RAAD MET RESERVES. Onderzoek naar Reserves en Voorzieningen REKENKAMERCOMMISSIE LEMSTERLAND

RAAD MET RESERVES

Onderzoek naar Reserves en Voorzieningen REKENKAMERCOMMISSIE LEMSTERLAND

Rekenkamercommissie Lemsterland

Raad met Reserves

Colofon Rekenkamercommissie Lemsterland De rekenkamercommissie van Lemsterland bestaat uit één raadslid en drie externe leden en wordt ondersteund door een ambtelijk secretaris. De taak van de rekenkamercommissie is het toetsen van het door de gemeente gevoerde bestuur op drie onderdelen: • doeltreffendheid: zijn de beoogde effecten van het beleid ook daadwerkelijk behaald? • doelmatigheid: is de voorbereiding en uitvoering van beleid efficiënt verlopen? • rechtmatigheid: voldoet de uitvoering aan de wettelijke kaders en regelgeving? Hiertoe voert de rekenkamercommissie onderzoek uit. Het doel van deze onderzoeken is om inzicht te bieden in de prestaties van de gemeente als geheel en waar mogelijk het formuleren van aanbevelingen voor de toekomst. Personele samenstelling: Drs. P.L. Polhuis MA, voorzitter Drs. A.J.Meindertsma, extern lid Ir. H.E.Zonderland, extern lid H.de Jong, raadslid Lemsterland J.H. de Jong, secretaris, extern De rekenkamercommissie vergadert veelal gelijktijdig met die van Heerenveen, Skarsterlân en Opsterland.. Naast de hierboven genoemde externe leden hebben deze gemeenten de volgende leden benoemd: Mw. dr. J.M. van Leeuwen, raadslid Heerenveen F. de Wit, raadslid Heerenveen Drs. W. Hoekstra, raadslid Skarsterlân Ing. F.Nieuwenhuis Contact De secretaris werkt vanuit het gemeentehuis van de gemeente Lemsterland. Postbus 2 8530 AA Lemmer [email protected]


Raad met Reserves

Voorwoord van de voorzitter De gemeente Lemsterland heeft eind 2009 in totaal € 10,3 miljoen aan reserves en € 1,6 miljoen aan voorzieningen. De ervaring leert dat het voeren van beleid en beheer over reserves en voorzieningen voor een gemeenteraad vaak lastig is. Dat bleek ook tijdens ons onderzoek. In de telefonische enquête onder raadsleden werd het onderwerp reserves en voorzieningen vaak omschreven in termen als ‘ingewikkeld’ en ‘schimmig’. Toch moet de raad ook voor dit onderwerp de kaders stellen en controleren of in de uitvoering de kaders gevolgd worden. Om dat goed te kunnen doen vereist dat allereerst duidelijkheid en begrip over dit hoofdstuk van het financiële beleid van de gemeente. Dit rapport beoogt bij te dragen aan die duidelijkheid. Het is niet de eerste keer dat de rekenkamercommissie aandacht besteedt aan het budgetrechtrecht van de gemeenteraad. Twee jaar geleden rapporteerden wij over ons onderzoek naar de invulling van het budgetrecht van de raad. Het onderhavige rapport kan worden gezien als een vervolg op de aanbeveling 6 van het meer algemene rapport uit 2010. Die aanbevelingen kwamen er op neer om het inzicht van raadsleden in het weerstandsvermogen, de (stille) reserves en de voorzieningen te vergroten.1 De opbouw van het rapport is als volgt. Na de vraagstelling en een verantwoording van de onderzoeksmethodiek (hoofdstuk 1) volgt een hoofdstuk waarin in algemene zin de begrippen reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen worden uitgelegd en met elkaar in verband worden gebracht (hoofdstuk 2). Vervolgens wordt ingezoomd op de situatie in Lemsterland. Na een analyse van het beleid (hoofdstuk 3) volgt de analyse van de uitvoering (hoofdstuk 4) en de rol van en de informatievoorziening aan de raad (hoofdstuk 5). Omdat het onderzoek een zogenaamd benchmark-onderzoek is worden in hoofdstuk 6 enkele thema’s die in de vergelijking met de andere convenantgemeenten opvallen, gepresenteerd. In hoofdstuk 7 presenteren wij onze aanbevelingen. Het rapport sluit af met de reactie van het College en ons nawoord. Zoals opgemerkt is dit rapport gebaseerd op een zogenaamd benchmark-onderzoek. Dit betekent dat het onderzoek niet alleen in Lemsterland is gehouden, maar ook in Heerenveen, Skarsterlân en, voor het eerst, in Opsterland. Voor de inhoud van de rapporten betekent dit dat de hoofdstukken 3 (theoretische inleiding) en 6 gelijkluidend zijn. Het dossier- en veldwerk voor dit onderzoek is uitgevoerd door drs. ing. Hans van der Zwan, drs. Carlo van Dijk, Tom Smolders MA MSc, Hans Hofman RA en drs. Roel Freeke. Uiteraard gaat onze dank uit naar alle medewerkers en bestuurders van de gemeente die hun medewerking aan het onderzoek hebben verleend, waaronder de check op feitelijke onjuistheden. P.L. Polhuis

1

Rekenkamercommissie Lemsterland (2010), Onderzoek naar de invulling van het budgetrecht van de Raad, p. 19.


Raad met Reserves

INHOUDSOPGAVE HOOFDSTUK 1: VRAAGSTELLING EN METHODE VAN ONDERZOEK .......................1 1.1 Vraagstelling ................................................................................................................1 1.2 Onderzoeksverantwoording ..........................................................................................2 HOOFDSTUK 2 – RESERVES, VOORZIENINGEN EN WEERSTANDSVERMOGEN .....3 2.1 Het budgetrecht van gemeenteraden..............................................................................3 2.2 Reserves…………………………………………………………………………………5 2.3 Voorzieningen ..............................................................................................................7 2.4 Onderscheid tussen (bestemmings)reserves en voorzieningen .......................................8 2.5 Weerstandsvermogen....................................................................................................9 2.6 Keuzemogelijkheden voor de gemeenteraad…………………………………………..10 HOOFDSTUK 3 - HET BELEID…………………………………………………………….12 3.1 Beleidskaders..............................................................................................................12 3.2 Bevindingen................................................................................................................13 HOOFDSTUK 4 – DE UITVOERING .................................................................................15 4.1 Opbouw algemene reserve ..........................................................................................15 4.2 Bestemmingsreserves..................................................................................................16 4.3 Voorzieningen ............................................................................................................17 4.4 Besteedbaarheid..........................................................................................................17 4.5 Bevindingen................................................................................................................18 HOOFDSTUK 5 – DE ROL VAN DE GEMEENTERAAD .................................................20 5.1 Algemeen ...................................................................................................................20 5.2 Informatievoorziening.................................................................................................21 5.3 Bevindingen................................................................................................................21 HOOFDSTUK 6 – DE BENCHMARK ................................................................................23 6.1. Omvang en verhoudingen van reserves ......................................................................23


Raad met Reserves

6.2. Opbouw reserves en voorzieningen ............................................................................25 6.3. Best practices.............................................................................................................25 HOOFDSTUK 7 – AANBEVELINGEN. .............................................................................27 7.1. Aanbevelingen ...........................................................................................................27 7.2 Aan welke knoppen kan de raad draaien......................................................................28 BESTUURLIJKE REACTIE COLLEGE BURGEMESTER EN WETHOUDES………… 31 NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE………………………………………………...33 Bijlage 1: Bronnen..............................................................................................................314 Bijlage 2: .............................................................................................................................35 Geregistreerde kenmerken reserves…………………………………………………………..35 Ingevuld fiche………………………………………………………………………………...36 Bijlage 3: Normenkader........................................................................................................37


Raad met Reserves

HOOFDSTUK 1: VRAAGSTELLING EN METHODE VAN ONDERZOEK Met dit rapport beoogt de rekenkamercommissie twee zaken. Allereerst wordt de gemeenteraad inzicht geboden in de reserves en de voorzieningen van de gemeente. Daarnaast geven wij enkele aanbevelingen die de bestuurlijk-politieke discussie over reserves en voorzieningen kunnen stimuleren. Bij zowel de analyse als bij het opstellen van onze aanbevelingen hebben wij ons laten leiden door de begrippen doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. Bij doeltreffendheid kan gedacht worden aan adequate kaders die de raad heeft gesteld om bewust te sturen op reserves en voorzieningen en aan de koppelingen die gelegd zijn tussen het beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen en het algemene inhoudelijke beleid van de gemeente. Bij doelmatigheid gaat het vooral om de vraag of reserves en voorzieningen noodzakelijk zijn. Een belangrijke indicator hiervoor is dat reserves en voorzieningen actief worden benut. Bij rechtmatigheid gaat de commissie na of reserves en voorzieningen worden ingezet conform de hiervoor geldende wettelijke kaders en raadsbesluiten. Ook gaan we na welke waarborgen hiervoor zijn opgenomen.

1.1 Vraagstelling Bovenstaande doelstelling is in de volgende hoofdvraag en deelvragen vertaald. De hoofdvraag van het onderzoek luidt: In hoeverre is er sprake van een doeltreffend, doelmatig en rechtmatig beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen en wordt de raad hierover toereikend geïnformeerd met het oog op besluitvorming ten behoeve van zijn kaderstellende en controlerende taak? Hieruit zijn de volgende deelvragen afgeleid: Inventariserend 1. Welke reserves en voorzieningen zijn er? 2. Wat is het verloop van reserves en voorzieningen gedurende de onderzoeksperiode (20062009)? 3. Hoe verhouden reserves en voorzieningen zich tot de investeringen en de exploitatiebegroting? Inhoud beleid 4. Welk gemeentelijk beleid, in aanvulling op de bestaande wet- en regelgeving, is vastgesteld ten aanzien van reserves en voorzieningen? 5. Welk beleid is vastgesteld ten aanzien van het weerstandsvermogen en hoe zijn stille reserves hierin meegenomen? Totstandkoming beleid 6. Wat was de rol van de raad bij de totstandkoming van het beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen en het weerstandsvermogen?


Raad met Reserves 1

Uitvoering beleid 7. Hoe en door wie zijn het oorspronkelijke doel en de oorspronkelijke omvang van reserves en voorzieningen bepaald? 8. In hoeverre heeft de besluitvorming door de raad conform regels en afspraken plaatsgevonden? Bestuurlijke informatievoorziening 9. Op welke wijze is de informatie-uitwisseling tussen B&W en de raad ten aanzien van de instelling en het verloop van reserves en voorzieningen in relatie tot de beleidsuitvoering en doelbereiking vormgegeven? 10. In hoeverre zijn de bij de instelling beoogde doelen behaald? Benchmark 11. Hoe verhouden de bevindingen van de vier gemeenten zich tot elkaar en welke best practices zijn te onderscheiden?

1.2 Onderzoeksverantwoording Het onderzoek is in 2010 uitgevoerd in de gemeenten Heerenveen, Skarsterlân, Lemsterland en Opsterland. De onderzochte periode is 2006 tot en met 2009. Na de formulering van de deelvragen is een normenkader opgesteld. De bevindingen in elke gemeente zijn getoetst aan dit normenkader (zie bijlage 3 van dit rapport). Nadat de onderzoeken in elke gemeente waren afgesloten heeft een vergelijking van de bevindingen op hoofdlijnen plaats gevonden. Deze zogenaamde benchmarkanalyse is te vinden in hoofdstuk 6. De onderzoekers hebben bij de vier gemeenten de planning-en-controldocumenten, kwantitatieve gegevens over de reserves en voorzieningen en beleidskaders opgevraagd over de periode 2006 tot en met 2009. Vervolgens hebben de organisaties voor alle reserves een format ingevuld met daarin kenmerken als het minimum en maximum saldo, het bestedingsplan en de looptijd. Er zijn interviews gehouden met de portefeuillehouder, het hoofd financiën, de griffier en accountant van de gemeente. Met raadsleden van de vier gemeenten zijn telefonische interviews gehouden. Ook heeft op 23 september 2010 een bijeenkomst voor raadsleden van de vier gemeenten plaats gevonden. Deze bijeenkomst was bedoeld om het onderwerp reserves en voorziening interactief met raadsleden door te spreken en om nader zicht te krijgen op de specifieke informatiebehoeften van raadsleden over dit onderwerp.


Raad met Reserves 2

HOOFDSTUK 2 – RESERVES, VOORZIENINGEN EN WEERSTANDSVERMOGEN Wat zijn reserves en voorzieningen en wat zijn de verschillen? Hoe verhouden ze zich tot de baten en lasten in de exploitatie en tot de investeringen? En welke relatie is er met het weerstandsvermogen van de gemeente? In dit theoretische hoofdstuk wordt antwoord gegeven op deze vragen, waardoor deelvraag 3 beantwoord zal worden. 3. Hoe verhouden reserves en voorzieningen zich tot de investeringen en de exploitatiebegroting?

2.1 Het budgetrecht van gemeenteraden Het onderwerp reserves en voorzieningen raakt direct aan het budgetrecht van de raad: om zijn politieke ambities te realiseren maakt de gemeenteraad in de programmabegroting afspraken met het college over te leveren prestaties en stelt hiervoor op vier manieren middelen beschikbaar. - Op de exploitatie (begroting en jaarrekening) staan de verwachte inkomsten (o.a. gemeentefonds en lokale belastingopbrengsten) en uitgaven voor de diverse programma’s. De exploitatie wordt daarmee gevormd door de baten en lasten zoals die in de begroting en jaarrekening worden opgenomen. - De reserves zijn de ‘spaarpotten’ van de gemeente: deze kunnen een spaarfunctie hebben maar ook een risico afdekken of uitgaven of tarieven egaliseren. Wanneer een raad aan een reserve een specifiek doel heeft toegekend spreken we van een bestemmingsreserve. Omdat de raad vrij over reserves kan beschikken en de bestemming van reserves altijd nog kan wijzigen, spreken we bij reserves over eigen vermogen. In paragraaf 2.2 werken we de functies van reserves verder uit. Reserves zijn het eigen vermogen van de gemeente dat de raad in kan zetten om ambities te financieren, risico’s af te dekken en/of grote schommelingen in uitgaven of tarieven te voorkomen. - Een gemeente creëert voorzieningen om verplichtingen, verliezen en ‘zekere’ risico’s die behoren tot de reguliere exploitatie af te dekken en uitgaven te egaliseren2. Voorzieningen worden bijvoorbeeld getroffen voor uitgaven zoals voorzien in beheerplannen die de gemeente gaat uitvoeren. De gemeenteraad kan niet vrijelijk beschikken over deze middelen.3 Binnen de beleidsmatige keuzes van de raad besluit het college over het inzetten van deze voorzieningen. Voorzieningen zijn het vermogen van de gemeente waarover de raad niet meer vrij kan beschikken omdat hier in principe onontkoombare uitgaven tegenover staan. - Investeringen zijn vergelijkbaar met duurzame aankopen, zoals een huis of een auto: onder bepaalde voorwaarden4 kan – of moet – de gemeente aankopen met een gebruikstermijn van 2

Van deze verplichtingen, verliezen of risico’s zijn de omvang en het tijdstip nog onzeker, maar wel redelijkerwijs in te schatten. 3 Daarom worden deze vermeld onder vreemd vermogen. 4 Investeringen met een economisch nut (die in principe verhandelbaar zijn of waarvoor de gemeente tarieven kan heffen) moeten altijd worden geactiveerd. Zo blijft de balans de waarde weerspiegelen van al het bezit dat de Rekenkamercommissie Lemsterland

Raad met Reserves 3

duidelijk meer dan één jaar op de balans zetten en afschrijven en zo de kapitaallasten (afschrijving en rentelasten) over de gebruikstermijn verdelen. Dit noemt men in financieel jargon ‘activeren’. De lasten van de investeringen mogen – of moeten – de gemeente over meerdere jaren spreiden door jaarlijks een gedeelte ervan ten laste van de exploitatie te brengen. Deze vier manieren om middelen in te zetten en dus het budgetrecht uit te oefenen beïnvloeden elkaar. Dit is schematisch weergegeven in figuur 1. Figuur 1: Exploitatie, investeringen, reserves en voorzieningen

• •

•

•

•

De programmabegroting en jaarrekening geven per programma de lasten, de baten en het resultaat (saldo) weer. Dit is de exploitatie. Eenmalige of terugkerende (kapitaal)lasten van investeringen staan als last opgenomen in de exploitatie. De in de programma’s opgenomen lasten zijn dus inclusief de (kapitaal)lasten van investeringen. Toevoegingen aan voorzieningen gaan rechtstreeks ten laste van de exploitatie. Onttrekkingen gaan niet via de exploitatie, maar worden rechtstreeks ten laste van de desbetreffende voorziening gebracht. Hiermee wordt voorkomen dat voorziene uitgaven een last vormen voor de exploitatie. Een bijzonder geval is de zogenaamde vrijval van een voorziening. Hiervan is sprake als een voorziening, of een deel daarvan, niet nodig blijkt omdat voorziene uitgaven niet zullen optreden. Zo’n vrijval vloeit als baat terug in de exploitatie. De baten en lasten van de programma’s leveren een resultaat (saldo) op. Dit noemt men het resultaat vóór bestemming. Toevoegingen en onttrekkingen aan reserves mogen alleen plaatsvinden nadat het resultaat is vastgesteld. Dit noemt men het resultaat na bestemming.

gemeente op dat moment heeft. Investeringen met een maatschappelijk nut mag de gemeente activeren, maar het verdient de voorkeur om deze in één keer ten laste van de exploitatie te brengen of zo snel mogelijk af te schrijven. Rekenkamercommissie Lemsterland

Raad met Reserves 4

In het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) zijn de spelregels voor reserves en voorzieningen vastgelegd. Hierin staat dat toevoegingen en onttrekkingen aan reserves mogen plaatsvinden nadat het resultaat van de begroting is vastgesteld (BBV artikel 17). Deze bepaling moet voorkomen dat een negatief resultaat van de lasten en baten in de begroting wordt ‘gemaskeerd’ door verrekening met de reserves. Een voorbeeld: in 2009 zijn de lasten (inclusief mutaties voorzieningen en (kapitaal)lasten investeringen) in € 114 miljoen en de baten € 112 miljoen. Het resultaat is dus € 2 miljoen negatief. De gemeente Meerwaarde kan dit op twee manieren presenteren wanneer de raad besluit om dit te dekken vanuit bijvoorbeeld de algemene reserve. Strijdig met BBV Lasten Baten Aanvulling reserves Resultaat

uit

Conform BBV € 114 miljoen € 112 miljoen € 2 m ljoen 0

Lasten Baten

Resultaat (voor bestemming) Aanvulling uit reserves Resultaat (na bestemming)

€ 114 miljoen € 112 miljoen

- € 2 miljoen € 2 miljoen 0

Als de gemeente de aanvulling uit de reserves als baat in de begroting opneemt, zou de begroting sluiten met € 114 aan baten en € 114 aan lasten. Het exploitatie tekort van 2 miljoen wordt hiermee niet inzichtelijk. 2.2 Reserves

Het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) maakt onderscheid tussen twee typen reserves: algemene reserve en bestemmingsreserves. Bestemmingsreserves zijn reserves waar de raad een bepaalde bestemming aan heeft gegeven. De algemene reserve heeft de raad niet bestemd. Een reserve kan tegelijkertijd meerdere functies vervullen: • Spaarfunctie / bestedingsfunctie; in een reserve ‘spaart’ de raad voor het doen van incidentele uitgaven of het dekken van kapitaallasten van een investering; • Bufferfunctie; de reserve dient als buffer voor het doen van onvoorziene uitgaven (opvangen van risico’s); • Egalisatiefunctie; de reserve dient voor tarief- of uitgavenegalisatie. Door te sparen kan de raad piekuitgaven over meerdere jaren spreiden en voorkomt daarmee dat de jaarlijkse lasten en eventueel daaraan verbonden tarieven sterk fluctueren; • Financieringsfunctie; de middelen in de reserve zet de gemeente in voor interne financiering. Dit kan bespaarde rentebaten opleveren. Deze financieringsfunctie werken we in het onderstaande verder uit. Alleen de raad kan bij het vaststellen van de begroting en jaarrekening en bij tussentijdse begrotingswijzigingen besluiten over het instellen of muteren van reserves. De programmabegroting en jaarrekening maken de lasten en baten binnen de exploitatie inzichtelijk. Het saldo van deze baten en lasten bepaalt - zoals in de vorige paragraaf is aangegeven - het resultaat van de begroting en jaarrekening (resultaatbepaling). Mutaties in reserves vinden alleen plaats nadat dit resultaat is vastgesteld (resultaatbestemming).


Raad met Reserves 5

Reserves voor interne financiering

Om grote investeringen te kunnen doen moeten gemeenten in principe op de kapitaalmarkt middelen aantrekken. Geld lenen kost geld, dus naast afschrijvingen brengt de gemeente ook de rentelasten voor het lenen van deze middelen ten laste van de exploitatie. De afschrijvingen en rentes vormen daarbij de zogenaamde kapitaallasten. Wanneer een gemeente echter de middelen uit de eigen gespaarde reserves inzet om te financieren hoeft de gemeente hiervoor niet de kapitaalmarkt op en betaalt ze ook geen rente aan een externe partij. Voor het gemak maken wij hier een vergelijking met de aankoop van een huis door een particulier. Stel, u wilt een huis kopen van € 250.000 en u bezit € 50.000 aan spaargeld. Hierbij heeft u in principe twee keuzes: 1. U neemt een hypotheek voor de volledige waarde van het huis (€ 250.000) en behoudt het spaargeld om aan andere zaken uit te geven; 2. U gebruikt uw spaargeld voor het aanschaffen van uw huis en neemt een hypotheek van € 200.000. Dit levert lagere maandlasten op dan een volledige hypotheek, maar u kunt niet meer direct over uw spaargeld beschikken. Wel creëert u hiermee ‘overwaarde’ op uw huis van € 50.000. Zolang de marktwaarde van het huis € 250.000 blijft, houdt u een vermogen van €50.000; Bij keuze 2 heeft u intern gefinancierd. U bespaart de rente over € 50.000 en uw rentelasten zijn structureel lager.

Interne financiering bij gemeenten werkt vergelijkbaar: de middelen binnen de reserves zet de gemeente in om niet extern te lenen en de daadwerkelijke rente-uitgaven laag te houden. Bij interne financiering komen renteontvangsten (bespaarde rente) als baat terug in de exploitatie. Dit is een verschil met een privé-situatie waarbij over het ingezette geld meestal geen rente wordt berekend. 5 Veel gemeenten nemen (een deel van) het overschot uit de bespaarde rente al op in de programmabegroting als baten om de lasten te dekken. Als dat gebeurt, kunnen de reserves waar die bespaarde rentes mee worden gerealiseerd natuurlijk niet meer voor andere doelen worden ingezet. We spreken in zulke gevallen van geblokkeerde reserves. Het wel inzetten van geblokkeerde reserves leidt onmiddellijk tot dekkingsvraagstukken voor de exploitatie. Met andere woorden: als de raad reserves wil aanwenden die voor interne financiering zijn geblokkeerd, levert dit een tekort op omdat de al begrote rentebaten wegvallen. Stille reserves

Naast bestemmingsreserves en algemene reserve, kunnen gemeenten ook nog ‘onzichtbare’ reserves hebben. Inzicht in de stille reserves is voor de raad van belang omdat hij deze kan betrekken bij de dekking van risico’s en- in sommige situaties - van investeringen.

5

Om bedrijfseconomische redenen moeten de rentelasten van de activa in de exploitatie worden opgenomen ongeacht de wijze van financiering. Bij interne financiering wordt tegenover de berekende rentelast een rentebate opgenomen (bespaarde rente). Per saldo resulteert de feitelijk te betalen rentelast in de exploitatie.


Raad met Reserves 6

“Stille reserves” zijn bij gemeenten nog vaak onbekend. Eind 2002 bleek uit onderzoek door de Rijksuniversiteit Groningen6 dat gemeenten maar liefst 6,5 miljard euro (gemiddeld ca. € 15,0 miljoen per gemeente) aan stille reserves hadden. Vooral aandelen in (nuts)bedrijven hadden een veel hogere marktwaarde dan de waarde waarvoor ze op de balans stonden. Het rapport bevat geen verwijzingen naar de gemeenten Heerenveen, Skarsterlân, Lemsterland en Opsterland. Stille reserves ontstaan als de waarde van bezittingen van de gemeente voor een lagere waarde dan de marktwaarde op de balans staan of in het geheel niet op de balans staan.7 Voorbeelden zijn sportvelden en schoolgebouwen in een gebied met ontwikkelpotentieel: als mogelijke ontwikkellocatie hebben deze voorzieningen een hogere waarde dan als sportveld of schoolgebouw. Daarnaast kunnen gemeenten ook bezittingen hebben waarvan de waarde onbekend is. Een beroemd voorbeeld is de verkoop van het schilderij compositie met twee lijnen van Piet Mondriaan door de gemeente Hilversum in 1987. Hierbij zette de gemeente Hilversum de marktwaarde van het schilderij, op dat moment in bruikleen bij het Stedelijk Museum in Amsterdam, in om de renovatie van een voorbeeld van jonge bouwkunst (Gooiland) gedeeltelijk te financieren. Bij de afweging van de dekking van risico’s kan de raad er voor kiezen de stille reserves, mits snel genoeg inzetbaar, in te zetten voor eventueel optredende financiële risico’s. Deze keuze zou kunnen betekenen dat een deel van de algemene reserve niet meer geblokkeerd hoeft te worden en dus voor andere doeleinden kan worden aangewend. Er dient echter wel aandacht te blijven voor de actualiteit van de waarde van stille reserves.8

2.3 Voorzieningen Het BBV geeft aan dat voorzieningen worden gevormd wegens: a) verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten; b) op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten; c) kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren. Voorzieningen mogen enerzijds worden gevormd voor onontkoombare uitgaven of het risico hierop. De voorziening dubieuze debiteuren die veel gemeenten, bedrijven en verenigingen hebben is hiervan een voorbeeld. Het is een buffer om een concreet risico – namelijk dat bepaalde vorderingen van de gemeente niet meer inbaar zijn - op te vangen. Ook kan een 6

E. Gerritsen (2002), Stille reserves van gemeenten, Centrum voor Onderzoek van de Economie van Lagere Overheden (COELO). 7 Gemeenten moeten conform BBV activeren tegen verkrijgingsprijs, niet tegen marktprijs, Als de gemeente bijvoorbeeld gronden koopt blijven deze, ongeacht de waardeontwikkeling ervan anders dan door bewerking, voor het aankoopbedrag op de balans staan. 8

In Binnenlands Bestuur van 21 mei 2011 wordt in een artikel verwezen naar de onderwaardering van gemeentelijk vastgoed. In een recent academisch proefschrift ( Bert Teuven, Universiteit van Amsterdam) wordt de overwaarde op het vastgoed van alle Nederlandse gemeenten ingeschat op € 13 miljard. Bij benadering zou € 2,5 miljard van deze stille reserve om te zetten zijn in cash.


Raad met Reserves 7

voorziening worden ingezet om de kosten voor onderhoud te spreiden over meerdere jaren. Wanneer bijvoorbeeld volgens een beheerplan voor het groot onderhoud van een brug over 10 jaar € 500.000 nodig is levert dit in dat jaar een grote piek in uitgaven op. De raad kan ervoor kiezen deze piek te egaliseren door de komende 10 jaar jaarlijks € 50.000 in de voorziening voor het onderhoud van bruggen te storten. De raad stelt voorzieningen in en bepaalt de kaders waarbinnen het college bevoegd is om onttrekkingen te doen aan de voorzieningen. De raad kan achteraf op de hoogte en de toevoegingen van de voorziening (bij)sturen door de beleidsinhoudelijke kaders voor de activiteiten waarvoor de voorziening bedoeld is te wijzigen. Bijvoorbeeld door het gewenste onderhoudsniveau bij te stellen. Een verlaging van de onderhoudskwaliteit kan betekenen dat minder voorziening noodzakelijk is. De belangrijkste keuze voor de raad bij voorzieningen zit dus in de keuze voor het gewenste niveau van beleidsuitvoering. De toevoegingen en onttrekkingen aan de voorziening zijn altijd de financiële vertaling van de door de raad gemaakte beleidsinhoudelijke keuzes.

2.4 Onderscheid tussen (bestemmings)reserves en voorzieningen Hiervoor zijn (bestemmings)reserves en voorzieningen afzonderlijk aan de orde geweest. Om het onderscheid verder duidelijk te maken wordt de betrokkenheid van de raad bij (bestemmings)reserves en voorziening geschetst. De raad heeft de bevoegdheid om vanuit zijn budgetrecht te beslissen over het instellen van reserves en het storten of onttrekken van middelen. Figuur 2 Rol raad bij reserves

Het instellen van voorzieningen volgt uit een noodzaak om maatregelen te treffen zoals onontkoombaar onderhoud van kapitaalgoederen of redelijkerwijs in te schatten maar nog niet gespecificeerde uitgaven. De uitvoering ligt hier binnen het domein van het college dat hierover rapporteert aan de raad. De accountant controleert jaarlijks op de toereikendheid van de voorzieningen.


Raad met Reserves 8

Figuur 3 Rol raad bij voorzieningen

2.5 Weerstandsvermogen Vaak worden vooral de reserves gezien als het weerstandsvermogen van een gemeente. Dat is strikt genomen niet juist. Reserves spelen daar wel een belangrijke rol in, maar het begrip weerstandsvermogen gaat verder.

Figuur 4: Weerstandsvermogen

Vanuit het voorzichtigheidsbeginsel heeft de raad de plicht om over de continuïteit van de gemeente te waken. Daarom moet de raad ervoor zorgen dat de gemeente voldoende weerstandscapaciteit heeft om risico’s op te vangen. Het BBV schrijft expliciet voor dat begroting en jaarverslag door middel van de paragraaf ‘weerstandsvermogen’ inzicht dienen te bieden in de mate waarin de gemeente eventuele risico’s op kan vangen. Reserves maken deel uit van de weerstandscapaciteit: dit zijn de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente kan beschikken om risico’s te dekken. De relatie tussen weerstandscapaciteit en risico’s voor de financiële positie waarvoor geen andere maatregelen zijn getroffen, is het weerstandsvermogen.


Raad met Reserves 9

Als volgt weer te geven:

Over de andere genoemde elementen van de weerstandscapaciteit kan het volgende worden opgemerkt • Van (bestemmings)reserves kan de gemeenteraad altijd de doelstelling wijzigen om zo risico’s op te vangen. Ook kan de gemeente stille reserves zichtbaar maken en aanwenden. Zijn reserves geblokkeerd vanwege interne financiering dan zijn de mogelijkheden uiteraard beperkt; • Binnen de exploitatie kunnen bezuinigingen worden doorgevoerd. Een andere vorm van bezuinigen is om voorzieningen voor een deel vrij te laten vallen. Door bijvoorbeeld het gewenste onderhoudsniveau van gebouwen te verlagen, zijn minder onttrekkingen aan een onderhoudsvoorziening nodig en kunnen middelen van de voorziening vrijvallen om voor andere doelen te worden ingezet; • Binnen de exploitatie kunnen de inkomsten worden verhoogd door onbenutte belastingcapaciteit te benutten ( = lokale heffingen te verhogen; nieuwe belastingen in te voeren). Het is aan de raad om te kiezen welke vermogenscomponenten hij mee wil nemen in de berekening van de weerstandscapaciteit. Hiermee heeft de raad, met betrekking tot het weerstandsvermogen, dus twee belangrijke keuzes: • De raad kiest de componenten die hij wil betrekken bij de berekening van de weerstandscapaciteit. Als bijvoorbeeld de raad alleen de algemene reserve als weerstandscapaciteit aanmerkt, dan kan deze reserve niet meer voor andere doeleinden gebruikt worden.9 Toevoeging van andere elementen van de weerstandscapaciteit (zie figuur 2) zal er voor zorgen dat een minder groot gedeelte van de algemene reserve vast ligt. • De raad stelt de gewenste verhouding tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s vast. De raad kan ervoor kiezen om de weerstandscapaciteit gelijk te stellen met de geïnventariseerde financiële gevolgen van risico’s of kan hierboven een ‘veiligheidsmarge’ nemen.10

2.6 Keuzemogelijkheden voor de gemeenteraad In dit hoofdstuk is duidelijk gemaakt dat de gemeenteraad ten aanzien van reserves en voorzieningen een aantal keuzemogelijkheden heeft. We vatten die hieronder nog eens kort samen. In hoofdstuk 7 (paragraaf 7.2 Aan welke knoppen kan de raad draaien) zal daar nog uitgebreider op teruggekomen worden. De keuzemogelijkheden voor de raad betreffen: 1. de mate waarin reserves vrij besteedbaar zijn dan wel geblokkeerd worden ten behoeve van de exploitatie; 9

In feite is dan de algemene reserve geblokkeerd, maar dit is een andere vorm van blokkering dan in geval van interne financiering. 10 In theorie kan de raad er voor kiezen de weerstandscapaciteit kleiner te laten dan de risico’s. Dit zal vanuit provinciaal financieel toezicht gelet op het belang van continuïteit niet worden gewaardeerd. Rekenkamercommissie Lemsterland

Raad met Reserves 10

2. de mate waarin het doel waarvoor reserves zijn gecreëerd gespecificeerd zijn; 3. welke vermogensbestanddelen mee worden genomen bij het bepalen van de weerstandscapaciteit; 4. de mate waarin de weerstandscapaciteit de risico’s dient af te dekken; 5. de mate waarin reserves dienen bij te dragen aan eventuele negatieve exploitatieresultaten;11 6. de bepaling of wijziging van de beleidsinhoudelijke kaders voor de gecreëerde voorzieningen.

11

Dit wordt toegelicht in hoofdstuk 4



HOOFDSTUK 3 –HET BELEID Dit hoofdstuk behandelt het beleid dat de raad over reserves, voorzieningen en het weerstandsvermogen heeft vastgesteld. Hiermee beantwoorden we twee deelonderzoeksvragen: 4. Welk gemeentelijk beleid, in aanvulling op de bestaande wet- en regelgeving, is vastgesteld ten aanzien van reserves en voorzieningen? 5. Welk beleid is vastgesteld ten aanzien van het weerstandsvermogen en hoe zijn stille reserves hierin meegenomen?

3.1 Beleidskaders Voor de beleidskaders inzake reserves, voorzieningen en het weerstandsvermogen zijn de volgende documenten van belang: • de financiële verordening Lemsterland 2008 • de nota reserves en voorzieningen 2007 Financiële verordening 2008 In de financiële verordening heeft de raad de uitgangspunten van het financiële beleid en beheer van Lemsterland vastgesteld. Hierin staan ook bepaling over de omgang met reserves en voorzieningen en het weerstandsvermogen. Over de reserves en voorzieningen bepaalt de financiële verordening dat het college de raad eens in de vier jaar een nota reserves en voorzieningen aanbiedt die de vorming en besteding van reserves en voorzieningen en de toerekening van rente behandelt. Ook dient in een raadsvoorstel tot instelling van de bestemmingsreserve het college minimaal het specifieke doel, de voeding de maximale looptijd en de maximale hoogte van de reserve aan te geven. Wanneer een bestemmingsreserve voor een investeringsvoornemen binnen de looptijd van de reserve niet heeft geleid tot de investering valt de bestemmingsreserve vrij.12 Over het weerstandsvermogen schrijft de financiële verordening voor dat het college tenminste eenmaal in de vier jaar een (bijgestelde) nota weerstandsvermogen aanbiedt ter behandeling en vaststelling door de raad. In deze nota wordt ingegaan op het risicomanagement, het opvangen van risico’s door verzekeringen, voorzieningen, de weerstandscapaciteit of anderszins. In de nota wordt tevens de gewenste weerstandscapaciteit bepaald. Ook bevat de financiële verordening met betrekking tot de paragraaf weerstandsvermogen de bepaling dat het college de risico’s weergeeft die van materieel belang zijn en een inschatting van de kans dat deze risico’s zich voordoen. Het college dient volgens de verordening in de paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en van de jaarstukken de weerstandscapaciteit aan te geven en in hoeverre schade en verliezen als gevolg van de risico’s van materieel belang met de weerstandscapaciteit kunnen worden opgevangen.13 Tot 2009 inventariseerde de gemeente in beperkte mate risico’s en kwantificeerde deze niet. In 2009 heeft het college in samenwerking met Deloitte een volledige risico-inventarisatie gemaakt. Op basis van deze risico-inventarisatie berekende Deloitte een benodigde 12 13

Gemeente Lemsterland (2008), Financiële Verordening, artikel 6b. Gemeente Lemsterland (2008), Financiële verordening gemeente Lemsterland 2008, artikel 9b.



weerstandscapaciteit tussen € 2,9 en € 4,4 miljoen.14 Op basis van deze berekening koos de gemeenteraad op 30 november 2009 ervoor om € 5,0 miljoen van de algemene reserve af te zonderen als buffer. De rekenkamercommissie heeft geen Nota weerstandsvermogen aangeleverd gekregen.15 Nota reserves en voorzieningen 2007 De raad heeft de Nota reserves en voorzieningen vastgesteld op 20 december 2007. Deze nota is ouder dan de financiële verordening en verwijst hoofdzakelijk naar de bepalingen over de reserves en voorzieningen in de oude financiële verordening. Deze komen overeen met de huidige verordening. De nota onderscheidt de volgende functies voor reserves en voorzieningen: financieringsfunctie (interne financiering), inkomensfunctie (bespaarde rentelasten), bufferfunctie, dekkingsfunctie, tariefegalisatie (pieken in uitgaven egaliseren) en exploitatie-egalisatie (pieken in exploitatie egaliseren).16 De gemeente schrijft geen rente bij aan reserves, maar neemt in het beleidskader wel expliciet de verplichting op om periodiek de toereikendheid van reserves te beoordelen. De periodiciteit is niet bepaald. Het beleidskader geeft een criterium voor het instellen van reserves: “de reserve dient als dekking voor een omvangrijke toekomstige investering die niet binnen de reguliere exploitatie opgevangen kan worden”17. Hiermee krijgt de reserve impliciet een spaarfunctie: het vooraf opbouwen van reserves om toekomstige uitgaven te dekken. Stille reserves worden wel genoemd, maar deze zijn niet geïnventariseerd. Met de nota heeft ook een actualisatie van het bestand aan reserves en voorzieningen plaatsgevonden waarbij per reserve is beargumenteerd in hoeverre de reserve kan worden opgeheven. Als administratief hulpmiddel voor de beheersing van reserves en voorzieningen houdt de organisatie een overzicht bij van alle reserves en voorzieningen waarin per reserve of voorziening een format is ingevuld. Bij de meeste reserves is het format echter niet volledig ingevuld. Dat format vermeldt: nummer, portefeuillehouder, sector, beheerder, aard, functie, specifiek doel, wettelijke verplichting, ingangsdatum, maximale looptijd, maximale / minimale hoogte, voeding, verloop en opmerkingen jaarrekening 2009.18 De gemeente Lemsterland heeft aanvullend op de bepalingen in het BBV over het onderscheid tussen reserves en voorzieningen geen beleid vastgesteld.

3.2 Bevindingen De onderzoeksvragen, de toetsing aan de hand van het normenkader19 en de bovenstaande beschrijvingen en analyses leiden voor het gemeentelijk beleid over reserves en voorzieningen tot de volgende bevindingen • •

De Financiële verordening is actueel (2008). De financiële verordening bevat bepalingen over reserves en voorzieningen en het weerstandsvermogen. De gemeenteraad stelt periodiek, eens in de vier jaar, een beleidskader vast voor reserves en voorzieningen.

14

Deloitte (2009), Risicomanagement en weerstandsvermogen, 2. Bij het technisch hoor is aangegeven dat in 2009 een nota is vastgesteld 16 Gemeente Lemsterland (2007), Nota reserves en voorzieningen, 3. 17 Gemeente Lemsterland (2007), Nota reserves en voorzieningen, 4. 18 Een voorbeeld van een ingevulde fiche is opgenomen als bijlage 2 bij dit rapport. 19 Het gedetailleerde normenkader is opgenomen als bijlage 3 bij dit rapport. 15



•

• •

•

•

•

In het beleidskader verkiest de raad sparen voor investeringen via reserves boven het opnemen van kapitaallasten voor de investeringen in de exploitatie. Hiermee krijgt de reserve impliciet een spaarfunctie: het vooraf opbouwen van reserves om toekomstige uitgaven te dekken In de nota reserves en voorzieningen ontbreekt bij de opsomming van de kenmerken een omschrijving van het motief en de noodzaak van instelling van de reserve. De berekening van de benodigde weerstandscapaciteit is gebaseerd op een risicoanalyse met een extra door de raad vastgestelde veiligheidsmarge. Dit geeft inzicht in het weerstandsvermogen en voorkomt het onnodig vastzetten van middelen. Binnen de algemene reserve is de volledige benodigde weerstandscapaciteit van 5 miljoen door de raad geblokkeerd. Andere vermogenscomponenten betrekt de gemeente niet bij de weerstandscapaciteit. Stille reserves brengt de gemeente niet in beeld. Indien deze reserves wel aanwezig zijn kunnen deze worden betrokken bij de opbouw van de weerstandscapaciteit. Dit kan betekenen dat andere reserves niet nodig zijn voor de weerstandscapaciteit. Op de bepalingen van het BBV over het onderscheid tussen reserves en voorzieningen is geen aanvullend beleid vastgesteld.



HOOFDSTUK 4 – DE UITVOERING In dit hoofdstuk beantwoorden we de onderstaande deelonderzoeksvragen: 1. Welke reserves en voorzieningen zijn er? 2. Wat is het verloop van reserves en voorzieningen gedurende de onderzoeksperiode (2006-2009)? 7. Hoe en door wie zijn het oorspronkelijke doel en de oorspronkelijke omvang van reserves en voorzieningen bepaald? 8. In hoeverre heeft de besluitvorming door de raad conform regels en afspraken plaatsgevonden? In de onderzoeksperiode (2006-2009) kennen de reserves en voorzieningen het onderstaande verloop.

Miljoenen

Grafiek 1: Reserves en voorzieningen 2006-2009 €8 €7 €6 €5

Algemene reserve Bestemmingsreserve Voorzieningen

€4 €3 €2 €1 €0 2006

2007

2008

2009

Bij Lemsterland is de toename van de algemene reserve de meest opvallende ontwikkeling. In de onderzoeksperiode is de omvang met ruim € 2 miljoen toegenomen. Het niveau van de bestemmingsreserves is min of meer gelijk gebleven en de omvang van de voorzieningen is in de onderzoeksperiode licht afgenomen.

4.1 Opbouw algemene reserve De gemeente Lemsterland heeft ultimo 2009 een Algemene reserve van € 7,6 miljoen20 (2006: € 5,3 miljoen). Hiervan is € 5,0 miljoen afgezonderd als benodigde weerstandscapaciteit.

20

Gemeente Lemsterland (2010), Jaarrekening 2009 toelichting op de balans, 30.De algemene reserve omvat de reserves BCF(550.00) en sportzaal Echten (330.000). Deze laatste is abusievelijk opgenomen bij de algemene reserve in de jaarrekening 2009. Hiervoor is de volgende jaarrekening gecorrigeerd.



Grafiek 2: Algemene reserve Lemsterland .

€ 2,6

Overig algemene reserve weerstandsvermogen

€ 5,0

2009

Over de inzetbaarheid van het overige deel van de algemene reserve bestaat discussie tussen de raad en het college. De gemeente zet de rentebaten van de algemene reserve (en bestemmingsreserves) in als dekking in de exploitatie. Het aanspreken van dit gedeelte van de algemene reserve zou zonder bijstellingen in de begroting tot structurele tekorten leiden. In de onderzoeksperiode zijn de precieze rentebaten niet uit de jaarrekeningen af te leiden. In de programmabegroting 2009 is afgesproken om vanaf 2009 jaarlijks € 22.500 extra, overeenkomend met een extra investeringsruimte van € 1.000.000, op te nemen om zo een gedeelte van de reserves vrij inzetbaar te maken21. Bij de najaarsbijstelling is deze stelpost, omdat deze niet noodzakelijk bleek, vervallen.22 De rekeningresultaten van de laatste jaren zijn van een zodanige omvang dat tenminste de rentebaten als resultaat worden gerealiseerd. Het is voor de raad onduidelijk in hoeverre hij deze middelen in kan zetten. In 2009 heeft slechts één onttrekking (€ 108.243) aan de algemene reserve plaatsgevonden voor het project schoolmediatheken. Bij de jaarrekening gaat de gemeente na in hoeverre reserves nog noodzakelijk zijn. Dit kan voor de toekomst extra incidentele middelen genereren.

4.2 Bestemmingsreserves In 2009 kende Lemsterland 21 bestemmingsreserves met een totale waarde van € 2,7 miljoen23 (2006: € 2,6 miljoen). Onder deze reserves bevinden zich 3 egalisatiereserves. Op 15 van deze 21 bestemmingsreserves vonden in 2009 mutaties plaats. In 2009 stelde het college voor om 4 reserves op te heffen omdat het doel niet meer actueel was. Dit betrof de reserve huisvesting onderwijs24, geschat tekort bruidsschat25, de Gearhing26 en risico project Oosterzee27. De frequentie van evalueren van de bestemmingsreserves is jaarlijks. 21

Gemeente Lemsterland (2008), Programmabegroting 2009, 8. Gemeente Lemsterland (2010), Jaarverslag 2009, 77. 23 Zie voetnoot 20 24 Gemeente Lemsterland (2010), Jaarrekening 2009, 32. 25 Gemeente Lemsterland (2010), Jaarrekening 2009, 33. 26 Gemeente Lemsterland (2010), Jaarrekening 2009, 36. 22



Bij de reserve overlopende posten jaarrekening geeft het college via een tabel inzicht in de precieze opbouw van deze ‘verzamelreserve’. Budgetten worden over meerdere jaren doorgeschoven. De budgetten die zo worden overgeheveld zijn in het jaarverslag verantwoord. “Bij raadsbesluit van 21 januari 2008 is een bijdrage van € 100.000 beschikbaar gesteld voor de realisering van een bezoekerscentrum en de aanleg van een parkeervoorziening bij het ir. D.F. Woudagemaal. De uitgaaf is nog niet geëffectueerd. Het krediet blijft via de reserve overlopende posten beschikbaar voor 2010 (zie resultaatbestemming)”28 Dit doorschuiven van budgetten heeft het gevaar in zich dat in de reserve overlopende posten middelen worden ‘vastgezet’ voor het doel waarvoor ze in de exploitatie van het jaar waren toegekend en worden zo onttrokken aan de integrale afweging bij de begroting voor het komende begrotingsjaar. Daarom is de toelichting zoals weergegeven in het tekstvak van groot belang. De accountant controleert de rechtmatigheid van mutaties in reserves.

4.3 Voorzieningen Het bestand aan voorzieningen heeft een omvang van € 1,6 miljoen. Deze voorzieningen zijn ultimo 2009 als volgt opgebouwd: Voorzieningensoort Bedrag Voorzieningen voor risico’s, € 954.857 verplichtingen en verliezen Onderhoudsegalisatie€ 301.148 voorziening Door derde beklemde € 360.629 middelen

Doel Onontkoombare uitgaven (pensioenen wethouders, kosten verplichte herinspectie gebouwen etc.) Spreiding pieken in onderhoudskosten. Middelen waartegenover contractueel vastgelegde werkzaamheden staan.

De gemeente streeft bewust naar een beperkt aantal voorzieningen. In de onderzoeksperiode is deze omvang nagenoeg gelijk gebleven. De grootste voorziening hierbinnen is de voorziening voor wethouderspensioenen van € 530.233. De accountant heeft bij de jaarrekeningcontrole geen opmerkingen gemaakt met betrekking tot de (onderbouwing van de) voorzieningen.

4.4 Besteedbaarheid De gemeenteraad kan de reserves en voorzieningen niet zonder meer inzetten: de reserves zijn geblokkeerd voor de in de exploitatie ingezette bespaarde rente en tegenover voorzieningen staat een andere, onontkoombare uitgave. Wanneer we dit onderscheid ultimo 2009 inzichtelijk maken blijkt de gemeenteraad over € 10,3 miljoen van het eigen vermogen de bestemming te kunnen wijzigen, maar dit kan dus niet zonder consequenties voor de exploitatie. De reserves zijn niet vrij besteedbaar.

27 28

Gemeente Lemsterland (2010), Jaarrekening 2009, 35. Gemeente Lemsterland (2010), Jaarverslag 2009, 12.



Geblokkeerd Algemene reserve Bestemmingsreserves Eigen vermogen Voorzieningen Totaal

Vrij besteedbaar €0 €0 €0

€ 7.610.629 € 2.660.307 € 10.270.936 € 1.616.633 € 11.887.569

€0

Totaal € 7.610.629 € 2.660.307 € 10.270.936 € 1.616.633 € 11.887.569

Met de programmabegroting 2009 heeft de raad besloten om jaarlijks een bedrag van € 22.500 extra in de exploitatie ten laste van de reserves op te nemen. In de jaarrekening 2009 geeft het college echter aan: “In praktijk wordt deze stelpost echter niet aangesproken. Bij de najaarsbijstelling hebben we deze stelpost weer vrij laten vallen”29. Bij het opstellen van de begroting wordt rekening gehouden met € 1 miljoen ruimte voor nieuwe investeringen, waarvoor de rente ten laste van de reserve wordt gebracht. De algemene reserve en bestemmingsreserves zijn het eigen vermogen van de gemeente. Dit eigen vermogen vergelijken wij met de begrotingslasten die de gemeente uit eigen middelen moet financieren.30 Deze begrotingslasten zijn in 2010 € 15,1 miljoen31. De vergelijking levert het volgende beeld op. % van gesaldeerde lasten Eigen vermogen totaal Eigen vermogen besteedbaar

68,1% vrij 0,0%

Het ‘eigen vermogen vrij besteedbaar’ komt overeen met 0 % van de totale jaarlijkse lasten waarop de gemeente zelfstandig invloed heeft. Deze jaarlijkse lasten zijn voor bijna 98% gedekt door de ‘vaste’ inkomsten (algemene uitkering gemeentefonds en de OZB). Dus iets meer dan 2% zou theoretisch gedekt kunnen worden uit het ‘eigen vermogen vrij besteedbaar’. Anders gezegd, de gemeente Lemsterland kan met het vrij besteedbare gedeelte van het eigen vermogen de begroting sluitend maken zonder bijstellingen in de exploitatie.32 Hiermee is niet gezegd dat de begroting wat betreft de verhouding tussen structurele baten en lasten niet in balans is, maar wordt de verhouding aangegeven tussen de structurele gesaldeerde lasten en het eigen (vrij besteedbare) vermogen.

4.5 Bevindingen De onderzoeksvragen, de toetsing aan de hand van het normenkader33 en de bovenstaande beschrijvingen en analyses leiden tot de volgende bevindingen •

De besluitvorming over mutaties in reserves en voorzieningen bij het vaststellen van de jaarrekening en de begroting vinden vanuit een rechtmatigheidsperspectief correct plaats, maar het is de vraag of de raad het daarvoor noodzakelijke materiële inzicht heeft. dan wel heeft gekregen.

29

Gemeente Lemsterland (2010), Jaarverslag 2009, 77. Dit zijn zogenaamde gesaldeerde lasten. Op de gemeentelijke begroting staan natuurlijk veel meer lasten, maar daar staan rijksvergoedingen tegenover. 31 Deze lasten worden bijvoorbeeld bij vergelijking van gemeenten gehanteerd door de Inspectie Lokale en provinciale Overheden (IFLO) van het ministerie van BZK. 32 Deze berekeningen zijn gebaseerd op de cijfers die IFLO (Inspectie Financiën Lagere Overheden) van het ministerie BZK gebruikt voor de jaarlijkse analyse van gemeentebegrotingen. 33 Het gedetailleerde normenkader is opgenomen als bijlage 3 bij dit rapport. 30



•

• • • •

•

• •

Lemsterland zet de reserves in voor interne financiering, maar het is onduidelijk in hoeverre de bespaarde rentebaten daadwerkelijk een noodzaak zijn voor een sluitende begroting. Dit gebrek aan transparantie zorgt ervoor dat de raad niet kan beoordelen in hoeverre er ruimte is om de reserves voor meer doelstellingen in te zetten. Er vinden maar zeer beperkt mutaties in de algemene reserve plaats. De gemeente Lemsterland kent een overzichtelijk aantal van 21 bestemmingsreserves. Mutaties in (bestemmings)reserves zijn helder navolgbaar en verantwoord in de jaarstukken en begroting en een bestedingsplan is aanwezig. Binnen de reserve overlopende posten jaarrekening worden budgetten van voorgaande jaren doorgeschoven zonder dat hierover opnieuw integrale afweging plaatsvindt bij de begroting. Het doorschuiven van deze budgetten wordt helder verantwoord in de jaarstukken. De raad heeft daarmee minder inzicht voor het uitoefenen van het budgetrecht, maar kan dit wel controleren. Uit de jaarrekeningen is af te leiden dat van de € 11,9 miljoen aan reserves en voorzieningen zonder aanpassingen van de exploitatie niets besteedbaar is voor bijvoorbeeld dekking van nieuwe investeringen. Voor € 2,7 miljoen zijn bestemmingen gegeven, die kunnen worden gewijzigd, maar deze zijn niet vrij te besteden. Bij het opstellen van de begroting blijkt rekening te worden gehouden met € 1 miljoen ruimte voor onttrekkingen. Het eigen vermogen vrij besteedbaar dekt eenmalig 68% van de jaarlijkse exploitatie af. Het “eigen vermogen vrij besteedbaar”voorziet niet in dekking van de jaarlijkse lasten waarop de gemeente zelfstandig invloed heeft.



HOOFDSTUK 5 – DE ROL VAN DE GEMEENTERAAD In dit hoofdstuk beschrijven we de rol die de raad heeft gespeeld bij de totstandkoming en uitvoering van het beleid. Hiermee beantwoorden we de deelonderzoeksvragen: 6. Wat was de rol van de raad bij de totstandkoming van het beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen en het weerstandsvermogen? 9. Op welke wijze is de informatie-uitwisseling tussen B&W en de raad ten aanzien van de instelling en het verloop van reserves en voorzieningen in relatie tot de beleidsuitvoering en doelbereiking vormgegeven? 10. In hoeverre zijn de bij de instelling beoogde doelen behaald?

5.1 Algemeen In Lemsterland zijn financiën een onderwerp waar de raad moeilijk grip op krijgt. Hoewel er wel enkele financieel specialisten zijn, is het voor de raad niet altijd helder aan welke knoppen hij kan draaien. Een voorstel voor de financiële dekking komt vrijwel altijd vanuit college en organisatie. De afdeling Financiën adviseert de organisatie hierbij. Over de dekkingswijze wordt vervolgens bijna nooit politieke discussie gevoerd. Ook reserves en voorzieningen komen zelden aan bod in de raad. Impressie De raadsleden zien zichzelf als een behoudende raad: bij discussies over de reserves speelt op de eerste plaats de bezorgdheid om de financiële gezondheid van de gemeente. Discussie over de inzet van reserves vindt plaats op voorzet van het college en de organisatie: in principe komen zij altijd met de dekkingsvoorstellen. Deels zit dit ook in de rol die organisatie en college hierin hebben, maar deels zit dit ook in de onduidelijkheid die bij veel raadsleden bestaat over de mate waarin reserves worden geblokkeerd voor het genereren van rentebaten. Bij het vaststellen van het beleid voor reserves en voorzieningen vindt beperkt discussie plaats: in de commissiebehandeling van de nota reserves en voorzieningen in december 2007 stellen twee raadsleden vragen over specifieke reserves. Één van de raadsleden merkt op dat een gedegen onderbouwing van het weerstandsvermogen ontbreekt.34 Bij de behandeling van de nota in de raad ontstaat tussen één van de raadsleden en het college een discussie over de mate waarin de algemene reserve vrij besteedbaar is.35 De gemeenteraad heeft een auditcommissie die de accountant aanstuurt. In de startgesprekken met de accountant voor de jaarrekeningcontrole gebruikt de commissie een groslijst met onderwerpen waar de accountant bij de controle extra op kan letten. De accountant is daarnaast nadrukkelijk ook een gesprekspartner van het college. De accountant heeft bij de controle aandacht voor ontwikkeling in en besluitvorming over bestemmingsreserves, maar controleert daarnaast vooral op de onderbouwing van de voorzieningen. In de accountantsverslagen 2006-2009 gaat de accountant in op de resultaatbestemming en het verloop in reserves en voorzieningen. In 2006 constateerde de accountant dat het inzicht in de

34 35

Gemeente Lemsterland (2007), Verslag commissie II, 06-12-2007. Gemeente Lemsterland (2007), Verslag raadsvergadering december 2008, 10-11.



reserves en voorzieningen aanmerkelijk was verbeterd doordat het doel en mutaties van reserves en voorzieningen helder was vastgelegd36.

5.2 Informatievoorziening In de begroting maakt het college expliciet duidelijk welke aanwendingen ten laste van voorzieningen zullen worden gedaan37. Het overzicht ‘wat mag het kosten’ bij de begrotingsprogramma’s maakt inzichtelijk door het resultaat voor en na bestemming te geven, waar de gemeente haar reserves inzet. In de recapitulatie van de begroting geeft het college een overzicht van de totaalbedragen aan mutaties in reserves per programma. Hierin staat niet weergegeven aan welke reserve een bedrag wordt onttrokken of toegevoegd. In de toelichting op de balans bij de jaarrekening 2009 geeft het college in een matrix weer welke onttrekkingen en stortingen aan reserves zijn gedaan en hoe deze zich verhouden tot de oorspronkelijke begroting.38 Verderop in de jaarrekening loopt het college alle reserves na en geeft de stortingen en onttrekkingen aan de reserves weer en de oorspronkelijke doelstelling en besluitvorming: Reserve herstructurering ambtelijke organisatie Bij de najaarsbijstelling 2006 is deze reserve ingesteld ter dekking van de kosten voor functiewaardering (€ 40.000) en competentiemanagement (€ 20.000). De functieherwaardering is inmiddels afgerond en heeft in totaal € 38.211 gekost. Het restant bedrag van deze reserve ad € 21.789 is nog beschikbaar voor competentiemanagement. In 2009 is een bedrag van € 1.838 ten laste van deze reserve gebracht voor uitgaven t.b.v. competentiemanagement.39 In overeenstemming met het BBV bevat de jaarrekening een toelichting op de balans waarin mutaties in voorzieningen worden verantwoord. De toelichting op deze mutaties legt geen inhoudelijke koppeling met het beleid. In de paragraaf weerstandsvermogen bij de jaarrekening gaat het college in op de risico’s die de gemeente loopt. Vanaf de jaarrekening 2009 zijn deze risico’s gekwantificeerd.

5.3 Bevindingen De onderzoeksvragen, de toetsing aan de hand van het normenkader40 en de bovenstaande beschrijvingen en analyses leiden tot de volgende bevindingen •

•

De accountant controleert de onderbouwing van reserves en voorziening. De raad heeft via de auditcommissie overleg met de accountant. Ook het college is nadrukkelijk een gesprekspartner voor de accountant. In de informatievoorziening legt de gemeente een koppeling tussen de doelen en prestaties in de programma’s en de inzet van reserves.

36

Deloitte (2007), Verslag van bevindingen controle jaarrekening 2006, 9. Gemeente Lemsterland (2008), Programmabegroting 2009, 7. 38 Gemeente Lemsterland (2010), Jaarrekening 2009, 13-14. 39 Gemeente Lemsterland (2010), Jaarrekening 2009, 34. 40 Het gedetailleerde normenkader is opgenomen als bijlage 3 bij dit rapport. 37



•

•

In de recapitulatie van de begroting staat wel een overzicht van de totaal bedragen aan mutaties in reserves per programma, maar wordt niet weergegeven aan welke reserve een bedrag wordt onttrokken of toegevoegd. Het college verantwoordt alle mutaties in reserves in de jaarrekening waarbij het doel van de reserve kort aan bod komt. De afweging om een deel van de reserves te blokkeren voor rentebaten of deze aan te wenden (met gelijktijdig enige bezuinigingen in de exploitatie) voor investeringen is voor veel raadsleden niet transparant.



HOOFDSTUK 6 – DE BENCHMARK In dit hoofdstuk komt de volgende deelonderzoeksvraag aan de orde: 11. Hoe verhouden de bevindingen van de vier gemeenten zich tot elkaar en welke best practices zijn te onderscheiden? Zowel wat betreft omvang van (bestemmings)reserves en voorzieningen als de verhouding daartussen, verschillen Heerenveen, Skarsterlân, Lemsterland en Opsterland sterk. Ultimo 2009 hebben de vier gemeenten de volgende opbouw van hun reserves en voorzieningen: Grafiek 3: Overzicht reserves en voorzieningen ultimo 2009

6.1. Omvang en verhoudingen van reserves De vier gemeenten gebruiken de reserves en voorzieningen als intern financieringsmiddel. De rente die de gemeenten hierdoor besparen komen (voor een deel) als baat in de vorm van bespaarde rente terug in de exploitatie. In grafiek 4 (witte kolom) hebben we inzichtelijk gemaakt welk deel van de bestemmingsreserves en algemene reserve inzetbaar is zonder dat dit consequenties heeft voor de exploitatie.



Miljoenen

Grafiek 4: Eigen vermogen totaal en vrij besteedbaar € 70

€ 60

€ 57,5

€ 50,7 € 50 € 42,3 € 40

€ 36,9 Totaal Vrij besteedbaar

€ 32,6 € 30,5 € 30

€ 20

€ 10,3 € 10

€ 0,0 €0 Heerenveen

Skarsterlân

Lemsterland

Opsterland

In absolute bedragen heeft Heerenveen het grootste eigen vermogen (€ 57,5 miljoen) en Lemsterland het kleinste (€ 10,3 miljoen). Als wij nagaan wat daarvan vrij besteedbaar is, dan verandert het beeld. Dan heeft Opsterland het grootste vrij besteedbare eigen vermogen (€ 36,9 miljoen). Lemsterland blijft ook hier het kleinste vrij besteedbare vermogen hebben, namelijk nihil. Om de omvang van dit eigen vermogen te beoordelen relateren we in grafiek 5 het eigen vermogen en het vrij besteedbare eigen vermogen van elke gemeente met de netto exploitatie zoals die is af te leiden uit de begrotingen 2010.41 Grafiek 5: Eigen vermogen als % gesaldeerde exploitatie 160% 142,7% 140%

120% 106,3%

103,5%

103,8%

100% 82%

Eigen vermogen totaal Eigen vermogen vrij besteedbaar

80% 68,1% 60%

55%

40%

20% 0%

0% Heerenveen

Skarsterlân

Lemsterland

Opsterland

41

Dit zijn de totale gesaldeerde lasten van de begroting waarbij o.a. is gesaldeerd voor inkomensoverdrachten die betrekking hebben op het doorgeven van rijksuitkeringen (rekenwijze IFLO bij begrotingsanalyse).



Uit de grafiek blijkt dat Opsterland met 143% (€ 50,7 miljoen) in verhouding tot de eigen exploitatie het grootste eigen vermogen heeft van de vier gemeenten. Lemsterland heeft met 68% (€ 10,3 miljoen) relatief het kleinste eigen vermogen.

6.2. Opbouw reserves en voorzieningen Grafiek 6 geeft de verhouding tussen algemene en bestemmingsreserves en voorzieningen voor iedere gemeente weer. De omvang van de algemene reserve, bestemmingsreserves en voorzieningen is leesbaar als percentage van de totale omvang van reserves en voorzieningen. Grafiek 6: Verhouding reserves en voorzieningen ultimo 2009

Van het eigen vermogen waarvan een raad in principe de bestemming nog kan wijzigen, heeft iedere gemeente een gedeelte vastgelegd in bestemmingsreserves. Daarin maken de gemeenten andere keuzes. Skarsterlân heeft een omvangrijke algemene reserve (70%) maar een beperkt bedrag in bestemmingsreserves (8%), terwijl in Opsterland de bestemmingsreserves (50%) juist de algemene reserve (33%) overstijgen. Heerenveen en Lemsterland zitten wat betreft hun keuze tussen deze twee uitersten. Hierbij dient aangetekend dat het onderscheid tussen algemene reserve en bestemmingsreserve niet altijd even duidelijk wordt gemaakt.

6.3. Best practices Gemeenten hebben met betrekking tot reserves en voorzieningen een zekere beleidsvrijheid. Binnen de voorwaarden van het BBV is het beleid maatwerk. De gegevens in dit hoofdstuk getuigen daarvan. Analyse van de afzonderlijke gemeenten levert het volgende beeld van leerpunten op. •

• • •

Lemsterland verantwoordt als enige gemeente de resultaatbestemming bij de programma’s in de begroting en jaarrekening. Hierdoor is inzichtelijk of, en in welke mate reserves worden ingezet om programmadoelstellingen te bereiken. Lemsterland en Opsterland geven in de jaarrekening per reserve inzicht in de aard van de reserve en verantwoorden de onttrekking aan de reserve in de jaarrekening. Lemsterland en Skarsterlân hebben door een risicoanalyse inzicht in de (financiële omvang van de) risico’s en toetsen hieraan hun beschikbare weerstandscapaciteit. Opsterland, Heerenveen en Skarsterlân maken expliciet inzichtelijk welk gedeelte van hun reserves wordt ingezet voor interne financiering.



•

Skarsterlân heeft in het beleidskader vastgelegd te streven naar een beperkt aantal bestemmingsreserves en slaagt er ook in om dit te realiseren.



HOOFDSTUK 7 – AANBEVELINGEN. 7.1. Aanbevelingen De voorgaande hoofdstukken hebben wij afgesloten met een opsomming van onze bevindingen. Deze bevindingen kunnen worden beschouwd als de conclusies van ons onderzoek. Wij zullen die bevindingen in dit hoofdstuk niet herhalen, maar volstaan met de opmerking dat onze aanbevelingen gebaseerd zijn op die bevindingen. Naast onze aanbevelingen hebben wij in dit hoofdstuk een paragraaf opgenomen waarin wij aangeven welke strategische beleidskeuzes de raad kan maken op het gebied van reserves en voorzieningen. De titel van deze paragraaf is: “aan welke knoppen kan de raad draaien?” 1. Gezien de complexiteit en het bestuurlijk belang van het onderwerp dient er elk jaar voor raadsleden een training gemeentefinanciën te worden georganiseerd. Bij het thema Reserves en Voorzieningen zouden de keuzemogelijkheden zoals in paragraaf 7.2 zijn aangegeven besproken kunnen worden, waarna na een raadsdiscussie de gemaakte keuzes in raadsbeleid omgezet kunnen worden. 2. Het college opdracht te geven: a. de opgesomde risico’s jaarlijks te kwantificeren en een relatie te leggen met de weerstandscapaciteit en het daaruit resulterende benodigde weerstandsvermogen. b. om eventuele stille reserves in beeld te brengen en deze zo mogelijk te betrekken bij de opbouw van de weerstandscapaciteit. 3. Het college opdracht te geven: c. te specificeren in welke mate de bespaarde rentebaten noodzakelijk zijn voor een sluitende exploitatie. Hierbij dient de omvang van de geblokkeerde reserve te worden onderbouwd. d. de mutaties in de reserves en de voorzieningen toe te lichten en te koppelen aan het beleid op een zodanige wijze dat het voor de Raad als helder wordt ervaren. e. om de reserve “Overlopende posten jaarrekening” expliciet te betrekken bij de integrale afweging in het kader van de begrotingsbehandeling. 4. De Raad (auditcommissie) dient zich te bezinnen op de relatie met de accountant. Deze relatie is niet voor alle raadsleden voldoende duidelijk en zichtbaar. De Raad dient zich te realiseren dat hij opdrachtgever is van de accountant en dat deze primair aan de Raad dient te rapporteren.



.

7.2 Aan welke knoppen kan de raad draaien. In paragraaf 2.6 zijn de keuzemogelijkheden voor de raad op het gebied van reserves en voorzieningen kort samengevat. In deze paragraaf zullen wij daar uitgebreider bij stilstaan. Wij doen dat door toepassing van een metafoor, namelijk een knop van een regelinstallatie. Dus wij zullen aangeven aan welke ‘knoppen de raad kan draaien’. Hierbij past wel de waarschuwing dat je niet als het ware dagelijks de knop op een andere stand kunt zetten. Een keuze voor een bepaalde stand zal enige tijd geldend moeten zijn om een consistent beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen te voeren. Diezelfde eis van consistentie geldt ten aanzien van de onderlinge samenhang van de stand der knoppen. In de tweede plaats wijzen wij er op dat de stand van de knoppen de uitkomst dient te zijn van een bestuurlijk-politieke discussie in de raad. Om die reden geven wij niet aan op welke stand elk knop gezet moet worden. In onze aanbevelingen (paragraaf 7.1) hebben wij aangegeven welke verbeteringen op het gebied van reserves en voorzieningen aangebracht dienen te worden. De onderhavige paragraaf is enerzijds bedoeld als context waarbinnen onze aanbevelingen begrepen moeten worden en anderzijds als stimulans voor de raadsinformatie en raadstrainingen zoals in aanbeveling 1 verwoord. Vrij besteedbaar versus. geblokkeerd voor financiering exploitatie Met deze knop wordt bepaald welk gedeelte van de reserves wordt geblokkeerd voor rentebaten in de exploitatie. Bij het vergroten van het vrij besteedbare deel van de reserves (minder baten uit bespaarde rente) bijvoorbeeld voor het plannen van investeringen zal veelal gezocht moeten worden naar bezuinigingen in de exploitatie. Andersom ontstaat bij verkleining van het vrij besteedbare deel van reserves ruimte voor extra uitgaven in de exploitatie.

Specifieke versus. algemene functie van reserves Met deze knop bepaalt de raad hoe specifiek het doel of functie van een reserve is. De raad kan er voor kiezen om geen specifieke reserves (= bestemmingsreserves) te hebben, waardoor de algemene reserve een flexibel karakter krijgt en elke beroep op de algemene reserve integraal afgewogen zal worden tegen andere aanwendingen van de algemene reserve. Wordt de knop de andere kant opgedraaid, dan creëert de raad veel bestemmingsreserves met als voordeel dat de raad dan precies aangeeft voor welk doel die reserves dan aangewend mogen worden. Dit betekent dan een minder integrale afweging en verlies van flexibiliteit van de inzet van de reserves.



Componenten van de weerstandscapaciteit De raad kan kiezen welke vermogensbestanddelen hij mee wil nemen bij de opbouw van de weerstandscapaciteit. Het is aan de raad om te bepalen in hoeverre hij de volledige benodigde weerstandscapaciteit wil afzonderen in bijvoorbeeld de algemene reserve. Wordt de knop de andere kant opgedraaid, dan worden steeds meer andere vermogensbestanddelen – zoals her te bestemmen bestemmings- en stille reserves, ruimte in de exploitatie (= mogelijke bezuinigingen) en onbenutte belastingcapaciteit - betrokken bij de weerstandscapaciteit. Naarmate de weerstandscapaciteit uit meerdere componenten bestaat, zal het aandeel van de algemene reserve hierin kleiner zijn, welke dan voor andere doelen kan worden ingezet.

Benodigd weerstandsvermogen Naast de keuze omtrent de vermogensbestanddelen die de gemeenteraad wil meenemen in de weerstandscapaciteit, is ook het weerstandsvermogen (mate van de risicodekking) een afweging die de raad kan maken. Enerzijds kan de raad ervoor kiezen om de weerstandscapaciteit de geïnventariseerde risico’s (meer dan) volledig te laten dekken, en anderzijds kan de raad ook beslissen om maar een gedeelte van de risico’s van weerstandscapaciteit te voorzien. Hiermee accepteert de raad dat hij, wanneer alle risico’s zich voor zouden doen, keuzes zal moeten maken met betrekking tot het vrijmaken van middelen om de risico’s op te vangen. Anderzijds hoeft de raad hierdoor bij voorbaat minder middelen te blokkeren als weerstandscapaciteit.

Hogere of lagere stabiliteitsgraad Naast de mogelijkheid om risico’s op te vangen geven de reserves de raad ook de ruimte om een mogelijk negatief exploitatieresultaat op te vangen. Dit vergroot de stabiliteit van het gemeentelijk beleid doordat de gemeente vanuit de reserves eventuele tekorten op kan vangen zonder dat dit de gemeente op korte termijn financieel dwingt om keuzes te maken. Het biedt stabiliteit om als gemeente een buffer te hebben die niet alleen risico’s maar ook begrotingstekorten op kan vangen. Hoe groter deze buffer ten opzichte van de begroting, hoe groter het aantal jaren dat te verwachten is dat het totale exploitatieniveau onveranderd kan blijven. Bij een lagere stabiliteitsgraad is te verwachten dat de schommelingen in de exploitatie groter zullen worden.



Kwaliteitsniveau van voorzieningen Het instellen van voorzieningen heeft een verplichtend karakter en de accountant ziet toe op de toereikendheid van de voorzieningen. Toch heeft de raad ook hier een strategische keuze. De raad stelt immers een voorziening in en bepaalt de kaders waarbinnen het college bevoegd is om onttrekkingen aan de voorzieningen te doen. De raad heeft de mogelijkheid om eenmaal vastgestelde kaders te wijzigen. Een bekend voorbeeld is de voorziening voor onderhoudswerkzaamheden. Door het onderhoudsprogramma te extensiveren kan de voorziening bij voorbeeld worden verlaagd.



BESTUURLIJKE REACTIE COLLEGE B&W.





NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE Wij danken het college voor haar bestuurlijke reactie op het rapport met de aanbevelingen. Op enkele punten plaatst het college een vraag of kanttekening. Wij willen daar kort op ingaan. Aanbeveling 3c: In het onderzoeksrapport is beschreven dat het voor de raad onduidelijk is in hoeverre de middelen uit de algemene reserve kunnen worden ingezet. Hierover is discussie gevoerd tussen de raad en het college. Een discussiepunt hierbij is, zoals beschreven in het rapport, de vraag of het aanspreken van deze reserves zou leiden tot structurele tekorten. In het licht van deze discussie moet de aanbeveling worden gelezen. Aanbeveling 3d: Het college geeft hierbij aan dat de gewenste specificatie wordt geleverd. De aanbeveling gaat echter verder en heeft betrekking op een zodanige weergave van de specificatie dat deze als duidelijk wordt ervaren door de raad. Aanbeveling 3e: Deze aanbeveling richt zich niet op de financiële afweging met de vraag of voldoende dekking aanwezig is, maar op de integrale afweging; waaraan worden de middelen besteed? Hoofdstuk 7.2 : “Aan welke knoppen kan de raad draaien” “Vrij besteedbaar versus geblokkeerd voor interne financiering” In onze reactie op aanbeveling 3c is beschreven dat de raad en het college discussie hebben gevoerd over de omvang van de vrij besteedbare reserves. Dit is dus een van de knoppen waaraan de raad kan draaien. “Hogere of lagere stabilisatiegraad” We stellen uiteraard niet voor om te zondigen tegen de regels van het BBV. Zoals het college aangeeft gaat het om de incidentele aanwending van reserves voor dekking van tekorten waarmee als het ware “tijd wordt gekocht” om een structurele aanpassing van de begroting te realiseren. Feitelijk gaat het hier om de bufferfunctie van de reserves. Afhankelijk van de risico’s zal deze bufferfunctie een bepaalde omvang moeten hebben. Wij adviseren de raad de aanbevelingen zoals ze nu in hoofdstuk 7 verwoord staan over te nemen.



Bijlage 1: Bronnen • • • • • • • •

Deloitte (2009), Risicomanagement en weerstandsvermogen gemeente Lemsterland. Gemeente Lemsterland (2007), Nota reserves en voorzieningen 2007. Gemeente Lemsterland (2007), Verslag commissie II, 06-12-2007. Gemeente Lemsterland (2007), Verslag raadsvergadering december 2008. Gemeente Lemsterland (2008), Financiële Verordening gemeente Lemsterland 2008. Gemeente Lemsterland (2008), Programmabegroting 2009. Gemeente Lemsterland (2010), Bestanden reserves begroting 2011. Gemeente Lemsterland (2010), Jaarrekening 2009.

Voor dit rapport is gebruik gemaakt van door de organisatie aangeleverd cijfermateriaal, vermeld op fiches als in bijlage 2 Alle fiches zijn opvraagbaar bij de griffier. Daarnaast zijn 7 raadsleden telefonisch geïnterviewd en is een discussieavond gehouden met raadsleden op 23 september 2010 in hotel Hajé te Heerenveen. Daarnaast hebben de onderzoekers interviews afgenomen met de griffier, de portefeuillehouder en een medewerker financiën.



Bijlage 2:

Geregistreerde kenmerken reserves Reserve kleine kernen Nummer: 310 Portefeuillehouder: J. van der Pal Sector: Grondgebied Beheerder: Nerus Goinga Aard: Bestemmingsreserve (overig) Functie: Dekkingsfunctie, financieringsfunctie, inkomensfunctie Specifiek doel: De reserve wordt ingezet voor het realiseren van projecten in de kleine kernen van onze gemeente. De commissie kleine kernen adviseert het college van B&W over de besteding van deze gelden ten laste van de reserve. Met ingang van 2005 is de storting verlaagd naar € 15.000 per jaar. Wettelijke verplichting: Nee Ingangsdatum: De reserve is ingesteld in 1993 Maximale looptijd: Maximale hoogte: Minimale hoogte: Voeding: Jaarlijkse storting ad € 15.000 ten laste van de exploitatie. Verloop: …) [overzicht stortingen / onttrekkingen 2006-2014] Opmerkingen jaarrekening 2009: De kosten worden op verschillende posten in de rekening geboekt. De stand van de reserve per 31-12-2009 is bepaald aan de hand van het overzicht van nog uit te voeren werkzaamheden.42

Ingevuld fiche

Onderwerp

Reserves en voorzieningen

Gegevens Afdeling

Grondgebied

Productgroep

42

Gemeente Lemsterland (2010), Bestanden reserves begroting 2011, 310 kleine kernen.



Naam

Kleine kernen

Saldo 31-12-2009

24.100,00

Algemeen Instellingsdatum

De reserve is ingesteld in 1993.

Raadsbesluit (nummer en datum besluit)

-

B&W-besluit (nummer en datum besluit)

-

Doel (omschrijving)

De reserve wordt ingezet voor het realiseren van projecten in de kleine kernen van onze gemeente. De commissie kleine kernen adviseert het college van B&W over de besteding van deze gelden ten laste van de reserve. Met ingang van 2005 is de storting verlaagd naar € 15.000 per jaar.

Nut en noodzaak (toelichting)

-

Einddatum reserve

-

Financieel Bestedingsplan J/N (indien J, graag bijvoegen)

Ja, zie bijlage

Gewenste omvang (minimum/maximum)

-

Gewenste omvang bepaald op basis van .. (toelichting)

-

Laatste evaluatie (indien plaatsgevonden, graag bijvoegen)

-

Laatste actualisatie gewenste omvang

-

(indien plaatsgevonden, graag bijvoegen) Wijze van storting (systematiek en besluitvorming)

Jaarlijkse storting ad € 15.000 ten laste van de exploitatie.

Wijze van onttrekking (systematiek en besluitvorming)

-

Stand verplichtingen (per 31-12-09)

-

Bestedingsverloop (na 31-12-2009)

Ja, zie bijlage

Specifieke vragen Consequenties i.g.v. opheffing (etc.) Ruimte voor nadere toelichting



Bijlage 3: Normenkader Norm

Heerenveen

Skarsterlân

Lemsterland

Opsterland

Algemene normen 1.

Beleid en uitvoering voldoen aan het wettelijk kader en de begrotingsen verslaggevingregels (inclusief eigen verordeningen, spelregels etc).

Voldaan: in beleid en uitvoering zijn geen strijdigheden aangetroffen en ook de accountant heeft goedkeurende verklaring gegeven.



Deels voldaan: het gebruik van egalisatiereserves is in strijd met eigen voorschriften.

2.

Het beleid is helder geformuleerd, bevat concrete toetsbare afspraken en wordt op de uitvoering bewaakt.

Niet voldaan: er is geen compleet en door de raad vastgesteld beleidskader,

Voldaan: De gemeenteraad heeft een helder beleidskader vastgesteld.

Voldaan: De gemeenteraad heeft een helder beleidskader vastgesteld.

Voldaan: de raad heeft een specifiek beleidskader vastgelegd in de nota Reserves en Voorzieningen.

3.

De informatievoorziening / verantwoording is:

Beperkt voldaan:

Beperkt voldaan:

Deels voldaan:

Beperkt voldaan:

a.

a) de accountant heeft wat betreft getrouwheid een goedkeurend oordeel gegeven.




betrouwbaar (juiste informatie);

b.

toereikend (beantwoordt aan het doel);

c.

inzichtelijk (qua presentatie en toelichting)

b) uit de verantwoording blijkt niet de koppeling met beleid en de toereikendheid van reserves c) een integraal overzicht van mutaties en specificatie per reserve en programma ontbreekt.

b) uit de verantwoording blijkt niet de koppeling met beleid en de toereikendheid van reserves c) de kadernota biedt inzicht, het overzicht in de jaarrekening is niet helder.

b) de verantwoording legt een koppeling tussen beleid en resultaatbestemming. Interne financiering wordt door raadsleden niet als helder ervaren.

b) uit de verantwoording blijkt niet de koppeling met beleid en de toereikendheid van reserves

c) kadernota en jaarrekening bieden goed inzicht in de reserves.

c) het grote aantal reserves maakt de verantwoordingsinformatie ontoegankelijk.

Voldaan :

Voldaan:

Welk gemeentelijk beleid, in aanvulling op bestaande wet- en regelgeving, is vastgesteld ten aanzien van reserves en voorzieningen. 4.

Eens per vier jaar verschijnt een nieuwe nota reserves en voorzieningen met daarin het beleid ten aanzien van: a.

De vorming en besteding van reserves;

b.

De vorming en besteding van voorzieningen;

c.

De toerekening en verwerking van rente over reserves;

d.

Stille reserves;

e.

Jaarlijkse evaluatie van (de noodzaak) reserves en voorzieningen;

f.

Informatievoorziening over reserves en voorzieningen aan de

Niet voldaan: het meest recente beleidskader dateert uit 2000.

Deels voldaan: In 2008 heeft de raad een nieuw beleidskader opgesteld als opvolger van het kader uit 2004. De nota besteedt niet aan alle punten aandacht.

37

Norm

Heerenveen

Skarsterlân

Lemsterland

Opsterland

Niet voldaan: niet in een beleidskader vastgelegd. Beargumentering maakt geen deel uit van het vaste format voor reserves.

Deels voldaan: het beleidskader van de gemeente Skarsterlân kent hiernaast een inkomensfunctie en bufferfunctie. Bewust beleid tot minimaal aantal bestemmingsreserves. Argumentatie noodzaak is niet vastgelegd.

Voldaan:

Deels voldaan: de Nota reserves en voorzieningen kent ook de financieringsfunctie en bufferfunctie. Bewust beleid tot minimaal aantal bestemmingsreserves. Bewust streven naar beperking van aantal reserves en de levensduur ervan. Wanneer termijn verstrijkt moet college dit verantwoorden,

Beperkt voldaan: de onderdelen a, c, d en e zijn vastgelegd per reserve en voorziening, de overige onderdelen niet. Deze indeling is niet verankerd in een door de raad vastgesteld beleidskader

Deels voldaan: in het beleidskader zijn per reserve de onderdelen a, c-d vastgelegd, deel b, e-g niet. In het beleidskader staan hier echter geen voorschriften voor opgenomen.

Voldaan,

Voldaan: de Nota reserves en voorzieningen bevat een gedetailleerd overzicht per reserve / voorziening. Verankerd in financiële verordening.

Deels voldaan: PB 2009 berekening van weerstandsvermogen (AR), stille reserves P.M. Risico’s zijn opgesomd maar niet gekwantificeerd. In PB wordt aangekondigd dat beleid in de toekomst moet worden gevormd.

Deels voldaan: PB 2009 Berekening van het weerstandsvermogen, stille reserves genoemd, maar niet geïnventariseerd. Risico’s boven €1 miljoen genoemd. Geen volledige opsomming en kwantificering. Beleid neergelegd in beleidskader reserves en voorzieningen (2008).

raad. 5.

6.

Bestemmingsreserves worden uitsluitend gevormd: a.

Wanneer een reserve beargumenteerd het meest geëigende middel is om de beoogde doelstelling te realiseren, en;

b.

Voor middelen die gereserveerd dienen te blijven voor het doel waarvoor zij beschikbaar zijn gesteld, zolang de middelen nog niet zijn besteed (spaarfunctie), of;

c.

In situaties waarbij het verloop van de jaarlijkse lasten schommelingen vertoont van boven een te bepalen grens waardoor deze lasten – zonder een reserve – niet of nauwelijks op een evenwichtige wijze in meerjarig kader kunnen worden geraamd (egalisatiefunctie).

Bij de instelling van een bestemmingsreserve zijn de volgende zaken in een raadsbesluit vastgelegd: a.

het doel van de reserve;

b.

het motief en noodzaak van de instelling;

c.

de wijze waarop de reserve wordt gevoed;

d.

of er rente / inflatiecorrectie wordt bijgeschreven inclusief percentage;

e.

de benodigde omvang / het plafond van de reserve;

f.

de maximale duur van de reserve;

g.

bestedingsplan.

Welk beleid is vastgesteld ten aanzien van het weerstandsvermogen en hoe zijn stille reserves hierin meegenomen? 7.

De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen in de begroting bevat tenminste: a.

een inventarisatie van de weerstandscapaciteit inclusief stille reserves;

b.

een inventarisatie van de risico’s;

c.

het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en risico’s inclusief stille reserves.

Deels voldaan: 2009 bevat een berekening weerstandsvermogen, echter zonder stille reserves. Opsomming risico’s, maar niet gekwantificeerd. Beleid vastgelegd in afzonderlijke nota (2006)

Beperkt voldaan: PB 2009 bevat een berekening van het weerstandsvermogen (vrij aanwendbare Algemene reserve) maar zonder stille reserves. Risico;’s opgesomd, maar niet gekwantificeerd. Beleid in aparte nota (2005).

Wat is de rol van de raad ten aanzien van de totstandkoming van het beleid met betrekking tot reserves en voorzieningen?

38

Norm

Heerenveen

Skarsterlân

Lemsterland

Opsterland

8.

Niet voldaan: Heerenveen kent geen recente door de raad vastgestelde nota R&V.

Voldaan: de raad heeft in 2008 het kader vastgesteld, waarbij discussie en motie over vereffeningsreserve.

Voldaan

Voldaan: de raad heeft 2008 het kader vastgesteld. Discussie en amendement bij behandeling.

De raad heeft een actieve rol bij het ontwikkelen van het beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen. Dit blijkt bijvoorbeeld uit: a.

Raad stelt Nota reserves en voorzieningen vast;

b.

In de raad of commissie vindt discussie plaats over de Nota reserves en voorzieningen.

Hoe en door wie zijn het oorspronkelijke doel en de oorspronkelijke omvang van reserves en voorzieningen bepaald? 9.

De raad besluit over (beoogde) toevoegingen en onttrekkingen aan reserves en voorzieningen bij het vaststellen van de begroting en jaarrekening.

Voldaan: besluitvorming bij JR / PB, bij het meerjarenperspectief legt de raad al een groot gedeelte van de reserves vast.

Voldaan: besluitvorming bij JR / PB. Vooral bij de kadernota vindt discussie plaats over reserves.

Voldaan: besluitvorming bij PB / JR en tussentijdse besluiten.

Voldaan: besluitvorming bij PB / JR / rapportages en ook via tussentijdse besluiten.

10. Het college en de raad reageren adequaat op signalen van de accountant ten aanzien van reserves en voorzieningen.

Deels voldaan: de opmerking dat Heerenveen ‘scherp aan de wind zeilt’ is een vast onderdeel van het jargon binnen de gemeente geworden. Opmerking over de beoogde besteding van reserves en voorzieningen zijn nog niet opgevolgd.

Voldaan: opmerkingen over risicomanagement hebben bij raad en college tot actie geleid.

Deels voldaan: accountant is niet zichtbaar voor raad. Wel gesprek met auditcommissie maar in interviews vooral een rol tijdens de controle in dialoog met de organisatie.

Voldaan: opmerkingen over risico’s mede aanleiding tot nieuwe nota reserves en voorzieningen.

11. Er vindt jaarlijks (in de begroting) evaluatie van de bestemmingsreserves plaats, waarbij iedere reserve wordt beoordeeld op:

Beperkt voldaan: de reserves en voorzieningen worden jaarlijks formeel tegen het licht gehouden (jaarrekening). Niet verankerd in beleidskader.

Deels voldaan: de reserves en voorzieningen worden jaarlijks tegen het licht gehouden (kadernota). Niet verankerd in beleidskader.

Voldaan: Noodzaak tot periodiek evalueren vastgelegd in beleidskader. Deze evaluatie vindt eens per jaar plaats.

Deels voldaan: dit is met de laatste nota reserves en voorzieningen gebeurd. Voornemen om iedere 4 jaar te evalueren.

Deels voldaan: aan iedere onttrekking ligt een raadsbesluit (begroting / jaarrekening) ten grondslag (onderdeel accountantscontrole). Bestedingsplan bij kadernota.

Voldaan: aan iedere onttrekking ligt een raadsbesluit (begroting / jaarrekening) ten grondslag (onderdeel accountantscontrole). Bestedingsplan aanwezig.

Voldaan: aan iedere onttrekking ligt een raadsbesluit (begroting / jaarrekening) ten grondslag (onderdeel accountantscontrole). Bestedingsplan aanwezig.

a. noodzaak; b. toereikendheid en vrij besteedbare ruimte.

In hoeverre heeft de besluitvorming door de raad conform de regels plaatsgevonden? 12. Stortingen in en onttrekkingen aan bestemmingsreserves vinden plaats na een raadsbesluit volgens het vastgestelde bestedingsplan.

Deels voldaan: aan iedere onttrekking ligt een raadsbesluit (begroting / jaarrekening) ten grondslag (onderdeel accountantscontrole). Geen bestedingsplan.

Op welke wijze is de informatie-uitwisseling tussen B&W en de raad ten aanzien van de instelling en het verloop van reserves en voorzieningen in relatie tot de beleidsuitvoering en doelbereiking vormgegeven? 13. Voor elke bestemmingsreserve verstrekt het college jaarlijks verantwoordinginformatie over de onder norm 6 genoemde punten.

Voldaan: voor zover aanwezig wordt hierover jaarlijks in een bijlage bij jaarrekening

Niet voldaan: Verantwoording via Nota reserves en voorziening.

Voldaan: voor zover aanwezig jaarlijks in bijlage bij begroting gerapporteerd.

Niet voldaan: Verantwoording via de nota reserves en voorzieningen.

39

Norm

Heerenveen

Skarsterlân

Lemsterland

Opsterland

gerapporteerd. 14. De raad ontvangt voor besluitvorming over (bestemmings)reserves inzicht in oorzaken en omvang van toevoegingen en onttrekkingen aan reserves in relatie tot de doelen die men wenst te bereiken.

Niet voldaan: de PB biedt bij programma’s geen inzicht in resultaatbestemming. Alleen het saldo van baten en lasten.

Niet voldaan: de PB biedt bij programma’s geen inzicht in resultaatbestemming. Alleen het saldo van baten en lasten

Voldaan: de Programma Begroting geeft inzicht in mutaties per begrotingsprogramma, maar niet welke reserve. Informatie over de specifieke reserves wordt geboden in de financiële begroting.

Niet voldaan: de PB biedt bij programma’s geen inzicht in resultaatbestemming. Alleen het saldo van baten en lasten

15. Het college informeert de raad over:

Voldaan: Instelling voorzieningen is een raadsbesluit, in toelichting op balans staan mutaties in voorzieningen. Hierop controleert de accountant.




16. Het college informeert de raad voor besluitvorming over begroting en jaarrekening over oorzaken en omvang van toevoegingen en onttrekkingen aan voorzieningen in relatie tot de beleidsdoelen die men wenst te bereiken.

Niet voldaan: mutaties in voorzieningen zijn summier toegelicht. Geen koppeling met beleid.



Beperkt voldaan: Ook mutaties in voorzieningen zijn uitgebreid toegelicht, echter geen koppeling met beleid.

17. Het college geeft de informatievoorziening zodanig vorm dat deze voor de raadsleden begrijpelijk is.

Beperkt voldaan: Raadsleden missen het overzicht over de reserves.

Voldaan: Alleen de precieze werking van bespaarde rentebaten leidt incidenteel tot vragen.

Deels voldaan: Het gedeelte van de Algemene reserve dat is geblokkeerd roept vragen bij raadsleden op,

Beperkt voldaan: De raadsleden menen weliswaar dat het inzicht sinds 2008 is verbeterd, maar missen het overzicht.

Niet voldaan: De jaarrekening biedt slechts op geaggregeerd niveau een overzicht van mutaties.

Niet voldaan: De jaarrekening biedt slechts op geaggregeerd niveau een overzicht van mutaties.

Deels voldaan: De jaarrekening bevat per programma weliswaar een toelichting op de resultaatbestemming, maar geen koppeling met het beleid

Deels voldaan: bij jaarrekening uitgebreid overzicht met toelichting per onttrekking per reserve.

a. de instelling van voorzieningen; b. de stand van en mutaties van voorzieningen.

In hoeverre zijn de bij de instelling beoogde doelen behaald? 18. De raad ontvangt over alle reserves en voorzieningen achteraf inzicht in de toevoegingen en onttrekkingen in relatie tot de bereikte beleidsresultaten.

40

RAAD MET RESERVES. Onderzoek naar Reserves en Voorzieningen REKENKAMERCOMMISSIE LEMSTERLAND

Recommend Documents