Provinciale Staten van Noord-Holland Voordracht Haarlem, 11 maart 2013 Onderwerp: Agenda Groen Bijlagen: -
Aanbiedingsbrief aan Provinciale Staten
-
Agenda Groen, getiteld ‘Licht op groen!’
-
Bijlage ‘Afronding voormalige RodS-projecten’
-
Nota van beantwoording op ingediende reacties
1. Inleiding In de afgelopen jaren is het ‘groene’ beleidsveld sterk in beweging geweest. Onder het vorige Kabinet hebben het Rijk en de provincies overeenstemming bereikt over verregaande decentralisatie van het natuur-, recreatie- en landschapsbeleid en over bezuinigingen op dit beleidsveld. De nu ter besluitvorming voorliggende Agenda Groen is het provinciale antwoord op deze ontwikkelingen en bevat een nieuwe koers voor het groene beleidsveld. In de Agenda Groen beschrijven wij hoe wij met méér verantwoordelijkheden, maar minder middelen dan voorheen, de bescherming van een groen, toegankelijk en aantrekkelijk Noord-Holland willen blijven vormgeven. De verantwoordelijkheidsverdeling die het Rijk en de provincies eind 2011 in het ‘Onderhandelingsakkoord decentralisatie natuur’ (hierna: ‘natuurakkoord’) hebben afgesproken, vormt het belangrijkste kader voor de Agenda Groen. Andere belangrijke kaders zijn de afspraken die het Rijk en het InterProvinciaal Overleg (IPO), en de provincies onderling, daarna nog hebben gemaakt (o.a. de aanvulling op en de uitvoeringsafspraken bij het natuurakkoord, het rapport van de commissie-Jansen en afspraken over de afwikkeling van het Investeringsbudget Landelijk Gebied); het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II; het provinciale coalitieakkoord en de provinciale begroting 2013, waarin Provinciale Staten extra middelen hebben vrijgemaakt voor natuurontwikkeling en -beheer.
2. Totstandkoming van de Agenda Groen De totstandkoming van de Agenda Groen heeft ongeveer anderhalf jaar in beslag genomen en hierbij zijn vele partijen betrokken geweest. Ook wanneer geen natuurakkoord zou zijn gesloten, zou herziening van het provinciale groenbeleid gewenst zijn geweest, aangezien de beleidsnota ‘Noord-Holland Natuurlijk!’ uit 2005 sterk verouderd was. Daarom was in het provinciale coalitieakkoord van medio 2011, ruim voordat het natuurakkoord een feit was, reeds een ‘strategische heroriëntatie’ op het groene beleid aangekondigd. Tijdens de totstandkoming van de Agenda Groen is steeds sprake geweest van voortschrijdend inzicht: aanvankelijke onduidelijkheden werden langzaamaan helder door nadere afspraken met het Rijk, binnen het IPO of door keuzes die wij zelf maakten. Tegelijkertijd werden ook nieuwe onzekerheden opgeworpen: de vele uitwerkingsvragen die het natuurakkoord met zich meebracht en de val van het Kabinet-Rutte I zijn hier voorbeelden van.
Op 7 oktober 2011 en 14 maart 2012 hebben wij twee brede conferenties voor alle stakeholders bij het groenbeleid georganiseerd. Na deze conferenties hebben alle gebiedscommissies en een breed samengestelde werkgroep ‘Partners in het Veld’ adviezen uitgebracht over de door hen gewenste inhoud van de Agenda Groen. Mede op basis van deze adviezen hebben Gedeputeerde Staten op 18 september 2012 een concept-Agenda Groen vastgesteld en vrijgegeven voor externe consultatie. In deze consultatieronde kon iedereen reageren op de inhoud van de conceptAgenda. Er zijn 60 reacties ontvangen. In de bijgevoegde nota van beantwoording treft u een overzicht aan van de indieners en de reactie hierop van Gedeputeerde Staten. Op 18 oktober 2012 is de concept-Agenda Groen besproken met de Statencommissie Ruimte & Milieu. Nu is de laatste stap bereikt: op 15 januari 2013 hebben Gedeputeerde Staten besloten de definitieve Agenda Groen ter besluitvorming voor te leggen aan Provinciale Staten.
3. Inhoud van de Agenda Groen Hierna lichten we de belangrijkste onderdelen van de Agenda Groen toe. Daarbij gaan wij ook steeds in op de wijzigingen die zijn aangebracht ten opzichte van de concept-Agenda uit september 2012. Wanneer sprake mocht zijn van interpretatieverschillen, is de tekst van de Agenda Groen leidend. 3.1 Algemeen De rode draad van de Agenda Groen is weergegeven in de inleiding ‘Beschouwen’. Hier benadrukken wij dat het gedecentraliseerde groenbeleid bij de provincie Noord-Holland in goede handen is; dat de urgentie voor het beschermen en ontwikkelen van groen niet is verdwenen, maar dat tegelijkertijd in de afgelopen jaren enkele mooie successen zijn geboekt. Ondanks de beschikbaarheid van extra provinciale middelen en aanvullende middelen uit het regeerakkoord, kunnen de rijksbezuinigingen niet volledig worden opvangen en maken wij dus keuzes om de tering naar de nering te zetten. Hierbij gooien wij niet het kind met het badwater weg en houden wij onverkort vast aan de afronding van de Ecologische Hoofdstructuur en adequaat natuurbeheer. We willen het groenbeleid dichter bij bewoners, ondernemers en maatschappelijke organisatie brengen door hen nauwer bij de beleidsontwikkeling en -uitvoering te betrekken. Ook willen we de voorheen tamelijk gescheiden beleidsvelden van natuur, recreatie en landschap verder integreren en vereenvoudigen en de bestuurlijke drukte in het groene beleidsveld terugdringen. Aanpassingen t.o.v. de concept-Agenda Groen In de gehele tekst zijn aanpassingen gedaan om passages te verduidelijken en te laten aansluiten bij recente ontwikkelingen. Belangrijke ontwikkelingen die sinds het vaststellen van de conceptAgenda Groen hebben plaatsgevonden, zijn: - de publicatie van het nieuwe regeerakkoord, waarin extra middelen voor natuur zijn gereserveerd, maar tegelijkertijd de afschaffing van het BTW-compensatiefonds en de invoering van de Wet-Hof zijn aangekondigd; -
de vaststelling van de provinciale begroting 2013. Hierin zijn extra middelen voor gereserveerd voor de afronding van de EHS, RodS-projecten en voor beheer. In de meerjarenraming moet echter rekening worden gehouden met de hierboven genoemde aankondi-
-
gingen uit het regeerakkoord; het advies van de commissie-Jansen over de ‘verdelingsvraagstukken’ uit het natuurakkoord en de afwikkeling van het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG), waardoor meer duidelijkheid is ontstaan over de financiële consequenties van het natuurakkoord.
Mede als gevolg van deze ontwikkelingen is het financiële kader in de Agenda Groen (hoofdstuk ‘Betalen’) geheel herzien. De Agenda Groen past binnen de kaders van de begroting 2013. De € 200 miljoen die het regeerakkoord beschikbaar stelt voor natuur is nog niet in deze tabel verwerkt, omdat eventuele (rijks)kaders voor de besteding ervan nog niet duidelijk zijn en dit bedrag nog verdeeld moet worden tussen provincies. Het IPO stelt zich op het standpunt dat deze middelen geoormerkt moeten worden toegevoegd aan het provinciefonds, zodat maximale vrijheid bij de besteding ervan is gewaarborgd. De gevolgen van het mogelijk afschaffen van het BTWcompensatiefonds zijn voor deze Agenda Groen nog niet relevant. Wel worden de mogelijke gevolgen meegenomen bij het opstellen van het Programma Groen; de lijst met te financieren projecten. In essentie komt het erop neer dat wanneer wij BTW-plichtig worden, wij met hetzelfde geld minder projecten kunnen financieren. Het Programma Groen wordt in maart 2013 aan GS voorgelegd. 3.2 Hoofdstuk ‘Beschermen’ Centraal in dit hoofdstuk staat de introductie van het begrip ‘provinciale groenstructuur’ en de bescherming ervan. De provinciale groenstructuur bestaat uit drie ‘niveaus’, die alle via de Provinciale Ruimtelijke Verordening Structuurvisie (PRVS) worden beschermd: - de Ecologische Hoofdstructuur (EHS); -
de bufferzones;
-
het landelijk gebied.
In de voorbereiding van de Agenda Groen is lang gediscussieerd over de vraag of delen van de EHS geschrapt (‘ontgrensd’) of zelfs verkocht zouden moeten worden. Aanleiding voor deze discussie waren de rijksbezuinigingen en de vrees van agrariërs dat zij hun als EHS begrensde gronden niet langer aan de overheid konden verkopen, aangezien deze sinds eind 2010 hiervoor geen middelen meer beschikbaar stelde. Met het beschikbaar stellen van extra middelen voor de EHS in de begroting 2013 hebben Provinciale Staten laten zien dat de uitspraak in het collegeakkoord dat ‘de EHS op de kaart blijft’, gestand kan worden gedaan. Met deze extra middelen kan ook de koopplicht in ere worden hersteld, zodat agrariërs hun als EHS begrensde gronden te allen tijde aan de overheid kunnen verkopen. Het onverkort vasthouden aan de EHS zal een positief effect hebben op de biodiversiteit in de provincie. Ook blijft ons zodoende een ingewikkeld proces van herbegrenzing van de EHS bespaard – een proces dat we in 2010 juist hebben doorlopen. Financiering van de EHS kan via de inzet van ruilgronden (zgn. ‘BBL-gronden’, die het Rijk beschikbaar stelt) en aanvullende provinciale middelen. De EHS is inmiddels voor 88% gerealiseerd; de resterende 12% kan naar verwachting binnen vijftien jaar worden afgerond. Ook over de toekomst van de Recreatie-om-de-Stad-opgave (RodS) is veel gesproken. Het Rijk beschouwt RodS als vervallen doel en levert enkel nog een beperkte bijdrage via BBL-gronden. Hierdoor hebben wij de restant-opgave RodS moeten prioriteren. Per project geven wij in de Bijlage ‘Afronding voormalige RodS-projecten’ aan hoeveel middelen wij nog beschikbaar stellen. In sommige gevallen zal de focus van het project worden verlegd van de aanleg van ‘vlakgroen’ door verwerving en inrichting, naar de aanleg van verbindingen van de stad naar het platteland en andere manieren om aan de recreatiebehoefte te voldoen. Hierbij willen wij mogelijkheden bieden voor de ontwikkeling van nieuwe bestemmingen die passen bij de recreatieve functie van deze gebieden, al dan niet met een commercieel karakter.
Aanpassingen t.o.v. de concept-Agenda Groen Kwaliteit en kwantiteit EHS. In de concept-Agenda lag sterk de nadruk op de kwantiteit van de EHS – geen verkleining of herijking van de EHS. In de definitieve Agenda Groen is ook nadruk gelegd op de kwaliteit van natuur- en milieucondities. Hierdoor is de tekst evenwichtiger geworden en sluit deze beter aan op recente studies van het Planbureau voor de Leefomgeving, waarin het belang van natuur-, milieu- en waterkwaliteit voor de biodiversiteit wordt benadrukt. Verwerving en doorlevering van gronden. Het nieuwe protocol voor verwerving en doorlevering van (natuur- en recreatie-)gronden is nog niet beschikbaar. Voor de totstandkoming hiervan dient nog een aantal stappen te worden gezet, in overleg met het Rijk, andere provincies en de beheerders. In de passage over verwerving en doorlevering van gronden in de Agenda Groen is duidelijker tot uitdrukking gebracht dat wij ons bij verwerving en doorlevering van gronden zullen conformeren aan de juridische eisen van gelijkberechtiging (tussen natuurbeherende organisaties en particulieren) en het verbod op staatssteun. Hierover is de laatste jaren veel jurisprudentie opgebouwd. Metropolitane Landschap. In de concept-Agenda werden de bufferzones en de Nationale Landschappen – twee door het Rijk losgelaten regimes voor landschapsbescherming – samengevoegd tot het nieuwe beschermingsregime ‘Metropolitane Landschap’. Deze term leidde echter tot verwarring en negatief sentiment. Verwarring omdat ‘Metropolitane Landschap’ tevens de benaming is van een gebiedsproces in de Metropoolregio Amsterdam (maar in die context geen planologisch beschermingsregime) en negatief sentiment omdat met name in Laag Holland dit begrip werd geïnterpreteerd als ‘benutting’ van het open landschap voor/door de metropool Amsterdam. Daarnaast ontstond onduidelijkheid wat de betekenis van dit nieuwe beschermingsregime zou worden: zouden er de regels van de voormalige bufferzones of van de voormalige Nationale Landschappen gaan gelden? Om deze reden stellen wij in de definitieve Agenda Groen voor om de bufferzones ongemoeid te laten, de Nationale Landschappen te laten vervallen en voor de gebieden die voorheen onder de Nationale Landschappen vielen (maar niet onder de bufferzones), bij de volgende Structuurvisie-herziening af te wegen of deze onder het bufferzoneregime gaan vallen, of onder het ‘gewoon landelijk gebied’. Deze oplossing heeft een aantal voordelen: -
de beladen term ‘Metropolitane Landschap’ als nieuw planologische beschermingsregime,
-
wordt niet geïntroduceerd; er blijft duidelijkheid over de betekenis van de beschermingsregimes (het bufferzone-
-
regime bestaat immers al in de PRVS); er is op dit moment geen sprake van verlies van bescherming, want de huidige Structuurvisie en PRVS vigeert nog. De afweging welke gebieden straks onder welk regime vallen, wordt bij een volgende herziening van de Structuurvisie door Provinciale Staten gemaakt. Dit is immers het juiste moment om deze ruimtelijke afweging te maken;
-
de figuur van Nationale Landschappen kan verdwijnen, waardoor de hoeveelheid ‘groene beleidscategorieën’ vermindert.
Nieuwe subsidieregelingen voor recreatie. Na het beëindigen van het programma Recreatie om de Stad is in de definitieve Agenda Groen nadere invulling gegeven aan het nieuwe recreatiebeleid. Hieraan is de introductie van twee nieuwe subsidieregelingen gekoppeld: - voor voorzieningen voor de rivier- en chartervaart en jachthavens; -
voor toeristische overstappunten.
Beide subsidieregelingen zullen na vaststelling van de Agenda Groen worden uitgewerkt. Middelen voor de uitvoering van de regelingen zijn gereserveerd. Pilot beheerarme natuur. In de concept-agenda was een pilot beheerarme natuur in het Oostzanerveld aangekondigd. Deze locatiekeuze heeft veel reacties opgeroepen. In de definitieve agenda is de pilot beheerarme natuur gehandhaafd, maar de locatie Oostzanerveld niet langer genoemd. In het komend half jaar zal een voorstel worden voorbereid voor een geschikte locatie voor deze pilot. Het uiteindelijke besluit voor een locatiekeuze zal medio 2013 aan Provinciale Staten worden voorgelegd. 3.3 Hoofdstuk ‘Beheren’ Centraal in het hoofdstuk over natuur- en recreatiebeheer staat de noodzaak om met minder middelen, een adequaat beheer van natuur- en recreatiegebieden te blijven ondersteunen. Wat betreft de organisatie van het beheer wordt het belang onderstreept van verdergaande samenwerking tussen natuur- en recreatiebeheerders en een grotere onafhankelijkheid van overheidsfinanciering. Voor de recreatieschappen wordt een nieuwe koers aangekondigd, die in het komende half jaar uitgewerkt zal worden. Hierbij willen wij sturen op meer zeggenschap (als grootste betaler van elk recreatieschap), een betere verdeling van lusten en lasten tussen de schappen (verevening) en het tegengaan van bestuurlijke drukte door ons terug te trekken uit de recreatieschappen in het noorden van de provincie. Voor het weidevogelleefgebied wordt een nieuwe koers ingezet door ons sterker dan voorheen te richten op ‘kerngebieden’ waar optimale condities voor weidevogels kunnen worden gecreëerd. Met deze aanpak gaan we de versnippering van beheersubsidies tegen en investeren we niet langer in gebieden waar agrarisch natuurbeheer niet het gewenste resultaat heeft. Wat betreft het flora- en faunabeheer wordt het bestaande beleid gecontinueerd, met specifieke aandacht voor de ganzen- en damhertenproblematiek. Aanpassingen t.o.v. de concept-Agenda Groen Recreatieschappen. De in de concept-agenda aangekondigde uittreding uit recreatieschap Geestmerambacht en niet-toetreding tot recreatieschap Westfriesland is nader gemotiveerd. Flora- en faunabeheer. De passage over de bestrijding van ganzenschade is aangescherpt en in overeenstemming gebracht met het eind 2012 gesloten akkoord tussen Ganzen7 en IPO. Voor de tegemoetkomingen faunaschade die worden uitgekeerd door het Faunafonds – en waarvoor de provincies vanaf 2014 verantwoordelijk worden – is uitgegaan van een taakstellend budget, dat aansluit op een realistisch geacht schadeniveau. Boekjaarsubsidies. Enkele organisaties die actief zijn in het beheer van natuurgebieden of recreatieve verbindingen ontvangen een structurele, jaarlijkse subsidie. Wij constateren dat de figuur van deze ‘boekjaarsubsidies’ in toenemende mate op gespannen voet staat met het beginsel van gelijkberechtiging, waaraan wij veel waarde hechten. Wij zullen daarom in 2013 met de organisaties die een boekjaarsubsidie ontvangen, in gesprek gaan over de toekomst van deze subsidie en eventuele ombouw van (delen van) deze subsidie naar financiering van concrete beleidsdoelen, zoals het onverkort realiseren van de EHS, de verbetering van de kwaliteit en het beheer van bestaande groengebieden en de ondersteuning van vrijwilligers en natuur- en milieueducatie. Hierbij zal geen sprake zijn van een bezuiniging op groene doelen, maar mogelijk wel van een andere allocatie van middelen of een andere manier van subsidieverstrekking of opdrachtverlening.
3.4 Hoofdstuk ‘Betrekken’ In dit hoofdstuk staat het betrekken van bewoners, maatschappelijke partners, ondernemers, andere overheden en kennisinstellingen centraal. Door veel aandacht te besteden aan participatie van bewoners bij groenprojecten, vrijwilligersondersteuning en natuur- en milieueducatie (NME), geven wij hier vorm aan. Via drie pilots (landgoederen, duinenfonds en natuurbegraven) worden private partijen nauwer betrokken bij de uitvoering van het groenbeleid. Het aantal gebiedscommissies en andere bestuurlijke overleggen wordt gereduceerd. Ook nu het Rijk de Nationale Parken heeft ‘losgelaten’, continueren wij de Parken en onze deelname eraan. Wij continueren een groot deel van de voormalige rijkssubsidie op eigen kosten (75%, aflopend tot 60% van de voormalige rijkssubsidie). Onze verwachting is dat de Nationale Parken het restant kunnen opvangen door de gemeenten of andere partijen om een bijdrage te vragen, of door bezuinigingen op de eigen uitgaven. Aanpassingen t.o.v. de concept-Agenda Groen Programma Draagvlak voor Groen. Wij stellen middelen beschikbaar voor een nieuw, samenhangend programma, gericht op vrijwilligersondersteuning en NME. Dit programma ‘Draagvlak voor Groen’ zal in 2013 door het IVN en de samenwerkende natuurbeherende organisaties worden opgesteld. De Agenda Groen benoemt enkele kaders voor dit programma. Met het programma Draagvlak voor Groen stimuleren we vraaggerichte samenwerking tussen aanbieders van vrijwilligersondersteuning en NME. De financiering van het programma komt uit bijdragen die wij voorheen beschikbaar stelden aan individuele organisaties: de boekjaarsubsidie van IVN (€ 135.000) – die daarmee als separate boekjaarsubsidie zal worden beëindigd –, een deel van de boekjaarsubsidie van Landschap Noord-Holland (circa € 400.000) en een extra investering van de provincie (€ 100.000). Zodoende komt in totaal meer geld beschikbaar voor vrijwilligersondersteuning en NME via een generiek programmabudget, dat wij beschikbaar stellen op voorwaarde dat het IVN en de natuurbeherende organisaties ons een gezamenlijk, samenhangend programma aanbieden. Gebiedscommissies. Door de gebiedscommissies werd in de concept-Agenda een terugtrekkende beweging van de provincie waargenomen. In de definitieve Agenda Groen is bevestigd dat de ondersteuning van de gebiedscommissies op hetzelfde niveau blijft.
4. Financiën, communicatie en vervolgprocedure Financiën De financiële kaders van de Agenda Groen zijn weergegeven in het hoofdstuk ‘Betalen’. De financiering van de Agenda Groen past binnen de budgettaire kaders van de provinciale begroting en de nog beschikbare Rijksmiddelen. Communicatie Wanneer Provinciale Staten instemmen met de Agenda Groen, zal hierover worden gecommuniceerd richting onze partners in het landelijk gebied, via de website, digitale nieuwsflits, het NH Weekbericht en NH Kwartaalblad en enkele werkbezoeken van de portefeuillehouder.
Vervolgprocedure Zeer spoedig na vaststelling van de Agenda Groen zullen Gedeputeerde Staten het Programma Groen 2013 vaststellen. Het Programma Groen is de jaarlijkse lijst met door ons te financieren projecten. Het Programma Groen zal ter kennisname aan Provinciale Staten worden gezonden en zal ook gaan dienen als verantwoording aan Provinciale Staten over de voortgang van de groenprojecten. Ook zullen Gedeputeerde Staten op korte termijn een nieuwe uitvoeringsregeling vaststellen, die de ‘opvolger’ vormt van de uitvoeringsregelingen die in de ILG-periode vigeerden.
5. Voorstel Wij stellen u voor te besluiten overeenkomstig het bijgaande ontwerpbesluit.
Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, J.W. Remkes, voorzitter mw. mr. G.E.A. van Craaikamp, provinciesecretaris
Ontwerpbesluit Nr. Provinciale staten van Noord-Holland; gelezen de voordracht van Gedeputeerde Staten van 15 januari 2013; gelet op de wenselijkheid om een nieuwe koers te bepalen voor het groenbeleid van de provincie Noord-Holland; besluiten: 1. In te stemmen met de Agenda Groen, getiteld ‘Licht op groen!’. 2. In te stemmen met de bijlage ‘Afronding voormalige RodS-projecten’. 3. De beleidsnota’s Noord-Holland Natuurlijk! (vastgesteld door Provinciale Staten op 4 juli 2005) en de Weidevogelvisie (vastgesteld door Provinciale Staten op 29 juni 2009), in te trekken.
Haarlem, Provinciale staten voornoemd, J.W. Remkes, voorzitter
mr. J.J.M. Vrijburg, statengriffier
