Profiel van de administratieve manager

Profiel van de ‘administratieve manager’ in de context van verzelfstandiging binnen justitie

Joris Plessers Roger Depré Annie Hondeghem

Profiel van de ‘administratieve manager’ in de context van verzelfstandiging binnen justitie

Profiel van de ‘administratieve manager’ in de context van verzelfstandiging binnen justitie Een studie in opdracht van het Federale Wetenschapsbeleid Uitgevoerd door: Dhr. Joris Plessers Prof. dr. em. Roger Depré Prof. dr. Annie Hondeghem Katholieke Universiteit Leuven Instituut voor de Overheid E. Van Evenstraat 2A 3000 Leuven Onderzoeksperiode: 1 oktober 2005 – 31 augustus 2006 Deze uitgave is het resultaat van een samenwerking tussen de FOD Justitie en de Commissie voor de Modernisering van de Rechterlijke Orde (www.cmro-cmoj.be).

FOD Justitie

Inhoudsopgave I

Inleiding

17

1

Probleemstelling

21

2

Onderzoeksdesign 2.1 Fase 1 — Uitdieping van enkele buitenlandse praktijkvoorbeelden 2.2 Fase 2 — Analyse van de Belgische situatie . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Fase 3 — Diagnose . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Fase 4 — Profielen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23 23 24 24 24

3

Methodologie 3.1 Internationaal vergelijkend onderzoek 3.2 Analyse personeelsgegevens . . . . . . 3.3 Documentenanalyse . . . . . . . . . . . 3.4 Interviews . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5 Focusgroepen . . . . . . . . . . . . . .

25 25 25 26 26 26

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

4 Leeswijzer

27

II

29

5

Nederland en Frankrijk als inspiratie Nederland 5.1 Voorgeschiedenis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.1 Centrale aansturing. . . tot de jaren tachtig . . . . . . . . . 5.1.2 Sinds 1990. . . de DGO-structuur . . . . . . . . . . . . . . .

33 33 33 34

5

INHOUDSOPGAVE 5.1.3

5.2

5.3

Sinds 1998 en officieel vanaf 2002 . . . decentralisatie als beheersstructuur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . De huidige situatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.1 Beheersstructuur – duaal of collegiaal model? . . . . . . 5.2.2 Schaalgrootte? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.3 Welke bevoegdheden? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.4 Wie beheert? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wat te leren van Nederland? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Frankrijk 6.1 Voorgeschiedenis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 De huidige situatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.1 Beheersstructuur – duaal of collegiaal model? 6.2.2 Schaalgrootte? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.3 Welke bevoegdheden? . . . . . . . . . . . . . . 6.2.4 Wie beheert? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Wat te leren van Frankrijk? . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

38 39 41 42 43 45 51

. . . . . . .

55 55 61 61 63 64 71 75

III De situatie betreffende verzelfstandiging en de positie van de administratieve manager in België 77 7

6

Het Themisplan 1 7.1 De krijtlijnen van het plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.1 Nieuwe bevoegdheidsniveaus . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.2 Nieuwe beheersstructuren . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.3 Bevoegdheden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.4 Plan van uitvoering en ontwikkelingen in het zog van het Themisplan 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Analyse van de adviezen op het Themisplan 1 . . . . . . . . . . . 7.2.1 De adviezen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.2 De adviezen geargumenteerd . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.3 Bijkomende analysepunten in het Themisplan . . . . . . 7.3 Diagnose van Themisplan 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.1 Algemeen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.2 Beheersstructuur – duaal of collegiaal model? . . . . . . 7.3.3 Schaalgrootte? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . .

81 81 81 82 84

. . . . . . . . .

89 92 92 98 108 111 111 113 114

INHOUDSOPGAVE 7.3.4 7.3.5 8

Welke bevoegdheden? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Wie beheert? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

Themisplan 2 en de diagnose ervan

117

9 De huidige situatie betreffende verzelfstandiging en de positie van de 123 administratieve manager in België 9.1 Gerechtelijke organisaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 9.1.1 Aantal gerechtelijke organisaties . . . . . . . . . . . . . . . 123 9.1.2 Schaalgrootte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 9.2 Personeelsgegevens over de huidige leidinggevenden binnen de gerechtelijke organisaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 9.2.1 Magistraten – korpschefs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 9.2.2 Hoofdgriffier/hoofdsecretarissen . . . . . . . . . . . . . . . 140 10 Samenvattend overzicht van de situatie in België

147

IV Functiebeschrijvingen en competentieprofielen in het kader van het Themisplan 151 11 Onduidelijkheden in verband met de context in het Themisplan ten aanzien van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties 155 12 Tegenovergestelde verwachtingen ten aanzien van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties 159 13 Gemaakte opties van het onderzoeksteam bij de opmaak van de functiebeschrijvingen en de competentieprofielen van de vooropgestelde 161 nieuwe beheersfuncties 14 Functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties in het kader van het Themisplan 165 14.1 Methodologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 14.2 Werkwijze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 14.2.1 Voorbereiding focusgroep . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 14.2.2 Uitvoeren focusgroepen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 14.2.3 Validering van de verslagen van de focusgroepen . . . . . 168

7

INHOUDSOPGAVE

14.3

14.4

14.5

14.6

14.2.4 Competentieprofielen schrijven op basis van de beschikbare verzamelde informatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . Functiebeschrijving en competentieprofiel “directeur Human Resources” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.3.1 Doel van de functie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.3.2 Positie van de functie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.3.3 Bevoegdheden van de functie . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.3.4 Permanente taak- en resultaatgebieden van de functie . . 14.3.5 Noodzakelijke competenties voor het uitvoeren van de functie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Functiebeschrijving en competentieprofiel “directeur budget en controle” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.4.1 Doel van de functie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.4.2 Positie van de functie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.4.3 Permanente taak- en resultaatgebieden van de functie . . 14.4.4 Noodzakelijke competenties voor het uitvoeren van de functie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Functiebeschrijving en competentieprofiel “directeur-generaal van het beheersbureau” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.5.1 Doel van de functie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.5.2 Positie van de functie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.5.3 Bevoegdheden van de functie . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.5.4 Permanente taak- en resultaatgebieden van de functie . . 14.5.5 Noodzakelijke competenties voor het uitvoeren van de functie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Functiebeschrijving en competentieprofiel “chef van de griffies” . 14.6.1 Doel van de functie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.6.2 Positie van de functie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.6.3 Bevoegdheden van de functie . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.6.4 Permanente taak- en resultaatgebieden van de functie . . 14.6.5 Noodzakelijke competenties voor het uitvoeren van de functie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15 Besluit

8

168 169 169 169 172 173 175 176 176 177 180 183 184 184 184 187 188 190 191 191 192 194 194 197 199

INHOUDSOPGAVE

V

Algemeen besluit

201

Bijlagen

209

A Samenvatting van het onderzoeksrapport

209

B Résumé de l’étude

225

Bibliografie

241

9

Voorwoord van de minister Als minister van justitie deel ik de uitgangspunten van dit onderzoek: justitie heeft veel meer nood aan een professioneel en performant management dan aan nieuwe wetgeving. Justitie heeft dus nood aan geschikte managementsystemen en instrumenten. Het onderzoek Profiel van de ‘administratieve manager’ in de context van verzelfstandiging binnen justitie werd gefinancierd door het Federaal Wetenschapsbeleid en werd uitgevoerd door het Instituut voor de Overheid van de K.U.Leuven. De onderzoeksresultaten geven stof tot nadenken. Het rapport gaat uit van een vergelijkende studie van de situatie in de buurlanden en bevat een wetenschappelijke beschouwing bij de Themisplannen van de vorige minister van justitie, mevrouw Onkelinx. De Themisplannen leveren concrete ideeën over de verzelfstandiging van het beheer van de parketten, rechtbanken en hoven, zowel op het niveau van de gerechtelijke arrondissementen als op het niveau van de hoven van beroep. Als nieuwe minister van justitie wil ik de hervorming van de gerechtelijke organisatie voortzetten. Ik werk daarvoor samen met de Commissie voor de Modernisering van de Rechterlijke Orde en met de Algemene Raad van de Partners van de Rechterlijke Orde. Met de Commissie voor de Modernisering van de Gerechtelijke Orde maken we als beleidsmakers afspraken over welke opdrachten prioritair zijn voor een transparant beheer van de personele en budgettaire middelen van de rechterlijke organisatie. Op basis daarvan zullen we het management van de rechtsbedeling verzelfstandigen en optimaliseren. In de beginfase van mijn regeringsperiode acht ik het zeer nuttig dat deze publicatie het debat over het beheer van de rechtsbedeling onder de aandacht brengt en inspireert. Ik dank de auteurs en de vele betrokken actoren voor het zeer relevante werk dat ze leverden. Ik dank het Federaal Wetenschapsbeleid voor de

11

financiering van het onderzoek en de Commissie voor de Modernisering van de Rechterlijke Orde samen met de FOD Justitie voor de tweetalige publicatie van het onderzoeksresultaat. We hebben belang bij een breed debat. Dat kan nu van start gaan. 25 april 2008 Jo Vandeurzen, minister van Justitie

12

Voorwoord Dit eindrapport geeft de onderzoeksresultaten weer van het onderzoek Profiel van de ‘administratieve manager’ in de context van verzelfstandiging binnen justitie. Het onderzoek nam 11 maanden in beslag. Het nam een aanvang op 1 oktober 2005 en werd afgesloten op 31 augustus 2006. In het kader van dit voorwoord past het om enkele woorden van dank uit te spreken ten aanzien van mensen en instellingen die een bijdrage geleverd hebben tot het welslagen van dit onderzoek. Wij danken Federaal Wetenschapsbeleid omdat het dit onderzoek mogelijk heeft gemaakt. Mevrouw Lieve Van Daele van Federaal Wetenschapsbeleid danken we voor de coördinatie van het onderzoek en haar voorzitterschap van het begeleidingscomité. Tevens danken wij alle leden van het begeleidingscomité voor hun medewerking en voor hun kritische en opbouwende bemerkingen: • Claude Cheruy (directeur-generaal Rechterlijke Organisatie, FOD Justitie), • Xavier De Riemaecker (bureaulid Hoge Raad voor de Justitie), • Anita Harrewyn (advocaat-generaal, parket-generaal te Gent), • Henri Haex (voorzitter, rechtbank van eerste aanleg te Leuven), • Lieve Lagae (HRM-adviseur, hof van beroep te Antwerpen), • Bart Lesage (hoofdsecretaris, parket van eerste aanleg te Leuven), • prof. dr. Jeroen Maesschalck (professor, Instituut Recht en Samenleving K.U.Leuven), • prof. dr. Jan Mattijs (professor, Ecole de commerce Solvay - Université Libre de Bruxelles),

13

• Léon-Hubert Oldenhove de Guertechin (substituut-procureur-generaal, parket-generaal te Bergen), • Nicole Pieroux (hoofdgriffier, rechtbank van eerste aanleg te Charleroi), • Diane Reynders (adviseur-generaal, Dienst voor het strafrechtelijk Beleid), • prof. dr. Frédéric Schoenaerts (professor, Université de Liège), • Jean-Marie Siscot (administrateur, Hoge Raad voor de Justitie), • Stefan Thomas (adjunct-adviseur, Dienst voor het strafrechtelijk Beleid), • Leen Van De Velde (adjunct-adviseur, Dienst voor het strafrechtelijk Beleid) We danken Theo Jacobs en Monique Beuken van de beleidscel van de minister van justitie voor de ons toevertrouwde informatie en documenten betreffende het Themisplan. Geert Vervaeke van de Hoge Raad voor de Justitie danken we voor de nuttige informatieuitwisseling. Onze dank gaat ook uit naar enkele personen uit Frankrijk en Nederland waarvan we in het kader van dit onderzoek veel mochten leren. Uit Frankrijk danken wij in het bijzonder de heer M. Jeannoutot, eerste voorzitter van het hof van beroep te Dijon, en mevrouw H. Magliano, procureurgeneraal bij het hof van beroep te Dijon, die ons hartelijk hebben ontvangen en in contact gebracht hebben met alle geledingen binnen het ressort Dijon. Uit Nederland danken we de heer H. Rodenburg – directeur bedrijfsvoering bij de arrondissementsrechtbank van Den Haag, de heer M. Van De Mortel van de Raad voor de Rechtspraak en de heren J. Van Dorpen en A.J. Mensink van het College van Procureurs-Generaal. Vervolgens danken we ook diegenen die we hebben geïnterviewd, van wie we relevante documenten mochten ontvangen en die hebben deelgenomen aan de focusgroepen. Hun bijdragen aan het onderzoek waren zeer verrijkend. Tot slot willen we ook al diegenen bedanken die interesse getoond hebben voor de problematiek van het verzelfstandigen van de gerechtelijke organisaties in een Belgische context. De inzet en motivatie die wij mochten ervaren bij onze

14

kleine bijdrage tot het verzelfstandigingsproces is in ieder geval een goede vertrekbasis voor een allicht lang en hopelijk succesvol veranderingsproces. Leuven, september 2006 Joris Plessers, Roger Depré & Annie Hondeghem

15

Deel I

Inleiding

17

Er is een trend naar een efficiënter en effectiever aanwenden van de middelen, met andere woorden naar meer management en beleidsvoering. Dit geldt ook voor de werking van de gerechten. Het klassieke juridische apparaat is niet meer opgewassen tegen de massale stijging van het aantal voorgelegde zaken1 . De grote vraag is echter wie een efficiënt administratief managementsysteem binnen de gerechtelijke organisatie moet en kan ontwikkelen, beheren en implementeren. Het toewijzen van deze opdracht aan magistraten alleen lijkt een probleem vermits zij vanuit hun professionele achtergrond vooral gefocust zijn op de inhoud van de wetgeving en de rechtspraak2 . Eén van de denkpistes om deze vraag te beantwoorden is het toevertrouwen van het beheer en het management van de middelen aan een professioneel manager, zij het een ‘court manager’, een ‘directeur’, een ‘gerechtsbeheerder’, een ‘administratieve manager’. . . In dit onderzoek werd nagegaan hoe dergelijke ‘administratieve manager’ kan gesitueerd worden binnen de moderniseringstrends in justitie van op afstand plaatsen, meer autonomie verlenen aan parketten en rechtbanken. Tevens werd nagegaan over welk competentieprofiel zo een ‘administratieve manager’ moet beschikken. Uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat er een grote verscheidenheid is in de wijze waarop de verzelfstandiging van de gerechten vorm krijgt. Dit heeft te maken met de politieke structuur, de cultuur, de taal en het bestaande gerechtelijke systeem. Bij het invoeren van meer management in de Belgische gerechtelijke organisaties is dat niet anders. In het onderzoek werd bijgevolg ruim aandacht besteed aan de analyse van de bestaande situatie en aan de beleidsvoorkeuren van betrokken actoren. Deze analyses maakten het onderzoeksteam mogelijk om zeer beleidsgerichte aanbevelingen te formuleren.

1

DEPRÉ, R., “Gerecht en management: moeilijk, maar niet onmogelijk”, in: MAESSCHALCK, J., BISCOP, S., VAN VYNCKT, V. (red.), Naar een beter bestuur. Liber Amicorum Prof. Dr R. Van Hooland, Gent, Story Scientia, 2002, pp. 123-142. 2 FABRI, M., ‘Selected Issues of judicial administration in comparative perspective’, in: FABRI, M. & LANGBROEK, M., The challenge of change for judicial systems, IOS Press, 2000, 187-201.

19

Hoofdstuk 1

Probleemstelling In de huidige maatschappij wordt zowel van privé-instellingen als van overheidsinstellingen verwacht dat ze democratischer, transparanter, efficiënter en effectiever worden. In de overheidsadministraties is deze trend reeds op gang gekomen met het “New Public Management”. Justitie en het gerechtelijke apparaat zijn hieraan tot voor kort wegens de scheiding van de machten ontsnapt, wellicht ten onrechte. Deze trend naar het invoeren van management wekt wantrouwen in de rechterlijke macht en zeker bij de rechters die in de controle en het afleggen van verantwoording over de aangewende middelen een aanslag zien op hun autonomie. . . Het nieuwe publiek management of aanverwante stromingen die niet zozeer sturen op input of op toepassing van wetten en regels maar op resultaten en kostprijs vraagt ook een hertekening van de organisatiestructuur en processen. Wie verantwoordelijk gesteld wordt voor de resultaten dient immers te beschikken over de nodige middelen om deze resultaten te behalen. In België hebben de korpschefs van de gerechtelijke organisaties zeer beperkte bevoegdheden op het terrein van de personeels- en materiële middelen. Deze middelen worden immers centraal beheerd door de Federale Overheidsdienst (FOD) Justitie. Dit is waarom in de gerechtelijke organisaties het duale systeem of de scheiding tussen gerechtelijke en administratieve zaken bestaat. Het is de hoofdgriffier die (deels) verantwoordelijk is voor boekhouding en personeelsbeheer. De hoofdgriffier legt daarvoor verantwoording af aan de minister van Justitie. Op deze manier dient de korpschef-magistraat geen verantwoording af te leggen voor het aanwenden van de middelen tegenover de minister en wordt het principe van de scheiding van de machten gerespecteerd.

21

Probleemstelling Het resultaatgericht organiseren vereist een vorm van decentralisatie en op afstand plaatsen. Dit betekent dat de verantwoordelijke(n) van de parketten, rechtbanken en hoven beschikken over de nodige middelen en bevoegdheden en dat de relatie tussen de gerechtelijke organisaties en de FOD op het vlak van het beheer van de middelen terug bekeken wordt. Aan het proces van het op afstand plaatsen en het decentraliseren van de middelen zijn er voorwaarden verbonden. De belangrijkste voorwaarden zijn: voldoende bekwaamheid en competentie, voldoende bevoegdheden, middelen in verhouding tot verwacht resultaat, een zekere schaalgrootte en veranderingsvermogen. Dit is een fundamenteel probleem voor de gerechtelijke organisaties. Het op afstand plaatsen botst niet alleen met de aangeleerde beroepsethos van magistraten waarin ruim plaats is voor onafhankelijkheid maar ook op het gebrek aan kennis en vaardigheid van management en beheer. De magistraten en het ondersteunend juridisch personeel hebben weinig ervaring met en kennis van managementtechnieken en methoden (ze hebben dat immers nooit in hun opleiding gezien). Een oplossing voor meer efficiëntie en beheerscapaciteit wordt dus niet gezocht bij de magistraten maar bij de administratie. Vandaar de uitspraak ‘Let the judges judge’ (Chamelin, 1977). Dit komt neer op een scheiding tussen beheer en rechtspreken. Toch vindt men ook beheersvormen waarin de nadruk niet ligt op een scheiding maar eerder op een samenwerking in team tussen magistraten en beheerders, al of niet onder de leiding van magistraten. Alhoewel er een trend is naar meer resultaatgericht werken, dient er ook rekening gehouden te worden met de specifieke situatie en de eigenheid van elk land.

22

Hoofdstuk 2

Onderzoeksdesign Oorspronkelijk was het de bedoeling dat het onderzoeksteam enkele mogelijke modellen van verzelfstandiging in de Belgische context schetste, alsook de hierbij horende profielen van de ‘administratieve manager’. De ‘administratieve manager’ krijgt immers een plaats binnen een welbepaalde organisatorische structuur. Vervolgens was het de bedoeling, in samenspraak met de beleidsverantwoordelijken, een specifiek profiel van de ‘administratieve manager’ verder uit te werken en enkele kritische succesfactoren te formuleren betreffende de implementering van deze nieuwe functie. Hoewel het bovenstaande onderzoeksdesign aanvankelijk was voorzien, achtte het begeleidingscomité en het onderzoeksteam het nuttig het onderzoeksdesign bij te schaven in functie van het Themisplan dat op 24 augustus 2005 op voorstel van mevrouw Onkelinx, Minister van Justitie, door de regering werd goedgekeurd. De aanpassingen van het onderzoeksdesign werden goedgekeurd door het begeleidingscomité. Het onderzoekdesign bestond uit volgende 4 fasen.

2.1

Fase 1 — Uitdieping van enkele buitenlandse praktijkvoorbeelden

In de verkenning van buitenlandse modellen werd niet zozeer gezocht naar mogelijke toepassingen voor België, maar eerder naar kansen en valkuilen voor de geplande hervormingen van de gerechtelijke organisatie in België. Het internationaal vergelijkend onderzoek werd toegespitst op de landen die

23

Onderzoeksdesign een model gekozen hebben dat verwantschap vertoont met het Themisplan. In het bijzonder Nederland en Frankrijk werden onderzocht, met aandacht voor de profielen van de administratieve managers. Voor deze fase werd 1 maand onderzoek voorzien.

2.2

Fase 2 — Analyse van de Belgische situatie

In deze fase werd samengewerkt met het begeleidingscomité van het Themisplan zodat overbevraging en dubbele interviews konden vermeden worden. Het onderzoeksteam focuste zich op het afnemen van interviews met bevoorrechte getuigen die een globale visie hebben op de hervormingen in justitie. De documenten met opmerkingen van de diverse geledingen die als reactie op het Themisplan binnenkwamen, werden door het onderzoeksteam als informatiebron aangewend. Daarnaast werd aan de hand van personeelsdata de situatie in de rechtbanken en parketten in kaart gebracht. Voor deze fase werden 3 maanden onderzoek voorzien.

2.3

Fase 3 — Diagnose

Op grond van het documentenonderzoek en de interviews werd een diagnose gemaakt van de problemen die het Themisplan in de praktijk opleveren. Voor deze fase werden 2 maanden onderzoek voorzien.

2.4

Fase 4 — Profielen

In deze fase werden vier profielen uitgewerkt, met bijzondere aandacht voor de relatiepatronen van de nieuwe functies met andere functies: directeur van het beheers-bureau, HR-manager, begrotingsmanager & chef van de griffies en de parketsecretariaten. Voor deze fase werden 4 maanden onderzoek voorzien.

24

Hoofdstuk 3

Methodologie Tijdens het onderzoek werd gebruik gemaakt van verschillende onderzoeksmethoden. We sommen ze hier op.

3.1

Internationaal vergelijkend onderzoek

Enkele van onze buurlanden hebben vergelijkbare ontwikkelingen naar verzelfstandiging en konden in die zin fungeren als beste praktijken. In fase 1 beoogden we vooral een uitdieping, eerder dan een uitgebreide beschrijving. We focusten ons op het verzelfstandigingsmodel en het profiel van de ‘administratieve manager’ in deze landen, dit was immers ook het centrale thema van het onderzoeksvoorstel. Dit verklaart ook waarom we maar één maand voorzien hadden voor deze fase van het onderzoeksproject. Om de nodige informatie te verzamelen hebben we gebruik gemaakt van het uitgebreide documentatiebestand dat op het Instituut voor de Overheid reeds beschikbaar was over justitie in andere landen, aangevuld met gerichte vragen die we stelden aan collega’s uit ons netwerk van experts terzake.

3.2

Analyse personeelsgegevens

In samenspraak met de dienst statistieken van de FOD justitie en de personeelsdienst van het directoraat gerechtelijke organisatie werden gegevens over de kwantiteit, de demografie en de kwalificaties van het personeel in de rechtbanken en parketten in kaart gebracht.

25

Methodologie

3.3

Documentenanalyse

Het verzelfstandigingsdebat en bijhorend profiel van de administratieve manager werd gereconstrueerd aan de hand van documenten, zoals regeringsverklaringen, beleidsnota’s, managementplannen en visieteksten van actoren in justitie.

3.4

Interviews

Aan de hand van interviews met betrokken actoren werden beleidsvoorkeuren in verband met verzelfstandiging en het hierbij horende profiel van de administratieve manager in kaart gebracht. Er werden vragen gesteld zoals: • Welke bevoegdheden dienen centraal gehouden te worden en welke dienen er gedeconcentreerd of gedecentraliseerd te worden? • Dient het managementmodel binnen de rechterlijke orde integraal of duaal te zijn georganiseerd? • Is schaalvergroting wenselijk en zo ja, hoe dient dit dan georganiseerd te worden? • Hoe kan het veranderingsproces georganiseerd worden (topdown vs. bottom-up, systematisch vs. ad hoc, omvattend vs. incrementeel, vrijwillig vs. de jure, tijdsspanne, . . . )? • ... Gedurende het onderzoek was tussen het onderzoeksteam en het begeleidingsteam overeengekomen dat het aantal interviews relatief beperkt zou blijven. Immers, de adviezen op het Themisplan stelden reeds veel informatie ter beschikking van het onderzoeksteam.

3.5

Focusgroepen

Er werden focusgroepen georganiseerd om de functiebeschrijving en het bijhorend competentieprofiel voor de administratieve manager te valideren. Aan deze focusgroep werd deel genomen door diverse belanghebbenden: korpschefs, potentiële functievervullers, collega-functievervullers, HR - en financiële experts van justitie.

26

Hoofdstuk 4

Leeswijzer In wat volgt bespreken we vijf hoofdstukken. Deze hoofdstukken lopen haast parallel met de fasen zoals in het onderzoeksdesign uitgetekend. In hoofdstuk 2 bespreken we het verzelfstandigingsproces van de gerechtelijke organisaties in Nederland en Frankrijk. In het bijzonder belichten we wat we van deze landen kunnen leren betreffende de positie van de ‘administratieve manager’ die belast wordt met het beheer van de gerechtelijke organisaties. In hoofdstuk 3 schetsen we de situatie in België. In hoofdstuk 4 geven we een diagnose van de problemen die het Themisplan in de praktijk oplevert bij het invullen van de functie van de ‘administratieve manager’ in de context van verzelfstandiging binnen justitie. Tevens geven we een mogelijke invulling van de functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de nieuw te creëren functies in het kader van het Themisplan. Tenslotte eindigen we in hoofdstuk 5 met een algemeen besluit. Na het ‘Algemeen besluit’ vindt u zowel een Nederlandstalige als een Franstalige samenvatting van het eindrapport. Deze samenvatting vat in een tiental pagina’s de essentie van het eindrapport samen.

27

Deel II

Nederland en Frankrijk als inspiratie

29

In dit hoofdstuk hebben we enkele belangrijke kenmerken van het verzelfstandigingsproces in Nederland en Frankrijk besproken. Ten eerste beschreven we de voorgeschiedenis van dit proces, vervolgens de huidige situatie en tenslotte stonden we in het bijzonder stil bij wat we kunnen leren van het verzelfstandigingsproces in Nederland en Frankrijk voor de eigen situatie in België.

31

Hoofdstuk 5

Nederland 5.1

Voorgeschiedenis

In Nederland heeft de rechtspleging een ontwikkeling doorgemaakt van centrale aansturing door het Ministerie van Justitie naar integraal management door de gerechtelijke organisatie zelf. Integraal management betekent dat het beleid en het beheer van alle middelen in handen is van het verantwoordelijk bestuur van de parketten en rechtbanken zelf. Deze verandering duurde twintig jaar lang. De gerechten en parketten dienden immers kennis op te bouwen op het gebied van beleid en beheer3 .

5.1.1

Centrale aansturing. . . tot de jaren tachtig

Het beheer van de gerechtelijke organisaties werd vanouds centraal aangestuurd door het Ministerie van Justitie. Binnen het Ministerie van justitie was de Hoofddirectie Organisatie Rechtspleging en Rechtshulp verantwoordelijk voor het personeels- en middelenbeheer. Voor iedere uitbreiding van personeel, iedere bevordering en elke aanschaf van materiële middelen was voorafgaande toestemming van deze Hoofddirectie nodig. Er bestond geen instrument om de middelen op een objectieve manier onder de gerechtelijke organisaties te verdelen. De hoeveelheid middelen die werden toegekend aan een bepaalde gerechtelijke organisatie was in sterke mate afhankelijk van goede persoonlijke contacten. 3

BROMMET, E., Van rechterlijke macht naar rechterlijke organisatie – kroniek van achttien jaar verandering, Den Haag, Ministerie van Justitie, 2002, 207p.

33

Nederland De interne structuur van een rechtbank bestond destijds uit kamers voor de verschillende soorten rechtspraak (meervoudige en enkelvoudige kamers voor bijvoorbeeld civiele en strafzaken). De voorzitter van een rechtbank of een hof ontleende zijn gezag vrijwel uitsluitend aan zijn juridische kwaliteiten. Ook voor ondervoorzitters gold dat zij voor die functie werden geselecteerd op vakinhoudelijke kennis en ervaring. Anciënniteit speelde toen immers nog een grote rol. Ondervoorzitters fungeerden meestal als voorzitter van een meervoudige kamer (maar soms ook in een “bijzondere” enkelvoudige kamer als kinderrechter of politierechter). In die functie waren zij in zeer beperkte mate “manager” van hun kamer. Zij zaten de zittingen van die kamer voor, verdeelden de zaken die aan die kamer werden toebedeeld, beslisten mee over de samenstelling van de kamers en deden soms iets aan voortgangsbewaking. Op tal van terreinen (automatisering, personeelsbeleid, opleidingen, beheer etc.) vonden onafhankelijke veranderings- en ontwikkelingsprojecten plaats. Vanaf het midden van de tachtiger jaren werd echter duidelijk dat deze projecten zich, in een omgeving met een sterk oplopende werklast en gegeven de noodzaak om de overheidsuitgaven terug te brengen, niet langer leenden om op de klassieke wijze unicentrisch (door de Hoofddirectie) te worden gestuurd. Deze situatie die tot in de jaren tachtig duurde, is vergelijkbaar met de huidige situatie in België.

5.1.2

Sinds 1990. . . de DGO-structuur

Gaandeweg ontstond bij het Ministerie van Justitie de bereidheid tot verzelfstandiging. Naargelang de wijze waarop deze verzelfstandiging gebeurt, spreken we over ‘deconcentratie’ en ‘decentralisatie’4 . Bij ‘deconcentratie’ richt de centrale overheid eigen instellingen op in verschillende delen van het land om bepaalde taken in dat gebied uit te voeren. Het is een top-down benadering waarbij de centrale overheid de touwtjes stevig in eigen handen houdt. ‘Decentralisatie’ omvat de overdracht van een pakket aan taken, bevoegdheden, middelen en beslissings4 JACOBS, T., Toespraak van mevrouw de Vice-Eerste Minister en Minister van Justitie Laurette ONKELINX. Presentatie in het kader van de studiedag Van kwantiteit naar kwaliteit: werklastmeting en kwaliteitsmanagement in de Belgische parketten, rechtbanken en hoven, Leuven, Instituut voor de Overheid, 15 december 2003, 9-11; HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE, Advies inzake de aanwending van de beschikbare financiële middelen voor de werking van de rechterlijke organisatie en voorstel voor de installatie van een werkgroep voor het ontwikkelen van het project ‘Zelfbeheer rechterlijke organisatie’, Brussel, Hoge Raad voor de Justitie, 24 maart 2004, 16p.

34

5.1 Voorgeschiedenis

Figuur 5.1: Nederlandse DGO-structuur, situatie 1990 macht van de centrale overheid naar andere bestuursniveaus (vb. van centraal naar lokaal bestuursniveau óf van de uitvoerende naar de rechterlijke macht). Omdat de gerechtelijke organisaties onvoldoende waren toegerust om verantwoordelijkheden en bevoegdheden op beheersgebied over te nemen, werd in eerste instantie gekozen voor een deconcentratie. In 1990 werd in elk arrondissement een ‘directeur gerechtelijke ondersteuning’ (DGO) aangesteld voor alle gerechtelijke organisaties van het arrondissement. Met de invoering van de DGO-structuur werd niet alleen het beheer gedeconcentreerd naar de arrondissementen, maar er veranderde ook iets binnen parketten, rechtbanken en hoven. Er waren tal van nieuwe projecten5 : • het J–120 project voorzag in een adequate huisvesting. Bijgevolg konden magistraten ook in het gerechtsgebouw gaan werken (in plaats van thuis); • het bedrijfsmatiger gaan werken; 5

PVRO, Oogsten om te zaaien, Eindrapport Programma Versterking Rechterlijke Organisatie, Den Haag, Ministerie van Justitie, 2002, 201p.

35

Nederland • de invoering van automatisering; • de toename van schaalgrootte; • de invoering van werklastvergelijking en budgettering. Bij wijze van voorbeeld gaan we eens kijken wat deze nieuwe DGO-structuur intern en extern voor de werkwijze van de zetel betekende.

Intern Bovenstaande veranderingen eisten intern, binnen de rechtbanken en hoven, een nieuwe structuur. De organisatie werd meer in grotere organisatorische eenheden, sectoren genoemd, georganiseerd. Aanvankelijk waren er de sectoren handel, familie en straf (en belasting bij de hoven), later kwam daar voor de rechtbanken de sector bestuursrecht bij. Bij de (toen nog zelfstandige) kantongerechten ontstond er een organisatorisch samenwerkingsverband tussen de kantongerechten in hetzelfde arrondissement: de Arrondissementele Kanton Organisatie (AKO). Die grotere organisatorische eenheden vroegen natuurlijk om coördinatie en zo ontstond gaandeweg de functie van sectorvoorzitter. Aanvankelijk was dat een van de ondervoorzitters (bij de AKO één van de kantonrechters) die door de collega-rechters uit de eigen sector werd aangewezen of gekozen. In deze eerste fase bleef het coördinatorschap beperkt tot het rechterlijk beleid (verdeling van zaken, zittingsrooster, werkwijze, jurisprudentieoverleg, opleiding van rechters etc.). Voorzitters van gerechten en hoofden van parketten bleven binnen de DGOstructuur verantwoordelijk voor het rechterlijk beleid en rechtshandhaving; de beheers-bevoegdheden en verantwoordelijkheden kwamen bij de DGO te liggen. Het duale model met een scheiding van beleid en beheer bleef in de DGOstructuur dan ook bestaan. Ook het beheer en de zeggenschap over de “ondersteuning” (alle niet-rechters) lag bij de DGO. Niet alleen de duale structuur met een scheiding tussen beleid en beheer maar ook de duale structuur met een gescheiden zeggenschap over rechters en over niet-rechters heeft geduurd tot 1 januari 1998.

36

5.1 Voorgeschiedenis Extern De DGO nam in feite op lokaal niveau het personeels- en middelenbeheer van het ministerie over. Aan de overdracht door het ministerie aan de DGO van het personele en materiële budget en de daarbij horende verantwoordelijkheden en bevoegdheden werd als voorwaarde gesteld dat in het arrondissement een goed financieel beheer aanwezig was en dat er voor de niet-magistraten binnen de gerechten en parketten in dat arrondissement door het ministerie goedgekeurde formatieplannen waren (kader, schalen en financiering). Deze overdrachtsfase bleek in de praktijk een doorlooptijd van ongeveer twee jaar te vergen. In een drietal pilootarrondissementen werd gedurende twee jaren geëxperimenteerd. Deconcentratie van budgetten en bevoegdheden brengt met zich mee dat tussen het centrale en lokale orgaan managementafspraken moeten worden gemaakt en dat verantwoording moet worden afgelegd. In de relatie tussen het ministerie en de arrondissementen is daarvoor als instrument de ‘planning- en controlcyclus’ gekozen. Dit wil zeggen dat er binnen een vastgelegde structuur door het arrondissement enerzijds voorstellen worden gedaan voor managementafspraken voor het komende jaar en dat door het ministerie (na overleg met het arrondissement) voor de gemaakte afspraken middelen ter beschikking worden gesteld (planning), en anderzijds dat door het arrondissement verantwoording wordt afgelegd over de afgelopen periodes (control)6 . Het maken van afspraken en het afleggen van verantwoording vergt vastgelegde normen die door alle betrokken partijen worden aanvaard. Het ontwikkelen van die normen is echter een moeizaam proces. Voor de zetel is in dat verband in 1989 gekozen voor een systeem van werklastvergelijking waarbij de ontwikkelde normen uitsluitend gebruikt worden om de werklast van gerechten van dezelfde soort met elkaar te vergelijken. Vanaf 1 januari 2000 worden binnen de zittende magistratuur de Lamicie-normen gehanteerd. Van meet af aan zijn de magistraten betrokken bij het ontwikkelen en onderhouden van werklastnormen; het ministerie verleent alleen technische bijstand. In het parket wordt gewerkt met een Budget Verdeel Systeem (BVS) waarin het aantal strafzaken, het bevolkingsaantal en het aantal gemeenten, samen met andere factoren, de hoogte van het budget bepalen7 . 6

RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK, Begroting 2005, Den Haag, Raad voor de Rechtspraak, 2004, 47p. 7 ANDERSSON ELFFERS FELIX, Budgetverdeelsysteem Openbaar Ministerie - Deel 1, 2, 3 en 4, Den Haag, College van Procureurs-Generaal, 2000.

37

Nederland Op 1 januari 1998 kwam er een einde aan de DGO-structuur. Rechtbanken (inclusief de kantongerechten) en gerechtshoven kregen eigen budgetten. Er werden directeuren beheer gerechten aangesteld die verantwoordelijk en bevoegd werden voor het beheer en voor de niet-rechters. Zij kregen als opdracht mee de organisatie voor te bereiden op integraal management8 . In diezelfde periode is het project Versterking Rechterlijke Organisatie (pVRO) van start gegaan. Dat project voorzag in versterking en vernieuwing van de rechterlijke organisatie; het project bood in de breedte ook ondersteuning aan het proces tot invoering van integraal management bij de gerechten9 .

5.1.3

Sinds 1998 en officieel vanaf 2002 . . . decentralisatie als beheersstructuur

Vanaf het midden van de jaren negentig zijn er vraagtekens gezet bij het voortbestaan van de (duale) DGO-structuur. De roep om beleid en beheer in één hand te brengen en om een grotere betrokkenheid van magistraten daarbij nam toe. Op 1 januari 2002 is, na een voorbereidingsperiode van enkele jaren, officieel een vergaande reorganisatie van de gerechtelijke organisatie ingevoerd. Uiteindelijk is de beheersovergang naar de parketten en rechtbanken gerealiseerd. Die beheersovergang hield in dat het arrondissementele budget gesplitst moest worden in afzonderlijke budgetten voor de gerechten, parket(ten) en gemeenschappelijke stafdienst, en dat de functie van DGO kwam te vervallen. Er kwam een ‘eigen’ beheersverantwoordelijke: voor de parketten de hoofden van de parketten, voor de gerechten de directeuren beheer en voor de gemeenschappelijke stafdiensten de directeuren stafdiensten. Deconcentratie werd decentralisatie. De huidige situatie is dat de voorzitters van de rechtbanken en de hoofden van de parketten op basis van hun jaarplan respectievelijk met de Raad voor de Rechtspraak en het College van Procureurs-Generaal – als tussenschakels van het ministerie van justitie – begrotingsbesprekingen houden en managementafspraken maken. Die afspraken houden in welk budget er voor het komend jaar ter beschikking wordt gesteld en welke prestaties daarvoor zullen worden geleverd. Het is aan de gerechten en parketten overgelaten hoe dat budget wordt besteed: 8

BUDDENDIJK, H. & MOOIJEN, J., ‘Leerervaringen met veranderingsprocessen in Nederland en België’, in: DEPRÉ, R. & HONDEGHEM, A. (ed.), Management, bestuur en beleid in de rechterlijke organisatie, Brugge, die Keure, 2000, 207-237. 9 PVRO, Oogsten om te zaaien, Eindrapport Programma Versterking Rechterlijke Organisatie, Den Haag, Ministerie van Justitie, 2002, 201p.

38

5.2 De huidige situatie meer of minder magistraten en/of ondersteuning, het personeelsbestand uitbreiden of de aanschaf van een nieuw computersysteem enzovoort. Vanaf het begin van de negentiger jaren van de vorige eeuw zijn er gaandeweg bij alle gerechten (dagelijkse) besturen ontstaan. Zoals eerder aangeven maakten het vormen van (groter wordende) sectoren het noodzakelijk een coördinerende functie in het leven te roepen. Diezelfde noodzaak leidde tot de vorming van (dagelijkse) besturen op gerechtsniveau. Aanvankelijk was het immers nodig de belangen van het gerecht binnen de DGO-organisatie te behartigen en later was het bestuur nodig als vertegenwoordiger van het gerecht ten opzichte van de minister van justitie. In die besturen zaten, in het algemeen, de voorzitter, de directeur beheer gerechten en de sectorvoorzitters (en soms ook een kwaliteits- of opleidingscoördinator). Een wettelijke basis voor de functie van sectorvoorzitter en/of voor (dagelijkse) besturen van gerechten was er niet. In feite ging het om een min of meer natuurlijke ontwikkeling. Veranderende omstandigheden maakten dat de noodzaak ontstond om coördinerende functies in het leven te roepen. Die functies hebben zich gaandeweg ontwikkeld tot een sectorvoorzitter zoals we dat nu kennen: een integraal manager van zijn eigen sector die tevens integraal bestuurder van het gerecht is. Een gerechtsbestuur (de voorzitter, de directeur bedrijfsvoering en de sectorvoorzitters) is (nu ook formeel) collegiaal en integraal verantwoordelijk voor het totale reilen en zeilen van het gerecht. Op landelijk niveau fungeert er vanaf 2002 ook een Raad voor de rechtspraak. Deze uit vijf leden bestaande Raad, met een eigen Bureau, heeft een aantal in de wet vastgelegde taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden10 .

5.2

De huidige situatie

De huidige ‘Beheerstructuur Nederlandse Justitie’ die sinds 2002 operationeel is, wordt in het algemeen zeer goed ervaren. Er is officieel (nog) geen evaluatierapport over de nieuwe structuur, doch uit diverse interviews met praktijkgetuigen blijkt dat de structuur als een verbetering wordt ervaren. 10

Wet van 6 december 2001 tot wijziging van de wet op de rechterlijke organisatie, de wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren en enkele andere wetten in verband met de modernisering van de organisatie en de instelling van een bestuur bij de gerechten (wet organisatie en bestuur gerechten 27.181), Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden 582, 18 december 2001.

39

Nederland

Figuur 5.2: Beheersstructuur Nederlandse Justitie, situatie 2002

40

5.2 De huidige situatie In wat volgt bespreken we enkele thema’s in de Nederlandse situatie die momenteel in het kader van de verzelfstandiging binnen de Belgische justitie interessant kunnen zijn: duaal of collegiale model, schaalgrootte, verhoudingen in de interne structuur van een rechtbank of parket, welke bevoegdheden op afstand plaatsen en wie beheert deze nieuwe bevoegdheden op lokaal niveau? Tenslotte gaan we in op de selectie en opleiding van de leden van het gerechtsbestuur en geven we enkele personeelsgegevens van de leden van de gerechtsbesturen.

5.2.1

Beheersstructuur – duaal of collegiaal model?

In 2002 is in Nederland met de nieuwe ‘Beheersstructuur Nederlandse Justitie’ de overstap gemaakt van een collegiaal model naar een duaal model. Waar er vóór 2002 nog onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Justitie een Directeur Gerechtelijke Ondersteuning (DGO) was per arrondissement, is er nu voor elk parket en elke rechtbank afzonderlijk een manager die instaat voor het beheer van de middelen en het personeel. Dit duaal model wordt in de gerechtelijke kringen als een meerwaarde beschouwd. Elke rechtbank of parketorganisatie is nu immers zelf verantwoordelijk voor het beheer van de middelen en het personeel. De splitsing van het beheer van parket en zetel werd vooral als een noodzaak aanzien omdat de doelstellingen van parket en zetel niet dezelfde zijn. Eerlijkheidshalve dienen we ook te vermelden dat de Nederlandse geïnterviewden het er over eens waren dat de DGO-structuur een noodzakelijke tussenstap was. De onmiddellijke overgang van een centralistisch beheer van de middelen door het ministerie van Justitie naar integraal management in de parketten en rechtbanken zou te groot zijn geweest. De belangrijke rol die de Directeur bedrijfsvoering kreeg in de DGO-structuur van vóór 2002 was noodzakelijk. De parketten en rechtbanken hadden intern niet de nodige managementcapaciteiten om het beheer van de middelen zelf uit te voeren. De president- magistraat bijvoorbeeld had in die tijd niet de managementscapaciteiten om deze beheerstechnieken te hanteren. Ze waren het ook nooit aangeleerd. Integraal management stelt andere eisen aan een bestuurder van een gerecht dan voorheen. Voorheen stuurde hij vanuit de inhoud en op de inhoudelijk kwaliteit. Nu stuurt men tevens vanuit het proces aan op de productie en de bedrijfsmatige kwaliteit. Uit de gegeven schets blijkt dat de functie van voorzitter of sectorvoorzitter zich in een periode van 10 tot 15 jaar gaandeweg heeft ontwikkeld van een juridisch inhoudelijke functie (kamervoorzitter) tot een manager/bestuurder die, waar nog

41

Nederland mogelijk, ook op beperkte schaal rechterlijke werkzaamheden verricht (afhankelijk van bijv. schaalgrootte). Het ministerie van Justitie heeft in Nederland op het vlak van het beheer van de middelen van de gerechtelijke organisaties nog slechts een zeer beperkte rol te spelen. De minister van Justitie dient een zo groot mogelijk budget onderhandeld te krijgen met de regering en geeft vervolgens dat budget haast integraal aan de Raad voor de Rechtspraak en het College van Procureurs-Generaal die verantwoordelijk zijn om dat budget over de rechtbanken en parketten te verdelen. Het ministerie van Justitie voert nog financiële controles uit op de Raad voor de Rechtspraak en het College van Procureurs-Generaal, maar heeft geen bevoegdheden meer om het budget van de parketten en rechtbanken te controleren. De band tussen het ministerie van Justitie en de directeurs bedrijfsvoering in de rechtbanken en hoofden bedrijfsvoering in de parketten is volledig doorgeknipt nadat in 2002 de DGO-structuur werd opgegeven. De verdeling van het budget over de parketten en rechtbanken is volledig overgenomen door de Raad voor de Rechtspraak en het College van ProcureursGeneraal, beide instellingen die deel uitmaken van de rechterlijke macht. De relatie tussen het gerecht/parket en Raad/College is ingebed in een planningen-verantwoordingscyclus met jaarplannen, voortgangsrapportages en jaarverslagen. De relatie tussen Raad/College en rechtbank/parket is niet louter financieel. De Raad voor de Rechtspraak en het College van Procureurs-Generaal hebben ook naar de rechtbanken en parketten toe opdrachten van bedrijfsvoering, kwaliteitsstreven en adviesverlening gekregen. Dit betekent dat de president/officier van justitie en/of de directeur bedrijfsvoering/het hoofd bedrijfsvoering op geregelde tijdstippen met de Raad voor de Rechtspraak/College van Procureurs-Generaal overleg pleegt opdat de gerechten/parketten hun taak goed kunnen vervullen.

5.2.2

Schaalgrootte?

In Nederland is de schaal van de arrondissementen een belangrijk onderwerp van discussie. Hoewel in het verleden reeds succesvol schaalvergrotingen zijn doorgevoerd, gaan er nu terug stemmen op om enkele van de huidige 19 arrondissementen samen te voegen tot grotere entiteiten. Schaalvergroting van rechtbanken en parketten wordt overwogen om redenen van efficiëntere bedrijfsvoering en van specialisatie in inhoudelijke thema’s. Wat betreft de rechtbanken zijn er 2 scenario’s. In een eerste scenario worden

42

5.2 De huidige situatie voor bepaalde thema’s nieuwe landelijke structuren gecreëerd. De impact van de Raad voor de Rechtspraak zou daardoor nog sterker worden op deze thema’s ten koste van de invloed van lokale rechtbanken. In een tweede scenario zoeken de arrondissementsrechtbanken steun bij elkaar. De rol van arrondissementen wordt versterkt door de onderlinge samenwerking. De Raad voor de Rechtspraak blijft dan meer op de achtergrond11 . In het Openbaar Ministerie is er grote steun om naar 10 à 11 arrondissementsparketten te gaan. Er zijn immers grote verschillen in de omvang van de parketten. Zo is het parket van Middelburg bijvoorbeeld 5 keer zo klein als het parket van Amsterdam. Maar er is ook veel weerstand tegen schaalvergroting. Vooral de zittende magistratuur heeft bezwaar. Ondanks dit bezwaar zijn reeds enkele concrete stappen gezet. Het project ‘Het OM verandert’ overkoepelt de initiatieven op het vlak van ‘specialisatie’ en ‘concentratie’. In het kader van ‘specialisatie’ worden enkele experts inzake thema’s als fraude, milieu,. . . op landelijk niveau samengebracht om de krachten te bundelen. ‘Concentratie’ staat voor het organiseren van het routinematig afhandelen van dossiers zoals bijvoorbeeld verkeerszaken. Zo is op 1 december 2005 in Utrecht een ‘fabriek’ geopend waar 130 fulltime equivalenten onder leiding van een magistraat alle verkeersboetes van het land verwerken. Voorts zijn er ook enkele parketten die samenwerken om hun taken in verband met hun PIOFAH-taken12 op een hoger niveau te kunnen afwerken. Zo kan het bijvoorbeeld zijn dat 2 parketten een halftijds medewerker nodig hebben om het financieel beheer van het parket te kunnen doen. Een financieel beheerder is echter niet gemakkelijk tot een halftijdse functie bereid. Het is in dat geval mogelijk dat op 1 parket 1 voltijds financieel manager wordt aangeworven die verantwoordelijk is voor het financieel beheer van de 2 parketten.

5.2.3

Welke bevoegdheden?

In Nederland zijn de middelen, het personeel, het gebouwenbeheer, de materiële uitrusting en de informatica gedecentraliseerd. De gerechtskosten zijn niet gedecentraliseerd. 11

RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK, Agenda van de Rechtspraak 2005-2008, Den Haag, Raad voor de Rechtspraak, 2004, 33p. 12 PIOFAH staat voor: Personeel, Informatisering, Organisatie, Financiën, Administratie en Huisvesting.

43

Nederland De gerechtskosten worden nog steeds centraal bij het ministerie van Justitie beheerd. De rechtbanken en parketten dienen hun gerechtskosten wel bij de Raad voor de Rechtspraak of het College van Procureurs-Generaal aan te vragen, maar deze instellingen treden wat betreft de gerechtskosten louter op als doorgeefluik van het ministerie van Justitie. Beheer van financiële middelen Wat de rechtbanken betreft geldt met betrekking tot het beheer van de middelen het stelsel “op is op”. De gerechten hebben voor een bepaald jaar een bepaald budget toegekend waarmee zij het moeten doen. Zij werken met een kosten-baten-stelsel. Een zeer transparant stelsel dat ook bij privé-organisaties gebruikelijk is. Het stelsel houdt niet alleen rekening met de kosten die gemaakt worden. De financiering hangt af van de output van de rechtbank. Het budget van het komend jaar wordt als het ware toegekend op basis van het aantal vonnissen dat zal afgewerkt worden. Dit betekent ook dat een rechtbank in principe winst kan maken als zij met een gegeven budget meer vonnissen maakt. Omdat het hoofddoel van een rechtbank natuurlijk niet is winst te maken, worden de rechtbanken die meer vonnissen maken dan voorzien daar ook niet te veel toe gestimuleerd. De rechtbanken worden voor de vonnissen die zij extra gemaakt hebben slechts voor 70 uitbetaald. Tevens worden nu grote inspanningen verricht om naast de kwantiteit de kwaliteit van de vonnissen te monitoren en te verbeteren. Het verhogen van de kwaliteit van de vonnissen wordt ondermeer gestimuleerd door technieken als daar zijn intervisie en burger-bevragingen. Wat de parketten betreft worden de middelen beheerd volgens het budgetverdeel-systeem. Dit kostensysteem is vooral inputgericht. De verdeling van de budgetten door het College van Procureurs-Generaal is gebaseerd op omgevingsindicatoren. Het nadeel van dit bekostigingssysteem is dat het altijd wat achterloopt. Omdat bijvoorbeeld in één jaar de criminaliteit in een bepaald arrondissement stijgt, zal dat arrondissement slechts een jaar later meer middelen krijgen. Personeel, gebouwen en materiële uitrusting en informatica Al deze bevoegdheden zijn in handen van de rechtbanken en parketten zelf. Bijgevolg zijn er weinig bruikbare gegevens over kwantiteit en kwaliteit van deze the-

44

5.2 De huidige situatie ma’s beschikbaar. De Raad voor de Rechtspraak en het College van ProcureursGeneraal willen deze thema’s wel meer naar zich toe trekken en opvolgen. Zo is de Raad voor de Rechtspraak nu ook de personeelsgegevens van de gerechten in kaart aan het brengen.

5.2.4

Wie beheert?

Sinds integraal management vanaf 2002 in voege is, heeft dat zo zijn gevolgen voor de interne werking van de gerechtelijke organisaties. Wij kijken nu naar de verhoudingen in de besturen van de rechtbanken en parketten in het kader van integraal management. In een rechtbank hebben de directeur bedrijfsvoering, de president en de sectorvoorzitters samen de verantwoordelijk over het integraal management van de rechtbank. Zij maken samen het gerechtsbestuur uit van de rechtbank. Als we binnen de gerechtbesturen kijken, stellen we vast dat de verhouding tussen de directeurs bedrijfsvoering, president en sectorvoorzitters geëvolueerd is. Aanvankelijk hadden de presidenten en de sectorvoorzitters voornamelijk een juridisch inhoudelijke functie. De directeur bedrijfsvoering was de grote specialist inzake middelen en personeel. In de huidige situatie zijn de president en de sectorvoorzitters manager / bestuurder geworden. Ze voeren nog op beperkte schaal rechterlijke werkzaamheden uit. De magistraat-bestuurders zijn voor wat hun sector betreft verantwoordelijk voor beleid en beheer van magistraten en niet-magistraten. De directeurs bedrijfsvoering hebben bevoegdheden moeten inleveren. De directeurs bedrijfsvoering zijn meer op de achtergrond komen te staan. Taken en bevoegdheden zijn bij de directeurs bedrijfsvoering weggenomen ten voordele van de sectorvoorzitters. De directeur bedrijfsvoering heeft nog een beperkt budget dat ze zelf beheren ten dienste van de hele rechtbank. De sectorvoorzitters hebben de zwaarste functies, zij hebben de sleutelposities in de organisaties. De sectorvoorzitters hebben binnen hun sector de leiding over het volledige beheer van de middelen en het personeel van zowel de magistraten als de niet-magistraten. In de praktijk behoudt de president het laatste woord. Als er problemen of moeilijkheden zijn binnen de rechtbank, heeft hij het laatste woord. De situatie in de parketten is enigszins anders. In de parketten spreekt men van een hoofd bedrijfsvoering. Dit hoofd bedrijfsvoering maakt niet deel uit van het dagelijks bestuur van het parket. Het hoofd bedrijfsvoering heeft een staffunctie en is in die zin ondergeschikt aan de hoofdofficier.

45

Nederland Managementcapaciteit In wat volgt gaan we eens na hoe binnen de gerechtelijke organisaties capaciteit is opgebouwd om aan integraal management te doen. Ten eerste is er de introductie van een beheerder nl. de directeur bedrijfsvoering in de rechtbanken of hoofd bedrijfsvoering in de parketten. De meeste directeurs bedrijfsvoering zijn binnen de gerechtelijke organisaties tot deze functies opgeklommen. Een beperkt deel is specifiek voor deze functie extern gerecruteerd. Steeds meer wordt voor de functie van de directeur bedrijfsvoering extern gerecruteerd. Ten tweede is er zowel voor de presidenten, de sectorvoorzitters als voor de directeurs bedrijfsvoering een competentieprofiel uitgewerkt13 . Ten derde hebben presidenten, sectorvoorzitters en directeurs bedrijfsvoering een mandaat van 6 jaar. Dit mandaat benadrukt de grote verantwoordelijkheid van de mandaathouders. Dit mandaat is telkens maximum 2 maal verlengbaar. Dit betekent dat men bijvoorbeeld maximaal 18 jaar op één plaats president kan zijn. Voor de eerste “lichting” sectorvoorzitters gold overigens een eerste benoemingstermijn van drie jaar. Dit om te voorkomen dat de benoemingstermijn van alle bestuursleden op hetzelfde moment zou eindigen. De herbenoemingen van de sectorvoorzitters die daarvoor in aanmerking kwamen hebben inmiddels plaatsgevonden. Ten vierde hebben ze in Nederland ook de nodige middelen op tafel gelegd om meer professionaliteit op het vlak van het beheer van middelen en personeel in de gerechtelijke organisaties binnen te halen. De directeur bedrijfsvoering en de leidinggevende magistraten kunnen rekenen op een billijke vergoeding. Er zijn wel verschillen tussen de verloning van de magistraten en niet-magistraten. Deze verschillen zijn moeilijk vast te stellen door het feit dat er voor de magistraten en niet-magistraten verschillende CAO’s zijn afgesproken. Toch is duidelijk dat het loon van de directeur bedrijfsvoering aanzienlijk minder is dan de sectorvoorzitters of de president. De verloning van de directeurs bedrijfsvoering kan onderling nog verschillen naargelang de grootte van de rechtbank. Ten vijfde en tenslotte is er geïnvesteerd in selectie en opleiding om de juiste mensen te laten doorstromen naar een bestuursfunctie en deze vervolgens voor 13

X, Basisfunctieprofiel Bestuurders Gerechten, Vastgesteld in de Algemene Presidentenvergadering van 10 december 2001 en in de bestuursvergadering van 17 januari 2002, Den Haag, Raad voor de Rechtspraak, 15p; GELDERLAND E., e.a., Functieprofielen Openbaar Ministerie, College van Procureurs-generaal, 2004, 300p.

46

5.2 De huidige situatie te bereiden op de taken die zij dienen uit te voeren als lid van het gerechtsbestuur. We gaan in het volgende punt dieper in op de selectie en opleiding van de leden van de gerechtsbesturen14 . De selectie en opleiding van de leden van het gerechtsbestuur In Nederland zijn deze capaciteiten om zelf de verantwoordelijkheid te nemen over het beheer van de rechtbank er niet van zelf gekomen. In wat volgt gaan we na welk beleid inzake de selectie en opleiding van de leden van de gerechtsbesturen hebben bijgedragen tot de huidige situatie. Hoewel de selectie en opleiding parallelle trajecten zijn die beide door de Raad voor de Rechtspraak zijn opgezet om de kwaliteit voor de rechtspraak te bevorderen, behandelen we logischerwijze eerst de selectie en vervolgens de opleiding. De selectie van de leden van het gerechtsbestuur De Raad voor de rechtspraak is verantwoordelijk voor de kwaliteit van de gerechtsbesturen. Deze verantwoordelijkheid wil zij ook garanderen bij haar benoemingstaak door er voor te zorgen dat de selectie van potentieel geschikte kandidaten op punt staat. De Raad voor de Rechtspraak heeft daarom in het kader van een Management Development (MD) beleid een MD-regiegroep ingericht. In die MD-regiegroep zijn de Raad, de gerechten en de buitenwereld (met een bestuurder uit de medische sector en een opleidingsdeskundige) vertegenwoordigd. Zij toetst het MDbeleid van de Raad en adviseert de Raad15 . Zo is er een landelijk profiel voor de functie van sectorvoorzitter, in dat profiel is aangegeven over welke competenties een sectorvoorzitter moet beschikken om zijn functie naar behoren uit te kunnen voeren. In het profiel voor sectorvoorzitter geldt als uitgangspunt dat de competenties van rechter en vice-president aanwezig zijn. De MD-regiegroep heeft, samen met een psycholoog van het bureau dat de in de selectieprocedure opgenomen assessments zou gaan uitvoeren, vastgesteld welke competenties uit het profiel cruciaal zijn om de functie van bestuurder bij een gerecht uit te kunnen voeren. Met name die competenties zouden bij geschikte kandidaten al aanwezig moeten zijn of tenminste ontwikkelbaar. Daarnaast 14

Voor het parket is deze capaciteitsopbouw minder expliciet we behandelen het parket dan ook zeer summier. 15 TEMPELMAN, Y., Presentatie MD-beleid Rechtspraak - Rechters in de rol van manager en bestuurder, Den Haag, Raad voor de Rechtspraak, 2005, 18p.

47

Nederland heeft de regiegroep een aantal criteria geformuleerd die moeten voldaan zijn. Zo is bijvoorbeeld recent een criterium ingevoerd dat men reeds een managementtaak moet vervullen alvorens de managementopleiding te volgen. Niet iedereen komt immers in aanmerking voor deze managementopleiding. De aanmeldingsprocedure voor kandidaten voor de managementopleiding loopt via het bestuur van het gerecht waar betrokkene werkzaam is; daar kennen ze hem immers het beste. Een kandidaat kan zich dus niet rechtstreeks zelf aanmelden. Het bestuur moet bij de opgave uitspreken dat betrokkenen, na de opleiding, in beginsel geschikt wordt geacht voor de functie van sectorvoorzitter in het eigen gerecht. De selectie is landelijk georganiseerd. Er is een landelijke toelatingscommissie van presidenten en directeuren bedrijfsvoering, bijgestaan door de MD-functionaris van de Raad voor de Rechtspraak. Er vinden met iedere kandidaat twee gesprekken plaats, telkens door een duo van een president en een directeurbedrijfsvoering. In het eerste gesprek wordt ingegaan op de motivatie van de kandidaat, zijn/haar curriculum vitae en assessment rapport en de motivering van de voordracht van de president. In het tweede gesprek wordt dieper ingegaan op de competenties ‘visie’, ‘sturen op resultaat’ en ‘samenbindend leiderschap’. Het juryduo bij het tweede gesprek heeft het uitgebrachte assessmentrapport niet gelezen. De commissie bepaalt of een kandidaat de potentie heeft om zich te ontwikkelen tot bestuurder, de motivatie heeft om deel te nemen aan de pool en het programma en een loopbaanstap richting management en bestuur binnen de Rechtspraak op dit moment een goede keuze is. De rangschikking is ‘toelaten tot de MD pool en MD programma’ of ‘(nog) niet toelaten’. Bespreking van de kandidaten vindt plenair plaats. De toelatingscommissie brengt haar advies uit aan de Raad en de MD-regiegroep. De Raad beslist uiteindelijk wie er tot het programma en de pool wordt toegelaten. Kandidaten en hun presidenten worden schriftelijk van de gemotiveerde uitkomst op de hoogte gebracht. Aanvankelijk ondervond deze selectieprocedure heel wat weerstand. De rechters waren immers niet meer gewoon ergens voor te solliciteren, laat staan te worden afgewezen. Ook de presidenten waren niet blij met het afwijzen van hun kandidaten. Duidelijk was dat de toelatingsgesprekken met de toelatingscommissie geen formaliteit was; het was een duidelijk signaal dat de sectorvoorzitter in zijn rol als manager en bestuurder serieus werd genomen16 . 16

RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK, Management development aanbod huidige bestuursleden, Jaarverslag 2004, Den Haag, Raad voor de Rechtspraak, 2005, 68p.

48

5.2 De huidige situatie De opleiding voor de leden van het gerechtsbestuur In Nederland heeft men binnen de rechterlijke macht een eigen opleidingsinstituut nl. de Stichting Studiecentrum Rechtspleging (SSR). Het opleidingsinstituut bevordert en benadrukt de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Het opleidingsinstituut wordt niet aangestuurd door het ministerie van Justitie, maar door rechters en parketmagistraten. De Raad voor de rechtspraak en het College van Procureurs-generaal zijn de opdrachtgevers. Betreffende 5 sectoren (civiel recht, strafrecht, bestuursrecht, algemeen/internationaal recht, opleidingen administratie) worden zowel de basis-opleidingen als de gespecialiseerde vervolgcursussen voor de parketmagistraten en rechters verzorgd. Zo is er ook een basisopleiding om de managementcapaciteit binnen de rechtbanken te bevorderen. Deze opleiding is reeds verscheidene jaren georganiseerd en is ondertussen door veel magistraten en administratief personeel doorlopen. Er is een algemeen aanvoelen dat deze opleiding voor veel bestuurders binnen de gerechtelijke organisatie niet meer afdoende is. Bijgevolg gaan de rechtbanken en parketten met eigen middelen op zoek naar meer opleidingen. Voor de (potentiële) leden van de gerechten heeft de Raad voor de Rechtspraak daarom zelf ook een managementopleiding op maat georganiseerd. Zo is er voor zittende bestuurders een managementopleiding uitgewerkt. De opleiding is voornamelijk gericht op reflectie, inspiratie, en persoonlijke effectiviteit. De activiteiten bestaan dan ook uit coaching, intervisie, kennis- en vaardighedenmodules. Tevens heeft de Raad een managementopleiding voor potentiële bestuurders opgezet. Immers de potentiële geschikte kandidaten van vandaag zijn de bestuurders van morgen. Van de 3 categorieën van bestuurders (president, sectorvoorzitters en directeur bedrijfsvoering) van de rechtbanken wordt de prioritaire aandacht momenteel gelegd op de sectorvoorzitters. De sectorvoorzitters maken niet alleen de grootste groep uit (ruim 100 op landelijk niveau) van de leden van de gerechtsbesturen, maar zij hebben ook binnen een rechtbank de zwaarste functies. Darbij komt dat bij de vervulling van presidentsvacatures meestal uit zittende sectorvoorzitters geput wordt. De mensen worden niet opgeleid naar het voorbeeld van één specifiek type manager / bestuurder. Het is de bedoeling dat deelnemers zich bewust worden van hun kwaliteiten en mogelijkheden, dat zij los komen van de rechterlijke attitude en dat zij kennis maken met bestuurlijke en managementvraagstukken en hun eigen stijl in leidinggeven ontdekken. Zij zijn de toekomst en degenen die mede richting en invulling geven aan de modernisering en professionalisering van

49

Nederland (de bedrijfsvoering van) de rechtspraak. De opleiding gaat voornamelijk uit van de al aanwezige competenties van de deelnemers. De opleiding heeft niet als doelstelling dat een algemene manager/bestuurder wordt afgeleverd die in beginsel in elke organisatie terecht kan17 . Om deze opleiding te organiseren is gekozen voor samenwerking met de NSOB, Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, met prof. dr. mr. Hans de Bruijn als programmanager. De NSOB heeft ervaring met het verzorgen van postdoctorale managementopleidingen, ook aan hogere ambtenaren. Zij hebben op basis van hun eigen MPA-opleiding een op de doelgroep toegespitste éénjarige opleiding ontwikkeld. Daarbij worden niet alleen docenten van de NSOB ingezet, maar ook docenten uit de rechtspraak (ervaren bestuurders)18 . Inmiddels is de derde leergang van de opleiding bezig. Gedurende en na de vorige twee leergangen hebben er zowel door de NSOB en als door de Raad voor de rechtspraak evaluaties plaatsgevonden. Die evaluaties hebben tot aanpassingen van de opleiding geleid. Het opleidingsprogramma is opgedeeld in 4 fasen en 12 modules: • Fase 1: unfreezing – Module1: Besturen • Fase 2 vaardigheden – Module 4 9: vaardigheidstraining • Fase 3: cognitie en ontwerp – Module 2 & 3: management van professionals – Module 5: individuele casuïstiek – Module 6 operatie: mensen en middelen, planning en control – Module 7: werkatelier – Module 8: strategie- en visieontwikkeling • Fase 4: toepassing: projectmodules 10, 11, 12 17

RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK, Management development aanbod huidige bestuursleden, Jaarverslag 2004, Den Haag, Raad voor de Rechtspraak, 2005, 68p. 18 NEDERLANDSE SCHOOL VOOR OPENBAAR BESTUUR, Leergang Bestuur en management van gerechten, Den Haag, Raad voor de Rechtspraak, 2005, 9p.

50

5.3 Wat te leren van Nederland? Personeelsgegevens van de bestuursleden van de gerechten Als men alle leden van de gerechtsbesturen van de rechtbanken in Nederland samen telt, komt men op een totaal van 159 personen. Van deze 159 personen schommelt de gemiddelde leeftijd tussen de 35 en 65 jaar. 6 van deze personen heeft een gemiddelde leeftijd tussen de 35-45 jaar, 51 tussen de 45-55 jaar en 43 tussen de 55-65 jaar. Van de 26 gerechtsbesturen voor de rechtbanken zijn 23 mannelijke en 3 vrouwelijke presidenten. Dit betekent dat slechts 11,5 van de Nederlandse rechtbankvoorzitters vrouw is. Wat het aantal sectorvoorzitters betreft zijn er exact 26 op een totaal van 107 vrouw. Dit is 1/4 of 25 van de sectorvoorzitters. Van de directeursbedrijfsvoering zijn er 2 op de 26 vrouw of 8. Gedetailleerdere personeelsgegevens zijn er momenteel niet betreffende deze functies in de rechtbanken van Nederland.

5.3

Wat te leren van Nederland?

In Nederland heeft de rechtspleging een ontwikkeling doorgemaakt van centrale aansturing door het ministerie van Justitie naar integraal management door de gerechtelijke organisatie zelf. Integraal management betekent dat het beleid en het beheer van alle middelen in handen is van het verantwoordelijk bestuur van de parketten en rechtbanken zelf. Deze verandering duurde twintig jaar lang. De gerechten en parketten dienden immers kennis op te bouwen op het gebied van beleid en beheer. Doorheen deze evolutie is het collegiaal model ingeruild voor het duaal model. Waar aanvankelijk het beheer van de parketten en rechtbanken door één dienst op niveau van het arrondissement werd gedaan, zijn de parketten en rechtbanken uiteindelijk hun eigen zaken gaan beheren. De parketten en rechtbanken hebben immers een verschillende opdracht, zo is de redenering. Betreffende de bevoegdheden die aan de gerechtelijke organisaties zijn toegekend kunnen we stellen dat in Nederland op vlak personeel, middelen, gebouwen en materiële uitrusting verregaande bevoegdheden zijn toegekend aan de gerechtelijke organisaties. Landelijk worden slechts nog enkele taken in verband met het beheer van de gerechtelijke organisaties georganiseerd. De landelijke aanpak bestaat er in bij te dragen tot de ontwikkeling tot uniforme systemen van bijvoorbeeld informatica, aanwerving en opleiding van magistraten. Opvallend

51

Nederland is te moeten vaststellen dat hoewel in Nederland de gerechtelijke organisaties verregaand gedecentraliseerd zijn, de gerechtskosten niet zijn overgedragen aan de gerechtelijke organisaties. Reeds van in het begin van de hervormingen is de schaalgrootte meegenomen in de discussie over de verzelfstandiging van de gerechtelijke organisaties. In Nederland heeft men dan ook eerst de schaalgrootte aangepakt alvorens tot enige vorm van verzelfstandiging over te gaan. Hoewel de rechtbanken en parketten in Nederland momenteel in vergelijking met België een grote schaal hebben, worden verdere stappen naar schaalvergroting voorbereid. De zoektocht naar een aanvaardbare schaalgrootte lijkt een belangrijk aandachtspunt in de ontwikkeling naar gerechtelijke organisaties die voor hun eigen beheer instaan. Het veranderingsproces naar meer verzelfstandig is in Nederland om twee redenen permanent verder gezet. Ten eerste heeft de wil van de magistraten zelf om van deze hervorming iets te maken een belangrijke rol gespeeld. Er was een groot draagvlak binnen de magistratuur om deze hervorming succesvol te maken. Ten tweede heeft de inbreng van een sterke Directeur Bedrijfsvoering de veranderingen een belangrijke impuls gegeven. Aangezien de administratieve manager in het Themisplan grotendeels geïnspireerd lijkt op de manager die in de Nederlandse gerechtelijke organisaties functioneert, is het hier belangrijk te moeten vaststellen dat deze functie momenteel in evolutie is. Deze evolutie is vooral zichtbaar in de rechtbanken. Waar de functie van directeur bedrijfsvoering aanvankelijk een zeer belangrijke rol had in het proces naar verzelfstandiging en de ontwikkeling naar instrumenten en technieken om deze verzelfstandiging mogelijk te maken, lijkt deze functie momenteel aan belang te verliezen ten op zichte van de magistraat-sectorvoorzitters en magistraat-voorzitters van de rechtbanken. Nu de magistraten steeds meer managementcapaciteiten ontwikkeld hebben, trekken zij steeds meer eigen verantwoordelijkheid en zeggenschap over middelen en personeel naar zich toe. De ‘administratieve manager’ krijgt een meer ondersteunende rol. De ‘administratieve manager’ in Nederland had aanvankelijk dus een vrij hoog profiel. De ‘administratieve manager’ moest rechtstreeks in discussie treden over het beheer van de middelen en personeel met de hoogste magistraten. Zij hebben ook een mandaat. Naar verloning moeten ze het met iets minder stellen dan de leidinggevende magistraten. Om tot deze ‘administratieve managers’ te komen is zowel intern als extern

52

5.3 Wat te leren van Nederland? gerekruteerd. Waar aanvankelijk intern werd gerekruteerd, zijn er nu steeds meer externen aangeworven. Veel aandacht wordt besteed aan de opleiding van de ‘administratieve managers’ maar zeker ook aan de magistraat-leidinggevenden en daarvan begint men nu de vruchten te plukken.

53

Hoofdstuk 6

Frankrijk 6.1

Voorgeschiedenis

De rationalisering en modernisering van de administratie en het beheer van de rechtscolleges is een langdurig en geleidelijk proces geweest. Meer dan twee eeuwen is justitie onderworpen geweest aan de greep van de lokale notabelen en aan de greep van de staat. De gewijzigde grondwet van 1958 heeft het beroep van magistraat gemoderniseerd door de verbetering van het statuut, de aanwerving en opleiding door de oprichting van de Ecole nationale de la magistrature. Tevens werd de organisatie van de gerechten hervormd door de veelvoudige micro-gerechten samen te brengen in de schoot van het tribunal de grande instance. De modernisering was gekenmerkt door centralisatie bij de uitvoerende macht. De Hoge Raad van de Magistratuur werd gevoegd bij de President van de republiek die garant moest staan voor de onafhankelijkheid van de rechtsmacht19 . Door een wetgevend initiatief van 22 december 1958 werden de magistraten ondergebracht in een corps national unique. Dit korps werd rechtstreeks beheerd door de centrale overheidsadministratie. In 1964 werd la direction de l’Administration Générale et de l’équipement (D.A.G.E.) opgericht die bevoegd werd voor personeel en voor de gebouwen en hun uitrusting voor alle diensten van het ministerie van justitie. In 1965 (wet 30 november) werden de griffiers ambtenaren. 19 JEAN, J.P., ‘Justice : quels modes d’administration et d’évaluation pour un service public complexe qui doit rendre des décisions en toute indépendance ?’, in: FABRI, M. & LANGBROEK, P.M., The challenge for juridicial systems, Amsterdam, IOS Press, 2000, 49.

55

Frankrijk “Les greffes des jurisdictions étaient principalement dirigés par des officiers ministériels, titulaires de charges et renumérés par la perception des taxes sur les actes de procédures”20 . De griffier was tot dan een vrij beroep. Rond dezelfde tijd werd de Ecole Nationale de Greffes opgericht die de toekomstige griffiers na een strenge selectie langdurig opleidt (15 maanden). Dit heeft duidelijk de functie geprofessionaliseerd en op een hoger peil gebracht. De werkings- en uitrustingskosten van de gerechten werden gefinancierd door de Collectivités territoriales. De gemeenten financierden de tribunaux d’instance (kantongerechten) en de departementen de tribunaux de grande instance. De gerechtelijke activiteiten verricht door rechters en parketmagistraten waren ten laste van de staat21 . De periode tot 1970 werd gekenmerkt door het wegwerken van een onaangepaste organisatie van de gerechten ( te grote verspreiding, te groot particularisme van de diverse rechtscolleges) door schaalvergroting en door centralisatie in het ministerie van justitie. Vanaf de jaren ’70 werden diverse pogingen tot deconcentratie ondernomen. In 1973 stelde procureur-generaal SADAN voor om regionale directies van de juridische dienstverlening op te richten. In 1977 werd in Orleans een eerste concreet deconcentratieproject op regionaal niveau doorgevoerd door de oprichting van een Délégation régionale pour l’administration de la justice. Deze directie werd geleid door een administrateur-magistraat die bevoegd werd voor alle samengevoegde administratieve en financiële diensten die in de streek afhingen van het ministerie van justitie. De opdracht bevatte de inzameling van de begrotingsbehoeften van de rechtscolleges in het domein van “het administratief en financieel beheer van o.a. de administratie van de gevangenissen”22 . Het kon beschouwd worden als een SAR avant la lettre (zie later). In 1979 wordt door de eerste voorzitter van het hof van beroep van Versailles voorgesteld om in elk hof van beroep een administrateur aan te stellen bevoegd voor het personeelsbeheer, de werkingskredieten, de uitrustingskredieten en die tevens tweede ordonnateur zou zijn23 . De wet van 2 maart 198224 vertrouwt het beheer van de regio’s en de departementen toe aan de lokale verkozenen. Tevens wordt in dit decentralisatiestreven rekening gehouden met het belang van de staat en de eenheid in de plaatselijke 20

Ibid., 49. X, Mission d’évaluation des services administratifs régionaux, Inspection générale des Services judiciaries (I.G.S.J), Paris, 2003, 3. 22 Ibid., 4. 23 Ibid., 7. 24 Loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et les régions. 21

56

6.1 Voorgeschiedenis vertegenwoordiging van de staat in de figuur van de préfet, die de enige vertegenwoordiger is van de staat ter plaatse. Er is een prefectuur in elk departement (96) en in elke regio is er een prefectuur van de regio (22 regio’s). Het decreet van 10 mei 1982 beperkt de bevoegdheden van de préfet. “Des dispositions de la loi ne sont applicables ni aux organismes à caractère juridictionnel, ni aux services relevant du ministre de la justice, sans la réserve des attibutions dévolues aux préfets pour les investissements et la comptabilité publique”25 . De circulaire van de eerste minister van 12 juli 1982 preciseert “si les préfets n’exercent pas la direction des services relevant du garde des sceaux, ils sont ordonnateurs secondaires de leurs dépenses”. Het zal pas in 2006 met de invoering van de LOLF zijn dat de chefs van het ressort zelf tweede ordonnateur worden in plaats van de préfets. Ondanks de eerste tekenen van decentralisatie gaat het ministerie van justitie verder met de centralisatie van de administratie van de gerechten. Met de wet van 7 januari 1983 wordt de bevoegdheid van de lokale besturen over de administratie van de gerechten overgedragen aan de centrale overheid. Alle lasten van de administratie, zowel de werkings- als uitrustingskosten, worden ten laste gelegd van de staat. “La loi vise deux objectifs: le transfert budgétaire à l’Etat de l’intégralité des dépenses de justice mais aussi l’organisation de la gestion déconcentrée des juridictions, envisagée a compter au 1 janvier 1985 et que deviendra effective en 1987”26 . In feite heeft men in Frankrijk eerst orde op zaken gesteld door schaalvergroting, rationelere organisaties, verambtelijken van de griffiers, oprichting van een school voor griffiers, dus professionalisering, en het onttrekken van de administratie aan de lokale besturen. Het is pas na deze centraliserende aanpak dat men geconfronteerd wordt met het probleem van de deconcentratie. Door het ministerie van justitie wordt vanaf 1 januari 1987 bij elk hof van beroep een hoofdgriffier aangesteld als délégué auprès des chefs de cour pour la gestion budgétaire excerçant ses fonctions sous l’autorité des chefs de la cour d’appel. Zijn taak bestaat in het centraliseren van de begrotingen van de rechtbanken van het ressort, het verdelen van de kredieten over die rechtbanken, het opvolgen van de uitgaven en eventuele aanpassingen voor te stellen. Ze zullen de verantwoordelijke voor de boekhouding en de begroting op niveau van het tribunal de grande instance bijstaan in zijn taak en ze dienen een algemene vergadering bijeen te roepen van de vertegenwoordigers van de diverse rechtbanken van het ressort. 25 26

Ibid., 7. X, Mission d’évaluation des services administratifs régionaux, I.G.S.J., 2003, 4.

57

Frankrijk Op dezelfde manier worden magistraten als délégué à l’équipement en even later hoofdgriffiers als un délégué à la formation informatique et un formateur régional aangesteld. In 1989 wordt er een magistrat délégué à la formation aan toegevoegd. Dit is een belangrijke stap in het erkennen van de korpschefs van het hof van beroep als verantwoordelijke voor het administratief beheer daarin bijgestaan door een staf van magistraten en hoofdgriffiers. Ondertussen worden, in het kader van de decentralisatie in Frankrijk, andere modaliteiten voor decentralisatie van de rechtbanken uitgewerkt die aansluiten bij de decentralisatie naar de departementen of de regio’s. Er wordt door een comité van experts voorgesteld om de werkingskosten, het personeelsbeleid en de sociale actie en de regionalisering van de gebouwen, de informatica en de opleiding in de departementen onder te brengen. In 1992 wordt deze optie omgezet in proefprojecten in 10 departementen waar een beheerscel (cellule de gestion) wordt opgestart bij het belangrijkste tribunal de grande instance van het departement. Deze cel beheert de middelen voor alle rechtscolleges in het departement alsook deze van het hof van beroep gelegen in het departement. Daardoor wordt de regeling van 1987, die de korpschefs van het hof van beroep de bevoegdheid gaf over het beheer, verlaten. In 1993 wordt deze regeling doorgetrokken tot 35 departementen en daarbijhorende 11 hoven van beroep. Maar de respectieve rol van het tribunal de grande instance en het hof van beroep wordt terug aangepast: het departement wordt versterkt als kern voor het budgettair beheer maar de rol van het hof van beroep wordt terug bevestigd als beleidsinstantie (voor de oriëntatie van de middelen (strategie)). Ondertussen werd in 1992 in Frankrijk het charter van de deconcentratie gepubliceerd waarin de deconcentratie de algemene regel werd voor de verdeling van de bevoegdheden van de staat over de diverse echelons: • De centrale overheidsdiensten doen de conceptie, de animatie en de evaluatie en de controle • De regio’s verrichten de coördinatie en de programmatie van de overheidsactiviteiten die gespreid zijn over meerdere departementen alsook de investeringen en meerjarencontracten tussen de staat en de lokale besturen • Het departement is het lokaal echelon voor het beheer van de middelen dichtbij de burgers Om deze regeling toe te passen op justitie werd een speciale commissie ingesteld met de opdracht dit deconcentratie schema te ontwikkelen voor de de-

58

6.1 Voorgeschiedenis concentratie van het administratief beheer van diensten van het ministerie van justitie. In 1994 bracht deze commissie haar rapport uit (rapport Carrez). Daarin wordt het hof van beroep het echelon voor de programmatie van de activiteiten. De rol van arbitrage en van de korpschefs van het hof van beroep van 1987 wordt terug bevestigd. Elk tribunal de grande instance wordt het coördinatie- en beheersechelon voor de rechtscolleges behorend tot hun werkgebied. Tevens beveelt het rapport aan de diverse actoren, die met coördinatie bezig zijn als le délégué à la formation budgettaire, à l’équipement, à la formation, à la formation informatique, onder te brengen in één administratieve structuur onder het gezag van de korpschefs van het hof van beroep. Daardoor worden de bestaande pilootprojecten gestroomlijnd en ondergebracht in één structuur met drie beheersmodules: een dienst voor het personeels- en financieel beheer, een dienst voor de programmering van de gebouwen en de uitrusting, een dienst voor de opleiding van het personeel. Dit voorstel is de prefiguratie van de toekomstige SAR (services administratifs régionaux). In de programmawet nř 95-9 van 6 januari 1995 wordt de toekomstige structuur als volgt geformuleerd. “Dans chaque cour d’appel sera créée une structure de gestion animée par des personnels qualifiées placés sous l’autorité des chefs de cour: elle assumera une véritable gestion déconcentrée en préparant les arbitrages budgétaires entre les juridictions du ressort en suivant l’utilisation des crédits, l’entretien des bâtiments et en gérant les fonctionnaires”27 . Een eerste concrete stap in de uitvoering van de wet is de circulaire S.J. 95-144. DIR van 9 oktober 1995 over de deconcentratie van de gerechtelijke diensten. Het hof van beroep wordt weerhouden als het gepaste echelon voor de administratie van de gerechtelijke diensten. Wegens de verder groeiende administratieve en beheerstaken van de korpschefs moeten ze worden bijgestaan in deze taak. Daarom wordt er een nieuwe functie gecreëerd van coordonnateur. “Placés sous l’autorité hiérarchique des chefs de cour qui dans le cadre de la dyarchie sont l’un et l’autre les responsables des services judiciaires de leur ressort, les coordonnateurs auront mission de les assister dans l’accomplissement de leur fonction d’administration”28 . In de meeste hoven van beroep zal deze coördinator een hoofdgriffier zijn. In Parijs echter moet het een magistraat zijn. Belangrijk is dat in dezelfde circulaire korpschefs de mogelijkheid hebben om onder de magistraten van het hof van beroep een secretaris-generaal aan te stellen. De functie van secretaris-generaal kon gecumuleerd worden met de bestaande functie van magistrat délégué à l’équipement. 27 28

Ibid., 4. Ibid., 4.

59

Frankrijk Deze magistraat zal in geen enkel geval afhangen van de coördinator. In een tweede circulaire van 8 juli 1996 wordt de in de programmawet aangekondigde service administratif régional (SAR) opgericht in elk ressort van het hof van beroep. De SAR wordt geleid door een coördinator die de hiërarchische chef wordt van het personeel van de dienst en zelf onder het gezag staat van de korpschefs (eerste voorzitter en procureur-generaal). De coördinator is een hoofdgriffier behalve in Parijs en Rennes waar het magistraten zijn. De aangestelde coördinatoren moeten een speciale opleiding volgen aan de Ecole nationale des greffes om hun kennis van organisatie en het administratief beheer bij te werken. De SAR heeft de opdracht om de korpschefs bij te staan in het domein van de begroting en financiën, de informatica, het beheer van de human resources, de opleiding van het personeel en het beheer van de uitrusting en de gebouwen. De SAR wordt daarenboven belast met de coördinatie van het administratief en financieel beheer van het ressort en de rechtcolleges die er deel van uitmaken. Op het niveau van het gerechtelijk arrondissement (gevoegd bij het tribunal de grande instance) wordt een cellule de gestion opgericht die voornamelijk de budgettaire boekhouding voert voor elk rechtscollege van het arrondissement. Deze cel is de enige gesprekspartner van het arrondissement met de SAR. Ook hier zijn het de voorzitter van het tribunal de grande instance en de procureur van de republiek die verantwoordelijk zijn (Dyarchie). Het is eigenaardig dat in de omzendbrieven over de coördinator en de oprichting van de SAR nergens sprake is van het gerechtelijk arrondissement. Dit heeft te maken met de keuze voor het ressort van het hof van beroep als volwaardig echelon van de deconcentratie. “Le rôle de l’arrondissement judiciaire se limite essentiellement au domaine budgétaire pour lequel les chefs de l’arrondissement harmonisent les demandes présentées par les juridictions et en répartissant entre elles la dotation qui leur est accordée. Ce pouvoir est d’autant plus restreint que les budgets accordés aux arrondissements sont réduits”29 . De personeelsbezetting van deze beheerscellen is dan ook beperkt in de meeste gevallen tot één persoon van categorie A. Toch gaan er nogal wat stemmen op om het niveau van het arrondissement als beheersinstantie te herwaarderen. “Il convient aujourd’hui de conduire plus avant la déconcentration de la gestion des juridictions en direction de l’arrondissement judiciaire qui est le bon niveau.” “Les chefs des tribunaux devraient disposer d’un véritable service gestionnaire renforçant notablement les équipes des cellules de gestion (ibidem). La conférence des premiers 29

X, Quels métiers pour quelle justice ?, Paris, Sénat, 2002, 548p. www.senat.fr/rap/r01-34534537h.html.

60

6.2 De huidige situatie présidents du 7 juin 2003 relève aussi la nécessité de renforcer les arrondissements judiciaires, en particulier ceux comportant des grosses juridictions30 .” Er wordt verder gevraagd om de arrondissementele chefs meer te betrekken bij de besluitvorming van de SAR Dit heeft ook te maken met de grote heterogeniteit van de gerechtelijke instanties: meer dan 1 200 gerechten verspreid over 700 plaatsen. Het aantal inwoners van de rechtsgebieden van de hoven van beroep heeft een variatie van 1 op 6 en het aantal behandelde zaken van 1 tot 10. Het kleinste tribunal de grande instance heeft 6 magistraten voor 70 000 inwoners, het grootste telt 500 magistraten voor 2,15 miljoen inwoners. Als de schaal van de rechtbanken te veel verschilt en te klein is leidt dit tot een verspreiding van de middelen en tot onderbezetting. Dit leidt tot een schaalvergroting op een ander niveau dan de rechtbanken zelf zoals in Frankrijk. Het concentreren van de middelen buiten de arrondissementen op het ressort en bij de SAR leidt tot wantrouwen bij de magistraten op lagere niveaus. Het onvolledig cijfermateriaal over de ingezette middelen geeft aan dat wantrouwen plausibel is: 20 à 40  van de globale kredieten voor het ressort blijft bij het hof van beroep.

6.2

De huidige situatie

6.2.1

Beheersstructuur – duaal of collegiaal model?

Een belangrijk kenmerk van het Franse systeem is de gezamenlijke en collegiale beheersverantwoordelijkheid van de eerste voorzitter en procureur-generaal op het ressort en van de voorzitter en de procureur op niveau van de tribunal de grande instance. Alhoewel het functioneren van een dyarchie ook afhangt van de personen en hun wederzijds vertrouwen, toch zijn er duidelijk problemen. De conferentie van de eerste voorzitters van de hoven van beroep spreekt zich uit voor een scheiding tussen zetel en parket op grond van de onafhankelijkheid van de rechter. Vermits het parket in een proces een van de partijen is “Il ne devrait pas détenir de pouvoir de décision dans l’allocation des moyens de la juridiction”31 . De senaatscommissie heeft geadviseerd dat het past dat elk rechtscollege zijn eigen, unieke chef heeft (eerste voorzitter, voorzitter) ten einde “d’en faciliter la gestion et de simplifier les rapports administratifs avec l’extérieur”32 . Tevens stelt 30

Ibid. X, Conférence nationale des premiers président, Paris, 2 juni 2005. 32 X, Quelle métiers pour quelle justice ?, Paris, Sénat, 2002, 548p. 31

61

Frankrijk de commissie dat ook de onafhankelijkheid van het parket moet gewaarborgd worden door zeggenschap te geven over de middelen van zowel gebouwen als personeel onder vorm van een autonome budgettaire enveloppe. “Les quelques services en commun faisant l’objet d’un accord entre le président et le procureur”. Het is echter de verplichte toepassing vanaf 1 januari 2006 van de nieuwe financiewet LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances van 2001) die het sluimerend probleem van de dyarchie in de openbaarheid brengt. Volgens deze wet worden de korpschefs, eerste voorzitter en procureur-generaal van de hoven van beroep, de tweede ordonnateur. Deze bevoegdheid kwam voor de LOLF toe aan de préfet. Dit wil zeggen dat beide korpschefs de betalingsopdrachten moeten ondertekenen. De conferentie van de eerste voorzitters van de hoven van beroep heeft een advies uitgebracht op 2 juni 2005 waarin gesteld wordt dat de nieuwe budgettaire constructie de constitutionele onafhankelijkheid van de rechtsprekende colleges niet waarborgt. De procureur-generaal die verantwoordelijk is voor het vervolgings- en opsporingsbeleid en waarop de eerste voorzitter geen vat heeft zou de uitgaven voor deze activiteiten zelf moeten kunnen ordonnanceren zonder de medeondertekening van de eerste voorzitter. “La mise en place très complexe d’un co-ordonnancement qui soumet l’exécution des budgets des juridictions à la double signature du premier président et du procureur général entraîne la confusion entre l’action publique qui relève de la seule responsabilité du procureur général hiérarchiquement rattaché au ministre de la justice et de l’activité de jugement qui relève de la seule responsabilité des juges, nécessairement indépendants.33 ” De scheiding tussen vervolging en rechtspreken vereist door de Europese Conventie van de rechten van de mens alsook door het wetboek van strafrechtspleging moeten doorgetrokken worden in de uitvoering van de begroting. De procureur-generaal neemt echter een ander standpunt in: “la conférence nationale des procureurs-generaux réaffirme son attachement à l’unité du corps judiciaire qui constitue une garantie majeure de l’indépendance de la justice”. “Le système dyarchique est un gage d’efficacité de l’administration et de la gestion du service public de la justice34 .” Men vindt in beide standpunten de meningen terug die in België geformuleerd werden in de adviezen op het Themisplan door de zetel en het parket.

33 34

62

X, Conférence nationale des premiers président, Paris, 2 juni 2005. Ibid.

6.2 De huidige situatie Soorten rechtbanken te Frankrijk Cour de Cassation Cours d’appel Tribunaux supérieurs d’appel Tribunaux de grande instance Tribunaux de première instance Tribunaux pour enfants Tribunaux des affaires de sécurité sociale Tribunaux d’instance et tribunaux de police Conseils de prud’hommes Tribunaux du travail Tribunaux de commerce Totaal

Aantal             

Tabel .: Aantal rechtbanken in  te Frankrijk

6.2.2

Schaalgrootte?

Frankrijk is een groot land, het telt bijna zes keer zoveel inwoners als België. Dat weerspiegelt zich ook in de omvang van het totaal aantal personeelsleden van de gerechtelijke organisaties. Frankrijk telde in 2004 28 889 niet-magistraten en 7 434 magistraten. Het is nog interessant te vermelden dat naast bovenstaand aantal magistraten er nog eens 241 op het ministerie werkten. Deze magistraten kunnen zowel van de zetel als van het parket komen. Op het ministerie dragen zij bij tot de voorbereiding van nieuwe wetgeving of tot de modernisering van justitie. Het administratief personeel van de zetel en het parket maken één administratie uit binnen de rechtbank. Naar schaalgrootte van de gerechtelijke organisaties is er in Frankrijk een probleem. Frankrijk telt een veelheid aan verschillende soorten gerechtelijke organisaties. Zoals uit onderstaande tabel blijkt zijn er 1 435 rechtbanken over het grondgebied verspreid. In tabel 6.2 zijn de ressorten van Frankrijk opgesomd. Hoewel er dit in principe 35 zijn, hebben we er hier slechts 30 opgesomd nl. deze van het Franse binnenland. Van deze ressorten is tevens een overzicht gegeven van het aantal inwoners. Naast het aantal inwoners zijn het aantal gerechten per ressort opgesomd. In de laatste kolom zijn tenslotte het aantal inwoners per rechtbank per ressort bere-

63

Frankrijk kend. Globaal blijkt dat een ressort gemiddeld 1 950 000 inwoners en 42 rechtbanken telt. Dit betekent dat er een rechtbank is per gemiddeld 45 000 inwoners. We stellen vast dat er in Frankrijk, afhankelijk van het ressort, een rechtbank is per minimum 17 000 tot maximum 80 000 inwoners.

6.2.3

Welke bevoegdheden?

De werking van de SAR De SAR is bevoegd voor de administratie en beheer van vier belangrijke domeinen nl. personeel, vorming, begroting, informatica en onderhoud gebouwen. Over de personeelsaantallen en over de begroting van de SAR hebben we praktisch geen gegevens gevonden. Vermits de SAR niet opgericht werd bij wet of decreet heeft de dienst geen apart budget en maakt het deel uit van het hof van beroep. Om toch een idee te geven van de bezetting geven we hier de gegevens van het hof van beroep van Dijon35 . Het ressort Dijon heeft 1 246 500 inwoners en omvat 36 diverse rechtbanken, het ligt in het grondgebied van 2 regio’s (Bourgogne en Champagne-Ardennes) en bestrijkt drie departementen. Uit ons interview met de procureur-generaal kwam tot uiting dat het doorkruisen van administratieve indelingen en gerechtsindelingen van het grondgebied bepaalde coördinatieproblemen geeft. In 2005 telde het ressort Dijon in totaal 90 magistraten van de zetel en 29 van het parket. Zoals uit onderstaande tabel blijkt telde het tevens 367 ambtenaren waarvan 21 werkzaam in de SAR binnen het hof van beroep. Zoals uit figuur 6.1 blijkt is de verdeling van de personeelsleden van de SAR Dijon over de bevoegdheidsdomeinen als volgt: • Coördinatie en secretariaat: 1 • Human Resources: 9 • Budget: 4 • Formation: 2 35

DEPRE., R. & PLESSERS, J., Interview met mevrouw H. MAGLIANO, procureur-generaal bij het Hof van beroep te Dijon, 15 november 2005.

64

6.2 De huidige situatie

Ressort                              

Agen Aix-en-Provence Amiens Angers Bastia Besançon Bordeaux Bourges Caen Chambéry Colmar Dijon Douai Grenoble Limoges Lyon Metz Montpellier Nancy Nîmes Orléans Paris Pau Poitiers Reims Rennes Riom Rouen Toulouse Versailles Totaal Gemiddelde

Inwoners (x ) ,  ,  ,  , ,  ,  , ,  ,  ,  ,  ,  ,  , ,  ,  ,  ,  ,  ,  ,  ,  ,  ,  ,  ,  ,  ,  ,  ,  ,  ,

Aantal rechtbanken                                 ,

Aantal inwoners per rechtbank                                                              

Tabel .: Aantal inwoners per rechtbank binnen een ressort te Frankrijk

65

Frankrijk

Aantal ambtenaren

Niv. A

Niv. B

Graad Niv. C

Contractueel

Totaal

32

142

172

21

367

Tabel 6.3: Aantal ambtenaren in het ressort Dijon in 2005 – Frankrijk

Figuur 6.1: Het organigram van een SAR bij een hof van beroep in Frankrijk • Informatique: 5 • Totaal: 21 Van de 21 behoren 6 personeelsleden tot de categorie A. Dit zijn hoofdgriffiers. Vanaf 2006 met de toepassing van de LOLF wordt het effectief van de SAR op 36 gebracht. Wat de bezetting van alle SAR’s in Frankrijk betreft hebben we een totaal cijfer gevonden van 600 personen. Dit cijfers is echter niet volledig betrouwbaar omdat veel personeelsleden van categorie C niet aangesteld werden in de SAR maar behoren tot het personeel van het hof van beroep. Dit is de situatie voor de invoering van de LOLF. In Dijon voorzag men met de invoering van LOLF een toename van 50 van het personeelsbestand als men dit zou extrapoleren voor gans Frankrijk zou men in 2006 (toepassing LOLF) ongeveer 1000 personeelsleden hebben in alle SAR’s samen.

66

6.2 De huidige situatie De autonomie van de SAR is beperkt. Voor het personeel is het voornamelijk de administratie van de loopbaan alsook de organisatie van de vorming, opleiding en de organisatie van de wervingsexamens die de belangrijkste taken zijn. De benoemingen van de magistraten en het statutair personeel, alsook de uitbetaling van de wedden blijven gecentraliseerd op het ministerie. Voor de gebouwen blijft de taak beperkt tot het onderhoud en blijven de investeringen centraal beheerd. Samengevat is er maar sprake zijn van een gedeeltelijke deconcentratie die grosso modo de werkingskosten omvat (energiekosten, huurgelden, klein bureaumateriaal, klein onderhoud van de gebouwen, verplaatsingskosten enzovoort). Voor het personeel wordt in feite alleen het organiseren van de selectie en aanwerving van tijdelijke contractuelen gedaan. De korpschefs van het ressort krijgen een globale enveloppe die ze verdelen over de rechtscolleges van hun ressort. Vermits de globale enveloppe beperkt is en amper volstaat om de verplichte uitgaven te dekken hebben de korpschefs in feite zeer weinig autonomie en worden de alternatieve keuzemogelijkheden bij de inzet van de middelen ten zeerste beperkt. Met de invoering van de LOLF in 2006 zullen de korpschefs veel ruimere bevoegdheden krijgen (zie later). Vermits de préfet de tweede ordonnateur is bij de uitvoering van de begroting blijft een belangrijk deel van de uitvoering van de begroting in handen van vertegenwoordigers van het centrale bestuur vermits het ministerie eerste ordonnateur is. In de ministeriële omzendbrieven ter voorbereiding van de jaarlijkse begroting wordt ook regelmatig herinnerd dat het niet gaat om decentralisatie maar om deconcentratie. “Je dois vous rappeler que la déconcentration suppose non pas un transfert mais une délégation de pouvoir du niveau central à l’échelon local, les projets de budget doivent être élaborés conformément aux orientations nationales définies par la chancellerie”36 . Tijdens ons bezoek ter plaatse kregen we wel de indruk dat de belangrijkste bekommernis van de arrondissementele beheerscel is van de uitgaven te imputeren op de juiste artikelen en te waken op reglementaire uitvoering volgens het boekje. Daardoor komt het streven naar een efficiëntere inzet van de middelen en een werkelijk financieel beleid weinig aan bod zelfs op vlak van de SAR. In de aanbevelingen gevoegd bij het rapport van de senaat Quels métiers pour quelle justice van 2001-2002 wordt in aanbeveling 16 en 17 verwezen naar de SAR. “(. . . ) Doter les juridictions d’un véritable service gestionnaire spécialisé. (. . . ) Renforcer les services administratifs régionaux. (. . . ) Renforcer les effectifs pour leur permettre 36

Circulaire sj96-008-05.07-96. Direction des services judiciaires.

67

Frankrijk de faire face à la poursuite de la décentralisation.”

De L.O.L.F.-wetgeving en de toepassing ervan op de rechtscolleges Door la loi organique relative aux lois de finances van 2001 wordt voor alle ministeries een nieuw begrotingssysteem ingevoerd waarin de behaalde resultaten en de prestaties centraal staan. De begroting wordt omgevormd en opgedeeld in missie, programma’s en activiteiten. De missie is de budgeteenheid die door het parlement gestemd werd “une mission regroupe un ensemble de programmes concouront à une politique publique définie”. Een programma omvat alle kredieten van het geheel van activiteiten van een bepaald ministerie. Elke actie wordt uitgedrukt in doelstellingen en indicatoren die toelaten de resultaten te meten. Het budget van het ministerie van justitie is opgedeeld in 6 programma’s: justice administrative, justice judiciaire, l’administration pénitentiaire, la protection judiciaire de la jeunesse, l’acces au droit et la justice, soutien au programmes de la chancellerie. Het programma ‘justice judiciaire’ bestaat uit 7 activiteiten, waaronder “le traitement et le jugement des contentieux civils et la conduite de la politique pénale et le jugement des affaires pénales” die voor ons belangrijk zijn. De andere activiteiten zijn: cassation, conseil supérieure de la magistrature, enregistrement des décisions judiciaires, soutien, formation. De kredieten voorzien voor de uitvoering van die activiteiten worden in “operationele Budgetprogramma’s (B.O.P.)” ondergebracht. Een BOP omvat volgende elementen: • Een aantal actieprogramma’s met de te bereiken doelstellingen en de daarbij horende indicatoren om de resultaten te kunnen meten. • Een provisioneel budget uitgedrukt in vastleggings- en betalingskredieten. • Een maximum toegelaten hoeveelheid personeelsleden uitgedrukt in voltijdse equivalenten en de daarbij horende salariskosten. • Een financieel schema met de rol van elke betrokken actor.

68

6.2 De huidige situatie Voorbeeld van doelstellingen en indicatoren in het kader van de LOLF – Frankrijk Objectif no 1 : Rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière civile • Délai moyen de traitement des procédures par type de juridiction • Ancienneté moyenne du stock (en mois) • Nombre d’affaires civiles traitées par magistrat du siège (en ETP) Objectif no 2 : Rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière pénale • Nombre d’affaires poursuivables traitées par magistrat du parquet (en ETP) • Nombre d’affaires pénales traitées par magistrat à l’instruction (en ETP) • Nombre d’affaires pénales traitées par magistrat du siège (en ETP) Objectif no 3 : Amplifier et diversifier la réponse pénale • Taux de réponse pénale • Taux des mesures alternatives aux poursuites et de compositions pénales réussies (dont hors mesures de rappel à la loi) Elk hof van beroep is verantwoordelijk voor de BOP van het ganse ressort. De verantwoordelijke korpschefs van elk hof van beroep zullen een BOP dienen uit te werken. Dit betekent: • Een activiteitenprogramma opmaken met de te bereiken doelstellingen en de bijhorende meetindicatoren voor alle gerechten van het ressort;

69

Frankrijk • De begroting opmaken die zal toelaten de middelen te verkrijgen om deze activiteiten uit te voeren; • Een niet te overschrijden personeelsplan op te stellen in voltijds equivalenten; • Het opstellen van een draaiboek om dit alles te verwezenlijken. Een hof van beroep moet dus een budget maken dat alle werkingskosten omvat met inbegrip van de salariskosten zowel van magistraten als functionarissen alsook de gerechtskosten die vanuit het ministerie gedecentraliseerd worden naar het hof van beroep. Het ressort wordt ook belast met de totale uitvoering van het budget. Vanaf 1 januari 2006 zijn het niet meer de préfets die tweede ordonnateur zijn maar wel de korpschefs van het hof van beroep die samen de begroting uitvoeren en de betalingsmandaten moeten ondertekenen. Het is het ordonnateurs probleem dat in Frankrijk de discussie over de dyarchie op gang gebracht heeft. Om gans deze operatie voor te bereiden heeft men gewerkt met pilootprojecten. Lyon was het eerste pilootproject dat vanaf 1 januari 2004 werkt volgens het LOLF-systeem. In 2005 startten 7 andere hoven van beroep met het LOLFsysteem (Angers, Calmon, Versailles, Bordeaux, Metz, Pau, Nimes). Vanaf 1 januari 2006 is het verplicht voor elk hof van beroep. Uit de eerste resultaten blijkt dat het administratief werkvolume van de SAR enorm zal toenemen. Deze grotere werklast komt voort uit de grotere hoeveelheid facturen en het berekenen van de ganse werkingsenveloppe (uitbetaling van alle salarissen). Maar komt ook voort uit de grotere werklast ten gevolgde van het bereiken van het uiteindelijk doel van de LOLF: een begrotingssysteem maken op grond van behoeftes, van doelstellingen en te bereiken resultaten. Het hof van beroep krijgt immers een globale enveloppe voor het ganse ressort en wordt dus ook verantwoordelijk voor de verdeling ervan over de gerechten van het ressort. Dit is een delicate opdracht die vanuit het arrondissementeel niveau met argwaan wordt bekeken. In het evaluatierapport over de SAR van de I.G.S.I. maken de arrondissementele korpschefs hun beklag over “une absence de transparence dans les critères de répartition”37 . Men ontbeert daarenboven de gepaste methodes en technieken om de LOLF doelstelling te verwezenlijken. “Il n’existe pas d’outil opérationnel 37

70

X, Mission d’évaluation des services administratifs régionaux, I.G.S.J., 2003, 103.

6.2 De huidige situatie permettant une gestion prévisionnelle des dépenses de personnel”38 . Er bestaat ook geen sluitend boekhoudsysteem om de kosten van elke activiteit te kunnen berekenen. “L’absence d’outil informatique de comptabilité ne leur permet plus de suivre au jour de jour l’exécution de leur budget”39 . Er zijn onvoldoende overlegmethodes tussen de arrondissementen en de SAR en het hof van beroep. “La mission préconise une conférence administrative compétente sur tous les aspects de gestion et d’administration à chaque échelle de déconcentration”40 . De LOLF is daarenboven een uitdaging voor de SAR om zich verder te professionaliseren op het gebied van management en beheer. In dit verband wordt gewezen op het précaire statuut van de SAR die opgericht werd door een gewone omzendbrief wat betekent dat de leden geen deel uitmaken van de ordre judiciaire en niet opgenomen zijn in de ordre de l’organisation judiciaire. Dit heeft gevolgen op het aantrekken van bekwaam personeel en ook op het grote verloop van het kaderpersoneel van de SAR. De administratieve en de beheersfuncties zijn immers in Frankrijk minder gewaardeerd (premies) dan de jurisdictionele functies. Het verlenen van een wettelijk statuut en het openstellen van directiefuncties binnen de SAR voor de administrateurs civils met E.N.A.opleiding wordt door sommigen aanbevolen. Toch blijft een essentieel kenmerk van het SAR-systeem de belangrijke rol van de hoofdgriffiers. Men heeft derhalve niet gekozen voor managers of administrateurs uit de zakenwereld. Hier en daar gaan in het kader van de LOLF en de verdeling en de harmonisatie van de middelen wel stemmen op om de SARcoördinator te rekruteren uit het magistratenkorps.

6.2.4

Wie beheert?

Uit gesprekken en officiële documenten blijkt duidelijk dat het magistraten zijn die het beheer op zich nemen en dat de coördinator van de SAR aan hen is ondergeschikt. Toch worden er vragen gesteld in welke mate de beheerstaken van magistraten te verzoenen zijn met hun onafhankelijkheid. Er wordt verwezen naar twee opvattingen. De eerste opvatting stelt dat de magistraat onafhankelijk is en moet zijn en dat die moet leiden tot een systeem van zelfbeheer waarin magistraten zelf het beheer en de administratie van gerechtelijke organisaties opnemen. De tweede opvatting gaat ervan uit dat de onafhankelijkheid van de rechter alleen 38

Ibid., 59. Ibid., 14. 40 Ibid., 140. 39

71

Frankrijk gewaarborgd wordt als hij niet belast wordt met administratieve en managementtaken die zijn rechtsprekende taken doorkruisen zodat hij niet genoeg tijd meer heeft om recht te spreken “dans ce cas, le juge doit laisser la responsabilité administrative et financière à un personnel spécial”. In dit laatste verwijst men naar het standpunt van CANIVET die voor de senaatscommissie verklaarde dat de rechter wel kan bezig zijn met het toebedelen van magistraten aan de kamers of met het regelen van de stroom van de dossiers. “Mais il ne devait pas lui appartenir — et c’est même un peu contre nature — de faire la gestion budgétaire. Il faut donc dégager un corps d’administrateurs des juridictions indépendants des greffes et des magistrats. Les membres devraient avoir la culture et la déontologie des gestionnaires des juridictions d’Amérique du nord. C’est-à-dire savoir gérer une juridiction mais sur les instructions et sous les ordres d’un magistrat.” De verwijzing naar de Verenigde Staten en het courtmanagersysteem steunt duidelijk op de scheiding tussen rechtspreken en het managen van de rechtbank het best weergegeven met het aforisme “Let the judge judge”. De rechter is niet opgeleid voor het managen “zoals een rechtbankmanager ongeschikt is voor het rechtspreken is een rechter niet voorbereid op management”41 . De opvatting van CANIVET, eerste voorzitter van het hof van cassatie, is dat de magistraat het beheer niet zelf moet doen, maar moet laten doen door managers die aan de magistraat ondergeschikt zijn waardoor hij toch uiteindelijk de verantwoordelijkheid moet opnemen. In het nieuw publieke management wordt ook uitgegaan van de scheiding van beleid en beheer. De magistraat zou dus verantwoordelijk kunnen zijn voor het beleid (de strategische opties en doelstellingen) en de professionele manager voor de uitvoering en het beheer. Toch is dit niet zo vanzelfsprekend. Wat is de verantwoordelijkheid of de aansprakelijkheid van een korpschef als hij geen zeggenschap heeft over de middelen. De hoofdgriffier Een belangrijk kenmerk in de deconcentratie is de rol van de hoofdgriffier. In de meeste hoven van beroep is de coördinator van de SAR een hoofdgriffier. Alleen in Parijs en Rennes is het een magistraat. In enkele andere hoven van Beroep kan 41

DEPRE, R. & HONDEGHEM, A., Management, bestuur en beleid in de rechterlijke organisatie, 2000, die Keure, 35p.

72

6.2 De huidige situatie het een hoofdgriffier of een magistraat zijn. De hoofdgriffier is in Frankrijk een ambtenaar van niveau A “qui exerce des fonctions d’administration, d’encadrement et de gestion dans les jurisdictions”. Ze worden extern gerekruteerd door een examen waaraan personen met een licentiaatdiploma of gelijkgestelde diploma aan kunnen deelnemen. Er is ook een examen waaraan uitsluitend ambtenaren in dienst met een opleiding van minstens Bach+3 kunnen aan deelnemen. Veel externe kandidaten hebben daarenboven een opleiding derde cyclus genoten. Na het examen worden de hoofdgriffiers gedurende 18 maanden (sedert 2004) opgeleid in de Ecole nationale des Greffes in Dijon. De basisopleiding voor hoofdgriffiers De opleiding is alternerend tussen opleiding in de school en stage in de gerechten. De 18 maanden verlopen volgens onderstaand schema: • 2 weken in de school (onthaal); • 3 weken openingsstage; • 16 weken: eerste opleiding in de school; • 13 weken: eerste stageperiode; • 12 weken: tweede opleidingssessie in de school; • 13 weken: tweede stageperiode; • 10 weken: stage in de organisatie waar ze benoemd worden en een functie zullen inoefenen. De inhoud van de opleiding omvat drie grote domeinen: • Management et organisation des services – Gestion des flux judiciaires – Organisation des services * Organiser le travail * Communication

73

Frankrijk * Conduite de réunions – Gestion des services * Techniques de management * Gestion des services particuliers * Sociologie des organisations • Administration et gestion – Les outils de gestion – La gestion budgétaire – La régie – Les statuts de fonctionnaires – La gestion budgétaire (perfectionnement) – Marchés publics – Contrôle des dépenses – Gestion des bâtiments • Attributions spécifiques – Nationalité – Les frais de justice – Le tribunal d’instance – La vérification des dépenses Tijdens de stages worden deze aspecten in de praktijk ingeoefend42 . De permanente vorming voor hoofdgriffiers43 Voor de toepassing van de LOLF worden er diverse bijscholingen georganiseerd. De hoofdgriffiers moeten 10 dagen per jaar besteden aan bijscholing binnen de 5 jaar na hun benoeming. Voor de coördinators van de SAR zijn er specifieke bijscholingen. Het eerste jaar van de aanstelling: 42 43

74

X, Formation – greffier en chef 2006, Dijon, Ecole nationale des greffes, 2006, 19p. X, Formation continue – programme 2006, Dijon, Ecole nationale des greffes, 2006, 159p.

6.3 Wat te leren van Frankrijk? • Le fondament du management • Évaluer • Ordonnancement secondaire • LOLF contrats d’objectifs et indicateurs d’activité Later zijn er verschillende andere opleidingen voorzien in het domein van management, beheer, HRM, statistiek,. . . Men mag derhalve aannemen dat het korps van de hoofdgriffiers in Frankrijk van een hoog professioneel niveau is. Ook op het vlak van opleiding, administratie en beheer is de Franse situatie niet te vergelijken met de Belgische. Bij de uitwerking van het Themisplan zal men hier wel rekening moeten mee houden.

6.3

Wat te leren van Frankrijk?

De deconcentratie van de administratie van de rechtsinstellingen is reeds bijna 30 jaar aan de gang met wisselende momenten gaande van centralisatie alvorens over te gaan naar deconcentratie en nog later naar vormen van decentralisatie. Een hervorming vraagt dus tijd, planning en verloopt met wisselende oplossingen waarvan deconcentratie van middelen een noodzakelijke tussenoplossing kan zijn. De Franse cultuur met uitgebreide professionele écoles nationales en de diverse korpsen ambtenaren en bijhorende selectie is een waarborg voor de professionele kwaliteit. De toch nog grote spreiding van de rechtsprekende colleges (meer dan 1200 over 700 plaatsen) verklaart de optie voor het ressort van het hof van beroep als beheersniveau. Dus een beheer buiten de korpschefs (cfr de Nederlandse DGO structuur van 1990). Een professionele en deskundige administratie verspreiden over meer dan 1 200 korpsen, leidt tot onderspecialisatie en onderbezetting. Het nadeel is dat de Service Administratif Régional teveel macht verkrijgt wat tot een bureaucratische organisatie leidt. Dit is de reden waarom er toch nogal wat vraag is naar een herwaardering van het arrondissement als managementniveau. Er is tegelijkertijd een sterke nadruk op de magistraten als verantwoordelijke actoren van het beheer. De coördinators van de SAR zijn duidelijk ondergeschikt aan de magistraten.

75

Frankrijk De geleidelijkheid van de verandering geeft aan de betrokken actoren de tijd om zich aan te passen aan nieuwe beheersculturen die duidelijk verschillen van de juridische cultuur. De geleidelijkheid laat toe gepaste technieken te ontwikkelen ter ondersteuning van het beheersproces. De LOLF werd eerst ingevoerd langs pilootprojecten. De Dyarchie wordt meer en meer in vraag gesteld. Dit probleem heeft altijd bestaan maar is in de belangstelling gekomen met de LOLF omdat de eerste voorzitter en de procureur-generaal samen tweede ordonnateur zijn. In het Franse systeem zijn de korpschefs van de gerechten op arrondissementeel niveau van weinig tel. In een resultaatgericht managementsysteem dienen de verantwoordelijke managers ook het beheer te hebben van de middelen. Dit is niet het geval voor de korpschefs van de Tribunaux de grande instance. De globalisering van de enveloppe op niveau van het hof van beroep geeft de korpschefs de gelegenheid met budgetposten te schuiven wat hun vrijheid verhoogt. Belangrijk is hier te verwijzen naar een beperking bekend onder la règle de la fongibilité asymétrique des crédits. Assymetrisch betekent dat kredieten voor personeel mogen omgezet worden in werkings- en/of uitrustings- en onderhoudskredieten maar niet omgekeerd. De korpschefs kunnen bijvoorbeeld een personeelslid vervangen door een computer maar kunnen een overschot op de onderhoudskost niet omzetten in personeel. In Frankrijk worden ook de gerechtskosten gedeconcentreerd naar het ressort. De gerechtskosten zijn echter de meest stijgende kosten in het systeem met gevolg dat de toename van de budgetten bijna volledig opgeslorpt worden door de gerechtskosten. Het decentraliseren van deze kost naar dat ressort is in wezen het geven van vrijheid om in eigen vlees te snijden. Het heeft tevens ook het probleem van de dyarchie parket-zetel naar voor gebracht.

76

Deel III

De situatie betreffende verzelfstandiging en de positie van de administratieve manager in België

77

In België is het budget, personeel, materiaal en informatica van de parketten, rechtbanken en hoven gecentraliseerd in de FOD Justitie44 . Toch wordt er sinds de oprichting van mandaatfuncties in 1998 voor de leidinggevenden in de magistratuur (korpschefs) ook gepleit voor meer (financiële) autonomie. Immers, meer management in de rechterlijke organisatie impliceert een bestuursvorm waarin de verantwoordelijke manager of korpschef over voldoende adequate bevoegdheden en (financiële) middelen moet beschikken wil hij/zij verantwoordelijk zijn voor de resultaten. Eerste voorstellen tot decentralisering zijn in 2001 door minister Verwilghen gedaan. Parketorganisaties werden als pilootproject aangeduid. De administratie van de gebouwen, het administratief personeel en de logistieke middelen zouden worden beheerd door een ‘justitieel beheerder’. Deze financiële beheerder zou een financiële ambtenaar zijn die bij de pilootprojecten functioneel zou geplaatst worden onder de korpschefs en onder de hoofdsecretarissen en hoofdgriffiers. Deze experimenten werden uiteindelijk echter nooit geoperationaliseerd. De huidige minister – mevrouw Onkelinx, zag bij haar aantreden in 2004 bijgevolg de mogelijkheid om een eigen benadering uit te werken voor de uitvoering van de beheersdecentralisatie en de daarbij horende responsabilisering. Deze plannen voor decentralisatie werden ook vermeld in het regeerakkoord Verhofstadt II en in de algemene beleidsnota 2004. Bovendien is in het managementplan van de FOD Justitie “responsabilisering en delegatie” ingeschreven als één van de vijf te realiseren operationele doelstellingen ten aanzien van het rechterlijke systeem. Ook heeft de Hoge Raad voor de Justitie in dat kader een advies uitgebracht45 . Met dit advies wilde de Hoge Raad argumenteren dat zelfbeheer voor de gerechtelijke organisatie noodzakelijk is, welke randvoorwaarden daarvoor moeten vervuld zijn en welke initiatieven moeten genomen worden om die veranderingen werkelijk door te voeren. De Hoge Raad ontwikkelde daartoe een korte termijn en een lange termijn visie. Op lange termijn heeft de Hoge Raad het model van integraal management voor ogen. Zij geven aan dat men op korte termijn daartoe reeds enkele initiatieven kan nemen. Zo hebben zij voorgesteld 44 Uitzondering hierop vormen de beperkte kredieten voor ‘kleine uitgaven’ en voor representatiekosten die ter beschikking staan van elk rechtscollege of korps en rechtstreeks door de korpschefs kunnen worden benut. 45 HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE, Advies inzake de aanwending van de beschikbare financiële middelen voor de werking van de rechterlijke organisatie en voorstel voor de installatie van een werkgroep voor het ontwikkelen van het project ‘zelfbeheer rechterlijke organisatie’, Brussel, Hoge Raad voor de Justitie, 24 maart 2004, 16p.

79

dat er in de schoot van de Hoge Raad een werkgroep voor het ontwikkelen van een project ’zelfbeheer rechterlijke organisatie’ wordt opgericht. Het was wachten op 24 augustus 2005 wanneer de regering op voorstel van mevrouw de minister van Justitie, mevrouw Onkelinx, het Themisplan goedkeurde46 . Dit plan beoogde een volledige hervorming van het functioneren van de gerechtelijke structuren. Volgens het plan beoogde de hervorming een decentralisatie van een groot deel van de beheersbevoegdheden, zowel wat personeel als budget betreft, naar nieuwe machtsniveaus. Na het lanceren van het Themisplan van 24 augustus 2005 kregen de actoren van justitie enkele maanden de tijd om hun bedenkingen op het plan te uitten. Als gevolg van deze vragenronde werd de oprichtingsnota van het plan op 10 maart 2006 goedgekeurd. Makkelijkheidshalve noemen we het Themisplan van 24 augustus 2005 “Themisplan 1” en het Themisplan van 10 maart 2006 “Themisplan 2”. De teksten leggen immers andere accenten betreffende enkele fundamentele keuzes die in het kader van het verzelfstandigingsproces dienden genomen te worden. In wat volgt hebben we de recente plannen en situatie betreffende verzelfstandiging en de positie van de administratieve manager in België besproken. Ten eerste beschreven we Themisplan 1, maakten een analyse van de adviezen daarop en gaven er een globale diagnose van. Ten tweede bespraken we Themisplan 2 en maakten er tevens een diagnose van. Ten derde en tenslotte beschreven we de situatie betreffende verzelfstandiging en de positie van de administratieve manager in België.

ONKELINX, L., Themisplan – Hervorming van de gerechtelijke organisatie, Brussel, FOD Justitie, 24 augustus 2005, 22p. 46

80

Hoofdstuk 7

Het Themisplan 1 7.1

De krijtlijnen van het plan

Het Themisplan 1 stelde een einde aan het centraal beheer van de middelen van de gerechtelijke organisaties. Om het verzelfstandigingsproces concreet vorm te geven werden op het vlak van een viertal thema’s wijzigingen vooropgesteld. Ten eerste stelde het plan nieuwe bevoegdheidsniveaus voor betreffende het beheer van de middelen. Ten tweede werden nieuwe beheersstructuren uitgetekend. Ten derde werd een voorstel gedaan betreffende de bevoegdheden die dienen gedecentraliseerd te worden van de centrale administratie naar de lokale beheersentiteiten. Ten vierde en tenslotte werden enkele ideeën gelanceerd over de uitvoering van het plan en de ontwikkelingen die in het zog van het plan dienen te gebeuren. In wat volgt zijn we dieper ingegaan op deze wijzigingen die het Themisplan 1 vooropstelde.

7.1.1

Nieuwe bevoegdheidsniveaus

Bevoegdheden naar het ressortniveau en naar het arrondissementeel niveau In het Themisplan werd er voor gekozen een gedeelte van de bevoegdheden over te hevelen naar het niveau van het arrondissement en andere op het niveau van het hof van beroep47 . 47 De decentralisatie heeft betrekking op alle rechtsgebieden van eerste aanleg en van beroep van het land. Wat het Hof van Cassatie en het Federaal Parket betreft, zullen contacten worden gelegd met de eerste voorzitter, de procureur-generaal en de federale procureur om de drie bevoegd-

81

Het Themisplan 1 Deze keuze had volgens de makers van het plan het voordeel dat ze steunt op een samenwerking die reeds bestaat tussen de leidende magistraten van de hoven en de parketten-generaal enerzijds en de eerstelijns-colleges anderzijds. De gekozen oplossing berustte tegelijk op, enerzijds, een decentralisatie naar het niveau van het ressort van het Hof van Beroep voor alle aspecten van het beheer van de hoven (beroep en arbeid) en van de parketten-generaal, maar ook voor de noodzakelijke budgettaire arbitrages van de aanvragen van de arrondissementen en op, anderzijds, een decentralisatie op het niveau van de arrondissementen voor alle aspecten van het beheer van de verschillende rechtbanken (eerste aanleg, arbeid, koophandel, politie en vredegerecht) en de parketten van de procureur des konings en de arbeidsauditeur. Een collegiaal beheersmodel: het parket en de zetel onder één dak De regering wenste de verantwoordelijkheid over het beheer van de parketten en rechtbanken toe te vertrouwen aan de gerechtelijke autoriteiten, namelijk aan de korpschefs van de rechtscolleges: de eerste voorzitter van het hof van beroep, de eerste voorzitter van het arbeidshof, de procureur-generaal en de respectievelijke voorzitters, de procureur des konings en de arbeidsauditeur op het niveau van het arrondissement. De gerechtelijke autoriteiten zouden daartoe administratief worden ondersteund. Er werd gekozen voor een collegiaal beheer van het parket en de zetel. Dit wil zeggen dat de korpschefs van de twee entiteiten gezamenlijk instaan voor de uitoefening van de bevoegdheden op het gedecentraliseerde niveau. Men gaat er immers vanuit dat het openbaar ministerie en de rechtbanken veel gelijklopende belangen hebben. Zo delen magistraten en leden van de diverse korpsen vaak ruimten in de gebouwen die hen ter beschikking worden gesteld.

7.1.2

Nieuwe beheersstructuren

Om de verandering vorm te geven, werden in het plan volgende beheersstructuren uitgetekend op de nieuwe beheersniveaus. Arrondissementeel College. — Op het niveau van het arrondissement opteerde de regering voor een “Arrondissementeel College”. Daarin zetelen alle heidsterreinen op dit niveau te decentraliseren en de eventuele instelling van beheersstructuren in overweging te nemen die aangepast zijn aan de noden van het Hof van Cassatie en het Federaal Parket.

82

7.1 De krijtlijnen van het plan

Figuur 7.1: Beheerstructuren (Themisplan 1) korpschefs van de zetel en het parket, afgevaardigden van de politierechtbanken en de vrederechters en de chef van de griffies en parketten. In de schoot van dit College zouden zowel strategische als bepaalde operationele beslissingen genomen worden. Arrondissementeel Directiecomité. — Uit het Arrondissementeel College zou een “Directiecomité” gekozen worden. Het zou zijn samengesteld uit een lid van de zetel, gekozen onder de voorzitters van de verschillende rechtbanken, en een lid van het openbaar ministerie (de procureur des Konings of de arbeidsauditeur), aangeduid of verkozen door hun collega’s om hun legitimiteit te garanderen. In het Directiecomité zit ook een manager; deze laatste is de directeur van het beheersbureau van het ressort. De dagelijkse uitvoering van de beslissingen van het directiecomité zou worden waargenomen door het administratieve team dat toegevoegd wordt aan het directiecomité en samengesteld is uit personen afkomstig uit de griffies en de parketten van het arrondissement. Er werd opgemerkt dat de nieuwe structuren zouden gesteund zijn op de bestaande diensten. Het Directiecomité van het rechtsgebied. — Op het niveau van de Hoven van Beroep en de Parketten-Generaal zou eveneens een Directiecomité opge-

83

Het Themisplan 1 richt worden. Het organogram beperktte zich tot de eerste voorzitters van het Hof van Beroep en het Arbeidshof, de Procureur-Generaal en de Directeur van het Beheersbureau. Binnen dit comité was voorzien dat zowel alle strategische als operationele beleids- en beheersbeslissingen zouden kunnen genomen worden, evenals die in verband met de arbitrage van de verschillende budgetten. Het Beheersbureau van het rechtsgebied. — Elk ressort kreeg een “Beheersbureau”. Dit bureau stond onder leiding van een directeur en zou bemand worden door twee managers, onderlegd in Human Ressources en begroting. De directeur en de twee managers werden bijgestaan door een administratief team. De directeur zou zowel in het Directiecomité van het ressort als in het Arrondissementeel Directiecomité zetelen. Hij zou zorgen voor de link tussen de twee en staat garant voor de samenhang van het systeem. Hij zou de strategische beslissingen van het Directiecomité uitvoeren en het dagelijks beheer op zich nemen. De directeur van het beheersbureau van het ressort was beschreven als het alter ego zijn van de procureur-generaal en van de eerste voorzitters; hij zou met andere woorden dezelfde rang bekleden als de hoge magistraten, zonder zelf de hoedanigheid van magistraat te hebben.

7.1.3

Bevoegdheden

Betreffende vier categorieën werd voorzien bevoegdheden te decentraliseren: • budget • personeelsbeleid (magistraten en niet-magistraten), • gebouwen en materiële uitrusting, • gerechtskosten Budget Op het vlak van het budget was voorzien dat de bevoegdheden progressief zouden worden gedecentraliseerd. Er zouden meerdere in de tijd gespreide fases nodig zijn.

84

7.1 De krijtlijnen van het plan

Figuur 7.2: Structuur van het beheersbureau van het ressort De eerste decentralisatiefase. — Deze eerste fase zou betrekking hebben op het bepalen van het budget van de administratieve entiteit. Om een exact overzicht te hebben van de werkingskost van het gerechtelijk apparaat zou het interessant zijn om het budget van de uitgaven op te stellen, maar ook dat van de inkomsten, die voortkomen uit de uitgesproken boetes, de opgelegde minnelijke schikkingen en verbeurdverklaringen. De tweede decentralisatiefase. — Tijdens de tweede fase zou het vastgelegde budget worden toegekend en zouden de lokale gerechtelijke autoriteiten betrokken worden bij de begrotingsopmaak voor het volgende boekjaar. Om de samenhang van het systeem te verzekeren zou het directiecomité van het ressort belast worden met het uitvoeren van de arbitrage tussen de arrondissementen. De vijf beheersbureau’s, onder verantwoordelijkheid van de eerste voorzitters, de procureurs-generaal en de directeur van het bureau, zouden de budgettaire contactpersonen van de centrale autoriteit zijn. Op termijn zouden de korpschefs van het directiecomité van het ressort de hoedanigheid van afgevaardigde “ordonnancier” krijgen. De derde decentralisatiefase. — Pas in de derde fase zou het budget daadwerkelijk worden overgedragen. De centrale autoriteit zou een bepaald percentage (80 bijvoorbeeld) van het budget overdragen aan de gedecentraliseerde

85

Het Themisplan 1 autoriteit. Zo bleef onmisbare manoeuvreerruimte behouden. Volgens dit principe zou ook het directiecomité van het ressort een klein percentage (in de orde van 5) van het budget van de arrondissementen bij zich behouden, teneinde voor een echte budgettaire arbitrage te kunnen zorgen. De uiteindelijke arbitrage bleef in handen van de minister van Justitie. Personeelsbeleid Voor het uitbreiden van de bevoegdheden van de korpschefs op het vlak van personeelsbeleid was voorzien in de installatie van nieuwe verantwoordelijkheidsfuncties. Ten eerste was zo voorzien in de oprichting van een directie van de griffies en de parketten. Deze verantwoordelijke, die “chef van griffies en secretariaten” zou worden genoemd, zou toezicht hebben op en leiding geven aan alle hoofdgriffiers en hoofdsecretarissen. De chef van de griffies en secretariaten zouden zelf onder het rechtstreeks gezag staan van het directiecomité. Tot slot zou hij/zij een hernieuwbaar mandaat hebben van dezelfde duur als het mandaat van de magistraatkorpschef. Ten tweede werd op het niveau van het ressort voorzien in een Human Ressources Manager van het Beheersbureau die leiding geeft aan de hoofdgriffiers en hoofdsecretarissen. Ten derde was voorzien dat de benoeming van het niet-magistratelijk personeel niet meer gebeurd in een bepaald rechtscollege (bvb. Arbeidsrechtbank, Handelsrechtbank, Vredegerecht), maar aan een geografische entiteit (arrondissement), om daarna de persoon toe te wijzen aan een bepaald rechtscollege. Hoewel de categorie van parketjuristen en referendarissen niet gerekend wordt tot het griffie- en secretariaatspersoneel zou hun positie op een vergelijkbare manier worden bekeken. Ten vierde zou er een “pool” opgericht worden van mobiele personeelsleden die indien nodig tijdelijk een ploeg kan gaan versterken. Dit “mobiliteitsmechanisme” van het personeel tussen rechtscolleges zou doorgetrokken worden naar de organisaties van zetel en parket. Ten vijfde en ten laatste werd de mobiliteit van de magistraten georganiseerd op het niveau van het ressort. Nieuwigheden op het vlak van personeelsbeleid omvatten in eerste instantie volgende elementen.

86

7.1 De krijtlijnen van het plan De personeelsplanning In plaats van de bestaande personeelskaders werd voorzien dat het gedecentraliseerde niveau zich, met respect voor de budgettaire enveloppen, meer zou inlaten met het definiëren van de lokale personeelsbehoeften en hun bezetting, in functie van de effectieve noden van de jurisdicties. Om daarbij zoveel mogelijk beroep te doen op de reeds aanwezige personeelsleden zouden de opleidingen meer op maat gemaakt worden. Hiertoe zou het budget voor vorming gedeeltelijk toegewezen worden aan het gedecentraliseerde niveau.

Selectie, aanwerving en bevordering van personeel Het gedecentraliseerde niveau zou zich bezighouden met de aanwerving van contractuele personeelsleden, gesteund op een centraal georganiseerde algemene selectie. Het functieprofiel zou worden opgesteld door het gedecentraliseerde niveau. Het gedecentraliseerde niveau zou ook voor het statutair personeel de kandidaturen in ontvangst nemen, de benoemingsvoorwaarden verifiëren, functiespecifieke testen organiseren en de kandidaten voordragen. Tot slot was voorzien dat het lokale niveau de verantwoordelijkheid draagt op het vlak van de geschillen inzake de arbeidsverhoudingen.

Beheer van het personeel, zowel magistraten als niet-magistraten Het gedecentraliseerde niveau zou ook de administratieve opvolging verzorgen van de prestaties van het voltallige personeel. Het betreft hier de toekenning van verloven, verminderde prestaties, afwezigheidsattesten (in geval van overmacht, opleiding, Ě), erkenning van arbeidsongevallen, enz.Ě De centrale administratie, die de gegevens doorgeeft aan de Dienst voor Vaste Uitgaven, behoudt de controle en heeft een validatieplicht.

Sociaal overleg De overlegmodellen moeten overeenkomen met de bestuursmodellen; daarom werden het sociaal overleg en het welzijnsbeleid gedeeltelijk mee gedecentraliseerd. Het reeds op het niveau van het ressort bestaande Basisoverlegcomité zou ook worden gedecentraliseerd op het niveau van het arrondissement.

87

Het Themisplan 1 Gebouwen en materiële uitrusting Op het vlak van de gebouwen en materiële uitrusting zijn momenteel slechts enkele bevoegdheden gedecentraliseerd. Het gaat om de effectieve toekenning van kredieten aan de hoofdgriffiers en de hoofdsecretarissen voor de werking van hun diensten, de toekenning van effectieve kredieten voor de vergoeding van buitenlandse postzendingen, kredieten (trekkingsrechten) voor de korpschefs inzake kleine uitgaven en representatiekosten. De onderhoudskosten voor de gebouwen zijn ook in handen van de lokale beheerders. Het Themisplan voorzag dat het gedecentraliseerd niveau bevoegd zou zijn voor de aankoop van de verbruiksgoederen (papier, inkt, mazout, gas. . . ). Het gedecentraliseerde beheer zou ook worden uitgebreid naar een aantal duurzame goederen zoals meubilair, duurzaam kantoormateriaal, mobiele telefoons, abonnementen, telefooncentrales, beveiligingsinstallaties, veiligheidssignalisatie, geluidsinstallaties, faxtoestellen, de kantoor-automatisering, juridische documentatie. Het gedecentraliseerde niveau zou tevens bevoegd worden gemaakt voor de terugkerende en niet-terugkerende kosten en taken die kaderen binnen het operationeel beheer van de gebouwen. Dit slaat concreet op het onderhoud van de gebouwen (in de brede zin), allerlei kleine werken, verwarming, verlichting, huisvuilophalingenĚ of de betaling van allerlei taksen. Deze vormen van decentralisatie beletten niet dat het in bepaalde gevallen het centrale niveau een verdere omkadering kan bieden, gelet op de daar aanwezige knowhow. De FOD Justitie kan, in dat verband, werken met “open contracten” die met derden worden afgesloten. Afhankelijk van de aard van het goed zou ongetwijfeld een betere prijs kunnen bedongen worden bij afname van grotere hoeveelheden. Deze mogelijkheid moet eveneens worden aangeboden op het niveau van het ressort van de hoven van beroep. Gerechtskosten Sinds verschillende jaren explodeert de budgettaire post van de gerechtskosten. Zo steeg het budget tussen 2000 en 2004 van 59,6 naar 83,2 miljoen euro. Deze gerechtskosten dekken heel veel uitgaven, zoals bijvoorbeeld de rogatoire commissies, DNA-analyses, expertises, telefoonidentificaties en -taps, kosten voor vertalers en tolken, kosten voor het wegslepen en bewaren van voertuigen enz. Een (financiële) tussenkomst van de uitvoerende macht bij de gerechtskosten

88

7.1 De krijtlijnen van het plan is niet (meer) te verzoenen met de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Hoe kan een minister immers een rogatoire commissie weigeren wanneer die door een onderzoeksmagistraat als belangrijk wordt beschouwd? Het Themisplan stelde daarom voorop dat de rechterlijke orde verantwoordelijk moet zijn voor de controle van de gerechtskosten. Er diende derhalve een aanpassing te komen van de regeling voor de responsabilisering van de Rechterlijke Macht voor deze kosten, zonder dat hun onafhankelijkheid op de helling wordt gezet. Het Themisplan voorzag daarnaast een globale budgettaire enveloppe van de gerechtskosten per gedecentraliseerd niveau. Het idee werd gelanceerd om daarbij meerdere deelenveloppen (of sub-enveloppen) te creëren onder toezicht van het directiecomité. Die enveloppen zouden permeabel zijn want het is essentieel om het verloop van het gerechtelijk onderzoek niet af te remmen of te verhinderen. Ook zouden ze om dezelfde reden half-open zijn om het hoofd te bieden aan bijzonder kostelijke onderzoeken (vb. Lernhout en Hauspie of Dutroux en consorten).

7.1.4

Plan van uitvoering en ontwikkelingen in het zog van het Themisplan 1

Voor de uitvoering van de hervorming werd er in het Themisplan 1 benadrukt dat het om een proces gaat van vele jaren. Een stapsgewijze hervorming met pilootprojecten werd vooropgesteld. Een stapsgewijze hervorming met pilootprojecten De regering voorzag twee pilootressorten en twee pilootarrondissementen; het betreft de ressorten Gent en Bergen en de arrondissementen Charleroi en Gent. De start van het experiment was vastgelegd op 1 december 2005. De effectieve implementatie van de pilootprojecten werd voorzien vanaf 1 december 2006. Begeleiding Voor de hervorming werd in het Themisplan een begeleiding voorzien door de oprichting van een permanente structuur binnen de administratie van de FOD Justitie die aan de nieuwe bevoegdheidsniveaus steun werd verzekerd op het vlak van het management, de samenwerking en de opvolging.

89

Het Themisplan 1

90

7.1 De krijtlijnen van het plan In dat kader was voorzien voor de oprichting van een begeleidingscomité dat de motor van de hervorming moest zijn. Het Begeleidingscomité zou in ieder geval zijn samengesteld uit een vertegenwoordiger van de Minister van Justitie, twee vertegenwoordigers van de Hoge Raad voor de Justitie, de voorzitter van het Directiecomité van de FOD Justitie, de verantwoordelijke van de directie “Modernisering van de Rechterlijke Orde” en vertegenwoordigers van de diverse gerechtelijke functies (magistraten van de zetel en van het parket, griffiers, parketsecretarissen). Administratieve ondersteuning In de schoot van het Directoraat-generaal Rechterlijke Organisatie van de FOD Justitie zou een directie “Modernisering van de Rechterlijke Orde” opgericht worden. Ze zou bestaan uit 4 magistraten van de zetel en van het parket (2 F – 2 N), uit vier leden van de griffie en het parket en twee leden van de FOD Justitie. Een administratief team van vijf personen moest deze groep deskundigen bijstaan. De opdrachten van deze directie waren als volt bepaald: voorbereiding van de pilootsites op de decentralisatie (twaalf maanden); opvolgen van de pilootsites tijdens de decentralisatie en voorbereiden van de andere entiteiten; uitwerken van de wetgevende en reglementaire omkadering van de decentralisatie (2de en 3de fases); gesprekspartner tussen de gerechtelijke autoriteiten en de FOD Justitie; van ambtswege advies verlenen aan de Minister van Justitie; directie en opvolging van het BPR-project dat wordt opgestart in de uitgekozen arrondissementen & activiteitsrapporten bezorgen aan de Minister van Justitie en aan de Hoge Raad voor de Justitie. Aan deze nieuwe entiteit zou via een koninklijk besluit een wettelijke basis worden gegeven. In het zog van het Themisplan In het kader van de implementatie van het Themisplan zou voorzien worden in de reorganisatie van de procedures en de werkmethodes (BPR) in de ressorts en in de pilootarrondissementen. Dit proces zou de decentralisatie als rode draad hebben en het mogelijk maken om nieuwe werkmethoden te ontwikkelen die aangepast zijn aan de hervorming waartoe werd besloten. De uitwerkingsfase zou rondom en nabij de vijftien maanden duren en de implementatiefase twee jaar. Dit proces leek derhalve aangepast aan de voorge-

91

Het Themisplan 1 nomen hervorming en zou ook de goede afloop waarborgen voor de gerechtelijke actoren die betrokken zijn bij dit proces. De Directie Modernisering van de Rechterlijke Orde zou de pilootcel zijn van de BPR. Deze BPR zou uiteraard steunen op de betrokkenheid van de terreinactoren. Ook werd in het Themisplan openlijk de vraag gesteld naar schaalvergroting, doch concrete voorstellen werden niet gedaan. Wel verzekerde het plan dat geen enkele gerechtelijke instantie zou verdwijnen ten koste van de dienstverlening aan de burger. Tot slot bracht het Themisplan ook andere punten (terug) op de agenda zoals het statuut van de korpschefs van de magistraten (mandaat, evaluatie, relatie met beheerder, hoofdgriffiers/ hoofdsecretarissen,. . . ).

7.2

Analyse van de adviezen op het Themisplan 1

7.2.1

De adviezen

Na het lanceren van het Themisplan op 24 augustus 2005 kregen de verschillende actoren van justitie enkele maanden de tijd om hun adviezen op dit Themisplan te geven. In wat volgt hebben we de adviezen van de verschillende actoren van justitie besproken . In totaal hebben 20 actoren binnen justitie een advies op het Themisplan geleverd . Er dient opgemerkt te worden dat daarbij ook een stageverslag gerekend is van enkele magistraten uit het hof van beroep te Luik die in het kader van een “buitenlandse stage voor magistraten” dankzij de Koning Boudewijn Stichting een interessante studie hebben gemaakt over de decentralisatie van de middelen van de gerechtelijke organisaties. Van deze 20 die een advies hebben uitgebracht, hebben enkelen zich verenigd en dezelfde tekst onderschreven. Zo staan alle geledingen van het openbaar ministerie op dezelfde lijn. Het College van Procureurs-Generaal, de Raad van Procureurs des Konings, de Raad van hoofdsecretarissen van de parketten van het Rijk en Federatie van secretarissen en personeel van de parketten hebben een gemeenschappelijk advies uitgebracht op het Themisplan. Ook de griffiers hebben eenzelfde tekst onderschreven. De koninklijke federatie der hoofd-griffiers van de vredegerechten en politierechtbanken en de vereniging van griffiers van hoven en rechtbanken van België volgen C.E.N.E.G.E.R. vzw (Nationale Confe-

92

7.2 Analyse van de adviezen op het Themisplan 1 rentie der griffiers, en personeel van de griffiers van hoven en rechtbanken) in hun commentaren op het Themisplan. Zo komen we op een totaal van 15 teksten van de verschillende actoren van justitie die hun adviezen op het Themisplan hebben kenbaar gemaakt. We sommen deze actoren van justitie hier op: 1. College van Eerste voorzitters van de Hoven van hoger beroep 2. Hof van Cassatie 3. Conferentie Nederlandstalige voorzitters van de rechtbanken van eerste aanleg 4. Koninklijk Verbond van de vrede- en politierechters, v.z.w. 5. Conferentie van de Nederlandstalige voorzitters van de rechtbanken van koophandel 6. Vlaamse conferentie van arbeidsrechtbankvoorzitters 7. Rechtbank van eerste aanleg te Brussel 8. Arbeidsrechtbank van Brussel 9. Hof van beroep te Luik 10. Union Professionnelle de la Magistrature 11. Association syndicale des magistrats 12. C.E.N.E.G.E.R. vzw, Koninklijke federatie der hoofdgriffiers van de vredegerechten en politierechtbanken, Vereniging van griffiers van hoven en rechtbanken van België 13. Gemeenschappelijk advies van College van Procureurs-Generaal, Raad van Procureurs des Konings, Raad van hoofdsecretarissen van de parketten van het Rijk, Federatie van secretarissen en personeel van de parketten 14. Orde van Vlaamse Balies 15. Hoge Raad voor de Justitie

93

Het Themisplan 1 In tabel 7.1 geven we een overzicht van de adviezen van de verschillende actoren van Justitie over de meest belangrijke items van het Themisplan. De tabel geeft namelijk een overzicht van de adviezen op de 4 meest belangrijke vragen waarop het Themisplan een antwoord wil bieden: 1. Dient het beheer van de middelen en het personeel van de gerechtelijke organisaties volgens het duale of het collegiale model te gebeuren? 2. Op welke schaal dient er op afstand geplaatst te worden? 3. Welke bevoegdheden dienen op afstand geplaatst te worden? 4. Wie zal de bevoegdheden middelen, beheer, gebouwen en materiële uitrusting en gerechtskosten gaan beheren? De beheersstructuur – duaal of collegiaal model? Een eerste belangrijk punt waarover het Themisplan een uitspraak heeft gedaan en waarop de verschillende actoren van justitie een uitspraak hebben gedaan, is de vraag of het beheer in collegiaal of duaal model dient te gebeuren. Een collegiaal model betekent dat de verantwoordelijken van de zetel en het parket in een bepaald rechtsgebied samen het beheer waarnemen. In een duaal model wordt het beheer van het parket en zetel gescheiden per rechtsgebied. In het Themisplan is duidelijk gekozen voor een collegiaal model. In het rechtsgebied op ressortniveau zijn het de Eerste voorzitter en de Procureur-generaal die samen met de directeur van het beheersbureau verantwoordelijk zijn om de middelen zowel over de rechtbanken als over de parketten te verdelen. Van de 15 adviezen op het Themisplan is er in 10 adviezen de voorkeur gegeven aan het duaal model. In 2 adviezen is er sprake van een voorkeur voor het collegiaal model nl. adviezen van de Association syndicale des magistrats en de Vlaamse conferentie van arbeidsrechtbankvoorzitters voor zover het beheersbureau geïnstalleerd is binnen de pijler ‘arbeid’ zelf. Tenslotte worden er in 3 adviezen geen standpunt ingenomen betreffende een collegiaal of duaal beheersmodel voor de gerechtelijke organisaties nl. in de adviezen van het Hof van beroep te Luik, van C.E.N.E.G.E.R en van de Hoge Raad voor de Justitie. De Hoge Raad heeft wel de voor- en nadelen van beide modellen besproken.

94

7.2 Analyse van de adviezen op het Themisplan 1 Schaalgrootte? Een tweede belangrijk punt waarover het Themisplan een uitspraak heeft gedaan en waarop de verschillende actoren van justitie een uitspraak hebben gedaan, is de vraag op welke schaal de middelen en het personeel dienen beheerd te worden. Er zijn 5 verschillende schalen mogelijk: er is het niveau van de centrale administratie van de FOD, het niveau van het ressort, het niveau van het arrondissement, het niveau van elk korps zelf, of het beheer kan verdeeld worden op verschillende niveaus (een gemengde beheersstructuur). In het Themisplan is voorgesteld het ressortniveau als zwaartepunt van het beheer te nemen, doch het beheer van de gerechtelijke organisaties is verdeeld over ressort- en arrondissements-niveau. In het Themisplan kunnen we met andere woorden spreken van een gemengde beheersstructuur. Van de 15 adviezen op het Themisplan vermelden 9 teksten geen standpunt betreffende het niveau waarop het beheer van de rechtbanken en de parketorganisaties dient te gebeuren. In 6 adviezen wordt wel een standpunt ingenomen. De Hoge Raad voor de Justitie en het hof van Beroep te Luik kunnen zich als enige actoren van justitie expliciet vinden in het voorstel van het Themisplan, nl. dat het zwaartepunt van het beheer van de rechtbanken en de parketorganisaties dient georganiseerd te worden op het niveau van het ressort. De Conferentie van Nederlandstalige voorzitters van de rechtbanken van eerste aanleg pleit dan weer om het beheer op het niveau van het arrondissement te organiseren. Het openbaar ministerie, de Vlaamse conferentie van arbeidsrechtbank-voorzitters en de Orde van Vlaamse Balies geven er de voorkeur aan het beheer aan de gerechtelijke korpsen zelf over te laten. Welke bevoegdheden? Het Themisplan is duidelijk over welke bevoegdheden op afstand dienen geplaatst te worden. Uitleg over in welke mate of over hoe deze bevoegdheden dienen gedecentraliseerd te worden ontbreekt echter. In het plan wordt voorgesteld 4 categorieën van bevoegdheden te decentraliseren: 1. Budget, 2. Personeelsbeleid (magistraten en niet-magistraten),

95

Het Themisplan 1 3. Gebouwen en materiële uitrusting, 4. Gerechtskosten. De adviezen op het Themisplan betreffende de bevoegdheden die dienen gedecentraliseerd te worden, zijn niet uitgesproken en niet éénduidig. In 6 adviezen wordt hierover geen mening gegeven. 2 maal wordt geadviseerd alle voorziene bevoegdheden (budget, personeelsbeleid, gebouwen en materiële uitrusting én gerechtskosten) en 1 maal wordt aanbevolen alle bevoegdheden behalve de gerechtskosten op afstand te plaatsen. In 2 adviezen wordt voorgesteld enkel de middelen en het personeelsbeleid op afstand te plaatsen, in 3 adviezen enkel de middelen en 1 advies ook enkel de gebouwen en de materiële uitrusting. Wie beheert? In het Themisplan is het beheer van het ressort toegekend aan een directiecomité waarin zowel de eerste voorzitter van het hof, de eerste voorzitter van het arbeidshof en de procureur-generaal als een directeur van het beheersbureau zetelen. Dit comité neemt alle strategische en operationele beleids- en beheersbeslissingen, evenals die in verband met de arbitrage van de verschillende budgetten. De directeur van het beheersbureau voert alle strategische beslissingen uit en neemt het dagelijks beheer op. Hij is de alter ego van de procureur-generaal en van de eerste voorzitters; hij bekleedt dezelfde rang als de hoge magistraten, zonder zelf de hoedanigheid van magistraat te hebben. Als we naar de adviezen op het Themisplan kijken, stellen we vast dat vele actoren van justitie moeite hebben met de functie van de directeur van het beheersbureau. In 10 van de 15 adviezen is men ervan overtuigd dat de directeur van het beheersbureau dient ondergeschikt te zijn aan de korpschefs. Het hof van beroep te Luik heeft geen uitspraak gedaan over de functie van directeur van het beheersbureau. De Vlaamse conferentie van arbeidsrechtbankvoorzitters en Rechtbank van eerste aanleg te Brussel stelt de functie in vraag en volgens de Orde van Vlaamse Balies dient deze functie uit het Themisplan geschrapt te worden.

96

/ /

Korpsniveau / /

/ / / Korpsniveau

Duaal model Duaal model

Collegiaal model Duaal model Duaal model /

Duaal model Collegiaal model / Duaal model Duaal model Duaal of samengevoegd model

Hof van beroep te Luik

Union Professionnelle de la Magistrature Association syndicale des magistrats C.E.N.E.G.E.R. en anderen Openbaar Ministerie

Orde van Vlaamse Balies

Hoge Raad voor de Justitie

/

/

Wel: middelen, personeel, materiaal. Niet: gerechtskosten

Wel: middelen, personeel

/

Wel: middelen, personeel

Wel: middelen

/

Wel: middelen

/

Wel: middelen

Welke bevoegdheden?

Beheersdirecteur ondergeschikt aan korpschefs Beheersdirecteur ondergeschikt aan korpschefs / Beheersdirecteur ondergeschikt aan korpschefs Functie directeur beheersbureau dient te worden geschrapt Beheersdirecteur ondergeschikt aan korpschefs

De directeur bestuursbureau in vraag gesteld De directeur bestuursbureau in vraag gesteld Beheersdirecteur ondergeschikt aan korpschefs /

Beheersdirecteur ondergeschikt aan korpschefs Beheersdirecteur ondergeschikt aan korpschefs

Beheersdirecteur ondergeschikt aan korpschefs Beheersdirecteur ondergeschikt aan korpschefs Beheersdirecteur ondergeschikt aan korpschefs

Wie zal beheren?

Tabel 7.1: Overzicht van de standpunten in de adviezen van de actoren van Justitie op het Themisplan

Ressortniveau

Korpsniveau

Ressortniveau

Arrondissementsniveau

/

Duaal model Duaal model

/

Conferentie Nederlandstalige voorzitters van de rechtbanken van eerste aanleg Koninklijk Verbond van de vredeen politierechters, v.z.w. Conferentie van de Nederlandstalige voorzitters van de rechtbanken van koophandel Vlaamse conferentie van arbeidsrechtbankvoorzitters Rechtbank van eerste aanleg te Brussel Arbeidsrechtbank van Brussel

College van Eerste voorzitters van de Hoven van hoger beroep Hof van Cassatie

Welke schaal?

Duaal - collegiaal model Duaal model

7.2 Analyse van de adviezen op het Themisplan 1

97

Het Themisplan 1

7.2.2

De adviezen geargumenteerd

In wat volgt zijn we voor wat bovenstaande adviezen betreft eens nagegaan welke argumenten er gebruikt zijn om een bepaald standpunt in te nemen. We merken op dat er per standpunt meerdere argumenten kunnen gegeven worden. De beheersstructuur – duaal of collegiaal model? In 12 van de 15 adviezen is een standpunt ingenomen betreffende de vraag of de middelen en het personeel van de gerechtelijke organisaties volgens het duale of het collegiale model dienen beheerd te worden. Van de 10 adviezen waarin de voorkeur is gegeven aan het duale systeem komt het argument dat het parket en zetel te veel verschilt naar opdracht, statuut, cultuur en noden sterk aan bod. Dit argument wordt nog versterkt door het argument dat beweert dat het collegiaal model (als gevolg van het vorige argument) moeilijk uitvoerbaar is in de praktijk. 9 adviezen beargumenteren hun voorkeur van het duaal model door te beweren dat parket en zetel daarvoor te veel verschilt naar opdracht, statuut, cultuur en noden én 4 adviezen geven daarbovenop de moeilijke uitvoerbaarheid van het collegiaal model als argument. Ook het argument dat de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in gedrang komt, is een belangrijk argument om niet voor het collegiale model en wel voor het duale model te kiezen. In 7 van de 10 adviezen die de voorkeur geven aan het duale model wordt het onafhankelijkheids-principe opgeroepen als argument. Vervolgens werd het duale model nog beargumenteerd door het Koninklijk Verbond van de vrede- en politierechters omdat het meer transparantie / verantwoording naar de burger verzekerd en door het Hof van Cassatie omdat het het meest beantwoord aan het succesvol Nederlandse model. Van de 2 adviezen waarin de keuze van het collegiale model gesteund wordt, is schaalgrootte een belangrijk argument. De Vlaamse conferentie van arbeidsrechtbankvoorzitters is in die zin ook te vinden voor een collegiaal model als het enkel betrekking heeft op de pijler ‘arbeid’. Tenslotte dient vermeld te worden dat in 5 adviezen een standpunt geargumenteerd wordt met de reden dat het plan te weinig is uitgewerkt of een zwakke verantwoording geeft voor de keuze van het collegiale model in het Themisplan.

98

Onafhankelijkheid. Pragmatisch ( federaal parket). Beantwoord meest aan succesvol Nederlands model. Onafhankelijkheid. Noden van zetel en parket zijn in grote mate verschillend. Zwakke verantwoording voor collegiale model. Onafhankelijkheid (art. 6 EVRM). Verschillende belangen. Transparantie / verantwoording naar de burger. Zwakke verantwoording voor collegiale model. Verschillende belangen. Moeilijk uitvoerbaar in praktijk. . . . voor zover geïnstalleerd binnen de pijler ‘arbeid’. Plan is te vaag te weinig uitgewerkt. Opdracht en statuut zijn verschillend. Plan is te vaag te weinig uitgewerkt. / Onafhankelijkheid. Opdracht, cultuur en noden zijn verschillend. Schaalgrootte. / Zwakke verantwoording voor collegiale model. Onafhankelijkheid. Verschillende belangen. Moeilijk uitvoerbaar in praktijk (>< cultuur en processen). Onafhankelijkheid. Scheiding der machten. Verschillende belangen. Belangen, opdracht, cultuur, statuut en structuur zijn verschillend. Onafhankelijkheid en onpartijdigheid. Moeilijk uitvoerbaar in praktijk (personeelsbeleid verschilt).

Duaal model

Duaal model

Collegiaal model. . .

Duaal model / Duaal model Collegiaal model / Duaal model Duaal model Duaal of samengevoegd model

Duaal model

Duaal model

Duaal model

Argumentatie Onafhankelijkheid (GW, EVRM). Odracht en statuut zijn verschillend.

Standpunt Duaal model

Tabel 7.2: Overzicht van de argumenten in de adviezen van de actoren van Justitie op het Themisplan betreffende het standpunt “duaal – collegiaal beheersmodel”

Orde van Vlaamse Balies Hoge Raad voor de Justitie

Conferentie Nederlandstalige voorzitters van de rechtbanken van eerste aanleg Koninklijk Verbond van de vredeen politierechters, v.z.w. Conferentie van de Nederlandstalige voorzitters van de rechtbanken van koophandel Vlaamse conferentie van arbeidsrechtbankvoorzitters Rechtbank van eerste aanleg te Brussel Arbeidsrechtbank van Brussel Hof van beroep te Luik Union Professionnelle de la Magistrature Association syndicale des magistrats C.E.N.E.G.E.R. en anderen Openbaar Ministerie

College van Eerste voorzitters van de Hoven van hoger beroep Hof van Cassatie

7.2 Analyse van de adviezen op het Themisplan 1

99

Het Themisplan 1 Schaalgrootte? In 9 van de 15 adviezen is geen standpunt ingenomen voor wat betreft de schaal waarop dient gedecentraliseerd te worden. Dit omdat men verder onderzoek noodzakelijk acht en omdat zij de voorgestelde beheersstructuren te ingewikkeld vinden. In 6 adviezen wordt een standpunt ingenomen. De Hoge Raad voor de Justitie en het hof van Beroep te Luik kunnen zich als enige actoren van justitie expliciet vinden in het voorstel van het Themisplan, nl. dat het zwaartepunt van het beheer van de rechtbanken en parketten dient georganiseerd te worden op het niveau van het ressort. Aan de hand van de schaalgrootte en de waarborg van de eenheid in beleid en beheer wordt de argumentatie van dit standpunt opgebouwd. We verwijzen daarvoor naar het advies van de Hoge Raad. De Conferentie van Nederlandstalige voorzitters van de rechtbanken van eerste aanleg pleit om het beheer op het niveau van het arrondissement te organiseren. Hun belangrijkste argument hierbij is te verwijzen naar de werkbaarheid van het arrondissementsniveau in Nederland. Het openbaar ministerie, de Vlaamse conferentie van arbeidsrechtbankvoorzitters en de Orde van Vlaamse Balies geven er de voorkeur aan het beheer aan de gerechtelijke korpsen zelf over te laten. De redenen die hiervoor werden aangebracht, zijn de stellingen dat elke korpschef dient verantwoordelijk te zijn voor zijn/haar eigen korps, dat kleinschaligheid de beheersbaarheid van de zaken bevorderd, dat rechtspaak dicht bij de burger dient te staan en dat specifiek voor de arbeidsrechtbanken zij zo hun bijzondere eigenschappen verliezen. Afgezien van de vraag op welk niveau dient gedecentraliseerd te worden, is als reactie op het Themisplan ook 4 maal geargumenteerd dat het arrondissement niet afhankelijk mag zijn van het ressort voor haar middelen.

100

Inefficiëntie kleine entiteiten >< geen gerechtelijke instantie zal verdwijnen. Schaalvergroting / decentralisatie naar arrondissementsrechtbank mag men niet uitsluiten. Administratieve complexiteit van het plan. Arrondissementsniveau is werkbaar in Nederland. Arrondissement moet onafhankelijk zijn van hof (middelen). Vb.: toebedeling referendarissen, uitbreiding kaders van de hoven van beroep. De algemene vergadering van vrede- en politierechters vergaderen op niveau van hof. Daarom zou voorzitter en ondervoorzitter deel moeten uitmaken van het niveau het hof. Arrondissement moet onafhankelijk zijn van hof (middelen)! Minimale middelen daarom per rechtbank vastleggen.

/

De beheersstructuren zijn te ingewikkeld uitgewerkt. / De korpschef dient zelf verantwoordelijk te zijn.

/ / Voorstander van beheer op korpsniveau Voorstander van beheer op korpsniveau Voorstander van beheer op ressortniveau

Schaalgrootte. Eenheid van beleid en beheer dient gewaarborgd te zijn.

Arrondissement moet onafhankelijk zijn van hof (middelen).

/ Schaalgrootte (geografisch en demografisch). Gebruikmaken van een reeds bestaande en gekende structuur. De korpschef dient zelf verantwoordelijk te zijn.

/ Voorstander van beheer op ressortniveau /

/

Kleinschaligheid bevordert de beheersbaarheid. Rechtspraak dient kort bij de burger verleent te worden. Bijzondere kenmerken arbeidsrechtbanken gaan zo verloren. Arrondissement is zo onafhankelijk van hof voor middelen.

Voorstander van beheer op korpsniveau

/

/

Voorstander van beheer op arrondissementsniveau

Argumentatie Verder onderzoek noodzakelijk (buurlanden).

Standpunt /

Tabel 7.3: Overzicht van de argumenten in de adviezen van de actoren van Justitie op het Themisplan betreffende het standpunt op de vraag “welke schaal?”

Hoge Raad voor de Justitie

Orde van Vlaamse Balies

Union Professionnelle de la Magistrature Association syndicale des magistrats C.E.N.E.G.E.R. en anderen Openbaar Ministerie

Rechtbank van eerste aanleg te Brussel Arbeidsrechtbank van Brussel Hof van beroep te Luik

Conferentie van de Nederlandstalige voorzitters van de rechtbanken van koophandel Vlaamse conferentie van arbeidsrechtbankvoorzitters

Conferentie Nederlandstalige voorzitters van de rechtbanken van eerste aanleg Koninklijk Verbond van de vredeen politierechters, v.z.w.

College van Eerste voorzitters van de Hoven van hoger beroep Hof van Cassatie

7.2 Analyse van de adviezen op het Themisplan 1

101

Het Themisplan 1 Welke bevoegdheden? De adviezen op het Themisplan betreffende de bevoegdheden die dienen gedecentraliseerd te worden, zijn niet uitgesproken en niet éénduidig. In de meerderheid van de adviezen wordt hierover geen mening gegeven. In de andere teksten vinden we voorstellen om enkel 1 bevoegdheid (vb. ‘gebouwen en de materiële uitrusting’) tot alle bevoegdheden op afstand te plaatsen. We kunnen moeilijk spreken dat er argumenten opgesomd zijn om een bepaalde bevoegdheid wel of niet te decentraliseren. We zijn er opmerkingen gegeven bij het op afstand plaatsen van bevoegdheden. Ten eerste wordt over de bevoegdheid ’middelen’ meermaals de opmerking gegeven dat de tekst te onnauwkeurig is om over de bevoegdheid ‘middelen’ een advies uit te brengen. Een andere opmerking die meermaals wordt herhaald is dat de uitgaven van de gerechtelijke organisaties niet mogen gerelateerd zijn aan de inkomsten. Ten tweede komt in het kader van de bevoegdheid ‘personeel’ de opmerking terug dat het goed is dat de mobiliteit van magistraten aangemoedigd wordt maar dat daarbij ook het gevaar schuilt dat deze mobiliteit misbruikt wordt om op een weliswaar verborgen manier magistraten te sanctioneren. Het voorstel om meer mobiliteit van het personeel uit de administratie te voorzien, wordt zonder bijkomende opmerking gewaardeerd. Daarentegen wordt het nut van de nieuwe functie van ’chef van de griffiers en secretariaten’ in vraag gesteld. Ten derde is er de bevoegdheid ‘gebouwen en materiële uitrusting’. De decentralisatie wordt aan bepaalde voorwaarden gekoppeld. Zo worden de opmerkingen gegeven dat deze bevoegdheid slechts kan overgedragen worden als het groot onderhoud van het gebouw bij de FOD Justitie blijft, als de situatie gezond is of/en dat er voldoende waarborgen zijn dat ze voldoende middelen krijgen om in het onderhoud van de gebouwen en materiële uitrusting te voorzien. Ten vierde en tenslotte is er de bevoegdheid ‘gerechtskosten’. Ten aanzien van deze bevoegdheid is er de meeste weerstand om dat onder eigen verantwoordelijkheid te beheren. Sinds verschillende jaren blijft deze budgettaire post immers stijgen wegens toenemende DNA-analyses, telefoonidentificaties en -taps enzovoort. De magistraten stellen de vraag of deze bevoegdheid onder hun verantwoordelijkheid moet vallen. Eerst dient een grondigere analyse te gebeuren van deze kosten, beweren ze, immers sommige sectoren (vb. de penale sector) heeft meer met deze kostenpost te maken dan anderen.

102

Wel: middelen, personeels.

Wel: middelen, personeel, materiaal. Niet: gerechtskosten.

Arbeidsrechtbank van Brussel

Hof van beroep te Luik

/

Wel: middelen, personeel.

Wel: middelen/

/

Koninklijk Verbond van de vredeen politierechters, v.z.w. Conferentie van de Nederlandstalige voorzitters van de rechtbanken van koophandel Vlaamse conferentie van arbeidsrechtbankvoorzitters Rechtbank van eerste aanleg te Brussel

Uitgaven mogen niet gerelateerd zijn aan de inkomsten. Mobiliteit aanmoedigen > voorstel is vaag. Uitgaven mogen niet gerelateerd zijn aan de inkomsten. Nut van “chef van griffiers en secretariaten”. Mobiliteit aanmoedigen. Gebouwen en materiële uitrusting: overdracht enkel als situatie gezond is. Gerechtskosten: onwerkbaar, onafhankelijkheid van de magistratuur. Gebouwen en materiële uitrusting: groot onderhoud voor de eigenaar en niet van de gedelegeerde autoriteit. Gerechtskosten: civiele en arbeidsjurisdictie mogen niet slachtoffer worden. Wat kan gedecentraliseerd worden: het beheer van bureaumateriaal; onder-houd gebouwen; documentatiebeheer; beheer van vorming; betaling van contractueel nt-gerechtelijk personeel. Wat niet kan gedecentraliseerd worden: benoeming van gerechtelijk per-soneel; investeringen betreffende gebouwen en informatica; programmering van vorming; salaris uitbetalen van niet-gedecentraliseerd personeel; gerechtskosten.

Tekst is te onnauwkeurig over budget om advies uit te brengen. Uitgaven mogen niet gerelateerd zijn aan de inkomsten. Mobiliteit aanmoedigen > geen verborgen sanctie. Tekst is te onnauwkeurig over budget om advies uit te brengen. Uitgaven mogen niet gerelateerd zijn aan de inkomsten. Nut van “chef van griffiers en secretariaten”. Moet administratie in arrond. college vertegenwoordigd zijn. Mobiliteit aanmoedigen > geen verborgen sanctie. Toegevoegde (mobiele) rechters is niet het ideale systeem. Gebouwen en materiële uitrusting: bevoordelen van hoger t.o.v. lager rechtscollege dient vermeden te worden. Gerechtskosten: onwerkbaar, dreigt opgeslorpt te worden door parket. Mobiliteit aanmoedigen > geen verborgen sanctie. Gerechtskosten: verantwoordelijkheid van rechter? Nut van “chef van griffiers en secretariaten”. Goed idee om de personeelskaders van niet-magistraten samen te voegen.

/

Wel: middelen.

Argumentatie Uitgaven mogen niet gerelateerd zijn aan de inkomsten.

Standpunt Wel: middelen.

Conferentie Nederlandstalige voorzitters van de rechtbanken van eerste aanleg

College van Eerste voorzitters van de Hoven van hoger beroep Hof van Cassatie

7.2 Analyse van de adviezen op het Themisplan 1

103

104 / Wel.

Orde van Vlaamse Balies Hoge Raad voor de Justitie

/ Gerechtskosten dienen pas overgeheveld te worden na een grondigere analyse. Enkel penale sector. / Budget. Personeelsbeleid. Beleid inzake gebouwen en uitrusting. Gerechtskosten (nt-prior).

Uitgaven mogen niet gerelateerd zijn aan de inkomsten ( dotatie).

/

Tabel 7.4: Overzicht van de argumenten in de adviezen van de actoren van Justitie op het Themisplan betreffende het standpunt op de vraag “welke bevoegdheden?”

/ Wel.

Wel :gebouwen en materiële uitrusting. /

Union Professionnelle de la Magistrature Association syndicale des magistrats C.E.N.E.G.E.R. en anderen Openbaar Ministerie

Het Themisplan 1

7.2 Analyse van de adviezen op het Themisplan 1 Wie beheert? In 13 van de 15 adviezen is een standpunt ingenomen wat betreft de vraag wie de bevoegdheden (middelen, beheer, gebouwen en materiële uitrusting en gerechtskosten) gaat beheren? Als we de adviezen op het Themisplan bekijken, stellen we vast dat vele actoren van justitie moeite hebben met de functie van de directeur van het beheersbureau. In 10 van de 13 standpunten is men ervan overtuigd dat de directeur van het beheersbureau dient ondergeschikt te zijn aan de korpschefs. De argumenten die daarvoor naar voor geschoven worden, hebben te maken met de functie van de directeur van het beheersbureau die geen lid is van de rechterlijke orde, die (te veel) geprivilegieerde contacten heeft met de FOD en waarover het gezag vanuit de rechterlijke macht niet geregeld is. Verder is men van mening dat het onaanvaardbaar is dat deze directeur zowel op arrondissementeel niveau als op ressortniveau een belangrijke rol speelt. Wat blijft er trouwens nog over van de verantwoordelijkheid en motivatie van de korpschefs, gaat de redenering verder. Door de wet van 22 december 1998 kreeg de korpschef een mandaat dat door de inbreng van deze directeur beheersbureau nog meer wordt uitgehold. In andere organisaties staat de beheerder toch ook niet boven de bestuurder? Wat blijft er met de inbreng van deze directeur van het beheersbureau over van de onafhankelijkheid van de magistraten luidt de algemene teneur. De Vlaamse conferentie van arbeidsrechtbankvoorzitters en Rechtbank van eerste aanleg te Brussel stelt de functie in vraag en volgens de Orde van Vlaamse Balies dient deze functie uit het Themisplan geschrapt te worden. Zij hanteren dezelfde argumenten als hierboven weergegeven.

105

106

Association syndicale des magistrats

Hof van beroep te Luik Union Professionnelle de la Magistrature

Conferentie van de Nederlandstalige voorzitters van de rechtbanken van koophandel Vlaamse conferentie van arbeidsrechtbankvoorzitters Rechtbank van eerste aanleg te Brussel Arbeidsrechtbank van Brussel

Conferentie Nederlandstalige voorzitters van de rechtbanken van eerste aanleg Koninklijk Verbond van de vredeen politierechters, v.z.w.

Hof van Cassatie

College van Eerste voorzitters van de Hoven van hoger beroep

Standpunt Directeur beheersbureau dient ondergeschikt te zijn aan de korpschefs. Directeur beheersbureau dient ondergeschikt te zijn aan de korpschefs. Directeur beheersbureau dient ondergeschikt te zijn aan de korpschefs Directeur beheersbureau dient ondergeschikt te zijn aan de korpschefs. Directeur beheersbureau dient ondergeschikt te zijn aan de korpschefs. De directeur bestuursbureau in vraag gesteld. De directeur bestuursbureau in vraag gesteld. Directeur beheersbureau dient ondergeschikt te zijn aan de korpschefs. / Directeur beheersbureau dient ondergeschikt te zijn aan de korpschefs. Directeur beheersbureau dient ondergeschikt te zijn aan de korpschefs. Directeur beheersbureau dient lid te zijn v/d rechterlijke orde.

/ /

Onafhankelijkheid van magistraten?

Directeur speelt rol op hoger en lager niveau; onaanvaardbaar. Onafhankelijkheid van magistraten? Statuut? Politiek benoemd?

Directeur dient adviserend en uitvoerend te zijn. Autonomie van magistraten gaat verloren. In andere organisaties staat beheerder ook niet boven bestuurder.

Beheer gebouwen was verantwoordelijkheid korpschef: afgenomen. Onafhankelijkheid van magistraten? Regeringscommissaris per hof: teken van wantrouwen.

Directeur speelt rol op hoger en lager niveau; onaanvaardbaar.

Argumentatie Directeur heeft geprivilegieerde contacten met minister(ie). Onverenigbaar met mandaat korpschef (Wet 22-12-1998). Verantwoordelijkheid en motivatie van korpschef? Directeur heeft laatste woord; onaanvaardbaar. In strijd met de algemene rechtsbeginselen van onze rechtsstaat.

Het Themisplan 1

/ Directeur beheersbureau dient ondergeschikt te zijn aan de korpschefs. Functie directeur beheersbureau dient te worden geschrapt. Directeur beheersbureau dient ondergeschikt te zijn aan de korpschefs. In andere organisaties staat beheerder ook niet boven bestuurder. Directeur heeft geprivilegieerde contacten met minister(ie). Directeur beheersbureau dient lid te zijn v/d rechterlijke orde. Voorstel: een magistraat, directeur-generaal, staat aan hoofd van het directoraatgeneraal dat 3 directeurs kent: 1 nt-magistraat directeur beheerder (personeel/budget), 2 magistraat directeurs. DG en magistraat directeurs zijn niet tegelijkertijd korpschef.

/ In andere organisaties staat beheerder ook niet boven bestuurder. Het gezag over deze directeur is niet geregeld.

Tabel 7.5: Overzicht van de argumenten in de adviezen van de actoren van Justitie op het Themisplan betreffende het standpunt op de vraag “Wie zal beheren?”

Hoge Raad voor de Justitie

Orde van Vlaamse Balies

C.E.N.E.G.E.R. en anderen Openbaar Ministerie

7.2 Analyse van de adviezen op het Themisplan 1

107

Het Themisplan 1

7.2.3

Bijkomende analysepunten in het Themisplan

Hoewel hierboven de meest belangrijke adviezen op het Themisplan geanalyseerd zijn, analyseren we hier nog enkele bijkomende analysepunten die minder in de adviezen aan bod gekomen zijn maar daarom niet minder belangrijk. We hebben het over volgende punten: participatie, implementatie van het Themisplan en het profiel van de administratieve manager. Zie daarvoor tabel 7.6. Participatie bij beleidsvoorbereiding 8 nemen geen standpunt in, 7 betreuren het niet betrokken te zijn geweest bij de voorbereiding van het Themisplan. Implementatie van het Themisplan In de 15 adviezen wordt er niet ingegaan op de implementatie van het Themisplan. Enkel het Hof van Cassatie heeft een expliciete opmerking en deze luidt dan nog dat de implementatiefase in het Themisplan te weinig is doordacht. Profiel van de administratieve manager Betreffende het profiel van de administratie manager zijn in 10 van de 15 adviezen geen mening gegeven. In de 5 adviezen waar wel is ingegaan op het profiel van de administratieve manager is 4 maal de onduidelijkheid van het profiel van de administratieve manager aangeklaagd. In 1 advies is expliciet het standpunt ingenomen dat de administratieve manager een lid moet zijn van de rechterlijke orde, aangesteld door de Hoge Raad in plaats van door de FOD Justitie. Algemene opmerking Aangezien over deze bijkomende analysepunten in een beperkt aantal adviezen een standpunt is ingenomen of slechts beperkt van commentaar is voorzien, zullen we de argumenten van deze standpunten niet verder behandelen. Toch is een overzicht van de adviezen op deze bijkomende analysepunten belangrijk omdat dit ook duidelijk maakt dat de adviezen zich strikt gehouden hebben tot de meest belangrijke discussiepunten van het plan. Een globale evaluatie van het beleidsplan ontbreekt.

108

7.2 Analyse van de adviezen op het Themisplan 1 In de volgende tabel is een overzicht opgenomen van de standpunten op de bijkomende vragen in de adviezen van de verschillende actoren van Justitie op het Themisplan. Hoewel het interessant lijkt aan de hand van een globaal wetenschappelijk onderbouwd kader het Themisplan te bespreken, zou ons dit in het kader van dit onderzoek te ver leiden48 .

48

Andriessen, M., Pelgrims, C. & Steen, T., Aandachtspunten in het veranderingsproces. Methodologie om de roep om verandering te beantwoorden, VTOM 2003, nr. 1, 21-28; Pettigrew, A., Ferlie, E. & Mckee, S., Haping strategic change. Making change in large organisations. The case of the National Health Service, London, Sage, 1992, 326p.

109

110 /

Onduidelijkheid over profiel. / / / / Directeur moet lid zijn van rechterlijke orde. / Onduidelijkheid over profiel. / /

/

/ Overleg wenselijk. / / Overleg wenselijk. / Overleg wenselijk. Overleg wenselijk. / Overleg wenselijk.

/

/

Profiel van de administratieve manager / Onduidelijkheid over profiel. Onduidelijkheid over profiel.

beleids-

Overleg wenselijk Overleg wenselijk.

bij

/ / / /

/

/ / /

/

/

/

/

Onvoldoende doordacht. /

Implementatie van het Themisplan /

Tabel 7.6: Overzicht van de standpunten op de bijkomende vragen in de adviezen van de actoren van Justitie op het Themisplan

College van Eerste voorzitters van de Hoven van hoger beroep Hof van Cassatie Conferentie Nederlandstalige voorzitters van de rechtbanken van eerste aanleg Koninklijk Verbond van de vredeen politierechters, v.z.w. Conferentie van de Nederlandstalige voorzitters van de rechtbanken van koophandel Vlaamse conferentie van arbeidsrechtbankvoorzitters Rechtbank van eerste aanleg te Brussel Arbeidsrechtbank van Brussel Hof van beroep te Luik Union Professionnelle de la Magistrature Association syndicale des magistrats C.E.N.E.G.E.R. vzw en anderen Openbaar Ministerie Orde van Vlaamse Balies Hoge Raad voor de Justitie

Participatie voorbereiding /

Het Themisplan 1

7.3 Diagnose van Themisplan 1

Diagnose van Themisplan 1

7.3

Op basis van het onderzoek in Nederland en Frankrijk én de analyse van het Themisplan 1 heeft het onderzoeksteam een diagnose van het Themisplan 1 gemaakt. Hier hebben we deze diagnose besproken. We hebben kunnen vaststellen dat er 4 aandachtspunten continu terugkomen. Het betreft volgende vragen: 1. Wat is de meest optimale beheerstructuur en meer concreet: een duaal of collegiaal beheersmodel? 2. Op welke schaal dient er op afstand geplaatst te worden? 3. Welke bevoegdheden dienen op afstand geplaatst te worden? 4. Wie zal de bevoegdheden middelen, personeel, gebouwen en materiële uitrusting en gerechtskosten gaan beheren? In wat volgt hebben we de lijn doorgetrokken. Nadat we enkele algemene vragen stelden betreffende het veranderingsproces clusterden we de diagnose van het Themisplan 1 rond bovenstaande 4 vragen. De diagnose wil enkele aandachtspunten signaleren die in het veranderingsproces van belang kunnen zijn. Het onderzoeksteam wilde zich daarbij niet beperken tot het opsommen van knelpunten maar wil kritieke succesfactoren aangeven die aandacht vragen in de verdere ontwikkelingen van verzelfstandiging van de gerechtelijke organisaties.

7.3.1

Algemeen

Themisplan 1 is schatplichtig aan het Nederlandse en Franse systeem. In Nederland is in het bijzonder inspiratie gehaald over de directeur bedrijfsvoering en in Frankrijk over de beheerstructuur. Het idee van de deconcentratie op twee niveaus, nl. ressort en arrondissement, met het ressort als belangrijkste beheersniveau én het collegiale model van parket en zetel vinden we in Frankrijk terug. De directeur van het beheersniveau komt voornamelijk overeen met de directeurs bedrijfsvoering in Nederland. Het Nederlandse en Franse systeem hebben totaal andere uitgangspunten. Zo is in Frankrijk bijvoorbeeld beheer en rechtspraak gescheiden, terwijl men in Nederland integraal management voert. Over beheer en rechtspreken wordt in één

111

Het Themisplan 1 bestuurscomité per korps beslist. In Nederland is tevens de Raad voor de Rechtspraak het belangrijkste orgaan om aan planning en control te doen van het budget, in Frankrijk is dat het ministerie van justitie. De vraag kan gesteld worden of een combinatie van het Franse en Nederlandse systeem in het Themisplan niet tot inconsistenties kan leiden. De fundamentele vraag is of de visie in het Themisplan de eindsituatie is dan wel een overgangsituatie om uiteindelijk te komen tot integraal management op niveau van het korps? Een overgangsfase lijkt interessant om een leersituatie te creëren waarin managementcapaciteit en gepaste beheersmethodieken kunnen opgebouwd worden opdat op een meer economisch verantwoorde manier de middelen kunnen ingezet worden. Ook is een voorwaarde voor integraal management dat er wijzigingen worden aangebracht aan de schaal. Er worden beheersstructuren toegevoegd op niveau van het arrondissement en in het bijzonder op het niveau van het hof van beroep. De korpschefs hebben als managers van hun korps weinig invloed op het beheersgebeuren. Zij worden daarbij afhankelijk van andere actoren buiten hun korps. Een alternatieve aanpak kan zijn de tussenbeheersniveaus meer ondersteunend te maken. Dit kan betekenen dat er op ressortniveau een kennis-servicecentrum is dat op vraag van de verschillende korpsen capaciteit ter beschikking stelt van de korpsen. Op de grotere schaal van het ressort zou men dan eerder ten dienste van de korpsen gespecialiseerde dienstverlening kunnen ontwikkelen zoals het ontwikkelen van competentieprofielen, openbare aanbestedingen en overheidsopdrachten, informaticatoepassingen, . . . Op deze manier wordt vanuit een reële nood een proces op gang gezet van steeds meer professionalisering met als einddoel dat er binnen de korpsen voldoende managementcapaciteit en tools aanwezig zijn om zelf te beheren. Uit onderzoek blijkt dat waar magistraten zowel aan het ontwerp als aan het implementatieproces deelnemen, de kans op succes groter wordt. Ook in Nederland en Frankrijk hebben magistraten een belangrijke rol gespeeld in het veranderingsproces. In Frankrijk zijn de directoraten in het ministerie van justitie in handen van magistraten en in Nederland hebben magistraten langs deelname in diverse commissies en projecten mee gestalte gegeven aan de verandering. In het kader van het Themisplan heeft de minister aangeven dat de participatie van magistraten aan de beleidsvoorbereiding belangrijk is door hun advies te vragen op het plan, doch het is nuttig de rol van de magistraten in het veranderingsproces nog meer te stimuleren en hen medeverantwoordelijk te maken voor de verande-

112

7.3 Diagnose van Themisplan 1 ringen. De hervormingsplannen hebben een grote invloed op het functioneren van justitie in het algemeen. De hervormingen vragen immers een grote financiële inspanning. Het zou interessant zijn een raming te maken van de kosten die de hervorming zal teweeg brengen. In Frankrijk zijn grosso modo dezelfde bevoegdheden overgedragen als degene die in België gepland zijn. Voor Frankrijk heeft deze overdracht als gevolg gehad dat er in totaal plusminus 1000 personeelsleden zijn aangeworven binnen de SAR’s van de gerechtelijke organisaties. Als men naar analogie met Frankrijk een kleine berekening maakt, betekent de uitvoering van het Themisplan een surplus van een 150-tal personen binnen de gerechtelijke organisaties. We stellen vast dat het Themisplan eerder een oriëntatienota is dan een beleidsplan. Een oriëntatienota is een werkdocument dat een visie verduidelijkt en daarvoor enkele scenario’s vooropstelt. Het is echter geen becijferd plan met duidelijke implementatie-instrumenten. Het is goed dat er vanuit het beleid een visie op lange termijn uitgewerkt wordt dat aanleunt bij de ontwikkelingen in de onze omliggende landen. Het lijkt een goede keuze de uitwerking van deze visie stap per stap te organiseren door proefprojecten zoals in het Themisplan voorgesteld. Op deze manier kan de visie steeds verder verfijnd en toegepast worden op de situatie van het Belgische gerechtelijke landschap. Toch lijkt het aan te raden in deze fase van het veranderingsproces reeds voldoende rekening te houden met belangrijke aspecten die de implementatie van deze omvangrijke hervorming tot gevolg heeft (nieuw wetgeving, te ontwikkelen beheersvaardigheden, competenties van stafpersoneel en magistraten,. . . ). Na enkele algemene kritieke succesfactoren, gaan we hieronder verder in op enkele kritieke succesfactoren die aansluiten bij de 4 analysepunten die doorheen het rapport centraal staan.

7.3.2

Beheersstructuur – duaal of collegiaal model?

Uit de adviezen op het Themisplan blijkt dat de doelstellingen en culturen van parket en zetel dusdanig verschillen dat resultaatgericht management in een collegiaal model moeilijk te verwezenlijken is. Het lijkt ons belangrijk dit te nuanceren. Voor de verschillende over te dragen bevoegdheden kan de meerwaarde van een duaal of collegiaal model verschillen, zeker in een tussenfase naar meer decentralisatie (vb. gezamenlijk beheer van de gebouwen stelt wellicht minder

113

Het Themisplan 1 problemen dan gezamenlijk beheer van de personeels-middelen).

7.3.3

Schaalgrootte?

Een gouden regel van de verzelfstandiging is dat wie verantwoordelijk is voor het behalen van resultaten, de zeggenschap moet hebben over de middelen. Wie meer autonomie in het inzetten van de middelen krijgt, dient ook rekenschap af te leggen over de effectiviteit en de efficiëntie van de aanwending ervan. Het Themisplan is tegenstrijdig met deze principes van resultaatgericht management. Door de nieuwe beheersstructuur op arrondissementeel en ressort niveau hebben de korpschefs geen directe bevoegdheid meer over de middelen. Deze bevoegdheid ligt bij tussenbeheersniveaus: het arrondissementeel college, het arrondissementeel directiecomité en het directiecomité van het rechtsgebied en het er bijhorend beheersbureau. De korpschefs kunnen bij het niet behalen van de resultaten afwentelingsmechanismen aanwenden (de bureaucratische paraplu). De tussenbeheersniveaus kunnen verklaard worden door de grote heterogeniteit en de grote schaalverschillen waardoor vele rechtscolleges een te kleine omvang hebben om over een professionele beheersstaf zonder onderbezettingsverschijnselen te kunnen beschikken. De afweging tussen de nabijheid van gerechten ofwel de efficiënte inzet van de middelen is fundamenteel. Vermits de schaalvergroting van de huidige gerechten op zowel politieke als gerechtelijke weerstand stoot, is het Themisplan een compromis. Men geeft in feite prioriteit aan nabijheid en streeft een efficiënt gebruik van de middelen op een hogere niveau na (schaalvergroting), ten koste van de resultaatverantwoordelijkheid.

7.3.4

Welke bevoegdheden?

In het kader van de decentralisatie is het belangrijk een correcte verhouding te vinden tussen de toegewezen middelen en de verwachte resultaten, rekeninghoudend met de aanwezige beheersystemen en- capaciteit. Belangrijk hierbij is om voldoende duidelijkheid te brengen in wat de bevoegdheden zijn en blijven van de FOD Justitie. Het reserveren van bepaalde percentages voor onvoorziene omstandigheden is gerechtvaardigheid, maar kan, als het percentage hoog is, de vrijheid en verantwoordelijkheid van de gedecentraliseerde organisaties sterk beperken. Om de bestedingsautonomie van de budgetruimte van de gedecentraliseerde

114

7.3 Diagnose van Themisplan 1 eenheden niet verder te beperken zou men kunnen overwegen de gerechtskosten centraal te beheren, zo leert zowel Frankrijk als Nederland. Uit het LOLF-experiment49 in Frankrijk blijkt ook hoe belangrijk het is om bij het doorvoeren van resultaatgericht management over een aangepast begrotingssysteem te beschikken. De begroting van justitie is momenteel niet transparant en is inputgericht. Een transparante, outputgerichte begroting lijkt meer aan te raden om een geslaagde decentralisatie door te voeren. Een resultaatgerichte benadering staat of valt immers met de kennis van de doelstellingen uitgedrukt in resultaten en met de kennis van de kost van de activiteiten. Daartoe is een ander boekhoudsysteem dat steunt op kosten - opbrengsten noodzakelijk. Vermits de personeelskost in een juridisch systeem de omvangrijkste is, zal ook een normsysteem om het werkvolume om te zetten in personeelsaantallen noodzakelijk zijn.

7.3.5

Wie beheert?

Vraag is welk niveau welke beslissingen neemt en dit zowel extern (ten aanzien van de andere actoren op de verschillende beheersniveaus) als intern (binnen het eigen korps). Wie neemt beslissingen over het beheer die voor het korps belangrijk zijn? Er zijn immers nogal wat beheersniveaus: de FOD Justitie, de beheersbureaus onder verantwoordelijkheid van de eerste voorzitter en procureur-generaal, het hof van beroep en het parket-generaal, het arrondissementeel directiecomité, het arrondissementeel college en de korpschef op arrondissementeel niveau. Welke rol spelen de korpschefs van de andere korpsen, de directeur van het beheersbureau en de chef van griffiers in het beheer van het eigen korps? Intern dient nog verder uitgewerkt te worden wat de gezagsrelatie tussen een korpschef en de hoofdgriffier/hoofdsecretaris is en welke rol de nieuwe beheersfuncties zullen hebben in de interne organisatie. De verhouding tussen de magistraten-managers en de beheerder is in het Themisplan niet duidelijk. De regering wenst enerzijds verantwoordelijkheid toe te vertrouwen aan de korpschefs van de rechtscolleges en brengt anderzijds nieuwe managers in het gerechtelijke systeem die specifieke beheersverantwoordelijkheden krijgen. Alhoewel er in alle landen een tendens is tot wantrouwen van een professio49

X, Circulaire van 30 mei 2005, Préparation des budgets opérationnels de programme pour 2006, Paris, Ministère de Justice, 2005.

115

Het Themisplan 1 neel managementkorps in de rechtscolleges en derhalve de beheers- en managementtaken worden voorbehouden voor magistraten, moet toch de vraag gesteld worden in welke mate men ongestraft magistraten kan afhalen van hun magistratenwerk, nl. rechtspreken. Als op het niveau van de hoven van beroep uit experimentele werklastmetingen blijkt dat 33 van de magistratentijd besteed wordt aan niet direct rechtsprekende taken, dient men toch na te gaan of men de “magistratentijd” niet kan verhogen. De vraag naar meer managementverantwoordelijkheid van de magistraat-korpschefs staat loodrecht op de nood aan meer “magistratentijd” in juridische dossiers. Uit het onderzoeksrapport blijkt dat er een probleem bestaat van managementcapaciteit bij de hoofdgriffiers en hoofdsecretarissen. Slechts weinigen hebben reeds een elementaire managementopleiding gevolgd. In het algemeen hebben de hoofdgriffiers en hoofdsecretarissen geen universitair diploma. Dit staat in contrast met de buitenlandse cases. Hoofdgriffiers zijn nog te veel griffier en te weinig administratief beheerder. Welke beslissingen ook genomen worden in de verdere concretisering van het Themisplan, meer management- en beheerscapaciteit in de gerechtelijke organisaties zal moeten ontwikkeld worden. Zowel in Nederland als in Frankrijk worden veel inspanningen gedaan om deze capaciteit te ontwikkelen. Het lijkt aan te raden vormingsprogramma’s te voorzien waarin de leidinggevende magistraten en niet-magistraten voorbereid worden om bepaalde bevoegdheden in eigen beheer te doen in plaats van op de centrale administratie van de FOD Justitie. Ook moet de mogelijkheid om externe expertise aan te trekken overwogen worden.

116

Hoofdstuk 8

Themisplan 2 en de diagnose ervan Het Themisplan van 24 augustus werd door de oprichtingsnota van 10 maart 2006 in licht aangepaste vorm bevestigd50 . Toch Themisplan 2 betekent ook enkele belangrijkste wijzigingen van Themisplan 1. We sommen deze wijzigingen hier op en becommentariëren ze. Het principe van het collegiaal model in Themisplan 1 (figuur 8.1) wordt opgeheven. Dit betekent aparte beheersentiteiten voor het openbaar ministerie en de zetel. Er komen dus vier directiecomités: • het directiecomité ressort zetel, • het directiecomité ressort openbaar ministerie, • het directiecomité arrondissement zetel, • het directiecomité openbaar ministerie. De samenstelling van het directiecomités is licht gewijzigd: de hoofdgriffier van het hof van beroep maakt deel uit van het comité. Dit geldt ook voor het openbaar ministerie waardoor de hoofdsecretaris van het parket-generaal en het auditoraat-generaal deel uitmaken van het directiecomité51 . Het organigram van ONKELINX, L., Themisplan – Hervorming van de gerechtelijke organisatie, Brussel, FOD Justitie, 24 augustus 2005, 22p. Afgekort: Themisplan 1). 51 ONKELINX, L., Hervorming van de gerechtelijke organisatie – het Themisplan: oprichtingsnota, 10 maart 2006, Brussel, 11. (Afgekort: Themisplan 2). 50

117

Themisplan 2 en de diagnose ervan

Figuur 8.1: Organigram van de beheersstructuur van Themisplan 1 de beheersstructuur van Themisplan 2 (figuur 8.2) vermeldt alleen de hoofdgriffier en de hoofdsecretaris van de zetel en het parket, en niet van het auditoraatgeneraal. In het arrondissementeel directiecomité zetel wordt de chef van de griffies lid van het directiecomité. De directeur van het beheersbureau op het niveau van het ressort wordt vervangen door een directeur-generaal die magistraat is. Dit komt tegemoet aan de adviezen die de wens uitdrukken dat het beheer in handen van de magistraten moet blijven. Onder de magistraat-directeur-generaal komen er twee directeurs: één voor HR en één voor budget en controle (in de plaats van de vroegere HR en begrotingsmanagers). In alle nieuwe directiecomités is de vertegenwoordiger van het beheersbureau de directeur budget en controle (in tegenstelling tot Themis 1 waar het de directeur van het beheersbureau was). Er wordt geen reden opgegeven waarom de magistraat-directeur-generaal van het beheersbureau niet meer in de directiecomités zit. Het is in elk geval de directeur budget en controle die in alle directiecomités zit, over heel veel informatie beschikt en deel uitmaakt van een belangrijk netwerk. Dit kan de positie van de directeur-generaal verzwakken. Op arrondissementeel niveau zetel wordt de chef van de griffies in zijn rol versterkt: hij maakt niet alleen deel uit van het arrondissementeel college maar ook van het arrondissementeel comité.

118

Figuur 8.2: Organigram van de beheersstructuur van Themisplan 2

119

Themisplan 2 en de diagnose ervan In het Themisplan 2 wordt daarenboven gesteld dat de chef van de griffies onder het gezag staat van de voorzitter van het directiecomité van het arrondissement52 . Nergens vindt men een relatie met het beheersbureau van het ressort. Betekent dit dat de chef van griffies als verantwoordelijk HR van het arrondissement geen rekenschap moet afleggen aan de HR directeur van het beheersbureau? Indien dit zo is, versterkt dit de zelfstandigheid van de arrondissementele beheersstructuur in het domein HR beheer. Een vraag die gesteld kan worden is: wat is de betekenis van het arrondissementeel directiecomité dat bestaat uit drie leden: de voorzitter die de hiërarchische chef is van de chef van de griffies, de chef van de griffies en de directeur budget en controle. In dit comité is de magistraat-voorzitter in de minderheid. Maar vermits één lid de ondergeschikte is van de voorzitter en de directeur budget en controle alleen adviseert, neemt de voorzitter in feite de beslissing. Betreffende de ondersteunende diensten stelt Themisplan 153 dat de dagelijkse uitvoering van de beslissingen van het directiecomité (arrondissement) wordt waargenomen door het administratieve team dat toegevoegd wordt aan het directiecomité en samengesteld is uit personen afkomstig uit de griffies en de parketten van het arrondissement. De nieuwe structuren zullen gesteund zijn op de bestaande diensten. Maar in de bijgevoegde organogrammen van het arrondissement (Themis 1) is er geen ondersteunend team getekend. In het organogram van het beheersbureau van het ressort is er wel een administratief team voorzien. “De directeur van het beheersbureau en de twee managers worden bijgestaan door een administratief team”54 , zo staat in de tekst van Themisplan 1. Dit roept enkele vragen op: Is er een administratief team op arrondissementeel niveau? Is dit team hetzelfde team als op het ressort? Komt het administratieve team uit de griffie en parketsecretariaat of is het een nieuwe entiteit zoal de tekst over het beheersbureau laat veronderstellen? Wat is het verschil tussen arrondissement en ressort wat de ondersteuning betreft? In het Themisplan 2 wordt op de ondersteunende diensten teruggekomen: “De regering beslist het Gerechtelijk Wetboek aan te passen door het begrip ondersteunende dienst van de jurisdicties in het leven te roepen. Zo kan er, naast de griffies en de parketsecretariaten, een ondersteunende dienst van de jurisdicties worden ingesteld. Deze dienst zal alle administratieve taken uitvoeren die 52

Ibid., 8. Themisplan 1, 9. 54 Themisplan 2, 9. 53

120

nodig zijn voor de werking en zal alle omkaderingsfuncties herbergen.”55 De ondersteunende dienst zal het voor het directiecomité mogelijk maken zijn nieuwe opdrachten uit te voeren. Deze nieuwe gerechtelijk entiteit zal bestaan naast de griffie of het secretariaat van het parket. “Er zullen banden zijn tussen de ondersteunende dienst en het beheersbureau; men zal nutteloos dubbel werk moeten vermijden. De ondersteunende dienst zal onder het gezag staan van het directiecomité.”56 Dit roept enkele vragen op: Over welk directiecomité gaat het vermits er vier zijn? Is deze ondersteunende entiteit dezelfde als de staf van het beheersbureau? De ondersteunende dienst staat onder gezag van het directiecomité en dus niet onder gezag van het beheersbureau? Op het eerste gezicht zou men het als volgt kunnen interpreteren: op arrondissementeel niveau komt er een aparte ondersteunde dienst onder gezag van het directiecomité. Deze dienst zal alle taken uitvoeren noodzakelijk voor de werking, ook taken van HR gezien de aanwezigheid van de “chef van de griffies”. Maar het is niet duidelijk of onder ’alle taken’ ook de boekhouding en het onderhoud van gebouwen moet begrepen worden. Naast de hierboven beschreven wijzigingen aan Themisplan 1 in Themisplan 2 blijft de diagnose van het Themisplan 1 van kracht. De algemene indruk is dat Themisplan 2 de rol van de FOD justitie versterkt indien het beheersbureau onder het hiërarchisch gezag van de directeur-generaal Rechterlijke Orde staat. In het algemeen vertoont de voorgestelde structuur meer analogie met deconcentratie dan met decentralisatie én dit zeker in de begin- en overgangsfase.

55 56

Themisplan 2, 16. Ibid.

121

Hoofdstuk 9

De huidige situatie betreffende verzelfstandiging en de positie van de administratieve manager in België De bespreking van het verzelfstandigingsproces in Nederland en Frankrijk en de diagnoses van het Themisplan maakt duidelijk dat het succes van op afstandplaatsen door vele variabelen wordt bepaald. Zo stelden we vast dat naast een duidelijke afbakening van de bevoegdheden over de diverse geledingen, een aangepaste verantwoordingsstructuur en doorzichtige beheersmethoden ook een gepaste schaal én competent en voldoende personeel belangrijke succesfactoren zijn. In wat volgt analyseerden we de huidige Belgische situatie voor wat betreft de schaalgrootte van de gerechtelijke organisaties en de (management-)capaciteit en competentie van het aanwezige menselijk kapitaal binnen de gerechtelijke organisaties.

9.1

Gerechtelijke organisaties

9.1.1

Aantal gerechtelijke organisaties

Het gerechtelijke landschap van parketten, rechtbanken en hoven is in België opgedeeld in een veelheid van gerechtelijke organisaties. We hebben hieronder een

123

De huidige situatie betreffende verzelfstandiging en de positie van de administratieve manager in België opsomming gegeven van het aantal gerechtelijke organisaties per soort opgedeeld volgens het geografisch niveau (nationaal, ressort, arrondissement & gerechtelijk kanton). Soort gerechtelijke organisatie Nationaal Hof van cassatie Federaal Parket Militair gerechtshof* Bestendige Krijgsraad* Ressort Hof van beroep Arbeidshof Arrondissement Rechtbank van eerste aanleg Rechtbank van koophandel Arbeidsrechtbank Politierechtbank Gerechtelijk kanten Vredegerecht Totaal

Aantal organisaties Zetel Openbaar ministerie  /  

   /

 

 

   

 /  /

 

/  

* Wet van 10 april 2003 tot regeling van de afschaffing van de militaire rechtscolleges in vredestijd alsmede van het behoud ervan in oorlogstijd, B.S. 07 mei 2003, 24671-24704. Deze cijfers zijn geanalyseerd uit gegevens afkomstig van de FOD Justitie, Dienst Personeel Rechterlijke Organisatie. De cijfers zijn van december 2005. Uit de tabel blijkt dat er in totaal 360 gerechtelijke organisaties zijn waarvan 300 behorende tot de zetel en 60 tot het openbaar ministerie.

9.1.2

Schaalgrootte

Nadat te hebben nagegaan hoeveel gerechtelijke organisaties er zijn, bestuderen we de grootte van deze gerechtelijke organisaties op basis van het aantal personeelsleden.

124

9.1 Gerechtelijke organisaties

Soort gerechtelijke organisatie Hof van cassatie Federaal Parket Militair gerechtshof Bestendige Krijgsraad Hof van beroep Arbeidshof Rechtbank van eerste aanleg Rechtbank van koophandel Arbeidsrechtbank Politierechtbank Vredegerecht

Aantal organisaties           

(Gemiddelde) Aantal magistraten Zetel Openbaar ministerie   /     /        /    /  /

Deze cijfers zijn geanalyseerd uit gegevens afkomstig van de FOD Justitie, Dienst Personeel Rechterlijke Organisatie. De cijfers zijn van december . Tabel .: Schaalgrootte van de gerechtelijke organisaties in aantal magistraten, opgesplitst naar zetel en parket In eerste instantie maken we een onderscheid tussen het aantal magistraten en het aantal niet-magistraten. In tweede instantie brengen we een overzicht waarin de magistraten en niet-magistraten in zijn geheel zijn opgenomen. De cijfers zijn gebaseerd op de effectieven in de periode december 2005. Gemiddeld aantal magistraten per gerechtelijke organisatie Tabel 9.1 geeft een duidelijk overzicht van het gemiddeld aantal magistraten per soort gerechtelijke organisatie. Er wordt daarbij een onderscheid gemaakt tussen de zetel en het openbaar ministerie. Zo blijkt dat een rechtbank gemiddeld bestaat uit 1 tot 48 magistraten. Een parket/auditoraat bestaat gemiddeld uit 4 tot 21 magistraten. Het grootste gemiddeld aantal rechters bevinden zich op het niveau van het hof van beroep. Een hof van beroep (48) telt gemiddeld meer dan het dubbel aantal magistraten dan een rechtbank van eerste aanleg (22). Het Hof van Cassatie kent ook een groot aantal magistraten, nl. 30. Per vredegerecht is er 1 vrederech-

125

De huidige situatie betreffende verzelfstandiging en de positie van de administratieve manager in België

Soort gerechtelijke organisatie Hof van cassatie Federaal Parket Militair gerechtshof Bestendige Krijgsraad Hof van beroep Arbeidshof Rechtbank van eerste aanleg Rechtbank van koophandel Arbeidsrechtbank Politierechtbank Vredegerecht

Aantal Gemiddelde           

Aantal magistraten Moyenne Min. – max.  — / / — — — —   – /*   –    – /*   – /*   – /*  –  —

* Brussel buiten beschouwing gelaten. Deze cijfers zijn geanalyseerd uit gegevens afkomstig van de FOD Justitie, Dienst Personeel Rechterlijke Organisatie. De cijfers zijn van december . Tabel .: Schaalgrootte van de gerechtelijke organisaties van de zetel in aantal magistraten ter. De politierechtbank, rechtbank van koophandel, de arbeidsrechtbank en het arbeidshof telt gemiddeld respectievelijk 3, 5, 6 en 10 magistraten. Betreffende het Openbaar Ministerie stellen we het volgende vast. Naar grootte uitgedrukt in aantal magistraten zijn de parketten van eerste aanleg en parketten-generaal aan elkaar gewaagd. Een gemiddelde parketorganisatie bestaat uit 19 magistraten. Buiten het Hof van Cassatie dat 12 magistraten telt, wijken de arbeidsauditoraten en auditoraten-generaal van dit gemiddelde af. De arbeidsauditoraten zijn met gemiddeld 4 à 5 magistraten duidelijk kleiner dan andere parketorganisaties. Zoals tabellen 9.2 en 9.3 doen vermoeden, is het gemiddeld aantal magistraten van een bepaalde soort gerechtelijke organisatie vertekend door het feit dat enkele gerechtelijke organisaties naar grootte sterk verschillen van de meerderheid van de gerechtelijke organisaties. Dit blijkt uit de minima en maxima van het aantal magistraten per soort gerechtelijke organisaties. Het minimum en het maximum aantal magistraten in

126

9.1 Gerechtelijke organisaties

Soort gerechtelijke organisatie Hof van cassatie Federaal Parket Militair gerechtshof Bestendige Krijgsraad Hof van beroep Arbeidshof Rechtbank van eerste instantie Rechtbank van koophandel Arbeidsrechtbank Politierechtbank Vredegerecht

Aantal organisaties           

Aantal magistraten Gemiddelde Min. – max.  —  —  — / /   –   –   – /* / /   – /* / / / /

* Brussel buiten beschouwing gelaten. Deze cijfers zijn geanalyseerd uit gegevens afkomstig van de FOD Justitie, Dienst Personeel Rechterlijke Organisatie. De cijfers zijn van december . Tabel .: Schaalgrootte van de gerechtelijke organisaties van het openbaar ministerie in aantal magistraten

127

De huidige situatie betreffende verzelfstandiging en de positie van de administratieve manager in België

Soort gerechtelijke organisatie Hof van cassatie Federaal parket Militair gerechtshof Bestendige Krijgsraad Hof van beroep Arbeidshof Rechtbank van eerste instantie Rechtbank van koophandel Arbeidsrechtbank Politierechtbank Vredegerecht

Aantal organisaties           

Aantal niet-magistraten Gemiddelde Min. – max.  — / / — — — —   – /*   –    – /*   – /*   – /*   –   –

* Brussel buiten beschouwing gelaten. Deze cijfers zijn geanalyseerd uit gegevens afkomstig van de FOD Justitie, Dienst Personeel Rechterlijke Organisatie. De cijfers zijn van december . De cijfers zijn niet gebaseerd op het voorziene kader maar op het aantal effectieven. Tabel .: Schaalgrootte van de gerechtelijke organisaties van de zetel in aantal niet-magistraten een bepaalde soort gerechtelijke organisatie verschilt enorm. Het gemiddeld aantal magistraten per soort gerechtelijke organisatie wordt daardoor bijna nietszeggend. Als men Brussel bijvoorbeeld buiten beschouwing laat, is het verschil tussen het minimum en het maximum aantal magistraten in een bepaalde soort gerechtelijke organisatie al aanzienlijk kleiner. Tabel 9.4 en 9.5 geven het gemiddeld aantal niet-magistraten aan per soort gerechtelijke organisatie. Er wordt daarbij een onderscheid gemaakt tussen de niet-magistraten van de zetel en deze van het openbaar ministerie. Zo blijkt dat een griffie gemiddeld bestaat uit een dienst van 5 tot 55 personeelsleden. Een parketsecretariaat bestaat gemiddeld uit 11 tot 57 personeelsleden. De grootste griffies bevinden zich op het hof van beroep of in de rechtbank van eerste aanleg. Ook het Hof van Cassatie kent een grote griffie van 49 personeelsleden. De kleinste griffies zijn deze van de vredegerechten met gemiddeld 5

128

9.1 Gerechtelijke organisaties

Soort gerechtelijke organisatie Hof van cassatie Federaal parket Militair gerechtshof Bestendige Krijgsraad Hof van beroep Arbeidshof Rechtbank van eerste aanleg Rechtbank van koophandel Arbeidsrechtbank Politierechtbank Vredegerecht

Aantal organisaties           

Aantal niet-magistraten Gemiddelde Min. – max.  —  — — — / /   – /*   –    – /* / /   – /* / / / /

* Brussel buiten beschouwing gelaten. Deze cijfers zijn geanalyseerd uit gegevens afkomstig van de FOD Justitie, Dienst Personeel Rechterlijke Organisatie. De cijfers zijn van december . De cijfers zijn niet gebaseerd op het voorziene kader maar op het aantal effectieven. In deze tabel is uitgegaan van de standaardfuncties binnen de administraties van de gerechtelijke organisaties, maar is geen rekening gehouden met enkele bijzondere functies (vb. vertalers, administratieve (hoofd)agenten, arbeiders, industrieel ingenieurs en adjunct-adviseurs). Deze bijzondere functies maken binnen de gerechtelijke organisaties zo een  uit van het totaal aantal niet-magistraten. In absolute cijfers gaat dit over ongeveer  personen. Tabel .: Schaalgrootte van de gerechtelijke organisaties van het openbaar ministerie in aantal niet-magistraten

129

De huidige situatie betreffende verzelfstandiging en de positie van de administratieve manager in België personeelsleden. Betreffende het openbaar ministerie vinden we de grootste parketsecretariaten op het niveau van eerste aanleg. De parketsecretariaten op het hof van beroep zijn bijna 2 keer zo klein als de parketsecretariaten van eerste aanleg. Ook het federaal parket heeft een groot parketsecretariaat van 46 personeelsleden. De kleinste parketsecretariaten zijn deze van het Hof van Cassatie en deze bij arbeidsrechtbanken die gemiddeld 13 personeelsleden tellen. De tabellen 9.4 en 9.5, die een overzicht geven van de schaalgrootte van de gerechtelijke organisaties in aantal niet-magistraten, tonen aan dat het gemiddeld aantal niet-magistraten van een bepaalde soort gerechtelijke organisatie vertekend wordt door enkele gerechtelijke organisaties die naar grootte sterk verschillen van de meerderheid van de gerechtelijke organisaties. Dit blijkt uit de minima en maxima van het aantal niet-magistraten per soort gerechtelijke organisaties. Het aantal niet-magistraten in een bepaalde soort gerechtelijke organisatie kan enorm veel van elkaar verschillen.

130

Aantal organisaties     /          /

(Gemiddelde) Aantal niet-magistraten en magistraten Openbaar Zetel + OM Zetel Ministerie    /      / / /               /         /   /  / / .

Tabel .: Schaalgrootte van de gerechtelijke organisaties in gemiddeld aantal niet-magistraten en magistraten, opgesplitst naar zetel en openbaar ministerie

Deze cijfers zijn geanalyseerd uit gegevens afkomstig van de FOD Justitie, Dienst Personeel Rechterlijke Organisatie. De cijfers zijn van december . De cijfers zijn niet gebaseerd op het voorziene kader maar op het aantal effectieven.

Soort gerechtelijke organisatie Hof van cassatie Federaal Parket Militair gerechtshof Bestendige Krijgsraad Nationaal niveau Hof van beroep Arbeidshof Niveau van het ressort Rechtbank van eerste instantie Rechtbank van koophandel Arbeidsrechtbank Niveau van het arrondissement Vredegerecht Politierechtbank Niveau van het kanton

9.1 Gerechtelijke organisaties

131

De huidige situatie betreffende verzelfstandiging en de positie van de administratieve manager in België Tabel 9.6 geeft een duidelijk overzicht van het gemiddeld aantal magistraten en niet-magistraten per soort gerechtelijke organisatie. Er wordt daarbij een onderscheid gemaakt tussen de zetel en het openbaar ministerie. In de zetel blijkt een rechtbank gemiddeld uit 6 tot 103 personeelsleden te bestaan. Een parket of parket-generaal bestaat gemiddeld uit 17 tot 76 personeelsleden. In de zetel bevindt het grootste gemiddeld aantal personeelsleden zich op het niveau van het hof van beroep. Een hof van beroep (103) telt gemiddeld 4/3 zoveel personeelsleden als een rechtbank van eerste aanleg (75). Het Hof van Cassatie is naar aantal personeelsleden vergelijkbaar met een rechtbank van eerste aanleg. Op een vredegerecht werken gemiddeld 6 personen waarvan 1 magistraat. De politierechtbank, rechtbank van koophandel, de arbeidsrechtbank en het arbeidshof telt ongeveer 1/3 personeelsleden van een rechtbank van eerste aanleg. Als de gerechtelijke organisaties op niveau van het hof van beroep (hof van beroep + arbeidshof) en op het niveau van eerste aanleg (rechtbank van eerste aanleg + rechtbank van koophandel + arbeidsrechtbanken) samengesmolten zouden worden, dan zouden er gemiddeld vergelijkbare gerechtelijke organisaties zijn van plusminus 120 à 137 personeelsleden. Betreffende het openbaar ministerie zien we een omgekeerd resultaat. Het grootste gemiddeld aantal personeelsleden bevinden zich in een parket van eerste aanleg. Een parket van eerste aanleg (76) telt gemiddeld 1,5 keer zoveel personeelsleden als een parket op niveau van het hof van beroep (51). Het federaal parket telt 67 personeelsleden, dit is een groot parketorganisatie. Het arbeidsauditoraat en het auditoraat-generaal zijn qua grootte vergelijkbaar, ze bestaan gemiddeld uit 17 à 19 personeelsleden. Als de parketten op niveau van het hof van beroep (hof van beroep + arbeidshof) en op het niveau van eerste aanleg (rechtbank van eerste aanleg + arbeidsrechtbanken) samengesmolten zouden worden, dan zouden er gemiddeld vergelijkbare gerechtelijke organisaties zijn van plusminus 70 à 89 personeelsleden. Ook het federaal parket zou dan vergelijkbaar zijn, aangezien het federaal parket uit 67 personeelsleden bestaat. Door de parketten van eenzelfde niveau samen te smelten zouden alle parketten bijgevolg gemiddeld even groot zijn, uitgezonderd het parket bij het hof van Cassatie dat 3 keer zo klein is dan een gemiddeld parket (ongeveer 75 personeelsleden). Als er geen onderscheid gemaakt tussen de zetel en het openbaar ministerie doen we de volgende vaststellingen. Het aantal personeelsleden van een recht-

132

9.1 Gerechtelijke organisaties bank van eerste aanleg is vergelijkbaar met een hof van beroep. Beide soorten gerechtelijke organisaties tellen plusminus 150 personeelsleden. De unieke rechterlijke organisaties zoals het Hof van Cassatie en het federaal parket hebben ook een groot aantal personeelsleden in de orde van respectievelijk 102 en 67 personeelsleden. De arbeidsrechtbank en hof van beroep hebben een vergelijkbare grote van plusminus een 50-tal personeelsleden. Rechtbanken, waar geen gelijknamige parketorganisatie aan verbonden is, vallen in aantal het kleinst uit. De rechtbank van koophandel, de politierechtbank en het vredegerecht zijn gemiddeld goed voor respectievelijk 27, 16 en 6 personeelsleden. Als we het gemiddelde nemen van alle personeelsleden van een bepaalde gerechtelijke organisatie per gerechtelijk niveau (nationaal, ressort, arrondissementeel of kanton), stellen we het volgende vast. Zowel op nationaal (1) , op ressort (5) als op arrondissementeel niveau (27) komt men gemiddeld aan eenzelfde aantal personeelsleden van plusminus 200. Enkel het niveau van het kanton (187) onderscheidt zich hiervan in grote mate met gemiddeld 8.5 personeelsleden. Geografische maatstaven voor de schaalgrootte van gerechtelijke organisaties Het gemiddelde aantal personeelsleden van een gerechtelijke organisatie geeft een indicatie van de schaalgrootte van de gerechtelijke organisaties. De vraag is echter welke maatstaven er zijn om de grootte van een bepaalde gerechtelijke organisatie te bepalen. We hebben het aantal inwoners per arrondissement en het aantal vierkante kilometer. Zo kan de bevolkingsdichtheid gemeten worden (aantal inwoners/km2 ). Aan de hand van de totale bevolking, de oppervlakte en de bevolkingsdichtheid kunnen maatstaven als aantal magistraten per inwoner en aantal personeelsleden in de gerechten per inwoner berekend worden. De te bedienen bevolking, de geografische spreiding zijn andere kenmerkende maatstaven. Zo berekenden we bij wijze van voorbeeld het totaal aantal personeelsleden (magistraten + niet-magistraten) per 100 000 inwoners van zowel de parketten als de rechtbanken57 van eerste aanleg per arrondissement (en per ressort). Hoewel dit voorbeeld slechts een overzicht is van het aantal personeelsleden (magistraten + niet-magistraten) per 100 000 inwoners, zijn reeds verschillen vast te stellen qua schaalgrootte. Voor andere soorten gerechtelijke organisaties is de conclusie door te trekken. Er is een grote heterogeniteit in samenstelling van de gerechtelijke 57

De rechtbanken van eerste aanleg zijn in enge betekenis te verstaan. Zowel de arbeidsrechtbanken als de handelsrechtbanken zijn niet mee gerekend.

133

De huidige situatie betreffende verzelfstandiging en de positie van de administratieve manager in België

Ressort Antwerpen

Bergen

Brussel

Gent

Luik

België

Arrondissement Antwerpen Mechelen Turnhout Hasselt Tongeren Rechtsgebied Charleroi Bergen Doornik Rechtsgebied Brussel Leuven Nijvel Rechtsgebied Gent Dendermonde Oudenaarde Brugge Kortrijk Ieper Veurne Rechtsgebied Luik Hoei Verviers Namen Dinant Aarlen Neufchâteau Marche-en-Famenne Eupen Rechtsgebied

Totale bevolking*                                                                         

Oppervlakte (km )**                                                          

Dichtheid                                  

* KB van  december  tot bepaling van de bevolking van de gerechtelijke kantons, B.S.  december , -. ** X, Jaarstatistiek van het Openbaar Ministerie , Totale bevolking van België op // per gerechtelijk arrondissement, zie: http://www.just.fgov.be/statistique_parquets.

Tabel .: Objectieve maatstaven om de schaalgrootte van de gerechtelijke organisaties na te gaan

134

9.2 Personeelsgegevens over de huidige leidinggevenden binnen de gerechtelijke organisaties organisaties.

9.2

Personeelsgegevens over de huidige leidinggevenden binnen de gerechtelijke organisaties

Eind december 2005 telden de gerechtelijke organisaties in totaal 10 130 leden, waarvan 2395 magistraten en 7 735 personeelsleden. Dit betekent dat 24 van alle leden van de gerechtelijke orde magistraat is58 . Wat betreft de magistraten , telde men eind december 2005 in totaal 2 395 magistraten. in de gerechtelijke organisaties. De zetel bestaat in totaal uit 1 563 magistraten. Dit betekent dat 65 van het totaal aantal magistraten rechter is. Van de 1 563 rechters werken er 324 (21) op het niveau van het hof van beroep, 1 039 (66) in eerste aanleg en 200 (13) in vredegerechten. Het openbaar ministerie telt 832 magistraten. 35 van het totaal aantal magistraten is parketmagistraat. Van de 832 parketmagistraten werken er 21 (2.5) op het Federaal Parket, 141 (17) op het niveau van het hof van beroep en 670 op niveau van eerste aanleg (80.5). Wat betreft de niet-magistraten, telde men eind december 2005 in totaal 7 735 niet-magistraten in de gerechtelijke organisaties. Van de in totaal 7 735 niet-magistraten in de gerechtelijke organisaties werken er 4 891 voor de zetel en 2 844 voor het openbaar ministerie. Anders gezegd, 63 werkt voor de zetel en 37 voor het openbaar ministerie. In vergelijking met het openbaar ministerie telt de zetel dus bijna 2/3 van het totale aantal niet-magistraten die werkzaam zijn binnen de gerechtelijke organisaties. Deze verhoudingen zijn evenredig met de aantallen bij de magistraten. Nu gaan we meer in detail kijken naar enkele personeelsgegevens van de leidinggevende magistraten en niet-magistraten. Deze informatie is interessant om een gedacht te krijgen van de reeds aanwezige capaciteit betreffende het beheer van de gerechtelijke organisaties. 58

Deze cijfers zijn geanalyseerd uit gegevens afkomstig van de FOD Justitie, Dienst Personeel Rechterlijke Organisatie. De cijfers zijn van december 2005. De cijfers zijn niet gebaseerd op het voorziene kader maar op het aantal effectieven. Let op. Bij deze aantallen zijn ook de toegevoegden inbegrepen.

135

De huidige situatie betreffende verzelfstandiging en de positie van de administratieve manager in België

Ressort Antwerpen

Bergen

Brussel

Gent

Luik

België

Arrondissement Antwerpen Mechelen Turnhout Hasselt Tongeren Rechtsgebied Charleroi Bergen Doornik Rechtsgebied Brussel Leuven Nijvel Rechtsgebied Gent Dendermonde Oudenaarde Brugge Kortrijk Ieper Veurne Rechtsgebied Luik Hoei Verviers Namen Dinant Aarlen Neufchâteau Marche-en-Famenne Eupen Rechtsgebied

Totale bevolking                                                                         

Personeel ste aanleg                                  

Personeel ste aanleg /   inw. , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,  ,  ,

Deze cijfers zijn afkomstig van de FOD Justitie, Dienst Personeel Rechterlijke Organisatie. De cijfers zijn van december .

Tabel .: Totaal aantal personeelsleden (magistraten+niet-magistraten) per   inwoners van zowel de parketten als de rechtbanken van eerste aanleg

136

9.2 Personeelsgegevens over de huidige leidinggevenden binnen de gerechtelijke organisaties

9.2.1

Magistraten – korpschefs

De gerechtelijke organisaties tellen in totaal 137 korpschefs, de vrederechters niet meegerekend. Als we de 187 vredegerechten er bij tellen, komen we op een totaal van 324 korpschefs. Dit betekent dat 13.5 van alle magistraten korpschef is. De zetel telt in totaal 83 korpschefs waarvan 11 op het niveau van het hof van beroep en 72 op het niveau van eerste aanleg. Het openbaar ministerie telt in totaal 54 korpschefs waarvan op het hogere niveau 1 federaal procureur, 1 procureur bij het Hof van Cassatie, 1 auditeur-generaal en 5 maal 1 procureur-generaal per ressort. Dit maakt in totaal 8. Op niveau van eerste aanleg zijn er in totaal 46 korpschefs waarvan 27 procureurs en 19 arbeidsauditeurs. Man – vrouw verhoudingen Van de 2 395 magistraten in de gerechtelijke organisaties zijn er 1 019 vrouw en 1 376 man. Van het totaal aantal magistraten zijn er dus 42.5 vrouw en 57.5 man. Van de korpschefs in de zetel zijn er in totaal 14 van de 83 vrouw of 17. Op het niveau van het hof van beroep is 9 vrouw en op het niveau van eerste aanleg 18. Van de 200 vrederechters (inclusief de toegevoegd vrederechters) zijn er 60 vrouw of 30. Van de korpschefs in het openbaar ministerie zijn er in totaal 11 van de 54 vrouw of 20. Op het niveau van het hof van beroep (e.a.) is 11 vrouw en op het niveau van eerste aanleg 22. Taal Van het totaal aantal magistraten in de gerechtelijke organisaties zijn er 1 300 van de Nederlandse en 1 095 van de Franse taalrol of respectievelijk 54.3 en 45.7. Geen enkele magistraat is van de Duitse taalrol. Leeftijd Van het totaal aantal magistraten bedraagt de gemiddelde leeftijd 47 jaar. In onderstaande tabel wordt de spreiding weergegeven van het aantal magistraten per leeftijdscategorie van 5 jaar van 25 tot 69 jaar. De korpschefs bevinden zich in de hoogste leeftijdscategorieën.

137

De huidige situatie betreffende verzelfstandiging en de positie van de administratieve manager in België

Figuur 9.1: Aantal magistraten per leeftijdscategorie

138

9.2 Personeelsgegevens over de huidige leidinggevenden binnen de gerechtelijke organisaties Van de gemiddelde leeftijd van de korpschef stellen we vast dat er overeenstemming is tussen de zetel en het parket. De korpschefs op het niveau van het hof van beroep (eerste voorzitters voor de zetel en procureurs-generaal voor het parket) zijn gemiddeld 58 jaar. De korpschefs op het niveau van eerste aanleg (voorzitters voor de zetel en procureurs voor het parket) zijn gemiddeld 55 jaar. De vrederechters zijn gemiddeld 54 jaar. Dergelijke leeftijdspiramide stelt in de toekomst problemen. De jongere generaties zijn niet met voldoende in aantal om over 10 jaar de gepensioneerde magistraten te vervangen. Dit zal ook tot rekruteringsproblemen kunnen leiden. Managementopleiding Sinds 1998 tot 2004 werd één maal per jaar een managementopleiding georganiseerd voor magistraten. Sinds 2005 heeft de managementopleiding niet meer plaatsgevonden. De grote lijnen van het opleidingsprogramma worden bepaald door de Hoge Raad voor de Justitie, de uitvoering van de opleiding is in handen van de FOD Justitie. Na een openbare oproep wordt de opdracht elk jaar gegund aan een privéorganisatie die volgens een jury hiervoor de beste prijs en kwaliteit levert. Het opleidingsprogramma bestaat uit een lessenreeks van 11 dagen. De inhoud van de cursus is vooral gericht op het aanleren van sociale vaardigheden. We sommen als voorbeeld de inhoud van de opleidingsdagen van 2004 op voor leidinggevende magistraten59 : Dag 1: Inleiding – De rol en verantwoordelijkheden van de leidinggevende magistraat in het beheer van de jurisdictie Dag 2: Omgaan met veranderingen Dag 3: De te volgen weg naar een efficiënt management Dag 4: De optimale “leadership-style” – Het bepalen van doelstellingen en de hulp aan medewerkers om die te bereiken Dag 5: Het evalueren van prestaties Dag 6: Motiveren en aansporen tot actie – efficiënt communiceren Dag 7: Onderhandelingstechnieken Dag 8: Werken in team en conflictbeheersing Dag 9: Het organiseren van efficiënte en motiverende vergaderingen Dag 10: Omgaan met tijd en stress 59

FOD Justitie, opleidingsprogramma, 2004.

139

De huidige situatie betreffende verzelfstandiging en de positie van de administratieve manager in België Dag 11: Presentatie van de eindwerken van de deelnemers Voor de niet-leidinggevende magistraten wordt een vergelijkbare opleiding voorzien, mits enkele minimale accentverschuivingen. Elk jaar werd dit opleidingsprogramma aan 4 groepen van deelnemers gegeven. Van deze 4 groepen zijn er 2 voor Nederlandstaligen en 2 voor Franstaligen voorzien. Per taalrol is 1 opleiding voor magistraten van de zetel en 1 voor magistraten van het parket. In het totaal hebben reeds 618 magistraten zo een managementopleiding gevolgd, 360 Nederlandstalige magistraten en 258 Franstalige magistraten. Dit betekent dat ruim 26 of 1/4 van de magistraten deze managementopleiding reeds gevolgd heeft.

9.2.2

Hoofdgriffier/hoofdsecretarissen

Er zijn 7 735 niet-magistraten werkzaam in de gerechtelijke organisaties. Deze niet-magistraten ingedeeld in enerzijds het personeel van de parketsecretariaten en griffies en anderzijds het administratief personeel. De hoofdgriffiers en hoofdsecretarissen behoren tot het personeel van de parketsecretariaten en griffies. Er bestaan in totaal 356 hoofdgriffiers en hoofdsecretaris. Zij staan in de verschillende gerechtelijke organisaties aan het hoofd van de griffie of het parketsecretariaat. De hoofdgriffiers/hoofdsecretarissen maken 5 uit van het totaal aantal niet-magistraten binnen een gerechtelijke organisaties. Het administratief korps waaraan de hoofdgriffier of hoofdsecretaris aan het hoofd staat, telt gemiddeld 22 leden. In de zetel telt men in totaal 4891 niet-magistraten. Van dit totaal aantal zijn er 297 die de titel van hoofdgriffier dragen. Van deze 297 leidinggevenden staan er 187 aan het hoofd van de griffie in een vredegerecht en 110 van de griffie in een andere rechtbank. In de 187 vredegerechten heeft een hoofdgriffier gemiddeld 4 personeelsleden onder zich. Als we de vredegerechten uit onze berekeningen laten, zijn er nog 110 hoofdgriffier voor 3 956 personeelsleden. Bijgevolg staat een hoofdgriffier, exclusief de hoofdgriffiers van de vredegerechten, aan het hoofd van gemiddeld 36 personeelsleden. In totaal zijn er 59 hoofdsecretarissen. Zij staan aan het hoofd van een parketsecretariaat. Het parket telt in zijn geheel 2844 niet-magistraten. Dit betekent dat een hoofdsecretaris gemiddeld 48 personeelsleden in zijn /haar parketsecretariaat heeft.

140

9.2 Personeelsgegevens over de huidige leidinggevenden binnen de gerechtelijke organisaties Als we de vredegerechten uit onze berekeningen laten, zijn er in totaal 169 hoofd-griffiers/secretarissen voor 6 800 personeelsleden. Of elke hoofd-griffier/secretaris is hoofd van gemiddeld 40 personeelsleden. Hoofd zijn van een groep van gemiddeld 40 personeelsleden vraagt een ander profiel dan een hoofd van een groep van gemiddeld 4 personeelsleden. Naar beloning wordt er wel een onderscheid gemaakt naar grootte van de rechtbank.

Man-vrouw verhoudingen In totaal tellen de gerechtelijke organisaties 7 735 niet-magistraten. Van dit totaal aantal zijn er 5 219 vrouw en 2 516 man. Dit betekent dat 67.5 of 2/3 van nietmagistraten werkzaam in de gerechtelijke organisaties vrouw is. Van de 7 735 niet-magistraten in de gerechtelijke organisaties zijn er 356 leidinggevend, waarvan 297 hoofdgriffiers en 59 hoofdsecretarissen60 . Van de 297 hoofdgriffiers zijn er 107 vrouw en 190 zijn man. Dit betekent dat 36 van de hoofdgriffiers vrouw is. Verder stellen we vast dat van de 70 griffiers – hoofden van dienst er 27 vrouw zijn en 43 man. 38.5 van de griffiers – hoofden van dienst is dus vrouw. Daaronder heeft men nog de graad van griffier. Er zijn in totaal 956 griffiers. Van dit totaal zijn er 567 vrouw en 389 man. In percenten uitgedrukt betekent dit dat 59 van de griffiers vrouw is. Van de 59 hoofdsecretarissen zijn er 19 vrouw en 40 man. Of, 32 van de hoofdsecretarissen is vrouw. In de gerechtelijke organisaties tellen we 33 secretarissen hoofden van dienst. Van de 33 secretarissen – hoofden van dienst zijn er 16 vrouw en 17 man. Anders gezegd is 48.5 van de secretarissen – hoofden van dienst vrouw. Tenslotte zijn er 55 vrouw of 198 vrouw en 164 man van de 362 secretarissen. Van de 2 292 totaal aantal beambten in de gerechtelijke organisaties zijn er 1 655 vrouw en 637 man. Dit maakt dat 72 van de beambten vrouw is. In het algemeen stellen we vast dat ongeveer 1/3 van de hoofdgriffiers/hoofdsecretarissen vrouw is terwijl in totaal 2/3 van de personeelsleden vrouw is. Blijkbaar geldt hoe lager de graad, hoe hoger het aantal vrouwen. 60

Er zijn 360 gerechtelijke organisaties en 356 leidinggevenden. Dit verschil is er omdat bepaalde functies momenteel vacant staan.

141

De huidige situatie betreffende verzelfstandiging en de positie van de administratieve manager in België Taal Van het totaal aantal niet-magistraten in de gerechtelijke organisaties zijn er 4 443 van de Nederlandse, 3 282 van de Franse en 10 van de Duitse taalrol of respectievelijk 57.4, 42.4 en 0.2. Van de hoofdgriffiers zijn er 176 van de Nederlandse en 121 van de Franse taalrol. Er is geen enkele hoofdgriffier van de Duitse taalrol. Dit betekent dat van de hoofdgriffiers 59 van de Nederlandse taalrol en 41 van de Franse taalrol is. Van de hoofdsecretarissen zijn er 34 van de Nederlandse en 25 van de Franse taalrol. Er is geen enkele hoofdsecretaris van de Duitse taalrol. Dit betekent dat van de hoofdsecretarissen 58 van de Nederlandse taalrol en 42 van de Franse taalrol is. Statuut Van de 7 735 niet-magistraten van de gerechtelijke organisaties zijn er 5 953 statutair en 1 782 contractueel. Dit betekent dat 77 of 3/4 van de niet-magistraten van de gerechtelijke organisaties statutair zijn. De leden van de parketsecretarissen en griffies, inclusief de hoofdgriffiers/hoofdsecretarissen, zijn allen statutair. 80 van de contractuelen zijn beambten nl. 1 432 van de in totaal 1 782 contractuelen. De overige contractuelen hebben varia functies die minder frequent aanwezig zijn binnen de gerechtelijke organisaties zoals vertalers, contractuele juristen en adjunct-adviseurs enzovoort. Deze grote meerderheid aan statutairen binnen de gerechtelijke organisaties zou er op kunnen wijzen dat de organisatie minder flexibel op veranderingen gaat reageren. Regime Van het totaal aantal niet-magistraten binnen de gerechtelijke organisaties werkt 78.3 voltijds. 13.4 van het personeel werkt 4/5de , 5 werkt 1/2de en 3.2 werkt niet. Een zeer beperkt aantal werkt nog aan een regeling gelijk met 60, 66, 75 of 90 van hun arbeidstijd, deze restgroep is goed voor slechts 0.1 van het totaal aantal personeelsleden. De hoofdgriffiers en hoofden van dienst werken allen voltijds, behalve 4 hoofdgriffiers en 1 hoofd van dienst die niet werken. Van de griffiers werkt 5.6 niet voltijds; deze werken niet of werken 1/2de of 4/5de.

142

9.2 Personeelsgegevens over de huidige leidinggevenden binnen de gerechtelijke organisaties Leeftijd Van het totaal aantal niet-magistraten van de gerechtelijke organisaties is de gemiddelde leeftijd 42 jaar. Van de hoofdgriffiers en de hoofdsecretarissen bedraagt de gemiddelde leeftijd 54 jaar. Van de griffiers – hoofden van dienst is dit gemiddelde 52 en van de griffiers 48. Van de secretarissen - hoofden van dienst is dit gemiddelde 54 en van de secretarissen 50. Eerstaanwezende ambtenaren zijn gemiddeld tussen de 45 en 50 jaar. De sublaag onder de hoofdgriffiers/hoofdsecretarissen, de hoofden van dienst en secretarissen/griffiers, blijkt bij het parket gemiddeld 2 jaar ouder te zijn dan bij de zetel. De adjunct-griffiers/secretarissen blijken dan weer gemiddeld even oud te zijn nl. 34 jaar. Ook de beambten zijn gemiddeld 34 jaar. De referendarissen en parketjuristen (inclusief juristen; niet-referendaris of niet-parketjurist) zijn gemiddeld respectievelijk 34 en 31 jaar. De wettelijke pensioenleeftijd voor de niet-magistraten van de gerechtelijke organisaties is 65 jaar, maar zij mogen vanaf 60 jaar reeds hun pensioen aanvragen. Opleidingsgraad61 Betreffende het opleidingsniveau waarmee de medewerkers de organisatie zijn ingestroomd, stellen we het volgende vast. Er zijn 240 hoofdgriffiers van opleidingsgraad 2 en 43 van graad 3 en 4. In totaal hebben 11 hoofdgriffiers een opleidingsgraad 1 (dit is een universitair diploma), 6 daarvan zijn licentiaat in de rechten. 3 hoofdgriffiers hebben een opleidingsgraad 2+. Dit wil zeggen dat zij een graduaatsdiploma hebben, weliswaar niet in de rechten. Dit betekent dat 4.5 van de hoofdgriffiers een universitair diploma heeft en 2.5 een diploma in de rechten. Van de 59 hoofdsecretarissen heeft er 1 een opleidingsgraad 2+. Dit wil zeggen dat 1 hoofdsecretaris een graduaatsdiploma heeft anders dan in de rechten. 50 hoofdsecretarissen zijn van opleidingsgraad 2 en 8 zijn van opleidingsgraad 3 en 4. Geen enkel hoofdsecretaris heeft een opleidingsgraad 1 of, anders gezegd, een universitair diploma. Van het totaal aantal hoofdgriffiers / hoofdsecretarissen hebben dus plusminus 3.5 een universitair diploma en 2 een diploma in de rechten. Het grootste deel hoofdgriffiers heeft een opleidingsgraad 3 en 4. Bij de hoofdsecretarissen heeft het grootste deel een opleidingsgraad 2. 61 Deze cijfers zijn afkomstig van de FOD Justitie, Dienst Personeel Rechterlijke Organisatie, afdeling RO IO. De cijfers over de opleidingsgraad zijn opgenomen in een aparte database waardoor er geen verband te leggen is tussen opleidingsgraad en leeftijd, administratief niveau, . . .

143

De huidige situatie betreffende verzelfstandiging en de positie van de administratieve manager in België

Figuur 9.2: Aantal niet-magistraten per leeftijdscategorie

144

9.2 Personeelsgegevens over de huidige leidinggevenden binnen de gerechtelijke organisaties Van het juridisch personeel van de zetel (hoofdgriffier, griffier - hoofd van dienst, griffier, eerstaanwezend adjunct-griffier en adjunct-griffier) en van het parket (hoofdsecretaris, secretaris - hoofd van dienst, secretaris, eerstaanwezend adjunct-secretaris en adjunct secretaris) zijn nochtans in totaal 352 universitair geschoold. Van deze 352 universitair geschoolden zijn er 175 of 50 jurist. Deze hoger geschoolden komen vooral voor in de graden giffier/secretaris en adjunctgriffier/adjunct-secretaris. Het juridisch personeel maakt in totaal een groep uit van 2635 personeelsleden. 352 van deze 2635 hebben een universitair diploma. Dat betekent dat 13 van al deze medewerkers een universitair diploma hebben en 6.5 een diploma in de rechten. In de gerechtelijke organisaties zijn ook 45 referendarissen, 138 parketjuristen en 64 contractuele juristen werkzaam. Dit betekent een geheel van 247 juristen. Als we deze juristen bij ons aantal universitair geschoolden en universitair geschoolden in de rechten tellen, komen op een geheel van respectievelijk 599 universitairen waarvan 422 juristen. Op het totaal aantal personeelsleden van de gerechtelijke organisaties zijn er bijna 8 universitairen en 5.5 juristen. Dit staat in contrast met de leidinggevenden van de administratie van de gerechtelijke organisaties.

Managementopleiding Sinds 2000 tot 2004 werd er één maal per jaar een managementopleiding georganiseerd voor (hoofd-)griffiers /(hoofd-)secretarissen. In 2005 heeft de managementopleiding niet plaatsgevonden. In 2006 organiseert de FOD Justitie de managementopleiding opnieuw. De opleiding wordt volledig georganiseerd door de FOD Justitie. In tegenstelling tot de managementopleiding voor de magistraten bepaalt de Hoge Raad voor de Justitie niet de inhoud van het opleidingsprogramma. Het geven van de opleidingen wordt uitbesteed aan een privé-organisatie. Na een openbare oproep wordt de opdracht elk jaar gegund aan een organisatie die volgens een jury hiervoor de beste prijs en kwaliteit levert. Het opleidingsprogramma bestaat uit een lessenreeks van 11 dagen. De inhoud van de cursus is vooral gericht op het aanleren van sociale vaardigheden. We sommen als voorbeeld de inhoud van de opleidingsdagen van 2004 op voor

145

De huidige situatie betreffende verzelfstandiging en de positie van de administratieve manager in België (hoofd-)griffiers/(hoofd-) secretarissen62 : Dag 1: Inleiding – Communicatie Dag 2: Communicatie (vervolg) Dag 3: Motivatie van de medewerkers – Oplossen van conflicten Dag 4: Oplossen van conflicten (vervolg) Dag 5: Het sturen van de medewerkers Dag 6: Het sturen van de medewerkers (vervolg) – Team building Dag 7: Team building – Het delegeren Dag 8: Evaluatie van het personeel Dag 9: Tijdbeheer Dag 10: Carrièreplanning – Voorbereiding van de eindwerken Dag 11: Eindwerken Elk jaar werd dit opleidingsprogramma aan 4 groepen van deelnemers gegeven. Van deze 4 groepen zijn er 2 voor Nederlandstaligen en 2 voor Franstaligen voorzien. Per taalrol is 1 opleiding voor (hoofd-)griffiers en 1 voor (hoofd-)secretarissen. Bij het inschrijven voor de cursus krijgen de hoofdgriffiers en hoofdsecretarissen prioriteit. Vervolgens kunnen ook griffiers en parketsecretarissen die leiding geven zich inschrijven. In de periode 2000-2004 hebben in totaal reeds 485 griffiers/secretarissen deze managementopleiding gevolgd. Dit betekent dat ruim 6 van de griffiers/secretarissen deze managementopleiding gevolgd heeft. Waar deze opleiding oorspronkelijk de bedoeling had de (hoofd-)griffiers / (hoofd-) secretarissen op te leiden tot volwaardige managers van de administratie van een gerechtelijke organisatie, kan vandaag de kritiek gegeven worden dat de opleiding deze doelstelling niet haalt. Deze opleiding die vooral gericht is op het aanleren van sociale vaardigheden, bereidt de (hoofd-) griffiers/(hoofd-) secretarissen niet voldoende voor op de managementhervormingen die zich in de toekomst aandienen. Een hervorming van deze managementopleiding dringt zich op.

62

146

FOD Justitie, opleidingsprogramma, 2004.

Hoofdstuk 10

Samenvattend overzicht van de situatie in België In België is het budget, personeel, materiaal en informatica van de parketten, rechtbanken en hoven gecentraliseerd in de FOD Justitie. Toch na enkele pogingen tot verzelfstandiging lijkt met de lancering van het Themisplan enkele fundamentele beslissingen genomen in het proces van verzelfstandiging. In een eerste item in dit hoofdstuk werden de krijtlijnen van Themisplan 1 uitgeschreven. In dat kader onderzochten we ook de adviezen die op het Themisplan 1 zijn geformuleerd. Het betreft een 15-tal adviezen van verschillende actoren van justitie. Uit deze adviezen blijkt duidelijk de voorkeur voor een duaal model in plaats van het voorgestelde collegiale model. Ook wordt in de meerderheid van de adviezen duidelijk gesteld dat de directeur van het beheersbureau ondergeschikt moet zijn aan de korpschef. Uit enkele bijkomende analysepunten blijkt dat de adviezen zijn ingegaan op de meest belangrijke discussiepunten. Een globale evaluatie of voorstellen over hoe de verzelfstandiging dan wel aan te pakken of over andere vormen van modernisering, vinden we in de adviezen niet terug. Het onderzoeksteam maakte op basis van alle verzamelde informatie een uitgebreide diagnose van Themisplan 1. In een tweede item in dit hoofdstuk werd ingegaan op Themisplan 2 en de diagnose daarvan. Themisplan 2 bevestigde enkele krijtlijnen van Themisplan 1, doch bracht ook enkele belangrijke wijzigingen aan. Ten eerste wordt het principe van het collegiale model opgeheven. Dit betekent aparte beheersentiteiten voor het openbaar ministerie en de zetel. Ten tweede wordt de directeur van het be-

147

Samenvattend overzicht van de situatie in België heersbureau op het niveau van het ressort vervangen door een directeur-generaal die magistraat is. Ten derde wordt de chef van de griffies op arrondissementeel niveau zetel versterkt in zijn rol. Hij/zij maakt niet alleen deel uit van het arrondissementeel college maar ook van het arrondissementeel comité. Ten vierde komt er op arrondissementeel niveau een aparte ondersteunde dienst onder gezag van het directiecomité. Naast de hierboven beschreven wijzigingen aan Themisplan 1 in Themisplan 2 blijft de diagnose van het Themisplan 1 van kracht. De algemene indruk is dat Themisplan 2 de rol van de FOD justitie versterkt, indien het beheersbureau onder hiërarchisch gezag staat van de directeur-generaal Rechterlijke Orde. In het algemeen vertoont de voorgestelde structuur meer analogie met deconcentratie dan met decentralisatie én dit zeker in de begin- en overgangsfase. In een overgangsfase waarin onvoldoende budgettaire ervaring en beheerscapaciteit aanwezig is, is dit een manier om de zaken onder controle te houden. Wil men op termijn deze capaciteit ontwikkelen dan mag deze controle echter niet leiden tot een soort bevoogding. In een derde item van dit hoofdstuk hebben we een aantal relevante gegevens besproken over de huidige situatie in België. We beschreven ten eerste het landschap van de vele en gerechtelijke organisaties in België. Vervolgens verzamelden we enkele personeelsgegevens van de huidige leidinggevenden binnen de gerechtelijke organisaties. In wat volgt geven we een samenvattend overzicht van de analyses over de gerechtelijke organisaties, van de personeelsgegevens van de huidige leidinggevenden van de gerechtelijke organisaties en van de ontwikkelingen betreffende het Themisplan. Ten eerste stelden we vast dat het Belgische landschap van gerechtelijke organisaties een groot aantal gerechtelijke organisaties telt nl. 360 waarvan de meerderheid van de zetel (300) en een minderheid van het openbaar ministerie (60). De schaalgrootte van deze gerechtelijke organisaties verschilt van soort gerechtelijke organisatie. Zelfs zonder de vredegerechten blijft de diversiteit hoog. In eenzelfde soort gerechtelijke organisatie zijn er grote verschillen in schaalgrootte. Ten tweede stelden we vast dat de leden van de gerechtelijke organisaties eind december 2005 in totaal 10 130 leden telden, waarvan 2 395 magistraten en 7 735 niet-magistraten. Dit betekent dat 24 van alle leden van de gerechtelijke orde magistraat is. Plusminus 1/3 van alle personeelsleden (magistraten + nietmagistraten) behoren tot het openbaar ministerie en 2/3 tot de zetel.

148

Aan de hand van de bevindingen in het onderzoek kunnen een aantal indicaties gegeven worden over het profiel van de huidige leidinggevenden binnen de gerechtelijke organisaties. We beschrijven eerst het profiel van een leidinggevend hoofdgriffier/hoofdsecretaris en vervolgens het profiel van een leidinggevend magistraat-korpschef. We dienen hierbij op te merken dat uit de analyse van de gerechtelijke organisaties bleek dat er een groot verschil bestaat tussen soort en grootte van gerechtelijke organisaties, bijgevolg zal het profiel van de huidige leidinggevenden binnen de gerechtelijke organisaties ook zeer divers zijn. Het hoofd van een griffie of parket geeft gemiddeld aan 40 personeelsleden leiding, uitgezonderd in de vredegerechten waar er gemiddeld leiding wordt gegeven aan 4 personeelsleden. De grootste griffies zijn deze van het hof van beroep, de grootste parketsecretariaten daarentegen zijn deze van het parket bij de rechtbanken van eerste aanleg. Een griffie bestaat gemiddeld uit een dienst van 5 tot 55 personeelsleden. Een parketsecretariaat bestaat gemiddeld uit 11 tot 57 personeelsleden. In het algemeen stellen we vast dat ongeveer 1/3 van de hoofdgriffiers/hoofdsecretarissen vrouw is terwijl in totaal 2/3 van de personeelsleden vrouw is. Blijklaar geldt hoe lager het niveau, hoe hoger het aantal vrouwen. Gemiddeld 58 is Nederlandstalig en 42 is Nederlandstalig, deze verhoudingen worden gerespecteerd in de leidinggevende functies. 77 of 3/4 van alle niet-magistraten en 100 van de leidinggevenden van de gerechtelijke organisaties zijn statutair. 80 van de contractuelen zijn beambten. Van het totaal aantal niet-magistraten werkzaam binnen de gerechtelijke organisaties werkt 78 of ruim 3/4de voltijds. Hoewel er vele mogelijkheden zijn om deeltijds te werken, werken de leidinggevenden alle 100, mits enkelen die vervroegd op pensioen zijn. Van de beambten werkt wel ruim 1/5 deeltijds. Van het totaal aantal niet-magistraten werkzaam in de gerechtelijke organisaties is de gemiddelde leeftijd 42 jaar. De leidinggevende zijn gemiddeld ouder dan 50 jaar. Het is vanaf de graad van adjunct-griffiers/secretarissen en lager dat de leeftijd aanzienlijk lager ligt nl. gemiddeld 34 jaar. Ook de nieuwe categorie van juristen zijn gemiddeld begin de dertig. Naar opleidingsniveau stellen we vast dat 13 van alle niet-magistraten die een traditionele graad bekleden binnen de gerechtelijke organisaties een universitair diploma hebben en 6.5 een diploma in de rechten. Dit staat in schril contrast met het opleidingsniveau van de leidinggevende hoofdgriffiers en hoofdsecretarissen. Van het totaal aantal hoofdgriffiers / hoofdsecretarissen hebben 3.5 een

149

Samenvattend overzicht van de situatie in België universitair diploma en 2 een diploma in de rechten. Tenslotte heeft 6 van de leidinggevenden binnen de administratie van de gerechtelijke organisaties een managementopleiding gevolgd. In wat volgt hebben we informatie verzameld om een indicatie te krijgen van het profiel van de leidinggevende magistraat. We stellen vast dat de gerechtelijke organisaties in totaal 137 korpschefs, de vrederechters niet meegerekend, tellen. Als we de 187 vredegerechten er bij tellen, komen we op een totaal van 324 korpschefs. Dit betekent dat 13.5 van alle magistraten korpschef is. Van het totaal aantal magistraten is 65 rechter en 35 parketmagistraat. Het merendeel van deze magistraten werkt op het niveau van het arrondissement. Een rechtbank bestaat gemiddeld uit 1 tot 48 magistraten. Een parket bestaat gemiddeld uit 4 tot 21 magistraten. De organisaties met het grootste gemiddelde aantal magistraten bevinden zich in de zittende magistratuur op het niveau van het hof van beroep, dubbel zoveel als op een rechtbank van eerste aanleg. Deze laatste rechtbanken zijn naar grootte vergelijkbaar met de parketten en parkettengeneraal die gemiddeld bestaan uit een 20-tal magistraten. Andere rechtbanken en parketten zijn beduidend kleiner. Een vredegerecht bestaat per definitie uit één vrederechter. Van het totaal aantal magistraten zijn er juist iets meer mannen dan vrouwen. Dit verschil is veel groter als we alleen kijken naar de magistraat-korpschefs. Het verschil wordt ook groter naargelang we ons op een hoger gerechtelijk niveau bevinden. Zo is 30 van het aantal vrederechters vrouw, op het niveau van eerste aanleg zijn er plusminus 20 en op het niveau van het hof van beroep zijn er plusminus 10 vrouwelijke korpschefs. Er zijn iets meer magistraten Nederlandstalig dan Franstalig. Er zijn geen magistraten van de Duitstalige taalrol. Van het totaal aantal magistraten bedraagt de gemiddelde leeftijd 47 jaar. Van de gemiddelde leeftijd van de korpschef stellen we vast dat er overeenstemming is tussen de zetel en het parket. De korpschefs op het niveau van het hof van beroep (eerste voorzitters voor de zetel en procureursgeneraal voor het parket) zijn gemiddeld 58 jaar. De korpschefs op het niveau van eerste aanleg (voorzitters voor de zetel en procureurs voor het parket) zijn gemiddeld 55 jaar. De vrederechters zijn gemiddeld 54 jaar. 26 of 1/4van de magistraten heeft reeds een managementopleiding gevolgd.

150

Deel IV

Functiebeschrijvingen en competentieprofielen in het kader van het Themisplan

151

Het onderzoeksproject “Profiel van de ‘administratieve manager’ in de context van verzelfstandiging binnen justitie” bestaat uit vier fasen: Fase 1. Uitdieping van enkele buitenlandse praktijkvoorbeelden Fase 2. Analyse van de Belgische situatie Fase 3. Diagnose van de problemen die het Themisplan in de praktijk kan opleveren Fase 4. Functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de functies die zullen belast worden met beheer In voorgaande hoofdstukken hebben we betreffende de ontwikkelingen op het vlak van verzelfstandiging van de gerechtelijke organisaties een grondige studie gemaakt van zowel enkele buitenlandse praktijkvoorbeelden als de Belgische situatie, in het bijzonder heeft het onderzoeksteam daarbij een diagnose gemaakt van het Themisplan. In dit laatste hoofdstuk bespreken we de laatste fase van het onderzoek. Deze fase heeft tot doel functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de functies die zullen belast worden met beheer uit te tekenen. Hierbij wordt voortgebouwd op het reeds uitgevoerde onderzoek en wordt rekening gehouden met beleidsopties die in het kader van het Themisplan voorgesteld zijn63 . Deze gemaakte beleidsopties maken het opstellen van functiebeschrijvingen en competentieprofielen er niet makkelijker op. Het Themisplan vervat een context van onduidelijkheden en tegenstrijdige verwachtingen waardoor het opmaken van functiebeschrijvingen en competentieprofielen in het kader van dit Themisplan zeer moeilijk wordt. Daarom beschrijven we hier enkele opties die het onderzoeksteam genomen heeft die mogelijks afwijken van de krijtlijnen van het Themisplan. Doch deze opties zijn noodzakelijk opdat het onderzoeksteam volgens de logica van hun bevindingen een aanzet tot functiebeschrijvingen en competentieprofielen kan opmaken en opdat de modernisering van het justitieel apparaat door verzelfstandiging kan vooruit geholpen worden.

63 ONKELINX, L., Themisplan – Hervorming van de gerechtelijke organisatie, Brussel, FOD Justitie, 24 augustus 2005, 22p. ONKELINX, L., Themisplan - Hervorming van de gerechtelijke organisatie: oprichtingsnota, Brussel, FOD Justitie, 10 maart 2006, 38p.

153

Hoofdstuk 11

Onduidelijkheden in verband met de context in het Themisplan ten aanzien van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties Het Themisplan past in een algemene tendens om ook in de werking van de rechterlijke orde meer management en beleid door te voeren onder de vorm van deconcentratie-decentralisatie waardoor in een geleidelijk proces het beheer overgedragen wordt van de FOD justitie naar de rechtscolleges. Het Themisplan wenst duidelijk een eerste stap te zetten naar meer autonomie voor de lokale gerechtelijke organisaties. Over de te volgen weg om tot meer autonomie te komen voor de gerechtelijke organisaties is minder duidelijkheid. In het Themisplan heeft men het beheer niet gesitueerd op het niveau van de korpschef maar op een intermediair niveau namelijk het ressort en in mindere mate op het arrondissementeel niveau. De belangrijkste beleids- en beslissingsorganen zijn de vier soorten directiecomités (ressort-arrondissement en parket – zetel) die onder de leiding staan van een voorzitter-magistraat. De administratie die het beheer van de middelen (financiën, personeel, onderhoud gebouw, gerechtskosten) verzorgt, is het beheersbureau dat gesitueerd is op het ressortniveau en werkt voor de vier soorten directiecomités en de arrondissementscolleges. Het beheersbureau maakt deel uit van alle directiecomités en arrondissementscolleges maar met adviserende stem.

155

Onduidelijkheden in verband met de context in het Themisplan ten aanzien van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties Het beheersbureau zelf staat hiërarchisch los van de directiecomités als een soort onafhankelijke administratie onder gezag van een directeur-generaal-magistraat. De directeurs ‘HR’ en ‘Budget & controle’ staan volgens de tekst van het themisplan onder het functioneel gezag van de directeur-generaal-magistraat, hoofd van het beheersbureau, en hangen hiërarchisch af van de directeur-generaal van de rechterlijke organisatie van de FOD justitie. De directeur-generaal-magistraat heeft dus een “zwevende functie”. Het is niet duidelijk of hij/zij totaal onafhankelijk is of onder gezag staat van de FOD Justitie. De reden voor deze constructie is omdat men in Themisplan 2 een combinatie gemaakt heeft van het Franse en Nederlandse systeem en het advies van de Hoge Raad voor de Justitie. In Frankrijk staat de SAR (Service Administratif Régional), die grosso modo dezelfde opdracht heeft als het beheersbureau, onder het gezag van de korpschefs van het ressort zodat het duidelijk is van wie de SAR afhangt. In België bemoeilijkt de onduidelijkheid over de positie en situering van het beheersbureau het uittekenen van de directiefuncties van het beheersbureau64 . In Nederland is er een Raad voor de Rechtspraak (en het College van Procureurs-Generaal voor wat betreft het openbaar ministerie) die een buffer vormt met het ministerie van justitie. Deze Raad financiert de gerechten op basis van hun output. De korpschefs van de gerechtelijke organisaties bepleiten hun middelen bij de Raad voor de Rechtspraak. Een rechtstreekse lijn van het ministerie van justitie naar de gerechtelijke macht is in Nederland op deze manier vermeden. Een gerechtsbestuur binnen een rechtbank is zowel verantwoordelijk voor het beleid als het beheer van de organisatie (integraal management)65 . De Hoge Raad voor de Justitie heeft gekozen voor een directoraat-generaal onder leiding van een magistraat die de eindverantwoordelijke is, zowel voor het beleid als het beheer ervan. De korpschefs werken onder dit directoraat-generaal. De directoraten-generaal, zoals voorzien door de Hoge Raad voor de Justitie, kunnen beschouwd worden als een soort kleine Nederlandse Raad voor de Rechtspraak die op elk ressort zowel het beleid als het beheer van de middelen voert boven de korpschefs. Daardoor wordt de eenheid van bestuur en beleid gewaarborgd66 . 64

X, Circulaire van 30 mei 2005, Préparation des budgets opérationnels de programme pour 2006, Paris, Ministère de la Justice, 2005. 65 RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK, Agenda van de Rechtspraak 2005-2008, Den Haag, Raad voor de Rechtspraak, 2004, 33p. 66 HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE, Advies over de oriëntatienota voor de hervorming van de

156

Het Themisplan 2 heeft wel de idee overgenomen dat een magistraat aan het hoofd moet staan van het beheersbureau maar heeft de eenheid van beleid en beheer ontnomen aan het beheersbureau. Het beleid en een gedeelte van het beheer is ondergebracht in de directiecomités en arrondissementscolleges. Het gevolg is een opeenstapeling en complex geheel van beleid- en beheersniveaus: korpschefs, directiecomités, arrondissementscollege, het beheersbureau, de FOD, het kabinet van de minister.

gerechtelijke organisatie, het “Themisplan”, Brussel, Hoge Raad voor de Justitie, 28 november 2005, 18p.

157

Hoofdstuk 12

Tegenovergestelde verwachtingen ten aanzien van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties Naast de onduidelijkheid van het doel en de positie van (de functies binnen) het beheersbureau worden er tegenovergestelde verwachtingen gesteld aan het beheersbureau. Enerzijds wantrouwen de minister van begroting en de inspectie van financiën de overdracht van budgetbevoegdheden aan directiecomités onder leiding van magistraten die geen ervaring hebben met budgettair beheer. Waarschijnlijk wil zowel de minister van justitie als deze van begroting de uitvoering van de begroting onder controle houden. Vandaar de belangrijkheid van de functie van directeur ‘budget en controle’ die als een soort van inspecteur van financiën en regeringscommissaris waakt over de rechtmatigheid, de opportuniteit en de kredietoverschrijding van de directiecomités. In de filosofie van Themis werkt het beheersbureau dan ook op afstand van lokale gerechtelijke organisaties om op een rationele, objectieve manier de middelen te beheren. Anderzijds zien de huidige korpschefs het beheersbureau als een uitbreiding van de pilootprojecten waar de HR-adviseurs de eerste voorzitter bijstaan in zijn managementtaak. Ze verwachten van de nieuwe functies in het bijzonder een ondersteuning. Het probleem is wel dat in de nieuwe structuur het beheersbureau los staat van de bestaande rechtbanken en parketten en ook los van de directiecomités.

159

Tegenovergestelde verwachtingen ten aanzien van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties Het beheersbureau zit dus tussen twee vuren: aan de ene kant verwachten de korpschefs en directiecomités advies en ondersteuning en aan de andere kant verwachten de minister van begroting en de inspectie van financiën dat de beheersbureau een sterk controlerende functie heeft op de uitgaven van het ressort. Het beheersbureau en de directeurs moeten dus conflicterende doelstellingen nastreven nl. advies en ondersteuning (expertise-centrum) verstrekken of eerder een controlerende opdracht vervullen. Beide opdrachten zijn echter moeilijk te verenigen in één dienst of functie. Daarbij stelt zich een bijkomende vraag. Als het beheersbureau de opdracht heeft de gerechtelijke autoriteiten te ondersteunen inzake het beheer van de jurisdicties (begroting, financiën, Human Resource, onderhoud gebouwen, . . . ), betekent dit dan dat in de jurisdicties deze taken blijven bestaan of zal het beheersbureau deze taken van beheer en administratie zelf vervullen. Met andere woorden, is het beheerbureau eerder een kenniscentrum op professioneel niveau of eerder een uitvoerende administratie waar ondermeer de boekhouding wordt bijgehouden en facturen betaald worden van de verschillende gerechtelijke organisaties? Ook dient er duidelijkheid te zijn over deze verwachting ten aanzien van het beheersbureau, wil men functieprofielen en competentieprofielen uitwerken die steek houden. Er blijven dus een aantal onduidelijkheden en onzekerheden die het uittekenen van het profiel van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties bemoeilijken. Tijdens de geplande pilootprojecten zullen deze onduidelijkheden moeten onderzocht en weggewerkt worden.

160

Hoofdstuk 13

Gemaakte opties van het onderzoeksteam bij de opmaak van de functiebeschrijvingen en de competentieprofielen van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties Gezien de onduidelijkheden in verband met de context in het Themisplan en gezien tegenovergestelde verwachtingen ten aanzien van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties, is het voor het onderzoeksteam moeilijk functiebeschrijvingen en competentieprofielen op te stellen zonder hierover enige standpunten in te nemen. In de lijn van een grondige documentenanalyse, interviews met bevoorrechte getuigen en de focusgroepen heeft het onderzoeksteam dan ook enkele opties genomen die als rode draad doorheen de opgemaakte functiebeschrijvingen en competentieprofielen zullen lopen. Ten eerste heeft het onderzoeksteam de onduidelijkheid in verband met de context in het Themisplan ten aanzien van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties geanalyseerd. Zoals voorgaande bemerkingen duidelijk maken is de “zwevende functie” van de directeur-generaal van het beheersbureau een zeer belangrijk probleem. Dit betekent dat deze functiehouder aan niemand verantwoorde-

161

Gemaakte opties van het onderzoeksteam bij de opmaak van de functiebeschrijvingen en de competentieprofielen van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties lijkheid moet afleggen voor zijn/haar werkzaamheden. Betreffende deze problematiek kan het onderzoeksteam enkele opties onderkennen. Een eerste optie is dat de directeur-generaal van het beheersbureau onder het gezag geplaatst wordt van de directiecomités ( Frankrijk). Doch er zijn per ressort te veel directiecomités om zo eenduidige gezagsverhoudingen te bekomen. Een tweede optie is dat de directeur-generaal van het beheersbureau onder het gezag van de Hoge Raad voor de Justitie en het College van Procureurs-generaal geplaatst wordt ( Nederland), doch deze instellingen hebben in België niet dezelfde finaliteit als in Nederland. Een derde optie is dat de directeur-generaal van het beheersbureau onder het gezag van de directeur-generaal rechterlijke organisatie van de FOD justitie geplaatst wordt. Maar als deze functie dan wordt opgenomen door een magistraat, staat de magistraat volledig onder gezag van de uitvoerende macht wat indruist tegen de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht ten aanzien van de uitvoerende macht. Een vierde optie is dat de directeur-generaal van het beheersbureau onder het ‘administratief ’ gezag van de directeur generaal rechterlijke organisatie van de FOD justitie geplaatst wordt en onder het ‘operationele’ gezag van de moderniseringscommissie rechterlijke orde. Deze laatste optie lijkt volgens het onderzoeksteam de minst slechte en meest logische optie. Immers de moderniseringscommissie rechterlijke orde dient de hervormingen naar verzelfstandiging te sturen. Ten tweede stelt het onderzoeksteam dat het belangrijk is dat de ganse hervorming als hoofddoel heeft de effectiviteit en de efficiëntie van de rechtbanken en parketten te verbeteren. Deze effectiviteit en de resultaten zijn de verantwoordelijkheid van de korpschefs op alle echelons. Immers in de lijn van het Themisplan bevestigde de regering de korpschefs van de rechtbanken van eerste aanleg en beroep in hun nieuwe beheersverantwoordelijkheden67 . Dit betekent dat de hervorming als hoofddoel heeft de kerntaak van opsporen en vervolgen voor wat betreft het openbaar ministerie en rechtspreken voor wat betreft de zetel beter te vervullen door een betere professionele, vakkundige ondersteuning van de bedrijfsvoering. Ten derde betekent dit dat het beheersbureau in eerste instantie een belangrijke ondersteunende functie heeft. In deze ondersteunende opdracht kan men bijvoorbeeld volgende taken situeren: • Ondersteunen van de beleids- en beheerscyclus o.a. door het mee uitwer67

162

Zie paragraaf 3, pagina 7 van het Themisplan 2.

ken van prestatie-indictoren • Ondersteunen van de financiële cyclus (begroting, boekhouding, . . . ) • Bijdragen tot de uitbouw van een systeem van interne controle • Zorgen voor een gepast HR-beleid • Ondersteunen van organisatie-ontwikkeling Ten vierde dient een controlerende functie buiten de bevoegdheden van het beheersbureau gesitueerd te worden. Immers, een ondersteunende functie stoelt op een relatie van vertrouwen tussen het beheersbureau en de korpschefs. Als naast de adviserende en ondersteunende taken van het beheersbureau ook een controlefunctie bestaat, kan dit leiden tot wantrouwen. Daarom dient naast de beheerbureaus binnen de rechterlijke organisatie een onafhankelijke interne auditdienst te worden opgericht. Ook de in het Themisplan voorziene functie van controle op de wetmatigheid en de opportuniteit, dus een soort van regeringscommissaris of inspecteur van Financiën, mag niet in conflict komen met de ondersteunende functie en moet dus ingesteld worden buiten het beheersbureau. Het beheersbureau kan zoals hiervoor aangegeven wel bijdragen tot de uitbouw van een systeem van interne controle doch externe controle dient verzorgd te worden door een andere instanties dan het beheersbureau (interne auditdienst, inspecteur van Financiën, Hoge Raad voor de Justitie, . . . ). In afwachting van een systeem van interne controle kunnen zowel de FOD Begroting en de FOD Justitie belangrijke ondersteuning bieden bij de pilootprojecten. Ten vijfde heeft het beheersbureau een verantwoordelijkheid om zelf diensten, waarvoor een grotere schaal dan de huidige rechtscolleges wenselijk is, efficiënt te organiseren. Geleidelijk aan zullen zo meer en meer bevoegdheden gedecentraliseerd worden en de nodige capaciteit en kennis opgebouwd worden. Dit proces zal duidelijk moeten begeleid worden. Dit is een belangrijke taak voor het beheersbureau, het directoraat-generaal rechterlijke orde en de op te richten commissie gerechtelijke modernisering.

163

Hoofdstuk 14

Functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties in het kader van het Themisplan In wat volgt tekenen we de functiebeschrijvingen en competentieprofielen uit van de functies die zullen belast worden met beheer. Nadat we zijn ingegaan op de methodologie en de werkwijze bij het uittekenen van de functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de functies die zullen belast worden met beheer, beschrijven we de functiebeschrijvingen en competentieprofielen van: • de directeur HR; • de directeur budget & controle; • de directeur-generaal van het beheersbureau; • de chef van de griffies.

165

Functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties in het kader van het Themisplan

14.1

Methodologie

Voor het opstellen van functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de functies die zullen belast worden met beheer heeft het onderzoeksteam er voor gekozen te werken met de methodologie van de focusgroep. Een focusgroep heeft als doel met een groep van experts en mensen uit de praktijk te discussiëren rond een welgekozen thema in een organisatie vb. de invulling van een nieuwe functie. De discussiegroep wordt geleid door een moderator. Doordat de deelnemers op elkaar reageren en met elkaar in discussie gaan, krijgt men een zicht op de visie of beleving rond het thema in de organisatie68 . Voor elke nieuwe functie die in het Themisplan voorzien is, werd een focusgroep georganiseerd. Er zijn bijgevolg vier focusgroepen voor de volgende nieuwe functies georganiseerd: • HR-manager; • Directeur budget & control; • Directeur van het beheersbureau; • hef van de griffies.

14.2

Werkwijze

Voor het opstellen van functiebeschrijvingen en competentieprofielen is het werk onderverdeeld in een viertal subfases.

14.2.1

Voorbereiding focusgroep

De focusgroepen dienen goed voorbereid te zijn, willen ze succesvol zijn. Het onderzoeksteam heeft de focusgroepen in de maand april voorbereid. Daartoe hebben ze de volgende acties ondernomen: • relevante documenten verzamelen (vb. functiebeschrijvingen en competentieprofielen van vergelijkbare functies) 68

KRUEGER, R. A., Focus groups: A practical guide for applied research. Newbury Park, CA: Sage, 1998. PUCHTA, C. & POTTER, J. Focus group practice. London, Sage, 2004.

166

14.2 Werkwijze • praktijkmensen en experts contacteren en om hun medewerking vragen • een vragenlijst opstellen die deelnemers ter voorbereiding individueel dienden in te vullen (bijlage 1) • achtergrondinformatie opmaken die de deelnemers dienden door te nemen ter voorbereiding van de focusgroep. We geven een opsomming van de documenten die de deelnemers voorafgaand aan de focusgroep werden ter beschikking gesteld: • Inleidende tekst over methodologie en terminologie (bijlage 2) • Het Federale Competentiewoordenboek • De lijst van competenties van de standaardprofielen voor korpschefs • Wat staat over de nieuwe functies beschreven in het Themisplan • Voorbeeld van relevante functiebeschrijvingen/ competentie-profielen • Rapportage van het onderzoeksteam over Nederland en Frankrijk • Themisplan 2 van 10 maart 2006 + persmededeling

14.2.2

Uitvoeren focusgroepen

De focusgroepen zelf hebben plaatsgevonden in de maand mei, nl. • HR-manager = ma. 8 mei 2006 • Directeur budget & controle = ma. 15 mei 2006 • Directeur van het beheersbureau = ma. 22 mei 2006 • Chef van de griffies = ma. 29 mei 2006. De focusgroepen namen telkens een halve dag in beslag. Van elke focusgroep werd nauwkeurig bijgehouden wie aanwezig was en werd een verslag gemaakt over de inhoudelijke discussies terzake69 . 69

In de verslagen van de focusgroepen die in dit eindrapport in bijlage zijn opgenomen, worden echter geen namen van organisaties, diensten en personen genoemd. Voor de lezer van het eind-

167

Functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties in het kader van het Themisplan

14.2.3

Validering van de verslagen van de focusgroepen

Nadat het onderzoeksteam een verslag had opgemaakt van de focusgroep werd dat verslag terug aan de leden van de focusgroep opgestuurd. Ze kregen de tijd om hun feedback te geven op het verslag. Het onderzoeksteam paste vervolgens dan de verslagen aan zodat alle participanten van de focusgroep zich konden vinden in de neerslag van de gevoerde gesprekken. Zie de gevalideerde verslagen in bijlage 3.

14.2.4

Competentieprofielen schrijven op basis van de beschikbare verzamelde informatie

Op basis van documentenanalyse, interviews en de focusgroepen heeft het onderzoeksteam een beter zicht gekregen op de mogelijke inhoudelijke invulling van de functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de nieuwe functies, maar ook van de moeilijke context waarin deze functies dienen te functioneren. Het Themisplan heeft immers zeker geen gemakkelijke structuur gecreëerd om in te werken. Het onderzoeksteam heeft dan ook kort de context geschetst die het opstellen van de functiebeschrijvingen en competentieprofielen bemoeilijken. Omwille van een aantal onduidelijkheden en te verwachte problemen bij de invulling van de functies heeft het onderzoeksteam zelf een aantal keuzes gemaakt. Vervolgens werden de functiebeschrijvingen en de competentieprofielen voor de nieuwe beheersfuncties zelf opgesteld. In elk competentieprofiel komen dezelfde topics terug: • Doel van de functie • Positie van de functie • Bevoegdheden van de functie rapport is de weergave van de besprekingen tijdens de focusgroepen belangrijk en niet de concrete bijdrage van bepaalde organisaties, diensten of personen. Het onderzoeksteam wijst er echter op dat zij alles in het werk heeft gesteld om de meest relevante actoren van justitie bij de focusgroepen te betrekken. Opmerking van de uitgever: de verslagen van de focusgroepen werden opgenomen in het oorspronkelijk rapport dat werd overgemaakt aan de minister. In deze uitgave werden ze echter niet hernomen.

168

14.3 Functiebeschrijving en competentieprofiel “directeur Human Resources” • Permanente taak- en resultaatgebieden van de functie • Noodzakelijke competenties voor het uitvoeren van de functie Als resultaat van deze werkwijze beschrijven we in wat volgt de functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de nieuwe functies die in het kader van het Themisplan voorzien zijn voor het beheer van de gerechtelijke organisaties. Het gaat om de functiebeschrijvingen en competentieprofielen van volgende functies: • HR-manager; • Directeur budget & control; • Directeur van het beheersbureau; • Chef van de griffies.

14.3

Functiebeschrijving en competentieprofiel “directeur Human Resources”

14.3.1

Doel van de functie

Advies en ondersteuning bieden bij het uitstippelen en implementeren van het personeelsbeleid- en beheer voor de gerechtelijke organisaties van het ressort waarin men is tewerkgesteld.

14.3.2

Positie van de functie

De directeur HR hangt ‘administratief ’ af van de directeur-generaal rechterlijke orde van de FOD Justitie. Hij/zij wordt benoemd door de Koning op voordracht van de minister van justitie. ‘Administratief ’ gezag geeft aan dat de directeur HR voor administratieve zaken zoals het begin en einde van het contract, voor de uitbetaling van de wedde en tuchtzaken afhangt van de DG rechterlijke organisatie. Hij/zij is directielid van het beheersbureau. Binnen het beheersbureau staat hij/zij onder ‘operationeel’ gezag van de directeur-generaal van het beheersbureau. ‘Operationeel’ gezag duidt er op dat de directeur HR voor zijn dagelijkse leiding (vb. functionerings - en evaluatiegesprekken, . . . ) onder het gezag staat van de directeur-generaal van het beheersbureau.

169

Functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties in het kader van het Themisplan

Figuur 14.1: Organogram (directeur HR) De directeur HR heeft de graad 15 of A4, dit is de vroegere graad van adviseurgeneraal. Autonomie De bevoegdheden van de directeur HR zijn afhankelijk van de bevoegdheden die de wetgever aan het beheersbureau of eventueel aan de directeur HR zelf voorgeschreven heeft (zie verder). De directer HR legt – binnen de grenzen van de wet – verantwoording (rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid) af aan de directeur-generaal van

170

14.3 Functiebeschrijving en competentieprofiel “directeur Human Resources”

Met wie contacten? Directeur-generaal Rechterlijke Organisatie – FOD Justitie Directeur-generaal van het beheersbureau Staf van het beheersbureau Directiecomité OM – Arrondissement

Directiecomité zetel – Arrondissement

Aard contacten? Enkele keren per jaar. Schriftelijk. Functioneringsverslagen, omzendbrieven, . . . Enkele keren per week. Mondeling. Werkoverleg, . . . Enkele keren per week. Mondeling. Werkoverleg, . . . Enkele keren per maand. Mondeling & schriftelijk. Adviezen, rapporten, verslag vergaderingen, . . .

Enkele keren per maand. Mondeling en/of schriftelijk. Adviezen, rapporten, verslag vergaderingen, . . . Directiecomité OM – Enkele keren per maand. Monressort deling en/of schriftelijk. Adviezen, rapporten, verslag vergaderingen, . . . Directiecomité zetel – Enkele keren per maand. Monressort deling en/of schriftelijk. Adviezen, rapporten, verslag vergaderingen, . . . Arrondissementscollege Enkele keren per maand. Mondeling en/of schriftelijk. Adviezen, rapporten, verslag vergaderingen, . . . Chef van de griffies Enkele keren per maand. Mondeling. Verslag vergaderingen, . . . Directeur Personeel Enkele keren per jaar. Mondeling & & Organisatie Rech- schriftelijk. Verslag vergaderingen, terlijke Organisatie – omzendbrieven, . . . FOD Justitie Beheersbureaus van Enkele keren per jaar. Mondeling & anderen ressorten schriftelijk. Verslag vergaderingen, rapporten, . . . Hoge Raad voor de Enkele keren per jaar. Schriftelijk. Justitie Jaarlijks rapport.

Doel contacten? Administratieve contacten. Adviezen geven. Planning en control. Verantwoording afleggen. Planning en control. Leiding geven. Advies Ondersteuning door procedures, werkwijzen en beheersinstrumenten aan te leveren en aan te leren. Advies Ondersteuning door procedures, werkwijzen en beheersinstrumenten aan te leveren en aan te leren. Advies Ondersteuning door procedures, werkwijzen en beheersinstrumenten aan te leveren en aan te leren. Advies Ondersteuning door procedures, werkwijzen en beheersinstrumenten aan te leveren en aan te leren. Advies Ondersteuning door procedures, werkwijzen en beheersinstrumenten aan te leveren en aan te leren. Afstemming personeelsbeleid en beheer. Afstemming personeelsbeleid en beheer.

Afstemming personeelsbeleid en beheer. Informatieverstrekking. Advies.

Tabel 14.1: Contacten (directeur HR)

171

Functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties in het kader van het Themisplan het beheersbureau. Binnen het beheersbureau beschikt de functiehouder over een beslissingsbevoegdheid onder de verantwoordelijkheid van de directeur-generaal van het beheersbureau. De functiehouder geeft leiding aan een groep van een 15-tal medewerkers. Deze medewerkers bestaan uit zowel niveaus A, B, C en D. Binnen de directiecomités en arrondissementscolleges heeft de directeur HR een adviserende en ondersteunende bevoegdheid wat betreft de taken die onder zijn/haar verantwoordelijkheid vallen. Impact De impact van de functiehouder zal mede afhankelijk zijn van de grootte en werkcapaciteit van het beheersbureau. De directeur HR is verantwoordelijk voor de stafdienst van het beheersbureau betreffende de bevoegdheid HR. Het beheersbureau telt een staf van plusminus 30 medewerkers. Het gedeelte binnen het beheersbureau dat verantwoordelijk is voor de bevoegdheid HR telt plusminus een 15-tal medewerkers. Het beheersbureau adviseert en ondersteunt de directiecomités en de arrondissementscolleges binnen één ressort. Dit betekent dat het beheersbureau ten dienste staat van plusminus 2 000 medewerkers (500 magistraten en 1 500 nietmagistraten) en werkt met een loonmassa van plusminus 112 180 000 euro70 . Statuut • Contractueel of statutair (vb. indien het een persoon is die reeds statutair is binnen de federale overheid) • Geen mandaatfunctie noodzakelijk

14.3.3

Bevoegdheden van de functie

De bevoegdheden van de directeur HR moeten gezien worden in functie van zijn/haar adviserende en ondersteunende rol, alsook in functie van bepaalde beheerstaken die aan het beheersbureau worden toegewezen. Indien de bevoegdheden in de wet ingeschreven zijn, moet in de functiebeschrijving verwezen worden naar de wet. Naast wat in wetgeving zou kunnen 70

X, Justitie in cijfers 2005, FOD Justitie, Brussel, 2. Het budget voor het personeel van de gewone rechtsmachten gedeeld door het aantal ressorten = 56 900 000 euro / 5 = 112 180 000 euro.

172

14.3 Functiebeschrijving en competentieprofiel “directeur Human Resources” staan, wordt in wat volgt de permanente taak- en resultaatgebieden van de functie besproken.

14.3.4

Permanente taak- en resultaatgebieden van de functie

Opmerkingen: • Het takenpakket dat de directeur HR dient op te nemen, kan beperkt worden tot HR in strikte zin, maar kan ook ruim geïnterpreteerd worden in de zin van Personeel & Organisatie. Het onderzoeksteam is voorstander van een ruime taakinvulling. • Het takenpakket is deels afhankelijk van de prioriteiten van de directiecomités en arrondissementscolleges van het ressort. Het takenpakket van de directeurs HR kan dan ook verschillen van ressort tot ressort. • De directeur HR is bevoegd voor domeinen die zowel magistraten als nietmagistraten aangaan. Vermits ten aanzien van magistraten meer in wettelijke regels is vastgelegd, zal de directeur HR ten aanzien van de nietmagistraten een groter takenpakket hebben. • Hoewel het beheersbureau voornamelijk gericht is op het adviseren en ondersteunen van de directiecomités en arrondissementscolleges op het vlak van beheer, dient ook benadrukt te worden dat het beheersbureau zelf het beheer van diensten kan uitvoeren. Rekeninghoudend met bovenstaande opmerkingen worden de taak- en resultaatgebieden van de directeur HR als volgt geformuleerd. Hierbij vertrekken we van de verschillende rollen die de directeur HR kan opnemen. De directeur HR heeft als adviseur HR ten aanzien van de directiecomités en arrondissementscolleges van het ressort de taak gepaste methodes te ontwikkelen en aan te bieden om er voor te zorgen dat er op elk moment een optimaal aantal bekwame medewerkers voor handen zijn om het gerechtelijk werk te kunnen uitvoeren. Enkele voorbeelden van activiteiten: • een personeelsplan voor het volgende jaar mee helpen opstellen • samenhang en consistentie van werkwijzen nastreven

173

Functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties in het kader van het Themisplan • het imago van de gerechtelijke organisaties mee helpen verbeteren • mee helpen met het opmaken van competentieprofielen • het organiseren van bevragingen over de tevredenheid van de medewerkers • ... De directeur HR heeft als expert HR de taak om in samenwerking met anderen (bv. FOD Justitie, Hoge Raad voor de Justitie, collega’s HR) een professioneel personeelsbeleid te ontwikkelen op maat van justitie. Enkele voorbeelden van activiteiten: • een visie ontwikkelen op de toepassing van recente technieken van personeelsbeleid op de specifieke functies van magistraten en niet-magistraten • bijdragen aan landelijke ontwikkelingen • competentiemanagement introduceren in de gerechtelijke organisaties • goed werkgeverschap bevorderen door bij te dragen tot het optimaliseren van ondermeer het statuut van de medewerkers • in het kader van integrale kwaliteitszorg beste praktijken inventariseren • opvolgen en bijsturen van het systeem van werklastmeting • ... De directeur HR heeft als beheerder de taak bepaalde processen van personeelsbeleid uit te voeren daar waar de schaal van het ressort is aangewezen. Enkele voorbeelden van activiteiten: • de nodige opleidingen organiseren • een systeem van personeelsgegevens up-to-date houden • correcte gegevens doorgeven aan de centrale administraties van justitie en begroting opdat de personeelsadministratie (verlof, promotie, pensioen, . . . ) van de gerechtelijke organisaties uitgevoerd wordt • personeel werven en selecteren

174

14.3 Functiebeschrijving en competentieprofiel “directeur Human Resources” • ... De directeur HR heeft als leidinggevende binnen het beheersbureau de verantwoordelijkheid over en de dagelijkse leiding en organisatie van een afdeling binnen het beheersbureau. Enkele voorbeelden van activiteiten: • heeft de leiding over een kennis- en dienstencentrum voor technieken van organisatie- en personeelsmanagement ten dienste van de gerechtelijke organisaties van het ressort • eenduidige beleidslijnen uittekenen voor zijn/haar dienst • bij moeilijke beslissingen de knoop doorhakken • medewerkers voor de dienst aanwerven, opvolgen en evalueren • ...

14.3.5

Noodzakelijke competenties voor het uitvoeren van de functie

Kerncompetenties binnen de federale overheid; deze kerncompetenties zijn ook van toepassing op justitie: • Samenwerken • Dienstbaarheid • Loyaal handelen • Resultaatgerichtheid tonen • Zichzelf ontwikkelen Gedragscompetenties71 : 71

De gedragscompetenties zijn mede geïnspireerd op de competenties van het federaal competentiewoordenboek voor functies van niveau A en de competenties uit de lijst van competenties voor de standaardprofielen van korpschefs: X, De Federale Overheid – Competentiewoordenboek; http://www.belgium.be/eportal/ShowDoc/personnel/imported_content/pdf/Competentiewoordenboek_NL.pdf; Hoge Raad voor de Justitie, Standaardprofielen voor de functies van korpschef, B.S. 16 september 2000, 31509.

175

Functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties in het kader van het Themisplan • Visie ontwikkelen • Sturen • Coachen/ontwikkelen • Beïnvloeden en relaties leggen • Schriftelijke en mondelinge communicatie • Diplomatisch • Stressbestendig Vaktechnische competenties: • Universitair werk- en denkniveau • Kennis van en ervaring met de toepassing van recente personeels- en managementinstrumenten • Ervaring met veranderingsprocessen binnen (een) complexe professionele organisatie(s) • Leidinggevende ervaring • Begrip hebben van de werking van gerechtelijke instellingen strekt tot aanbeveling

14.4

Functiebeschrijving en competentieprofiel “directeur budget en controle”

14.4.1

Doel van de functie

Advies en ondersteuning bieden bij het uitstippelen en implementeren van het financieel beheer van de gerechtelijke organisaties van het ressort waarin men is tewerkgesteld.

176

14.4 Functiebeschrijving en competentieprofiel “directeur budget en controle”

14.4.2

Positie van de functie

De directeur budget en controle (B&C) hangt ‘administratief ’ af van de directeurgeneraal rechterlijke orde van de FOD justitie. Hij/zij wordt benoemd door de Koning op voordracht van de minister van justitie. ‘Administratief ’ gezag geeft aan dat de directeur B&C voor administratieve zaken zoals het begin en einde van het contract, voor de uitbetaling van de wedde en tuchtzaken afhangt van de directeur-generaal rechterlijke organisatie. Hij/zij is directielid van het beheersbureau. Binnen het beheersbureau staat hij/zij onder ‘operationeel’ gezag van de directeur van het beheersbureau. ‘Operationeel’ gezag duidt er op dat de directeur B&C voor zijn dagelijkse leiding (vb. functionerings – en evaluatiegesprekken, . . . ) onder het gezag staat van de directeur van het beheersbureau. De directeur B&C heeft graad 15 of A4, dit is de vroegere graad van adviseurgeneraal. Autonomie De bevoegdheden van de directeur B&C zijn afhankelijk van de bevoegdheden die de wetgever aan het beheersbureau of eventueel aan de directeur B&C zelf voorgeschreven heeft (zie verder). De directer B&C legt – binnen de grenzen van de wet – verantwoording (rechtmatig, doelmatigheid en doeltreffendheid) af aan de directeur-generaal van het beheersbureau. Binnen het beheersbureau beschikt de functiehouder over een beslissingsbevoegdheid onder de verantwoordelijkheid van de directeur-generaal. De functiehouder geeft leiding aan een groep van een 15-tal medewerkers. Deze medewerkers bestaan uit zowel niveaus A, B, C en D. Binnen de directiecomités en arrondissementscolleges heeft de directeur B&C een adviserende en ondersteunende bevoegdheid wat betreft de taken die onder zijn/haar verantwoordelijkheid vallen. Impact De impact van de functiehouder zal mede afhankelijk zijn van de grootte en werkcapaciteit van het beheersbureau. De directeur B&C is verantwoordelijk voor de stafdienst van het beheersbureau betreffende de bevoegdheid B&C. Het beheersbureau telt een staf van plusminus 30 medewerkers. Het gedeelte binnen het be-

177

Functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties in het kader van het Themisplan

Figuur 14.2: Organogram (directeur budget & control)

178

14.4 Functiebeschrijving en competentieprofiel “directeur budget en controle”

Met wie contacten? Directeur-generaal Rechterlijke Organisatie – FOD Justitie Directeur-generaal van het beheersbureau Staf van het beheersbureau Directiecomité OM – Arrondissement

Directiecomité zetel – Arrondissement

Aard contacten? Enkele keren per jaar. Schriftelijk. Functioneringsverslagen, omzendbrieven, . . . Enkele keren per week. Mondeling. Werkoverleg, . . . Enkele keren per week. Mondeling. Werkoverleg, . . . Enkele keren per maand. Mondeling & schriftelijk. Adviezen, rapporten, verslag vergaderingen, . . .

Enkele keren per maand. Mondeling en/of schriftelijk. Adviezen, rapporten, verslag vergaderingen, . . . Directiecomité OM – Enkele keren per maand. Monressort deling en/of schriftelijk. Adviezen, rapporten, verslag vergaderingen, . . . Directiecomité zetel – Enkele keren per maand. Monressort deling en/of schriftelijk. Adviezen, rapporten, verslag vergaderingen, . . . Arrondissementscollege Enkele keren per maand. Mondeling en/of schriftelijk. Adviezen, rapporten, verslag vergaderingen, . . . Chef van de griffies Enkele keren per maand. Mondeling. Verslag vergaderingen, . . . Inspecteur van finan- Enkele keren per maand. Mondeciën ling. Verslag vergaderingen, . . . Directeur Personeel Enkele keren per jaar. Mondeling & & Organisatie Rech- schriftelijk. Verslag vergaderingen, terlijke Organisatie – omzendbrieven, . . . FOD Justitie Beheersbureaus van Enkele keren per jaar. Mondeling & anderen ressorten schriftelijk. Verslag vergaderingen, rapporten, . . . Hoge Raad voor de Enkele keren per jaar. Schriftelijk. Justitie Jaarlijks rapport.

Doel contacten? Administratieve contacten. Adviezen geven. Planning en control. Verantwoording afleggen. Planning en control. Leiding geven. Advies Ondersteuning door procedures, werkwijzen en beheersinstrumenten aan te leveren en aan te leren. Advies Ondersteuning door procedures, werkwijzen en beheersinstrumenten aan te leveren en aan te leren. Advies Ondersteuning door procedures, werkwijzen en beheersinstrumenten aan te leveren en aan te leren. Advies Ondersteuning door procedures, werkwijzen en beheersinstrumenten aan te leveren en aan te leren. Advies Ondersteuning door procedures, werkwijzen en beheersinstrumenten aan te leveren en aan te leren. Afstemming financieel management. Afstemming financieel management. Afstemming financieel management.

Afstemming financieel management. Informatieverstrekking.

Tabel 14.2: Contacten (directeur budget en control)

179

Functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties in het kader van het Themisplan heersbureau dat verantwoordelijk is voor de bevoegdheid B&C telt plusminus een 15-tal medewerkers. Het beheersbureau adviseert en ondersteunt de directiecomités en de arrondissementscolleges binnen één ressort. Dit betekent dat de directeur B&C mee verantwoordelijk is voor het beheer van een budget van plusminus 156 560 000 euro72 . Statuut • Contractueel of statutair (indien het een persoon is die reeds statutair is binnen de federale overheid) • Geen mandaatfunctie noodzakelijk Bevoegdheden van de functie De bevoegdheden van de directeur B&C moeten gezien worden in functie van zijn/haar adviserende en ondersteunende rol, alsook in functie van bepaalde beheerstaken die aan het beheersbureau worden toegekend. Indien de bevoegdheden in wet ingeschreven zijn, moet in de functiebeschrijving verwezen worden naar de wet. Naast wat in wetgeving zou kunnen staan, worden in wat volgt de permanente taak- en resultaatgebieden van de functie besproken.

14.4.3

Permanente taak- en resultaatgebieden van de functie

Opmerkingen: • Hoewel het beheersbureau voornamelijk gericht is op het adviseren en ondersteunen van de directiecomités en arrondissementscolleges op het vlak van financieel beheer, dient benadrukt te worden dat het beheersbureau zelf ook het financieel beheer van diensten kan uitvoeren (vb. het opstellen van een begroting en het voeren van een boekhouding). 72

X, Justitie in cijfers 2005, FOD Justitie, Brussel, 2. Het budget van de gewone rechtsmachten gedeeld door het aantal ressorten = e 782 800 000 / 5 = 156 560 000 euro.

180

14.4 Functiebeschrijving en competentieprofiel “directeur budget en controle” • Het financieel management van een organisatie bestaat in het algemeen uit drie grote aspecten: begroting, boekhouding en audit (controle). De directeur B&C heeft voornamelijk een adviserende en ondersteunende opdracht. Deze rol van de directeur B&C is moeilijk te verenigen met de rol als (externe) controleur. De directeur B&C zal zich dan ook vooral inlaten met begroting en boekhouding en in mindere mate met interne controle en niet met externe controle. Rekeninghoudend met bovenstaande opmerkingen worden de taak- en resultaatgebieden van de directeur B&C als volgt geformuleerd. Hierbij vertrekken we van de verschillende rollen die de directeur B&C kan opnemen. De directeur B&C heeft als adviseur B&C ten aanzien van zowel de directiecomités als de arrondissementscolleges de taak advies te verlenen bij het financieel beheer van hun middelen. Enkele voorbeelden van activiteiten: • deelnemen aan discussies in de directiecomités en arrondissementscolleges omtrent de aanwending van de middelen • de directiecomités en andere entiteiten advies verlenen in haalbaarheid en aanpak van (begrotings-)dossiers • het directiecomité bijstaan in het formuleren van een definitief begrotingsvoorstel • de boekhoudcellen ondersteunen met praktische raadgevingen omtrent de operationalisering van boekhoudkundige richtlijnen • ... De directeur B&C heeft als expert B&C de taak om in samenwerking met anderen (bv. FOD Justitie, collega’s B&C, inspectie van financiën, . . . ) een professioneel financieel management te ontwikkelen op maat van justitie. Enkele voorbeelden van activiteiten: • visie hebben op de toepassing van recente technieken van financieel management op de specifieke situatie van de gerechtelijke organisaties • bijdragen aan landelijke ontwikkelingen op het vlak van het ontwikkelen van nieuwe financiële systemen (cf. LOLF in Frankrijk)

181

Functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties in het kader van het Themisplan • uitwerken van systemen van interne controle • ... De directeur B&C heeft als beheerder de taak bepaalde aspecten van financieel management uit te voeren. Enkele voorbeelden van activiteiten: • verzamelen van alle noodzakelijke informatie om een begroting te kunnen samenstellen en opvolgen • alle budgettaire informatie van het ressort verwerken • op basis van de begrotingen van de directiecomités en arrondissementscolleges een begroting van het ressort opstellen • consolideren van de begrotingsvoorstellen van de verschillende entiteiten • de boekhouding voeren voor de gerechtelijke organisaties van het ressort • ... De directeur B&C heeft als leidinggevende binnen het beheersbureau de verantwoordelijkheid over en de dagelijkse leiding en organisatie van de afdeling B&C binnen het beheersbureau. Enkele voorbeelden van activiteiten: • instaan voor de taakverdeling tussen de medewerkers • eenduidige werkingslijnen uittekenen • bij moeilijke beslissingen de knoop doorhakken • waken over de juistheid en de kwaliteit van het geleverde werk • ...

182

14.4 Functiebeschrijving en competentieprofiel “directeur budget en controle”

14.4.4

Noodzakelijke competenties voor het uitvoeren van de functie

Kerncompetenties binnen de federale overheid: • Samenwerken • Dienstbaarheid • Loyaal handelen • Resultaatgerichtheid tonen • Zichzelf ontwikkelen Gedragscompetenties73 : • Visie ontwikkelen • Sturen • Coachen/ontwikkelen • Beïnvloeden en relaties leggen • Schriftelijke en mondelinge communicatie • Diplomatisch • Stressbestendig Vaktechnische competenties: • Universitair werk- en denkniveau • Kennis van en ervaring met de toepassing van recente technieken van financieel management 73

De gedragscompetenties zijn mede geïnspireerd op de competenties van het federaal competentiewoordenboek voor functies van niveau A en de competenties uit de lijst van competenties voor de standaardprofielen van korpschefs: X, De Federale Overheid – Competentiewoordenboek; http://www.belgium.be/eportal/ShowDoc/personnel/imported_content/pdf/Competentiewoordenboek_NL.pdf; Hoge Raad voor de Justitie, Standaardprofielen voor de functies van korpschef, B.S. 16 september 2000, 31509.

183

Functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties in het kader van het Themisplan • Ervaring met veranderingsprocessen binnen (een) complexe professionele organisatie(s) • Leidinggevende ervaring • Begrip hebben van de werking van gerechtelijke instellingen strekt tot aanbeveling

14.5

Functiebeschrijving en competentieprofiel “directeurgeneraal van het beheersbureau”

14.5.1

Doel van de functie

De directeur-generaal van het beheersbureau geeft leiding aan het beheersbureau en heeft de eindverantwoordelijkheid over het beleid betreffende het beheer van de middelen van de gerechtelijke organisaties van het ressort.

14.5.2

Positie van de functie

De directeur HR hangt ‘administratief ’ af van de directeur-generaal rechterlijke orde van de FOD Justitie. ‘Administratief ’ gezag geeft aan dat de directeurgeneraal van het beheersbureau voor administratieve zaken zoals het begin en einde van het contract, voor de uitbetaling van de wedde en tuchtzaken afhangt van de DG rechterlijke organisatie. De directeur-generaal van het beheersbureau staat voor wat betreft de aspecten van de modernisering van de gerechtelijke orde door verzelfstandiging onder het ‘operationeel’ gezag van de commissie voor de modernisering van de rechterlijke orde. ‘Operationeel’ gezag duidt er op dat de directeur-genraal van het beheersbureau voor zijn dagelijkse leiding (vb. functionerings – en evaluatiegesprekken, . . . ) onder het gezag staat van de modernisering van de rechterlijke orde. Hij/zij is directeur van het beheersbureau. Binnen het beheersbureau staan de directeur HR en de directeur B&C onder zijn ‘operationeel’ gezag. De directeur-generaal van het beheersbureau heeft de graad van procureurgeneraal of eerste voorzitter. Hij/zij heeft een mandaat. Hij/zij wordt benoemd door de Koning op voordracht van de minister van justitie.

184

14.5 Functiebeschrijving en competentieprofiel “directeur-generaal van het beheersbureau”

Figuur 14.3: Organogram (directeur-generaal van het beheersbureau)

185

Functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties in het kader van het Themisplan

Met wie contacten? Directeur-generaal Rechterlijke Organisatie – FOD Justitie Directeur HR en directeur B&C + staf van het beheersbureau Directiecomité OM – Arrondissement

Directiecomité zetel – Arrondissement

Aard contacten? Enkele keren per jaar. Schriftelijk. Functioneringsverslagen, omzendbrieven, . . . Enkele keren per week. Mondeling. Werkoverleg, . . .

Doel contacten? Administratieve contacten. Adviezen geven.

Enkele keren per maand. Mondeling & schriftelijk. Adviezen, rapporten, verslag vergaderingen, . . .

Advies. Ondersteuning door procedures, werkwijzen en beheersinstrumenten aan te leveren en aan te leren. Advies Ondersteuning door procedures, werkwijzen en beheersinstrumenten aan te leveren en aan te leren. Advies. Ondersteuning door procedures, werkwijzen en beheersinstrumenten aan te leveren en aan te leren. Advies. Ondersteuning door procedures, werkwijzen en beheersinstrumenten aan te leveren en aan te leren. Advies. Ondersteuning door procedures, werkwijzen en beheersinstrumenten aan te leveren en aan te leren. Afstemming.

Enkele keren per maand. Mondeling en/of schriftelijk. Adviezen, rapporten, verslag vergaderingen, . . . Directiecomité OM – Enkele keren per maand. Monressort deling en/of schriftelijk. Adviezen, rapporten, verslag vergaderingen, . . . Directiecomité zetel – Enkele keren per maand. Monressort deling en/of schriftelijk. Adviezen, rapporten, verslag vergaderingen, . . . Arrondissementscollege Enkele keren per maand. Mondeling en/of schriftelijk. Adviezen, rapporten, verslag vergaderingen, . . . Beheersbureaus van Enkele keren per jaar. Mondeling & anderen ressorten schriftelijk. Verslag vergaderingen, rapporten, . . . Hoge Raad voor de Enkele keren per jaar. Schriftelijk. Justitie Jaarlijks rapport. ModerniseringsEnkele keren per jaar. Mondeling commissie van de & schriftelijk. Adviezen, rapporten, rechterlijke orde verslag vergaderingen, . . .

Planning & control. Leiding geven.

Informatieverstrekking. Afstemming, advies, informatieverstrekking.

Tabel 14.3: Contacten (directeur-generaal van het beheersbureau)

186

14.5 Functiebeschrijving en competentieprofiel “directeur-generaal van het beheersbureau” Autonomie De bevoegdheden van de directeur-generaal van het beheersbureau zijn afhankelijk van de bevoegdheden die de wetgever aan het beheersbureau of eventueel aan de directeur-generaal zelf voorgeschreven heeft (zie verder). De functiehouder geeft leiding aan de directeur HR en de directeur B&C. Binnen het beheersbureau neemt hij/zij de finale beslissingen. Binnen de directiecomités en arrondissementscolleges heeft de directeur-generaal een adviserende en ondersteunende bevoegdheid wat betreft de taken die onder zijn/haar verantwoordelijkheid vallen. Impact De impact van de functiehouder zal mede afhankelijk zijn van de grootte en werkcapaciteit van het beheersbureau. De directeur-generaal is verantwoordelijk voor de volledige staf van het beheersbureau. Het beheersbureau telt een staf van plusminus 30 medewerkers. Het beheersbureau adviseert en ondersteunt de directiecomités en de arrondissementscolleges binnen één ressort. Dit betekent dat het beheersbureau ten dienste staat van plusminus 2 000 medewerkers (500 magistraten en 1 500 nietmagistraten). Het beheersbureau is mee verantwoordelijk voor het beheer van een budget van plusminus 156 560 000 euro74 . Statuut • Mandaathouder zoals magistraat – korpschef • Niet noodzakelijk een magistraat

14.5.3

Bevoegdheden van de functie

De bevoegdheden van de directeur-generaal moeten gezien worden in functie van zijn/haar adviserende en ondersteunende rol, alsook in functie van bepaalde beheerstaken die aan het beheersbureau worden toegewezen. 74

X, Justitie in cijfers 2005, FOD Justitie, Brussel, 2. Het budget van de gewone rechtsmachten gedeeld door het aantal ressorten = e 782 800 000 / 5 = 156 560 000 euro.

187

Functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties in het kader van het Themisplan Indien de bevoegdheden in wet ingeschreven zijn, moet in de functiebeschrijving verwezen worden naar de wet. Naast wat in wetgeving zou kunnen staan, worden in wat volgt de permanente taak- en resultaatgebieden van de functie besproken.

14.5.4

Permanente taak- en resultaatgebieden van de functie

Opmerkingen: • Het takenpakket dat de directeur-generaal dient op te nemen, kan zich in de eerste plaats toespitsen op zijn/haar opdracht als eindverantwoordelijke van het beheersbureau. Toch raadt het onderzoeksteam aan dat de directeurgeneraal enkele specifieke bevoegdheden heeft. • Het takenpakket is deels afhankelijk van de prioriteiten van de directiecomités en arrondissementscolleges van het ressort. Het takenpakket van de directeur-generaal kan dan ook verschillen van ressort tot ressort. • Hoewel het beheersbureau voornamelijk gericht is op het adviseren en ondersteunen van de directiecomités en arrondissementscolleges op het vlak van beheer, dient ook benadrukt te worden dat het beheersbureau zelf het beheer van diensten kan uitvoeren. Rekeninghoudend met bovenstaande opmerkingen worden de taak- en resultaatgebieden van de directeur-generaal als volgt geformuleerd. Hierbij vertrekken we van de verschillende rollen die de directeur-generaal kan opnemen. De directeur-generaal heeft als leidinggevende van het beheersbureau de dagelijkse leiding en organisatie van het beheersbureau. Enkele voorbeelden van activiteiten: • De eindbeslissingen binnen het beheersbureau nemen • Een visie ontwikkelen en deze omzetten in strategische en operationele doelstellingen • De kwaliteit van de advisering van de medewerkers van het beheersbureau bewaken • ...

188

14.5 Functiebeschrijving en competentieprofiel “directeur-generaal van het beheersbureau” De directeur-generaal heeft als adviseur ten aanzien van de directiecomités en arrondissementscolleges van het ressort de taak advies te verlenen wat betreft meerdere aspecten van het beheer van de gerechtelijke organisaties. Enkele voorbeelden van activiteiten: • De directiecomités en andere entiteiten advies verlenen op gebied van bedrijfsvoering • Voorbereiden van voorstellen voor de middelenverdeling tussen de gerechtelijke organisaties van het ressort • Coachen van korpschefs in het kader van hun management- en leidinggevende rol (bv. mee helpen bij het opmaken van beleidsplannen) • ... De directeur-generaal heeft als beheerder de taak bepaalde projecten van bedrijfsvoering uit te voeren daar waar de schaal van het ressort is aangewezen. Enkele voorbeelden van activiteiten: • Zorgdragen voor de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van de begrotingscycli van de verschillende entiteiten binnen het ressort • Zorgdragen voor een systeem van personeelsplanning • Werkprocessen analyseren en optimaliseren bijvoorbeeld in het kader van BPR’s • Beheren en uitvoeren van projecten in het kader van integrale kwaliteitszorg • Beheren van een managementinformatiesysteem voor de gerechtelijke organisaties van het ressort (kennismanagement) • ... De directeur-generaal heeft als veranderingsmanager de taak om de modernisering, in het bijzonder de verzelfstandiging van justitie, te ondersteunen voor de gerechtelijke organisaties van het ressort. Enkele voorbeelden van activiteiten:

189

Functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties in het kader van het Themisplan • Als aanspreekpunt fungeren voor en van de Moderniseringscommissie van de rechterlijke orde • De communicatie verzorgen over de voortgang van de moderniseringsprojecten • Signaleren van faal- en succesfactoren in de modernisering • Een forum aanbieden voor het uitwisselen van goede praktijken

14.5.5

Noodzakelijke competenties voor het uitvoeren van de functie

Kerncompetenties binnen de federale overheid: • Samenwerken • Dienstbaarheid • Loyaal handelen • Resultaatgerichtheid tonen • Zichzelf ontwikkelen Gedragscompetenties75 : • Visie ontwikkelen • Sturen • Inspireren • Netwerken • Schriftelijke en mondelinge communicatie 75

De gedragscompetenties zijn mede geïnspireerd op de competenties van het federaal competentiewoordenboek voor functies van niveau A en de competenties uit de lijst van competenties voor de standaardprofielen van korpschefs: X, De Federale Overheid – Competentiewoordenboek; http://www.belgium.be/eportal/ShowDoc/personnel/imported_content/pdf/Competentiewoordenboek_NL.pdf; Hoge Raad voor de Justitie, Standaardprofielen voor de functies van korpschef, B.S. 16 september 2000, 31509.

190

14.6 Functiebeschrijving en competentieprofiel “chef van de griffies” • Diplomatisch • Stressbestendig Vaktechnische competenties: • Universitair werk- en denkniveau • Ervaring met veranderingsprocessen binnen (een) complexe professionele organisatie(s) • Leidinggevende ervaring • Begrip hebben van de werking van gerechtelijke instellingen strekt tot aanbeveling

14.6

Functiebeschrijving en competentieprofiel “chef van de griffies”

Het onderzoeksteam vindt de functietitel ‘chef van de griffies’ ongelukkig gekozen. Dit roept immers de verwachting op dat deze functie een hiërarchische verantwoordelijkheid heeft ten aanzien van de griffies en de hoofdgriffiers. Dit is niet het geval. De functies van ‘chef van de griffies’ en hoofdgriffier zijn complementair. De ‘chef van de griffies’ vervult taken die momenteel in de rechterlijke organisaties niet (voldoende) aan bod komen. Om de terminologie van het Themisplan aan te houden zullen we in deze functiebeschrijving de benaming ‘chef van de griffies’ verder gebruiken, maar we pleiten duidelijk voor een andere benaming, bv. adviseur arrondissementeel beheer of arrondissementscoördinator personeel en organisatie.

14.6.1

Doel van de functie

Advies en ondersteuning bieden bij de bedrijfsvoering van het directiecomité van het arrondissement waarin men is tewerkgesteld

191

Functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties in het kader van het Themisplan

Figuur 14.4: Organogram (chef van de griffies)

14.6.2

Positie van de functie

De chef van de griffies hangt ‘administratief ’ af van de directeur-generaal rechterlijke orde van de FOD justitie. Hij/zij wordt benoemd door de Koning op voordracht van de minister van justitie. ‘Administratief ’ gezag geeft aan dat de chef van de griffies voor administratieve zaken zoals het begin en einde van het contract, voor de uitbetaling van de wedde en tuchtzaken afhangt van de directeur-generaal rechterlijke organisatie. Hij/zij zetelt in het arrondissementscollege en het directiecomité van de zetel van het arrondissement met adviesverlenende stem. De chef van de griffies staat onder het ‘operationeel’ gezag van de voorzitter van het directiecomité van de zetel van het arrondissement. ‘Operationeel’ gezag duidt er op dat de chef van griffies voor zijn dagelijkse leiding (vb. functionerings – en evaluatiegesprekken, . . . ) onder het gezag staat van de voorzitter van het directiecomité van de zetel van het arrondissement. De chef van de griffies is tevens de correspondent van het beheersbureau op arrondissementeel niveau.

192

14.6 Functiebeschrijving en competentieprofiel “chef van de griffies” Met wie contacten? Hoofdgriffiers

Aard contacten? Enkele keren per maand. Mondeling en/of schriftelijk. Verslag vergaderingen, . . .

Korpschefs

Enkele keren per maand. Mondeling en/of schriftelijk. Verslag vergaderingen, . . .

Directiecomité zetel – arrondissement

Enkele keren per maand. Mondeling en/of schriftelijk. Adviezen, rapporten, verslag vergaderingen, . . . Arrondissementscollege Enkele keren per maand. Monzetel – arrondissement deling en/of schriftelijk. Adviezen, rapporten, verslag vergaderingen, . . . Het beheersbureau Enkele keren per maand. Mondeling. Werkoverleg, . . . Hoge Raad voor de Enkele keren per jaar. Schriftelijk. Justitie Jaarlijks rapport.

Doel contacten? Advies. Ondersteuning door procedures, werkwijzen en beheersinstrumenten aan te leveren en aan te leren. Advies. Ondersteuning door procedures, werkwijzen en beheersinstrumenten aan te leveren en aan te leren. Advies. Ondersteuning door procedures, werkwijzen en beheersinstrumenten aan te leveren en aan te leren. Advies. Ondersteuning door procedures, werkwijzen en beheersinstrumenten aan te leveren en aan te leren. Informatieverstrekking. Afstemming. Informatieverstrekking.

Tabel 14.4: Contacten (chef van de griffies) Autonomie De bevoegdheden van de chef van de griffies worden niet opgenomen in wetgeving. Binnen het directiecomité en het arrondissementscollege heeft de chef van de griffies een adviserende en ondersteunende bevoegdheid wat betreft de taken die onder zijn/haar verantwoordelijkheid vallen. De functiehouder geeft leiding aan een groep van een 4-tal medewerkers. Deze medewerkers zijn niveaus A, B, C en D. Een mobiele personeelspool wordt onder verantwoordelijkheid geplaatst van het directiecomité van het arrondissement en meer in het bijzonder onder die van de chef van de griffies.

Impact De impact van de functiehouder zal mede afhankelijk zijn van de grootte en werkcapaciteit van zijn/haar eigen administratie. Zijn/haar administratie kan geraamd worden op plusminus 4 medewerkers.

193

Functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties in het kader van het Themisplan Statuut • Contractueel of statutair (vb. indien het een persoon is die reeds statutair is binnen de federale overheid). • Geen mandaatfunctie.

14.6.3

Bevoegdheden van de functie

De bevoegdheden van de chef van de griffies moeten gezien worden in functie van zijn/haar adviserende en ondersteunende rol, alsook in functie van bepaalde beheerstaken die aan hem/haar worden toegewezen. In wat volgt worden de permanente taak- en resultaatgebieden van de functie besproken.

14.6.4

Permanente taak- en resultaatgebieden van de functie

Opmerkingen: • Het takenpakket dat de chef van de griffies dient op te nemen, kan beperkt worden tot HR (zoals voorzien in het Themisplan), maar kan ook ruim geïnterpreteerd worden. Het onderzoeksteam is voorstander van een ruime taakinvulling. • Het takenpakket is deels afhankelijk van de prioriteiten van het directiecomité en het arrondissementscollege van het arrondissement. Het takenpakket van de chef van de griffies kan dan ook verschillen van arrondissement tot arrondissement. • Een groot deel van het takenpakket van de chef van de griffies (personeelsmanagement) is toegespitst op de niet-magistraten, doch in het kader van bepaalde projecten is het adviserende en ondersteunende werk van de chef van de griffies zowel voor de magistraten als de niet-magistraten. • Hoewel de functie van chef van de griffies voornamelijk is gecreëerd met het oog op advies en ondersteuning aan de directiecomités en arrondissementscolleges, dient ook benadrukt te worden dat hij/zij zelf ook het beheer van diensten kan uitvoeren.

194

14.6 Functiebeschrijving en competentieprofiel “chef van de griffies” Rekeninghoudend met bovenstaande opmerkingen worden de taak- en resultaatgebieden van de chef van de griffies als volgt geformuleerd. Hierbij vertrekken we van de verschillende rollen die de chef van de griffies kan opnemen. De chef van de griffies heeft als adviseur aan het arrondissementscollege en het directiecomité de taak om er voor te zorgen dat de middelen op een efficiënte en effectieve wijze worden ingezet op niveau van het arrondissement. Enkele voorbeelden van activiteiten: • een personeelsplanning voor de rechtbanken van het arrondissement mee helpen opstellen • voorstellen doen over de verschuivingen van personeelscapaciteit • voorstellen doen voor een betere coördinatie en organisatie van de rechtbanken op het vlak van bedrijfsvoering • een begroting mee helpen opmaken • projecten voorbereiden en uitvoeren • ... De chef van de griffies heeft als ondersteuner aan de korpschefs de taak om er voor te zorgen dat de korpschefs hun rechtscollege op een efficiënte en effectieve wijze kunnen leiden. Enkele voorbeelden van activiteiten: • functieprofielen mee helpen opmaken • projecten mee helpen voorbereiden en uitvoeren • een klankbordfunctie vervullen op het vlak van managementproblemen • ... De chef van de griffies heeft als beheerder de taak managementprocessen van de rechtbanken te organiseren en te coördineren. Enkele voorbeelden van activiteiten: • het gebouwenbeheer van de verschillende rechtbanken opvolgen

195

Functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties in het kader van het Themisplan • grote loten produkten (vb. papier, computers, . . . ) aankopen voor verdeling over de verschillende rechtbanken • de pool van niet-magistraten te beheren • personeel werven en selecteren • opleidingen organiseren • ... De chef van de griffies heeft als leidinggevende de verantwoordelijkheid over en de dagelijkse leiding en organisatie van een kleine administratie. Enkele voorbeelden van activiteiten: • heeft de leiding over een kennis- en dienstencentrum voor technieken van bedrijfsvoering ten dienste van de gerechtelijke organisaties van het arrondissement • Eenduidige beleidslijnen uittekenen voor zijn/haar dienst • Bij moeilijke beslissingen de knoop doorhakken • Medewerkers voor de dienst aanwerven, opvolgen en evalueren • ... De chef van de griffies heeft als ombudsman/vrouw een rol om klachten in verband met het functioneren van de gerechtelijke organisaties op het niveau van het arrondissement in ontvangst te nemen, te remediëren of door te verwijzen. Enkele voorbeelden van activiteiten: • Toegankelijk zijn voor alle medewerkers van de griffies van het arrondissement • bemiddelen ingeval van geschillen in een bepaalde griffie/rechtbank • klachten analyseren en daaruit structurele maatregelen voorstellen aan het directiecomité en arrondissementscollege van het arrondissement • ...

196

14.6 Functiebeschrijving en competentieprofiel “chef van de griffies” De chef van de griffies is als correspondent het aanspreekpunt van het beheersbureau op het niveau van het arrondissement. Enkele voorbeelden van activiteiten: • informatie doorgeven inzake beheer van gerechtelijke organisaties in arrondissement aan het beheersbureau • informatie doorgeven inzake beheer van beheersbureau aan gerechtelijke organisaties in arrondissement • meewerken aan verbeterprojecten • ...

14.6.5

Noodzakelijke competenties voor het uitvoeren van de functie

De chef van de griffies kan ofwel intern aangeworven worden uit hoofdsecretarissen/hoofdgriffiers of hoofden van dienst ofwel extern aangeworven worden uit een selectie van universitairen met enkele jaren relevante ervaringen. Kerncompetenties binnen de federale overheid: • Samenwerken • Dienstbaarheid • Loyaal handelen • Resultaatgerichtheid tonen • Zichzelf ontwikkelen Gedragscompetenties76 : • Visie ontwikkelen 76

De gedragscompetenties zijn mede geïnspireerd op de competenties van het federaal competentiewoordenboek voor functies van niveau A en de competenties uit de lijst van competenties voor de standaardprofielen van korpschefs: X, De Federale Overheid – Competentiewoordenboek; http://www.belgium.be/eportal/ShowDoc/personnel/imported_content/pdf/Competentiewoordenboek_NL.pdf; Hoge Raad voor de Justitie, Standaardprofielen voor de functies van korpschef, B.S. 16 september 2000, 31509.

197

Functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties in het kader van het Themisplan • De organisatie besturen • Coachen/ontwikkelen • Beïnvloeden en relaties leggen • Goede schriftelijke en mondelinge communicatie • Diplomatisch • Stressbestendig Vaktechnische competenties: • Universitair werk- en denkniveau • Kennis van en ervaring met de toepassing van recente personeels- en managementinstrumenten • Kennis van en ervaring met projectmanagement • Ervaring met veranderingsprocessen binnen (een) complexe professionele organisatie(s) • Leidinggevende ervaring • Begrip hebben van de werking van gerechtelijke instellingen strekt tot aanbeveling

198

Hoofdstuk 15

Besluit Na een grondige wetenschappelijke studie heeft dit onderzoek willen bijdragen tot de concrete invulling van functiebeschrijvingen en competentieprofielen voor de functies die in het kader van het verzelfstandigingsproces binnen justitie zullen belast worden met beheer. Hierbij werd rekening gehouden met beleidsopties die in het kader van het Themisplan vooropgesteld werden. Doch op basis van documentenanalyse, interviews en de focusgroepen heeft het onderzoeksteam geleerd dat het Themisplan een context van onduidelijkheden en tegenstrijdige verwachtingen bevat waardoor het opmaken van functiebeschrijvingen en competentieprofielen in het kader van dit Themisplan zeer moeilijk wordt. Daarom heeft het onderzoeksteam bij het opmaken van functiebeschrijvingen en competentieprofielen enkele opties genomen die mogelijks afwijken van de krijtlijnen van het Themisplan. Doch deze opties zijn noodzakelijk opdat het onderzoeksteam volgens de logica van hun bevindingen een aanzet tot functiebeschrijvingen en competentieprofielen kan opmaken en opdat de modernisering van het justitieel apparaat door verzelfstandiging kan vooruit geholpen worden. De functiebeschrijvingen en competentieprofielen, die in dit onderzoeksrapport opgenomen zijn, passen in een proces naar een steeds verdere modernisering van het justitieel apparaat. Het is echter geen eindresultaat. De functiebeschrijvingen en competentieprofielen zijn vatbaar voor aanpassingen, afhankelijk van beleidskeuzes die in de toekomst nog zullen genomen worden. Het opstellen van deze functiebeschrijvingen en competentieprofielen hebben op zich al grote meerwaarden. Ten eerste omdat het opstellen van deze functiebeschrijvingen en competentieprofielen er toe bijgedragen hebben dat zeer concreet

199

Besluit en in overleg met experts en praktijkmensen werd nagedacht over de werkbaarheid van het nieuwe organisatiedesign dat door het Themisplan wordt vooropgesteld. Ten tweede omdat functiebeschrijvingen en competentieprofielen basisinstrumenten zijn om een modern personeelsbeleid te voeren. Ten derde omdat het opstellen van deze functiebeschrijvingen en competentieprofielen hebben bijdragen tot een proces van stimuleren en sturen van denkprocessen, expliciteren van doelstellingen, stimuleren van interne communicatie en het verduidelijken van noden en verwachtingen, . . .

200

Deel V

Algemeen besluit

201

Er is een trend naar een efficiënter en effectiever aanwenden van de middelen, met andere woorden naar meer management en beleidsvoering. Dit geldt ook voor de werking van de gerechten. Eén manier om bij te dragen tot deze moderniseringsontwikkelingen is het toevertrouwen van het beheer en het management van de middelen aan het gerechtelijk apparaat zelf. Landen die deze ontwikkelingen reeds ingezet hebben, zoals Nederland en Frankrijk, kunnen inspirerend werken om dit op afstand plaatsen te organiseren. In het Themisplan vinden we dan ook elementen van zowel het Nederlandse als het Franse model terug. Het uitgevoerde onderzoek leverde een aantal succesfactoren op om een verzelfstandigingsproces tot een goed einde te brengen. Zo kunnen we leren dat een verzelfstandigingproces tientallen jaren in beslag neemt. Het is een proces dat lange termijn planning vraagt doch waarbij permanent rekening dient gehouden te worden met het draagvlak voor de genomen oplossingen. Het succes van een oplossing hangt immers af van de mate waarin de oplossing mede gedragen wordt door de meest belangrijke actoren van justitie. Het succes van op afstandplaatsen wordt tevens bepaald door een duidelijke afbakening van de bevoegdheden over de diverse geledingen, een aangepaste verantwoordingsstructuur, een gepaste schaal die onderbezetting en onderspecialisatie vermijdt, gepaste en doorzichtige beheersmethoden, competent en voldoende personeel in proportie met de overgedragen bevoegdheden en verwachte resultaten. Recent is een belangrijke concrete stap naar verzelfstandiging van het Belgische gerechtelijk apparaat gezet. Het Themisplan van 24 augustus 2005 en van 10 maart 2006, respectievelijk Themisplan 1 & Themisplan 2, maakten reeds enkele fundamentele keuzes naar verzelfstandiging. Toch is in deze keuzes niet altijd rekening gehouden met de vastgestelde succesfactoren en blijven er een aantal onduidelijkheden en tegenstrijdigheden bestaan. Ook de schaalgrootte van de gerechtelijke organisaties en bijvoorbeeld de managementcapaciteit en competentie van de huidige leidinggevenden dient in het kader van het verzelfstandigingsproces grondig herbekeken te worden. Samengevat kan men stellen dat: • Het Themisplan een initiatief is dat onze rechterlijke macht de kans geeft om aan te sluiten bij de moderniseringstendensen van justitie in vele andere, al dan niet Europese, landen. • Gezien het grote aantal korpsen, hun diversiteit en beperkte schaal brengt

203

het Themisplan een mogelijke oplossing om nabijheid en efficiëntie te verkrijgen door het beheer te situeren op een tussenniveau, namelijk het werkgebied van het hof van beroep. • De weg naar implementering nog lang en moeilijk zal zijn. Hiertoe zullen zowel de FOD Justitie, de Hoge Raad voor de Justitie en de magistraten en niet-magistraten hun ervaring, kennis en inzet moeten verenigen om een werkbaar model te ontwikkelen. Op deze manier kunnen de geformuleerde inconsistenties en onduidelijkheden weggewerkt worden en kan de rechterlijke macht op termijn zelf eigenaar worden van de modernisering. Concreet werd in dit onderzoek, rekeninghoudend met beleidsopties die in het kader van het Themisplan vooropgesteld werden, nagegaan hoe een ‘administratieve manager’ kan gesitueerd worden binnen de moderniseringstrends in justitie van meer autonomie verlenen aan parketten en rechtbanken. Tevens werd nagegaan over welk competentieprofiel zo een ’administratieve manager’ moet beschikken. Het opmaken van functiebeschrijvingen en competentieprofielen in het kader van dit Themisplan bleek echter zeer moeilijk. Daarom heeft het onderzoeksteam bij het opmaken van functiebeschrijvingen en competentieprofielen enkele opties genomen die mogelijks afwijken van de krijtlijnen van het Themisplan. Doch deze opties waren noodzakelijk opdat het onderzoeksteam volgens de logica van hun bevindingen een aanzet tot functiebeschrijvingen en competentieprofielen kon opmaken en opdat de modernisering van het justitieel apparaat door verzelfstandiging kan vooruit geholpen worden. De functiebeschrijvingen en competentieprofielen, die in dit onderzoeksrapport opgenomen zijn, passen in een proces naar een steeds verdere modernisering van het justitieel apparaat. Het is echter geen eindresultaat. De functiebeschrijvingen en competentieprofielen zijn vatbaar voor aanpassingen, afhankelijk van beleidskeuzes die in de toekomst nog moeten genomen worden. Het opstellen van deze functiebeschrijvingen en competentieprofielen hebben op zich al grote meerwaarden. Ten eerste omdat het opstellen van deze functiebeschrijvingen en competentieprofielen er toe bijgedragen hebben dat zeer concreet en in overleg met experts en praktijkmensen werd nagedacht over de werkbaarheid van het nieuwe organisatiedesign dat door het Themisplan werd vooropgesteld. Ten tweede omdat functiebeschrijvingen en competentieprofielen basisinstrumenten zijn om een modern personeelsbeleid te voeren. Ten derde omdat het

204

opstellen van deze functiebeschrijvingen en competentieprofielen hebben bijgedragen tot een proces van stimuleren en sturen van denkprocessen, expliciteren van doelstellingen en het verduidelijken van noden en verwachtingen, . . .

205

Bijlagen

207

Bijlage A

Samenvatting van het onderzoeksrapport Inleiding Er is in het huidige overheidsmanagement een duidelijke trend naar ‘verzelfstandiging’ of ‘op afstand plaatsen’. Dit betekent dat de uitvoering van het beleid niet meer in het ministerie wordt gedaan maar in agentschappen die een bepaalde autonomie genieten en geleid worden door (verantwoordelijke) managers. Dit komt neer op het scheiden van het ontwerpen van beleid en de uitvoering ervan. Ook binnen de gerechtelijke wereld wordt gedacht aan meer autonomie voor de parketten en rechtbanken. Dit zou kunnen betekenen dat de korpschef meer bevoegdheden krijgt over de middelen binnen een welbepaald verantwoordingskader77 . In wat volgt bekijken we eerst het verzelfstandigingsproces van de gerechtelijke organisaties in Nederland en Frankrijk. In het bijzonder belichten we de positie van de ‘administratieve manager’ die belast wordt met het beheer van de gerechtelijke organisaties. Vervolgens schetsen we de positie van de ‘administratieve manager’ die in het kader van het Belgische Themisplan is uitgetekend. We formuleren enkele adviezen over de invulling van deze nieuwe beheersfuncties 77

DEPRÉ R. & PLESSERS, J., “Een trend naar verzelfstandiging van de gerechten: wat kan België leren van zijn buurlanden?”, in: DEPRÉ R., PLESSERS, J., HONDEGHEM, A. (ed.), Managementhervormingen in justitie. Van internationale ontwikkelingen tot dagelijkse praktijk, Brugge, die Keure, 2005, 45-66.

209

Samenvatting van het onderzoeksrapport binnen het justitiële apparaat en geven, tenslotte, een aanzet om te evolueren van de situatie “as is” naar de situatie “to be”.

Nederland en Frankrijk als inspiratie Hier bespreken we enkele belangrijke kenmerken van het verzelfstandigingsproces in Nederland en Frankrijk. Ten eerste beschrijven we hoelang en wat verzelfstandigd wordt. Vervolgens gaan we in op hoe verzelfstandigd wordt: hoe heeft men de problematiek van de schaalgrootte aangepakt en beheert men in een duaal of collegiaal model? Tenslotte staan we in het bijzonder stil bij de positie van de ‘administratieve manager’ die belast wordt met het beheer van de gerechtelijke organisaties.

Nederland In Nederland heeft de rechtspleging een ontwikkeling doorgemaakt van centrale aansturing door het Ministerie van Justitie naar integraal management door de gerechtelijke organisatie zelf. Integraal management betekent dat het beleid en het beheer van alle middelen in handen is van het verantwoordelijk bestuur van de parketten en rechtbanken zelf. Deze omwenteling nam twintig jaar in beslag. De gerechten en parketten dienden immers kennis op te bouwen op het gebied van beleid en beheer78 . In de loop van deze tijd werden in Nederland op vlak van personeel, middelen, gebouwen en materiële uitrusting verregaande bevoegdheden toegekend aan de gerechtelijke organisaties. Landelijk worden nog slechts enkele taken in verband met het beheer van de gerechtelijke organisaties opgenomen. De landelijke aanpak bestaat er in bij te dragen tot de ontwikkeling van uniforme systemen met betrekking tot bijvoorbeeld informatica, aanwerving en opleiding van magistraten. Opvallend is dat, hoewel in Nederland de gerechtelijke organisaties verregaand gedecentraliseerd zijn, de gerechtskosten niet zijn overgedragen aan de gerechtelijke organisaties79 . 78

BROMMET, E., Van rechterlijke macht naar rechterlijke organisatie – kroniek van achttien jaar verandering, Den Haag, Ministerie van Justitie, 2002, 207p. 79 Wet van 6 december 2001 tot wijziging van de wet op de rechterlijke organisatie, de wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren en enkele andere wetten in verband met de modernisering van de organisatie en de instelling van een bestuur bij de gerechten (wet organisatie en bestuur gerechten 27.181), Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden 582, 18 december 2001.

210

Doorheen deze evolutie is het collegiaal model ingeruild voor het duaal model. Waar aanvankelijk de parketten en rechtbanken gezamenlijk door één dienst op niveau van het arrondissement werden beheerd (collegiaal model), zijn de parketten en rechtbanken uiteindelijk elk hun eigen zaken gaan beheren (duaal model). De parketten en rechtbanken hebben immers een verschillende opdracht, zo is de redenering. Reeds van in het begin van de hervormingen is de schaalgrootte van de gerechtelijke organisaties meegenomen in de discussie over de verzelfstandiging ervan. In Nederland heeft men dan ook eerst de schaalgrootte aangepakt alvorens tot enige vorm van verzelfstandiging over te gaan. Hoewel de rechtbanken en parketten in Nederland momenteel in vergelijking met België een grote schaal hebben, worden verdere stappen naar schaalvergroting voorbereid. De zoektocht naar een aanvaardbare schaalgrootte lijkt een belangrijk aandachtspunt in de ontwikkeling naar gerechtelijke organisaties die voor hun eigen beheer instaan80 . De ‘administratieve manager’ in Nederland had aanvankelijk een vrij hoog profiel. De ‘administratieve manager’ moest immers rechtstreeks in discussie treden met de hoogste magistraten over het beheer van de middelen en het personeel. De ‘administratieve managers’ hebben bijgevolg een mandaat. Naar verloning moeten ze het wel met iets minder stellen dan de leidinggevende magistraten. Om tot deze ‘administratieve managers’ te komen is zowel intern als extern gerekruteerd. Steeds meer worden externen aangeworven. Veel aandacht wordt besteed aan de opleiding van de ‘administratieve managers’ maar zeker ook van de magistraat-leidinggevenden en daarvan begint men nu de vruchten te plukken. De functie van ‘administratieve manager’ is momenteel in evolutie. Deze evolutie is vooral zichtbaar in de rechtbanken. De functie van directeur bedrijfsvoering had een zeer belangrijke rol in het proces naar verzelfstandiging, doch deze functie lijkt momenteel aan belang te verliezen ten op zichte van de magistraatsectorvoorzitters en magistraat-voorzitters van de rechtbanken. Nu de magistraten steeds meer managementcapaciteiten ontwikkeld hebben, trekken zij steeds meer verantwoordelijkheid en zeggenschap over middelen en personeel naar zich toe. De ‘administratieve manager’ krijgt een meer ondersteunende rol81 . 80

BUDDENDIJK, H. & MOOIJEN, J., ‘Leerervaringen met veranderingsprocessen in Nederland en België’, in: DEPRÉ, R. & HONDEGHEM, A. (ed.), Management, bestuur en beleid in de rechterlijke organisatie, Brugge, die Keure, 2000, 207-237. 81 X, Basisfunctieprofiel Bestuurders Gerechten, Vastgesteld in de Algemene Presidentenvergadering van 10 december 2001 en in de bestuursvergadering van 17 januari 2002, Den Haag, Raad voor de Rechtspraak, 15p; GELDERLAND E., e.a., Functieprofielen Openbaar Ministerie, Den Haag, Col-

211

Samenvatting van het onderzoeksrapport

Frankrijk De rationalisering en modernisering van de administratie en het beheer van de rechtscolleges is in Frankrijk een langdurig en geleidelijk proces geweest. Als vanouds werd de administratie van de rechtbanken beheerd door de lokale besturen die elk hun eigen manier van werken hadden82 . Doordat er echter niet voldoende afstemmings-instrumenten aanwezig waren, werd van het decentralisatie-model afgestapt. De voorgeschiedenis van de beheerstructuren van de Franse justitie heeft geleerd dat verzelfstandiging maar kan als er ook meer en nieuwe sturingsinstrumenten voorzien worden83 . Nadat orde op zaken gesteld werd door schaalvergroting, rationelere organisaties, verambtelijken van de griffiers, oprichting van een school voor griffiers – kortom professionalisering – worden nu in Frankrijk via de tussenstap van deconcentratie voorzichtig terug stappen gezet naar decentralisatie. In 1996 werd de Service Administratif Régional (SAR) opgericht in elk ressort van het hof van beroep. De SAR heeft de opdracht om de korpschefs bij te staan in het domein van: • de begroting en financiën, • de informatica, • het beheer van de human resources, • de opleiding van het personeel en • het beheer van de uitrusting en de gebouwen. De SAR wordt daarenboven belast met de coördinatie van het administratief en financieel beheer van het ressort en de rechtcolleges die er deel van uitmaken. Er is een ‘administratieve manager’, coördinator genoemd, die de SAR leidt. Deze coördinator is de hiërarchische chef van het personeel van de dienst. Hij/zij staat zelf onder het gezag van de eerste voorzitter én van de procureur-generaal lege van Procureurs-generaal, 2004, 300p. 82 JEAN, J.P., ‘Justice quels modes d’administration et d’évaluation pour un service public complexe qui doit rendre des décisions en toute indépendance’, in : FABRI, M. & LANGBROEK, P.M., The challenge for juridicial systems, Amsterdam, IOS Press, 2000, 49. 83 BOUCKAERT, G., VERHOEST, K & WOUTERS, A., Van effectiviteit van coördinatie naar coördinatie van effectiviteit, Brugge, die Keure, 2000, 134p.

212

van het ressort. De coördinator is een hoofdgriffier, behalve in Parijs en Rennes waar het magistraten zijn. De aangestelde coördinatoren moeten een speciale opleiding volgen aan de “Ecole nationale des greffes” om hun kennis van organisatie en administratief beheer bij te werken. Naast de coördonnator krijgen de korpschefs de mogelijkheid om onder de magistraten van het hof van beroep een secretaris-generaal aan te stellen die hen bijstaat bij beheersaangelegenheden. Deze magistraat zal in geen enkel geval afhangen van de coördinator van de SAR84 . Op het niveau van de gerechtelijke arrondissementen wordt alles gecoördineerd door een ‘cellule de gestion’. Deze cel ondersteunt de diverse rechtsinstellingen van het arrondissement en geeft deskundig advies. De cel voert ook de boekhouding uit van elke gerechtsinstelling en is de enige instantie die met de SAR communiceert. De personeelsbezetting van deze beheerscellen is dan ook in de meeste gevallen beperkt tot één persoon van universitair denk- en werkniveau85 . In Frankrijk is de schaalgrootte van de rechtbanken te klein en te veel verschillend. Bijgevolg is er een enorme versnippering van de middelen en onderbezetting. Dit heeft geleid tot een schaalvergroting op het niveau van het ressort. Een belangrijk kenmerk van het Franse systeem is de gezamenlijke en collegiale beheersverantwoordelijkheid van de eerste voorzitter en procureur-generaal op het ressort en van de voorzitter en de procureur op niveau van de “tribunal de grande instance”. Alhoewel het goed functioneren van een collegiaal model ook afhangt van de personen en hun wederzijds vertrouwen, zijn er duidelijk problemen. Sinds 1 januari 2006 met de verplichte toepassing van de nieuwe financiewet LOLF (Loi Organique relative au Loi de Finances van 2001) worden de eerste voorzitter en procureur-generaal van de hoven van beroep, tweede ordonnateur86 . Dit wil zeggen dat niet langer de préfet maar beide korpschefs gezamenlijk de betalingsopdrachten moeten ondertekenen. Beide korpschefs krijgen dus zelf verantwoordelijkheid over de uitgaven. Dit collegiale model komt nu echter onder druk te staan. De conferentie van de eerste voorzitters van de hoven van beroep87 en een belangrijke senaatscommissie88 spraken zich uit voor een scheiding tussen zetel 84

Loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et les régions. X, Quelle métiers pour quelle justice?, Sénat, Paris, 2002, 548p. 86 X, Mission d’évaluation des services administratifs régionaux, Inspection générale des Services judiciaires (I.G.S.J.), Paris, 2003, 3. 87 X, Conférence nationale des premiers présidents, X, Paris, 2 juni 2005. 88 X, Quelle métiers pour quelle justice?, Sénat, Paris, 2002, 548p. 85

213

Samenvatting van het onderzoeksrapport en parket. De scheiding tussen opsporen en vervolging aan de ene kant en rechtspreken aan de andere kant moet immers doorgetrokken worden in de uitvoering van de begroting.

Het themisplan: een combinatie van het Nederlandse en Franse model Betreffende het ontwikkelen van meer autonomie op het niveau van de gerechtelijke organisaties bestaan verschillende modellen, met echter twee extremen. Ofwel doen de magistraten zelf het beheer van de administratieve procedures inzake budget, middelen en gebouwen. Ofwel beperken zij zich tot het beheer van de kerntaak van de rechterlijke macht nl. opsporen, vervolgen en vonnissen maken, en wordt het beheer gedaan door een administratieve manager. In Amerika is een “court manager” verantwoordelijk voor de administratieve procedures zoals personeel, budget, onderhoud,. . . en een voorzitter-magistraat verantwoordelijk voor het beheer van de kerntaak. Het Amerikaanse systeem stelt “let the judge juge”89 . In het Nederlandse systeem wordt integraal management toegepast. In Nederland zijn de verantwoordelijken van de gerechtelijke organisaties zowel verantwoordelijk voor het gerechtelijke beheer als voor het administratief beheer. Vooralsnog is Nederland het enige land waar integraal management in de gerechten toegepast wordt. Het Franse systeem is een tussenmodel. De Franse oplossing lijkt op de Nederlandse constructie uit de jaren tachtig met de gewestelijke Directeur Gerechtelijke Organisatie (DGO). Het is een centralisatie van de dienstverlening op het niveau van de gerechtelijk arrondissementen, onder leiding van een directeur, los van de gerechten maar ten dienste van de rechtbanken, kantongerechten en parketten. De rechtbankvoorzitter kan zo niet verantwoordelijk gesteld worden voor zijn resultaten vermits niet hij maar de DGO verantwoordelijk is voor het beheer van de middelen. In het Franse systeem wordt het arrondissement het ressort en de DGO de SAR. Frankrijk blijft zo, ondanks de doorgedreven deconcentratie, in feite toch een centraal systeem gestuurd vanuit het ministerie van Justitie. Het lijkt er op dat het Themisplan90 een combinatie gemaakt heeft van het CHAMELIN, N.C., (1977). The court administration concept let the judges judge in Shananhan D.T., The administration of justice systems, Holbrook Press, Boston, 240-254. 90 ONKELINX, L., Themisplan – Hervorming van de gerechtelijke organisatie, Brussel, FOD Justitie, 24 augustus 2005, 22p. ONKELINX, L., Themisplan – Hervorming van de gerechtelijke organisatie: oprichtingsnota, Brussel, FOD Justitie, 10 maart 2006, 38p. 89

214

Franse en Nederlandse systeem. Doordat men daarbij rekening gehouden heeft met het advies van de Belgische Hoge Raad voor de Justitie is een heel particuliere constructie gemaakt. Een aantal zaken heeft men geleerd uit het buitenland. In Frankrijk heeft men bijvoorbeeld inspiratie opgedaan uit de constructie van de SAR om de beheersbureaus uit te tekenen91 . In Nederland is een gerechtsbestuur binnen een rechtbank zowel verantwoordelijk voor het beleid als het beheer van de organisatie (integraal management). De gerechten worden mee ondersteund door een gerechtsbestuur waar de magistraten samen met een hoog gekwalificeerde administratieve manager deel van uitmaken92 . De directiecomités en arrondissementscolleges tonen veel gelijkenis met deze gerechtsbesturen. Van het advies van de Hoge Raad voor de Justitie heeft men onthouden dat er gekozen is voor een directoraat-generaal onder leiding van een magistraat die de eindverantwoordelijke is93 . Een aantal zaken heeft men echter (nog) niet overgenomen uit het buitenland. Ten eerste wordt in het buitenland het beleid en beheer in één hand gelegd. Met de invoering van het beheersbureau heeft men in België in het kader van het Themisplan echter slechts het beleid en een gedeelte van het beheer ondergebracht in directiecomités en arrondissementscolleges. Eenheid van beleid en beheer zijn ontnomen aan het beheersbureau. Ten tweede heeft men, in tegenstelling tot het buitenland, de korpschefs niet geresponsabiliseerd. Het beheer komt niet toe aan de korpschefs wel aan de directiecomités en arrondissementscolleges. Dit zijn fundamentele keuzes die in het Themisplan reeds genomen zijn. Een eerste stap naar deconcentratie is gezet. Het einddoel van deze beweging is minder expliciet geformuleerd. Doch, voortgaand op de eerste stap lijkt verdere decentralisatie naar integraal management logisch. Dit betekent ook dat er niet gekozen is voor het Amerikaanse systeem waar het adagium luidt “let the judges judge”. De magistraten-korpschefs spelen een belangrijke rol bij het beheer van de gerechtelijke organisaties. Deze les dient meegenomen te worden bij het uitwerken van functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de nieuwe beheersfuncties die in het kader van het Themisplan gecreëerd worden. 91 X, Circulaire van 30 mei 2005, Préparation des budgets opérationnels de programme pour 2006, Paris, Ministère de Justice, 2005. 92 RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK, Agenda van de Rechtspraak 2005-2008, Den Haag, Raad voor de Rechtspraak, 2004, 33p. 93 HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE, Advies over de oriëntatienota voor de hervorming van de gerechtelijke organisatie, het “Themisplan”, Brussel, Hoge Raad voor de Justitie, 28 november 2005, 18p.

215

Samenvatting van het onderzoeksrapport

De positie van de ‘administratieve manager’ in de context van het Themisplan In het kader van het Themisplan is een aanzet gegeven tot modernisering van de rechterlijke organisatie door verzelfstandiging. Hierbij werd ook de functie van ‘administratieve manager’ in het leven geroepen. Weliswaar wordt de functie van ‘administratieve manager’ ingevuld door een viertal nieuwe beheersfuncties: • een directeur-generaal van het beheersbureau • een directeur HR • een directeur budget & controle • een chef van de griffies De drie eerste functies situeren zich binnen het beheersbureau op het niveau van het ressort. De chef van de griffies situeert zich op het niveau van het arrondissement. Hij/zij adviseert en ondersteunt de directiecomités en arrondissementscolleges van de zetel. De moeilijkheid is deze functies concreter in te vullen. De tekst van het Themisplan heeft deze functies niet concreet ingevuld. Het is zelfs zo dat het Themisplan in dit verband onduidelijkheden creëert en tegenstrijdige verwachtingen vervat. We moeten vaststellen dat een aantal van de gemaakte keuzes in het Themisplan moeilijk te verdedigen zijn, wil men de logica van enkele wetenschappelijke bevindingen volgen en wil men de modernisering van het justitieel apparaat door verzelfstandiging vooruit helpen.

Onduidelijkheden in verband met de context in het Themisplan ten aanzien van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties Het Themisplan past in een algemene tendens om ook in de werking van de rechterlijke orde meer management en beleid door te voeren onder de vorm van deconcentratie-decentralisatie waardoor in een geleidelijk proces het beheer overgedragen wordt van de FOD justitie naar de rechtscolleges. Het Themisplan wenst duidelijk een eerste stap te zetten naar meer autonomie voor de lokale gerechtelijke organisaties. Over de te volgen weg om tot meer autonomie te komen voor de gerechtelijke organisaties is minder duidelijkheid.

216

In het Themisplan heeft men het beheer niet gesitueerd op het niveau van de korpschef maar op een intermediair niveau namelijk het ressort en in mindere mate op het arrondissementeel niveau. De belangrijkste beleids- en beslissingsorganen zijn de vier soorten directiecomités (ressort-arrondissement en parketzetel) die onder de leiding staan van een voorzitter-magistraat. De administratie die het beheer van de middelen (financiën, personeel, onderhoud gebouw, gerechtskosten) verzorgt, is het beheersbureau dat gesitueerd is op het ressortniveau en werkt voor de vier soorten directiecomités en de arrondissementscolleges. Het beheersbureau maakt deel uit van alle directiecomités en arrondissementscolleges maar met adviserende stem. Het beheersbureau zelf staat hiërarchisch los van de directiecomités als een soort onafhankelijke administratie onder gezag van een directeur-generaal-magistraat. De directeurs ‘HR’ en ‘Budget & controle’ staan volgens het themisplan onder het functioneel gezag van de directeur-generaal-magistraat, hoofd van het beheersbureau, en hangen hiërarchisch af van de directeur-generaal van de rechterlijke organisatie van de FOD justitie. De directeur-generaal-magistraat heeft dus een “zwevende functie”. Het is niet duidelijk of hij/zij totaal onafhankelijk is of onder gezag staat van de FOD Justitie.

Tegenovergestelde verwachtingen ten aanzien van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties Naast de onduidelijkheid van het doel en de positie van (de functies binnen) het beheersbureau worden er tegenovergestelde verwachtingen gesteld aan het beheersbureau. Enerzijds wantrouwen de minister van begroting en de inspectie van financiën de overdracht van budgetbevoegdheden aan directiecomités onder leiding van magistraten die geen ervaring hebben met budgettair beheer. Waarschijnlijk wil zowel de minister van justitie als deze van begroting de uitvoering van de begroting onder controle houden. Vandaar het belang van de functie van directeur ‘budget en controle’ die als een soort van inspecteur van financiën en regeringscommissaris waakt over de rechtmatigheid, de opportuniteit en de kredietoverschrijding van de directiecomités. In de filosofie van Themis werkt het beheersbureau dan ook op afstand van lokale gerechtelijke organisaties om op een rationele, objectieve manier de middelen te beheren. Anderzijds zien de huidige korpschefs het beheersbureau als een uitbreiding van de pilootprojecten waar de HR-adviseurs de eerste voorzitter bijstaan in zijn managementtaak. Ze verwach-

217

Samenvatting van het onderzoeksrapport ten van de nieuwe functies in het bijzonder een ondersteuning. Het probleem is wel dat in de nieuwe structuur het beheersbureau los staat van de bestaande rechtbanken en parketten en ook los van de directiecomités. Het beheersbureau zit dus tussen twee vuren: aan de ene kant verwachten de korpschefs en directiecomités advies en ondersteuning en aan de andere kant verwachten de minister van begroting en de inspectie van financiën dat het beheersbureau een sterk controlerende functie heeft op de uitgaven van het ressort. Het beheersbureau en de directeurs moeten dus conflicterende doelstellingen nastreven nl. advies en ondersteuning (expertise-centrum) verstrekken én eerder een controlerende opdracht vervullen. Beide opdrachten zijn echter moeilijk te verenigen in één dienst of functie. Daarbij stelt zich een bijkomende vraag. Als het beheersbureau de opdracht heeft de gerechtelijke autoriteiten te ondersteunen inzake het beheer van de jurisdicties (begroting, financiën, Human Resource, onderhoud gebouwen,. . . ), betekent dit dan dat in de jurisdicties deze taken blijven bestaan of zal het beheersbureau deze taken van beheer en administratie zelf vervullen. Met andere woorden, is het beheerbureau eerder een kenniscentrum op professioneel niveau of eerder een uitvoerende administratie waar ondermeer de boekhouding wordt bijgehouden en facturen betaald worden van de verschillende gerechtelijke organisaties? Ook dient er duidelijkheid te zijn over deze verwachting ten aanzien van het beheersbureau, wil men functieprofielen en competentieprofielen uitwerken die steek houden. Er blijven dus een aantal onduidelijkheden en onzekerheden die het uittekenen van het profiel van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties bemoeilijken. Tijdens de geplande pilootprojecten zullen deze onduidelijkheden moeten onderzocht en weggewerkt worden94 .

Functiebeschrijvingen en competentieprofielen van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties In opdracht van het Federaal Wetenschapsbeleid voerde een onderzoeksteam van het Instituut voor de Overheid van de K.U.Leuven een onderzoek uit naar het 94 PLESSERS, J., DEPRE, R. & HONDEGHEM, A., Tussentijds onderzoeksrapport – profiel van de administratieve manager in de context van verzelfstandiging binnen justitie, Instituut voor de Overheid K.U.Leuven, 28 juni 2006, 115p.

218

“profiel van de ‘administratieve manager’ in de context van verzelfstandiging binnen justitie (1 oktober 2005 – 31 augustus 2006)”. Dit onderzoek had tot doel functiebeschrijvingen en competentieprofielen op te stellen van nieuwe beheersfuncties die in België zouden geïntroduceerd worden ter modernisering door verzelfstandiging van de gerechtelijke organisaties. Rekeninghoudend met de onduidelijkheden in verband met de context in het Themisplan en met tegenovergestelde verwachtingen ten aanzien van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties heeft het onderzoeksteam functiebeschrijvingen en competentieprofielen opgesteld. Zij hebben hiervoor gebruik gemaakt van methodes als documentenanalyses, interviews met bevoorrechte getuigen en focusgroepen. We nemen deze functiebeschrijvingen en competentieprofielen niet op in dit artikel, doch bespreken hier enkele opties die het onderzoeksteam als rode draad doorheen de functiebeschrijvingen en competentieprofielen heeft doen lopen. Ten eerste is er de onduidelijkheid in verband met de context in het Themisplan ten aanzien van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties. De "zwevende functie"van de directeur-generaal van het beheersbureau is een zeer belangrijk probleem. Dit betekent dat deze functiehouder aan niemand verantwoording moet afleggen voor zijn/haar werkzaamheden. Betreffende deze problematiek zijn er enkele opties mogelijk. Een eerste optie is dat de directeur-generaal van het beheersbureau onder het gezag geplaatst wordt van de directiecomités ( Frankrijk). Doch er zijn per ressort te veel directiecomités om zo eenduidige gezagsverhoudingen te bekomen. Een tweede optie is dat de directeur-generaal van het beheersbureau onder het gezag van de Hoge Raad voor de Justitie en het College van Procureurs-generaal geplaatst wordt ( Nederland), doch deze instellingen hebben in België niet dezelfde finaliteit als in Nederland. Een derde optie is dat de directeur-generaal van het beheersbureau onder het gezag van de directeurgeneraal rechterlijke organisatie van de FOD justitie geplaatst wordt. Maar als deze functie dan wordt opgenomen door een magistraat, staat de magistraat volledig onder gezag van de uitvoerende macht wat indruist tegen de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht ten aanzien van de uitvoerende macht. Een vierde optie is dat de directeur-generaal van het beheersbureau onder het ’administratief ’ gezag van de directeur-generaal rechterlijke organisatie van de FOD justitie geplaatst wordt en onder het ‘operationele’ gezag van de moderniseringscommissie rechterlijke orde. Deze laatste optie lijkt de minst slechte en meest logische optie. Immers de moderniseringscommissie rechterlijke orde dient de hervormingen naar verzelfstandiging te sturen.

219

Samenvatting van het onderzoeksrapport Ten tweede is het belangrijk dat de ganse hervorming als hoofddoel heeft de effectiviteit en de efficiëntie van de rechtbanken en parketten te verbeteren. Deze effectiviteit en de resultaten zijn de verantwoordelijkheid van de korpschefs op alle echelons. Immers in de lijn van het Themisplan bevestigde de regering de korpschefs van de rechtbanken van eerste aanleg en beroep in hun nieuwe beheersverantwoordelijkheden95 . Dit betekent dat de hervorming als hoofddoel heeft de kerntaak van opsporen en vervolgen voor wat betreft het openbaar ministerie en rechtspreken voor wat betreft de zetel beter te vervullen door een betere professionele, vakkundige ondersteuning van de bedrijfsvoering. Ten derde betekent dit dat het beheersbureau in eerste instantie een belangrijke ondersteunende functie heeft. In deze ondersteunende opdracht kan men volgende taken situeren: • Ondersteunen van de beleids- en beheerscyclus o.a. door het mee uitwerken van prestatie-indictoren • Ondersteunen van de financiële cyclus (begroting, boekhouding, audit) • Zorgen voor een gepast HR-beleid • Ondersteunen van organisatie-ontwikkeling • ... Ten vierde dient een controlerende functie buiten de bevoegdheden van het beheersbureau gesitueerd te worden. Immers, een ondersteunende functie stoelt op een relatie van vertrouwen tussen het beheersbureau en de korpschefs. Als naast de adviserende en ondersteunende taken van het beheersbureau ook een controlefunctie bestaat, kan dit leiden tot wantrouwen. De in het Themisplan voorziene functie van controle op de wetmatigheid en de opportuniteit, dus een soort regeringscommissaris of inspecteur van financiën, komt dan in conflict met de ondersteunende functie. Het beheersbureau kan wel bijdragen tot de uitbouw van een systeem van interne controle doch externe controle dient verzorgd te worden door een andere instantie dan het beheersbureau. In afwachting van een systeem van interne controle kunnen zowel de FOD begroting en de FOD justitie belangrijke ondersteuning geven bij de pilootprojecten. ONKELINX, L., Themisplan – Hervorming van de gerechtelijke organisatie: oprichtingsnota, Brussel, FOD Justitie, 10 maart 2006, 7. 95

220

Ten vijfde heeft het beheersbureau een verantwoordelijkheid om zelf diensten, waarvoor een grotere schaal dan de huidige rechtscolleges wenselijk is, efficiënt te organiseren. Geleidelijk aan zullen zo meer en meer bevoegdheden gedecentraliseerd worden en de nodige capaciteit en kennis opgebouwd worden. Dit proces zal duidelijk moeten begeleid worden. Dit is een belangrijke taak voor het beheersbureau, het directoraat-generaal rechterlijke orde en de op te richten commissie voor de modernisering van de gerechtelijke organisatie96 .

Ontwikkelen van “as is” naar “to be” Als we willen evolueren van een situatie “as is”, waarin het beheer van de gerechtelijke organisaties door de centrale administratie van het ministerie gedaan wordt, naar een situatie “to be”, waarin de gerechtelijke organisaties een belangrijk deel van het beheer zelf afhandelen, is er nog een lange weg af te leggen. De reden hiervoor is tweeërlei. Een eerste reden is dat het Belgische landschap van gerechtelijke organisaties een groot aantal gerechtelijke organisaties telt, nl. 360 waarvan de meerderheid van de zetel (300) en een minderheid van het openbaar ministerie (60) is. De schaalgrootte van deze gerechtelijke organisaties verschilt naar soort (vb. arbeidsrechtbank, parket-generaal,. . . ), maar binnen eenzelfde soort van gerechtelijke organisaties zijn er ook grote verschillen. We kunnen wel enkele algemene vaststellingen doen. Zo stelden we vast dat een rechtbank gemiddeld bestaat uit 1 tot 48 magistraten en een parket uit gemiddeld 4 tot 21 magistraten. De organisaties met het grootste gemiddelde aantal magistraten bevinden zich in de zittende magistratuur op het niveau van het hof van beroep, dubbel zoveel als op een rechtbank van eerste aanleg. Deze laatste rechtbanken zijn naar grootte vergelijkbaar met de parketten en parketten-generaal die gemiddeld bestaan uit een 20-tal magistraten. Andere rechtbanken en parketten zijn beduidend kleiner. Een vredegerecht bestaat per definitie uit één vrederechter. In het algemeen dient men per magistraat gemiddeld bijna 4 niet-magistraten te rekenen97 . 96

Ibid., 115p. PLESSERS, J., DEPRE, R. & HONDEGHEM, A., Tussentijds onderzoeksrapport – profiel van de administratieve manager in de context van verzelfstandiging binnen justitie, Instituut voor de Overheid K.U.Leuven, 28 maart 2006, 94p. 97

221

Samenvatting van het onderzoeksrapport De variabele schaalgrootte van de gerechtelijke organisaties maakt het moderniseringsproces door verzelfstandiging zeer moeilijk. Een tweede reden waarom er nog een lange weg dient afgelegd te worden naar decentralisatie is dat er binnen de gerechtelijke organisaties alsnog te weinig professionele capaciteit aanwezig is over het beheer van middelen en personeel. De invoering van nieuwe beheersfuncties in het Belgische apparaat betekent een grote stimulans om de nodige capaciteit te voorzien. Enerzijds kan capaciteit gegenereerd worden door het aanwerven van (externe) professionals op het vlak van de bedrijfsvoering maar anderzijds ook door het klaarstomen van interne (kandidaat-)leidinggevenden om op het vlak van deze beheersaspecten – op zijn minst – te kunnen meepraten. Een moeilijke opdracht zal zijn de interne (kandidaat-)leidinggevenden, die mee verantwoordelijkheid zullen krijgen in het beheer van de organisatie, kennis van zaken bij te brengen van de beheersaspecten van hun organisatie. We kijken even naar de doelgroep van de huidige leidinggevenden. We onderscheiden leidinggevende hoofdgriffiers/hoofdsecretarissen én leidinggevende magistraat-korpschefs. In totaal zijn er 356 hoofdgriffiers/hoofdsecretarissen. Ongeveer 1/3 van deze hoofdgriffiers/hoofdsecretarissen is vrouw terwijl in totaal 2/3 van de personeelsleden vrouw is. Blijklaar geldt hoe lager het niveau, hoe hoger het aantal vrouwen. Voorts blijken alle leidinggevenden van de gerechtelijke organisaties statutair. De leidinggevende zijn gemiddeld ouder dan 50 jaar. Van het totaal aantal hoofdgriffiers / hoofdsecretarissen hebben 3.5 een universitair diploma waarvan 2 een diploma in de rechten. Tenslotte heeft 6 van de leidinggevenden binnen de administratie van de gerechtelijke organisaties een managementopleiding gevolgd. Wat betreft de magistraat-korpschefs stellen we vast dat de gerechtelijke organisaties in totaal 324 korpschefs, de 187 vrederechters meegerekend, tellen. Van het totaal aantal magistraten is 65 rechter en 35 parketmagistraat. Het merendeel van deze magistraten werkt op het niveau van het arrondissement. Van het totaal aantal magistraten zijn er juist iets meer mannen dan vrouwen. Dit verschil is veel groter als we alleen kijken naar de magistraat-korpschefs. Het verschil wordt ook groter naargelang we ons op een hoger gerechtelijk niveau bevinden. Van het totaal aantal magistraten bedraagt de gemiddelde leeftijd 47 jaar. De gemiddelde leeftijd van de korpschef is 54 jaar. 26 of 1/4 van de magistraten heeft reeds een managementopleiding gevolgd98 . 98

222

Ibid., 38-56.

De leidinggevenden hebben allen een lange ervaring als griffier, secretaris of magistraat. Buiten een elementaire managementopleiding, die zich vooral richt op het aanleren van sociale vaardigheden, zijn er geen instrumenten voorzien om de (kandidaat-)leidinggevenden binnen de gerechtelijke organisatie voor te bereiden op management- en beheersopdrachten die zich in het kader van het Themisplan aandienen. Ze zijn nooit opgeleid inzake deze beheersmateries. In de (reeds bestaande) functiebeschrijvingen en competentieprofielen van leidinggevenden zijn hieromtrent ook geen noodzakelijke competenties vooropgesteld99 . Van de korpschefs-magistraten, hoofdgriffiers en hoofdsecretarissen wordt in het kader van het Themisplan echter verwacht dat zij eindverantwoordelijkheid nemen aangaande belangrijke beheersaspecten van hun organisatie. In die zin lijkt het noodzakelijk dat, welke beslissingen ook genomen worden in de verdere concretisering van het Themisplan, meer management- en beheerscapaciteit in de gerechtelijke organisaties zal ontwikkeld worden. Zowel in Nederland als in Frankrijk worden veel inspanningen gedaan om deze capaciteit te ontwikkelen. Het lijkt aan te raden ook in België te investeren in opleiding zodat (kandidaat-) leidinggevenden er op voorbereid kunnen worden om bepaalde bevoegdheden in eigen beheer te doen.

99

Zie ondermeer: wet van 22 december 1998 tot wijziging van sommige bepalingen van deel II van het Gerechtelijk Wetboek met betrekking tot de Hoge Raad voor de Justitie, de benoeming en aanwijzing van magistraten en tot invoering van een evaluatiesysteem, B.S. 2 februari 1999. Hoge Raad voor de Justitie, Standaardprofielen voor de functies van korpschef, B.S. 16 september 2000, 31485.

223

Bijlage B

Résumé de l’étude Introduction On observe dans la gestion actuelle des services publics une tendance marquée à l’« autonomisation » c.à.d. un processus de décentralisation et de déconcentration de la gestion à des unités autonomes avec des compétences propres.. Cela signifie que la mise en IJuvre de la politique n’est plus assurée au sein du ministère, mais bien au sein d’agences qui jouissent d’une certaine autonomie et sont dirigées par des managers (responsables). En d’autres termes, il s’agit de séparer l’élaboration de la politique de sa mise en oeuvre. Dans le monde judiciaire également, on préconise une plus grande autonomie de gestion des parquets et tribunaux. Cela pourrait impliquer que le chef de corps se voie attribuer davantage de compétences quant aux moyens à mettre en IJuvre dans un cadre de responsabilité déterminé100 . Ces compétences appartiennent jusqu’à présent aux différents services du ministère de la justice. Dans un premier temps, nous étudierons le processus d’autonomisation des organisations judiciaires aux Pays-Bas et en France. Nous nous intéresserons plus particulièrement à la position du « manager administratif » en charge de la gestion des organisations judiciaires. Dans un deuxième temps, nous dépeindrons la fonction du « manager administratif », telle qu’elle a été imaginée dans le cadre du Plan Thémis belge. Nous formulerons ensuite quelques conseils quant au contenu 100

DEPRÉ R. & PLESSERS, J., « Een trend naar verzelfstandiging van de gerechten : wat kan België leren van zijn buurlanden ? », in : DEPRÉ R., PLESSERS, J., HONDEGHEM, A. (éd.), Managementhervormingen in justitie. Van internationale ontwikkelingen tot dagelijkse praktijk, Bruges, die Keure, 2005, 45-66.

225

Résumé de l’étude de ces nouvelles fonctions de gestion créées au sein de l’appareil judiciaire. Enfin, nous donnerons l’impulsion nécessaire afin d’évoluer d’une situation « as is » vers une situation « to be ».

Les Pays-Bas et la France pour modèles Dans ce chapitre, nous passerons en revue plusieurs caractéristiques essentielles du processus d’autonomisation aux Pays-Bas et en France. Premièrement, nous déterminerons depuis combien de temps ce processus est en marche (le « quand ») et quels services il concerne (le « quoi »). Deuxièmement, nous nous intéresserons à la façon dont l’autonomisation est opérée (le « comment »), à savoir comment la problématique de la taille de l’organisation a été abordée et si la gestion est inspirée d’un modèle dual ou d’un modèle collégial. Troisièmement et dernièrement, nous nous pencherons sur la fonction du « manager administratif » en charge de la gestion des organisations judiciaires.

Pays-Bas Aux Pays-Bas, l’appareil judiciaire a évolué d’une direction centralisée par le Ministère de la Justice vers une gestion intégrale par l’organisation judiciaire ellemême. Gestion intégrale signifie que la politique et la gestion de toutes les ressources sont aux mains de l’administration responsable des parquets et tribunaux elle-même. Cette révolution a duré vingt ans. Il fallait en effet que les tribunaux et parquets acquièrent des connaissances dans les domaines de la politique et de la gestion101 . Au fil du temps, des compétences étendues ont été confiées aux organisations judiciaires néerlandaises dans les domaines du personnel, des moyens matériels, des bâtiments et de l’équipement matériel. Seules quelques tâches concernant la gestion des organisations judiciaires sont aujourd’hui encore assumées au niveau central. L’approche des autorités nationales consiste à contribuer au développement de systèmes uniformes, notamment dans les domaines de l’informatique, du recrutement et de la formation des magistrats. On notera également, que bien que les organisations judiciaires néerlandaises soient hautement décentralisées, 101

BROMMET, E., Van rechterlijke macht naar rechterlijke organisatie – kroniek van achttien jaar verandering, Den Haag (La Haye), Ministère de la Justice, 2002, 207p.

226

les frais de justice n’ont pas été transférés aux organisations judiciaires102 . Au cours de cette évolution, le modèle collégial a fait place au modèle dual. Alors qu’au départ, les parquets et tribunaux étaient gérés conjointement par un service unique au niveau de l’arrondissement (modèle collégial), les parquets et tribunaux gèrent aujourd’hui chacun leurs propres affaires (modèle dual). Le raisonnement étant que les parquets et tribunaux remplissent en effet une mission différente. Dès le début des réformes, la taille des organisations judiciaires a été prise en compte dans le débat sur l’autonomisation desdites organisations. Les Pays-Bas ont ainsi réglé le problème de la taille avant de procéder à une forme quelconque d’autonomisation. Bien que les tribunaux et parquets aux Pays-Bas soient actuellement de taille plus importante qu’en Belgique, un nouvel élargissement d’échelle est en préparation. La recherche d’une taille acceptable semble être une priorité dans le développement d’organisations judiciaires en charge de leur propre gestion103 . Aux Pays-Bas, l’« administrative manager » (manager administratif) avait initialement un profil relativement élevé. L’« administrative manager » devait en effet traiter directement avec les magistrats supérieurs à propos de la gestion des ressources et du personnel. L’« administrative manager » exerce par conséquent sa fonction dans le cadre d’un mandat. La rémunération de l’« administrative manager » est toutefois quelque peu inférieure à celle des « magistrats dirigeants ». Les « administrative managers » sont recrutés tant en interne qu’en externe, même si la tendance est au recrutement en externe. Une attention particulière est accordée à la formation des « administrative managers », mais aussi à celle des « magistrats dirigeants », et cette politique commence à porter ses fruits. La fonction d’« administrative manager » subit actuellement une évolution. Cette évolution est essentiellement perceptible au niveau des tribunaux. Si la fonction a occupé une place très importante dans le processus d’autonomisation, elle semble aujourd’hui perdre de son importance au profit des fonctions de « magis102

Wet van 6 december 2001 tot wijziging van de wet op de rechterlijke organisatie, de wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren en enkele andere wetten in verband met de modernisering van de organisatie en de instelling van een bestuur bij de gerechten (loi relative à l’organisation et à l’administration des juridictions 27.181), Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden 582, 18 décembre 2001. 103 BUDDENDIJK, H. & MOOIJEN, J., « Leerervaringen met veranderingsprocessen in Nederland en België », in : DEPRÉ, R. & HONDEGHEM, A. (éd.), Management, bestuur en beleid in de rechterlijke organisatie, Bruges, die Keure, 2000, 207-237.

227

Résumé de l’étude trats – présidents de section » et de « magistrats – présidents » des tribunaux. A présent que les magistrats ont acquis des capacités toujours plus étendues en matière de management, ils acquièrent une responsabilité et une autorité toujours plus grandes quant aux ressources et au personnel. Le rôle de l’« administrative manager » devient davantage un rôle de soutien104 .

France La rationalisation et la modernisation de l’administration et de la gestion des juridictions françaises se sont inscrites dans le cadre d’un processus long et progressif. De tout temps, la gestion des tribunaux a été assurée par les administrations locales qui avaient chacune leur propre façon de travailler105 . Compte tenu de l’insuffisance d’instruments de coordination, le modèle de décentralisation a toutefois été abandonné. L’histoire des structures de gestion de la justice française a appris à la France qu’une modernisation n’était possible qu’à condition de prévoir des instruments de pilotage plus nombreux et nouveaux106 . Après avoir mis de l’ordre dans ses affaires par un élargissement d’échelle, une rationalisation de ses organisations, la fonctionnarisation des greffiers, la création d’une école des greffes — bref par une professionnalisation de l’organisation judiciaire — la France s’engage à nouveau avec prudence dans la voie de la décentralisation, via l’étape intermédiaire de la déconcentration. En 1996, un Service Administratif Régional (SAR) est institué dans chaque ressort de la cour d’appel. Le SAR a pour mission d’assister les chefs de corps du ressort dans les domaines suivants : – budget et finances, – informatique, – gestion des ressources humaines, – formation du personnel, et 104 X, Basisfunctieprofiel Bestuurders Gerechten, Vastgesteld in de Algemene Presidentenvergadering van 10 december 2001 en in de bestuursvergadering van 17 januari 2002, Den Haag, (La Haye), Raad voor de Rechtspraak (Conseil de la Magistrature), 15p ; GELDERLAND E., e.a., Functieprofielen Openbaar Ministerie, Den Haag (La Haye), College van Procureurs-generaal (Collège des procureurs généraux), 2004, 300p. 105 JEAN, J.P., « Justice quels modes d’administration et d’évaluation pour un service public complexe qui doit rendre des décisions en toute indépendance », in : FABRI, M. & LANGBROEK, P.M., The challenge for juridicial systems, Amsterdam, IOS Press, 2000, 49. 106 BOUCKAERT, G., VERHOEST, K & WOUTERS, A., Van effectiviteit van coördinatie naar coördinatie van effectiviteit, Bruges, die Keure, 2000, 134 p.

228

– gestion de l’équipement et des bâtiments. Le SAR est en outre chargé de la coordination de la gestion administrative et financière du ressort et des juridictions qui en font partie. La direction du SAR est assurée par un « manager administratif », appelé coordinateur. Ce coordinateur est le supérieur hiérarchique du personnel du service. Il/elle est placé(e) sous l’autorité du premier président et du procureur général du ressort. Le coordinateur est un greffier en chef, sauf à Paris et à Rennes où les coordinateurs sont des magistrats. Les coordinateurs désignés doivent suivre une formation spéciale à l’« Ecole nationale des greffes » afin de parfaire leur connaissance de l’organisation et de la gestion administrative. Outre le coordinateur, les chefs de corps ont également la possibilité de désigner un secrétaire général parmi les magistrats de la cour d’appel qui les assistera dans les affaires relatives à la gestion. Ce magistrat ne peut en aucun cas dépendre du coordinateur du SAR107 . Au niveau des arrondissements judiciaires, tout est coordonné par une « cellule de gestion ». Cette cellule soutient les diverses institutions judiciaires de l’arrondissement et rend des avis experts. La cellule tient également la comptabilité de chaque institution judiciaire et est la seule instance à communiquer avec le SAR. L’effectif de personnel de ces cellules de gestion est dès lors le plus souvent limité à une personne de niveau intellectuel et opérationnel universitaire108 . En France, les tribunaux étaient de tailles très variées et dans l’ensemble insuffisantes. La dispersion des ressources y est dès lors considérable et l’effectif de personnel insuffisant. Il s’en a donc suivi un élargissement d’échelle au niveau du ressort en créant une structure intermédiaire (le SAR), sépareé des cours et tribunaux. Une caractéristique essentielle du système français est la responsabilité conjointe et collégiale en matière de gestion du premier président et du procureur général au niveau du ressort et du président et du procureur au niveau du « tribunal de grande instance » (la dyarchie). Bien que le bon fonctionnement d’un modèle collégial dépende également des personnes et de la confiance qu’elles ont les unes dans les autres, ce modèle pose certains problèmes. Depuis le 1er janvier 2006, date de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi de finances LOLF (Loi Organique relative à la Loi de Finances de 2001), le premier président et le procureur général près les cours d’appel ont été 107 108

Loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. X, Quels métiers pour quelle justice ?, Sénat, Paris, 2002, 548 p.

229

Résumé de l’étude nommés deuxième ordonnateur109 . Cela signifie que ce n’est plus le préfet mais bien les deux chefs de corps qui signent conjointement les ordres de paiement. Les deux chefs de corps se voient donc attribuer une responsabilité au niveau des dépenses. Ce modèle collégial est pourtant aujourd’hui sous pression. La conférence des premiers présidents près les cours d’appel110 et une importante commission sénatoriale111 se sont prononcées en faveur d’une séparation entre siège et parquet. La séparation entre investigations et poursuites, d’une part, et jugements, d’autre part, doit en effet être étendue à l’exécution du budget.

Le Plan Thémis : un mélange des modèles néerlandais et français Il existe, en vue de l’autonomisation des organisations judiciaires, différents modèles, avec toutefois deux extrêmes. Soit les magistrats se chargent eux-mêmes de la gestion des procédures administratives concernant le budget, les moyens matériels et les bâtiments. Soit ils se limitent à la gestion de la mission clé du pouvoir judiciaire, à savoir les investigations, les poursuites et les jugements, et confient la gestion proprement dite à un manager administratif. Aux Etats-Unis, un « court manager » est responsable des procédures administratives en matière de personnel, budget, entretien, etc., tandis qu’un président – magistrat est responsable de la gestion de la mission clé du pouvoir judiciaire. Le système américain est partisan du « let the judge juge »112 . Le système néerlandais, en revanche, prône la gestion intégrale. Aux PaysBas, les responsables des organisations judiciaires sont à la fois responsables de la gestion judiciaire et de la gestion administrative. Les Pays-Bas sont actuellement le seul pays à pratiquer la gestion intégrale dans les tribunaux. Le système français est un modèle intermédiaire. La solution française ressemble à la configuration néerlandaise des années quatre-vingts avec le directeur régional de l’organisation judiciaire (« Directeur Gerechtelijke Organisatie » ou « DGO »). Il y a décentralisation des services au niveau des arrondissements judiciaires, sous la direction d’un directeur, indépendant des tribunaux mais au service des tribunaux, tribunaux d’instance et parquets. Le président du tribunal ne 109

X, Mission d’évaluation des services administratifs régionaux, Inspection générale des Services judiciaires (I.G.S.J), Paris, 2003, 3. 110 X, Conférence nationale des premiers présidents, X, Paris, 2 juin 2005. 111 X, Quels métiers pour quelle justice ?, Sénat, Paris, 2002, 548 p. 112 CHAMELIN, N.C., (1977). The court administration concept let the judges judge in Shananhan D.T., The administration of justice systems, Holbrook Press, Boston, 240-254.

230

peut dès lors avoir la responsabilité de ses résultats, puisque ce n’est pas lui mais bien le directeur de l’organisation judiciaire qui est responsable des ressources. La France reste donc, en dépit d’une déconcentration poussée, un système centralisé dirigé depuis le Ministère de la Justice bien que le coordinateur du SAR depende des deux chefs de corps tandis que le D.G.O. néederlandais dépendait du ministère de la justice. Il semblerait que le Plan Thémis113 se soit inspiré des modèles français et néerlandais. Tenant compte de l’avis du Conseil supérieur belge de la Justice, il est en ressorti une construction très particulière. Les exemples étrangers ont servi de modèle. Le SAR français, par exemple, a inspiré la configuration des bureaux de gestion114 . Aux Pays-Bas, le comité directeur (« gerechtsbestuur ») d’un tribunal est à la fois responsable de la politique et de la gestion de l’organisation (gestion intégrale). Ces comités sont constitués de magistrats et d’un manager administratif hautement qualifié115 . Les comités de direction et collèges d’arrondissement dans le Plan « Thémis » présentent de nombreuses similitudes avec ces « gerechtsbesturen ». De l’avis du Conseil supérieur de la justice, on a retenu le choix d’un directeur général magistrat du bureau de gestion porteur de la responsabilité finale116 . Le système judiciaire belge n’a cependant pas copié entièrement les modèles étrangers. Premièrement, à l’étranger, la politique et la gestion sont entre les mains d’une seule et même personne. En Belgique, en revanche, lors de la création du bureau de gestion dans le cadre du Plan Thémis, seule la politique et une partie de la gestion ont été confiées aux comités de direction et aux collèges d’arrondissement. Le bureau de gestion a été privé du pouvoir de décider seul de la politique et de la gestion. Deuxièmement, contrairement aux modèles étrangers, les chefs de corps n’ont pas été responsabilisés. La gestion n’est en l’occurrence pas confiée aux chefs de corps, mais bien aux comités de direction et aux collèges d’arrondissement et au bureau de gestion situé a un échelon intermédiaire. 113 ONKELINX, L., Plan Thémis – Réforme de l’organisation judiciaire, Bruxelles, SPF Justice, 24 août 2005, 22 p. ONKELINX, L., Plan Thémis – Réforme de l’organisation judiciaire : note fondatrice, Bruxelles, SPF Justice, 10 mars 2006, 38 p. 114 X, Circulaire du 30 mai 2005, Préparation des budgets opérationnels de programme pour 2006, Paris, Ministère de la Justice, 2005. 115 RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK, Agenda van de Rechtspraak 2005-2008, Den Haag (La Haye), Raad voor de Rechtspraak (Conseil de la magistrature), 2004, 33 p. 116 CONSEIL SUPERIEUR DE LA JUSTICE, Avis sur la note d’orientation pour la réforme de l’organisation judiciaire, le « Plan Thémis », Bruxelles, Conseil supérieur de la justice, 28 novembre 2005, 18 p.

231

Résumé de l’étude Il s’agit là de choix fondamentaux qui ont déjà été posés dans le cadre du Plan Thémis. Le premier pas vers la déconcentration est fait. Le but final de cette évolution est toutefois formulé en termes moins explicites. Pourtant, si l’on poursuit dans la même voie, la décentralisation aboutissant à une gestion intégrale apparaît comme logique. Cela implique également de se désolidariser du modèle américain basé sur le principe du « let the judges judge ». Les magistrats – chefs de corps jouent un rôle important dans la gestion des organisations judiciaires. Il faut en tenir compte dans la rédaction des descriptions de fonctions et profils de compétences des nouvelles fonctions de gestion créées dans le cadre du Plan Thémis.

La position du « manager administratif » dans le contexte du Plan Thémis Le Plan Thémis a donné une impulsion à la modernisation de l’organisation judiciaire par son autonomisation. A cet égard, la fonction de « manager administratif » a également été créée. La fonction de « manager administratif » a par ailleurs été concrétisée par quatre nouvelles fonctions de gestion : – – – –

un directeur général du bureau de gestion un directeur Gestion Ressources Humaines un directeur Budget & Contrôle un chef des greffes

Les trois premières fonctions se situent au niveau du ressort, au sein du bureau de gestion. Le chef des greffes opère au niveau de l’arrondissement. Il/elle conseille et soutient les comités de direction et collèges d’arrondissement du siège. La difficulté consiste à déterminer le contenu concret de ces fonctions. Le Plan Thémis ne définit pas concrètement le contenu de ces fonctions. Le Plan Thémis soulève même certaines imprécisions à ce sujet et génère des attentes contraires. Force est également de constater que plusieurs des choix posés dans le Plan Thémis sont difficilement défendables si l’on suit la logique de certaines découvertes scientifiques et si l’on entend encourager la modernisation de l’appareil judiciaire par son autonomisation.

232

Imprécisions du Plan Thémis concernant le contenu des nouvelles fonctions de gestion envisagées Le Plan Thémis s’inscrit dans une tendance générale à introduire davantage de gestion et du management y compris dans le fonctionnement de l’ordre judiciaire, sous la forme d’une déconcentration – décentralisation qui consiste, par le biais d’un processus progressif, à transférer la gestion du SPF117 Justice vers les juridictions. Le Plan Thémis entend clairement être une première étape vers une plus grande autonomie des organisations judiciaires locales. La marche à suivre afin de parvenir à cette plus grande autonomie des organisations judiciaires est en revanche moins claire. Le Plan Thémis ne situe pas la gestion au niveau du chef de corps, mais bien à un niveau intermédiaire, à savoir au niveau du ressort et, dans une moindre mesure, au niveau de l’arrondissement. Les principaux organes politiques et décisionnels sont les quatre types de comités de direction (ressort – arrondissement et parquet – siège) placés sous la direction d’un président – magistrat. L’administration en charge de la gestion des ressources (finances, personnel, entretien des bâtiments, frais de justice) est le bureau de gestion du ressort qui travaille pour les quatre types de comités de direction et les collèges d’arrondissement. Le bureau de gestion fait partie de tous les comités de direction et collèges d’arrondissement où il a voix consultative. Le bureau de gestion proprement dit est hiérarchiquement indépendant des comités de direction et constitue une sorte d’administration indépendante sous l’autorité d’un directeur général – magistrat. Les directeurs « Gestion Ressources Humaines » et « Budget & Contrôle » sont, aux termes du Plan Thémis, placés sous l’autorité fonctionnelle du directeur général – magistrat à la tête du bureau de gestion et sous l’autorité hiérarchique du directeur général de l’organisation judiciaire du SPF Justice. Le directeur général – magistrat a donc une « fonction floue », en ce sens qu’il est impossible de dire avec certitude s’il/elle est totalement indépendant ou si il/elle relève de l’autorité du SPF Justice.

117

SPF ou Service public fédéral est le nouveau nom pour ministère depuis la réforme Copernic dans l’administration fédérale.

233

Résumé de l’étude

Attentes contraires à l’égard des nouvelles fonctions de gestion envisagées Outre un manque de clarté quant à l’objectif et à la position (des fonctions au sein) du bureau de gestion, on constate que des attentes contraires sont formulées à l’égard du bureau de gestion. D’une part, le Ministre du Budget et l’Inspection des Finances rechignent à céder des compétences budgétaires à des comités de direction placés sous la direction de magistrats qui n’ont aucune expérience en matière de gestion budgétaire. Le Ministre de la Justice et le Ministre du Budget entendent probablement garder l’exécution du budget sous contrôle. D’où l’importance de la fonction de directeur « Budget & Contrôle » qui veille, tel un inspecteur des finances ou encore un commissaire du gouvernement, à la légalité et à l’opportunité des décisions des comités de direction et au dépassement des crédits par les comités de direction. Dans la philosophie du Plan Thémis, le bureau de gestion opère dès lors à distance des organisations judiciaires locales afin d’assurer une gestion à la fois rationnelle et objective des moyens. D’autre part, les chefs de corps actuels voient dans le bureau de gestion le prolongement des projets pilotes dans le cadre desquels les conseillers HR assistent le premier président dans sa mission de gestion. Ils attendent avant tout des nouvelles fonctions un soutien professionnel dans le domaine de la gestion. Le problème est toutefois que, dans la nouvelle structure, le bureau de gestion est indépendant des tribunaux et parquets existants et aussi indépendant des comités de direction. Le bureau de gestion est donc pris entre deux feux : d’un côté, les chefs de corps et comités de direction attendent de lui un avis et un soutien, tandis que de l’autre, le Ministre du Budget et l’Inspection des Finances attendent de lui qu’il exerce un contrôle sérieux des dépenses du ressort. Le bureau de gestion et les directeurs doivent donc poursuivre des objectifs inconciliables, à savoir rendre des avis et offrir un soutien (centre d’expertise) et remplir une mission de contrôle. Ces deux missions sont toutefois difficilement compatibles dans le cadre d’un même service ou d’une même fonction. A cet égard se pose par ailleurs une autre question. Si le bureau de gestion a pour mission de soutenir les autorités judiciaires dans la gestion des juridictions (budget, finances, ressources humaines, entretien des bâtiments. . .), cela signifiet-il que ces tâches seront maintenues dans les juridictions ou au contraire que le bureau de gestion va assumer lui-même ces tâches de gestion et d’administration ? En d’autres termes, le bureau de gestion est-il plutôt un centre de connaissances

234

professionnel ou plutôt une administration exécutive où la comptabilité sera tenue et les factures payées pour les différentes organisations judiciaires ? Il convient également de préciser clairement ce que l’on attend du bureau de gestion si l’on veut rédiger des descriptions de fonctions et profils de compétences qui soient fondés. Il subsiste donc certaines imprécisions et incertitudes qui empêchent de définir le profil des nouvelles fonctions de gestion envisagées. Ces imprécisions devront être analysées et éliminées dans le cadre des projets pilotes prévus118 .

Descriptions de fonctions et profils de compétences des nouvelles fonctions de gestion envisagées Sur ordre de la Politique scientifique fédérale, une équipe de recherche de l’Instituut voor de Overheid de la K.U.Leuven a réalisé une étude sur le profil du « manager administratif » dans le contexte de la modernisation de la justice (1er octobre 2005 – 31 juillet 2006). Cette étude avait pour objectif d’établir les descriptions de fonctions et profils de compétences des nouvelles fonctions de gestion qui seraient introduites en Belgique afin de moderniser les organisations judiciaires par leur autonomisation. Compte tenu des imprécisions du Plan Thémis concernant le contenu de ces fonctions et des attentes contraires formulées à l’égard des nouvelles fonctions de gestion envisagées, l’équipe de recherche a rédigé des descriptions de fonctions et profils de compétences. Pour ce faire, l’équipe a eu recours à des méthodes telles que des analyses de documents, des entretiens avec des témoins privilégiés et des focusgroupes. Nous ne reprendrons pas ces descriptions de fonctions et profils de compétences dans le présent article, mais nous commenterons certaines options utilisées par l’équipe de recherche comme fil conducteur au travers des descriptions de fonctions et profils de compétences. Premièrement, il y a le manque de clarté du Plan Thémis concernant le contenu des nouvelles fonctions de gestion envisagées. La « fonction floue » du directeur général du bureau de gestion constitue un problème majeur, en ce sens que le titulaire de cette fonction ne doit répondre devant personne de ses travaux. Plusieurs options sont possibles en ce qui concerne cette problématique. Une première option consiste à placer le directeur général du bureau de gestion sous l’autorité des 118 PLESSERS, J., DEPRE, R. & HONDEGHEM, A., Tussentijds onderzoeksrapport – profiel van de administratieve manager in de context van verzelfstandiging binnen justitie, Instituut voor de Overheid (Institut de gestion publique), K.U.Leuven, 28 juin 2006, 115 p.

235

Résumé de l’étude comités de direction (cf. modèle français), mais il y a dans chaque ressort trop de comités de direction que pour pouvoir définir des relations d’autorité univoques. Une deuxième option consiste à placer le directeur général du bureau de gestion sous l’autorité du Conseil supérieur de la justice et du Collège des procureurs généraux (cf. modèle néerlandais), mais ces institutions n’ont pas en Belgique la même finalité qu’aux Pays-Bas. Une troisième option consiste à placer le directeur général du bureau de gestion sous l’autorité du directeur général de l’organisation judiciaire du SPF Justice, mais si cette fonction est exercée par un magistrat, ce magistrat sera entièrement placé sous l’autorité du pouvoir exécutif, ce qui est contraire à l’indépendance du pouvoir judiciaire par rapport au pouvoir exécutif. Une quatrième option consiste à placer le directeur général du bureau de gestion sous l’autorité « administrative » du directeur général de l’organisation judiciaire du SPF Justice et sous l’autorité « opérationnelle » de la commission de modernisation de l’ordre judiciaire. Cette dernière option apparaît comme la moins mauvaise et la plus logique. En effet, la commission de modernisation de l’ordre judiciaire doit orienter les réformes vers l’autonomisation. Deuxièmement, il importe que la réforme dans son ensemble aie pour objectif premier d’améliorer l’efficacité et l’efficience des tribunaux et parquets. Cette efficacité et les résultats qui en découlent relèvent de la responsabilité des chefs de corps à tous les échelons. En effet, dans le droit fil du Plan Thémis, le Gouvernement a confirmé les chefs de corps des juridictions d’instance et d’appel dans leurs nouvelles responsabilités en matière de gestion119 . Cela signifie que la réforme a pour objectif premier de mieux définir le contenu de la mission clé d’investigation et de poursuite du ministère public et de la mission clé de jugement du siège par un soutien plus professionnel et expert en matière de gestion. Troisièmement, cela signifie que le bureau de gestion exercera avant tout une importante fonction de soutien. Cette mission de soutien inclut notamment les tâches suivantes : – soutien du cycle d’action politique et de gestion, notamment en participant à l’élaboration d’indicateurs de performance – soutien du cycle financier (budget, comptabilité, audit) – garantie d’une politique de gestion des ressources humaines appropriée – soutien du développement de l’organisation – ... ONKELINX, L., Plan Thémis – Réforme de l’organisation judiciaire : note fondatrice, Bruxelles, SPF Justice, 10 mars 2006, 7. 119

236

Quatrièmement, une fonction de contrôle doit s’exercer en marge des compétences du bureau de gestion. En effet, une fonction de soutien repose sur une relation de confiance entre le bureau de gestion et les chefs de corps. L’existence d’une fonction de contrôle parallèle aux fonctions d’avis et de soutien peut être source de méfiance. La fonction de contrôle de la légalité et de l’opportunité, telle que prévue dans le Plan Thémis, exercée par une sorte de commissaire du gouvernement ou d’inspecteur des finances, est dès lors incompatible avec la fonction de soutien. Le bureau de gestion peut participer à l’élaboration d’un système de contrôle interne à condition que le contrôle externe soit assuré par une instance autre que le bureau de gestion. Dans l’attente d’un système de contrôle interne, le SPF Budget et le SPF Justice peuvent tous deux apporter un soutien important aux projets pilotes. Cinquièmement, le bureau de gestion a la responsabilité d’assurer personnellement l’organisation efficiente de services qui nécessitent d’être organisés à une échelle plus importante que les juridictions actuelles. Les compétences seront progressivement décentralisées et la capacité et la connaissance requises développées. Ce processus devra clairement être encadré. Cette tâche essentielle incombe au bureau de gestion, au directeur général de l’ordre judiciaire et à la future commission de modernisation de l’organisation judiciaire120 .

Evolution d’une situation « as is » vers une situation « to be » Si nous voulons évoluer d’une situation « as is », où la gestion des organisations judiciaires est assurée par l’administration centrale du Ministère, vers une situation « to be », où les organisations judiciaires assurent personnellement une part importante de la gestion, il y a encore un long chemin à parcourir et ce, pour une double raison. La première raison est que le paysage belge des organisations judiciaires compte un grand nombre d’organisations judiciaires, à savoir 360 dont la majorité relèvent du siège (300) et une minorité du ministère public (60). La taille de ces organisations judiciaires varie selon le type d’organisation (p. ex. tribunal du travail, parquet général. . .), mais les différences sont également importantes au sein d’un même type d’organisations judiciaires. Nous pouvons néanmoins formuler 120

Ibid., 115p.

237

Résumé de l’étude des constatations générales. Ainsi constate-t-on qu’un tribunal est constitué en moyenne de 1 à 48 magistrats et un parquet en moyenne de 4 à 21 magistrats. Les organisations au nombre moyen le plus élevé de magistrats relèvent de la magistrature assise de la cour d’appel, où les magistrats sont deux fois plus nombreux que dans un tribunal de première instance. Les tribunaux de première instance sont comparables, en termes de taille, aux parquets et aux parquets généraux qui comptent en moyenne une vingtaine de magistrats. Les autres tribunaux et parquets sont de taille considérablement plus réduite. Un tribunal de paix est constitué par définition d’un seul juge de paix. D’une manière générale, il faut compter, pour 1 magistrat, en moyenne presque 4 non-magistrats121 . La taille variable des organisations judiciaires rend le processus de modernisation par autonomisation des plus complexes. La deuxième raison pour laquelle le chemin à parcourir vers la décentralisation est encore long réside dans le fait que les organisations judiciaires n’ont pas encore la capacité professionnelle suffisante pour gérer les moyens matériels et le personnel. L’introduction de nouvelles fonctions de gestion dans l’appareil judiciaire belge encourage fortement à prévoir et développer la capacité nécessaire. La capacité peut être générée, d’une part, en engageant des professionnels (externes) de la gestion et, d’autre part, en encourageant les (candidats) dirigeants internes à — au moins — pouvoir participer au débat sur les questions de gestion. Une mission difficile consistera à inculquer aux (candidats) dirigeants internes qui seront coresponsables de la gestion de l’organisation, les différents aspects de la gestion de leur organisation. Nous allons à présent nous intéresser d’un peu plus près au groupe cible des dirigeants actuels. On distingue les greffiers en chef/secrétaires en chef et les magistrats dirigeants/chefs de corps. On compte au total 356 greffiers en chef/secrétaires en chef. Environ 1/3 de ces greffiers en chef/secrétaires en chef sont des femmes, tandis qu’au total 2/3 des membres du personnel sont des femmes. Manifestement, plus le niveau est inférieur, plus le nombre de représentantes féminines est élevé. En outre, tous les dirigeants des organisations judiciaires semblent être des travailleurs statutaires. Les dirigeants sont âgés en moyenne de plus de 50 ans. Sur le nombre total de greffiers en chef / secrétaires en chef, 3,5  ont un diplôme universitaire, dont 2  un 121 PLESSERS, J., DEPRE, R. & HONDEGHEM, A., Tussentijds onderzoeksrapport – profiel van de administratieve manager in de context van verzelfstandiging binnen justitie, Instituut voor de Overheid (Institut de gestion publique), K.U.Leuven, 28 mars 2006, 94 p.

238

diplôme en droit. Enfin, 6  des dirigeants de l’administration des organisations judiciaires ont suivi une formation en gestion. En ce qui concerne les magistrats – chefs de corps, on constate que les organisations judiciaires comptent au total 324 chefs de corps, les 187 juges de paix inclus. Sur le nombre total de magistrats, 65  sont des juges et 35  des magistrats de parquet. La majorité de ces magistrats travaillent au niveau de l’arrondissement. Sur le nombre total de magistrats, on dénombre à peine plus d’hommes que de femmes. Cette différence est beaucoup plus marquée si l’on tient compte uniquement des magistrats – chefs de corps. La différence se marque encore plus à mesure que l’on monte dans l’échelle judiciaire. Les magistrats sont âgés en moyenne de 47 ans. L’âge moyen des chefs de corps est lui de 54 ans. 26 , soit 1/4 des magistrats, ont déjà suivi une formation en gestion122 . Les dirigeants ont tous une grande expérience en tant que greffier, secrétaire ou magistrat. Outre une formation de base en management qui vise essentiellement à leur inculquer des aptitudes sociales, aucun autre instrument n’a été prévu pour préparer les (candidats) dirigeants de l’organisation judiciaire à assumer les missions de management et de gestion qui se présentent dans le cadre du Plan Thémis. Ils ne sont jamais formés aux aspects de la gestion. Les descriptions de fonctions et profils de compétences (existants) n’imposent aucune compétence en la matière aux dirigeants123 . Aux termes du Plan Thémis, il est toutefois attendu des chefs de corps – magistrats, greffiers en chef et secrétaires en chef qu’ils portent la responsabilité finale des aspects importants de la gestion de leur organisation. En ce sens, il apparaît comme indispensable que, quelles que soient les décisions qui seront prises en vue de la concrétisation future du Plan Thémis, une plus grande capacité de management et de gestion soit développée au sein des organisations judiciaires. Les Pays-Bas comme la France multiplient les efforts en vue de développer cette capacité. Il est également recommandé à la Belgique d’investir dans la formation afin que les (candidats) dirigeants puissent être préparés à développer certaines compétences afin d’assurer la gestion de leur organisation.

122

Ibid., 38-56. Voir notamment : loi du 22 décembre 1998 modifiant certaines dispositions de la deuxième partie du Code judiciaire concernant le Conseil supérieur de la Justice, la nomination et la désignation de magistrats et instaurant un système d’évaluation pour les magistrats, M.B. 2 février 1999. Conseil supérieur de la justice, Profils généraux des fonctions des chefs de corps, M.B. 16 septembre 2000, 31525. 123

239

Bibliografie Literatuur ANDERSSON ELFFERS FELIX, Budgetverdeelsysteem Openbaar Ministerie – Deel 1, 2, 3 en 4, Den Haag, College van Procureurs-Generaal, 2000. ANDRIESSEN, M., PELGRIMS, C. & STEEN, T., Aandachtspunten in het veranderingsproces. Methodologie om de roep om verandering te beantwoorden, VTOM 2003, nr. 1, 21-28; BROMMET, E., Van rechterlijke macht naar rechterlijke organisatie – kroniek van achttien jaar verandering, Den Haag, Ministerie van Justitie, 2002, 207p. BUDDENDIJK, H. & MOOIJEN, J., ‘Leerervaringen met veranderingsprocessen in Nederland en België’, in: DEPRÉ, R. & HONDEGHEM, A. (ed.), Management, bestuur en beleid in de rechterlijke organisatie, Brugge, die Keure, 2000, 207-237. DEPRÉ, R., “Gerecht en management: moeilijk, maar niet onmogelijk”, in: MAESSCHALCK, J., BISCOP, S., VAN VYNCKT, V. (red.), Naar een beter bestuur. Liber Amicorum Prof. Dr R. Van Hooland, Gent, Story Scientia, 2002, pp. 123-142. DEPRE, R. & HONDEGHEM, A., Management, bestuur en beleid in de rechterlijke organisatie, 2000, die Keure, 35p. DEPRÉ R. & PLESSERS, J., “Een trend naar verzelfstandiging van de gerechten: wat kan België leren van zijn buurlanden?”, in: DEPRÉ R., PLESSERS, J., HONDEGHEM, A. (ed.), Managementhervormingen in justitie. Van internationale ontwikkelingen tot dagelijkse praktijk, Brugge, die Keure, 2005, 45-66. FABRI, M., ‘Selected Issues of judicial administration in comparative perspec-

241

tive’, in: FABRI, M. & LANGBROEK, M., The challenge of change for judicial systems, IOS Press, 2000, 187-201. HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE, Advies inzake de aanwending van de beschikbare financiële middelen voor de werking van de rechterlijke organisatie en voorstel voor de installatie van een werkgroep voor het ontwikkelen van het project ‘Zelfbeheer rechterlijke organisatie’, Brussel, Hoge Raad voor de Justitie, 24 maart 2004, 16p. HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE, Advies over de oriëntatienota voor de hervorming van de gerechtelijke organisatie, het “Themisplan”, Brussel, Hoge Raad voor de Justitie, 28 november 2005, 18p. JACOBS, T., ‘Toespraak van mevrouw de Vice-Eerste Minister en Minister van Justitie Laurette ONKELINX’. Presentatie in het kader van de studiedag Van kwantiteit naar kwaliteit: werklastmeting en kwaliteitsmanagement in de Belgische parketten, rechtbanken en hoven, Leuven, Instituut voor de Overheid, 15 december 2003, 9-11. JEAN, J.P., ‘Justice : quels modes d’administration et d’évaluation pour un service public complexe qui doit rendre des décisions en toute indépendance ?’, in : FABRI, M. & LANGBROEK, P.M., The challenge for juridicial systems, Amsterdam, IOS Press, 2000, 49. KRUEGER, R. A., Focus groups: A practical guide for applied research. Newbury Park, CA: Sage, 1998. NEDERLANDSE SCHOOL VOOR OPENBAAR BESTUUR, Leergang Bestuur en management van gerechten, Den Haag, Raad voor de Rechtspraak, 2005, 9p. ONKELINX, L., Themisplan – Hervorming van de gerechtelijke organisatie: oprichtingsnota, Brussel, FOD Justitie, 10 maart 2006, 38p. ONKELINX, L., Themisplan – Hervorming van de gerechtelijke organisatie, Brussel, FOD Justitie, 24 augustus 2005, 22p. PETTIGREW, A., FERLIE, E. & MCKEE, S., Shaping strategic change. Making change in large organisations. The case of the National Health Service, London, Sage, 1992, 326p PUCHTA, C. & POTTER, J. Focus group practice. London, Sage, 2004.

242

PVRO, Oogsten om te zaaien, Eindrapport Programma Versterking Rechterlijke Organisatie, Den Haag, Ministerie van Justitie, 2002, 201p. RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK, Agenda van de Rechtspraak 2005-2008, Den Haag, Raad voor de Rechtspraak, 2004, 33p. RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK, Begroting 2005, Den Haag, Raad voor de Rechtspraak, 2004, 47p. RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK, Management development aanbod huidige bestuursleden, Jaarverslag 2004, Den Haag, Raad voor de Rechtspraak, 2005, 68p. TEMPELMAN, Y., Presentatie MD-beleid Rechtspraak – Rechters in de rol van manager en bestuurder, Den Haag, Raad voor de Rechtspraak, 2005, 18p. VAN DER HEIJDEN, H., REIDINGA, M. & SCHUTTE, R. Competentiemanagement: van belofte naar verzilvering, Kluwer, Deventer, 1999, 155p. X, Basisfunctieprofiel Bestuurders Gerechten, Vastgesteld in de Algemene Presidentenvergadering van 10 december 2001 en in de bestuursvergadering van 17 januari 2002, Den Haag, Raad voor de Rechtspraak, 15p; GELDERLAND E., e.a., Functieprofielen Openbaar Ministerie, College van Procureurs-generaal, 2004, 300p. X, Conférence nationale des premiers présidents, Paris, 2 juni 2005. X, De Federale Overheid – Competentiewoordenboek; http://www.belgium.be/eportal/ShowDoc/personnel/imported_content/pdf/Competentiewoordenboek_NL.pdf. X, Formation – greffier en chef 2006, Dijon, Ecole nationale des greffes, 2006, 19p. X, Formation continue – programme 2006, Dijon, Ecole nationale des greffes, 2006, 159p. X, Jaarstatistiek van het Openbaar Ministerie 2004, Totale bevolking van België op 01/01/2004 per gerechtelijk arrondissement, zie: http://www.just.fgov.be/statistique_parquets X, Justitie in cijfers 2005, FOD Justitie, Brussel, 2. X, Mission d’évaluation des services administratifs régionaux, Inspection générale des Services judiciaires (I.G.S.J), Paris, 2003, 3.

243

X, Quels métiers pour quelle justice?, Paris, Sénat, 2002, 548p; www.senat.fr/rap/r01-345-34537h.html.

Wetgeving HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE, Standaardprofielen voor de functies van korpschef, B.S. 16 september 2000, 31509. KB van 6 december 2005 tot bepaling van de bevolking van de gerechtelijke kantons, B.S. 29 december 2005, 56877-56883. Wet van 22 december 1998 tot wijziging van sommige bepalingen van deel II van het Gerechtelijk Wetboek met betrekking tot de Hoge Raad voor de Justitie, de benoeming en aanwijzing van magistraten en tot invoering van een evaluatiesysteem, B.S. 2 februari 1999. Hoge Raad voor de Justitie, Standaardprofielen voor de functies van korpschef, B.S. 16 september 2000, 31485. Wet van 6 december 2001 tot wijziging van de wet op de rechterlijke organisatie, de wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren en enkele andere wetten in verband met de modernisering van de organisatie en de instelling van een bestuur bij de gerechten (wet organisatie en bestuur gerechten 27.181), Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden 582, 18 december 2001. Wet van 10 april 2003 tot regeling van de afschaffing van de militaire rechtscolleges in vredestijd alsmede van het behoud ervan in oorlogstijd, B.S. 07 mei 2003, 24671-24704. Circulaire van 30 mei 2005, Préparation des budgets opérationnels de programme pour 2006, Paris, Ministère de la Justice, 2005.

244

In dit onderzoek werd nagegaan hoe dergelijke ‘administratieve manager’ kan gesitueerd worden binnen de moderniseringstrends in justitie van op afstand plaatsen en meer autonomie verlenen aan parketten en rechtbanken. Tevens werd nagegaan over welk competentieprofiel zo een ‘administratieve manager’ moet beschikken.

De Commissie Modernisering van de Rechterlijke Orde

D/2008/7951/NL/548 Mei 2008 Verantwoordelijke uitgever: A. Bourlet – Waterloolaan 115 – 1000 Brussel

In alle overheidsorganisaties is er een trend naar een efficiënter aanwenden van de middelen. Dit geldt ook voor de werking van de gerechten. Het klassieke juridische apparaat is niet meer opgewassen tegen de massale stijging van het aantal voorgelegde zaken. De grote vraag is echter wie een efficiënt administratief managementsysteem binnen de gerechtelijke organisatie moet en kan ontwikkelen, beheren en implementeren. Eén van de denkpistes om deze vraag te beantwoorden is het toevertrouwen van het beheer en het management van de middelen aan een professioneel manager, zij het ‘court manager’, een ‘directeur’, een ‘gerechtsbeheerder’, een ‘administratieve manager’…