RAPPORT ONDERZOEK WERELDKIDZ STICHTING OPENBAAR ONDERWIJS RIJN- EN HEUVELLAND (BESTUURSNUMMER 41496)
Utrecht, november 2014
Voorwoord
In de periode maart tot en met september 2014 heeft de Inspectie van het Onderwijs onderzoek uitgevoerd bij de Stichting Openbaar Onderwijs Rijn- en Heuvelland (WereldKidz). Het onderzoek richtte zich op de toedracht van de financiële problemen die op 22 mei 2013 leidden tot aanpassing van het financieel continuïteitstoezicht op WereldKidz. Meer specifiek richtte het onderzoek zich op de rechtmatigheid en doelmatigheid van de bestedingen bij WereldKidz in de periode 2010 tot en met 2013 en beoordeelden wij of er sprake is van ‘wanbeheer’ zoals bedoeld in artikel 163b, lid 2 van de Wet op het Primair Onderwijs. Het conceptrapport is op 3 oktober 2014 voor hoor en wederhoor toegezonden aan het bestuur, de Raad van Toezicht, het voormalig (waarnemend) bestuur en de voormalige interim financieel manager van WereldKidz. Dit rapport met nummer 4468385 is vastgesteld door drs. S.M.T.M. Smeets RA, directie Rekenschap en Juridische Zaken, te Utrecht op 25 november 2014 en zal in de vijfde week na deze datum openbaar worden gemaakt.
SPECIFIEK ONDERZOEK Naast regulier onderzoek op grond van artikel 11 van de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT), kan de inspectie uit eigen beweging dan wel op aanwijzing van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap specifiek onderzoek verrichten op grond van artikel 15 van de WOT. Hieronder worden alle niet-reguliere vormen van onderzoek verstaan. De inspectie kan op grond van artikel 3, tweede lid, onder b en d, van de WOT een onderzoek instellen naar, onder meer, de naleving van bij of krachtens onderwijswetten gegeven voorschriften en de rechtmatigheid van de bestedingen. Voor een specifiek onderzoek wordt steeds per onderzoek een specifieke onderzoeksvraag geformuleerd afhankelijk van de aard en onderwerp van het onderzoek. Ook de onderzoeksopzet en – uitvoering volgen geen vast stramien, maar worden per geval bepaald. De bevindingen naar aanleiding van een specifiek onderzoek worden vastgelegd in een openbaar rapport, tenzij de aard van het onderzoek of de omvang daarvan zich daartegen verzet.
DEFINITIEF
INHOUD
Voorwoord 2 Samenvatting 4 1 1.1 1.2 1.3
Inleiding 7 Aanleiding onderzoek 7 Onderzoeksvraag 7 Werkwijze 7
2 2.1 2.2 2.3
Bevindingen 9 Algemeen 9 WereldKidz: tijdlijn en gebeurtenissen 9 WereldKidz: aandeel van betrokkenen 13
3 3.1 3.2 17
Conclusies 17 Uitkomsten onderzoek: toedracht 17 Uitkomsten onderzoek: rechtmatigheid en doelmatigheid bestedingen, wanbeheer
DEFINITIEF
Samenvatting
Het onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) bij de Stichting Openbaar Onderwijs Rijn- en Heuvelland (hierna: ‘WereldKidz’) richtte zich op de toedracht van de financiële problemen die op 22 mei 2013 leidden tot aanpassing van het financieel continuïteitstoezicht door de inspectie. Daarnaast richtte het onderzoek zich op de rechtmatigheid en doelmatigheid van de bestedingen bij WereldKidz in de periode 2010 tot en met 2013. Op basis van de toedracht en de antwoorden op de onderzoeksvragen over de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de bestedingen beoordeelden wij of er sprake is van ‘wanbeheer’ zoals bedoeld in artikel 163b, tweede lid van de Wet op het primair onderwijs. Uit de bevindingen blijkt dat de toedracht van de financiële problemen bij WereldKidz niet eenvoudig te duiden is. Er is sprake van een meerjarige ontstaansgeschiedenis waarin ingrijpende veranderingen plaatsvonden in de bekostiging en de organisatie van WereldKidz. Omdat bestuur en Raad van Toezicht eindverantwoordelijk zijn voor het financieel beheer binnen een organisatie, ligt het in de rede om vooral hun aandeel te belichten. De ontwikkeling van de financiële situatie van WereldKidz in de periode 2010-2013 is de uitkomst van het samenspel tussen voormalig, waarnemend en nieuw bestuur en de Raad van Toezicht. Ter beoordeling van de rechtmatigheid van de besteding van onderwijsmiddelen in de onderzoeksperiode 2010-2013 zijn onder meer rapportages van de accountant, notulen van de Raad van Toezicht en contracten geraadpleegd. Daarnaast zijn bij het administratiekantoor en bij het bedrijfsbureau de administratieve organisatie en interne beheersing van een aantal interne processen besproken, is uitgebreid facturenonderzoek uitgevoerd en is onder meer kennisgenomen van bank-, kasboeken en interne rapportages. Bevindingen zijn voor zover relevant besproken met direct betrokkenen. Uit het onderzoek van genoemde bronnen is niet gebleken dat er in de periode 2010 tot en met 2013 onrechtmatige bestedingen van onderwijsmiddelen zijn verricht binnen WereldKidz. Er zijn geen feiten geconstateerd die aanleiding geven tot nader onderzoek. De bestede middelen zijn ingezet ten behoeve van het onderwijs. De doelmatigheid van de bestedingen is beoordeeld aan de hand van een benchmark met vergelijkbare onderwijsinstellingen over de periode 2010 tot en met 2013. In algemene zin blijkt dat WereldKidz per leerling in 2010-13 minder aan personeel, afschrijvingen en huisvesting uitgeeft (alleen in 2011 meer aan huisvesting) en in 2010-13 gemiddeld meer uitgeeft aan overige lasten. De uitkomsten van de benchmark geven in hun mate van afwijking en in relatie tot de uitkomsten van het onderzoek geen aanleiding tot vermoedens van ondoelmatige besteding. Met betrekking tot de vraag of de toedracht en de antwoorden op de onderzoeksvragen over de rechtmatigheid en doelmatigheid van de bestedingen in gezamenlijkheid te kwalificeren zijn als ‘wanbeheer’ zoals bedoeld in artikel 163b, tweede lid van de Wet op het primair onderwijs, stellen wij het volgende vast. Algemeen gesteld is er door ontbrekende of ontoereikende planning en control en administratieve organisatie jarenlang onvoldoende zicht geweest op structureel te hoge uitgaven in relatie tot teruglopende inkomsten. Pas toen de tegoeden op de Pagina 4 van 18
DEFINITIEF
depositorekening op waren die voorheen structureel dienden ter ondervanging van tekorten, kwamen omvang en ernst van de problematiek aan het licht. Op deze manier belicht kan op elementen gesproken worden van wanbeheer. Gelet op de acties van bestuur en Raad van Toezicht gedurende de onderzoeksperiode zou een algemene kwalificatie van wanbeheer geen recht doen aan de verrichtingen van bestuur en Raad van Toezicht. De inspectie is daarom van oordeel dat de toedracht en de antwoorden op de onderzoeksvragen over de rechtmatigheid en doelmatigheid van de bestedingen in gezamenlijkheid niet te kwalificeren zijn als ‘wanbeheer’ zoals bedoeld in artikel 163b, tweede lid van de Wet op het Primair Onderwijs.
Pagina 5 van 18
DEFINITIEF
Pagina 6 van 18
DEFINITIEF
1
Inleiding
1.1
Aanleiding onderzoek Op 1 mei 2013 stelt de Raad van Toezicht een nieuwe bestuurder aan van WereldKidz. Op 3 mei 2013 ontvangt de inspectie van hem het signaal dat WereldKidz urgente liquiditeitsproblemen heeft. Vanaf dat moment heeft de inspectie frequent contact met WereldKidz om inzicht te krijgen in de liquiditeitspositie en de tekorten. Op 22 mei 2013 plaatst de inspectie WereldKidz onder aangepast financieel continuïteitstoezicht. De inspectie benadrukt bij WereldKidz dat duidelijk moet worden hoe de tekorten zijn ontstaan. De Raad van Toezicht verstrekt opdracht om deze oorzaken in kaart te brengen aan een forensisch onderzoeksbureau. Op 13 december 2013 is het rapport gereed. Het geeft echter niet het gewenste inzicht in de oorzaken van de tekorten. Dit is aanleiding voor de inspectie om zelf een onderzoek in te stellen.
1.2
Onderzoeksvraag Het onderzoek richtte zich op de toedracht van de financiële problemen die op 22 mei 2013 leidden tot aanpassing van het financieel continuïteitstoezicht op WereldKidz. Daarnaast richtte het onderzoek zich op de rechtmatigheid en doelmatigheid van de bestedingen bij WereldKidz in de periode 2010 tot en met 2013. Hierbij is rechtmatigheid ‘het verwerven en besteden van onderwijsbekostiging in overeenstemming met wet- en regelgeving’. Doelmatigheid is ‘het efficiënt en effectief gebruikmaken van de onderwijsbekostiging die het bestuur voor het onderwijs heeft verkregen’. Op basis van de toedracht en de antwoorden op de onderzoeksvragen over de rechtmatigheid en doelmatigheid van de bestedingen beoordeelden wij tevens of er sprake is van wanbeheer zoals bedoeld in artikel 163b, tweede lid van de Wet op het primair onderwijs.
1.3
Werkwijze De inspectie heeft onder meer rapportages van de accountant, notulen van de Raad van Toezicht en contracten geraadpleegd uit de onderzoeksperiode 2010-2013. Daarnaast heeft de inspectie bij het administratiekantoor en bij het bedrijfsbureau de administratieve organisatie en interne beheersing van een aantal interne processen besproken, uitgebreid facturenonderzoek uitgevoerd en ondermeer kennisgenomen van bank- , kasboeken en interne rapportages. De feiten die uit het onderzoek naar voren zijn gekomen zijn waar relevant besproken met de direct betrokkenen. Een wel genoemde maar niet verder onderzochte factor is het aandeel dat de diverse gemeentes (in)direct hebben genomen in het huisvestingsbeleid van het openbaar onderwijs van WereldKidz. Reden om deze factor niet verder te onderzoeken was de complexiteit van een zestal gemeentes met elk eigen beleid en diverse al dan niet meer beschikbare eigen vertegenwoordigers.
Pagina 7 van 18
DEFINITIEF
Pagina 8 van 18
DEFINITIEF
2
Bevindingen
Het onderzoek richtte zich op de toedracht van de financiële problemen die op 22 mei 2013 leidden tot aanpassing van het financieel continuïteitstoezicht op WereldKidz. Daarnaast richtte het onderzoek zich op de rechtmatigheid en doelmatigheid van de bestedingen bij WereldKidz in de periode 2010 tot en met 2013. Onderstaand volgt een reconstructie op hoofdpunten van gebeurtenissen en omstandigheden die we in de loop van het onderzoek identificeerden als bepalend voor de financiële situatie op 22 mei 2013. Deze gebeurtenissen zijn besproken met betrokkenen in de loop en aan het einde van het onderzoek. In samenhang met het in paragraaf 2.3 beschreven aandeel dat betrokkenen in deze gebeurtenissen hadden vormen deze gebeurtenissen de toedracht van de financiële situatie die op 22 mei 2013 leidde tot aanpassing van het financieel continuïteitstoezicht. 2.1
Algemeen We stellen op prijs te vermelden dat medewerkers, bestuur en Raad van Toezicht van WereldKidz, medewerkers van het administratiekantoor en overige niet meer bij of voor WereldKidz werkzame personen volledig, zonder belemmerende voorwaarden, aan het onderzoek hebben meegewerkt. Daarnaast vonden we het leesbaarder de Stichting Openbaar Onderwijs Rijn- en Heuvelland in deze rapportage consistent aan te duiden als ‘WereldKidz’.
2.2
WereldKidz: tijdlijn en gebeurtenissen In 2006 wordt ook voor basisscholen lumpsumfinanciering ingevoerd. Op dat moment bestaat WereldKidz uit zo’n 20 (dorps)scholen met 34 locaties in zes gemeenten. Invoering van de lumpsum houdt in dat besturen op basis van het op 1 oktober ingeschreven leerlingenaantal één totaalbedrag krijgen toebedeeld dat naar eigen inzicht kan worden besteed en toebedeeld aan de bij het bestuur aangesloten basisscholen. De specifieke toedeling (personeel en materieel) aan afzonderlijke scholen die voorheen bestond wordt hiermee losgelaten. Achterliggende gedachte is deregulering en autonomievergroting van het onderwijs. De toegenomen bestuurlijke vrijheid ging gepaard met zwaardere eisen aan ‘governance’ of ‘goed bestuur’. Ongeacht de bestuurlijke inrichting ontstond hierdoor voor alle onderwijsinstellingen de verplichting om verantwoording af te leggen en dus ook de noodzaak om bestuurlijk handelen beter zichtbaar te maken. WereldKidz geeft hier mede als gevolg van de ‘Wet goed bestuur, goed onderwijs’ in november 2010 invulling aan door invoering van het Raad van Toezicht-model en het hanteren van een eigen governance handboek. Twee voormalige leden van het algemeen bestuur nemen zitting in de nieuwe Raad van Toezicht waarin tevens twee nieuwe leden plaatsnemen. Voor haar toezichthoudende functie hanteert de Raad van Toezicht het uitgangspunt ‘verdiend vertrouwen’, een uitgangspunt dat in de oude structuur ook gewoon was. Hierdoor kan de Raad van Toezicht meer op afstand toezichthouden. De algemeen directeur blijft in functie en wordt in de nieuwe structuur College van Bestuur. In deze structuur is de bestuurder beslissingsbevoegd binnen de kaders die de Raad van Toezicht aangeeft. Door de herinrichting van de onderwijsbekostiging in 2006 ontstaat voor de bestuurder van WereldKidz meer vrijheid om zijn onderwijsvisie beleidsmatig en Pagina 9 van 18
DEFINITIEF
financieel verder te ontwikkelen. De bestuurder start hiervoor diverse projecten. In 2010 constateert de Raad van Toezicht dat er teveel projecten tegelijkertijd lopen en adviseert de bestuurder een aantal projecten te staken. In oktober 2010 blijkt na accountantscontrole dat de administratie en de rapportage van het administratiekantoor niet op orde zijn. Het administratiekantoor komt zijn contractuele verplichtingen onvoldoende na en de gedachte ontstaat om de financiële administratie zelf te doen en over te stappen op nieuwe financiële software. In dezelfde periode moet ook fors worden bezuinigd om de negatieve resultaten te beperken. In april 2011 oordeelt de Raad van Toezicht dat de kwartaalrapportage en de begroting minimaal zijn en dat een inhoudelijke cijfermatige en toelichtende analyse ontbreekt. De Raad van Toezicht spreekt zijn zorg uit omdat kennelijk geen sprake is van een goede beheersing van het financiële proces. De accountant bevestigt deze zorg in juni 2011 bij de bespreking van de jaarrekening 2010. Het resultaat is ondanks een incidentele bate van een half miljoen euro nog steeds zeven ton euro negatief. Daarnaast maakt de accountant in zijn rapport bij de jaarrekening 2010 (medio 2011) melding van een aantal stevige (financiële) risico’s en aandachtsgebieden, waaronder: Actualiseren van de planning & control cyclus; Verbeteren van de kwaliteit en betrouwbaarheid van de (periodieke) informatievoorziening (meerjarenbeleidsplan, meerjarenbegroting, tussentijdse cijfers, analyses en kengetallen); Verbeteren controlfunctie (administratiekantoor/controller); Implementatie van verplichtingenadministratie; Periodieke afsluiting van de financiële administratie; Analyse van de balansposten en tussenrekeningen. De geïdentificeerde risico’s en aandachtsgebieden doen geen afbreuk aan het vertrouwen van de Raad van Toezicht in de bestuurder. Wel oriënteert de Raad zich enige tijd op een tweede bestuurder met focus op financiën, echter zonder resultaat. Uiteindelijk stelt de Raad van Toezicht ter ondersteuning van de bestuurder in augustus 2011 een interim financieel manager aan die vooral verantwoordelijk wordt voor de control-instrumenten (meerjarenbegroting, verbeterslagen AO/IB), monitoring (periodieke rapportages) en resultaatontwikkeling. Specifieke lijnverantwoordelijkheden en -bevoegdheden worden niet toegekend. Aanvankelijk wordt een duale verantwoordingsconstructie richting de Raad van Toezicht en de bestuurder overeengekomen, maar na een half jaar wordt de verantwoording aan de Raad beëindigd en rapporteert de interim financieel manager alleen nog aan de bestuurder. De Raad van Toezicht plaatst zich hiermee weer op grotere afstand van het financieel beheer in het vertrouwen dat de nodige verbeteringen zijn doorgevoerd. Inderdaad verbeteren eind 2011 de rapportages en ontstaat een beter inzicht in de cijfers. In het jaargesprek (januari 2012) met de bestuurder geeft de Raad van Toezicht opdracht om de focus te leggen op resultaatontwikkeling en het verbeteren van de vermogenspositie. Uit de jaarrekening 2011 (juni 2012) blijkt dat het boekjaar is afgesloten met een verlies van een ton euro. In zijn verslag vermeldt de accountant dat door professionalisering van de bedrijfsvoering belangrijke stappen zijn gezet. Desondanks noemt en herhaalt de accountant nog steeds belangrijke aandachtsgebieden, zoals de ontwikkeling van vermogen en liquiditeit, het verder Pagina 10 van 18
DEFINITIEF
uitwerken van risicomanagement, het nader toelichten van de uitgangspunten van de begroting, het hanteren van een periodeafsluiting en het nader onderbouwen van de balansposities. Door onderzoek van de interim financieel manager wordt medio 2012 duidelijk dat een aantal balansposten ter hoogte van een half miljoen euro niet met documentatie kan worden onderbouwd en dat in de begroting voor 2012 een fout zit door een dubbeltelling van een miljoen euro in een Excelbestand van de controller. In reactie stelt de Raad van Toezicht een nieuwe taakstellende begroting vast en wordt een bezuinigingstraject ingezet. Opdracht aan de bestuurder luidt: stuur op een neutraal resultaat. In het najaar van 2012 blijkt ook dat het proces rondom de financiële (verplichtingen)administratie nog onvoldoende is geborgd door interne controlemaatregelen. De rapportages zijn niet betrouwbaar. Deze situatie heeft diverse oorzaken die op dat moment spelen en elkaar beïnvloeden; de overgang naar een nieuw administratiekantoor, de wisseling van accountant, de implementatie van een nieuw (financieel) softwarepakket en het niet nakomen van contractuele verplichtingen door het nieuwe administratiekantoor. De controller vertrekt medio 2012 naar een nieuwe positie buiten WereldKidz. De bestuurder verzoekt de interim financieel manager zich te buigen over de begroting 2013 en de jaarrekening 2012. Het aanvaarden van deze werkzaamheden houdt een volgende vertraging in voor het verder waarborgen van de betrouwbaarheid van de financiële gegevens. In augustus 2012 wordt ter vervanging van de controller een interim financieel medewerker aangesteld. In diezelfde periode constateert de interim financieel manager steeds meer niet betaalde facturen (boekingen zijn niet goed in de administratie verwerkt) en laat hij veel correctieboekingen doorvoeren. Hiervan maakte hij melding aan de projectleiding van de overgang naar een nieuw administratiekantoor. De melding krijgt geen opvolging. Voorgaande gebeurtenissen leiden bij aanvang van het schooljaar 2012-13 bij de Raad van Toezicht tot het inzicht dat de bestuurder geen grip meer heeft op de financiën en niet in-control is. In november kondigt de bestuurder aan dat hij na zeven jaar werkzaam te zijn geweest voor WereldKidz per 2013 elders een andere functie aanvaardt. In januari 2013 stelt de Raad van Toezicht een waarnemend College van Bestuur aan, bestaande uit een stafmedewerker P&O als bestuursvoorzitter en twee schooldirecteuren als bestuursleden. De opdracht luidt, vrij vertaald, ‘even op de winkel passen’. De beslissingsbevoegdheden, vastgelegd in een mandaat, liggen op dat moment bij de Raad van Toezicht en de waarnemend bestuurders. Hun invloedssfeer is en blijft echter beperkt. Alle beslissingen moeten worden afgestemd met de Raad van Toezicht, met wie alleen de voorzitter mag communiceren. De voormalige bestuurder biedt aan om statutair verantwoordelijk te blijven tot een nieuwe bestuurder aantreedt. De Raad van Toezicht maakt hiervan geen gebruik omdat de voormalige bestuurder inmiddels bestuursvoorzitter is bij een andere onderwijsinstelling. Begin februari 2013 presenteert de voormalige bestuurder zijn laatste jaarrapportage aan de Raad van Toezicht. Het rapport bevat een negatief resultaat over 2012 van ruim twee ton euro en maakt een duidelijk voorbehoud voor circa zeven ton euro aan posten waar vooralsnog geen rekening mee is gehouden. In de tussentijd is geen sprake van contact tussen de voormalige bestuurder en de Raad van Toezicht omdat de raad dit onwenselijk vindt. Zij vreest dat overleg in de allengs negatievere financiële situatie aansprakelijkheidsrisico’s kan opleveren. Pagina 11 van 18
DEFINITIEF
Het beeld van de financiën wordt inderdaad somberder. Eind januari 2013 meldt de interim financieel manager aan de waarnemend bestuurder dat er problemen zijn met de liquiditeit. Er staat onvoldoende saldo op de betaalrekeningen om betalingen te doen. Herhaald aandringen van de interim financieel manager bij het waarnemend bestuur op onderzoek naar de onderliggende problematiek leidt in maart 2013 tot een opdracht daarvoor. Uit dit onderzoek blijkt dat de oorzaken van het liquiditeitstekort gevolg zijn van een combinatie van structureel te hoge uitgaven en teruglopende inkomsten. Tekorten blijken structureel te zijn aangevuld vanuit het snel verdwijnende tegoed op de depositorekening. In deze periode, tussen januari en april 2013, wordt de noodzaak van ingrijpende bezuinigingen steeds duidelijker. De druk op de liquiditeit en het resultaat neemt toe naarmate in dezelfde periode alsnog veel facturen binnenkomen over het boekjaar 2012. Het waarnemend bestuur voelt zich overrompeld door de aanhoudende slechte financiële berichten en vraagt de interim financieel manager en de interim financieel medewerker afzonderlijk van elkaar om een liquiditeitsbegroting. Beide begrotingen lopen sterk uiteen en leiden tot afname van het vertrouwen van de Raad van Toezicht en het waarnemend bestuur in de interim financieel manager. Deze wordt echter niet op de hoogte gebracht van het bestaan van een andere begroting dan de zijne en ook niet van het afnemend vertrouwen. Begin april 2013 schrijft de interim financieel manager een brandbrief aan het waarnemend bestuur. Hij schrijft dat hij niet kan voldoen aan zijn oorspronkelijke opdracht doordat hij op verzoek van Raad van Toezicht en waarnemend bestuur continu bezig is incidenten te managen terwijl zijn eerdere adviezen die deze incidenten hadden kunnen voorkomen stelselmatig geen opvolging vinden. Hoewel aanvankelijk veel verbeteracties zijn ingezet, is niets afgerond. De brandbrief blijft zonder reactie, waarna de interim financieel manager zijn opdracht wil teruggeven. Er is op dat moment geen onderling vertrouwen meer voor een verdere samenwerking. Ook een laatste telefoongesprek op 19 april 2013 biedt geen soelaas tussen enerzijds de aanstaande nieuwe bestuurder (al in de maand voor zijn formele aantreden per 1 mei actief betrokken) en waarnemend bestuursvoorzitter en anderzijds interim financieel manager. Na het telefoongesprek zegt WereldKidz schriftelijk het vertrouwen op in de interim financieel manager en stelt op diezelfde dag zijn detacheringsbureau aansprakelijk voor de financiële situatie van WereldKidz. Op 10 juli 2013 wordt de interim financieel manager persoonlijk aansprakelijk gesteld. Deze aansprakelijkheid wordt later weer ingetrokken. Op 1 mei 2013 treedt de nieuwe bestuurder formeel aan. Op 3 mei 2013 informeert hij de inspectie dat WereldKidz urgente liquiditeitsproblemen heeft, waarvan de precieze oorzaken hem onbekend zijn. Vanaf dat moment staat de inspectie in contact met WereldKidz om inzicht te krijgen in de liquiditeitspositie en de tekorten. Op 22 mei 2013 plaatst de inspectie WereldKidz onder aangepast financieel continuïteitstoezicht en dringt aan op het onderzoeken van de oorzaken van de financiële situatie. Eind mei start in opdracht van de Raad van Toezicht een forensisch onderzoek naar de toedracht van de tekorten. De Raad van Toezicht verzoekt de voormalige bestuurder en de voormalige interim financieel manager om medewerking aan het onderzoek. Daarop ontvangen beiden een brief van het forensisch onderzoeksbureau waarin zij worden aangemerkt als betrokkenen in een persoonsgericht onderzoek. Dit is reden voor de voormalige interim financieel manager een advocaat in de arm te nemen. Zijn verzoek om vergoeding van de door hem tijdens het onderzoek als zelfstandig ondernemer te maken tijdsinvestering vindt geen gehoor bij WereldKidz. Doordat op Pagina 12 van 18
DEFINITIEF
dit punt geen overeenstemming ontstaat, kan de forensisch onderzoeker zijn onderzoeksopdracht naar de toedracht van de financiële problemen niet volledig uitvoeren. Uiteindelijk levert hij 13 december 2013 een feitelijk rapport aan waarin vooral de ontwikkeling in de financiële kasstroom is beschreven. Intussen neemt het bestuur van WereldKidz maatregelen als gevolg van de resultaatontwikkeling en de beperkte financiële ruimte. Men bevriest de begroting over 2013, stelt een nieuwe meerjarige liquiditeitsprognose op en zet verdergaande bezuinigingsmaatregelen in, zoals een vacaturestop en een nieuw beleidsplan met een aanzienlijk aantal RDDF plaatsingen. Deze maatregelen leidden er gezamenlijk toe dat WereldKidz het boekjaar 2013 afsluit met een positief resultaat en een gunstige liquiditeitspositie, zelfs met weglating van de eenmalige bijdrage ten gevolge van het Herfstakkoord 2013. Herhaalde, overigens zonder gevolg gebleven, verzoeken om financiële bijstand van bestuur en Raad van Toezicht aan het Ministerie van OCW, zelfs tot eind oktober 2013, houden wel het beeld in stand van onzekerheid over de financiële positie van WereldKidz binnen de organisatie zelf. Deze onzekerheid, die in de loop van 2013 duidelijk bleek uit de overzichten die WereldKidz aan de inspectie verstrekte over haar liquiditeitspositie en –prognoses, maken het waarschijnlijk dat de inspectie de ontwikkeling van de financiële positie van WereldKidz nog een aantal jaren blijft monitoren. 2.3
WereldKidz: aandeel van betrokkenen In samenhang met de hierboven beschreven gebeurtenissen vormt het aandeel dat betrokkenen in deze gebeurtenissen hadden de toedracht van de financiële situatie die op 22 mei 2013 leidde tot aanpassing van het financieel continuïteitstoezicht. Raad van Toezicht: effectief toezicht Bij de invoering van het Raad van Toezicht-model in 2010 behoudt WereldKidz dezelfde structuren, uitgangspunten en twee leden van het voormalige bestuur. Mede door zijn onderwijsvisie en de in het verleden opgebouwde relatie krijgt de bestuurder op dat moment veel vertrouwen en bestuurlijke ruimte. De Raad van Toezicht vult haar toezicht in op basis van ‘verdiend vertrouwen’ in de bestuurder. Doordat dit vertrouwen zich niet liet toetsen aan gedegen informatie is het toezicht onvoldoende effectief gebleken. De Raad wist in de onderzoeksperiode niet goed wat er speelde binnen WereldKidz. Hierbij moet worden opgemerkt dat het inrichten van een nieuw bestuursmodel en het geschikt maken van een redelijk complexe scholenorganisatie voor gedegen verantwoording tijd vraagt. Men is, en dit heeft zich binnen het volledig primair onderwijs voorgedaan na de invoering van de lumpsumbekostiging en het nieuwe governance-denken, niet ineens een volledig geëquipeerde Raad van Toezicht. Dit doet niets af aan de verantwoordelijkheid van de betrokkenen, maar voegt wel toe aan een beter begrip van de omstandigheden. Raad van Toezicht: waarnemend en nieuw bestuur Met het vertrek van de bestuurder stelt de Raad van Toezicht een waarnemend College van Bestuur aan met een mandaat op grond waarvan alle voorgenomen beslissingen via de voorzitter moeten worden voorgelegd aan de Raad van Toezicht. Een beperkt mandaat, wellicht geschikt voor een korte overbruggingsperiode, maar niet voor de opgave waarvoor het waarnemend College van Bestuur zich uiteindelijk geplaatst zag. Onvoldoende of niet op de hoogte van de ongunstige situatie waarin zij zich begeven, zijn de waarnemend bestuurders zodoende niet berekend op de navolgende gebeurtenissen.
Pagina 13 van 18
DEFINITIEF
Dit blijkt vooral als er begin 2013 onvoldoende saldo op de betaalrekeningen staat en er vermoedens ontstaan van financiële problemen. In plaats van de waarnemende opdracht aan de Raad van Toezicht terug te geven of zich in samenspraak te verdiepen in de problematiek, gebruik makend van de natuurlijke informatiebronnen binnen of buiten de organisatie, maken de Raad van Toezicht, het waarnemend bestuur en de nieuwe bestuurder de indruk zichzelf meer te richten op de vraag, wie verantwoordelijk is voor de financiële situatie dan op het in gezamenlijkheid komen tot een goede uitkomst. Dit blijkt uit de omgang met de voormalige bestuurder en voormalig interim financieel manager met wie geen contact meer wordt onderhouden, anders dan de aankondiging van een persoonsgericht onderzoek, schriftelijk geuite vermoedens van begane onrechtmatigheden en een schriftelijke niet-gefundeerde aansprakelijkheidsstelling. Zowel voor de voormalige bestuurder als voor de voormalig interim financieel manager geldt dat zij na hun vertrek niet zijn benaderd door Raad van Toezicht en (waarnemend) bestuur met een verzoek om (informeel) gezamenlijk overleg. Het is evident dat het niet spreken met mensen die cruciale posities hebben bekleed in een situatie die zich zo nadelig ontwikkelt als bij WereldKidz niet bijdraagt aan verbetering van het inzicht in die situatie, of aan verbetering van die situatie zelf. Raad van Toezicht: effect op resultaat boekjaar 2012 Het resultaat over het boekjaar 2012 is uiteindelijk twee en een half miljoen euro negatief. Dit bedrag steekt schril af tegen het in februari 2013 aan de Raad van Toezicht gepresenteerde resultaat van circa negen ton euro negatief. De Raad van Toezicht geeft aan verrast te zijn door het grote verschil tussen het geprognosticeerde en het werkelijke resultaat. Het verschil is inderdaad aanzienlijk en een krachtige bevestiging van de mate waarin de organisatie niet in control was. Tegelijkertijd is het onder deze omstandigheden moeilijk voorstelbaar dat niet alles in het werk is gesteld om het verlies zoveel mogelijk te beperken. Toch heeft de Raad van Toezicht ervoor gekozen de voormalig bestuurder niet te betrekken bij de financiële afwikkeling van diverse balansposten (vorderingen). Ook de uitsluiting van de interim financieel manager door het vertrouwen in hem op te zeggen en zonder meer aansprakelijk te stellen voor de financiële tekorten, maakte direct onmogelijk dat deze een bijdrage kon leveren in informatie over of een beperking van het negatieve resultaat. Het financieel effect van andere keuzes is niet vast te stellen. Wel is duidelijk dat de gemaakte keuzes elk positief effect uitsloten. Raad van Toezicht, waarnemend en nieuw bestuur: sanering financiële situatie Tot eind 2013 is WereldKidz ondanks aandringen van de inspectie niet in staat deugdelijke liquiditeitsprognoses te produceren of de oorzaken of de omvang van het financiële probleem te benoemen. Op 25 oktober 2013 stelt de inspectie dit vast in een gesprek met de Raad van Toezicht en de bestuurder. Hoewel, en dit was in 2012 ook al duidelijk, WereldKidz in alle gevallen in 2013 zou hebben moeten saneren, is de manier waarop het traject is ingezet gevolg van eigen keuzes van de Raad van Toezicht, het waarnemende en het nieuwe bestuur. Voormalig bestuurder Er is geen enkele reden te betwijfelen dat de voormalige bestuurder van WereldKidz zich naar beste vermogen heeft ingezet voor het onderwijs van WereldKidz. Uit het onderzoek komt geen houdbare indicatie naar voren van financieel onrechtmatige of ondoelmatige gedragingen. Wel is het even onomstotelijk de verantwoordelijkheid van een bestuurder om beleid te ontwikkelen dat past bij de financiële draagkracht van een organisatie. Dat de bestuurder hier onvoldoende oog voor heeft gehad, blijkt uit de ontstane situatie bij WereldKidz.
Pagina 14 van 18
DEFINITIEF
We merken hierbij op dat de bestuurder in zijn handelen wel te maken had met de realiteit van uiteenlopend beleid van diverse gemeentes. WereldKidz, met diverse kleine (dorps)scholen verspreid over deze gemeentes, gaf relatief veel geld uit aan schoolgebouwen. Sluiting van een aantal kleine scholen zou voor WereldKidz een positief financieel effect hebben gehad. Dit paste echter niet in het beleid van de gemeenten, die hieraan niet wilden meewerken. Naast de Raad van Toezicht stond ook de voormalige bestuurder voor de opgave, een redelijk complexe scholenorganisatie geschikt te maken voor een gedegen verantwoording binnen het nieuwe bestuursmodel. Zonder af te doen aan de verantwoordelijkheid van de bestuurder, orde op zaken te stellen, is het goed te signaleren dat een dergelijke ingreep tijd vraagt. Rol interim financieel manager De voormalig interim financieel manager is niet verantwoordelijk, noch aansprakelijk voor de financiële situatie van WereldKidz. Ook WereldKidz zelf heeft de aansprakelijkheidsstelling ingetrokken. Het is daarnaast goed te vermelden dat de voormalig interim financieel manager zijn medewerking aan het onderzoek door het forensisch onderzoeksbureau niet heeft geweigerd. Wel heeft hij om een financiële vergoeding gevraagd voor te verrichten werkzaamheden en verbond hij voorwaarden aan zijn medewerking die de forensisch onderzoeker als onwerkbaar beschouwde. De Raad van Toezicht was daarnaast van mening dat belangeloze medewerking het belang van betrokkene beter zou dienen. Partijen kwamen niet nader tot elkaar, waarna het onderzoek slechts ten dele kon worden uitgevoerd.
Pagina 15 van 18
DEFINITIEF
Pagina 16 van 18
DEFINITIEF
3
Conclusies
Het onderzoek richtte zich op de toedracht van de financiële problemen die op 22 mei 2013 leidden tot aanpassing van het financieel continuïteitstoezicht op WereldKidz. Daarnaast richtte het onderzoek zich op de rechtmatigheid en doelmatigheid van de bestedingen bij WereldKidz in de periode 2010 tot en met 2013. Hierbij is rechtmatigheid ‘het verwerven en besteden van onderwijsbekostiging in overeenstemming met wet- en regelgeving’. Doelmatigheid is ‘het efficiënt en effectief gebruikmaken van de onderwijsbekostiging die het bestuur voor het onderwijs heeft verkregen’. Op basis van de toedracht en de antwoorden op de onderzoeksvragen over de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de bestedingen beoordeelden wij tevens of er sprake is van wanbeheer zoals bedoeld in artikel 163b, tweede lid van de Wet op het primair onderwijs. 3.1
Uitkomsten onderzoek: toedracht Uit de beschreven bevindingen blijkt dat de toedracht van de financiële problemen bij WereldKidz niet eenvoudig te duiden is. Er is sprake van een meerjarige ontstaansgeschiedenis waarin ingrijpende veranderingen plaatsvonden in de bekostiging en de organisatie van WereldKidz. Omdat bestuur en Raad van Toezicht eindverantwoordelijk zijn voor het financieel beheer binnen een organisatie, ligt het in de rede om hun aandeel te belichten. De ontwikkeling van de financiële situatie van WereldKidz in de periode 2010-2013 is de uitkomst van het samenspel tussen voormalig, waarnemend en nieuw bestuur en de Raad van Toezicht.
3.2
Uitkomsten onderzoek: rechtmatigheid en doelmatigheid bestedingen, wanbeheer Ter beoordeling van de rechtmatigheid van de besteding van onderwijsmiddelen heeft de inspectie onder meer rapportages van de accountant, notulen van de Raad van Toezicht en contracten geraadpleegd uit de onderzoeksperiode 2010-2013. Daarnaast heeft de inspectie bij het administratiekantoor en bij het bedrijfsbureau de administratieve organisatie en interne beheersing van een aantal interne processen besproken, uitgebreid facturenonderzoek uitgevoerd en onder meer kennisgenomen van bank-, kasboeken en interne rapportages. De feiten die uit het onderzoek naar voren zijn gekomen zijn voor zover relevant besproken met de direct betrokkenen. Uit het onderzoek van genoemde bronnen is niet gebleken dat er in de periode 2010 tot en met 2013 onrechtmatige bestedingen van onderwijsmiddelen zijn verricht binnen WereldKidz. Er zijn geen feiten geconstateerd die aanleiding geven tot nader op fraude of op personen gericht onderzoek. De bestede middelen zijn ingezet ten behoeve van het onderwijs. De doelmatigheid van de bestedingen is beoordeeld aan de hand van een benchmark met vergelijkbare onderwijsinstellingen over de periode 2010 tot en met 2013. In algemene zin blijkt dat WereldKidz per leerling in 2010-13 minder aan personeel, afschrijvingen en huisvesting uitgeeft (alleen in 2011 meer aan huisvesting) en in 2010-2013 gemiddeld meer uitgeeft aan overige lasten. De hogere overige lasten zijn vooral het gevolg van hogere uitgaven in inventaris, apparatuur en leermiddelen. Ter beoordeling van de doelmatigheid van deze uitgaven heeft de inspectie nader onderzoek uitgevoerd en ondermeer gesproken Pagina 17 van 18
DEFINITIEF
met betrokkenen, contracten geraadpleegd, de totstandkoming daarvan beoordeeld en uitgebreid facturenonderzoek uitgevoerd. Weliswaar constateren wij ten opzichte van de benchmark hogere overige lasten per leerling, het geheel van onderzoekresultaten wegend zien wij echter geen indicaties voor ondoelmatige besteding. Met betrekking tot de vraag of de toedracht en de antwoorden op de onderzoeksvragen over de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de bestedingen in gezamenlijkheid te kwalificeren zijn als ‘wanbeheer’ zoals bedoeld in artikel 163b, tweede lid van de Wet op het primair onderwijs constateren wij het volgende. De feitelijke oorzaken van de liquiditeitstekorten zijn divers en (soms) onduidelijk. Algemeen gesteld is er door ontbrekende of ontoereikende planning en control en administratieve organisatie jarenlang onvoldoende zicht geweest op structureel te hoge uitgaven in relatie tot teruglopende inkomsten. Pas toen de tegoeden op de depositorekening op waren die voorheen structureel dienden ter ondervanging van tekorten, kwamen omvang en ernst van de problematiek aan het licht. Op deze manier belicht kan op elementen gesproken worden van wanbeheer. Gelet op de beheersmatige acties van bestuur en Raad van Toezicht zoals beschreven in de toedracht, zou een algemene kwalificatie van ‘wanbeheer’ geen recht doen aan de verrichtingen van bestuur en Raad van Toezicht. De inspectie is daarom van oordeel dat de toedracht en de antwoorden op de onderzoeksvragen over de recht- en doelmatigheid van de bestedingen in gezamenlijkheid niet te kwalificeren zijn als ‘wanbeheer’ zoals bedoeld in artikel 163b, tweede lid van de Wet op het primair onderwijs.
Pagina 18 van 18
