RAAD MET RESERVES. Onderzoek naar Reserves en Voorzieningen REKENKAMERCOMMISSIE HEERENVEEN

RAAD MET RESERVES

Onderzoek naar Reserves en Voorzieningen REKENKAMERCOMMISSIE HEERENVEEN

Colofon Rekenkamercommissie Heerenveen De rekenkamercommissie van Heerenveen bestaat uit twee raadsleden en drie externe leden en wordt ondersteund door een ambtelijk secretaris. De taak van de rekenkamercommissie is het toetsen van het door de gemeente gevoerde bestuur op drie onderdelen: • doeltreffendheid:zijn de beoogde effecten van het beleid ook daadwerkelijk behaald? • doelmatigheid:is de voorbereiding en uitvoering van beleid efficiënt verlopen? • rechtmatigheid:voldoet de uitvoering aan de wettelijke kaders en regelgeving? Hiertoe voert de rekenkamercommissie onderzoek uit. Het doel van deze onderzoeken is om inzicht te bieden in de prestaties van de gemeente als geheel en waar mogelijk het formuleren van aanbevelingen voor de toekomst. Personele samenstelling: Drs. P.L. Polhuis MA, voorzitter Drs. A.J.Meindertsma, extern lid Ir. H.E.Zonderland, extern lid Mw. dr. J.M. van Leeuwen, raadslid Heerenveen F. de Wit, raadslid Heerenveen J.H. de Jong, secretaris, extern De rekenkamercommissie vergadert veelal gelijktijdig met die van Lemsterland, Opsterland en Skarsterlân. Deze gemeenten hebben de volgende leden benoemd: H. de Jong, raadslid Lemsterland Drs. W.Hoekstra, raadslid Skarsterlân Ing. F.Nieuwenhuis, extern lid Opsterland Contact De secretaris werkt vanuit het gemeentehuis van de gemeente Lemsterland. Postbus 2 8530 AA Lemmer [email protected]

Voorwoord van de voorzitter De gemeente Heerenveen heeft eind 2009 in totaal € 55,7 miljoen aan reserves en € 15,0 aan voorzieningen. Dat zijn aanzienlijke bedragen. De ervaring leert dat het voeren van beleid en beheer over reserves en voorzieningen voor een gemeenteraad vaak lastig is. Dat bleek ook tijdens ons onderzoek. In de telefonische enquête onder raadsleden werd het onderwerp reserves en voorzieningen vaak omschreven in termen als “ingewikkeld’ en ‘schimmig’. Toch is het de Raad die ook voor dit onderwerp de kaders zal moeten stellen en zal moeten controleren of in de uitvoering de kaders gevolgd worden. Om dat goed te doen vereist dat allereerst duidelijkheid en begrip over dit hoofdstuk van het financiële beleid van de gemeente. Dit rapport beoogt bij te dragen aan die duidelijkheid. Het is niet de eerste keer dat de rekenkamercommissie aandacht besteedt aan het budgetrechtrecht van de gemeenteraad. Twee jaar geleden rapporteerden wij over ons onderzoek naar de invulling van het budgetrecht van de Raad. Het onderhavige rapport kan worden gezien als een vervolg op de aanbevelingen 3 en 4 van het meer algemene rapport uit 2010. Die aanbevelingen kwamen er op neer om het inzicht van raadsleden in het weerstandsvermogen, de (stille) reserves en de voorzieningen te vergroten.1 De opbouw van het rapport is als volgt. Na de vraagstelling en een verantwoording van de onderzoeksmethodiek (hoofdstuk 1) volgt een hoofdstuk waarin in algemene zin de begrippen reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen worden uitgelegd en met elkaar in verband worden gebracht (hoofdstuk 2). Vervolgens wordt ingezoomd op de situatie in Heerenveen. Na een analyse van het beleid (hoofdstuk 3) volgt de analyse van de uitvoering (hoofdstuk 4) en de rol van en de informatievoorziening aan de Raad (hoofdstuk 5). Omdat het onderzoek een zogenaamd benchmark-onderzoek is worden in hoofdstuk 6 enkele thema’s die in de vergelijking met de andere convenantgemeenten opvallen gepresenteerd. In hoofdstuk 7 presenteren wij onze conclusies en aanbevelingen. Het rapport sluit af met de reactie van het College en ons nawoord (hoofdstuk 8). Zoals opgemerkt is dit rapport gebaseerd op een zogenaamd benchmark-onderzoek. Dit betekent dat het onderzoek niet alleen in Heerenveen is gehouden, maar ook in Lemsterland, Skarsterlân en, voor het eerst, in Opsterland. Voor de inhoud van de rapporten betekent dit dat de hoofdstukken 3 (theoretische inleiding) en 6 gelijkluidend zijn. Het dossier- en veldwerk voor dit onderzoek is uitgevoerd door drs. ing. Hans van der Zwan, drs. Carlo van Dijk, Tom Smolders MA MSc, Hans Hofman RA en drs. Roel Freeke. Uiteraard gaat onze dank uit naar alle medewerkers en bestuurders van de gemeente die hun medewerking aan het onderzoek hebben verleend, waaronder de check op feitelijke onjuistheden. P.L. Polhuis

1

Rekenkamercommissie Heerenveen (2010), Onderzoek naar de invulling van het budgetrecht van de Raad, p. 19.

INHOUDSOPGAVE HOOFDSTUK 1: VRAAGSTELLING EN METHODE VAN ONDERZOEK .......................1 1.1 Vraagstelling ................................................................................................................1 1.2 Onderzoeksverantwoording ..........................................................................................2 HOOFDSTUK 2 – RESERVES, VOORZIENINGEN EN WEERSTANDSVERMOGEN .....3 2.1 Het budgetrecht van gemeenteraden..............................................................................3 2.2 Reserves………………………………………………………………………………...5 2.3 Voorzieningen ..............................................................................................................7 2.4 Onderscheid tussen (bestemmings)reserves en voorzieningen .......................................8 2.5 Weerstandsvermogen....................................................................................................9 2.6 Keuze mogelijkheden voor de gemeenteraad…… ……………………………………10 HOOFDSTUK 3 - HET BELEID…………………………………………………………….12 3.1 Beleidskaders..............................................................................................................12 3.2 Bevindingen................................................................................................................14 HOOFDSTUK 4 – DE UITVOERING .................................................................................15 4.1 Opbouw algemene reserve ..........................................................................................15 4.2 Bestemmingsreserves..................................................................................................17 4.3 Voorzieningen ............................................................................................................17 4.4 Besteedbaarheid..........................................................................................................18 4.5 Bevindingen................................................................................................................19 HOOFDSTUK 5 – DE ROL VAN DE GEMEENTERAAD .................................................20 5.1 Algemeen ...................................................................................................................20 5.2 Informatievoorziening.................................................................................................21 5.3 Bevindingen................................................................................................................21 HOOFDSTUK 6 – DE BENCHMARK ................................................................................22 6.1. Omvang en verhoudingen van reserves ......................................................................22 6.2. Opbouw reserves en voorzieningen ............................................................................24

6.3. Best practices.............................................................................................................24 HOOFDSTUK 7 - AANBEVELINGEN……………………………………………………..26 7.1 Aanbevelingen………………………………………………………………………...26 7.2 Aan welke knoppen kan de raad draaien………………………………………………28 BESTUURLIJKE REACTIE COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS..31 NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE……………………………………………… 33 Bijlage 1: Bronnen................................................................................................................34 Bijlage 2:..............................................................................................................................35 Geregistreerde kenmerken reserves.......................................................................................35 Ingevuld fiche.......................................................................................................................36 Bijlage 3: Normenkader........................................................................................................38

HOOFDSTUK 1: VRAAGSTELLING EN METHODE VAN ONDERZOEK Met dit rapport beoogt de rekenkamercommissie twee zaken. Allereerst wordt de gemeenteraad inzicht geboden in de reserves en de voorzieningen van de gemeente. Daarnaast geven wij enkele aanbevelingen die de bestuurlijk-politieke discussie over reserves en voorzieningen kunnen stimuleren. Bij zowel de analyse als bij het opstellen van onze aanbevelingen hebben wij ons laten leiden door de begrippen doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. Bij doeltreffendheid kan gedacht worden aan adequate kaders die de raad heeft gesteld om bewust te sturen op reserves en voorzieningen en aan de koppelingen die gelegd zijn tussen het beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen en het algemene inhoudelijke beleid van de gemeente. Bij doelmatigheid gaat het vooral om de vraag of reserves en voorzieningen noodzakelijk zijn. Een belangrijke indicator hiervoor is dat reserves en voorzieningen actief worden benut. Bij rechtmatigheid gaat de commissie na of reserves en voorzieningen worden ingezet conform de hiervoor geldende wettelijke kaders en raadsbesluiten. Ook gaan we na welke waarborgen hiervoor zijn opgenomen.

1.1 Vraagstelling Bovenstaande doelstelling is in de volgende hoofdvraag en deelvragen vertaald. De hoofdvraag van het onderzoek luidt: In hoeverre is er sprake van een doeltreffend, doelmatig en rechtmatig beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen en wordt de raad hierover toereikend geïnformeerd met het oog op besluitvorming ten behoeve van zijn kaderstellende en controlerende taak? Hieruit zijn de volgende deelvragen afgeleid: Inventariserend 1. Welke reserves en voorzieningen zijn er? 2. Wat is het verloop van reserves en voorzieningen gedurende de onderzoeksperiode (20062009)? 3. Hoe verhouden reserves en voorzieningen zich tot de investeringen en de exploitatiebegroting? Inhoud beleid 4. Welk gemeentelijk beleid, in aanvulling op de bestaande wet- en regelgeving, is vastgesteld ten aanzien van reserves en voorzieningen? 5. Welk beleid is vastgesteld ten aanzien van het weerstandsvermogen en hoe zijn stille reserves hierin meegenomen? Totstandkoming beleid 6. Wat was de rol van de raad bij de totstandkoming van het beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen en het weerstandsvermogen? 1 Rekenkamercommissie Heerenveen

Raad met reserves

Uitvoering beleid 7. Hoe en door wie zijn het oorspronkelijke doel en de oorspronkelijke omvang van reserves en voorzieningen bepaald? 8. In hoeverre heeft de besluitvorming door de raad conform regels en afspraken plaatsgevonden? Bestuurlijke informatievoorziening 9. Op welke wijze is de informatie-uitwisseling tussen B&W en de raad ten aanzien van de instelling en het verloop van reserves en voorzieningen in relatie tot de beleidsuitvoering en doelbereiking vormgegeven? 10. In hoeverre zijn de bij de instelling beoogde doelen behaald? Benchmark 11. Hoe verhouden de bevindingen van de vier gemeenten zich tot elkaar en welke best practices zijn te onderscheiden?

1.2 Onderzoeksverantwoording Het onderzoek is in 2010 uitgevoerd in de gemeenten Heerenveen, Skarsterlân, Lemsterland en Opsterland. De onderzochte periode is 2006 tot en met 2009. Na de formulering van de deelvragen is een normenkader opgesteld. De bevindingen in elke gemeente zijn getoetst aan dit normenkader (zie bijlage 3 van dit rapport). Nadat de onderzoeken in elke gemeente waren afgesloten heeft een vergelijking van de bevindingen op hoofdlijnen plaats gevonden. Deze zogenaamde benchmarkanalyse is te vinden in hoofdstuk 6. De onderzoekers hebben bij de vier gemeenten de planning-en-controldocumenten, kwantitatieve gegevens over de reserves en voorzieningen en beleidskaders opgevraagd over de periode 2006 tot en met 2009. Vervolgens hebben de organisaties voor alle reserves een format ingevuld met daarin kenmerken als het minimum en maximum saldo, het bestedingsplan en de looptijd. Er zijn interviews gehouden met de portefeuillehouder, het hoofd financiën, de griffier en accountant van de gemeente. Met raadsleden van de vier gemeenten zijn telefonische interviews gehouden. Ook heeft op 23 september 2010 een bijeenkomst voor raadsleden van de vier gemeenten plaats gevonden. Deze bijeenkomst was bedoeld om het onderwerp reserves en voorziening interactief met raadsleden door te spreken en om nader zicht te krijgen op de specifieke informatiebehoeften van raadsleden over dit onderwerp.

2 Rekenkamercommissie Heerenveen

Raad met reserves

HOOFDSTUK 2 – RESERVES, VOORZIENINGEN EN WEERSTANDSVERMOGEN Wat zijn reserves en voorzieningen en wat zijn de verschillen? Hoe verhouden ze zich tot de baten en lasten in de exploitatie en tot de investeringen? En welke relatie is er met het weerstandsvermogen van de gemeente? In dit theoretische hoofdstuk wordt antwoord gegeven op deze vragen, waardoor deelvraag 3 beantwoord zal worden. 3. Hoe verhouden reserves en voorzieningen zich tot de investeringen en de exploitatiebegroting?

2.1 Het budgetrecht van gemeenteraden Het onderwerp reserves en voorzieningen raakt direct aan het budgetrecht van de raad: om zijn politieke ambities te realiseren maakt de gemeenteraad in de programmabegroting afspraken met het college over te leveren prestaties en stelt hiervoor op vier manieren middelen beschikbaar. - Op de exploitatie (begroting en jaarrekening) staan de verwachte inkomsten (o.a. gemeentefonds en lokale belastingopbrengsten) en uitgaven voor de diverse programma’s. De exploitatie wordt daarmee gevormd door de baten en lasten zoals die in de begroting en jaarrekening worden opgenomen. - De reserves zijn de ‘spaarpotten’ van de gemeente: deze kunnen een spaarfunctie hebben maar ook een risico afdekken of uitgaven of tarieven egaliseren. Wanneer een raad aan een reserve een specifiek doel heeft toegekend spreken we van een bestemmingsreserve. Omdat de raad vrij over reserves kan beschikken en de bestemming van reserves altijd nog kan wijzigen, spreken we bij reserves over eigen vermogen. In paragraaf 2.2 werken we de functies van reserves verder uit. Reserves zijn het eigen vermogen van de gemeente dat de raad in kan zetten om ambities te financieren, risico’s af te dekken en/of grote schommelingen in uitgaven of tarieven te voorkomen. - Een gemeente creëert voorzieningen om verplichtingen, verliezen en ‘zekere’ risico’s die behoren tot de reguliere exploitatie af te dekken en uitgaven te egaliseren2. Voorzieningen worden bijvoorbeeld getroffen voor uitgaven zoals voorzien in beheerplannen die de gemeente gaat uitvoeren. De gemeenteraad kan niet vrijelijk beschikken over deze middelen.3 Binnen de beleidsmatige keuzes van de raad besluit het college over het inzetten van deze voorzieningen. Voorzieningen zijn het vermogen van de gemeente waarover de raad niet meer vrij kan beschikken omdat hier in principe onontkoombare uitgaven tegenover staan. - Investeringen zijn vergelijkbaar met duurzame aankopen, zoals een huis of een auto: onder bepaalde voorwaarden4 kan – of moet – de gemeente aankopen met een gebruikstermijn van

2

Van deze verplichtingen, verliezen of risico’s zijn de omvang en het tijdstip nog onzeker, maar wel redelijkerwijs in te schatten. 3 Daarom worden deze vermeld onder vreemd vermogen. 4 Investeringen met een economisch nut (die in principe verhandelbaar zijn of waarvoor de gemeente tarieven kan heffen) moeten altijd worden geactiveerd. Zo blijft de balans de waarde weerspiegelen van al het bezit dat de gemeente op dat moment heeft. Investeringen met een maatschappelijk nut mag de gemeente activeren, maar het 3 Rekenkamercommissie Heerenveen

Raad met reserves

duidelijk meer dan één jaar op de balans zetten en afschrijven en zo de kapitaallasten (afschrijving en rentelasten) over de gebruikstermijn verdelen. Dit noemt men in financieel jargon ‘activeren’. De lasten van de investeringen mogen – of moeten – de gemeente over meerdere jaren spreiden door jaarlijks een gedeelte ervan ten laste van de exploitatie te brengen. Deze vier manieren om middelen in te zetten en dus het budgetrecht uit te oefenen beïnvloeden elkaar. Dit is schematisch weergegeven in figuur 1. Figuur 1: Exploitatie, investeringen, reserves en voorzieningen

• •

•

•

•

De programmabegroting en jaarrekening geven per programma de lasten, de baten en het resultaat (saldo) weer. Dit is de exploitatie. Eenmalige of terugkerende (kapitaal)lasten van investeringen staan als last opgenomen in de exploitatie. De in de programma’s opgenomen lasten zijn dus inclusief de (kapitaal)lasten van investeringen. Toevoegingen aan voorzieningen gaan rechtstreeks ten laste van de exploitatie. Onttrekkingen gaan niet via de exploitatie, maar worden rechtstreeks ten laste van de desbetreffende voorziening gebracht. Hiermee wordt voorkomen dat voorziene uitgaven een last vormen voor de exploitatie. Een bijzonder geval is de zogenaamde vrijval van een voorziening. Hiervan is sprake als een voorziening, of een deel daarvan, niet nodig blijkt omdat voorziene uitgaven niet zullen optreden. Zo’n vrijval vloeit als baat terug in de exploitatie. De baten en lasten van de programma’s leveren een resultaat (saldo) op. Dit noemt men het resultaat vóór bestemming. Toevoegingen en onttrekkingen aan reserves mogen alleen plaatsvinden nadat het resultaat is vastgesteld. Dit noemt men het resultaat na bestemming.

verdient de voorkeur om deze in één keer ten laste van de exploitatie te brengen of zo snel mogelijk af te schrijven. 4 Rekenkamercommissie Heerenveen

Raad met reserves

In het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) zijn de spelregels voor reserves en voorzieningen vastgelegd. Hierin staat dat toevoegingen en onttrekkingen aan reserves mogen plaatsvinden nadat het resultaat van de begroting is vastgesteld (BBV artikel 17). Deze bepaling moet voorkomen dat een negatief resultaat van de lasten en baten in de begroting wordt ‘gemaskeerd’ door verrekening met de reserves. Een voorbeeld: in 2009 zijn de lasten (inclusief mutaties voorzieningen en (kapitaal)lasten investeringen) € 114 miljoen en de baten € 112 miljoen. Het resultaat is dus € 2 miljoen negatief. Een gemeente kan dit op twee manieren presenteren wanneer de raad besluit om dit te dekken vanuit bijvoorbeeld de algemene reserve. Strijdig met BBV Lasten Baten Aanvulling reserves Resultaat

uit

Conform BBV € 114 miljoen € 112 miljoen € 2 miljoen 0

Lasten Baten

Resultaat (voor bestemming) Aanvulling uit reserves Resultaat (na bestemming)

€ 114 miljoen € 112 miljoen

- € 2 miljoen € 2 miljoen 0

Als de gemeente de aanvulling uit de reserves als baat in de begroting opneemt, zou de begroting sluiten met € 114 aan baten en € 114 aan lasten. Het exploitatie tekort van 2 miljoen wordt hiermee niet inzichtelijk. 2.2 Reserves

Het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) maakt onderscheid tussen twee typen reserves: algemene reserve en bestemmingsreserves. Bestemmingsreserves zijn reserves waar de raad een bepaalde bestemming aan heeft gegeven. De algemene reserve heeft de raad niet bestemd. Een reserve kan tegelijkertijd meerdere functies vervullen: • Spaarfunctie / bestedingsfunctie; in een reserve ‘spaart’ de raad voor het doen van incidentele uitgaven of het dekken van kapitaallasten van een investering; • Bufferfunctie; de reserve dient als buffer voor het doen van onvoorziene uitgaven (opvangen van risico’s); • Egalisatiefunctie; de reserve dient voor tarief- of uitgavenegalisatie. Door te sparen kan de raad piekuitgaven over meerdere jaren spreiden en voorkomt daarmee dat de jaarlijkse lasten en eventueel daaraan verbonden tarieven sterk fluctueren; • Financieringsfunctie; de middelen in de reserve zet de gemeente in voor interne financiering. Dit kan bespaarde rentebaten opleveren. Deze financieringsfunctie werken we in het onderstaande verder uit. Alleen de raad kan bij het vaststellen van de begroting en jaarrekening en bij tussentijdse begrotingswijzigingen besluiten over het instellen of muteren van reserves. De programmabegroting en jaarrekening maken de lasten en baten binnen de exploitatie inzichtelijk. Het saldo van deze baten en lasten bepaalt - zoals in de vorige paragraaf is aangegeven - het resultaat van de begroting en jaarrekening (resultaatbepaling). Mutaties in reserves vinden alleen plaats nadat dit resultaat is vastgesteld (resultaatbestemming). 5 Rekenkamercommissie Heerenveen

Raad met reserves

Reserves voor interne financiering

Om grote investeringen te kunnen doen moeten gemeenten in principe op de kapitaalmarkt middelen aantrekken. Geld lenen kost geld, dus naast afschrijvingen brengt de gemeente ook de rentelasten voor het lenen van deze middelen ten laste van de exploitatie. De afschrijvingen en rentes vormen daarbij de zogenaamde kapitaallasten. Wanneer een gemeente echter de middelen uit de eigen gespaarde reserves inzet om te financieren hoeft de gemeente hiervoor niet de kapitaalmarkt op en betaalt ze ook geen rente aan een externe partij. Voor het gemak maken wij hier een vergelijking met de aankoop van een huis door een particulier. Stel, u wilt een huis kopen van € 250.000 en u bezit € 50.000 aan spaargeld. Hierbij heeft u in principe twee keuzes: 1. U neemt een hypotheek voor de volledige waarde van het huis (€ 250.000) en behoudt het spaargeld om aan andere zaken uit te geven; 2. U gebruikt uw spaargeld voor het aanschaffen van uw huis en neemt een hypotheek van € 200.000. Dit levert lagere maandlasten op dan een volledige hypotheek, maar u kunt niet meer direct over uw spaargeld beschikken. Wel creëert u hiermee ‘overwaarde’ op uw huis van € 50.000. Zolang de marktwaarde van het huis € 250.000 blijft, houdt u een vermogen van €50.000; Bij keuze 2 heeft u intern gefinancierd. U bespaart de rente over € 50.000 en uw rentelasten zijn structureel lager.

Interne financiering bij gemeenten werkt vergelijkbaar: de middelen binnen de reserves zet de gemeente in om niet extern te lenen en de daadwerkelijke rente-uitgaven laag te houden. Bij interne financiering komen renteontvangsten (bespaarde rente) als baat terug in de exploitatie. Dit is een verschil met een privé-situatie waarbij over het ingezette geld meestal geen rente wordt berekend.5 Veel gemeenten nemen (een deel van) het overschot uit de bespaarde rente al op in de programmabegroting als baten om de lasten te dekken. Als dat gebeurt, kunnen de reserves waar die bespaarde rentes mee worden gerealiseerd natuurlijk niet meer voor andere doelen worden ingezet. We spreken in zulke gevallen van geblokkeerde reserves. Het wel inzetten van geblokkeerde reserves leidt onmiddellijk tot dekkingsvraagstukken voor de exploitatie. Met andere woorden: als de raad reserves wil aanwenden die voor interne financiering zijn geblokkeerd, levert dit een tekort op omdat de al begrote rentebaten wegvallen. Stille reserves

Naast bestemmingsreserves en algemene reserve, kunnen gemeenten ook nog ‘onzichtbare’ reserves hebben. Inzicht in de stille reserves is voor de raad van belang omdat hij deze kan betrekken bij de dekking van risico’s en- in sommige situaties - van investeringen.

5

Om bedrijfseconomische redenen moeten de rentelasten van de activa in de exploitatie worden opgenomen ongeacht de wijze van financiering. Bij interne financiering wordt tegenover de berekende rentelast een rentebate opgenomen (bespaarde rente). Per saldo resulteert de feitelijk te betalen rentelast in de exploitatie.


Raad met reserves

“Stille reserves” zijn bij gemeenten nog vaak onbekend. Eind 2002 bleek uit onderzoek door de Rijksuniversiteit Groningen6 dat gemeenten maar liefst 6,5 miljard euro (gemiddeld ca. € 15,0 miljoen per gemeente) aan stille reserves hadden. Vooral aandelen in (nuts)bedrijven hadden een veel hogere marktwaarde dan de waarde waarvoor ze op de balans stonden. Het rapport bevat geen verwijzingen naar de gemeenten Heerenveen, Skarsterlân, Lemsterland en Opsterland. Stille reserves ontstaan als de waarde van bezittingen van de gemeente voor een lagere waarde dan de marktwaarde op de balans staan of in het geheel niet op de balans staan.7 Voorbeelden zijn sportvelden en schoolgebouwen in een gebied met ontwikkelpotentieel: als mogelijke ontwikkellocatie hebben deze voorzieningen een hogere waarde dan als sportveld of schoolgebouw. Daarnaast kunnen gemeenten ook bezittingen hebben waarvan de waarde onbekend is. Een beroemd voorbeeld is de verkoop van het schilderij compositie met twee lijnen van Piet Mondriaan door de gemeente Hilversum in 1987. Hierbij zette de gemeente Hilversum de marktwaarde van het schilderij, op dat moment in bruikleen bij het Stedelijk Museum in Amsterdam, in om de renovatie van een voorbeeld van jonge bouwkunst (Gooiland) gedeeltelijk te financieren.

Bij de afweging van de dekking van risico’s kan de raad er voor kiezen de stille reserves, mits snel genoeg inzetbaar, in te zetten voor eventueel optredende financiële risico’s. Deze keuze zou kunnen betekenen dat een deel van de algemene reserve niet meer geblokkeerd hoeft te worden en dus voor andere doeleinden kan worden aangewend. Er dient echter wel aandacht te blijven voor de actualiteit van de waarde van stille reserves.8

2.3 Voorzieningen Het BBV geeft aan dat voorzieningen worden gevormd wegens: a) verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten; b) op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten; c) kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren. Voorzieningen mogen enerzijds worden gevormd voor onontkoombare uitgaven of het risico hierop. De voorziening dubieuze debiteuren die veel gemeenten, bedrijven en verenigingen 6

E. Gerritsen (2002), Stille reserves van gemeenten, Centrum voor Onderzoek van de Economie van Lagere Overheden (COELO). 7 Gemeenten moeten conform BBV activeren tegen verkrijgingsprijs, niet tegen marktprijs, Als de gemeente bijvoorbeeld gronden koopt blijven deze, ongeacht de waardeontwikkeling ervan anders dan door bewerking, voor het aankoopbedrag op de balans staan. 8

In Binnenlands Bestuur van 21 mei 2011 wordt in een artikel verwezen naar de onderwaardering van gemeentelijk vastgoed. In een recent academisch proefschrift ( Bert Teuven, Universiteit van Amsterdam) wordt de overwaarde op het vastgoed van alle Nederlandse gemeenten ingeschat op € 13 miljard. Bij benadering zou € 2,5 miljard van deze stille reserve om te zetten zijn in cash.


Raad met reserves

hebben is hiervan een voorbeeld. Het is een buffer om een concreet risico – namelijk dat bepaalde vorderingen van de gemeente niet meer inbaar zijn - op te vangen. Ook kan een voorziening worden ingezet om de kosten voor onderhoud te spreiden over meerdere jaren. Wanneer bijvoorbeeld volgens een beheerplan voor het groot onderhoud van een brug over 10 jaar € 500.000 nodig is levert dit in dat jaar een grote piek in uitgaven op. De raad kan ervoor kiezen deze piek te egaliseren door de komende 10 jaar jaarlijks € 50.000 in de voorziening voor het onderhoud van bruggen te storten. De raad stelt voorzieningen in en bepaalt de kaders waarbinnen het college bevoegd is om onttrekkingen te doen aan de voorzieningen. De raad kan achteraf op de hoogte en de toevoegingen van de voorziening (bij)sturen door de beleidsinhoudelijke kaders voor de activiteiten waarvoor de voorziening bedoeld is te wijzigen. Bijvoorbeeld door het gewenste onderhoudsniveau bij te stellen. Een verlaging van de onderhoudskwaliteit kan betekenen dat minder voorziening noodzakelijk is. De belangrijkste keuze voor de raad bij voorzieningen zit dus in de keuze voor het gewenste niveau van beleidsuitvoering. De toevoegingen en onttrekkingen aan de voorziening zijn altijd de financiële vertaling van de door de raad gemaakte beleidsinhoudelijke keuzes.

2.4 Onderscheid tussen (bestemmings)reserves en voorzieningen Hiervoor zijn (bestemmings)reserves en voorzieningen afzonderlijk aan de orde geweest. Om het onderscheid verder duidelijk te maken wordt de betrokkenheid van de raad bij (bestemmings)reserves en voorziening geschetst. De raad heeft de bevoegdheid om vanuit zijn budgetrecht te beslissen over het instellen van reserves en het storten of onttrekken van middelen. In de praktijk wordt deze bevoegdheid vaak ten onrechte gezien als een zaak van het college.

Figuur 2 Rol raad bij reserves

Het instellen van voorzieningen volgt uit een noodzaak om maatregelen te treffen zoals onontkoombaar onderhoud van kapitaalgoederen of redelijkerwijs in te schatten maar nog niet gespecificeerde uitgaven. De uitvoering ligt hier binnen het domein van het college dat hierover rapporteert aan de raad. De accountant controleert jaarlijks op de toereikendheid van de voorzieningen. 8 Rekenkamercommissie Heerenveen

Raad met reserves

Figuur 3 Rol raad bij voorzieningen

2.5 Weerstandsvermogen Vaak worden vooral de reserves gezien als het weerstandsvermogen van een gemeente. Dat is strikt genomen niet juist. Reserves spelen daar wel een belangrijke rol in, maar het begrip weerstandsvermogen gaat verder.

Figuur 4: Weerstandsvermogen

Vanuit het voorzichtigheidsbeginsel heeft de raad de plicht om over de continuïteit van de gemeente te waken. Daarom moet de raad ervoor zorgen dat de gemeente voldoende weerstandscapaciteit heeft om risico’s op te vangen. Het BBV schrijft expliciet voor dat begroting en jaarverslag door middel van de paragraaf ‘weerstandsvermogen’ inzicht dienen te bieden in de mate waarin de gemeente eventuele risico’s op kan vangen. Reserves maken deel uit van de weerstandscapaciteit: dit zijn de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente kan beschikken om risico’s te dekken. De relatie tussen weerstandscapaciteit en risico’s voor de financiële positie waarvoor geen andere maatregelen zijn getroffen, is het weerstandsvermogen.


Raad met reserves

Als volgt weer te geven:

Over de andere genoemde elementen van de weerstandscapaciteit kan het volgende worden opgemerkt • Van (bestemmings)reserves kan de gemeenteraad altijd de doelstelling wijzigen om zo risico’s op te vangen. Ook kan de gemeente stille reserves zichtbaar maken en aanwenden. Zijn reserves geblokkeerd vanwege interne financiering dan zijn de mogelijkheden uiteraard beperkt; • Binnen de exploitatie kunnen bezuinigingen worden doorgevoerd. Een andere vorm van bezuinigen is om voorzieningen voor een deel vrij te laten vallen. Door bijvoorbeeld het gewenste onderhoudsniveau van gebouwen te verlagen, zijn minder onttrekkingen aan een onderhoudsvoorziening nodig en kunnen middelen van de voorziening vrijvallen om voor andere doelen te worden ingezet; • Binnen de exploitatie kunnen de inkomsten worden verhoogd door onbenutte belastingcapaciteit te benutten ( = lokale heffingen te verhogen; nieuwe belastingen in te voeren). Het is aan de raad om te kiezen welke vermogenscomponenten hij mee wil nemen in de berekening van de weerstandscapaciteit. Hiermee heeft de raad, met betrekking tot het weerstandsvermogen, dus twee belangrijke keuzes: • De raad kiest de componenten die hij wil betrekken bij de berekening van de weerstandscapaciteit. Als bijvoorbeeld de raad alleen de algemene reserve als weerstandscapaciteit aanmerkt, dan kan deze reserve niet meer voor andere doeleinden gebruikt worden.9 Toevoeging van andere elementen van de weerstandscapaciteit (zie figuur 2) zal er voor zorgen dat een minder groot gedeelte van de algemene reserve vast ligt. • De raad stelt de gewenste verhouding tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s vast. De raad kan ervoor kiezen om de weerstandscapaciteit gelijk te stellen met de geïnventariseerde financiële gevolgen van risico’s of kan hierboven een ‘veiligheidsmarge’ nemen.10

2.6 Keuzemogelijkhedenvoor de gemeenteraad In dit hoofdstuk is duidelijk gemaakt dat de gemeenteraad ten aanzien van reserves en voorzieningen een aantal keuzemogelijkheden heeft. We vatten die hieronder nog eens kort samen. In hoofdstuk 7 (paragraaf 7.2 Aan welke knoppen kan de raad draaien) zal daar nog uitgebreider op teruggekomen worden. De keuzemogelijkheden voor de raad betreffen: 1. de mate waarin reserves vrij besteedbaar zijn dan wel geblokkeerd worden ten behoeve van de exploitatie; 9

In feite is dan de algemene reserve geblokkeerd, maar dit is een andere vorm van blokkering dan in geval van interne financiering. 10 In theorie kan de raad er voor kiezen de weerstandscapaciteit kleiner te laten dan de risico’s. Dit zal vanuit provinciaal financieel toezicht gelet op het belang van continuïteit niet worden gewaardeerd. 10 Rekenkamercommissie Heerenveen

Raad met reserves

2. de mate waarin het doel waarvoor reserves zijn gecreëerd gespecificeerd zijn; 3. welke vermogensbestanddelen mee worden genomen bij het bepalen van de weerstandscapaciteit; 4. de mate waarin de weerstandscapaciteit de risico’s dient af te dekken; 5. de mate waarin reserves dienen bij te dragen aan eventuele negatieve exploitatieresultaten; 6. de bepaling of wijziging van de beleidsinhoudelijke kaders voor de gecreëerde voorzieningen.


Raad met reserves

HOOFDSTUK 3 – HET BELEID Dit hoofdstuk behandelt het beleid dat de raad over reserves, voorzieningen en het weerstandsvermogen heeft vastgesteld. Hiermee beantwoorden we twee deelonderzoeksvragen: 4. Welk gemeentelijk beleid, in aanvulling op de bestaande wet- en regelgeving, is vastgesteld ten aanzien van reserves en voorzieningen? 5. Welk beleid is vastgesteld ten aanzien van het weerstandsvermogen en hoe zijn stille reserves hierin meegenomen?

3.1 Beleidskaders Voor de beleidskaders inzake reserves, voorzieningen en het weerstandsvermogen zijn de volgende documenten11 van belang: • de financiële verordening Heerenveen 2009 • de nota Reserves en voorzieningen 2000, alsmede de notities reserves en voorzieningen • de notitie Weerstandsvermogen 2006 als aanvulling op de nota Reserves en voorzieningen uit 2000. Financiële verordening 2009 De raad heeft de beleidskaders voor het financieel beleid vastgesteld op 17 november 2008. Kern van de verordening is dat de raad jaarlijks twee momenten heeft voor financiële besluitvorming: in het voorjaar bij het vaststellen van de perspectiefnota en de jaarrekening en in het najaar bij het vaststellen van de begroting. De financiële verordening bevat geen bepalingen over het vaststellen van een aparte nota voor reserves en voorzieningen. Over de reserves en voorzieningen is opgenomen dat de verantwoording “de (beoogde) toevoegingen en onttrekkingen aan reserves per thema”12 moet bevatten. Voor de omgang met en informatievoorziening over voorzieningen bevat de Financiële verordening geen aanvullende afspraken buiten de bepalingen die in het BBV hierover zijn opgenomen. Het voornemen is om de financiële verordening in 2011 te herzien. Nota en notities reserves en voorzieningen De nota Reserves en voorzieningen is in 2000 vastgesteld en is het meest recente beleidskader met betrekking tot reserves en voorzieningen. Bij het vaststellen van de jaarrekening geeft het college inzicht in het bestand aan reserves en voorzieningen door middel van een notitie reserves en voorzieningen. Hierin staan per reserve en voorziening de volgende kenmerken weergegeven: doel, soort, dienst, voeding, aanwending, minimum en maximumbedrag, rentetoevoeging, saldo rekening per ultimo en een toelichting.13 11

Het grondbeleid wordt hier niet in meegenomen omdat hiervoor een apart regime geldt en daarvoor een apart onderzoek nodig zou zijn. 12 Gemeente Heerenveen (2008), Financiële Verordening Heerenveen 2009, artikel 5, 3e lid. 13 Een voorbeeld van een ingevuld fiche is opgenomen als bijlage 2 bij dit rapport. 12 Rekenkamercommissie Heerenveen

Raad met reserves

De reserves en voorzieningen zijn geordend naar de diensten. In interviews wordt naar voren gebracht dat de diensten en afdelingen veel ruimte hebben bij het doen van voorstellen voor de noodzaak en de hoogte van reserves en voorzieningen. De unit Financiën van de afdeling Beleid en Advies (Dienst O&O) heeft hierbij een adviserende en toetsende rol. Het opstellen van het overzicht van reserves en voorzieningen bij de jaarrekening leidt incidenteel tot het afromen van reserves. De reden hiervan is meer het vinden van middelen voor de exploitatie dan het gevolg van een periodieke evaluatie naar noodzaak en omvang van reserves en voorzieningen. In de programmarekening wordt jaarlijks naar de notitie reserves en voorzieningen verwezen. De notitie maakt geen deel uit van de programmarekening. De notitie bevat geen beleid voor reserves en voorzieningen; het geeft een korte omschrijving van de bepalingen in het BBV over reserves en voorzieningen. De accountant wees bij de jaarrekeningcontrole over 2009 op de wenselijkheid van het opnemen van een bestedingsplan: “De gemeente maakt relatief veel gebruik van bestemmingsreserves voor specifieke beleidsthema’s / intensiveringen. Om hier goede sturing op te houden (zowel vanuit de raad als ambtelijk) hebben wij het college geadviseerd om per reserve een bestedingsplan (wanneer er een concreet project wordt gerealiseerd) op te stellen”14 Notitie weerstandsvermogen

Het beleid voor het weerstandsvermogen is in 2006 beschreven in de notitie weerstandsvermogen. Deze notitie vormt - specifiek voor dit onderwerp - een actualisering van de nota reserves en voorzieningen uit 2000. De notitie Weerstandsvermogen 2006 bevat naast een algemene uiteenzetting - een berekening van de weerstandscapaciteit van de gemeente en een eerste aanzet tot de inventarisatie en kwantificering van risico’s. De notitie refereert aan het besluit van de raad uit 2000 dat een minimale weerstandscapaciteit van 3 procent van de begrotingsuitgaven gewenst is. Dit komt ongeveer overeen met een bedrag van € 3.750.000. De maximale buffer wordt bepaald op 6 procent van de begrote uitgaven, of € 7.500.000. De gemeenteraad heeft zijn kaders voor de berekening van het weerstandsvermogen vanaf 2000 niet veranderd. Het voornemen is de notitie weerstandsvermogen in 2011 te actualiseren. De gemeente neemt alleen de ‘algemene reserve niet geblokkeerd’15 mee in de berekening van de weerstandscapaciteit. Hiermee kiest de raad ervoor om alle risico’s af te kunnen dekken zonder dat dit consequenties heeft voor de financiering van de exploitatie van het bestaand beleid. Ten tijde van het opstellen van de nota weerstandsvermogen voorzag het college een terugloop in de weerstandscapaciteit van € 8.200.000 in 2006 naar € 2.700.000 in 2009. Hierdoor zou de weerstandscapaciteit onder de minimumnorm komen. Daarom is in het meerjarenperspectief 2007-2008 de afspraak gemaakt om geleidelijk naar de benodigde omvang toe te groeien. Het beleidskader weerstandsvermogen gaat niet in op stille reserves:

14

PriceWaterhouseCoopers (2010), Het is tijd voor een reset!? Rapport van Bevindingen 2009 voor de raad van de gemeente Heerenveen, 14. 15 In tegenstelling tot de ‘Algemene Reserve niet geblokkeerd’ kent de gemeente ook een ‘reserve geblokkeerd’ die niet vrij inzetbaar is omdat deze voor interne financiering wordt ingezet. In 2.2 is dit onderscheid verder uitgewerkt. 13 Rekenkamercommissie Heerenveen

Raad met reserves

deze heeft de gemeente niet in beeld gebracht. Dus het weerstandsvermogen kan adequaat worden berekend.

niet

3.2 Bevindingen De onderzoeksvragen, de toetsing aan de hand van het normenkader16, de bovenstaande beschrijvingen en analyses leiden voor het gemeentelijk beleid over reserves en voorzieningen tot de volgende bevindingen. •

•

•

•

•

16

De Financiële verordening is actueel (2009), maar bevat geen specifieke beleidskeuzes. In de Financiële verordening zijn geen bepalingen opgenomen over een nota reserves en voorzieningen. De gemeente heeft geen recent vastgesteld beleidskader voor reserves en voorzieningen. De laatste nota dateert uit 2000. Wel is deze in 2006 geactualiseerd voor het onderwerp weerstandsvermogen. In de opsomming van kenmerken van reserves en voorzieningen in de jaarlijkse notitie ontbreekt het motief en de noodzaak van de instelling, een bestedingsplan en een maximum termijn. Weliswaar is aangegeven wat het doel is waarvoor de reserve kan worden aangewend, maar hierbij is niet gemotiveerd waarom het noodzakelijk is om voor dit doel een reserve te vormen. De benodigde omvang van de weerstandscapaciteit is gerelateerd aan de begroting en mag variëren van 3 tot 6% van de uitgaven (norm uit 2000) en is niet op een risicoanalyse gebaseerd. de gemeente heeft ook niet recent de risico’s dusdanig gekwantificeerd dat uitspraken kunnen worden gedaan over de verhouding tot de beschikbare weerstandscapaciteit. De ‘algemene reserve niet-geblokkeerd’ is de enige vermogenscomponent die wordt meegenomen als weerstandscapaciteit: Stille reserves heeft de gemeente niet geïnventariseerd.

Het gedetailleerde normenkader is opgenomen als bijlage 3 bij dit rapport. 14

Rekenkamercommissie Heerenveen

Raad met reserves

HOOFDSTUK 4 – DE UITVOERING In dit hoofdstuk beantwoorden we de onderstaande deelonderzoeksvragen: 1. Welke reserves en voorzieningen zijn er? 2. Wat is het verloop van reserves en voorzieningen gedurende de onderzoeksperiode (2006-2009)? 7. Hoe en door wie zijn het oorspronkelijke doel en de oorspronkelijke omvang van reserves en voorzieningen bepaald? 8. In hoeverre heeft de besluitvorming door de raad conform regels en afspraken plaatsgevonden? In de onderzoeksperiode (2006-2009) kennen de reserves en voorzieningen het onderstaande verloop.

Miljoenen

Grafiek 1: Heerenveen 2006-2009 € 45 € 40 € 35 € 30 Algemene reserve Bestemmingsreserve Voorzieningen

€ 25 € 20 € 15 € 10 €5 €0 2006

2007

2008

2009

Het totaal van algemene reserve en bestemmingsreserves bedraagt eind 2009 € 57,5 miljoen. De totale voorzieningen bedragen dan € 13,7 miljoen. De algemene reserve stijgt tot 2008 maar neemt daarna af. De omvang van de bestemmingsreserves neemt vanaf 2008 toe. Het totaal aan voorzieningen daalt vanaf 2006 tot 2008 aanzienlijk en stabiliseert zich daarna. In de onderstaande paragrafen zetten we de omgang met reserves en voorzieningen uiteen.

4.1 Opbouw algemene reserve De gemeente kent in 2009 een algemene reserve van € 36,7 miljoen. Deze algemene reserve is opgebouwd uit de componenten die zijn weergegeven in grafiek 2. De verschillende componenten worden hieronder kort toegelicht.


Raad met reserves

Grafiek 2: algemene reserve Heerenveen

.

€4 €4 MJP 2009-2012 MJP 2008-2011 MJP 2007-2010 Bedrijfsreserve exploitatie gronden Algemene reserve niet geblokkeerd Algemene reserve geblokkeerd

€ 27

2009

Het grootste gedeelte van de algemene reserve (€ 36,7 miljoen) bestaat uit de ‘algemene reserve geblokkeerd’ (2006: € 24,6 miljoen en 2009: € 27,0 miljoen): dit is het gedeelte dat de gemeente gebruikt voor interne financiering. De ‘algemene reserve niet-geblokkeerd’ (2006: € 4,2 miljoen en 2009: € 4,0 miljoen) vervult een bufferfunctie voor de exploitatie en dient (voor een deel) als weerstandscapaciteit. In 2009 deed de gemeente vier onttrekkingen van in totaal € 1,2 miljoen aan het niet geblokkeerde deel van de algemene reserve met als belangrijkste onttrekking een extra bijdrage van € 800.000 voor het sociaal werkbedrijf. Overeenkomstig de nota reserves en voorzieningen uit 2000 is het de bedoeling dat het deel ‘algemene reserve niet-geblokkeerd’ op termijn zou groeien naar 3% tot 6% van de begrotingsuitgaven. Voor 2010 is begroot dat de omvang van de ‘algemene reserve niet-geblokkeerd’ onder deze bandbreedte uitkomt met als oorzaak onvoorziene uitgaven door onder andere vorstschade aan het wegdek in de winter 2009/2010. Een aparte bedrijfsreserve exploitatie gronden (2006 € 1,8 miljoen en 2009 € 4,0 miljoen) is een risicobuffer voor de grondexploitaties. Voedingen en onttrekkingen vinden plaats bij positieve respectievelijk negatieve saldi van grondexploitaties. In 2009 nam de reserve toe met € 2,0 miljoen door dotatie van renten, een positief resultaat van de jaarrekening van het grondbedrijf over 2008 en een positief resultaat van de bestuursrapportage. Ook in 2007 en 2008 neemt de reserve grondexploitaties toe. De MJP-reserves (samen in 2006 € 3,9 miljoen en in 2009: € 1,8 miljoen) zijn geoormerkt voor uitvoering van projecten uit het meerjarenperspectief 2007-2010, 2008-2011 en 20092012. In 2009 werd hieraan voor € 5,5 miljoen onttrokken (13 onttrekkingen variërend van € 50.000 tot € 1,8 miljoen) en € 550.000 toegevoegd (zeven toevoegingen variërend van € 70.000 tot € 360.000). Door het geoormerkte karakter zijn deze reserves feitelijk bestemmingsreserves, al heeft de raad het, met instemming van de accountant, als algemene reserves aangewezen omdat er nog geen specifieke bestedingsdoelen zijn aangewezen De 16 Rekenkamercommissie Heerenveen

Raad met reserves

MJP-reserves zijn opgebouwd uit het positieve jaarrekeningresultaat van het jaar ervoor en uit afgeroomde en vrijgevallen reserves. Bij het meerjarenperspectief 2008 leverde het afromen van reserves bijvoorbeeld € 1,9 miljoen op.17 Het meerjarenperspectief bevat 6 beleidsmatige perspectieven waarvoor deze middelen zullen worden ingezet. In de programmabegroting en in de jaarrekening komen deze gereserveerde middelen bij de programma’s niet herkenbaar terug. In 2009 zette de gemeente voor programma 6 (Onderwijs) middelen in uit het MJP van 2006 en 2007 zonder dat uit de programmabegroting en jaarrekening blijkt waarvoor de middelen specifiek worden ingezet. Van de algemene reserve zijn de componenten ‘algemene reserve niet-geblokkeerd’ en de drie MJP-reserves vrij besteedbaar. Dat wil zeggen dat ze zonder directe consequenties voor de exploitatie zijn aan te wenden.

4.2 Bestemmingsreserves De gemeente heeft ultimo 2009 40 bestemmingsreserves met een totale waarde van € 20,8 miljoen.18 Hierbij zit een groot aantal kleinere reserves tussen € 100.000 en € 200.000. Grote reserves zijn bijvoorbeeld de reserve projecten uit eigen middelen (€ 4,5 miljoen) en de Reserve betaald parkeren (€ 2,2 miljoen). In 2006 bedroegen de bestemmingsreserves in totaal € 15,9 miljoen. Op de bestemmingsreserves vinden mutaties plaats. Uit de administratie van de reserves en voorzieningen kan niet worden opgemaakt op welke raadsbesluiten de bestemmingsreserves zijn gebaseerd. Bij het doornemen van de bestemmingsreserves valt het volgende op: • De bestemmingsreserve Betaald parkeren heeft een omvang € 2,2 miljoen en heeft een spaarfunctie voor onrendabele investeringen in parkeervoorzieningen. Het batig saldo van het product betaald parkeren vloeit automatisch in deze reserve. De raad heeft geen besluit genomen over een maximum voor deze reserve of een bestedingsplan opgesteld. Momenteel bereiden college en organisatie een bestedingsvoorstel voor de raad voor. • In de reserve kapitaallasten (€ 3,7 miljoen) vinden talrijke en substantiële mutaties plaats (in 2009 € 2,9 miljoen toevoegingen en € 0,3 miljoen onttrekkingen). • De reserve projecten uit eigen middelen (€ 4,5 miljoen) is een verzameling van uit voorgaande begrotingsjaren doorgeschoven budgetten. Uit de jaarrekening 2009 blijkt niet waaruit deze mutaties zijn opgebouwd. Daarnaast blijkt uit de verantwoording bij de programma’s niet wat de reden is van het doorschuiven. • In 2009 vindt een forse onttrekking van € 3,2 miljoen plaats uit de bestemmingsreserve Onderwijshuisvesting waarmee deze reserve afneemt van € 3,3 miljoen naar € 0,46 miljoen. De programmarekening geeft hierop geen verdere toelichting en geeft de verhouding tot het Integraal Huisvestingsplan niet aan.

4.3 Voorzieningen Het bestand aan voorzieningen bedraagt ultimo 2009 € 13,7 miljoen euro. Hierbinnen vormt de voorziening riolering (€ 6,7 miljoen) het grootste deel. Deze voorziening dient voor de egalisatie van investeringen zoals voorzien in het gemeentelijk rioleringsplan. 17

Gemeente Heerenveen (2007), ‘Voorkómen is beter…’ meerjarenperspectief 2008-2011 gemeente Heerenveen, 12. 18 In 2010 heeft de gemeente een scan gehouden van de bestemmingsreserves, waarbij voor ca. € 1,2 miljoen aan reserves is opgeheven, 17 Rekenkamercommissie Heerenveen

Raad met reserves

In 2006 bedragen de voorzieningen in totaal € 24,0 miljoen. Eind 2008 bedroegen de voorzieningen in totaal € 12,9 miljoen. De afname van het voorzieningenniveau tussen 2006 en 2008 hangt samen met een wetswijziging waardoor niet bestede specifieke rijksuitkeringen niet meer als voorziening op de balans mogen worden opgenomen. De accountant controleert jaarlijks de onderbouwing van de voorzieningen. Opmerkingen van de accountant kunnen tot mutaties leiden. Bij de jaarrekeningcontrole 2008 wees de accountant er bijvoorbeeld op dat de voorziening frictiekosten concern onterecht werd ingezet voor toekomstige personeelslasten.19. Daarom is deze voorziening in 2009 omgezet in een bestemmingsreserve.

4.4 Besteedbaarheid De raad kan de reserves en voorzieningen niet zonder meer inzetten: een gedeelte van de reserves wordt benut als intern financieringsmiddel (algemene reserve geblokkeerd) en voorzieningen zijn bedoeld voor onontkoombare uitgaven. Uit de indeling tussen de ‘algemene reserve geblokkeerd’ en de ‘algemene reserve niet geblokkeerd’ in 2009 blijkt de gemeenteraad over € 30,5 miljoen van het eigen vermogen de bestemming te kunnen wijzigen zonder dat dit consequenties heeft voor de exploitatie20.

Algemene reserve Bestemmingsreserves Eigen vermogen Voorzieningen Totaal

Geblokkeerd € 26.955.892 €0 € 26.955.892 € 13.689.899 € 40.645.791

Vrij besteedbaar € 9.745.887 € 20.768.491 € 30.514.378 € 30.514.378

Totaal € 36.701.779 € 20.768.491 € 57.470.270 € 13.689.899 € 71.160.169

De algemene reserve en bestemmingsreserves zijn het eigen vermogen van de gemeente. Dit eigen vermogen vergelijken wij met de begrotingslasten die de gemeente uit eigen middelen moet financieren.21 Deze begrotingslasten zijn in 2010 € 55,5 miljoen22. De vergelijking levert het volgende beeld op.

% van gesaldeerde lasten Eigen vermogen totaal Eigen vermogen vrij besteedbaar

103,5% 55%

Het ‘eigen vermogen vrij besteedbaar’ komt overeen met 55% van de totale jaarlijkse lasten waarop de gemeente zelfstandig invloed heeft. Deze jaarlijkse lasten zijn voor 90% gedekt door de ‘vaste’ inkomsten (algemene uitkering gemeentefonds en de OZB). Dus 10% zou theoretisch gedekt kunnen worden uit het ‘eigen vermogen vrij besteedbaar’. Anders gezegd,

19

PriceWaterhouseCoopers (2010), Het is tijd voor een reset!? Rapport van Bevindingen 2009 voor de raad van de gemeente Heerenveen, 14. 20 Gemeente Heerenveen (2010), Programmarekening 2009,130. Hierbij gaan we ervan uit dat het nietgeblokkeerde gedeelte ook daadwerkelijk niet wordt ingezet voor interne financiering en dat hiertegenover ook geen verplichtingen zijn aangegaan, 21 Dit zijn zogenaamde gesaldeerde lasten. Op de gemeentelijke begroting staan natuurlijk veel meer lasten, maar daar staan rijksvergoedingen tegenover. 22 Deze lasten worden bijvoorbeeld bij vergelijking van gemeenten gehanteerd door de Inspectie Lokale en provinciale Overheden (IFLO) van het ministerie van BZK. 18 Rekenkamercommissie Heerenveen

Raad met reserves

de gemeente Heerenveen zou met het vrij besteedbare gedeelte van het eigen vermogen 5,5 jaar (55 : 10) de begroting sluitend kunnen maken zonder bijstellingen in de exploitatie.23

4.5 Bevindingen De onderzoeksvragen, toetsing aan de hand van het normenkader en de bovenstaande beschrijvingen en analyses leiden tot de volgende bevindingen:

•

•

•

•

•

•

•

•

De besluitvorming over mutaties in reserves en voorzieningen bij het vaststellen van de jaarrekening en de begroting vinden vanuit een rechtmatigheidsperspectief correct plaats, maar het is de vraag of de raad het daarvoor noodzakelijke materiele inzicht heeft, dan wel heeft gekregen. De MJP reserves zijn in feite bestemmingsreserves, maar de raad heeft deze reserves vanwege het ontbreken van een specifiek bestedingsdoel gelabeld als Algemene Reserves. Omdat de gemeente geen recent vastgesteld beleidskader heeft waaraan bestemmingsreserves getoetst kunnen worden, kan de raad niet nagaan of doelstellingen voor reserves nog passen in de huidige tijd en of de omvang van de reserves adequaat is. Er is geen informatie op welke raadsbesluiten de bestemmingsreserves zijn gebaseerd. Deze gegevens maken geen deel uit van de administratie van de reserves en voorzieningen. Hierdoor ontbreekt een extra borging om helder zicht te houden op de doelstellingen van bestemmingsreserves. De raad heeft geen besluit genomen over een maximum voor de bestemmingsreserve betaald parkeren en daarvoor ook geen bestedingsplan opgesteld. Hierdoor is de toekomstige ontwikkeling van deze reserve onduidelijk. Heerenveen kent in vergelijking met andere gemeenten vrij veel bestemmingsreserves (40), waarvan een groot aantal relatief klein is (€ 100.000 tot € 200.000). Uit de verantwoording over mutaties is de aard van mutaties en koppeling met programma’s niet helder te herleiden. De raad kan niet nagaan voor welk (programma)doel de bestemmingsreserves worden ingezet. Van de ruim € 71,0 miljoen aan reserves en voorzieningen is € 30,5 miljoen besteedbaar voor bijvoorbeeld dekking van nieuwe investeringen. Voor € 20,8 miljoen zijn daarvoor bestemmingen gegeven, maar die kunnen worden gewijzigd. Het “eigen vermogen vrij besteedbaar” dekt 55% van de jaarlijkse exploitatie lasten waarop de gemeente zelfstandig invloed heeft...

23

Deze berekeningen zijn gebaseerd op de cijfers die IFLO (Inspectie Financiën Lagere Overheden) van het ministerie BZK gebruikt voor de jaarlijkse analyse van gemeentebegrotingen. 19 Rekenkamercommissie Heerenveen

Raad met reserves

HOOFDSTUK 5 – DE ROL VAN DE GEMEENTERAAD In dit hoofdstuk beschrijven we de rol die de raad heeft gespeeld bij de totstandkoming en uitvoering van het beleid. Hiermee beantwoorden we de deelonderzoeksvragen: 6. Wat was de rol van de raad bij de totstandkoming van het beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen en het weerstandsvermogen? 9. Op welke wijze is de informatie-uitwisseling tussen B&W en de raad ten aanzien van de instelling en het verloop van reserves en voorzieningen in relatie tot de beleidsuitvoering en doelbereiking vormgegeven? 10. In hoeverre zijn de bij de instelling beoogde doelen behaald?

5.1 Algemeen De gemeenteraad heeft twee momenten waarop hij financiële besluiten kan nemen: bij het vaststellen van de jaarrekening en het meerjarenperspectief en bij het vaststellen van de begroting. Voor de raad ligt een compleet overzicht van reserves en voorzieningen ter inzage Over het algemeen blijkt de aandacht van de raad voor algemene financiële onderwerpen beperkt; reserves en voorzieningen komen vrijwel alleen ter sprake naar aanleiding van specifieke activiteiten en gebeurtenissen. Wel is in 2008 op aanraden van de accountant in het kader van het zoeken naar middelen gesproken over het opheffen van een aantal ongebruikte reserves. En in het voorjaar van 2010 is in de raad nog een discussie gevoerd over het automatisch doorschuiven van ongebruikte budgetten via de reserves. Impressie De raadsleden ervaren de informatievoorziening over reserves en voorzieningen in verschillende mate als problematisch. Ze realiseren zich dat dit onderdeel van de financiën ingewikkeld is en dat het eenvoudiger en overzichtelijker uitgelegd zou moeten worden. De raadsleden menen dat zij hier over voorgelicht moeten worden, maar zien ook een inspanningsverplichting voor henzelf om hier meer over te leren. De raad is zich recent gaan bezighouden met de vermogenspositie en het weerstandsvermogen van de gemeente. De accountant heeft in dit kader opgemerkt dat de gemeente voorheen ‘scherp aan de wind zeilde’ door weinig buffer op te bouwen. Hierop heeft de raad besloten om het vrije deel van de algemene reserve24 geleidelijk uit te breiden en aan te merken als weerstandscapaciteit. Overigens heeft de raad bij de besluitvorming niet beschikt over een recente risicoanalyse. De accountant controleert ook de rechtmatigheid van de mutaties in reserves en voorzieningen. Over zijn bevindingen doet hij aan de hand van de tien belangrijkste punten verslag in de vergadering van de gemeenteraad. Deze manier van presenteren vindt waardering onder de raadsleden. Het opdrachtgeverschap van de raad aan de accountant is echter niet uitgewerkt: de gemeente kent geen opdrachtgeverscommissie. Er is weliswaar een controleprotocol, maar de aansturing van accountant is nu belegd bij het college. Op dit moment buigt de auditcommissie zich over de vraag of en hoe dit in de toekomst bij de raad kan worden belegd.

24

Conform het besluit van de raad in 2010 20


Raad met reserves

5.2 Informatievoorziening Bij de jaarrekening en begroting legt het college verantwoording af over de wijze waarop met reserves en voorzieningen is omgegaan. In de programmabegroting maakt het college bij de programma’s melding van alle baten en lasten, maar de resultaatbestemming ontbreekt. Ook in de overige hoofdstukken van de programmabegroting wordt geen melding gemaakt van voorgenomen mutaties25 op de reserves. In tegenstelling tot de begroting bevat de bestuursrapportage 2009 in het hoofdstuk uitkomsten bestuursrapportage wel een tabel met de mutaties in reserves ten opzichte van de begroting. In de Programmarekening 2009 schetst het college in de toelichting op de balans de mutaties in de reserves. De verantwoording beperkt zich tot een omschrijving van de onttrekkingen aan de reserves op hoofdlijnen. Hierbij worden de reserves niet aan de doelstellingen in de begrotingsprogramma’s gekoppeld. Gemeente Heerenveen (2010), Programmarekening 2009, 132. Niet geblokkeerd mjp 2007-2010 Het verloop van dit onderdeel van de algemene reserve kan als volgt worden weergegeven: Stand 1 januari 2009. 1.702 Onttrekkingen: - Programma 1: Democratie en publieke dienstverlening 50 - Programma 6: Onderwijs 520 - Programma 11: Interne organisatie en algemene dekkingsmiddelen 560 Stand 31 december 2009 572 In deze toelichting staat niet voor welke doelstellingen de middelen zijn ingezet en hoe deze zich verhouden tot de prestaties of resultaten. Ook is niet gespecificeerd hoe de onttrekkingen passen binnen de doelstelling van de reserve of in hoeverre de reserve nog toereikend is. De informatievoorziening is dus op een hoog geaggregeerd niveau. Na de onderzoeksperiode heeft de gemeente hierin een slag gemaakt. Vanaf 2010 is in de themabegroting (2011) en de themarekening (2010) inzichtelijk gemaakt welke mutaties op de desbetreffende reserves en voorzieningen plaatsvinden.

5.3 Bevindingen De onderzoeksvragen, toetsing aan de hand van het normenkader en de bovenstaande beschrijvingen en analyses leiden tot de volgende bevindingen: • In de informatievoorziening legt het college geen koppeling tussen programmadoelen en prestaties enerzijds en onttrekkingen aan reserves anderzijds. Het is voor de raad hierdoor moeilijk inzichtelijk welke reserves in welke omvang als middelen worden ingezet binnen de begrotingsprogramma’s en welke prestaties hiertegenover staan. • De raad stelt zich niet actief op in zijn rol als opdrachtgever van de accountant. Overleg met, en aansturing van de accountant is primair belegd bij het college. • De raad discussieert over specifieke dekkingsvoorstellen en de financiële gezondheid van de gemeente, maar het beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen komt niet als zodanig ter sprake. Door het ontbreken van een helder vastgesteld beleidskader worden discussies over een doeltreffende omgang met reserves en voorzieningen bemoeilijkt. • De raad heeft zich inzake het beleid over het weerstandsvermogen recent actief opgesteld. De raad kon daarbij echter niet beschikken over een recente risicoanalyse. 25

Gemeente Heerenveen (2008), Programmabegroting 2009. 21


Raad met reserves

HOOFDSTUK 6 – DE BENCHMARK In dit hoofdstuk komt de volgende deelonderzoeksvraag aan de orde: 11. Hoe verhouden de bevindingen van de vier gemeenten zich tot elkaar en welke best practices zijn te onderscheiden? Zowel wat betreft omvang van (bestemmings)reserves en voorzieningen als de verhouding daartussen, verschillen de gemeenten Heerenveen, Skarsterlân, Lemsterland en Opsterland sterk. Ultimo 2009 hebben de vier gemeenten de volgende opbouw van hun reserves en voorzieningen: Grafiek 3: Overzicht reserves en voorzieningen ultimo 2009

6.1. Omvang en verhoudingen van reserves De vier gemeenten gebruiken de reserves en voorzieningen als intern financieringsmiddel. De rente die de gemeenten hierdoor besparen komen (voor een deel) als baat in de vorm van bespaarde rente terug in de exploitatie. In grafiek 4 (witte kolom) hebben we inzichtelijk gemaakt welk deel van de bestemmingsreserves en algemene reserve inzetbaar is zonder dat dit consequenties heeft voor de exploitatie.


Raad met reserves

Miljoenen

Grafiek 4: Eigen vermogen totaal en vrij besteedbaar € 70

€ 60

€ 57,5

€ 50,7 € 50 € 42,3 € 40

€ 36,9 Totaal Vrij besteedbaar

€ 32,6 € 30,5 € 30

€ 20

€ 10,3 € 10

€ 0,0 €0 Heerenveen

Skarsterlân

Lemsterland

Opsterland

In absolute bedragen heeft Heerenveen het grootste eigen vermogen (€ 57,5 miljoen) en Lemsterland het kleinste (€ 10,3 miljoen). Als wij nagaan wat daarvan vrij besteedbaar is, dan verandert het beeld. Dan heeft Opsterland het grootste vrij besteedbare eigen vermogen (€ 37,0 miljoen). Lemsterland blijft ook hier het kleinste vrij besteedbare vermogen hebben, namelijk nihil. Om de omvang van dit eigen vermogen te beoordelen relateren we in grafiek 5 het eigen vermogen en het vrij besteedbare eigen vermogen van elke gemeente met de netto exploitatie zoals die is af te leiden uit de begrotingen 2010.26 Grafiek 5: Eigen vermogen als % gesaldeerde exploitatie 160% 142,7% 140% 120% 103,5%

106,3%

103,8%

100% eigen vermogen als % gesaldeerde exploitatie

82% 80% 60%

68,1%

vrij besteedbaar als % gesaldeerde exploitatie

55%

40% 20% 0% 0% Heerenveen

Skarsterlân

Lemsterland

Opsterland

26

Dit zijn de totale gesaldeerde lasten van de begroting waarbij o.a. is gesaldeerd voor inkomensoverdrachten die betrekking hebben op het doorgeven van rijksuitkeringen (rekenwijze IFLO bij begrotingsanalyse). 23 Rekenkamercommissie Heerenveen

Raad met reserves

Uit de grafiek blijkt dat Opsterland met 143% (€ 50,7 miljoen) in verhouding tot de eigen exploitatie het grootste eigen vermogen heeft van de vier gemeenten. Lemsterland heeft met 68% (€ 10,3 miljoen) relatief het kleinste eigen vermogen.

6.2. Opbouw reserves en voorzieningen Grafiek 6 geeft de verhouding tussen algemene en bestemmingsreserves en voorzieningen per gemeente weer. Grafiek 6: Verhouding reserves en voorzieningen ultimo 2009

Van het eigen vermogen waarvan een raad in principe de bestemming nog kan wijzigen, heeft iedere gemeente een gedeelte vastgelegd in bestemmingsreserves. Daarin maken de gemeenten andere keuzes. Skarsterlân heeft een omvangrijke algemene reserve (70%) maar een beperkt bedrag in bestemmingsreserves (8%), terwijl in Opsterland de bestemmingsreserves (50%) juist de algemene reserve (33%) overstijgen. Heerenveen en Lemsterland hebben ongeveer eenzelfde verhouding. Hierbij dient aangetekend dat het onderscheid tussen algemene reserve en bestemmingsreserve niet altijd even duidelijk wordt gemaakt.

6.3. Best practices Gemeenten hebben met betrekking tot reserves en voorzieningen een zekere beleidsvrijheid. Binnen de voorwaarden van het BBV is het beleid maatwerk. De gegevens in dit hoofdstuk getuigen daarvan. Analyse van de afzonderlijke gemeenten levert het volgende beeld van leerpunten op. •

•

•

Lemsterland verantwoordt als enige gemeente de resultaatbestemming bij de programma’s in de begroting en jaarrekening. Hierdoor is inzichtelijk of, en in welke mate reserves worden ingezet om programmadoelstellingen te bereiken. De gemeenten Lemsterland en Opsterland geven in de jaarrekening per reserve inzicht in de aard van de reserve en verantwoorden de onttrekking aan de reserve in de jaarrekening. Lemsterland en Skarsterlân hebben door een risicoanalyse inzicht in de (financiële omvang van de) risico’s en toetsen hieraan hun beschikbare weerstandscapaciteit. 24


Raad met reserves

• •

De gemeenten Opsterland, Heerenveen en Skarsterlân maken expliciet inzichtelijk welk gedeelte van hun reserves wordt ingezet voor interne financiering. De gemeente Skarsterlân heeft in het beleidskader vastgelegd te streven naar een beperkt aantal bestemmingsreserves en slaagt er ook in om dit te realiseren.


Raad met reserves

HOOFDSTUK 7 – AANBEVELINGEN. 7.1. Aanbevelingen De voorgaande hoofdstukken hebben wij afgesloten met een opsomming van onze bevindingen. Deze bevindingen kunnen worden beschouwd als de conclusies van ons onderzoek. Wij zullen die bevindingen in dit hoofdstuk niet herhalen, maar volstaan met de opmerking dat onze aanbevelingen gebaseerd zijn op die bevindingen. Naast onze aanbevelingen hebben wij in dit hoofdstuk een paragraaf opgenomen waarin wij aangeven welke strategische beleidskeuzes de raad kan maken op het gebied van reserves en voorzieningen. De titel van deze paragraaf is: “aan welke knoppen kan de raad draaien?” . 1 Gezien de complexiteit en het bestuurlijk belang van het onderwerp dient er elk jaar voor raadsleden een training gemeentefinanciën te worden georganiseerd. Bij het thema Reserves en Voorzieningen zouden de keuzemogelijkheden zoals in paragraaf 7.2 zijn aangegeven besproken kunnen worden, waarna na een raadsdiscussie de gemaakte keuzes in raadsbeleid omgezet kunnen worden. 2. Het college opdracht te geven: het beleidskader ten aanzien van de reserves en de voorzieningen te actualiseren en hierin specifiek beleid ten aanzien van de onderstaande punten op te nemen: - De vorming en besteding van reserves; - De vorming en besteding van voorzieningen; - De toerekening en verwerking van rente over reserves; - Stille reserves; - Jaarlijkse evaluatie reserves; - Informatievoorziening over reserves en voorzieningen aan de raad. 3. Het college opdracht te geven: a. de in figuur 4 opgesomde risico’s te kwantificeren en een relatie te leggen met de weerstandscapaciteit en het daaruit resulterende weerstandsvermogen. b. om eventuele stille reserves in beeld te brengen en aan de Raad ter besluitvorming voor te leggen of deze en/of andere reserves en/of onbenutte belastingcapaciteit, naast de algemene reserve ongeblokkeerd, in de opbouw van de weerstandscapaciteit zouden moeten worden betrokken. c. de mutaties in de reserves toe te lichten en te koppelen aan het beleid (in de programma’s) op een zodanige wijze dat het voor de Raad als helder wordt ervaren 26 Rekenkamercommissie Heerenveen

Raad met reserves

d. om bij bestaande en nieuw in te stellen reserves en voorzieningen, conform datgene wat daarover in het beleid is bepaald, het doel, motief en noodzaak, bestedingsplan en maximum termijn op te nemen; met name geldt dit voor de bestemmingsreserve betaald parkeren. e. om in de jaarstukken een toelichting per reserve op te nemen.


Raad met reserves

7.2 Aan welke knoppen kan de raad draaien. In paragraaf 2.6 zijn de keuzemogelijkheden voor de raad op het gebied van reserves en voorzieningen kort samengevat. In deze paragraaf zullen wij daar uitgebreider bij stilstaan. Wij doen dat door toepassing van een metafoor, namelijk een knop van een regelinstallatie. Dus wij zullen aangeven aan welke ‘knoppen de raad kan draaien’. Hierbij past wel de waarschuwing dat je niet als het ware dagelijks de knop op een andere stand kunt zetten. Een keuze voor een bepaalde stand zal enige tijd geldend moeten zijn om een consistent beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen te voeren. Diezelfde eis van consistentie geldt ten aanzien van de onderlinge samenhang van de stand der knoppen. In de tweede plaats wijzen wij er op dat de stand van de knoppen de uitkomst dient te zijn van een bestuurlijk-politieke discussie in de raad. Om die reden geven wij niet aan op welke stand elk knop gezet moet worden. In onze aanbevelingen (paragraaf 7.1) hebben wij aangegeven welke verbeteringen op het gebied van reserves en voorzieningen aangebracht dienen te worden. De onderhavige paragraaf is enerzijds bedoeld als context waarbinnen onze aanbevelingen begrepen moeten worden en anderzijds als stimulans voor de raadsinformatie en raadstrainingen zoals in aanbeveling 1 verwoord. Vrij besteedbaar versus. geblokkeerd voor financiering exploitatie Met deze knop wordt bepaald welk gedeelte van de reserves wordt geblokkeerd voor rentebaten in de exploitatie. Bij het vergroten van het vrij besteedbare deel van de reserves (minder baten uit bespaarde rente) bijvoorbeeld voor het plannen van investeringen zal veelal gezocht moeten worden naar bezuinigingen in de exploitatie. Andersom ontstaat bij verkleining van het vrij besteedbare deel van reserves ruimte voor extra uitgaven in de exploitatie.

Specifieke versus. algemene functie van reserves Met deze knop bepaalt de raad hoe specifiek het doel of functie van een reserve is. De raad kan er voor kiezen om geen specifieke reserves (= bestemmingsreserves) te hebben, waardoor de algemene reserve een flexibel karakter krijgt en elke beroep op de algemene reserve integraal afgewogen zal worden tegen andere aanwendingen van de algemene reserve. Wordt de knop de andere kant opgedraaid, dan creëert de raad veel bestemmingsreserves met als voordeel dat de raad dan precies aangeeft voor welk doel die reserves dan aangewend mogen worden. Dit betekent dan een minder integrale afweging en verlies van flexibiliteit van de inzet van de reserves.


Raad met reserves

Componenten van de weerstandscapaciteit De raad kan kiezen welke vermogensbestanddelen hij mee wil nemen bij de opbouw van de weerstandscapaciteit. Het is aan de raad om te bepalen in hoeverre hij de volledige benodigde weerstandscapaciteit wil afzonderen in bijvoorbeeld de algemene reserve. Wordt de knop de andere kant opgedraaid, dan worden steeds meer andere vermogensbestanddelen – zoals her te bestemmen bestemmings- en stille reserves, ruimte in de exploitatie (= mogelijke bezuinigingen) en onbenutte belastingcapaciteit - betrokken bij de weerstandscapaciteit. Naarmate de weerstandscapaciteit uit meerdere componenten bestaat, zal het aandeel van de algemene reserve hierin kleiner zijn, welke dan voor andere doelen kan worden ingezet.

Benodigd weerstandsvermogen Naast de keuze omtrent de vermogensbestanddelen die de gemeenteraad wil meenemen in de weerstandscapaciteit, is ook het weerstandsvermogen (mate van de risicodekking) een afweging die de raad kan maken. Enerzijds kan de raad ervoor kiezen om de weerstandscapaciteit de geïnventariseerde risico’s (meer dan) volledig te laten dekken, en anderzijds kan de raad ook beslissen om maar een gedeelte van de risico’s van weerstandscapaciteit te voorzien. Hiermee accepteert de raad dat hij, wanneer alle risico’s zich voor zouden doen, keuzes zal moeten maken met betrekking tot het vrijmaken van middelen om de risico’s op te vangen. Anderzijds hoeft de raad hierdoor bij voorbaat minder middelen te blokkeren als weerstandscapaciteit.

Hogere of lagere stabiliteitsgraad Naast de mogelijkheid om risico’s op te vangen geven de reserves de raad ook de ruimte om een mogelijk negatief exploitatieresultaat op te vangen. Dit vergroot de stabiliteit van het gemeentelijk beleid doordat de gemeente vanuit de reserves eventuele tekorten op kan vangen zonder dat dit de gemeente op korte termijn financieel dwingt om keuzes te maken. Het biedt stabiliteit om als gemeente een buffer te hebben die niet alleen risico’s maar ook begrotingstekorten op kan vangen. Hoe groter deze buffer ten opzichte van de begroting, hoe groter het aantal jaren dat te verwachten is dat het totale exploitatieniveau onveranderd kan blijven. Bij een lagere stabiliteitsgraad is te verwachten dat de schommelingen in de exploitatie groter zullen worden.


Raad met reserves

Kwaliteitsniveau van voorzieningen Het instellen van voorzieningen heeft een verplichtend karakter en de accountant ziet toe op de toereikendheid van de voorzieningen. Toch heeft de raad ook hier een strategische keuze. De raad stelt immers een voorziening in en bepaalt de kaders waarbinnen het college bevoegd is om onttrekkingen aan de voorzieningen te doen. De raad heeft de mogelijkheid om eenmaal vastgestelde kaders te wijzigen. Een bekend voorbeeld is de voorziening voor onderhoudswerkzaamheden. Door het onderhoudsprogramma te extensiveren kan de voorziening bij voorbeeld worden verlaagd.


Raad met reserves

BESTUURLIJKE REACTIE COLLEGE BURGEMEESTER EN WETHOUDERS.


Raad met reserves


Raad met reserves

NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE Terecht merkt het College op dat het onderwerp van het onderhavige onderzoek actueel en belangrijk is. Of het onderzoeksrapport ook moeilijk leesbaar en theoretisch is laten wij graag over aan het oordeel van raadsleden. Tijdens het veldwerk zijn wij regelmatig gestuit op het feit dat raadsleden het onderwerp reserves en voorzieningen als ‘schimmig’ en ‘ingewikkeld’ typeerden (zie ook het Voorwoord). Om die reden hebben wij gemeend om in het rapport een algemeen hoofdstuk op te nemen waarin de belangrijkste begrippen worden uitgelegd en met elkaar in verband gebracht (hoofdstuk 2). Daarnaast hebben wij getracht de problematiek van reserves en voorzieningen inzichtelijk te maken door het rapport af te sluiten met een zestal zogenaamde ‘knoppen’, waaraan de Raad kan draaien om kaders te stellen over dit onderwerp. Tenslotte is juist ons eerste advies gericht op een jaarlijkse training van raadsleden om hun kennis op dit onderwerp te vergroten en om goed zicht te krijgen op de ruimte die zij hebben bij het bepalen van kaderstellend beleid op dit onderwerp.

Naar aanleiding van de overige door het College naar voren gebrachte punten merken wij het volgende op: 1. Wij nemen aan dat bij bij de vaststelling van de nieuwe notitie weerstandvermogen in 2012 de bevindingen van ons onderzoek betrokken zullen worden; 2. Wij achten het verstandig – en volgen daarin de gemeentelijke accountant – dat per reserve een bestedingsplan wordt opgesteld; 3. Wij zijn verheugd dat in de nieuwe notitie weerstandsvermogen zal worden ingegaan op de financiële consequenties van stille reserves; 4. Ook in de fase van de check op feitelijke onjuistheden is opgemerkt dat in het rapport geen aandacht is besteed aan de positie van de algemene reserve van het grondbedrijf. Wij hebben toen opgemerkt dat dit onderzoek een apart onderzoek vereist. Dit hebben wij verantwoord in een voetnoot op pagina 12. Gelet op het bovenstaande en gelet op de bevindingen en analyse in ons rapport adviseren wij de Raad om onze aanbevelingen middels besluitvorming over te nemen.


Raad met reserves

Bijlage 1: Bronnen

/ / / / / / /

Gemeente Heerenveen (2006), Notitie weerstandsvermogen 2006. Gemeente Heerenveen (2008), Financiële Verordening Heerenveen 2009. Gemeente Heerenveen (2008), Programmabegroting 2009. Gemeente Heerenveen (2009), Bestuursrapportage 2009. Gemeente Heerenveen (2007), ‘Voorkómen is beter…’ meerjarenperspectief 2008-2011 gemeente Heerenveen. Gemeente Heerenveen (2010), Reserves en voorzieningen per 1 januari 2010. PriceWaterhouseCoopers (2010), Het is tijd voor een reset!? Rapport van Bevindingen 2009 voor de raad van de gemeente Heerenveen.

Voor dit rapport is gebruik gemaakt van door de organisatie aangeleverd cijfermateriaal vermeld op fiches als in bijlage 2. Alle fiches zijn opvraagbaar bij de griffier. Daarnaast zijn 7 raadsleden telefonisch geïnterviewd en is een discussieavond gehouden met raadsleden op 23 september 2010 in hotel Hajé te Heerenveen. Daarnaast hebben de onderzoekers interviews afgenomen met de griffier, de portefeuillehouder en een medewerker financiën.


Raad met reserves

Bijlage 2: Geregistreerde kenmerken reserves Heerenveen Dienstreserve O&O (762800) Doel:

Het vormen van een buffer voor het opvangen van fluctuaties in de personeelskosten

Soort:

Bestemmingsreserve

Dienst:

Organisatie en Ondersteuning

Voeding:

Storting uit overschotten van budgetten die gerelateerd zijn aan personeelskosten en voorkomen op de kostenplaatsen (maximaal 5% per jaar)

Aanwending:

Incidentele aanwending binnen de bedrijfsvoering

Minimumbedrag:

0

Maximumbedrag:

Maximaal 5% van de salarisbudgetten van de dienst

Rentetoevoeging:

Nee

Saldo rekening 31 december 2009: € 0 Toelichting:

27

Aanwendingsvoorstellen dienen aan de directie te worden voorgelegd. De directie kan besluiten om de dienstreserves elders in de organisatie aan te wenden, indien er sprake is van een zwaarder probleem. In de concernstukken rapporteert het diensthoofd over de stand van de dienstreserve en eventuele voornemens tot gebruik ervan27

Gemeente Heerenveen (2010), Reserves en voorzieningen per 1 januari 2010, 29. 35


Raad met reserves

Ingevuld fiche Onderwerp

Reserves en voorzieningen

Gegevens Afdeling

Organisatie en Ondersteuning

Productgroep Naam

Dienstreserve O&O (762800)

Saldo 31-122009

€0

Algemeen Instellingsdatum

-

Raadsbesluit (nummer en datum besluit)

-

B&W-besluit (nummer en datum besluit)

-

Doel (omschrijving)

Het vormen van een buffer voor het opvangen van fluctuaties in de personeelskosten.

Nut en noodzaak (toelichting)

-

Einddatum reserve

-

Financieel Bestedingsplan J/N (indien J, graag bijvoegen)

N

Gewenste omvang (minimum/maximum)

Minimumbedrag:

0

Maximumbedrag: Maximaal 5% van de salarisbudgetten van de dienst. Gewenste omvang bepaald op basis van. (toelichting)

-

Laatste evaluatie (indien plaatsgevonden, graag bijvoegen)

-

Laatste actualisatie gewenste omvang

-

(indien plaatsgevonden, graag bijvoegen) Wijze van storting (systematiek en besluitvorming)

Storting uit overschotten van budgetten die gerelateerd zijn aan personeelskosten en voorkomen op de kostenplaatsen (maximaal 5% per jaar).

Wijze van onttrekking (systematiek en

36


Raad met reserves

besluitvorming) Stand verplichtingen (per 31-12-09)

-

Bestedingsverloop (na 31-12-2009)

-

Specifieke vragen Consequenties i.g.v. opheffing (etc.)

-

Ruimte voor nadere toelichting Rentetoevoeging: Nee Toelichting:

Aanwendingsvoorstellen dienen aan de directie te worden voorgelegd. De directie kan besluiten om de dienstreserves elders in de organisatie aan te wenden, indien er sprake is van een zwaarder probleem. In de concernstukken rapporteert het diensthoofd over de stand van de dienstreserve en eventuele voornemens tot gebruik ervan.


Raad met reserves

Bijlage 3: Normenkader Norm

Heerenveen

Skarsterlân

Lemsterland

Opsterland

Algemene normen 1.

Beleid en uitvoering voldoen aan het wettelijk kader en de begrotingsen verslaggevingregels (inclusief eigen verordeningen, spelregels etc).

Voldaan: in beleid en uitvoering zijn geen strijdigheden aangetroffen en ook de accountant heeft goedkeurende verklaring gegeven.



Deels voldaan: het gebruik van egalisatiereserves is in strijd met eigen voorschriften.

2.

Het beleid is helder geformuleerd, bevat concrete toetsbare afspraken en wordt op de uitvoering bewaakt.

Niet voldaan: er is geen compleet en door de raad vastgesteld beleidskader,

Voldaan: De gemeenteraad heeft een helder beleidskader vastgesteld.

Voldaan: De gemeenteraad heeft een helder beleidskader vastgesteld.

Voldaan: de raad heeft een specifiek beleidskader vastgelegd in de nota Reserves en Voorzieningen.

3.

De informatievoorziening / verantwoording is:

Beperkt voldaan:

Beperkt voldaan:

Deels voldaan:

Beperkt voldaan:

a.

a) de accountant heeft wat betreft getrouwheid een goedkeurend oordeel gegeven.




betrouwbaar (juiste informatie);

b.

toereikend (beantwoordt aan het doel);

c.

inzichtelijk (qua presentatie en toelichting)

b) uit de verantwoording blijkt niet de koppeling met beleid en de toereikendheid van reserves c) een integraal overzicht van mutaties en specificatie per reserve en programma ontbreekt.

b) uit de verantwoording blijkt niet de koppeling met beleid en de toereikendheid van reserves c) de kadernota biedt inzicht, het overzicht in de jaarrekening is niet helder.

b) de verantwoording legt een koppeling tussen beleid en resultaatbestemming. Interne financiering wordt door raadsleden niet als helder ervaren.

b) uit de verantwoording blijkt niet de koppeling met beleid en de toereikendheid van reserves

c) kadernota en jaarrekening bieden goed inzicht in de reserves.

c) het grote aantal reserves maakt de verantwoordingsinformatie ontoegankelijk.

Voldaan .

Voldaan

Welk gemeentelijk beleid, in aanvulling op bestaande wet- en regelgeving, is vastgesteld ten aanzien van reserves en voorzieningen. 4.

Eens per vier jaar verschijnt een nieuwe nota reserves en voorzieningen met daarin het beleid ten aanzien van: a.

De vorming en besteding van reserves;

b.

De vorming en besteding van voorzieningen;

c.

De toerekening en verwerking van rente over reserves;

d.

Stille reserves;

e.

Jaarlijkse evaluatie van (de noodzaak) reserves en voorzieningen;

f.

Informatievoorziening over reserves en voorzieningen aan de

Niet voldaan: het meest recente beleidskader dateert uit 2000.

Deels voldaan: In 2008 heeft de raad een nieuw beleidskader opgesteld als opvolger van het kader uit 2004. De nota besteedt niet aan alle punten aandacht.

38

Norm

Heerenveen

Skarsterlân

Lemsterland

Opsterland

Niet voldaan: niet in een beleidskader vastgelegd. Beargumentering maakt geen deel uit van het vaste format voor reserves.

Deels voldaan: het beleidskader van de gemeente Skarsterlân kent hiernaast een inkomensfunctie en bufferfunctie. Bewust beleid tot minimaal aantal bestemmingsreserves. Argumentatie noodzaak is niet vastgelegd.

Voldaan:

Deels voldaan: de Nota reserves en voorzieningen kent ook de financieringsfunctie en bufferfunctie. Bewust beleid tot minimaal aantal bestemmingsreserves. Bewust streven naar beperking van aantal reserves en de levensduur ervan. Wanneer termijn verstrijkt moet college dit verantwoorden,

Beperkt voldaan: de onderdelen a, c, d en e zijn vastgelegd per reserve en voorziening, de overige onderdelen niet. Deze indeling is niet verankerd in een door de raad vastgesteld beleidskader

Deels voldaan: in het beleidskader zijn per reserve de onderdelen a, c-d vastgelegd, deel b, e-g niet. In het beleidskader staan hier echter geen voorschriften voor opgenomen.

Voldaan,

Voldaan: de Nota reserves en voorzieningen bevat een gedetailleerd overzicht per reserve / voorziening. Verankerd in financiële verordening.

Deels voldaan: PB 2009 berekening van weerstandsvermogen (AR), stille reserves P.M. Risico’s zijn opgesomd maar niet gekwantificeerd. In PB wordt aangekondigd dat beleid in de toekomst moet worden gevormd.

Deels voldaan: PB 2009 Berekening van het weerstandsvermogen, stille reserves genoemd, maar niet geïnventariseerd. Risico’s boven €1 miljoen genoemd. Geen volledige opsomming en kwantificering. Beleid neergelegd in beleidskader reserves en voorzieningen (2008).

raad. 5.

6.

Bestemmingsreserves worden uitsluitend gevormd: a.

Wanneer een reserve beargumenteerd het meest geëigende middel is om de beoogde doelstelling te realiseren, en;

b.

Voor middelen die gereserveerd dienen te blijven voor het doel waarvoor zij beschikbaar zijn gesteld, zolang de middelen nog niet zijn besteed (spaarfunctie), of;

c.

In situaties waarbij het verloop van de jaarlijkse lasten schommelingen vertoont van boven een te bepalen grens waardoor deze lasten – zonder een reserve – niet of nauwelijks op een evenwichtige wijze in meerjarig kader kunnen worden geraamd (egalisatiefunctie).

Bij de instelling van een bestemmingsreserve zijn de volgende zaken in een raadsbesluit vastgelegd: a.

het doel van de reserve;

b.

het motief en noodzaak van de instelling;

c.

de wijze waarop de reserve wordt gevoed;

d.

of er rente / inflatiecorrectie wordt bijgeschreven inclusief percentage;

e.

de benodigde omvang / het plafond van de reserve;

f.

de maximale duur van de reserve;

g.

bestedingsplan.

Welk beleid is vastgesteld ten aanzien van het weerstandsvermogen en hoe zijn stille reserves hierin meegenomen? 7.

De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen in de begroting bevat tenminste: a.

een inventarisatie van de weerstandscapaciteit inclusief stille reserves;

b.

een inventarisatie van de risico’s;

c.

het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en risico’s inclusief stille reserves.

Deels voldaan: 2009 bevat een berekening weerstandsvermogen, echter zonder stille reserves. Opsomming risico’s, maar niet gekwantificeerd. Beleid vastgelegd in afzonderlijke nota (2006)

Beperkt voldaan: PB 2009 bevat een berekening van het weerstandsvermogen (vrij aanwendbare Algemene reserve) maar zonder stille reserves. Risico;’s opgesomd, maar niet gekwantificeerd. Beleid in aparte nota (2005).

Wat is de rol van de raad ten aanzien van de totstandkoming van het beleid met betrekking tot reserves en voorzieningen?


Raad met reserves

Norm

Heerenveen

Skarsterlân

Lemsterland

Opsterland

8.

Niet voldaan: Heerenveen kent geen recente door de raad vastgestelde nota R&V.

Voldaan: de raad heeft in 2008 het kader vastgesteld, waarbij discussie en motie over vereffeningsreserve.

Voldaan

Voldaan: de raad heeft 2008 het kader vastgesteld. Discussie en amendement bij behandeling.

De raad heeft een actieve rol bij het ontwikkelen van het beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen. Dit blijkt bijvoorbeeld uit: a.

Raad stelt Nota reserves en voorzieningen vast;

b.

In de raad of commissie vindt discussie plaats over de Nota reserves en voorzieningen.

Hoe en door wie zijn het oorspronkelijke doel en de oorspronkelijke omvang van reserves en voorzieningen bepaald? Voldaan: besluitvorming bij JR / PB, bij het meerjarenperspectief legt de raad al een groot gedeelte van de reserves vast.

Voldaan: besluitvorming bij JR / PB. Vooral bij de kadernota vindt discussie plaats over reserves.

Voldaan: besluitvorming bij PB / JR en tussentijdse besluiten.

Voldaan: besluitvorming bij PB / JR / rapportages en ook via tussentijdse besluiten.

10. Het college en de raad reageren adequaat op signalen van de accountant ten aanzien van reserves en voorzieningen.

Deels voldaan: de opmerking dat Heerenveen ‘scherp aan de wind zeilt’ is een vast onderdeel van het jargon binnen de gemeente geworden. Opmerking over de beoogde besteding van reserves en voorzieningen zijn nog niet opgevolgd.

Voldaan: opmerkingen over risicomanagement hebben bij raad en college tot actie geleid.

Deels voldaan: accountant is niet zichtbaar voor raad. Wel gesprek met auditcommissie maar in interviews vooral een rol tijdens de controle in dialoog met de organisatie.

Voldaan: opmerkingen over risico’s mede aanleiding tot nieuwe nota reserves en voorzieningen.

11. Er vindt jaarlijks (in de begroting) evaluatie van de bestemmingsreserves plaats, waarbij iedere reserve wordt beoordeeld op:

Beperkt voldaan: de reserves en voorzieningen worden jaarlijks formeel tegen het licht gehouden (jaarrekening). Niet verankerd in beleidskader.

Deels voldaan: de reserves en voorzieningen worden jaarlijks tegen het licht gehouden (kadernota). Niet verankerd in beleidskader.

Voldaan: Noodzaak tot periodiek evalueren vastgelegd in beleidskader. Deze evaluatie vindt eens per jaar plaats.

Deels voldaan: dit is met de laatste nota reserves en voorzieningen gebeurd. Voornemen om iedere 4 jaar te evalueren.

Deels voldaan: aan iedere onttrekking ligt een raadsbesluit (begroting / jaarrekening) ten grondslag (onderdeel accountantscontrole). Bestedingsplan bij kadernota.

Voldaan: aan iedere onttrekking ligt een raadsbesluit (begroting / jaarrekening) ten grondslag (onderdeel accountantscontrole). Bestedingsplan aanwezig.

Voldaan: aan iedere onttrekking ligt een raadsbesluit (begroting / jaarrekening) ten grondslag (onderdeel accountantscontrole). Bestedingsplan aanwezig.

9.

De raad besluit over (beoogde) toevoegingen en onttrekkingen aan reserves en voorzieningen bij het vaststellen van de begroting en jaarrekening.

a. noodzaak; b. toereikendheid en vrij besteedbare ruimte.

In hoeverre heeft de besluitvorming door de raad conform de regels plaatsgevonden? 12. Stortingen in en onttrekkingen aan bestemmingsreserves vinden plaats na een raadsbesluit volgens het vastgestelde bestedingsplan.

Deels voldaan: aan iedere onttrekking ligt een raadsbesluit (begroting / jaarrekening) ten grondslag (onderdeel accountantscontrole). Geen bestedingsplan.

Op welke wijze is de informatie-uitwisseling tussen B&W en de raad ten aanzien van de instelling en het verloop van reserves en voorzieningen in relatie tot de beleidsuitvoering en doelbereiking vormgegeven? 13. Voor elke bestemmingsreserve verstrekt het college jaarlijks verantwoordinginformatie over de onder norm 6 genoemde punten.

Voldaan: voor zover aanwezig wordt hierover jaarlijks in een bijlage bij jaarrekening

Niet voldaan: Verantwoording via Nota reserves en voorziening.

Voldaan: voor zover aanwezig jaarlijks in bijlage bij begroting gerapporteerd.

Niet voldaan: Verantwoording via de nota reserves en voorzieningen. 40


Raad met reserves

Norm

Heerenveen

Skarsterlân

Lemsterland

Opsterland

gerapporteerd. 14. De raad ontvangt voor besluitvorming over (bestemmings)reserves inzicht in oorzaken en omvang van toevoegingen en onttrekkingen aan reserves in relatie tot de doelen die men wenst te bereiken.

Niet voldaan: de PB biedt bij programma’s geen inzicht in resultaatbestemming. Alleen het saldo van baten en lasten.

Niet voldaan: de PB biedt bij programma’s geen inzicht in resultaatbestemming. Alleen het saldo van baten en lasten

Voldaan: de Programma Begroting geeft inzicht in mutaties per begrotingsprogramma, maar niet welke reserve. Informatie over de specifieke reserves wordt geboden in de financiële begroting.

Niet voldaan: de PB biedt bij programma’s geen inzicht in resultaatbestemming. Alleen het saldo van baten en lasten

15. Het college informeert de raad over:

Voldaan: Instelling voorzieningen is een raadsbesluit, in toelichting op balans staan mutaties in voorzieningen. Hierop controleert de accountant.




16. Het college informeert de raad voor besluitvorming over begroting en jaarrekening over oorzaken en omvang van toevoegingen en onttrekkingen aan voorzieningen in relatie tot de beleidsdoelen die men wenst te bereiken.

Niet voldaan: mutaties in voorzieningen zijn summier toegelicht. Geen koppeling met beleid.



Beperkt voldaan: Ook mutaties in voorzieningen zijn uitgebreid toegelicht, echter geen koppeling met beleid.

17. Het college geeft de informatievoorziening zodanig vorm dat deze voor de raadsleden begrijpelijk is.

Beperkt voldaan: Raadsleden missen het overzicht over de reserves.

Voldaan: Alleen de precieze werking van bespaarde rentebaten leidt incidenteel tot vragen.

Deels voldaan: Het gedeelte van de Algemene reserve dat is geblokkeerd roept vragen bij raadsleden op,

Beperkt voldaan: De raadsleden menen weliswaar dat het inzicht sinds 2008 is verbeterd, maar missen het overzicht.

Niet voldaan: De jaarrekening biedt slechts op geaggregeerd niveau een overzicht van mutaties.

Niet voldaan: De jaarrekening biedt slechts op geaggregeerd niveau een overzicht van mutaties.

Deels voldaan: De jaarrekening bevat per programma weliswaar een toelichting op de resultaatbestemming, maar geen koppeling met het beleid

Deels voldaan: bij jaarrekening uitgebreid overzicht met toelichting per onttrekking per reserve.

a. de instelling van voorzieningen; b. de stand van en mutaties van voorzieningen.

In hoeverre zijn de bij de instelling beoogde doelen behaald? 18. De raad ontvangt over alle reserves en voorzieningen achteraf inzicht in de toevoegingen en onttrekkingen in relatie tot de bereikte beleidsresultaten.


Raad met reserves

RAAD MET RESERVES. Onderzoek naar Reserves en Voorzieningen REKENKAMERCOMMISSIE HEERENVEEN

Recommend Documents