De invoering van de functiemix is erg laat ter hand genomen. Er worden nog geen functioneringsgesprekken met de directeuren gehouden. 3
Inventaris en apparatuur De personeelsleden van vrijwel alle scholen zijn (erg) ontevreden over “leerstofaanbod en leermiddelen”. De meerjaren investeringsbegroting is van onvoldoende kwaliteit. Indien de investeringen toenemen, stijgen de afschrijvingslasten. Volgens de begroting 2010 van 2 ton in 2010 naar 3 ton in 2013. De middelen hiervoor zullen elders in de begroting vrijgemaakt moeten worden. Bekostiging Naast de rijksinkomsten, zijn er weinig additionele geldstromen en daarmee mogelijk onzekere risico’s. Wel kan de vereniging net als alle andere onderwijsorganisaties geconfronteerd worden met algemene bezuinigingen. Indien dit in kaart gebracht kan worden aan de hand van een goed meerjarenbegroting, liggen er geen specifieke risico’s op dit terrein. Communicatie De organisatie maakt veel werk van de interne communicatie. Dit bevordert transparantie en draagvlak. De communicatie met de stakeholders kan verbeterd worden, dit heeft overigens ook al de aandacht. Gebouwen De ouderpeiling toont onvrede over de gebouwen als voornaamste kritiekpunt van ouders. Zes gebouwen zullen in de komende tijd in meer- of mindere mate opgeknapt worden. Het is goed dat het stafbureau (tijdelijk) uitgebreid is met een medewerker die deze processen kan managen.
4
3. De onderwijsopbrengsten van uw organisatie Dit hoofdstuk is geschreven op basis van een aantal documenten waaronder de rapportages van het schooltoezicht van de inspectie. Deze zijn, voor zover niet ontvangen van de schooldirecties, rechtstreeks van de site van de onderwijsinspectie “geplukt”. Daarnaast is gebruik gemaakt van de overzichten van de CITO Eindtoets over de jaren 2008, 2009 en 2010 en van overzichten uit het leerlingvolgsysteem van de scholen. 3.1 Algemeen Alle scholen van VPCO De Basis doen al enige jaren mee met de CITO Eindtoets en sinds 2009 gebruiken elf van de twaalf scholen het leerlingvolgsysteem LOVS4. Eén school gebruikt ESIS-B. Er is een aanvang gemaakt met “leren van elkaar” door deelname van alle scholen aan het project “Versterken opbrengstgericht werken voor bestuur en management”. Naast de score op de CITO Eindtoets worden nog geen andere toetsresultaten of onderwijsopbrengsten gedeeld. Bovenschools wordt uitdrukkelijk de noodzaak gevoeld om in het kader van kwaliteitsbeleid concreet aandacht te besteden aan opbrengstgericht werken. De algemeen directeur is actief met de inrichting van de bovenschoolse organisatie om met name de kwaliteit van onderwijs goed in beeld te krijgen en deze verder te ontwikkelen. Er wordt (nog) niet met managementcontracten gewerkt waarin de onderwijsresultaten i.c. de leeropbrengsten uitdrukkelijk onderwerp zijn. 3.2 Analyse CITO eindtoets: scores 2008-2010 VPCO De Basis IC-tabel*
IC-tabel
LG-score*
2008
2009
2010
534,9
535,2
533,4
Immanuel
534
534,2
534,3
Joh. Weststeijn
535,6
537,2
538,5
Gaandeweg
531,3
535,9
532,1
Wegwijzer
537,6
536,7
533,9
Rehoboth
539,3
535,9
535,8
Halverwege
536,2
536,8
532,1
Polderrakkers
531,9
534,4
536,5
Hoeksteen
536,9
539,2
540,4
De Brug
535,7
535
532,4
Graankorrel
536,5
533,7
534,4
De Ark
537,3
536,1
537,7
Opmaat
534,3
535,8
534,3
landelijk gemiddelde
5
* IC-tabel is Instroom Correctie tabel. LG-score is Leerling Gewicht score. In de overgangsfase van de oude naar de nieuwe gewichtenregeling is gebruik gemaakt van een Instroom Correctie tabel. 2008: 4 scholen onvoldoende Totaal 8.1 2009: 4 scholen onvoldoende Totaal 3.5 2010: 3 scholen onvoldoende Totaal 3.6
Bandbreedte 0.6 tot 3.6 Bandbreedte 0.2 tot 1.5 Bandbreedte 1.0 tot 1.3
In 2009 en 2010 is de mate van onvoldoende scoren aanzienlijk geringer dan in 2008. Vijf van de twaalf scholen (42%) hebben in de loop van drie jaar geen onvoldoende gescoord. Drie van de twaalf scholen (25%) hebben in de loop van drie jaar eenmaal een onvoldoende gescoord. Vier van de twaalf scholen (33%) hebben in de loop van drie jaar tweemaal een onvoldoende gescoord. Over 2010 scoort 75% van de scholen voldoende. De inspectie hanteert als norm dat een school onder verscherpt toezicht wordt geplaatst indien driemaal achter elkaar onvoldoende is gescoord.
3.3 Toezicht inspectie a.d.h.v. normindicatoren brinnr
school
plaats
05CB
Immanuël
Rijsenhout
05LN
J. Weststeijn
Nieuw Vennep
07LJ
Gaandeweg
07QW
Wegwijzer
datum toezicht
NI 1.1
NI 1.2
NI 2.1
NI 2.2
NI 2.4
NI 5.1
NI 5.2
NI 5.3
NI 7.1
NI 8.3
15-5-2007
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
1-4-2008
3
3
3
3
-
3
3
3
3
3
Zwanenburg
16-6-2009
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
Aalsmeer
21-5-2007
4
3
3
3
3
3
3
3
3
3
07WW Rehoboth
Nieuw Vennep
17-4-2007
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
08VO
Halverwege
Halfweg
6-10-2009
3
3
-
-
-
-
-
-
3
2
09BH
Polderrakkers
Nieuw Vennep
28-6-2007
3
3
3
3
3
3
3
3
3
2
09VT
Hoeksteen
Aalsmeer
24-4-2007
3
3
3
3
3
3
3
4
3
3
10OR
De Brug
Aalsmeer
27-10-2009
3
2
-
-
-
-
-
-
3
2
11DV
Graankorrel
Kudelstaart
19-3-2007
3
3
3
3
3
3
3
3
3
2
26PU
De Ark
Nieuw Vennep
10-11-2009
3
3
-
-
-
-
-
-
3
3
27PF
Opmaat
Nieuw Vennep
12-6-2007
5
3
3
3
3
3
4
4
3
4
De inspectie hanteert een kernkader voor het primair onderwijs. Dit kernkader is onderverdeeld in vijf domeinen: opbrengsten, onderwijsleerproces, zorg en begeleiding, kwaliteitszorg en wet- en regelgeving. Binnen de kernkaders zijn normindicatoren geselecteerd. Deze spelen een belangrijke rol bij het al dan niet toekennen van aangepast toezicht (zeer) zwakke kwaliteit. Normindicatoren zijn: 1.1 De resultaten van de leerlingen aan het eind van de basisschool liggen ten minste op het niveau dat op grond van de kenmerken van de leerlingenpopulatie mag worden verwacht. 1.2 De resultaten van de leerlingen voor Nederlandse taal en voor rekenen en wiskunde tijdens de schoolperiode liggen ten minste op het niveau dat op grond van de kenmerken van de leerlingenpopulatie mag worden verwacht. 2.1 Bij de aangeboden leerinhouden voor Nederlandse taal en rekenen en wiskunde betrekt de school alle kerndoelen als te bereiken doelstellingen. 2.2 De leerinhouden voor Nederlandse taal en voor rekenen en wiskunde worden aan voldoende leerlingen aangeboden tot en met het niveau van leerjaar 8.
6
2.4
5.1 5.2 5.3 7.1 8.3
De school met een substantieel aantal leerlingen met een leerling gewicht biedt bij Nederlandse taal leerinhouden aan die passen bij de onderwijsbehoeften van leerlingen met een taalachterstand. De leraren geven duidelijke uitleg van de leerstof. De leraren realiseren een taakgerichte werksfeer. De leerlingen zijn actief betrokken bij de onderwijsactiviteiten. De school gebruikt een samenhangend systeem van genormeerde instrumenten en procedures voor het volgen van de prestaties en de ontwikkeling van de leerlingen. De school voert de zorg planmatig uit.
Op alle normindicatoren scoort de meerderheid van de twaalf scholen drie (“meer sterk dan zwak”) op een schaal van vier. Niet zichtbaar is of dit een ruime of krappe score is. Op NI 1.2 scoort de Brug in 2009 meer zwak dan sterk. Op NI 8.3. scoren Halverwege, Polderrakkers, De Brug en De Graankorrel 2 (“meer zwak dan sterk”). Halverwege, De Brug en De Ark hebben geen PKO (Periodiek Kwaliteit Onderzoek) meer gehad sinds 2006. Zij hebben verkorte onderzoeken gehad waarbij een deel van de normindicatoren is onderzocht. Van de scholen komt de Brug zorgelijk in beeld. Het laatste inspectie onderzoek van 2009 geeft aan dat er verbeteringen zijn na een turbulente periode, maar dat nog het nodige moet worden verbeterd. Uit de scores op de normindicatoren blijkt dat het planmatig uitvoeren van de zorg op 75% van de scholen “meer sterk dan zwak” tot “sterk” is, maar dat 25% van de scholen “meer zwak dan sterk” scoort. De Brug scoort zowel op de CITO eindtoets als op de normindicatoren zorgelijk. Dit is een risico.
3.4 Tussentijdse opbrengsten o.b.v. het leerlingvolgsysteem In het kader van deze bedrijfsaudit zijn de tussentijdse resultaten van begrijpend en technisch lezen van een aantal scholen in beeld gebracht.
7
8
4. De financiële positie van uw organisatie In bijlage 1 is uitvoerige informatie opgenomen over de financiële positie van De Basis, mede in relatie tot vergelijkbare onderwijsorganisaties en andere bronnen. In dit hoofdstuk is een samenvatting opgenomen. 4.1. Algemeen De afgelopen jaren is de vraag hoeveel “vermogen” een onderwijsinstelling moet aanhouden om enerzijds niet in de financiële problemen te komen, en anderzijds toch zo veel mogelijk geld ten gunste aan het onderwijs te laten komen regelmatig landelijk aan de orde gekomen. Sinds 2004 zijn er een aantal onderzoeken uitgevoerd over de hoogte van de reserves. In deze analyse worden een aantal van deze gegevens afgezet tegen de vermogenspositie van De Basis. Hierdoor is het mogelijk om een indruk te krijgen van het huidige niveau van het vermogen. Tevens kan hiermee een aanzet worden gegeven om te komen tot streefwaarden voor de verschillende kengetallen. 4.2. De Basis in vergelijking met de andere schoolbesturen primair onderwijs 10 tot 20 scholen
9
4.3. De Basis in relatie tot de signaleringsgrenzen van de “Commissie Don”
Solvabiliteit (2) Kapitalisatiefactor Liquiditeit Rentabiliteit
Ondergrens 0,20 geen 0,50 0%
Bovengrens geen 35% - 60% 1,50 5%
4.4. Conclusie De financiële positie van De Basis is goed. In vergelijking met onderwijsorganisaties van ongeveer gelijke omvang scoort de De Basis over het algemeen iets hoger. Als de cijfers van De Basis worden afgezet tegen de signaleringsgrenzen van de “Commissie Don” blijkt dat De Basis qua liquiditeit, solvabiliteit en kapitalisatiefactor boven de (boven)grenzen uitkomt. De rentabiliteit ligt tussen beide grenzen in. Naar de opvatting van de commissie - een standpunt dat inmiddels is overgenomen door ministerie van OCW en Onderwijsinspectie- kan een te hoge kapitalisatiefactor duiden op het oppotten van middelen. Of dit werkelijk het geval is, hangt af van de specifieke situatie van de betreffende organisatie. Daarop gaan wij nader in in hoofdstuk 5 en 6. Wij zullen daar betogen dat er gegronde redenen zijn om vooralsnog bovengemiddelde reserves aan te houden: de financiële functie is niet op orde en er is geen meerjarenbegroting.
10
5. De beleidsmatige planning- en controcyclus In dit hoofdstuk worden de kwaliteit, het functioneren en de resultaten van de beleidsmatige planning- en contrulcyclus geanalyseerd. Er wordt zowel gekeken naar de kwaliteit van de documenten1 die in het dit proces een rol spelen, als naar de taakvervulling van de verschillende actoren: bestuur, management en toezichthouder, beide in relatie tot de daadwerkelijk gerealiseerde resultaten. 5.1. Algemeen De organisatie heeft in 2009 haar structuur gewijzigd, de positie van algemeen directeur structureel ingevuld en een strategisch beleidsplan opgesteld. Er is sprake van nieuwe elan, de ontwikkeling van de organisatie heeft een impuls gekregen. Er wordt in korte tijd veel opgepakt. De documenten die een rol spelen in de beleidsmatige planning- en conctrolcyclus zijn, uitzonderingen daargelaten, verzorgd vormgegeven , logisch van opbouw en prettig leesbaar. De “plan” documenten (bijvoorbeeld begroting en formatieplan) zijn kwalitatief beter dan de “rapportage” en “verslag” documenten (bijvoorbeeld perioderapportages en bestuursverslag). Vergaderingen worden over het algemeen goed voorbereid en vastgelegd. Er zijn goede onderliggende stukken en op actiepunten wordt teruggekomen. Voor bestuurs- en directieberaad vergaderingen geldt wel dat ze nog te operationeel van aard zijn, en te weinig beleidsmatig, strategisch. 5.2 Strategisch plan Er is een strategisch beleidsplan 2009-2013. Bij het opstellen is (prima) gezocht naar draagvlak: bestuur, IB-ers en GMR waren betrokken bij het opstellen. Het plan geeft, zo lezen wij, richting aan de schoolplannen 2011-2015. Die tijdsspanne vinden we te groot, er zit bijna twee jaar tussen. We adviseren de strategische doelen eind 2010 aan te scherpen en als uitgangspunt te hanteren voor de nieuwe schoolplannen. Daarin kan dan ook de, nu ontbrekende, visie op Passend Onderwijs verwoord worden. Er moet niet alleen een actualisatie plaatsvinden, maar ook een aanscherping, want de vijf strategische doelen zijn soms onvoldoende onderbouwd (marktaandeel vergroten) of SMART geformuleerd. Dit laatste heeft mogelijk ook te maken met het feit dat in het plan de externe ontwikkelingen maar zeer globaal worden beschreven en een analyse van de impact op de organisatie ontbreekt. De interne ontwikkelingen zijn ook beknopt beschreven, ook hier mist een analyse, bijvoorbeeld ten aanzien van het zeer sterk dalende marktaandeel. De SWOT-Analyse is van onvoldoende kwaliteit en mondt niet uit in conclusies en interventies. De focus op (slechts) 5 doelen is overigens erg goed. Maar het plan zegt nauwelijks iets over het hoe. Er is wel een los a4tje met concretisering voor 2009-2010, maar dat is ook onvoldoende SMART. Een goede koppeling naar
1
De documenten die in het kader van deze bedrijfsaudit zijn beoordeeld zijn: strategisch beleidsplan 2009-2013, Jaardoelen 2009-2013, Diverse documenten over relatie met administratiekantoor Metrium, Jaarrekening en Bestuursverslag 2009, Jaarrekening en Jaarverslag 2008, Ouder-, Leerling- en Personeelspeiling 2009, Bestuursformatieplan 2009-2010, diverse Managementrapportage AD –bestuur 2009 en 2010, Perioderapportage financiën, t/m 08-2009, Begroting en Jaarplan 2010, Nota “Organisatiestructuur”, Verzuimcijfers 2001-2009, Procedure personeelsadministratie en formatiebeheer Metrium & De Basis, Cijfers marktaandeel 1999-2009, Medezeggenschaps-statuut, Reglement (G)MR, Functieboek, Leerlingprognose en ruimtebehoefte (diverse documenten, diverse gemeenten), Reglement ouderraad, diverse verslagen van bestuurs- en directieberaadvergaderingen en Jaarverslag vertrouwenspersoon. Tevens is informatie beschikbaar op de sites van CFI en de Onderwijsinspectie meegenomen.
11
financiën ontbreekt: wat betekent de gekozen focus nu voor de inzet van de middelen? Hoe worden de financiën maximaal benut om beleid vorm te geven? Overigens menen wij op pagina 10 van het Bestuursverslag 2009 te lezen dat u reeds het voornemen heeft het strategische beleid aan te scherpen en te verwerken in een meerjarenbegroting.
In paragraaf 5.3. wordt ingegaan op de informatie die het bestuursverslag geeft over realisatie van de vijf strategische doelen tot dusver. 5.3. Bestuursverslag 2009 Het bestuursverslag is geschreven bij de jaarrekening 2009. Hoofdstuk 1 (en delen van deel B.) zijn meer een beschrijving van de organisatie dan een jaarverslag; dit is in het licht van alle in 2009 doorgevoerde veranderingen enigszins begrijpelijk. De organisatiestructuur is in 2009 vastgelegd, maar moet ook verder ontwikkeld worden. Er bestaat het voornemen te gaan werken met een managementteam. De werkgroep Governance buigt zich over de vormgeving van het interne toezicht. Het is noodzakelijk alle aspecten die te maken hebben met het besturen (incl. het toezicht hierop) en managen van de organisatie in samenhang uit te werken. Wij adviseren hierbij ook aandacht te geven aan de scheiding van “lijn”en “staf”. Werkgroepen of een MT waar directieleden deel van uit maken, dragen het risico van vermenging van lijn- en staftaken in zich. Onduidelijk blijft (pag. 4) waarom bestuursleden scholen willen bezoeken en waarom de regie van zo’n bijeenkomst bij het schoolteam gelegd wordt. Hoofdstuk 3 bevat een verantwoording van de realisatie van het geformuleerde strategisch beleid (zie 5.2.). Met betrekking tot het doel “vergroting marktaandeel” benoemt het bestuurverslag goed wat er nu moet gebeuren: “een diepgaander onderzoek en heldere analyse van het groeipotentieel van onze scholen”. De ouderpeiling (zie 5.11) biedt geen aanknopingspunten voor het duiden van het almaar dalende marktaandeel, tenzij het louter in de gebouwen gezocht moet worden . De wijze waarop De Basis dit onderzoek wil gaan aanpakken (het inschakelen van een stagiaire PR en marketing) zal echter niet leiden tot een goed resultaat. Het is allereerst noodzakelijk dat alle scholen een gewenst profiel en imago vaststellen, uitwerken en in praktijk brengen, in combinatie met wijkonderzoek naar het huidige imago. Aansluitend kan de vraag beantwoord worden welk marktaandeel mogelijk is voor deze scholen. Het tweede en derde strategische doel zijn “versterking van de onderwijskundige beleidsvoering – hoogwaardig onderwijs”. Het bestuursverslag is louter beschrijvend van aard op dit punt. In gang gezette projecten (“Opbrengstgericht werken” en “Kwaliteit in Kaart”) worden beschreven evenals de resultaten van het inspectiebezoek op vier scholen. Door het bestuur te trekken conclusies ontbreken! “Stimulerend personeelsbeleid” is doel vier. Het bestuursverslag op dit punt beschrijft slechts een aantal (willekeurige?) activiteiten. Doelstelling vijf (“Een gezonde financiële positie”) beschrijft de verbeterende prestaties van het extern administratiekantoor. Dit is een belangrijke stap op weg naar het krijgen van grip op de cijfers (voorwaarde voor het realiseren van een gezonde financiële positie), maar niet voldoende. De Basis heeft de “controlfunctie” (beleidsmatige analyse van de cijfers) niet ingevuld. Deze paragraaf in het verslag gaat overigens voor meer dan de helft over huisvesting. Het gevoerde financieel beleid wordt uitvoerig beschreven in het bestuursverslag. Dit hoofdstuk is drie keer zo groot als het hoofdstuk over het algemene (strategische beleid). Mogelijk heeft dit te maken met het feit dat de organisatie ook nog een “Sociaal Jaarverslag” maakt. Dit leidt tot 12
versnippering. Wij adviseren om tot één jaarverslag te komen. In het hoofdstuk Financieel beleid wordt de jaarrekening gedetailleerd samengevat. De analyses zijn gedetailleerd, maar interessant. Deze detaillering maakt ze soms beter geschikt voor opname in de jaarrekening. In het Bestuursverslag komt dan ruimte voor een meer financieel strategische beschouwing (helicopterview). Onze voornaamste overige conclusie over dit deel van het bestuursverslag is dat er veel cijfers gepresenteerd worden, maar een meerjarige, strategische analyse ontbreekt. 5.4. Jaarverslag 2008 Het verslag is goed leesbaar, maar te veel een opsomming van activiteiten en gebeurtenissen. Het verslag is te weinig gerelateerd aan vooraf gestelde doelen. 5.5. Managementstatuut We ontvingen twee managementstatuten. Het ene statuut dateert uit 2006 het andere uit 2009. Tijdens ons gesprek op 13 april kenden we alleen het document uit 2006. Wij vroegen u toen naar de werking. Er bleek dat diverse onderdelen niet in praktijk worden gebracht, bijvoorbeeld de managementcontracten tussen bestuur en algemeen directeur en algemeen directeur en de directeuren. Ook de in artikel 28 (2006) aangekondigde evaluatie na twee jaar is niet uitgevoerd. Uit later ontvangen stukken is gebleken dat de Nota “Organisatiestructuur De Basis” uit 2009 een herzien managementstatuut bevat. Dit statuut (we nemen aan het vigerende) kent geen managementcontracten meer. We vinden dit een risico. Het managementcontract is een essentieel instrument in de relatie tussen bestuur en management en algemeen management en school management. We adviseren u hier mee te gaan werken. Verder valt op dat het statuut de handelingsruimte van de schooldirecteur goed beschrijft, een soortgelijke lijst met betrekking tot de algemeen directeur ontbreekt. 5.6. Jaarrekeningen 2008 en 20092 De financiële jaarverslagen voldoen aan de minimumeisen die hieraan door het RJ worden gesteld. Naar onze mening zijn er wel verbeterpunten. De JR 2009 is op onderdelen te summier, bijvoorbeeld de 1,4 miljoen aan overige baten is niet gespecificeerd. De toelichtende tekst is financieel-technisch van aard, een financieel - strategische meerjarige beschouwing ontbreekt. De jaarverslagen tonen grote verschillen tussen begrote en gerealiseerde baten en lasten: Begroot resultaat3 2007
Gerealiseerd resultaat -/- 86
2008
-/- 173
331
2009
-/- 109
272
Dit geeft aan dat de organisatie nog onvoldoende in control is in dit opzicht. Dit blijkt ook uit de 2
Op basis van Jaarrekening 2009, versie 06, 6 mei 2010.
3
Alle bedragen x 1.000
13
analyse van de verschillen in het bestuursverslag (pagina 11), deze is volledig cijfermatig van aard en bevat geen aanknopingspunten voor procesverbetering. Het is noodzakelijk bij periode cijfers een onderbouwde “prognose eindejaarscijfers” op te nemen. 5.7. Managementrapportage 2010 De geformuleerde doelstellingen zijn strategisch van aard, deze rapportage is operationeel van aard. Dit wringt. Rapportages van de algemeen directeur aan het bestuur kunnen beter ook gebaseerd zijn op een managementcontract, niet louter op basis van een strategisch plan. Het “Jaarplan 2009-2010” biedt wel enig houvast, maar de rapportage is daar onvoldoende aan gelinkt. Duidelijk is wanneer de rapportage is opgesteld, maar niet op welke periode deze betrekking heeft. Het document bevat veel informatie over activiteiten en gebeurtenissen, maar een samenvatting, met helicopterview ontbreekt. Dat is over de doelstelling “Stimulerend personeelsbeleid” niets te melden valt is bijzonder. Dit geldt ook voor het hoofdstuk “Scholen”. Opvallend is dat de vorming van een managementteam wordt gemeld: aanleiding, status en verhouding tot directieberaad zijn onduidelijk. 5.8. Perioderapportage (financieel) tot en met augustus 2009 Onduidelijk is wie deze rapportage opstelt en voor wie, met welk doel. In de paragraaf over de projectsubsidies ontbreekt de datum waarvoor de subsidies besteed moet worden. Dit houdt een terugbetalingsrisico in. Ook ontbreekt een concrete cijfermatige eindejaarsprognose. Er wordt alleen een alinea aan gewijd. Hierin wordt gesteld dat het per augustus 2009 gerealiseerde financiële resultaat (ongeveer 47K) ook ongeveer het eindejaarsresultaat zal zijn. Inmiddels is gebleken dat het eindejaarsresultaat 272K. bedraagt, een factor 5 hoger! Dit duidt erop dat de organisatie op dit punt nog niet in control is. 5.9 Begroting 2010 De kwaliteit van dit document is hoog. Het document is meer dan een begroting. Het lijkt ook bedoeld als de uitwerking 2010 van het strategisch beleidsplan 2009-2013. Een meerjarenbegroting is in ontwikkeling, dat wil zeggen er is een concreet voornemen dit te gaan doen. Wij adviseren u nadrukkelijk hier snel werk van te maken. Het is niet ondenkbeeldig dat De Basis sneller dan iedereen nu denkt in financieel zwaar weer terecht komt. Wij baseren dit op de volgende feiten en ontwikkelingen: - uw begroting is thans al niet sluitend, - de baten vertonen een dalende tendens, - de bekostiging vanuit de rijksoverheid voor de personele lasten is niet meer 1:1 dekkend ten opzichte van de baten (sociale premies, eerder bereiken eindschalen, functiemix, toename deelname BAPO, etc.), - uw beleidsbeslissingen om IB-ers in LB te plaatsen en adjunct-directeuren in AB, - wijziging van de groeiregeling, - uw voornemen om de afschrijvingslasten in vier jaar tijd met 1 ton toe te laten nemen, - het feit dat de gemeente -via beheersstichtingen- tot dusver bepaalde tekorten op enkele scholen voor haar rekening neemt, - mogelijke algemene bezuinigingsrondes. Wij adviseren u snel werk te maken van dit onderwerp. 5.10. Bestuursformatieplan 14
De organisatie werkt met FPE’s (formatieplaatseenheden). Tot voor kort vond er op organisatieniveau geen goede match tussen FPE’s en euro’s plaats. Met Metrium is afgesproken dat men vanaf medio 2010 per perioderapportage deze informatie gaat leveren. 5.11. Personeels-, ouder- en leerlingenpeilingen. Deze zijn in 2009 afgenomen. De personeelspeiling laat zien dat de personeelsleden van onderstaande scholen in meerderheid (erg) ontevreden zijn over: Onderwerp
Zeer ontevreden
Ontevreden
Schoolgebouw
De Wegwijzer, Gaandeweg, Rehoboth, Immanuelschool, Polderrakkers
De Brug, Halverwege, Hoeksteen, Opmaat
Leerstofaanbod + leermiddelen
Rehoboth, De Brug, Halverwege, Immanuelschool, Polderrakkers
De Brug, Gaandeweg, Immanuelschool, John Weststeijn, Opmaat, De Wegwijzer,
Werkklimaat
Gaandeweg, Graankorrel, De Wegzijzer,
Primaire arbeidsvoorwaarden
De Brug
Secundaire arbeidsvoorwaarden
De Brug, Polderrakkers
Interne communicatie
De Brug, De Wegwijzer
Externe communicatie
De Brug
Management
De Brug, Opmaat
Organisatie
Gaandeweg, Opmaat
Polderrakkers, De Wegwijzer De Brug
De onderdelen schoolgebouw leerstofaanbod + leermiddelen scoren “(zeer) ontevreden” bij een overgrote meerderheid van de schoolteams. De onderdelen secundaire arbeidsvoorwaarde en management bij een derde van de teams. Niet genoemde scholen scoren het betreffende onderdeel als “(zeer) tevreden”. De medewerkers van De Brug hebben 9 van de 14 items “(zeer) onvoldoende” gescoord. Vier scholen hebben 4 of 5 items “(zeer) ontevreden” gescoord (Gaandeweg, De Wegwijzer, Opmaat en De Polderakkers. Drie scholen scoren 2 of 3 items (“zeer) ontevreden”, Halverwege, Immanuelschool en Rehoboth. De overige vier scholen scoren geen items (“zeer) ontevreden”. De ouderpeiling levert over het algemeen scores op die overeenkomen met de landelijke referentiegroep. Het totaalgemiddelde van De Basis ligt exact op het gemiddelde van de
15
referentiegroep, namelijk 7.0. Op onderdelen is de afwijking van het landelijk gemiddelde, maximaal 0.3 punt: Onderwerp
VPCO De Basis
Landelijk
Schoolgebouw
6,3
6,6
Omgeving van de school
6,1
6,1
Begeleiding
7,1
7,1
Sfeer
7,3
7,2
Kennisontwikkeling
7,0
7,1
Persoonlijke ontwikkeling
6,9
7,0
Schooltijden
7,1
7,3
Schoolregels, rust en orde
7,1
7,1
De leerkracht
8,0
8,0
Contact met de school
7,0
7,1
Totaal gemiddelde
7,0
7,0
Onderstaande tabel laat de hoogste en de laagste score zien binnen De Basis:
Onderwerp
Hoogste score
Laagste score
6,7 – Joh. Weststeijn
5,2 – Halverwege
7,1 – De Polderrakkers
3,9 – De Brug
Begeleiding
7,5- Opmaat
6,5 – De Wegwijzer
Sfeer
7,6 – De Ark
6,6 – Halverwege
Kennisontwikkeling
7,3 - Kinheim
6,7 - Halverwege
Persoonlijke ontwikkeling
7,3 – De Ark
6,5 – Halverwege
Schooltijden
7,6 – Opmaat
6,4 - Immanuelschool
Schoolregels, rust en orde
7,5 – De Ark
6,2 - Halverwege
De leerkracht
8,3 - Opmaat
7,7 – De Brug, De Wegwijzer en Halverwege
7,5 – Joh. Weststeijn
6,5 – De Hoeksteen, Halverwege
7,2 - Opmaat
6,5 - Halverwege
Schoolgebouw Omgeving van de school
Contact met de school Totaal gemiddelde
16
De hoogste scores zijn geconcentreerd op 5 scholen, waarbij Opmaat in positieve zin opvalt. De laagste scores zijn ook geconcentreerd op 5 (andere) scholen. Halverwege scoort op 8 van de 10 items (mede) als laagste. De leerlingenpeiling levert geen scores op in de categorieën “zeer tevreden” en “zeer ontevreden”. Vrijwel alle scores op de vier items (Lessen en vakken, De groep, De juffen en meesters en De School) zitten in de categorie “tevreden”. Drie scholen scoren in de leerlingenpeiling “ontevreden” op het item De School, namelijk De Brug, Gaandeweg (Plantsoenlaan) en John. Weststeijn. Met de opbrengsten van de peilingen in 2009 was begin 2010 feitelijk nog niets gedaan.
17
6. Risico’s en onvolkomenheden 6.1. Checklist Aan de hand van een itemlijst (ongeveer 70 items) is geïnventariseerd van welke risico’s en onvolkomenden sprake zou kunnen zijn. Onderstaand worden per thema, mede in relatie tot de bestudeerde documenten, bevindingen gerapporteerd en conclusies vermeld. 6.1.1. Marktpositie Er is gedetailleerd cijfermateriaal beschikbaar over de ontwikkeling van het leerlingenaantal op de 12 scholen. Het marktaandeel van de vereniging is in de afgelopen tien jaar sterk gedaald. Dit komt in belangrijke mate voor rekening van zes scholen, die hun marktaandeel substantieel hebben zien dalen. Eén school steeg in marktaandeel. De andere vijf waren min of meer stabiel. De vereniging heeft deze ontwikkeling tot dusver nooit diepgaand geanalyseerd. Wij adviseren u dit snel te gaan doen, want dit onderwerp is tot dusver te oppervlakkig benaderd, er is vooral gedacht in begrippen als: logo, huisstijl, website, gevelborden, etc. Nominaal
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Openbaar
1172
1267
1812
1980
2105
2251
2368
2586
2672
2891
3004
R.K.
1535
1667
1949
1997
2106
2215
2315
2480
2598
2773
2904
De Basis
2223
2316
2389
2359
2461
2521
2574
2612
2615
2627
2718
Totaal
4930
5250
6150
6336
6672
6987
7257
7678
7885
8291
8626
Procentueel
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Openbaar
23,8
24,1
29,5
31,3
31,5
32,2
32,6
33,7
33,9
34,9
34,8
R.K.
31,1
31,8
31,7
31,5
31,6
31,7
31,9
32,3
32,9
33,4
33,7
De Basis
45,1
44,1
38,8
37,2
36,9
36,1
35,5
34,0
33,2
31,7
31,5
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Totaal
Marktaandeel (relatieve positie t.o.v. concullega's) 1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
12,3
11,3
11,6
12,4
11,9
13,6
14,1
14,0
14,0
13,3
13,6
8,2
8,8
8,6
7,8
7,9
8,5
8,2
8,4
8,6
8,0
7,9
Polderrakkers
19,0
18,2
17,9
17,9
16,2
15,9
14,5
13,1
12,6
11,5
11,8
De Ark
33,3
30,5
27,4
26,9
24,4
24,4
23,5
23,2
23,3
21,6
21,7
39,2
37,8
34,6
36,3
37,6
42,2
J. Weststeijn Rehoboth
Opmaat Immanuelschool
74,3
74,9
74,8
68,6
68,9
67,9
66,4
62,3
62,9
58,6
56,2
Gaandeweg
63,3
64,6
46,9
46,4
48,6
51,3
52,5
50,2
50,0
49,0
45,6
Hoeksteen
23,2
22,6
22,8
21,2
21,1
20,4
21,3
21,8
21,8
21,4
21,8
Wegwijzer
20,5
19,6
17,9
16,7
17,8
17,0
16,3
15,8
15,3
14,7
14,9
De Brug
39,3
40,4
40,8
38,7
37,7
36,3
35,1
29,3
23,4
19,3
19,3
18
Graankorrel Halverwege
20,6
20,3
19,7
18,7
19,1
18,1
19,5
19,7
19,2
20,0
17,8
41,5
40,7
39,6
37,7
34,6
38,0
37,0
38,7
40,4
Eén van de vijf strategische doelstellingen van de vereniging heeft betrekking op het ombuigen van deze trend. Desondanks is het wel de vraag hoe serieus de vereniging deze cijfers neemt. In de begroting 2010 (p. 10) lezen we “de ontwikkeling van het leerlingenaantal is gunstig”(!). Het nominale aantal leerlingen stijgt (deels prognose) tussen oktober 2008 en oktober 2012 met ongeveer 250. Middellange termijn prognose ontwikkeling leerlingenaantal Haarlemmermeer is stabiel, Aalsmeer en Kudelstaart stijgend. 6.1.2. Bekostiging De vereniging kent, naast de vaste subsidies van de rijksoverheid, weinig aanvullende subsidies van gemeente, etc. Hier doen zich dus geen bijzondere risico’s voor. Algemene bezuinigingen door de rijksoverheid zijn een algemeen risico. 7% van de leerlingen wordt “gewogen”. De Rehobothschool in Nieuw Vennep wordt in stand gehouden via de gemiddelde schoolgrootte constructie (art. 157 WPO). Op 1 oktober 2009 waren er gemiddeld 10 leerlingen per school meer dan vereist voor toepassing van deze constructie. Dit is een geringe marge. Meerjaren prognoses over het kunnen blijven toepassen van deze constructie ontbreken. 6.1.3. Onderwijs De resultaten van het onderwijs geven weinig aanleiding tot ongerustheid. Alleen de Brug heeft twee jaren achtereen een CITO eindtoetsscore onder de norm en deze school heeft samen met Halverwege de aanpak van de zorg nog onvoldoende op orde. (Inspectieverslagen oktober 2009.) Dit gunstig resultaat is misschien geen toeval, maar evenmin is bekend hoe het tot stand is gekomen. De missie om in dit onderzoek de tussentijdse resultaten op de vaardigheidsscores in beeld te brengen is maar ten dele geslaagd. De vereniging oriënteert zich op de aanschaf van een instrument voor ‘vroegsignalering’. Daarin komen de tussentijdse resultaten van de leerlingen ook bovenschools in beeld. 6.1.4. Communicatie De organisatie besteedt veel aandacht aan communicatie. Periodiek verschijnt een aantrekkelijke, informatieve nieuwsbrief. De algemeen directeur maakt werk van haar communicatie met bestuur, directeuren en GMR. De website van de vereniging is modern vormgegeven. Er lijkt tot dusver vooral nagedacht over de informatie die de vereniging kwijt wil, en minder over de rol die de website kan spelen in de communicatie met de ouders en andere stakeholders. Er bestaan plannen om de communicatie met de leden te intensiveren. De samenwerking met administratiekantoor Metrium is uitvoerig schriftelijk gedocumenteerd (Contract, SLA, Werkzaamheden en Communicatieplan). Concrete boeteclausules in geval van niet presteren door Metrium ontbreken echter. 6.1.5. Personeel De personeelstevredenheid is gemiddeld (Personeelspeiling 2009). Het verzuim ligt gemiddeld ongeveer 1,5% onder het landelijk gemiddelde. Het varieerde in 20082009 tussen de 1,15 en 10,32% per school. Jaarlijkse fluctuaties per school per schooljaar van 5 of meer procentpunt zijn niet ongebruikelijk. Een analyse van de cijfers door De Basis hebben wij niet aangetroffen. Er is veel (goed) personeelsbeleid vastgesteld. Er bestaat een uitstekende welkomst- c.q. informatiebrochure voor nieuwe werknemers. Systematische informatie over de implementatie, werking en evaluatie van dit beleid is niet
19
beschikbaar. De invoering van de functiemix is erg laat ter hand genomen. Er worden nog geen functioneringsgesprekken met de directeuren gehouden (wel pop’s). 6.1.6. Organisatie In het strategisch plan is het besturingsmodel van de organisatie duidelijk beschreven. Deze beschrijving is ontleend aan de Nota “Organisatiestructuur”, mei 2009. De beleidsmatige planningen controlcyclus moet nog verder uitgewerkt en geïmplementeerd worden. Er is geen compleet handboek Administratieve Organisatie (AO). Wel het voornemen (o.a. Bestuursverslag 2009, p. 3) om dit in 2010 te maken. Hoe De Basis de Interne Controle (onlosmakelijk verbonden met de AO) wil gaan ontwikkelen is onduidelijk. Dit is een risico. Onduidelijk is wat bedoeld wordt met het voornemen “alle relevante interne processen worden gemonitord middels een digitaal systeem van vroegsignalering”. Overigens is de “Procedure personeelsadministratie en formatiebeheer Metrium & De Basis” wel goed beschreven en zijn formulieren grotendeels gedigitaliseerd. Informatie over de wijze waarop De Basis kwaliteitsbeleid vorm geeft ontbreekt. Een belangrijk aandachtspunt is compliance: de wijze waarop de organisatie zich houdt aan intern afgesproken regels en beleid en externe wet- en regelgeving. We hebben ons geen oordeel kunnen vormen van de wijze waarop dit gebeurt binnen het stafbureau en door de directeuren op de scholen. We achten dit een risico. In z’n algemeenheid hebben wij ons een beeld kunnen vormen van de manier waarop de beleidsmatige en financiële plan- en controlcyclus (beperkt) functioneren op bestuurlijk en bovenschools niveau, maar hoe dit op het niveau van de schooldirecteuren functioneert is nog vaag. Ook dit is een risico. De formatie op het stafbureau is, naast de algemeen directeur, ongeveer 1,8 fte4 (en 0,5 fte extra). Dit is voor een organisatie met een omvang van De Basis (te) weinig. Zeker in relatie tot het feit dat er tussen nu en binnenkort zes bouwprojecten om aandacht gaan vragen. Te weinig stafformatie leidt er in z’n algemeenheid toe dat kerntaken van de organisatie verwaarloosd worden en de algemeen directeur vooral met beleidsvoorbereiding en beheerstaken bezig is. Landelijk5 hebben organisaties met 11 tot 15 basisscholen gemiddeld de volgende bezetting: Bovenschools management
1,6 fte
Beleidsmedewerkers
1,1 fte
Staf- en ondersteuning
1,9 fte
Totaal
4,7 fte
4
0,66 Bestuurs- en directiesecretariaat, 0,6 P&O, 0,6 Financiën (vacature), 0,5 Huisvesting (extra; genereert inkomsten). 5
Ontleend aan: Management en Bestuur, ITS, Nijmegen, 2006
20
De kosten van bovenschoolse bureaus liggen, volgens hetzelfde rapport, voor de groep 11-15 basisscholen gemiddeld als volgt (prijspeil 2005): Personele kosten
€ 197.130
Uitbestedingskosten
€ 79.177
Huisvestingskosten
€ 23.982
Bureaukosten
€ 25.584
Overige kosten
€ 25.334
Totaal
€ 351.207
6.1.7. Gebouwen De ouderpeiling (zie 5.11) toont onvrede over de gebouwen als voornaamste kritiekpunt van ouders. Er is in 2009 een meerjaren onderhoudsplan opgesteld, maar kwaliteit en versiebeheer zijn slecht. 6.1.8. Financiën De financiële positie van De Basis is goed. De financiële functie (het complete financieel beleid en beheer; qua vormgeving en uitvoering, qua personele bezetting en procesmatig) is onvoldoende ingevuld. Invulling op het stafbureau is tot dusver niet succesvol gebleken, zodat zwaar geleund moet worden op het administratiekantoor. Hierdoor zijn de registratieve functie en de controllersfunctie in één hand. Een ongewenste situatie. Indien het De Basis lukt de vacature op het stafbureau snel en adequaat te vervullen, zal er tot medio 2011 sprake zijn van een inwerksituatie. De financiële planning- en controlcyclus moet nog ontworpen en geïmplementeerd worden. De meerjarige planning- en controlcyclus moet nog ontwikkeld worden. Hiermee wordt in 2010 een start gemaakt. Zolang deze niet volledig is ontwikkeld en geïmplementeerd is er sprake van forse risico’s in de bedrijfsvoering. Mede in het licht van de in paragraaf 5.9 gesignaleerde ontwikkelingen. Een belangrijk verbeterpunt is ook het afstemmen van de administratie op de begroting. Alleen dan kunnen er betekenisvolle rapportages geleverd worden. 6.1.9. Inventaris en apparatuur De personeelsleden van vrijwel alle scholen zijn (erg) ontevreden over “leerstofaanbod en leermiddelen”. De meerjaren investeringsbegroting is van onvoldoende kwaliteit. Indien de investeringen toenemen, stijgen de afschrijvingslasten. Volgens de begroting 2010 van 2 ton in 2010 naar 3 ton in 2013. De middelen hiervoor zullen elders in de begroting vrijgemaakt moeten worden.
21
7. Conclusies De organisatie is in 2009 in een goede ontwikkel- en verbetersituatie terecht gekomen. Dit is belangrijk, want er moet veel gebeuren. Dit kan ook want er zijn (in bepaalde mate) financiële mogelijkheden. Een belangrijk aandachtspunt is dat niet te veel dingen tegelijk of de verkeerde dingen aangepakt gaan worden. De voornaamste risico’s die wij signaleren zijn: A. De forse en gestage daling van het marktaandeel B. De relatie tussen bestuur en management, in de zin van mandatering, verantwoording en toezicht C. De organisatie of onderdelen van de organisatie kunnen het noodzakelijke ontwikkelingstempo niet aan: De algemeen directeur kan te snel gaan en daarmee loskomen van de organisatie Het stafbureau is door de huidige samenstelling en omvang niet altijd in staat tot voldoende tempo. De onderlinge verschillen tussen directies en scholen hebben ook invloed op het gewenste tempo. D. De opzet en kwaliteit van de financiële functie E. De scores van De Brug op toetsen en in enquêtes. Bovenstaande opsomming is naar prioriteit. 8. Wat kunt u doen? Het onderzoek richtte zich op (grote) risico’s en (ernstige) onvolkomenheden. Te nemen maatregelen hebben daarom betrekking op het verkleinen van risico’s en het vergroten van de kwaliteit. We adviseren u ten aanzien van de bovengenoemde vijf items een concreet plan van aanpak te maken en in uitvoering te nemen.
22
Bijlage 1 De financiële positie van De Basis In deze bijlage wordt uitvoerig ingegaan op de financiële positie van De Basis, mede in relatie tot vergelijkbare onderwijswijs organisaties en andere bronnen. Voordat ingegaan wordt op de specifieke situatie van De Basis worden er in dit hoofdstuk een aantal punten besproken die te maken hebben met het omvang van het eigen vermogen en de kengetallen die iets over de hoogte van dit vermogen kunnen zeggen. In paragraaf 3.1 wordt nader ingegaan op de gebruikte kengetallen.
A. Kengetallen Om de financiële positie van een instelling op een goede manier te kunnen beoordelen en vergelijken, wordt over het algemeen gebruikt gemaakt van kengetallen. Een financieel kengetal geeft in een sterk vereenvoudigde vorm inzicht in de financiële positie van de instelling. Van belang hierbij is dat er een eenduidige formule is afgesproken over de “ingrediënten” die bij de berekening van het kengetal worden betrokken. Pas als dit duidelijk is krijgen kengetallen hun waarde. Indien afgesproken is welke, en op welke manier, deze kengetallen berekend worden, kunnen de kengetallen onderling ook tussen de instellingen vergeleken worden en afgezet worden tegen vooraf afgesproken waarden. Binnen het onderwijs is het onder meer in de sector PO gebruikelijk om voor de bepaling van de financiële positie gebruik te maken van een viertal kengetallen. Deze kengetallen zijn: Solvabiliteit 1 Solvabiliteit 2 Liquiditeit (current ratio) Rentabiliteit In de afgelopen jaren is er onder invloed van discussies in de Tweede Kamer rond de vermogensposities van onderwijsinstellingen een vijfde kengetal bijgekomen: het weerstandsvermogen. De berekening van het weerstandsvermogen kan echter op een aantal manieren plaatsvinden. Binnen de onderwijssector zien we dan ook dat over het algemeen het weerstandsvermogen binnen de verschillende deelsectoren op een andere manier plaatsvindt. Binnen de sector PO is de formule zoals deze is opgenomen in het rapport van Ernst en Young6 het meest gebruikelijk. Ten slotte is er in het rapport van de commissie Don een nieuw, zesde, kengetal geïntroduceerd. Dit kengetal, “Kapitalisatiefactor” genoemd, doet een uitspraak over de hoogte van het vermogen. In bijlage 1 is een omschrijving van de gebruikte kengetallen opgenomen.
B. Benchmarking Kengetallen zijn met name bedoeld om een snelle indruk van de financiële situatie binnen een instelling te krijgen en te bezien op welke punten een nadere analyse wenselijk of noodzakelijk is. Een groot aantal beleidsbeslissingen heeft namelijk een grote invloed op de hoogte van de kengetallen. Hierdoor is het niet mogelijk om louter aan de hoogte van een bepaald kengetal af te lezen of het “goed” of “slecht” gaat met de instelling.
6
Bevindingen financieel onderzoek Pilot 1, Ernst en Young, september 2005
23
Het nut van kengetallen komt met name naar voren indien we de kengetallen over een periode van meerdere jaren bekijken. Dit omdat met name de ontwikkeling van kengetallen een belangrijk aspect is in de beoordeling. Daarnaast geven kengetallen ons ook de mogelijkheid om de financiële positie van De Basis te vergelijken met andere instellingen en met streef-/normeringswaarden. Binnen dit onderzoek zijn de waarden vergeleken met een aantal andere bronnen zoals gemiddelden van vergelijkingsgroepen en door het ministerie aangegeven normeringen.
C. Financiële positie De Basis Allereerst wordt ingegaan op de cijfers van De Basis zelf. In enkele kengetallen kan de financiële positie als volgt worden getypeerd.
Solvabiliteit 1 Solvabiliteit 2 Liquiditeit Rentabiliteit Weerstandsvermogen Kapitalisatiefactor
2006 0,62 0,77 2,41 0,06% 22,2% 0,52
2007 0,52 0,67 1,98 -0,83% 20,5% 0,58
2008 0,55 0,73 2,48 2,83% 21,9% 0,51
2009 0,62 0,79 2,88 1,74% 21,0% 0,45
Bij veel kengetallen is de omvang van het eigen vermogen een belangrijke factor. Indien nader gekeken wordt naar de omvang en opbouw van het eigen vermogen, blijkt dat van de € 3,6 miljoen eigen vermogen er € 2,8 miljoen uit publieke middelen is voortgekomen en € 0,8 miljoen uit private middelen. Deze bestaan voor driekwart uit gelden van de ouderraden en voor 2 ton uit middelen in het Identiteitsfonds. In de onderstaande grafieken wordt nader op de verschillende kengetallen ingegaan.
De solvabiliteit van De Basis is sinds 2007 jaarlijks toegenomen. De toename van de solvabiliteit wordt veroorzaakt door dat enerzijds het eigen vermogen met ruim 7% is toegenomen en anderzijds het totale vermogen met bijna 5% is afgenomen. De afname van het totale vermogen wordt met name veroorzaakt door een afname van de kortlopende schulden. Hierop wordt bij de liquiditeit nader ingegaan.
24
De liquiditeit is ook over de laatste jaren toegenomen. Dit wordt veroorzaakt door de eerder genoemde afname van de kortlopende schulden. Voor een deel wordt de invloed van de afname van de kortlopende schulden op de liquiditeit geneutraliseerd door een afname van de vlottende activa. Deze afnam was met 11% echter aanzienlijk lager dan de afname van de kortlopende schulden (afname van 24%). De afname van de kortlopende schulden wordt met name veroorzaakt door een afname van de overige kortlopende schulden en de overige overlopende passiva. Ten opzichte van 2008 namen deze twee posten gezamenlijk met ruim € 560.000 af. De rentabiliteit is ten opzichte van 2008 iets afgenomen. Deze afname wordt veroorzaakt door het afnemen van het resultaat en een toename van de totale baten.
Het weerstandvermogen en de kapitalisatiefactor zijn ten opzichte van 2008 iets afgenomen. De afname van het weerstandsvermogen wordt veroorzaakt door dat de toename van het eigen vermogen verhoudingsgewijs groter is dan de toename van de materiële vaste activa. De afname van de kapitalisatiefactor wordt met name veroorzaakt door de afname van het balanstotaal. Ten opzichte van 2008 nam dit balanstotaal met € 285.000 af. Conclusie De financiële positie van De Basis is ten opzichte van 2008 toegenomen. Ten opzichte van 2008 zijn ultimo 2009 de kengetallensolvabiliteit en liquiditeit toegenomen. Door de afname van het balanstotaal is de kapitalisatiefactor afgenomen. Om nader te bepalen hoe de financiële positie van De Basis geduid moet worden, worden in de volgende paragrafen de gegevens van De Basis met een aantal andere bronnen vergeleken.
D. Vergelijking De Basis met vergelijkingsgroep Nu jaarlijks alle financiële gegevens uit de jaarrekening ook via EFJ naar het ministerie moeten worden gezonden, worden jaarlijks door OCW gemiddelden berekend van een groot aantal kengetallen. Deze bieden de mogelijkheid om de gegevens van De Basis te vergelijken met een groep instellingen die wat betreft omvang redelijk overeenkomt met De Basis. Gezien de omvang van De Basis wordt de instelling door het ministerie in vergelijkingsgroep 5 opgenomen. In deze groep zitten alle PO besturen met tussen de 10 en 20 scholen. De gemiddelde cijfers over 2005 zijn over een 25
beperktere groep berekend. Dit omdat het inzenden van de gegevens naar CFI over die periode nog niet verplicht was. Het daadwerkelijke gemiddelde zou hier dus iets van af kunnen wijken. Het gemiddelde over 2009 is pas eind 2010 bekend. Daarom is er voor gekozen het gemiddelde van de vergelijkingsgroep over 2009 gelijk te stellen aan de waarde over 2008.
Vrijwel alle kengetallen van De Basis zijn ultimo 2009 hoger dan het gemiddelde van de vergelijkingsgroep. Alleen de kapitalisatiefactor is vrijwel gelijk aan het gemiddelde van de vergelijkingsgroep. Hierbij dient echter de kanttekening te worden geplaatst dat het gemiddelde van de vergelijkingsgroep over 2009 gelijk is gesteld als dat over 2008. Indien we de waarde van de kengetallen van De Basis ultimo 2008 vergelijken met de gemiddelde waarde van de vergelijkingsgroep zien we dat de solvabiliteit en de liquiditeit vrijwel op het landelijke gemiddelde zaten. Conclusie De financiële positie van De Basis kan als “gemiddeld tot iets hoger” dan de vergelijkingsgroep worden gekwalificeerd.
26
E. Vergelijking met OCW signaleringsgrenzen In een uitgave van OCW 7 zijn door het ministerie voor een aantal kengetallen, signaleringsgrenzen afgegeven. Bij het gebruik hiervan dient wel rekening te worden gehouden met het feit dat deze ontwikkeld en gebruikt worden voor de sector VO. Voor de sector PO zijn dit soort gegevens nog niet bekend. Toch is voor deze normering gekozen. Dit mede omdat ook in andere publicaties8 ook deze grenzen gehanteerd worden. In dit hoofdstuk zijn deze grenzen vergeleken met de kengetallen zoals deze uit de jaarrekeningen van De Basis naar voren komen. In de uitgave van OCW wordt expliciet aangegeven wat het ministerie als wenselijke ondergrens voor de verschillende kengetalwaarden ziet en wordt daar ook een waarderingskader aangehangen. Dit is als volgt opgebouwd: Goed: Matig/voldoende: Slecht:
Het kengetal geeft een gunstig beeld aan het kengetal geeft aan dat er niet direct sprake is van een zorgwekkende positie, doch dat extra oplettendheid is geboden het kengetal geeft een zorgwekkende positie aan
Naar aanleiding van de behandeling van de begroting van OCW 2004 in de Tweede kamer heeft OCW voor de kengetallen met een signaalfunctie over de financiële positie van onderwijsinstellingen een nieuwe set signaleringsgrenzen ontwikkeld. Deze zijn tevens opgenomen in een latere OCW uitgave9. Hierbij zijn eveneens voor twee van de vijf eerder genoemde kengetallen minimum en maximum waarden opgenomen. Daarbij is aangegeven dat: Minimumgrens: Maximumgrens:
het kengetal zou hier niet (meerjarig)onder moeten komen. Gebeurt dat wel dan zou de financiële positie zorgwekkend kunnen worden het kengetal zou hier niet (meerjarig) boven moeten komen. Gebeurt dit wel dan worden de ontvangen middelden onvoldoende besteed aan het doel waarvoor ze zijn bedoeld.
Uit deze de eerder genoemde stukken kan de onderstaande tabel worden afgeleid:
Solvabiliteit 1 Solvabiliteit 2 Liquiditeit Rentabiliteit
te laag < 0,10 < 0,30 < 0,60 < -3%
voldoende > 0,10 en < 0,30 > 0,30 en < 0,50 > 0,60 en < 1,20 >-3% en < 1%
goed > 0,30 en < 0,45 > 0,50 > 1,20 > 1% ; < 3%
te hoog > 0,45 NB NB > 3%
In bijlage 2 is opgenomen op welke gronden het ministerie tot deze getallen gekomen is. In de grafieken is de oranje lijn de door het ministerie aangegeven maximaal wenselijke waarde.
7
“Kerncijfers 2000-2004 OCW”en “Kerncijfers 2001-2005 OCW”
8
Zie onder andere AOB d.d. 12 februari 2008
9
Kerncijfers 2001-2005 OCW
27
De groene lijn heeft de waarde waarboven de waarde van het kengetal als “goed” gekwalificeerd kan worden. De rode lijn geeft de door het ministerie aangegeven minimale wenselijke waarde weer.
De solvabiliteit 1 zou volgens de signaleringsgrenzen van het ministerie te hoog zijn. Voor de solvabiliteit 2 is door het ministerie geen ‘bovengrens’ aangegeven. De solvabiliteit 2 van De Basis valt dan in de rubriek “goed”.
Ook voor de liquiditeit is door het ministerie geen bovengrens aangegeven. Volgens de normering van het ministerie kan de waarde van de liquiditeit ultimo 2009 echter als “goed” gekwalificeerd worden. Vergeleken met de normering van het ministerie kan de rentabiliteit van De Basis over 2009 als “gemiddeld” tot “hoog” gekwalificeerd worden. Aangezien de rentabiliteit met name over een langere periode bekeken moet worden is ook de gemiddelde rentabiliteit over de laatste 4 jaar voor De Basis berekend. Deze komt uit op 1,00% uit, en kan daarmee als “gemiddeld” gekwalificeerd worden. Conclusie De financiële positie van De Basis zou volgens de signaleringsgrenzen van het ministerie over het algemeen als “hoog” gekwalificeerd moeten worden en op een aantal kengetallen als “te hoog”. Zeer belangrijk hierbij is echter het feit dat: 1. Er geen rekening wordt gehouden in de berekeningen met verplichtingen die reeds voor de toekomst zijn aangegaan. 2. Er geen rekening wordt gehouden met eventuele bestedingsplannen van het bestuur. 3. Er wordt van uitgegaan dat de eerste waardering van de materiële vaste activa volledig de juiste balanswaarde heeft opgeleverd. (In één van de interviews is gebleken dat dit waarschijnlijk niet het geval is.)
28
F. Vergelijking met het rapport van Ernst en Young In het kader van de invoering van de Lumpsum in het primair onderwijs zijn er door Ernst & Young in opdracht van het projectbureau Lumpsum onderzoeken10 gedaan naar vermogensposities van scholen binnen het primair onderwijs. Men is hierbij met name uitgebreid ingegaan op het weerstandsvermogen bij onderwijsinstellingen. De definitie die in deze rapporten gebruikt wordt is momenteel ook de gangbare definitie binnen de sector-po. Hierbij wordt aangegeven dat volgens de onderzoekers een weerstandsvermogen van 5% voldoende zou moeten zijn. Wel wordt aangegeven dat er veel redenen zijn voor een individueel bestuur om een hogere waarde te kiezen. Dit is met name afhankelijk van het risico dat een instelling loopt.
Het weerstandvermogen van De Basis is aanzienlijk hoger dan de 5% norm van Ernst & Young. In het rapport van Ernst & Young wordt echter aangegeven dat het vaak voor zal komen dat een bestuur kiest voor een hoger weerstandsvermogen. Zeer belangrijk hierbij is echter het feit dat: 1. Er wordt van uitgegaan dat de eerste waardering van de materiële volledig de juiste balanswaarde heeft opgeleverd.
G. Vergelijking met het rapport commissie Don Het rapport van de commissie Don, de brief daarbij van de minister aan de Tweede Kamer en de brief van de Inspectie aan alle instellingen naar aanleiding van het rapport Don, geven naast de invoering van de kapitalisatiefactor ook een aantal nieuwe signaleringsgrenzen. Deze zijn in onderstaande tabel opgenomen.
Solvabiliteit (2) Kapitalisatiefactor Liquiditeit Rentabiliteit
Ondergrens 0,20 geen 0,50 0%
Bovengrens geen 35% - 60% 1,50 5%
10
“Onderzoek naar financiële effecten invoering lumpsum bij pilotscholen, Ernst & Young, juli 2004” en “Bevindingen financieel onderzoek Pilot 1, Ernst en Young, september 2005
29
De bovengrens van de kapitalisatiefactor is afhankelijk van de omvang van de instelling. Gezien de omvang van De Basis mag volgens bovenstaande gegevens de kapitalisatiefactor maximaal 35% zijn. In onderstaande grafieken zijn de verschillende kengetallen van De Basis afgezet tegen bovenstaande signaleringsgrenzen. In de grafieken is de (eventuele) ondergrens met rood aangegeven de (eventuele) bovengrens met oranje.
De solvabiliteit (2) van De Basis is ligt boven de minimale waarde. De liquiditeit en de kapitalisatiefactor liggen aanzienlijk boven de signaleringsgrenzen. De rentabiliteit tenslotte ligt tussen de minimale – en maximale waarde. Indien we kijken naar de gemiddelde rentabiliteit over de laatste drie jaar (1,00%) ligt deze ook tussen de signaleringsgrens. Als de cijfers van De Basis worden afgezet tegen de signaleringsgrenzen van de “Commissie Don” blijkt dat De Basis qua liquiditeit, solvabiliteit en kapitalisatiefactor boven de (boven)grenzen uitkomt. De rentabiliteit ligt tussen beide grenzen in. Naar de opvatting van de commissie - een standpunt dat inmiddels is overgenomen door ministerie van OCW en Onderwijsinspectie- kan een te hoge kapitalisatiefactor duiden op het oppotten van middelen. Of dit werkelijk het geval is, hangt af van de specifieke situatie van de betreffende organsiatie.
30
H. Definities kengetallen Solvabiliteit 1 Betekenis De solvabiliteit laat zien in hoeverre de bezittingen op de activazijde van de balans gefinancierd zijn met eigen- of vreemd vermogen. Een lage waarde van de solvabiliteit geeft aan dat veel van de bezittingen met vreemd vermogen zijn gefinancierd. Voor een instelling met een lage solvabiliteit zal het ook zeer moeilijk zijn om eventuele nieuwe leningen of kredieten aan te gaan. Dit kengetal geeft dus aan of de instelling ook op langer termijn in staat zal zijn aan zijn verplichtingen te kunnen blijven voldoen. Berekening De solvabiliteit 1 wordt berekend door het eigen vermogen te vergelijken met het totale vermogen. Eigen vermogen / Totaal vermogen
Solvabiliteit 2 Betekenis Aangezien bij de opstart van het nieuwe baten lasten stelsel binnen de sector PO er nog niet altijd eenduidig wordt omgegaan met wat reserves en voorzieningen zijn, wordt er ook vaak gebruik gemaakt van de solvabiliteit 2. De betekenis van dit kengetal is de zelfde als bij de solvabiliteit 1. Echter worden hier in de berekening naast de reserves ook de voorzieningen meegenomen. Berekening De solvabiliteit 2 wordt berekend door het eigen vermogen plus de voorzieningen te vergelijken met het totale vermogen. (Eigen vermogen + voorzieningen / Totaal vermogen
Liquiditeit Betekenis De liquiditeit geeft aan of een instelling op korte termijn aan zijn verplichtingen kan voldoen. Aangezien de liquiditeit met name iets zegt over de korte termijn is dit kengetal met name bedoeld voor de aansturing van de organisatie en minder geschikt voor een analyse van het vermogen. Berekening De vlottende activa wordt hierbij vergeleken met de kortlopende schulden. Vlottende activa / Kortlopende schulden
Rentabiliteit Betekenis De rentabiliteit geeft aan of er de afgelopen periode een overschot of een tekort op de exploitatie is opgetreden. Berekening Het exploitatieresultaat uit de gewone bedrijfsvoering wordt hierbij vergeleken met de totale baten. Resultaat uit gewone bedrijfsvoering / Totaal baten
Weerstandsvermogen. Betekenis
31
Het weerstandsvermogen zegt iets over hoe goed een instelling in staat is onverwachte tegenvallers binnen de exploitatie op te vangen, zonder dat de continuïteit op korte of lange termijn in gevaar komt. Berekening Het weerstandsvermogen wordt berekend door de verhouding tussen het eigen vermogen minus de materiële vaste activa te vergelijken met de rijksbijdrage. (Eigenvermogen -/- Materiële vaste activa) / Rijksbijdrage OCW
Kapitalisatiefactor Betekenis De commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (commissie Don) heeft een nieuw kengetal geïntroduceerd. Dit kengetal de kapitalisatiefactor zegt iets over het feit of instellingen delen van hun kapitaal niet of inefficiënt benutten. De signaleringsgrenzen zijn gesteld tussen 35% voor grote instellingen (baten boven de € 8 miljoen) en 60% voor kleine instellingen (baten onder de 5 miljoen). Berekening De kapitalisatiefactor wordt berekend door het totale activa af te zetten tegen de totale baten. (Totaal activa) / Totaal baten (incl. rentebaten)
In de brochure “Kerncijfers 2000-2004 Onderwijs, Cultuur en Wetenschap” wordt (pagina 147) een nadere invulling gegeven aan de signaleringsgrenzen van de verschillende kengetallen.
32
