Rapport
De sociale huursector in Vlaanderen: een kleine maar veelbesproken sector
Marja Elsinga
Rapport Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van: Stichting Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting
Auteur: Marja Elsinga
december 2005 Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Jaffalaan 9, 2628 BX Delft Tel. (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail
[email protected] http://www.otb.tudelft.nl Copyright 2005 by Onderzoeksinstituut OTB No part of this report may be reproduced in any form by print, photo print, microfilm or any other means, without written permission from the copyright holder.
Inhoudsopgave
1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8
De sociale huursector in Vlaanderen: een kleine maar veelbesproken sector ......................................................................... 6 Inleiding ...............................................................................................................6 Historie van het woonbeleid.............................................................................6 De bevoegdheidsverdeling inzake sociale huisvesting in Vlaanderen.........8 De organisatie van de sociale huursector......................................................10 De inkomensverdeling in de sociale huursector ..........................................12 Knelpunten in het huidig sociaal huurbesluit...............................................13 Debat over herziening van het sociaal huurbesluit......................................14 Discussie ............................................................................................................16
1
De sociale huursector in Vlaanderen: een kleine maar veelbesproken sector1
1.1
Inleiding
Vlaanderen en Nederland hebben niet alleen de taal gemeen, maar ook hun verzorgingstaten vertonen grote overeenkomst. Echter, waar het de woningmarkt en het woonbeleid betreft overheersen de verschillen. Vlaanderen is een land van eigenaar-bewoners: ‘iedere Vlaming wordt geboren met een baksteen in zijn maag’, 71% van de Vlamingen is eigenaar-bewoner. Het is bovendien een land waar het eigendomsrecht een zeer groot goed is en de Code Napoleon nog steeds zijn sporen nalaat. Dit heeft er in de woningmarkt bijvoorbeeld toe geleid dat de positie van de huurder ten opzichte van de verhuurder zwakker is dan in Nederland. De sociale huursector is een sector die qua omvang bescheiden is (6% van de woningvoorraad), maar die in grote mate het politieke woondebat bepaalt. Momenteel staat de herziening van het sociaal huurbesluit op de politieke agenda. Dit sociaal huurbesluit regelt de huren en de toewijzing van woningen in de sociale huursector. In het debat over de herziening van het sociaal huurbesluit is uiteraard ook de vraag aan de orde welke rol de sociale huursector zou moeten spelen. In deze Trendwatch brengen we de historie van de sociale huursector in Vlaanderen in beeld en staan we in het bijzonder stil bij de discussie over de toekomst van de sociale huursector in Vlaanderen. Deze discussie bij onze zuiderburen levert wellicht inspiratie op voor de Nederlandse discussie over de herziening van het BBSH in de toekomst en de mogelijke inkrimping van de sociale huursector. 1.2
Historie van het woonbeleid
Vóór 1945 De eerste huisvestingswet van 1889 stimuleerde bijna uitsluitend de bouw van individuele eigendomswoningen, doorgaans rijtjeshuizen. Aan deze beleidsoptie lag de visie van de Katholieke partij ten grondslag dat de eigendom van een eengezinswoning belangrijk was voor een stabiele gezinssituatie. In reactie op dit beleid, en onder aanvoering van de Belgische Werklieden Partij, werd in 1919 de Nationale Maatschappij voor Goedkope Woningen en Woonvertrekken (NMWGG) opgericht. De nieuwe instelling diende de motor te vormen van een vernieuwd huisvestingsbeleid, geïnspireerd op de Engelse tuinwijkgedachte. Er zouden woonwijken worden opgericht waarin niet de individuele woning centraal zou staan, maar waarin de woonomgeving en de collectieve voorzieningen voorop zouden staan. Organisatorisch en financieel zouden de tuinwijken gedragen worden door huurderscoöperatieven. Door een aantal praktische moeilijkheden en onder invloed van nieuwe beleidsoriëntaties (de Katholieke Partij vreesde het ontstaan van rode politieke bolwerken) bleef de realisatie van de tuinwijkgedachte en het aantal Deze bijdrage is voor een groot deel gebaseerd op het nog te verschijnen rapport ‘Op weg naar een nieuw Vlaams sociaal huurstelsel?’, Winters et al., (nog te verschijnen) Dit rapport wordt in opdracht van het kabinet van minister Keulen opgesteld door het Kenniscentrum voor Duurzaam woonbeleid. Het Onderzoeksinstituut OTB is een van de partners in dit Kenniscentrum. 1
6
Onderzoeksinstituut OTB
huurderscoöperatieven beperkt. De nadruk kwam al snel opnieuw te liggen op stimulering van het eigenwoningbezit. De ‘Wet Moyersoen’ (1922) bood aan kandidaat-eigenaars een bouwpremie voor het bouwen van een nieuwe woning, en een aankooppremie wanneer het gezin een woning kocht die gebouwd was door de NMWGG. In beide gevallen werden bovendien fiscale voordelen toegekend. In de periode 1931-1935, toen er volop economische crisis heerste en er beperkte staatsfinanciën waren, werden de bouw- en kooppremies afgeschaft. De bouwactiviteit van de NMWGG lag nagenoeg stil. In deze crisissfeer werd de Nationale Maatschappij voor de Kleine Landeigendom (NMKL) opgericht, met als doel de werklozen in de steden terug naar het platteland te krijgen. Hoewel de wettelijke basis een beleid ter ondersteuning van de huursector was, heeft de NMKL in de praktijk opnieuw gekozen voor het ondersteunen van het eigenwoningbezit. Tussen 1945 en 1975 Na de Tweede Wereldoorlog kreeg het huisvestingsbeleid een rol in de wederopbouw van het land. Maar de sociale huisvesting werd vooral gezien als een anticonjunctureel instrument in het kader van de economische en financiële politiek. In tegenstelling tot andere Europese landen werd de woningnood niet in de eerste plaats gelenigd via de bouw van sociale huurwoningen, maar werd de bouw van nieuwe woningen overgelaten aan particulieren, die hiertoe werden aangezet via premies. Met de wet Brunfaut (1949) werd de basis gelegd voor een beleid ten aanzien van de sociale huursector. Deze wet had tot doel de ondersteuning van eigendomsverwerving aan te vullen met financiële steun voor meer collectieve woonvormen, zowel huur- als koopwoningen. De sociale huursector was gericht op een brede doelgroep. De overheid had volgens De Decker (2004) in de loop van de geschiedenis geenszins de bedoeling gehad sociale huurwoningen zeer selectief toe te wijzen aan de allerzwaksten. Tot 1960 waren er geen uitsluitingsgrenzen, zodat elk gezin dat over een bewijs van goed gedrag en zeden beschikte, in aanmerking kwam voor een sociale woning. In 1961 werd voor het eerst een inkomensgrens van kracht, waaraan herhaalde malen is gesleuteld. Er werd gestart met een groot bereik. Op basis van de inkomensstatistieken kwam volgens De Decker op dat ogenblik meer dan 60% van de bevolking in aanmerking voor een sociale woning. Als gevolg van de niet-indexering van de inkomensgrenzen daalde dat bereik tot ongeveer 20% in 1971, waarna in 1972 de grenzen drastisch werden opgetrokken, zodat opnieuw meer dan 60% van de bevolking in aanmerking kwam (Winters e.a., 2005). Na 1975 In 1974 startte een lang en ingrijpend proces van staatshervorming. Vanaf dat jaar voeren Vlaanderen, Wallonië en Brussel een eigen koers in het huisvestingsbeleid. Vanaf 1980 kregen de gewesten de volledige bevoegdheid inzake huisvesting. Het duurde echter tot 1990 voor de regionalisering ook institutioneel volledig operationeel was. Als gevolg van dit proces viel tijdens de jaren zeventig en tachtig de bouw van sociale huurwoningen zeer sterk terug, omwille van de zware lasten van de leningen die in het verleden werden toegestaan en mede onder invloed van de inflatie en de hoge rentevoeten tijdens de economische crisis. De inkomensgrenzen die in 1972 waren vastgesteld voor de sociale sector leidden als gevolg van het niet indexeren tot een dalend doelgroepbereik. In 1984 viel nog ongeveer 10% van de huishoudens binnen de inkomensgrenzen. Vanaf 1985 zijn herhaaldelijk nieuwe inkomensgrenzen geïntroduceerd, die bovendien steeds Onderzoeksinstituut OTB
7
geïndexeerd werden. Als gevolg daarvan bleef het bereik van de sociale huisvesting ongeveer 60% van de huishoudens (De Decker, 2004). Tijdens de jaren negentig zien we dat in het Vlaams beleid de nadruk wordt verlegd. In ’94 zijn de uitgaven (inclusief fiscaal effect) voor de koop- en de huursector nog even groot, maar vanaf dan worden steeds meer middelen ingezet voor de huursector. Het grootste deel van deze middelen gaat naar de bouw van sociale woningen. De financiële ondersteuning van de particuliere huursector is naar verhouding van zeer beperkte omvang (Winters e.a., 2005). De Vlaamse Wooncode (1997) vormt het juridische sluitstuk van het regionaliseringsproces. Alle aspecten van het wonen waarvoor Vlaanderen bevoegd is, worden in de Vlaamse Wooncode gebundeld en vastgelegd. Het vertrekpunt van de Wooncode is verwezenlijking van het grondwettelijk recht op wonen. Niettegenstaande deze volledige bevoegdheid op Vlaams niveau blijft een aantal belangrijke bevoegdheden voor wonen federale verantwoordelijkheid. Dit is in de eerste plaats de huurwetgeving. De basis van het Belgische huurrecht is te vinden in het Burgerlijk Wetboek van 1804. Ondanks heel wat wijzigingen zijn de fundamenten van de ‘Code Napoleon’ ongedeerd gebleven. Het gaat dan ook om een ‘liberale’ huurwetgeving. Dit komt tot uitdrukking in de volgende principes: een sterke bescherming van het eigendomsrecht, de contractuele vrijheid van de partijen en de (veronderstelde) gelijkheid van de partijen (Goossens e.a., 1997). De huurprijs wordt volgens de marktprincipes van vraag en aanbod gevormd. Er bestaan alleen beperkingen op huurprijsverhogingen tijdens een lopend contract. Naast de huurwetgeving blijft de fiscaliteit een federale bevoegdheid. De huisvestingsfiscaliteit kent voordelen toe aan eigenaars van woningen voor een veelvoud van het budget voor het woonbeleid van de Vlaamse regering (Doms e.a., 2001). Dergelijke fiscale voordelen bestaan niet voor huurders. Verhuurders kunnen (net zoals de eigenaars) enkel genieten van het verlaagd BTW-tarief. Als gevolg van de fiscaliteit worden gezinnen in Vlaanderen dus nog steeds sterk aangemoedigd tot het kopen van een woning. 1.3
De bevoegdheidsverdeling inzake sociale huisvesting in Vlaanderen
De basis van het Vlaamse huisvestingsbeleid ligt in de Vlaamse Wooncode (decreet 15 juli 1997), die uitgaat van het basisprincipe van het recht op behoorlijk wonen. De wooncode bepaalt de doelstellingen van het Vlaamse woonbeleid, legt de instrumenten vast en bepaalt welke actoren dit beleid uitvoeren. De verticale bevoegdheidsverdeling In de eerste plaats is er de verticale bevoegdheidsverdeling, dat wil zeggen de verdeling over de beleidsniveaus. De voornaamste bevoegdheden liggen op het Vlaamse niveau. Vanuit haar opdracht om het recht op kwaliteitsvol wonen te realiseren, is de Vlaamse overheid bevoegd tot beleidsvoorbereiding en -evaluatie, planning en financiering van investeringen. Verder heeft de Vlaamse overheid de bevoegdheid stimulerend en sanctionerend op te treden, zowel ten opzichte van de organisaties die het woonbeleid uitvoeren als ten opzichte van burgers. De gemeente kreeg in de Vlaamse Wooncode vier (groepen) taken toegewezen: • uitvoering van het kwaliteitsbeleid; • uitvoering van sociale woonprojecten; • verhuur van sociale woningen; 8
Onderzoeksinstituut OTB
•
regie van het lokale woonbeleid.
De mate waarin de gemeenten deze taken op zich nemen, is per gemeente zeer verschillend. Sommige gemeenten voeren een zeer actief beleid, andere nemen een afwachtende houding aan. De achterliggende redenen zijn divers en hebben onder andere te maken met de lokale situatie, de dynamiek van de lokale actoren, de grootte van de gemeente en de bestuurskracht. De provincies kregen in de Vlaamse wooncode geen uitdrukkelijke taak toegewezen (Winters e.a., 2005). Horizontale bevoegdheidsverdeling op lokaal niveau De vierde taak van de gemeenten verwijst naar de horizontale verdeling van verantwoordelijkheden op het niveau van de gemeenten. De gemeente kreeg in de wooncode de rol op lokaal niveau te zorgen voor afstemming tussen de lokale actoren, voor het organiseren van overleg en voor het stimuleren van sociale woonprojecten. Ook deze regiefunctie wordt door verschillende gemeenten zeer verschillend ingevuld. In een aantal grotere gemeenten, die een professionele huisvestingsdienst hebben of die worden aangevoerd door een gedreven wethouder voor huisvesting, wordt deze regierol daadwerkelijk uitgevoerd en komt er in samenspel met de Sociale HuisvestingsMaatschappijen SHM(s) en de andere actoren een dynamisch woonbeleid tot stand. In andere gemeenten kan het omgekeerd zijn: hier gaat elke impuls uit van sommige actoren en kijkt de gemeente toe. Het komt ook voor dat er helemaal geen beleid wordt gevoerd. Een van de redenen voor deze zeer verschillende invulling van de regiefunctie is dat hiervoor weinig beleidsinstrumenten beschikbaar zijn en dat ook geen sancties voorzien zijn indien een gemeente deze taak niet op zich neemt (Winters e.a., 2005). Uitvoerende actoren in de sociale huisvesting Voor de bouw en het beheer van de sociale huisvesting zijn de sociale huisvestingsmaatschappijen (SHM’s) en de Vlaamse Huisvestingsmaatschappij (VHM) de bevoorrechte partners (art. 29 Vlaamse Wooncode). De VHM staat onder andere in voor het toezicht op de huisvestingsmaatschappijen, voor het opmaken van de investeringsprogramma’s en voor de ondersteuning van de maatschappijen (o.a. het uitwerken van bouwprojecten, informatica, aanbestedingsdossiers). Daarnaast heeft de VHM een bankfunctie. Zij trekt op de kapitaalmarkt financiële middelen aan, verstrekt met subsidies van de Vlaamse overheid goedkope leningen aan de huisvestingsmaatschappijen voor de bouw en renovatie van sociale woningen en beheert de rekening-courant van de huisvestingsmaatschappijen. De SHM’s zijn naast de VHM de bevoorrechte uitvoerders van het sociale woonbeleid. Zij moeten zorgen voor de realisatie van de sociale woonprojecten. Hun opdrachten staan in de Vlaamse Wooncode beschreven als: ‘het aanbieden van sociale woningen, het herwaarderen van het woningbestand en het voeren van een sociaal grond- en pandenbeleid’. Om aanspraak te kunnen maken op overheidsfinanciering dienen de huisvestingsmaatschappijen erkend te zijn door de Vlaamse overheid. Eind 2003 waren in Vlaanderen 99 huisvestingsmaatschappijen actief in de sociale huursector. Een minderheid van deze maatschappijen is slechts werkzaam in één gemeente. Het werkgebied van de andere strekt zich uit over meer gemeenten. De gemiddelde woningvoorraad van een huisvestingsmaatschappij omvat circa 1400 woningen. De diversiteit tussen de maatschappijen is zeer groot. De kleinste maatschappijen bezitten 300 à 400 woningen. De grootste maatschappij heeft 5220 woningen. De sociale Onderzoeksinstituut OTB
9
huisvestingsmaatschappijen zijn private vennootschappen waarvan de gemeentebesturen de belangrijkste aandeelhouders zijn. Hun raden van bestuur bestaan in hoofdzaak uit gemeentelijke mandatarissen. Ook de gemeenten, OCMW’s (Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn), intercommunales, SVK’s (sociale verhuurkantoren) en het Vlaams Woningfonds kunnen sociale woonprojecten uitvoeren en dit zowel met subsidies van de Vlaamse overheid als met andere middelen financieren. 1.4
De organisatie van de sociale huursector
De verhuur van sociale woningen door de sociale huisvestingsmaatschappijen is geregeld in het sociaal huurbesluit (Besluit Vlaamse regering, 20 oktober 2000). Hierin worden de toegangsvoorwaarden en de toewijzingsregels vastgelegd, alsook de huurprijsberekening.2 Deze reglementering is van toepassing op het grootste deel van de sociale huurwoningen. Toewijzingsregels Om recht te hebben op een sociale huurwoning gelden er maximuminkomensgrenzen die afhankelijk zijn van de gezinssituatie, en mag het gezin niet beschikken over een koopwoning. Sociale huisvestingsmaatschappijen kunnen huurders toelaten met een wat hoger inkomen. Zij kunnen deze huurders slechts toelaten indien ze beschikken over een leefbaarheidsplan en over een intern toewijzingsreglement dat werd goedgekeurd door het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, afdeling Woonbeleid. De hogere inkomensgrenzen mogen dan worden toegepast voor maximaal 20% van de toewijzingen op jaarbasis. Kandidaat-huurders dienen zich in te schrijven in een register. De woningen worden toegewezen volgens de chronologische volgorde van de inschrijving in het register, waarbij rekening wordt gehouden met een aantal voorrangsregels. Voorrang wordt achtereenvolgens gegeven aan kandidaat-huurders met een handicap, indien de beschikbare woning daaraan is aangepast, en aan degenen die moeten worden geherhuisvest (bepaalde campingbewoners, gezinnen die een onbewoonbaar verklaarde woning verlaten en bij onteigening). Bij de toewijzing dient de huisvestingsmaatschappij steeds rekening te houden met de leefbaarheid en met de bezetting van de woning. Er wordt daarbij gesteld dat een optimale leefbaarheid onder meer het nastreven van een sociale mix kan inhouden. Om geldig te kunnen toewijzen, is een intern toewijzingsreglement vereist. Dit reglement moet minstens regels bevatten voor de wijze waarop de SHM (Dambre e.a., 2004): • de zorg voor een optimale leefbaarheid realiseert door preventieve of andere maatregelen; • de ‘sociale mix’ nastreeft; • ingaat op de woningbezetting; • sociale netwerken versterkt en ondersteunt; • de bewoners informeert en zorgt voor een structurele inbedding van de bewonersparticipatie in de werking van de SHM; • bijzondere aandacht besteedt aan de meest behoeftige gezinnen en alleenstaanden.
Tekst voornamelijk gebaseerd op Vademecum sociale verhuring van de VHM (versie juli 2004) en Dambre e.a. (2004). 2
10
Onderzoeksinstituut OTB
De SHM kan in een aantal gevallen een afwijking toestaan op deze toewijzingsregels: • een individuele afwijking, gemotiveerd op basis van bijzondere omstandigheden van sociale aard (afwijking toe te staan door de VHM); • een afwijking door toewijzing van woningen aan kandidaat-huurders die het slachtoffer zijn van een brand of een natuurramp (afwijking te melden aan de VHM); • een afwijking ten behoeve van daklozen, aangevraagd door het OCMW (de SHM kan deze aanvraag door het OCMW op gemotiveerde wijze weigeren). De kandidaat-huurder die vaststelt dat de verhuurder voor hem geen afwijking heeft aangevraagd, kan daarvoor een gemotiveerd verzoek richten aan de VHM. Huurprijsberekening Het sociaal huurbesluit bepaalt volgens welke formule de huurprijs berekend dient te worden. Deze formule geeft geen exacte berekening, maar bepaalt een marge waarbinnen de maatschappij de hoogte van de huur kan vastleggen. Verhogingen van de huurprijs dienen steeds goedgekeurd te worden door de VHM. De voornaamste factoren in de berekeningsformule zijn de geactualiseerde kostprijs van de woning en het inkomen en de gezinssituatie van de huurder. De berekening is als volgt.3 In een eerste stap beslist de maatschappij over de basishuurprijs van de woning. Deze dient te liggen tussen 3% en 9% van de geactualiseerde kostprijs van de woning. In de kostprijs zitten alle oorspronkelijke oprichtingskosten alsmede de kosten van verbeterings- en renovatiewerken. In een tweede stap wordt de basishuurprijs aangepast aan het inkomen en de gezinssituatie. Hiertoe wordt de inkomenscoëfficiënt (ic) berekend.
ic =
I + 1 627 euro 17 074 euro
waarbij I het inkomen is verminderd met € 1.025 voor elk van de eerste twee personen ten laste (bedragen voor 2004) Voor grote gezinnen worden verminderingen op de basishuurprijs toegekend ten bedrage van 20% voor drie personen ten laste, 30% voor vier personen, 40% voor vijf personen ten laste en 50% voor zes of meer personen ten laste. De vermindering van de onroerende voorheffing waarop de huurder als hoofd van een groot gezin recht heeft krachtens de gecoördineerde wetten inzake inkomstenbelasting (zie ook verder), wordt afgetrokken van de aldus bepaalde vermindering.4 Ten slotte zijn er maximum- en minimumgrenzen. De te betalen maandelijkse huurprijs mag niet hoger zijn dan 1/60 van het inkomen en niet hoger dan de normale huurwaarde. De normale huurwaarde is de huurprijs van een vergelijkbare woning in de omgeving op de particuliere huurmarkt. De ondergrens van de huurprijs is de helft van de basishuurprijs.
Voor de gezinnen met drie en meer personen ten laste wordt door het Vlaamse Gewest aan de verhuurder het verschil terugbetaald tussen de huurprijs die dezelfde huurder zou betalen indien hij twee personen ten laste zou hebben. Het terug te betalen bedrag mag niet kleiner zijn dan de door de verhuurder toegekende huurvermindering, maar is beperkt tot de eerder vermelde percentages (Dambre e.a., 2004). 4
Onderzoeksinstituut OTB
11
Wanneer de huurder een te grote woning bewoont, kan de huisvestingsmaatschappij een maandelijkse vergoeding vragen van maximaal € 55 per slaapkamer vanaf de tweede overtollige slaapkamer. Ieder jaar op 1 januari worden de huurprijzen herberekend. De huurprijs kan opnieuw worden berekend in geval van pensionering of overlijden, wanneer het inkomen van de huurder gedurende drie opeenvolgende maanden met minstens 20% is gedaald of wanneer personen met een inkomen erbij komen wonen. Verhuur door sociale verhuurkantoren, gemeenten en OCMW’s Een sociaal verhuurkantoor (SVK) is een organisatie die woningen huurt van particuliere verhuurders en deze weer verhuurt aan kwetsbare groepen die woonbegeleiding nodig hebben. Het sociaal verhuurkantoor voorziet in deze woonbegeleiding. Er worden circa 3400 woningen verhuurd door de sociale verhuurkantoren. Het SVK bepaalt de huurprijzen van de gehuurde woningen in overleg met de verhuurders. Doordat het SVK aan de eigenaar de garantie van een stipte betaling en onderhoud van de woning aanbiedt, kan het SVK onderhandelen over de huurprijs. De praktijk wijst uit dat de eigenaars hun woningen aanbieden tegen schappelijke prijzen (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, afdeling woonbeleid, 2000). De woningtoewijzing door sociale verhuurkantoren is niet geregeld in het huidige sociaal huurbesluit. Ook de huurprijzen van de SVK’s zijn niet gereglementeerd. Gemeenten en Openbare Centra voor Maatschappelijk Werk (OCMW’s) bouwen en beheren ook gesubsidieerde sociale huurwoningen. Deze woningen worden onder andere ingezet voor de opvang van kwetsbare groepen. Er wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen opvang van kwetsbare groepen en huisvesting. Het laatste is de taak van de SHM’s. Het sociaal huurbesluit is ook niet van toepassing op verhuur van sociale woningen door gemeenten en OCMW’s. De gemeenten en OCMW’s hanteren eigen toegangsvoorwaarden, toewijzingsregels en een eigen systeem van huurprijsberekening. 1.5
De inkomensverdeling in de sociale huursector
In figuur 4.1 vergelijken we de inkomensverdeling van de huurders in de sociale huursector met de inkomens van alle Vlaamse huishoudens, in het jaar 2001. Deze tabel maakt duidelijk dat de sociale huurders een veel lager inkomensprofiel hebben dan de doorsnee huishoudens. Er is weliswaar sprake van een sterke oververtegenwoordiging van de laagste inkomensgroepen, maar financieel sterkere huishoudens zijn ook in de sociale huursector aanwezig. Figuur 4.2 laat zien dat rond 23% van de huishoudens met een inkomen in de laagste twee decielen is gehuisvest in de sociale huursector. De meeste Vlaamse huishoudens met een laag inkomen zijn te vinden in de koopsector en de particuliere huursector.
12
Onderzoeksinstituut OTB
Figuur 4.1 Vergelijking van de inkomensverdeling van huurders in de sociale huursector met de inkomens van alle Vlaamse huishoudens, in het jaar 2001 (in % en inkomensquintielen) 100% 90% 80% 70%
5
60%
4
50%
3
40%
2
30%
1
20% 10% 0% Eigenwoningbezit
Particuliere huur
Sociale huur
Bron: Pannekoucke & De Decker (2003), OTB-bewerking. Tabel 4.2
Het inkomen van huishoudens in 2003 inkomensquintielen), naar eigendomscategorie
(in
%
en
100% 90% 80% 70% 60%
Sociale huur
50%
Particuliere huur
40%
Eigenwoningbezit
30% 20% 10% 0% 1
2
3
4
5
Bron: Pannekoucke & De Decker (2003), OTB-bewerking. 1.6
Knelpunten in het huidig sociaal huurbesluit
De herziening van het sociaal huurbesluit heeft tot doel de huidige knelpunten in de sociale huursector op te lossen dan wel te verlichten. Uit de diverse notities van de betrokken partijen blijken er de volgende knelpunten te zijn. Toewijzing:
Onderzoeksinstituut OTB
13
• • •
•
• •
• •
Volgens sommigen is de doelgroep veel te beperkt en krijgen momenteel alleen nog zeer zwakke groepen toegang tot de sociale huisvesting. Daardoor is het maatschappelijk draagvlak van de sociale huisvesting verminderd. Er zijn in toenemende mate leefbaarheidsproblemen. Deze worden onder andere toegeschreven aan de toenemende concentratie van zwakke groepen in de sociale huisvesting. De toewijzing aan een aantal moeilijke groepen (daklozen, asielzoekers, campingbewoners, …) staat ter discussie. Sommigen pleiten voor het verbeteren van de toegang voor deze doelgroepen, anderen wijzen op de risico’s wanneer te grote aantallen van deze groepen instromen in de sociale huisvesting. Het huidige toewijzingsreglement laat onvoldoende ruimte om rekening te houden met de specifieke lokale situatie. Het toewijzingsreglement laat voor de SHM onvoldoende ruimte om bij toewijzing rekening te houden met doelstellingen van financieel beheer. Ook de gemeenten vragen meer beslissingsbevoegdheid terzake. De huidige toewijzingsregels zijn te complex en niet transparant voor de kandidaat-huurders (daarover is iedereen het eens). Er wordt gevraagd naar voldoende noodwoningen, zodat gezinnen in bepaalde precaire omstandigheden niet jarenlang op de wachtlijst moeten staan. De Vereniging van Huisvestingsmaatschappijen (VVH) vindt dat noodwoningen geen taak zijn voor de sociale huisvesting. De huurders vragen steeds meer sociale begeleiding. Er wordt van de welzijnssector verwacht dat deze een sterkere rol op zich neemt in deze begeleiding. De SHM’s hebben onvoldoende mogelijkheden om te reageren op probleemhuurders met sociaal onaangepast gedrag. In antwoord daarop wordt contingentering van bepaalde groepen voorgesteld alsook de invoering van proefcontracten of tijdelijke contracten.
Huurprijs: • De formule voor huurprijsberekening is te ingewikkeld. • De SHM’s hebben vrij veel autonomie bij het bepalen van de huurprijs, als gevolg van de marge die zij hebben voor het bepalen van de basishuur. Het resultaat is dat de basishuur vaak verhoogd wordt om de begrotingen sluitend te houden, wat ten koste gaat van de betaalbaarheid voor de lage inkomens. Een ander gevolg is dat de huurprijs in belangrijke mate de relatie met de kostprijs (of de waarde van de woning) verliest. • Als gevolg van de inkomensgebondenheid van de huren zijn de inkomsten van de SHM’s gedaald, wat niet wordt opgevangen door een evenredig toegenomen subsidiegraad. Hierdoor ontstaan financiële problemen bij SHM’s. • De kosten van de verhuur van woningen nemen toe, doordat het aantal wanbetalingen stijgt, de kosten van mutatieonderhoud hoger worden en er meer dienstverlening van SHM’s aan bewoners nodig is. 1.7
Debat over herziening van het sociaal huurbesluit
Het voorgaande laat zien dat momenteel twee problemen de boventoon voeren in de discussie over het sociaal huurbesluit. De eerste discussie betreft de leefbaarheid van buurten. Sociale verhuurders signaleren steeds meer 14
Onderzoeksinstituut OTB
leefbaarheidproblemen. Zij pleiten voor meer lokale vrijheid in de woningtoewijzing en willen vaker hogere inkomensgroepen toelaten om een sociale mix in wijken te waarborgen en de leefbaarheid te verbeteren. Het toelaten van mensen met hogere inkomens zou tevens bijdragen aan de oplossing van het financiële probleem, immers hogere inkomens betalen hogere huren en daarmee verbetert de financiële positie van de verhuurders. Bij deze voorgestelde oplossing kunnen echter de nodige kanttekeningen worden gemaakt. Een eerste vraag is of een betere menging qua inkomens ook tot minder leefbaarheidsproblemen leidt. De Vlaamse ervaring leert dat de wat hogere inkomens de voorkeur hebben voor de betere buurten met sociale huurwoningen en de buurten met leefbaarheidsproblemen mijden. Bovendien zal het toelaten van wat hogere inkomensgroepen leiden tot verlenging van de wachtlijsten die toch al heel lang zijn. Achter deze discussie over toewijzingsregels blijken twee dieper liggende discussies schuil te gaan. De eerste discussie gaat over de sociale mix. De vraag is in hoeverre een sociale mix naar inkomen de leefbaarheid van buurten kan waarborgen. Uit de wetenschappelijke literatuur blijkt dat het bewijs hiervoor nog niet is geleverd. Wel is gebleken dat in homogene buurten de leefbaarheid het grootst is. Aansluitend hierop wordt door sommige wetenschappers en huisvestingsmaatschappijen gepleit voor woningtoewijzing op basis van leefstijl (Winters e.a. 2005). De tweede discussie betreft de zelfstandigheid van huisvestingsmaatschappijen. Het huidige sociaal huurbesluit valt te typeren als centralistisch en geeft weinig ruimte aan lokale overheden en huisvestingsmaatschappijen. De huisvestingsmaatschappijen pleiten voor meer zelfstandigheid op het gebied van woningtoewijzing. Zowel bij het Vlaamse ministerie als bij wetenschappers bestaat een groot wantrouwen tegen meer zelfstandigheid van huisvestingsmaatschappijen alsook tegen decentralisatie van taken van woonbeleid. Men vreest cliëntelisme, schending van het gelijkheidsbeginsel en uitsluiting van kwetsbare groepen, in het bijzonder van allochtonen. Sommige huisvestingsmaatschappijen pleiten ervoor om niet-Nederlandskundigen niet toe te laten tot de sociale huursector. Wat betreft de financiële problemen zou het toelaten van hogere inkomens tijdelijk een verlichting kunnen betekenen. Echter, ook achter deze discussie gaat een dieper liggend probleem schuil. Het huidige beleid met zijn inkomensafhankelijke huren, zouden we in Nederland omschrijven als object- en subjectsubsidiëring in één. Het bepalen van een inkomensafhankelijke huurprijs op centraal niveau, zou logischerwijze met een openeinde-subsidieregeling gepaard moeten gaan. Dit is echter niet het geval in Vlaanderen. De hoogte van de subsidie wordt op het moment van financiering bepaald en daarna niet meer aangepast, ook niet als er steeds meer lage inkomensgroepen instromen. Het enige wat de huisvestingsmaatschappijen kunnen doen, is de grenzen van de marge voor huurprijsberekening opzoeken en relatief hoge basishuurprijzen berekenen. Zij hebben niet de ruimte om op een andere wijze hun financiële problemen te verlichten. In de Vlaamse discussie blijkt dat een openeinde-subsidieregeling politiek erg gevoelig ligt en er wordt gewaarschuwd voor ‘Nederlandse toestanden’ aangaande de huursubsidieregeling. Ook is men zeer voorzichtig met het vergroten van de zelfstandigheid van sociale verhuurders; opnieuw wordt hierbij met ingehouden verbazing gekeken naar de zelfstandigheid van Nederlandse sociale verhuurders. Onderzoeksinstituut OTB
15
1.8
Discussie
De sociale huursector in Vlaanderen omvat 6% van de woningvoorraad en is dus bescheiden van omvang vergeleken met de Nederlandse sociale huursector, die 35% van de totale woningvoorraad uitmaakt. De geringe omvang van de sociale huursector in Vlaanderen zou de indruk kunnen wekken dat het om een gemarginaliseerde sector gaat. In de sector is sprake van een sterke oververtegenwoordiging van lage inkomensgroepen, maar er zijn zeker ook financieel sterkere huishoudens in de sector aanwezig. Daarnaast zijn veel kwetsbare groepen gehuisvest in de particuliere huursector. Het al dan niet gemarginaliseerd zijn van de sociale huursector is onderwerp van de huidige discussie, evenals de angst voor stigmatisering van het bezit van huisvestingsmaatschappijen. Het tegengaan van stigmatisering wordt van cruciaal belang geacht voor het behoud van het draagvlak voor de sociale huursector. Opmerkelijk is de taakverdeling tussen de huisvestingsmaatschappijen en de OCMW’s (Openbare Centra voor Maatschappelijk Werk) en de SVK’s (sociale verhuurkantoren). OCMW’s hebben een belangrijke taak in de opvang van probleemgroepen zoals daklozen, waarbij wordt benadrukt dat opvang iets anders is dan huisvesting. De sociale verhuurkantoren verhuren aan groepen die begeleiding nodig hebben. Net als in het BBSH-debat speelt de verdeling van verantwoordelijkheden tussen centrale overheid, lokale overheid en sociale verhuurders een belangrijke rol. In Vlaanderen is de sociale huursector vergeleken met Nederland centralistisch geregeld. Men is van mening dat deze centrale aansturing op detailniveau niet langer werkt en dat meer ruimte voor lokaal maatwerk is gewenst. Tegelijkertijd bestaat er terughoudendheid omtrent het delegeren van bevoegdheden naar lokaal niveau, daar men cliëntelisme en schending van het gelijkheidsbeginsel vreest. De sociale verhuurkantoren vormen een interessant fenomeen. Deze intermediaire organisaties in de private huurmarkt leveren sociale begeleiding en bieden de verhuurder de zekerheid dat de woning goed wordt bewoond en dat de huur wordt betaald. De sociale verhuurkantoren kunnen worden beschouwd als verlengstuk van de sociale huursector. Opmerkelijk in de Vlaamse situatie is het feit dat er over veel zaken discussie is, maar dat er overeenstemming bestaat over de wenselijkheid van inkomensafhankelijke huren in de sociale huursector. Inkomensafhankelijke huren waarborgen een efficiënte inzet van overheidsmiddelen, maar zorgen wel voor financiële problemen bij de huisvestingsmaatschappijen. Het probleem met inkomensafhankelijk huren is dat het open einde van de huren en dus de effecten van een dalende conjunctuur bij de verhuurder liggen. Dit is uitermate moeilijk te verenigen met een sociale huursector die financieel een zekere zelfstandigheid heeft. Ten slotte wordt het openstellen van de sociale huursector voor hogere inkomensgroepen beschouwd als mogelijkheid om zowel de financiële problemen van verhuurders als de leefbaarheidsproblemen in wijken op te lossen. Deze oplossing biedt enerzijds een mogelijkheid om de sociale huursector veilig te stellen, maar zet anderzijds het bestaansrecht van de sector op losse schroeven.
16
Onderzoeksinstituut OTB
Literatuur
Dambre e.a., 2004, Notitie Sociaal Huurbesluit. De Decker, Pascal, Luc Goossens & Isabelle Pannecoucke (red), 2005, Wonen aan de onderkant, Antwerpen: Garant Doms Kurt, Benediekt Van Damme, Sien Winters, Valentijn Bilsen & Erik Buyst, 2001, Op zoek naar eigendom: een onderzoek naar de overheidssteun voor eigenaars van woningen, Leuven: HIVA. Goossens L., I Thomas & D. Vanneste, 1997, Huisvesting in sociaal-economisch en geografisch perspectief. Algemene Volks- en Woningtellling op 1 maart 1991: Monografie nr. 10, Brussel: Nationaal instituut voor de Statistiek. Pannecoucke, Isabelle & Pascal De Decker, 2003, Onderzoek naar de mogelijkheden voor integratie van de particuliere huurmarkt in het Vlaams Woonbeleid. Antwerpen: OASeS, Universiteit Antwerpen. Winters Sien, Katrien Tratsaert, Benediekt Van Damme, Marja Elsinga, Marietta Haffner, Filip Heremans & Gelske van Daalen, (te verschijnen),Op weg naar een nieuw Vlaams sociaal huurstelsel?
Onderzoeksinstituut OTB
17
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Jaffalaan 9, 2628 BX Delft Postbus 5030, 2600 GA Delft Telefoon (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail
[email protected] www.otb.tudelft.nl
