gemeente Eindhoven
Dienst Algemene en Publiekszaken
Raadsnummer O6.Rz575.OOI lnboeknummer o6bstoo4yx Beslisdatum BikW x4 maart zoo6 Dossxernummer 6xx.SSx
Raadsvragenvan het raadslid de heer B. Gerard over de afwikkeling van arbeidsconflicten in het Eindhovens ambtelijke apparaat Diverse sociale jaarverslagen, alsmede ervaring met enkele concrete gevallen, hebben bij mij een levendige belangstelling gewekt voor de afwikkeling van arbeidsconflicten binnen ons ambtelijk apparaat. Een typische collegebevoegdheid, met de controle waarvan zich slechts weinig raadsleden bezig houden. Ten onrechte, want uit de hand gelopen arbeidsconflicten leiden tot veel menselijk leed en bovendien tot extra kosten. Beide zijn soms overbodig. Qm met een van het college onafhankelijke blik te kunnen kijken heb ik contact gezocht met mr. Gersjes, sinds jaar en dag een van de voornaamste (zo niet de voornaamste) steunpilaren voor ambtenaren met een conflict met de gemeente Eindhoven. Mr. Gersjes heeft een kleine 20 jaar ervaring met dit type procedures en heeft, daaraan voorafgaand, ervaring als personeelsfunctionaris in de (semi)overheid, welke sector hij dus van binnen en van buiten kent. In het gesprek kwamen geen individuele gevallen aan de orde, maar slechts daaruit gedestilleerde ervaringen van algemene aard over de laatste 20 jaar.
De algemene conclusie van mr. Gersjes is dat de gemeente Eindhoven onevenredig veel procedeert, onevenredig veel zaken verliest en een onevenredig slechte attitude heeft om tot redelijke schikkingen te komen. Aan deze gevolgen ligt, in de visie van mr. Gersjes, een aantal oorzaken ten grondslag. Deze lijst van door Gersjes geschetste oorzaken, hieronder in mijn woorden weergegeven, geeft mij een veel helderder blik op de problematiek. Mogelijk zou ook uw college nog wat van een dergelijk gesprek kunnen opsteken. Mijn inschatting is dat een analyse van de oorzaken tot een aantal zinvolle verbetervoorstellen kan leiden. Ik zal daartoe een poging wagen.
Het is de heer Gersjes vaak onduidelijk wie de facto het verantwoordelijke aanspreekpunt is in ambtenaarrechterlijke geschillen. De iure is dat de directeur van de dienst, maar de facto volgt de directeur vaak (en soms kritiekloos) het hoofd personeelszaken van de dienst. De handtekening van de directeur is vaak slechts formeel van karakter. Dit is volgens Gersjes principieel onjuist. "De iure" en "de facto" moeten veel meer samenvallen. Hij vroeg zich enigszins badinerend, maar met een ondertoon van ernst, af waarvoor een gemeente uberhaupt
Raadsnummer OG.RZ575.OOI
personeelsfunctionarissen nodig heeft. Op zijn minst, vindt Gersjes, zouden per-
soneelsfunctionarissen vaker moeten rouleren tussen diensten. II Veel besluiten, die aan personeelsleden meegedeeld worden, zijn formele besluiten in de zin van de Awb (Algemene wet bestuursrecht), en dienen daarom voorzien te zijn van een bezwaarclausule. Deze ontbreekt vaak. Besluiten als (bij herplaatsing) "u komt nierin aanmerking voor deinterne lijst met vacatures" of (bij ziektegevallen) "de bedrijfsorts vindt dar u weer voor halve dagen moet gaan werken" grij pen in, in de rechtspositie en dienen dus voorzien te zijn van de clausule dat men bezwaar kan aantekenen. Omdat dit vaak niet gebeurt, worden enerzijds kwetsbare medewerkers op het verkeerde been gezet (de indruk wordt namelijk gewekt dat geen rechtsgang mogelijk is). Anderzijds verzwakt de gemeente al bij voorbaat zijn juridische positie in een eventueel hierop volgend arbeidsgeschil.
III Als een ambtenaar toch bezwaar aantekent tegen een besluit met rechtspositionele consequenties, wordt hij gehoord door een interne bezwaarcommissie die dus niet onafhankelijk is. Om een bezwaarcommissie te bemensen doet de gemeente een beroep op een beperkte groep eigen juristen. Daaruit worden er soms drie, maar soms ook maar een opgeroepen. Het komt voor dat na persoonlijk de bezwaren behandeld te hebben (zonder medecommissieleden), dezelfde voorzitterjurist de gemeente verdedigt in hetzelfde conflict met dezelfde werknemer bij de rechter. De betreffende jurist is ook betrokken bij de advisering, met betrekking tot de besluitvorming. Hoezo heroverweging, als alle rechtswaarborgen door een persoon met dezelfde bril worden bekeken? Dit leidt ertoe dat de ambtenaar met een conflict vaak voor spek en bonen zijn verhaal doet in de bezwaarcommissie. Mr. Gersjes gebruikt hier het woord "show". De laatste tijd adviseert hij zijn clienten zelfs, om zichzelf tijd en zijn clienten geld te besparen, om gewoon niet meer naar de bezwaarcommissie toe te gaan en om het conflict rechtstreeks bij de rechter uit te vechten. Mr. Gersjes benadrukt, dat deze interne vormgeving van de bezwaarcommissie niet door de Awb is voorgeschreven. De Awb kent ook de mogelijkheid om het horen van een ambtenaar in arbeidsrechterlijke geschillen bij een met externen gevulde commissie neer te leggen. (Bij geschillen tussen burgers en de gemeente hebben wij daar onlangs ook toe besloten). Mr. Gersjes kent diverse gemeenten die zo’n externe arbeidsgeschillencommissie hebben, Ook de TU/e heeft er
een. In de ervaring van mr. Gersjes leidt een dergelijke externe beoordeling tot een betere behandeling van de bezwaarmakende, en ook tot zinvolle rechtspositionele adviezen aan de gemeente. Mr. Gersjes wijst er, op basis van zijn ervaring, op dat de gemeente Eindhoven een aantal bestuurlijke mogelijkheden ongebruikt laat. Men kan kiezen voor een spectrum aan organisatievormen. Men zou er (maar dit wordt opgeschreven als voorbeeld) voor kunnen kiezen om bezwaarschriften naar aanleiding van een beoordelingsbesluit, voor te leggen aan een externe commissie. Besluiten tot
Raadennmmer O6.RX575.OOI
IV
herplaatsing of ontslag zouden niet door het diensthoofd, maar echt door (en dus niet namens) het college genomen moeten worden. Ook bestaat de mogelijkheid om het voorzitterschap van de bezwaarcommissie niet bij een jurist neer te leggen, maar bij een collegelid, bijvoorbeeld de verantwoordelijk wethouder. In de ervaring van mr. Gersjes heeft het college onvoldoende feitelijke greep op interne herplaatsingen binnen het ambtelijk apparaat. In zijn beleving hebben de hoofden van diensten hier de facto een te grote autonomie. Te vaak komt een ambtenaar met een "brandplek" bij de ene dienst daarom niet bij de andere binnen en zit dus thuis te "zieken". Mr. Gersjes spreekt hier van het "doorgeven van een brandende lucifer".
De gemeente Eindhoven schendt regelmatig de termijnen, die in de Awb genoemd worden. De periode tussen het nemen van een voor bezwaar vatbaar besluit via de hoorzitting bij de bezwarencommissie tot de feitelijke afwikkeling daarvan zou hooguit 10 weken moeten duren, maar duurt in praktijk eerder een half jaar tot zelfs een jaar. Dat kan, omdat er op termijnoverschrijding in deze geen sancties staan. Ook de versnippering van de P80-functie (die in het kader van de Gogo-operatie bij de afzonderlijke diensten terechtgekomen is) doet de snelheid van de procedures geen goed. In een enkel geval wordt zelfs het uitvoeren van een gerechtelijke uitspraak getraineerd.
Gehoord de analyse van het gemeentelijk personeelsbeleid inzake de afwikkeling van arbeidsconflicten, zoals gemaakt door mr. Gersjes, wil ik uw college de volgende vragen stellen:
1 Herkent uw college zich in de oorzakenanalyse en de gevolgtrekkingen daaruit, zoals die door mr. Gersjes gemaakt is? Zo dat niet het geval is, op welke punten wil uw college de analyse aanvechten en tot welke analyse komt uw college dan? 2 In welke mate past de ingezette operatie, om de P80-functie weer te centraliseren, bij de analyse en gevolgtrekkingen van mr. Gersjes? 3 Is het college bereid om met de diensthoofden in gesprek te gaan met het doel, dat de feitelijke zeggenschap over het personeelsbeleid meer bij de directeuren en minder bij de personeelsfunctionaris terechtkomt? Welke maatregelen zouden op een dergelijk gesprek kunnen volgen? 4 Is het college het met mij eens dat alle in de rechtspositie ingrijpende besluiten voorzien dienen te zijn van een correcte clausule omtrent de mogelijkheden tot bezwaar maken?
5 Is het college bereid om de vormgeving van de bezwaarcommissie opnieuw door te denken? 6 Hoe staat het college tegenover de gedachte om de bezwaarcommissie inzake arbeidsconflicten, voor alle of voor sommige typen conflicten, te bemensen met externe deskundigen?
Raadanummer o6.RI575.00I
7 Hoe staat het college tegenover de gedachte om het voorzitterschap van de bezwarencommissie bij een collegelid neer te leggen (bijvoorbeeld de verantwoordelijk wethouder)? 8 Hoe staat het college tegenover de gedachte om besluiten inzake herplaatsing en ontslag daadwerkelijk binnen het college zelf te nemen? 9 Is het college tevreden met de greep, die het heeft op interne herplaatsingen? Zo nee, is het college dan bereid om die greep te versterken en welke mogelijkheden ziet het daartoe? 10 Is het college, met mij, van mening dat de gemeente zich dient te houden aan de termijnen van de AW? Welke mogelijkheden ziet het college om de proceduregang zodanig te versnellen dat deze termijnen gehaald worden? 11 Is het college het met mij eens, dat uitspraken van de rechter inzake arbeidsconflicten snel en onverkort dienen te worden uitgevoerd, ook als de gemeente verliezer is in het conflict? Eindhoven, 14 februari 2006.
Antwoord van burgemeester en wethouders De algemene conclusie van mr. Gersjes dat de gemeente Eindhoven onevenredig veel procedeert, onevenredig veel zaken verliest en een onevenredig slechte attitude heeft om tot redelijke schikkingen te komen, wordt door het college niet onderschreven. Bij de gemeente Eindhoven zijn ca. 2.300 personen werkzaam. Op jaarbasis worden per persoon meerdere rechtspositionele besluiten genomen, varierend van besluiten met een beperkte impact tot uiterst ingrijpende besluiten. Deze leiden gemiddeld slechts tot een 50-tal bezwaarzaken. Slechts in een kwart daarvan wordt - door de wederpartij - beroep aangetekend. Door de gemeente zelf is in de afgelopen 5 jaar slechts in een geval een bezwaarprocedure gestart, in het belang van de werknemer en die procedure is gewonnen. Het is derhalve niet zo dat on-
evenredig wordt geprocedeerd. Zoals blijkt uit de jaarverslagen wordt de gemeente in de meeste beroepszaken in het gelijk gesteld, zodat niet gesteld kan worden dat de gemeente onevenredig veel zaken verliest.
In arbeidsrechtelijke geschillen wordt- indien zich de casus daartoe leent - op diverse niveaus getracht om te komen tot een regeling in der minne. In een heel klein aantal zaken blijft het verschil van inzicht over wat een redelijke schikking voor beide partijen is bestaan. De gemeente tracht zoveel mogelijk zaken niet onnodig te juridiseren.
Bij het bovenstaande dient overigens aangetekend te worden dat binnen de gemeente een cultuuromslag gaande is, hetgeen zich bijvoorbeeld uit in ade-
Raadsnummer O6.RI575.OOI
quater optreden bij plichtsverzuim, strengere eisen stellen aan het functioneren van medewerkers, beter toezicht op (ziekte)verzuim en snellere interventie bij dreigend langdurig ziekteverzuim, eenzijdige ontslagverlening bij disfunctioneren etc. Het is niet uit te sluiten dat de aard van de daaruit voortvloeiende besluiten met zich mee brengt dat medewerkers relatief meer rechtsmiddelen zullen aanwenden. In hoeverre de analyse van mr. Gersjes onderschreven wordt, blijkt uit de beantwoording van de navolgende vragen.
2 De reorganisatie van de P&O-functie is ingegeven vanuit een drietal motieven, te weten:
1 de wens en noodzaak om de P&O-dienstverlening binnen onze gemeente in algemene zin op een kwalitatief hoger peil te brengen; 2 de randvoorwaarden te scheppen om op zo kort mogelijke termijn daadwerkelijk concreet vorm en inhoud te geven aan een eigentijds HRM-beleid, waarin de ontwikkeling van zowel onze organisatie als onze managers en medewerkers een centrale plaats inneemt; 3 het leveren van een bijdrage aan de bezuinigingsdoelstelling van de gemeente Eindhoven. Daarbij is gekozen voor centralisatie vanuit een aanvullend Programma van Eisen, waartoe onder meer behoorden:
het bundelen van alle P&0-kennis en -vaardigheden die in onze gemeentelijke organisatie aanwezig zijn; het voorkomen van kwetsbaarheid in onze organisatie, zodat kwaliteit, continuiteit en beschikbaarheid van de P&0-dienstverlening te allen tijde gegarandeerd zijn; het garanderen van een Eindhovense lijn ten aanzien van P&0-beleid en -uitvoering. Dat deze factoren bijdragen tot een nog verdere verbetering van juridisch (inhoudelijk en procedureel) correcte besluitvorming behoeft geen betoog.
3 Formeel en feitelijk is de situatie dat directeuren daadwerkelijk besluiten nemen en de zeggenschap over het daaraan ten grondslag liggende personeelsbeleid bij de Concerndirectie ligt. Personeelsfunctionarissen treden daarbij op als adviseurs en dragen zorg voor de uitvoering van genomen besluiten. 4 Voorzover besluiten formele besluiten in de zin van de Awb zijn, dienen zij inderdaad van een bezwaarclausule te zijn voorzien. Het is evenwel niet uit te sluiten dat in een incidenteel geval per abuis vergeten is de correcte clausule toe te voegen. Het is niet zo dat, zoals in de analyse van oorzaken gesteld, toevoeging "vaak niet gebeurt".
Raadsnummer O6.RI575.OOI
5 Per 1 juni 2006 wordt een externe adviescommissie in bezwaarzaken ingesteld. Deze zal niet alleen voor personele aangelegenheden, maar voor nagenoeg alle bezwaarzaken fungeren. 6 Zie punt 5. 7 De in te stellen adviescommissie in bezwaarzaken wordt een volledig onafhankelijke commissie, waarin derhalve ook geen collegelid zitting zal hebben. De leden worden benoemd op basis van hun deskundigheid en onafhankelijkheid en hebben dan ook op geen enkele wijze binding met de gemeente Eindhoven. 8 De bevoegdheid tot het nemen van besluiten met betrekking tot personeelsleden ligt bij het college. Een bevoegdheid tot het nemen van een deel van deze besluiten is evenwel gemandateerd aan directeuren. Als criteria voor mandatering gelden: besluiten met betrekking tot individuele medewerkers van de eigen dienst; besluiten die worden genomen hetzij met inachtneming van regelgeving met weinig tot geen interpretatieruimte, hetzij binnen nader geformuleerde randvoorwaarden; er geen sprake is van politieke gevoeligheid. Op basis van deze criteria is (onder meer) de bevoegdheid tot herplaatsing gemandateerd. Besluiten daartoe worden derhalve namens het college genomen door de directeur binnen wiens dienst zich een herplaatsingsmogelijkheid (doorgaans: een vacature) voordoet. In bezwaarzaken zal er na advisering door de externe adviescommissie en met inachtneming van dat advies door het college een heroverweging worden gemaakt en een besluit genomen worden op het ingediende bezwaar. Daarmee is een onafhankelijke en zorgvuldige heroverweging
gewaarborgd. De bevoegdheid tot ontslag van medewerkers anders dan op eigen verzoek, wegens ouderdomspensioen, FLO, pr&-VUT of FPU, is evenwel niet gemandateerd en wordt in alle gevallen door het college zelf uitgeoefend. Te denken valt hierbij aan ontslag wegens reorganisatie, arbeidsongeschiktheid, onbekwaamheid of ongeschiktheid en de zgn. overige ontslaggronden. Indien er zich - naar de mening van directeuren - geen herplaatsingsmogelijkheden voordoen en een directeur derhalve het college voorstelt in te stemmen met ontslag van betrokkene, is het college in de gelegenheid om bij haar ontslagbesluit de herplaatsingsmogelijkheden te toetsen.
9 Het college is tevreden met de greep die het heeft op interne herplaatsingen. 10 Het college is van mening dat er naar gestreefd moet worden om de termijnen van de Awb te halen. Indien met een externe commissie wordt gewerkt, zoals vanaf juni 2006 het geval zal zijn, wordt de wettelijke termijn verruimd tot 14 weken. Het college is evenwel van mening dat het halen van de termijn geen doel op zich mag zijn. De mogelijkheid om in der minne tot een oplossing te komen dient open gehouden te wor-
Raadsnummer O6.RI575.OOI
den en ook de zorgvuldigheid mag niet in ten koste gaan van een snelle afhandeling.
11 Ja. Eindhoven, 2006.
E06005924
