PRAŽSKÉ SOCIÁLNĚ VĚDNÍ STUDIE PRAGUE SOCIAL SCIENCE STUDIES

Teritoriální řada TER-003

PRAŽSKÉ SOCIÁLNĚ VĚDNÍ STUDIE PRAGUE SOCIAL SCIENCE STUDIES

VÝVOJ ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVY V POLSKU PO ROCE 1989 Michal Kubát

2006 Teritoriální řada TER-003

V Fakulta sociálních věd UK / Faculty of Social Sciences, Charles University Filozofická fakulta UK / Faculty of Arts, Charles University

u

Vývoj územní samosprávy

2

Text prošel recenzním řízením. Studie vznikla v rámci výzkumného záměru MSM0021620841 Rozvoj české společnosti v EU: výzvy a rizika. Copyright  Michal Kubát ISSN 1801-5999

Michal Kubát


3

Michal Kubát

Vývoj územní samosprávy v Polsku po roce 1989 MICHAL KUBÁT, FAKULTA SOCIÁLNÍCH VĚD UNIVERZITY KARLOVY

Abstract In this article we attend to the topic of development of local government in Poland after 1989. The evolution of Polish self-government is quite complicated and lenghty. That is why we must study this process with regard to all political, social, economic etc. circumstantes which influence it. Firstly we follow up this process, than we look at the actual position of local government in the Polish political system and finally we analyse the reform of sel-government as a political problem, according to the professional and political experiences of reformers of Polish local government. Keywords: local government, local politics, reform of local government, Poland

KONTAKT NA AUTORA A PODĚKOVÁNÍ (Michal Kubát, IMS UK FSV, U kříže 8, 158 00, Praha 5, telefon 251 080 308, fax 251 620 294, email: [email protected])


4

Michal Kubát

Vývoj územní samosprávy v Polsku po roce 19891 1. ÚVOD Přestože územní samosprávy patří spíše k úspěšným kapitolám polské politiky po roce 1989, protože vznikly, do jisté míry se etablovaly a staly se nedílnou součástí polského demokratického politického systému, jejich vývoj byl poznamenán existencí řady závažných problémů. Pro postkomunistické Polsko je typická značná komplikovanost vývoje územních samospráv. Územní samosprávy vznikaly dlouho, „na etapy“ a musely překonávat řadu nesnadných překážek. Pokusme se proto sledovat jejich vývoj a případně poukázat na hlavní potíže spojené s jejich vznikem, reformováním a existencí. Nejprve se budeme věnovat vývoji územní samosprávy od roku 1989 do současnosti. Dále se podíváme na stav samospráv, a to z hlediska jejich struktur a kompetencí a politického, veřejného a také ekonomického života. V posledku budeme analyzovat reformu územního uspořádání jakožto politický problém, tedy sledovat faktory nutné k úspěšnému „založení“ samospráv, a to v návaznosti na praktické zkušenosti jejích tvůrců.

2. VÝVOJ ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVY PO ROCE 1989 Polsko bylo v roce 1989 v situaci, kdy v zemi neexistovala územní samospráva. Otázka místního a regionálního uspořádání byla definována několika právními normami přijímanými postupně v letech 1972–1975, které přinesly silně centralistický systém územní správy. Zformovala se dvojstupňová územně správní struktura, kterou tvořily obce a vojvodství (dříve existující okresy byly zrušeny). Ani jedna z těchto jednotek neměla se samosprávou nic společného a obě byly součástí státní správy. Tehdejší samozřejmostí bylo, že jak v obcích, tak i ve vojvodstvích neexistovaly svobodně a přímo volené orgány, nýbrž zde fungoval systém národních rad. V národních radách obou úrovní působily dva typy orgánů: kolegiální prezídia a jednohlavé instituce přednostů na obecní úrovni a vojvodů na

1

Problematika polské samosprávy je nejnověji v češtině shrnuta v textu: Kubát, M. Demokracie v Polsku. Politický systém Polské republiky (1989–2005). Praha: Sociologické nakladatelství, 2005, s. 81–91.


5

Michal Kubát

úrovni vojvodské (vojvoda byl představitelem vlády v regionu). Navíc v nich zpočátku (do roku 1980) docházelo ke splývání či alespoň přinejmenším k personálnímu propojení s místními strukturami vládnoucí Polské sjednocené dělnické strany.2 Dalším příznačným charakteristickým znakem tehdejšího systému územní správy byla skutečnost, že správní rozdělení země v geografickém smyslu neodpovídalo jejím regionálním tradicím. Vojvodství vznikala kolem velkých měst bez ohledu na historické, kulturní či společenské faktory (klíčový byl faktor ekonomický).3 V roce 1989 bylo tedy jasné, že součástí transformace celého politického systému musí být také oblast územní správy a samosprávy. Toto jednoduché tvrzení se však ukázalo být v praxi velmi komplikovaně realizovatelné a celý proces vzniku a reformování systému územní správy a samosprávy trval mnoho let. Můžeme jej rozdělit do tří hlavních etap.4 1) Transformace územních správ byla v Polsku odstartována po parlamentních volbách 1989. Ke konkrétním krokům však došlo až na jaře 1990, kdy Sejm přijal soubor zákonů o místní samosprávě. Nejdůležitější z nich byly zákon o místní samosprávě a zákon o volbách do obecních rad (oba z 8. března 1990). Tyto dva zákony přinesly vznik skutečných samospráv v pravém smyslu slova a zavedly demokratický volební systém pro komunální volby. Správní struktura zůstala v podstatě zachována, kromě nového rozčlenění hlavního města Varšavy.5 I nadále existovaly pouze dvě její úrovně (vojvodství a obce) bez jakéhokoli mezičlánku. To, co prošlo zásadní změnou, byl statut obcí. Nejvyšším orgánem každé obce se stalo zastupitelstvo volené v přímých a všeobecných volbách. Orgány obecních samospráv získaly široké kompetence v oblasti správy lokálních společenství a disponovaly komunálními majetky, které nový zákon přísně oddělil od státního vlastnictví. Na úrovni vojvodství volené orgány neexistovaly. Fungovaly tam vojvodské parlamenty, které se skládaly z představitelů obecních zastupitelstev.

2

V čele prezídií národních rad stáli vždy první tajemníci PZPR odpovídající úrovně. Podrobněji srov. Kallas, M. Historia ustroju Polski X–XX w. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2003, s. 483–486. 3 To se týká také předchozího období, tj. po převzetí moci komunisty ve 40. letech 20. století. Viz Slugocki, J. Traditions and Perspectives of Regionalism in Poland, in Peeters, Yvo J. D. (ed.). Regionalism, Minorities and Civil Society in Contemporary Europe (The Hague, Plural Societies Research Papers No II., 1991), s. 29–36. Polsko bylo v roce 1975 rozděleno na 49 malých vojvodství a 2327 velkých obcí. Srov. Otok, S. Geografia polityczna. Geopolityka – Państwo – Ekopolityka. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 1999, s. 80. 4 Jedná se skutečně pouze o zásadní zlomy ve vývoji samospráv. K „drobnějším“ změnám docházelo průběžně; např. byl upravován volební systém pro volby do zastupitelstev. Srov. Kubát, M. Politika v Polsku po roce 1989. Volby, volební systémy a jejich politické konsekvence. Praha: Karolinum, 2000, s. 40–44 a Kubát, M. Polské komunální volby 2002. Opět ve znamení systémových změn. Politologický časopis č. 1/2003, roč. X., s. 78–79. 5 Varšava byla rozdělena na sedm samosprávných obcí, které odpovídaly dosavadním městským čtvrtím. Později došlo ke vzniku tzv. obce centrum, kterou obklopovalo deset dalších městských obcí. Toto vše dohromady tvořilo Svaz varšavských obcí. Od roku 2002 je Varšava zvláštní obcí se statusem okresu, která se skládá z 18 městských čtvrtí – městských obcí. Srov. Kuć, A. K. Problem ustroju miasta stołecznego Warszawy, in Michałowski, S.; Pawłowska, A. (eds.). Samorząd lokalny w Polsce. Społeczno-polityczne aspekty funkcjonowania. Lublin: Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, 2004, s. 63–78.


6

Michal Kubát

Tyto parlamenty měly jen omezené poradenské funkce. Veškerá moc se na úrovni vojvodství soustřeďovala do rukou vojvody, který byl jmenován předsedou polské vlády. Stanovil tak orgán státní moci podřízený celostátní vládě. Vztahy mezi samosprávou a státní správou po roce 1990 zdánlivě soustřeďovaly moc do rukou samosprávy. Ve skutečnosti však vliv státních orgánů zvyšovaly dva faktory. Prvním z nich byla značná finanční závislost obcí na státu6 a druhým faktorem byla role státních orgánů, které „zbyly“ po reformě z roku 1975.7 Reforma z roku 1990 znamenala pro komunální politiku nesporný přínos a otevřela cestu pro rozvoj místních stranických struktur a rozmanitých lokálních společenství. Na druhé straně však byla jen polovičatým řešením, které přineslo decentralizaci a demokratizaci státní správy a vznik skutečné samosprávy jen na nejnižším stupni. I nadále měla centrální státní moc nad samosprávami velkou převahu.8 Kromě toho existující dvojúrovňová struktura územní správy a samosprávy neodpovídala očekáváním společnosti, která neakceptovala vojvodství vzniklá v roce 1975 a zrušení okresů ve stejném období a nadále si uchovávala tradiční regionální, tj. vojvodské a okresní vazby a vztahy.9 2) Období let 1991–1997 bylo obdobím stagnace. Výjimku tvořila v tomto směru značně aktivní pravicová vláda Hanny Suchocké (1992–1993), která v roce 1993 připravila návrh reformy územní samosprávy, ale kvůli rozpuštění obou komor parlamentu a vyhlášení předčasných parlamentních voleb ve stejném roce ji nestihla Sejmu předložit.10 Po volbách vznikla levicová koalice, které chyběla politická vůle pokračovat v reformním úsilí, možná s výjimkou vlády premiéra Włodzimierze Cimoszewicze (1996–1997), která sice vykazovala příslušné legislativní iniciativy, ale v důsledku sporů mezi členskými stranami vládní koalice (Spojenectví demokratické levice a Polská lidová strana) nebylo možné reformu přijmout.11 Bez ohledu na to však docházelo v tomto období k postupnému rozšiřování kompetencí obecních samospráv, a to hlavně v oblastech základního školství a zdravotní péče.12 Politická vůle k pokračování v reformách se objevila až po parlamentních volbách 1998. Pravicová vláda Jerzyho Buzka připravila paket čtyř reforem, z nichž jedna se týkala právě územní samosprávy. Tato reforma byla formou příslušných zákonů

6

Wiatr, J. J. Władza lokalna po zmianie ustroju, in Wiatr, J. J. (ed.). Władza lokalna w warunkach demokracji. Raport z badań. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe Scholar, 1998, s. 8. 7 Jednalo se o jakési pozůstatky okresních orgánů, které existovaly před rokem 1975. Tyto četné státní instituce podřízené vojvodům působily na nižší úrovni než vojvodství, ale nepatřily do struktury obcí. Výsledkem bylo značné omezení působnosti obcí a narušování jejich „suverenity“. Ibidem, s. 8–9. 8 Jabłoński, A. Rząd i administracja publiczna, in Antoszewski, A.; Herbut, R. (eds.). Polityka w Polsce w latach 90. Wybrane problemy. Wrocław: Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, 1998, s. 158. 9 Bartkowski, J. Samorząd terytorialny, in Wiatr, J. J. et al. Demokracja polska 1989–2003. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe Scholar, 1998, s. 147. 10 Odhaduje se, že reforma (částečně již v paragrafovém znění) byla hotova ze 60 %. Srov. Regulski, J. Samorząd III Rzeczypospolitej. Koncepcje i realizacja. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2000, s. 133. 11 Kubát, M. Regionalismus a komunální politika v Polsku po roce 1989. Politologická revue č. 1/1999, roč. V., s. 97. 12 Bartkowski, J. Samorząd terytorialny, s. 148.


7

Michal Kubát

po mnoha politických sporech parlamentem schválena v roce 1998 a tyto zákony vstoupily v účinnost 1. ledna 1999.13 Reforma z roku 1998 je dalekosáhlá. Jejím nejviditelnějším důsledkem byla změna počtu a velikosti vojvodství (nově 16 vojvodství). To ale samozřejmě nebyl jediný výsledek reformy. Samotná vojvodství se oproti předchozímu stavu stala samosprávnými jednotkami (vojvodské parlamenty začaly být voleny v přímých a všeobecných volbách) a přestala být výhradně součástí státní správy.14 Dále vznikl zcela nový stupeň regionálního uspořádání a systému samospráv – samosprávné okresy s přímo volenými zastupitelstvy.15 Struktura a kompetence jednotlivých stupňů samospráv se od té doby v hlavních obrysech nezměnily, a proto o nich pojednáme v další kapitole.16 3) Pozdější politický vývoj se nesl především ve znamení dvou otázek: způsobu ustavování starostů obcí a primátorů měst a systému financování samospráv. Požadavek přímých a všeobecných voleb starostů (primátorů) se v Polsku objevoval od samého počátku reformního snažení a v roce 2002 byl skutečně prosazen. Mělo se jednat o velkou systémovou změnu, která změní lokální politické poměry, stranické systémy, omezí lokální partokracie a zlepší celkové fungování samospráv. Voliči měli volit konkrétní osoby, a ne politické strany. Přímo zvolení politici měli být samostatně odpovědní za své činy a voliči tedy mají vědět, kdo za co odpovídá. Mělo dojít k přirozenému kreování nových lokálních tzv. politických elit. Občany zvolení politici měli mít větší legitimitu a stát se vůdci lokálních společenství. Další příčina byla čistě politická, kdy přímou volbu starostů podporovali podle různých průzkumů veřejného mínění občané (až 80 %) a tato věc se také stala předmětem volebních kampaní v prezidentských (2000) a parlamentních (2001) volbách. Výsledek uskutečnění tohoto kroku je ovšem sporný a zdá se, že zákonodárci nedomysleli jeho důsledky. Sice došlo ke změně způsobu ustavování starostů, ale jinak se jejich postavení nezměnilo. I nadále zůstali značně závislí na zastupitelstvech a radách. Přímo volený starosta (primátor) neobdržel samostatné výkonné kompetence, ty mu přiznává rada a ta je tvořena zastupitelstvem. To způsobuje problémy ve vztazích mezi starosty (primátory) a radami, protože se stává, že přímo volený starosta (primátor) pochází z jiného politického tábora než většina členů zastupitelstva, která je nutná k ustavení rady.17 13

Podrobně k otázce politických a meritorních okolností procesu utváření a schvalování reformy viz Sitek, M. Reforma administracyjna 1998 r. In Jackiewicz, I. (ed.). Budowanie instytucji państwa 1989–2001. W poszukiwaniu modelu. Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe, 2004, s. 152–172. Stručně v češtině viz Kubát, M. Regionalismus a komunální politika v Polsku po roce 1989, s. 97–98. 14 Současně ale vojvodství plnila (a plní dodnes) také úlohu orgánu státní správní (viz další kapitola). 15 Těch bylo dohromady 373, z nichž bylo 308 neměstských a 65 městských okresů (měst, která jsou okresy). Nejnižším stupněm samospráv zůstaly obce, kterých bylo 2 489 (Ibidem, s. 99). Nová vojvodství a okresy geograficky v podstatě znamenaly návrat k období před rokem 1975. V současnosti okolo 89,5 % obcí a 91,5 % obyvatel se nachází ve vojvodství se stejným centrem jako v roce 1973 a 93 % venkovských okresů je stejných jako před reformou 1975. Bartkowski, J. Samorząd terytorialny, s. 149. 16 To ovšem neznamená, že by u nich nedocházelo k dílčím změnám. Například před komunálními volbami 2002 byl snížen počet zastupitelů v průměru o 30 %. Srov. Kubát, M. Polské komunální volby 2002. Opět ve znamení systémových změn, s. 78. 17 Více viz Chmielnicki, P. Określenie relacji pomiędzy organami gminy – wybrane zagadnienia, in Michałowski, S.; Pawłowska, A. (eds.). Samorząd lokalny w Polsce. Społeczno-polityczne aspekty funkcjonowania. Lublin: Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, 2004, s. 12–23; Kubát, M.


8

Michal Kubát

Druhou zmíněnou otázkou je systém financování samospráv. V roce 2003 byl schválen nový příslušný zákon, který nahradil starý zákon z roku 1998. Cílem této změny bylo zejména posílit finanční samostatnost samospráv, jak o tom podrobněji pojedná další kapitola.

3. JAKÉ JSOU POLSKÉ SAMOSPRÁVY? Otázku položenou v titulu kapitoly lze posuzovat z různých úhlů pohledu. Můžeme sledovat kompetence jednotek samospráv, jejich strukturu, ekonomický, politický a veřejný život, nebo relace mezi společností a samosprávami.

Struktura a kompetence samospráv Základní jednotkou územní samosprávy je obec.18 V současnosti je v Polsku 2489 obcí. Průměrná obec má okolo 15,5 tis. obyvatel a 126 km2 a patří tak v evropském srovnání spíše ke středně velkým obcím (v zemi neexistuje obec s počtem obyvatel menším než 1 tis.).19 Měřeno počtem obyvatel převládají městské obce, ve kterých žije více jak 61 % polských občanů. Podle některých autorů je velikost polských obcí optimální: jsou dostatečně velké, aby mohly tvořit samostatnou ekonomickou jednotku a současně dostatečně malé, aby neztrácely charakter úzkého lokálního společenství.20 Základním orgánem obce je obecní zastupitelstvo, které je voleno v přímých a všeobecných volbách.21 Zastupitelstvo volí výkonný orgán obce – obecní radu. V čele obecní rady stojí ve vesnicích a v menších městech přímo volený starosta, ve velkých městech rovněž přímo volený primátor.22 Obec na svém území zajišťuje bezpečnost a chrání životní prostředí. Udržuje obecní silnice a cesty. Organizuje územní plánování, lokální ekonomiku, dopravu a zajišťuje zásobování vodou (vodovody) a likvidaci odpadů. Obec spravuje základní školy, mateřské školy, knihovny a kulturní domy.23 Nad obcemi stojí od roku 1998 okresy. Předložku „nad“ je ovšem nutné chápat pouze pomyslně, protože okres není obci nadřazen, nedohlíží na ni a nepřebírá její kompetence ani finanční prostředky. V Polsku dnes existuje 313 okresů (a 65 měst

Polské komunální volby 2002. Opět ve znamení systémových změn, s. 79–80. 18 Obce mohou vytvářet tzv. pomocné jednotky, kterými jsou osady, čtvrti, sídliště, kolonie apod. Právní vymezení těchto pomocných jednotek není jasné, existuje zde větší počet výkladů. Srov. Dolnicki, B. Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe. Zakamycze–Kraków: Kantor Wydawniczy Zakamycze, 1999, s. 86–87. 19 Z toho je 1604 venkovských, 567 venkovsko-městských /takových, které mají na svém území města/ a 318 městských. Dostupné na www.encyklopedia.interia.pl (ověřeno k 16. 5. 2006). 20 Bartkowski, J. Samorząd terytorialny, s. 154. 21 V obcích do 20 tis. obyvatel volebním systémem prosté většiny a v obcích nad 20 tis. obyvatel proporčním volebním systémem. Kubát, M. Polské komunální volby 2002. Opět ve znamení systémových změn, s. 79– 80. 22 Používá se systém absolutní většiny ve dvoukolové variantě. 23 Podrobněji viz Macek, I. Administracja publiczna – wymiar lokalny i regionalny. In Lisicka, H. (ed.). System polityczny Rzeczypospolitej Polskiej. Wrocław: Biuro Doradztwa Ekologicznego, 2005, s. 253–261.


9

Michal Kubát

se statusem okresu) s průměrnou rozlohou 994 km2 a v průměru s 8 obcemi a okolo 88 tis. obyvateli.24 Nejvyšším orgánem okresu je okresní zastupitelstvo, které je voleno v přímých a všeobecných volbách proporčním volebním systémem. Výkonným orgánem okresu je okresní rada. Okresní zastupitelstvo volí předsedu okresní rady a jeho náměstka. Členové okresní rady jsou voleni okresním zastupitelstvem, a to na návrh předsedy okresní rady. K nejdůležitějším úkolům okresů patří lokální záležitosti, které přesahují hranice obcí. Úkolem okresu je zajištění veřejného pořádku a bezpečnosti obyvatel, protipožární a protipovodňová ochrana, zabezpečení chodu nemocnic, výstavba a udržování okresních silnic a předcházení nezaměstnanosti. Okres má zajišťovat chod veškerých administrativních úřadů, aby občané nemuseli cestovat často do velmi vzdálených vojvodských měst.25 Největší samosprávnou jednotkou jsou vojvodství. Polsko má v současnosti 16 vojvodství, která mají v průměru 2,4 milionu obyvatel a okolo 20 tis. km2.26 Jsou to tedy demograficky velké jednotky, přičemž největší z nich se blíží potenciálu malých evropských států. Vojvodství sice od roku 1999 přestala být pouhými orgány státní moci, přesto současně také plní tuto úlohu. Samosprávnou institucí je vojvodský parlament, který je volen v přímých a všeobecných volbách proporčním volebním systémem. V čele vojvodského parlamentu stojí jeho předseda, který dbá o rozvoj vojvodství. Představitelem státní moci je na úrovni vojvodství vojvoda, který je jmenován a odvoláván předsedou vlády. Premiér je představeným vojvody, řídí jeho činnost a vyhodnocuje ji. Základním úkolem vojvodské samosprávy je uspokojovat veřejné potřeby, které není s to zajistit okres (a už vůbec ne obec) a které rovněž nelze obsáhnout ani z centra. Vojvodství dbá o rovnoměrný ekonomický rozvoj regionu, o racionální vzdělávací, kulturní a osvětovou politiku, a o udržení konkurenceschopnosti se zahraničními regiony v oblasti získávání investic, a to obzvláště s ohledem na členství Polska v Evropské unii.27 Vojvodství jsou hlavními zřizovateli nemocnic, mají na starosti vodní hospodářství a hlavní silniční sítě.28

Politický a veřejný život samospráv Územní samospráva v Polsku vyvolává vzhledem k jejímu politickému životu ambivalentní pocity. Na jedné straně se vyznačuje rozvojem místního politického života, na straně druhé trpí tento místní politický život mnoha nedostatky, které mají v posledních letech růstovou tendenci. Pozitivním trendem je nesporně skutečnost, že se v zemi utváří lokální politický systém, který je samostatný. Znamená to, že dochází k postupnému obohacování politického života v regionech. Projevuje se to růstem počtu politických uskupeních, které působí hlavně na místní, 24

Dostupné na www.encyklopedia.interia.pl (ověřeno k 16. 5. 2006). Podrobněji viz Macek, I. Administracja publiczna – wymiar lokalny i regionalny, s. 261–264. 26 Dostupné na www.encyklopedia.interia.pl (ověřeno k 16. 5. 2006). 27 Některá vojvodství zřídila v Bruselu svá stálá zastoupení. 28 Podrobněji viz Macek, I. Administracja publiczna – wymiar lokalny i regionalny, s. 264–268. 25


10

Michal Kubát

nebo (méně) na regionální úrovni. Po posledních komunálních volbách, které proběhly v roce 2002, drtivě převládli na obecní úrovni politici, kteří se vyvozovali z uskupení dovolávajících se místního patriotismu a ideje samosprávnosti typu „naše město“, „naše obec“, „samosprávné společenství“, apod. V komunálních volbách 2002 získali tito politici až 72,92 % mandátů v obecních a 49,68 % mandátů v okresních zastupitelstvech. (Volby do vojvodských parlamentů pak připomínají parlamentní volby.)29 To ale nemá jen pozitivní důsledky. Polské samosprávy trpí sílícím „lokalismem“ politiky, kdy vznikají konflikty mezi místními politiky, kteří vzhledem ke svým ambicím nadřazují osobní politické zájmy nad zájmy obce.30 Navíc tomuto stavu, který byl viditelný již dříve, napomohlo zavedení přímých a všeobecných voleb starostů v roce 2002 (viz výše) a situace se prohlubuje. Dále přetrvává propast mezi politikou lokální a celostátní, protože ta druhá ne vždy chápe komunální politiku jako rovnocenného partnera a ta první je čím dál víc uzavřenější (a také propojená s místním byznysem31). Celostátní polské politické strany jsou až na výjimky (hlavně agrární polská lidová strana a postkomunistické Spojenectví demokratické levice) organizačně velmi slabé a regionálně nezakotvené.32 Naproti tomu roste zájem občanů o místní politiku, což se projevuje růstem rivality v každých komunálních volbách. V průměrné obci se o jeden mandát v zastupitelstvu ucházelo v roce 1990 2,78 kandidáta, v roce 1994 3,19 kandidáta, v roce 1998 3,55 kandidáta a v roce 2002 4,6 kandidáta.33 Volební účast v komunálních volbách, budeme-li ji chápat jako indikátor zájmu lidí o lokální politiku, což je ovšem sporné, je ve srovnání s volbami prvního řádu jen o málo horší a neklesá a v průměru se pohybuje kolem 45 %. Naopak, v relevantnějším srovnání s dalšími volbami druhého řádu, kterými jsou v Polsku volby do Evropského parlamentu, je účast dvakrát tak vysoká.34

29

Kubát, M. Polské komunální volby 2002. Opět ve znamení systémových změn, s. 89–90. Struczuk, D. Społeczne aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce. In Szpociński, A. (ed.). Różnorodność procesów zmian. Transformacja niejedno ma imię. Warszawa: Instytut Studiów Politycznych PAN, 2004, s. 74–75. 31 Piasecki, A. K. Władza w samorządzie terytorialnym III RP. Teoria i praktyka kadencji 1990–2002. Zielona Góra: Wydawnictwo Akapit, 2003, s. 330–331. 32 Wiatr, J. J. Narodziny i przemiany systemu wielopartyjnego. In Wiatr, J. J. et al. Demokracja polska 1989–2003. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe Scholar, 1998, s. 187–189. 33 Bartkowski, J. Samorząd terytorialny, s. 162. Piasecki, A. K. Wybory parlamentarne, samorządowe, prezydenckie 1989–2002. Zielona Góra: Wydawnictwo Akapit, 2003, s. 176. 34 Kubát, M. Polské komunální volby 2002. Opět ve znamení systémových změn, s. 88. Ve volbách do Sejmu a Senátu byla volební účast 43,2 % (1991), 52,1 % (1993), 47,9 % (1997), 46,3 % (2001) a 40,6 % (2005). Ve volbách do Evropského parlamentu pak činila v roce 2004 20,9 %. Srov. Kubát, M. „Supervolební“ podzim 2005 v Polsku: parlamentní a prezidentské volby. Mezinárodní politika, č. 12/2005, roč. XXIX, s. 18–19 a Kubát, M. Demokracie v Polsku. Politický systém Polské republiky (1989–2005), s. 128. 30


11

Michal Kubát

Graf č. 1 – vývoj volební účasti v komunálních volbách po roce 1989 (údaje v %)

60 50 40 30 20 10 0

45,45 47,76 45,35

42,27

48,22 49,48

44,23 44,24

33,78

obce okresy vojvodství starostové

1990

1994

1998

2002

Pozn. V letech 1990 a 1994 se volilo pouze do obecních zastupitelstev. Pramen: Kubát M. Polské komunální volby 2002. Opět ve znamení systémových změn. Politologický časopis, č. 1/2003, roč. X, s. 88.

Naproti tomu velmi nízká účast se objevuje v případě místních referend. Většina místních referend není platná, protože se jich zpravidla účastní méně než požadovaných 30 % občanů s aktivním volebním právem. Otázkou však zůstává, zda je účast v místním referendu vhodným ukazatelem zájmu občanů o lokální politiku, protože v Polsku drtivě převládají odvolací referenda, a ta jsou většinou výrazem politického populismu a ne „občanské společnosti“.35 Mnohem lepším ukazatelem vztahu obyvatel k samosprávám než účast ve volbách a v místních referendech jsou relevantní sociologické výzkumy. Důvěra společnosti vůči samosprávám sice od roku 1989 mírně roste, stále je však spíše nízká. Pravidelné průzkumy polského Centra pro výzkumy veřejného mínění (CBOS) poskytují následující údaje. Důvěra k samosprávám činila v roce 1988 26 %, v roce 1990 45 %, v roce 1994 49 %, v roce 1998 58 % a v roce 2002 52 %.36 Nejnovější údaje jiného průzkumu CBOS zachycuje tabulka č. 1. Tabulka č. 1 – důvěra obyvatel ve vztahu k samosprávám obcí a měst (údaje v %) Otázka: důvěřujete, obecně řečeno, místním leden 2002 leden 2004 leden 2006 orgánům ve Vaší obci/městě? 43 (5) 53 (9) 56 (7) důvěřuji 41 (11) 34 (9) 33 (8) nedůvěřuji 17 13 11 těžko říci V kolonkách „důvěřuji“ a „nedůvěřuji“ byly sloučeny kategorie „rozhodně důvěřuji“ a „spíše „důvěřuji“. V závorkách jsou uvedena procenta extrémních odpovědí. Pramen: Zaufanie w sferze prywatnej i publicznej a społeczeństwo obywatelskie. Komunikat z badań. Luty 2006, Centrum Badań Opinii Społecznej BS/24/2006, s. 6.

35

V letech 1992–2002 se v Polsku konalo 346 odvolacích místních referend, z nichž jen 37 bylo platných (průměrná účast činila 17,3 %). Srov. Piasecki, A. K. Referenda w III RP. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005, s. 81–132. 36 Bartkowski, J. Samorząd terytorialny, s. 160.


12

Michal Kubát

Podobně se vyvíjí hodnocení místních samospráv obcí a měst. Platí zde přitom, že obyvatelé obcí hodnotí své samosprávy o trochu lépe než obyvatelé měst. Příslušné údaje ukazuje tabulka č. 2. Tabulka č. 2 – hodnocení činnosti obecních a městských samospráv (údaje v %) hodnocení datum výzkumu orgánů prosinec červen prosinec říjen únor červen říjen únor červen říjen únor obce/města 2001 2002 2002 2003 2004 2004 2004 2005 2005 2005 2006 51 49 52 53 51 51 50 51 48 54 54 dobré 34 35 28 33 34 36 39 35 37 35 32 špatné Výzkum neshromáždil neurčité odpovědi. Pramen: Opinie o działalności instytucji publicznych. Komunikat z badań. Luty 2006, Centrum Badań Opinii Społecznej BS/32/2006, s. 3.

Výzkumy CBOS se orientují především na nejnižší stupeň samosprávy, tedy na obce a města. Nejsou k dispozici podobné údaje vztahující se k okresům a vojvodstvím. Průzkum CBOS z prosince roku 1999 by však mohl napovědět, že čím je stupeň samosprávy vyšší, tím víc je občanům „vzdálenější“ a patrně tedy i důvěra k nim a kladné hodnocení jejich činnosti se bude pravděpodobně snižovat. Zmíněný průzkum totiž ukázal, že vyšší stupeň samosprávy oslabuje pocit občanů, že mohou ovlivňovat její činnost. Podle tohoto průzkumu se 43 % respondentů domnívalo, že mají vliv na činnost obce, 31 % okresu a 17 % vojvodství.37 Výše zmíněnou hypotézu by dále mohla podpořit skutečnost, že hodnocení obecních samospráv je vždy lepší než hodnocení ústředních státních institucí jako jsou parlament, prezident republiky a vláda.38 Sice se zlepšující, stále však nedostatečně úzké sepětí mezi společností a samosprávami pramení především z hlavních problémů samospráv, kterými jsou nedostatek financí a ne vždy dostatečné a odpovídající vlastní kompetence. Samosprávy pak nejsou schopny naplnit očekávání lidí a to brzdí proces utváření vazeb mezi nimi. Podle průzkumu CBOS z roku 2001 společnost od samospráv očekává především řešení nákladných problémů jako jsou nezaměstnanost (53,1 % respondentů), údržba silnic a cest (25 % respondentů), kriminalita (11,4 % respondentů), osvěta a vzdělávání (9,9 % respondentů) a zdravotnictví (8,8 % respondentů). Jednoznačně pozitivním trendem je zvětšující se počet různých lokálních sdružení a hnutí (kulturních, osvětových, ekologických, sportovních a dal.). Rozvíjejí se sdružení pro místní a regionální rozvoj typu „přátelé města“ nebo „přátelé regionu“. Roste také počet různých lokálních muzeí, která jsou bez ohledu na nedostatek peněz financována z rozpočtu obcí, což svědčí o rostoucím zájmu lidí o svůj region a jeho kulturu a historii. Pro Polsko je v této souvislosti příznačné, že tyto instituce drtivě převažují v městských obcích na úkor obcí venkovských, které více trpí nedostatkem financí. Existují také velké teritoriální rozdíly v úrovni rozvoje této „občanské společnosti“ v Polsku, což opět odráží značné diference v

37 38

Ibidem. Příslušné výzkumy dostupné na www.cbos.pl (ověřeno k 16.5.2006).


13

Michal Kubát

ekonomické vyspělosti různých polských regionů.39 Optimistický dojem z výše uvedených údajů je však nutné relativizovat celkově nízkou úrovní rozvoje nevládních organizací v Polsku, a to zejména v komparativním měřítku. Je sice pravda, že jen asi 25 % z několika desítek tisíc nevládních organizací působí na celostátní úrovni, ale z nich polovina sídlí ve velkých městech (z toho asi 15 % ve Varšavě) a jsou silně regionálně koncentrované (hlavně na Mazovsku, Pomořansku, Malopolsku, Lubušsku), což vytváří jejich silnou teritoriální nerovnováhu. Polské nevládní organizace se potýkají s obrovskými finančními těžkostmi a slabou účastí obyvatel v jejich aktivitách. Například ve věci rozvoje lokálního společenství (obec nebo sídliště) se v letech 2000–2003 angažovalo jen asi 13 % obyvatel a jen okolo 5 % Poláků mělo zkušenosti se zastáváním nějakých funkcí v rámci těchto sdružení.40 Lepší je situace v oblasti lokálních médií, která jsou považována za nejsilnější prvek místní a regionální „občanské společnosti“. Jejich působnost je rovnoměrněji rozvrstvená a jsou četnější než nevládní organizace. Týká se to všech typů médií, jak tištěných, tak elektronických.41

Financování samospráv Mnoho výše zmíněných problémů souvisí s ekonomickou a finanční situací samospráv. Polské samosprávy se potýkají s ekonomickými problémy tak jako celý stát. Ekonomické problémy samospráv jsou tedy jejich „objektivním“ charakteristickým rysem, který nesouvisí s politikou státu ve vztahu k samosprávám. Jiné věci však politické vůli vládnoucích podléhají, přičemž klíčová je zde ekonomická nezávislost samospráv daná strukturou jejich financí. Finanční zdroje polských samospráv jsou trojího druhu: vlastní zdroje, státní dotace a státní subvence. Tento základní rámec existuje od počátku, měnil se poměr jednotlivých složek, a to v závislosti na čase a typu samosprávy. V roce 2003 byl přijat nový zákon o příjmech samospráv, který měl mj. zvýšit jejich finanční samostatnost. Podle tohoto zákona se hlavními zdroji financování samospráv měly stát vlastní zdroje a obecné subvence, zatímco cílené dotace měly stanovit doplňující zdroj financování.42 Výsledky ovšem nejsou tak jednoznačné a praxe stále zaostává za očekáváními.

39

Piasecki, A. K. Władza w samorządzie terytorialnym III RP. Teoria i praktyka kadencji 1990–2002, s. 312, Bartkowski, J. Samorząd terytorialny, s. 160. 40 Nejaktivnějšími účastníky veřejného života venkovských obcí jsou členové místních samosprávných a politických struktur, kněží a fary, učitelé a školy a zástupci společenských (sociálních) organizací (ve městech navíc novináři). Srov. Frątczak-Rudnicka, B. Organizacje pozarządowe jako element społeczeństwa obywatelskiego, in Wiatr, J. J. et al. Demokracja polska 1989–2003. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe Scholar, 1998, s. 250–265. 41 Piasecki, A. K. Władza w samorządzie terytorialnym III RP. Teoria i praktyka kadencji 1990–2002, s. 313–328. 42 Korolewska, M. Finansowanie jednostek samorządu terytorialnego w budżecie państwa. BSiE, informacja nr 1164 (IP-108G), s. 47, 16. 5. 2006, dostupné na www.biurose.sejm.gov.pl/teksty_pdf_05/i-1164.pdf.


14

Michal Kubát

Nejvyšší podíl vlastních zdrojů ve financování dlouhodobě vykazují obecní samosprávy. Dlouhodobě však tento podíl v rozpočtech obcí klesal až na méně jak polovinu všech příjmů obcí a nový zákon z roku 2003 tento trend sice zastavil, ale nezvrátil. Nedaří se rovněž oslabit podíl dotací ve prospěch subvencí, vývoj v této věci je naopak opačný.

Tabulka č. 3 – struktura příjmů obecních samospráv v letech 2000-2005 (údaje v %) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 vlastní 52,5 52,1 49,6 47,3 48,2 48,7 zdroje subvence 33,8 36,2 38,2 42,2 39,3 35,1 dotace 13,7 11,7 12,2 10,5 12,5 16,2 Pramen: Szołno-Koguc, J. Samodzielność finansowa gmin, in Michałowski, S.; Pawłowska A. (eds.). Samorząd lokalny w Polsce. Społeczno-polityczne aspekty funkcjonowania. Lublin: Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, 2004, s. 219. Sprawozdania z wykonania budżetu państwa. Informacje o wykonaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego 2002–2005, dostupné na www.mf.gov.pl (ověřeno k 16. 5. 2006).

Jiná je příjmová situace okresních a vojvodských samospráv. Nejmenší podíl vlastních finančních zdrojů vykazují okresy, přičemž před přijetím nového zákona o příjmech samospráv v roce 2003 byl tento podíl přímo zanedbatelný. Po roce 2003 se zvýšil, ale stále v okresních rozpočtech drtivě převládají státní subvence a dotace (ty oproti záměru zákona neklesají). Trochu jinak vypadá struktura rozpočtů vojvodských samospráv, u kterých se účinnost zákona z roku 2003 projevila nejvíce. Tabulka č. 4 – struktura příjmů okresních a vojvodských samospráv v letech 2000-2005 (údaje v %) okresy 2000 2001 2002 2003 2004 vlastní zdroje 7,9 8,6 10,8 11,3 24,9 subvence 47,7 46,3 38,2 56,1 39,3 dotace 44,4 45,1 12,2 32,6 12,5 vojvodství vlastní zdroje 16,0 13,4 15,7 15,9 59,1 subvence 37,8 34,4 35,8 33,1 18,5 dotace 46,2 52,2 48,5 51,0 22,4 Pramen: Sprawozdania z wykonania budżetu państwa. Informacje o wykonaniu budżetów samorządu terytorialnego 2000–2005, dostupné na www.mf.gov.pl (ověřeno k 16. 5. 2006).

2005 29,2 48,7 22,1 64,9 19,1 16,0 jednostek

Z hlediska obecného politického a ekonomického postavení je nejdůležitější jednotkou polské samosprávy obec. Vyšší samosprávné jednotky mají problémy s financováním takového rázu, že se potýkají nejen s vlastním rozvojem, ale dokonce jen obtížně naplňují svoji běžnou agendu (to se týká především okresů). Vojvodství se tento problém snaží řešit tak, udržují kontraktní vztahy s vládou, což jim de facto nahrazuje investice ze státního rozpočtu.43 Současně je to však 43

Bartkowski J. Samorząd terytorialny, s. 158–159.


15

Michal Kubát

omezuje v jejich samosprávnosti. Vojvodství navíc plní dvojí úlohu, samosprávy a státní správy. Dochází k prolínání těchto rolí a to posiluje jejich finanční nesamostatnost, protože jsou jednak silně omezovány pokud jde o vlastní zdroje příjmů, ale také pokud se jedná o výdaje, ty totiž zhusta podléhají úkolování a kontrole ze strany vlády.44 Přes tento zatím pesimistický vývoj se však předpokládá, že (nejen) ekonomická role samospráv do budoucna poroste, a to také v souvislosti s členstvím státu v Evropské unii.45

4. VZNIK A REFORMA ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVY – ZKUŠENOST TRANSFORMUJÍCÍ SE ZEMĚ46 Na začátku druhé kapitoly bylo řečeno, že v roce „nula“, tj. v roce 1989, v Polsku neexistovala územní samospráva a bylo tedy nutné ji od základů vybudovat. Bylo by bláhové domnívat se, že reforma regionálního uspořádání znamená schválení několika příslušných zákonů, a tím se celý problém vyřeší. Legislativní základ je samozřejmě nutný, ale jeho přijetím celý proces (a problémy s ním spojené) v podstatě teprve začíná. Říká se, že nejjednodušší je změna práva, těžší je přeměna institucí a nejsložitější je proměna mentality a myšlení lidí. Polský příklad ukazuje, že realita je poněkud složitější a že například i taková změna práva může být vleklým problémem. Stačí si uvědomit, že polská územní samospráva se po roce 1989 formovala více jak deset let. Profesor Jerzy Regulski, hlavní inspirátor a organizátor polské regionální a komunální reformy devadesátých let, vymezil na základě svých bohatých politických a meritorních zkušeností čtyři hlavní faktory nutné k úspěšnému provedení reformy. Jsou to: 1) vůle politických lídrů, 2) podpora nebo alespoň pasivní souhlas společnosti, 3) odborné znalosti expertů, 4) práce a nasazení velké skupiny lidí, kteří ji (zejména v regionech) realizují.47

44

Szołno-Koguc, J. Samodzielność finansowa gmin, in Michałowski, S.; Pawłowska, A. (eds.). Samorząd lokalny w Polsce. Społeczno-polityczne aspekty funkcjonowania. Lublin: Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, 2004, s. 220. 45 Bartkowski, J. Samorząd terytorialny, s. 176. 46 Tato kapitola vychází z publikace hlavního iniciátora vzniku samospráv Jerzyho Regulského. Srov. Regulski, J. Samorząd III Rzeczypospolitej. Koncepcje i realizacja. V češtině viz také Kubát, M. Problém reformy regionalismu a komunální politiky v transformující se zemi: polské zkušenosti z let 1989–2002, in Dvořáková, V.; Heroutová, A. (eds.). II. kongres českých politologů. Praha: Česká společnost pro politické vědy, 2003, s. 281–288. 47 Regulski, J. Samorząd III Rzeczypospolitej. Koncepcje i realizacja, s. 388.


16

Michal Kubát

Jedním z nejdůležitějších faktorů je politická vůle vládnoucích. Pokud jsou splněny všechny ostatní předpoklady (odborná připravenost reformátorů, souhlas či aspoň pasivita společnosti a pracovní nasazení lidí v terénu), avšak není politická vůle, potom reforma nebude provedena vůbec, nebo jen polovičatě. Tak jako se u moci střídaly různé politické proudy, měnil se názor klíčových ústavních a politických institucí na potřebu utvářet či reformovat územní samosprávu. Historie reformního úsilí v Polsku v devadesátých letech to jen potvrzuje. Střídaly se v něm vlny aktivity (1990, 1993, 1998) a pasivity (hlavně 1993–1997).48 Pod pojmem „vládnoucí“ se nám vybaví hlavně nejvyšší státní orgány, především vláda a parlament. Polský příklad ale ukazuje, že pro úspěšné provedení a dokončení reformy regionálního uspořádání je nutné získat na svou stranu mnohem širší společenství, či spíše naopak překonat odpor celé řady lidí a institucí. Uskutečňujeme-li natolik rozsáhlou reformu tohoto typu, automaticky se dostáváme do střetu s dvěma typy zájmů: majetkovými a mocenskými. Z těchto sfér se také nejčastěji rekrutují odpůrci reforem. Pochopitelným protivníkem jakéhokoliv snažení je státní byrokracie, protože decentralizace vede k omezení moci státních úředníků, snížení jejich počtu a zmenšení jejich finančního zázemí. Ne nepodstatnou příčinou je rovněž nutnost změnit styl práce, naučit se plnit nové úkoly a vůbec řešit nový typ problémů. Polská byrokracie se po celá devadesátá léta reformě tvrdě bránila, a to na nejvyšší úrovni – v čele s Úřadem rady ministrů a jeho šéfem. Zpočátku byla hlavní příčinou skutečnost, že personální obsazení Úřadu rady ministrů pocházelo z předchozího komunistického období. Nastávaly paradoxní situace, kdy vláda v čele s premiérem (konkrétně premiérem Tadeuszem Mazowieckým) narážela v případě reformy samospráv na odpor svého aparátu. Zvláštní případ stanovilo Ministerstvo financí, které se bez ohledu na politiku vlád tvrdě stavělo proti jakýmkoliv snahám o decentralizaci státních financí. Proti decentralizaci se rovněž stavěly vládnoucí politické strany a jejich lídři a centrální struktury. Omezení centrální moci se totiž rovná omezení moci vládnoucích stran. Uskutečnění samosprávní reformy pro ně znamenalo ztrátu jejich politické moci ve prospěch nových lokálních politiků. Typickým příkladem byl postoj Polské lidové strany (PSL) v letech 1993–1997, která v té době tvořila vládní koalici s postkomunistickým Spojenectvím demokratické levice. Příčiny odporu polských lidovců proti reformě jsou politického rázu. PSL je agrární 48

První problém tohoto typu přišel již v roce 1989. Tímto problémem bylo přesvědčit opoziční protikomunistické politické vůdce o významu reformy. V průběhu zlomového období let 1988 a 1989 jí nebyla přikládána taková váha, jakou by si zasluhovala. Priority byli jiné a bylo nutné vynaložit jisté úsilí, aby se dostala mezi hlavní požadavky opozice, která se spokojovala s velmi obecnými prohlášeními o nutnosti reformy celého politického systému včetně jeho lokálních struktur a aspektů, ale bez jakýchkoliv bližších specifikací a koncepcí jak to provést. Jak už to někdy v politice bývá, prvotním impulsem pro začlenění otázky komunální politiky do souhrnu témat diskusí u kulatého stolu nebyla jakási změna myšlení, ale personální vazby, konkrétně úporná snaha lidí, kteří se problematikou samospráv a regionálního uspořádání dlouhá léta profesně zabývali a chápali tedy její důležitost. O důležitosti problematiky vedení Solidarity nakonec paradoxně asi nejvíce přesvědčila vládní strana, která v jednáních projevovala ve vztahu k požadavkům opozičních vyjednavačů houževnatý odpor. Šéfové opozice provedli logickou úvahu, že absence vůle ke kompromisu ze strany vlády znamená, že projednávaná otázka silně ohrožuje dosavadní politický systém a tedy asi přece jenom nebude tak bezvýznamná, jak si původně mysleli. Ibidem, s. 52–53, 60.


17

Michal Kubát

politickou stranou, jejíž členskou a hlavně voličskou základnou je venkov. Silné postavení této strany na venkově se v podmínkách centralizovaného státu přenášela na její silné postavení v centru. Jako signifikantní příklad lze uvést odpor této strany proti zavedení samosprávy na úrovni vojvodství a proti vzniku samosprávných okresů. Straně vyhovoval starý model (do roku 1998), kdy vojvodské parlamenty nebyly voleny v přímých a všeobecných volbách, ale skládaly se z delegátů obecních zastupitelstev. Většina obcí v Polsku jsou obce venkovské a právě tam má PSL největší zázemí. Většina venkovských obcí znamenala většinu lidoveckých delegátů ve vojvodských parlamentech a tudíž jejich ovládnutí. Čím vyšší samosprávná jednotka, tím slabší postavení lidovců v ní. Této straně tedy vyhovoval model velkého počtu malých obcí, absence okresů a velký počet malých nesamosprávných vojvodství. Svou roli zde také sehrálo „rozparcelování“ země na sféry vlivu jednotlivých politických stran. Každá strana se snažila posílit svůj vliv ve svém resortu. Například ministr, který podporuje decentralizaci, omezuje svoji moc a působí nejen proti svým zájmům, ale také proti zájmům svých podřízených a své politické strany.49 Mezi další odpůrce decentralizace je nutné zařadit ředitele státních podniků (dotovaných ze státního rozpočtu), zejména těch, které měly převzít nové samosprávy. Samosprávy nemaje peníze na další dotace provedly reorganizace těchto podniků s cílem dosažení jejich ziskovosti.50 To se neobešlo bez změn, které postihly hlavně vedení podniků (ale také zaměstnance). Polským specifikem byly odborové svazy jako hnací motor přechodu k demokracii na přelomu 80. a 90. let. Ty se také stavěly proti decentralizaci a samosprávám. Důvody jsou jednoduché. Odbory sdružují členy podle oboru působení a nejdůležitější jsou pro ně co možná největší podniky. Odtud pochází jejich politická síla. Samosprávy jednak sdružují lidi podle místa bydlení, jednak v rámci decentralizace rozdrobují strukturu průmyslu. Z toho všeho vyplývá, že mezi samosprávami a velkými odborovými svazy existuje zásadní rozpor zájmů. Solidarita jako odborový svaz a tehdy rovněž významný politický aktér nepodporovala snahy o vytvoření samospráv a reformu regionálního uspořádání. Při pohledu na seznam odpůrců reformy by se mohlo zdát, že její provedení je téměř nemožné. Přesto byla uskutečněna, a to úspěšně. Kde se tedy v Polsku vzala síla, která ji dokázala prosadit? Seznam „přátel“ reformy v žádném případě nebyl zanedbatelný. Především zde velkou úlohu sehrála sama společnost. Z historických důvodů se Poláci na samém začátku demokratizace vyznačovali silným protistátním smýšlením. Nově vzniklé samosprávy proto chápali jako nástroj boje proti státu a jeho institucím (správě). Negativní pocit pozitivně zapůsobil, protože lidé samosprávy okamžitě do jisté míry akceptovali a tato akceptace nepominula ani po pozdějším „správném pochopení“ smyslu a významu těchto samospráv.51

49

To se rovněž týkalo v Polsku obzvláště hojných nejrůznějších státních a polostátních agentur. Typickým příkladem byly těžce ztrátové dopravní podniky. 51 To samozřejmě neznamená, že by lidé nebyli k samosprávným obcím kritičtí, respektive že by samosprávy bezchybně fungovaly (viz výše). 50


18

Michal Kubát

Velkým „přítelem“ reforem se staly lokální politická uskupení a lokální společnosti (společenství), které se kolem nich vytvořily. Možnost účastnit se na správě veřejných věcí a dosahovat politických a ekonomických úspěchů motivovala místní politiky k větší angažovanosti. Zafungoval zde mechanismus samospádu či laviny. Nastartovaný proces se díky jeho účastníkům přeměnil v čím dál tím širší hnutí, které obsáhlo čím díl tím větší oblast – politickou, sociální, kulturní, ekonomickou. Tím pádem se rozšiřoval okruh příznivců reformního úsilí a sílil tlak na provádění reforem.52 Obecně lze shrnout, že reforma polského regionálního uspořádání byla iniciována a zahájena shora, a to proti dosavadním lokálním (státním) strukturám, které ji nechtěli a bránily se proti ní. Byla to iniciativa několika málo lidí, kteří se problematikou samospráv zabývali profesně, především na akademických a vědeckých pracovištích.53 Museli překonat odpor nejen „starých struktur“ (v centru a v provinciích), ale také některých „struktur nových“, které nechápaly potřebnost reformy nebo se jí cítily ohroženy. Úspěch reformy ale později závisel především na samotných lokálních společenstvích. Byli to oni, kdo ji dovedli do konce, a to ať již svou vlastní prací nebo tam, kde sami nemohli rozhodovat, tlakem na nejvyšší státní instituce. Zejména dvě hlavní reformy z let 1990 a 1998 se vzhledem ke zmíněným čtyřem faktorům vyznačují jistou podobností týkající se velmi zajímavé taktiky jejich implementace. Lidé, kteří reformy připravovali a realizovali, věnovali v obdobích absence politické vůle k reformám, tedy před rokem 1990 a v letech 1991–1992 a 1994–1998 mnoho let usilovnému odbornému studiu problematiky. Takto připraveni byli schopni využít krátkého období politické vůle a provést rychlé a přitom zásadní a radikální reformní kroky. Je to příklad zajímavého a rozvážného postupu spočívajícího v rozdělení reformy na etapy. Bez ohledu na vědomí potřebnosti vzniku okresů a samospráv na úrovni vojvodství a chuti takový krok provést, reformátoři s ním počkali na příznivější období.

52

Velkou roli zde zpočátku sehrála finanční pomoc ze zahraničí, která přispěla k větší informovanosti a „vzdělanosti“ lidí v příslušné oblasti. 53 Hlavní postava celého procesu prof. dr hab. Jerzy Regulski byl v letech 1981–1989 hlavním badatelem v oblasti obnovy územní samosprávy. Jako představitel opozice se účastnil jednání u kulatého stolu, v letech 1989–1991 zasedal v polském Senátu. Současně zastával funkci zplnomocněnce vlády pro otázky reformy územní samosprávy. Později působil jako stálý představitel Polska u Rady Evropy (1992–1997). V letech 1998–1999 předsedal vládní radě pro otázky reforem samospráv. Je nositelem řady vyznamenání za zásluhy o vznik a rozvoj územní samosprávy v Polsku. Napsal přes 200 odborných publikací.


19

Michal Kubát

5. ZÁVĚR Polská samospráva se přes všechny těžkosti stala integrální a etablovanou součástí politického systému země. Jednotlivé stupně samospráv jsou autonomní a mohou rozhodovat ve všech pro lokální společenství důležitých otázkách. Všechny stupně samosprávy jsou plně demokratické a respektují „dělbu moci“ na „exekutivu“ a „legislativu“. Jsou v souladu s Evropskou chartou územní samosprávy, kterou Polsko ratifikovalo v roce 1994. Samospráva v Polsku trpí řadou závažných problémů politické a ekonomické povahy. Nicméně lze říci, že její postavení se postupně ve většině odvětvích zlepšuje. Lokální politický život se rozvíjí a nabývá na významu. Sice velmi pomalu, přesto však dochází ke zlepšování v ekonomické oblasti. Reforma územní samosprávy je přes mnohé problémy jednoznačně úspěchem polské politiky. V této souvislosti stojí za to uvést pro náš region velmi příznačný postřeh jejího iniciátora a hlavního tvůrce: „Dobře si pamatuji na velký zájem o naše reformy ze strany zahraničních expertů. Jejich úsudky se tolik lišily od tehdejších polských názorů. Reforma samospráv měla podobně jako ekonomická reforma Leszka Balcerowicze mnohem vyšší hodnocení na Západě než v Polsku. Některé věci jsou lépe viditelné s odstupem. Proto i dnes je samosprávná reforma hodnocena jinak než před deseti lety. Je úspěchem nás všech.“54

54

Ibidem, s. 405.


20

Michal Kubát

LITERATURA Bartkowski, J. Samorząd terytorialny, in Wiatr, J. J. et al. Demokracja polska 1989–2003. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe Scholar, 1998, s. 147–176. Dolnicki, B. Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe. Zakamycze–Kraków: Kantor Wydawniczy Zakamycze, 1999. Jabłoński, A. Rząd i administracja publiczna, in Antoszewski, A.; Herbut, R. (eds.). Polityka w Polsce w latach 90. Wybrane problemy. Wrocław: Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, 1998, s. 140–170. Frątczak-Rudnicka, B. Organizacje pozarządowe jako element społeczeństwa obywatelskiego, in Wiatr, J. J. et al. Demokracja polska 1989–2003. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe Scholar, 1998, s. 241–268. Chmielnicki, P. Określenie relacji pomiędzy organami gminy – wybrane zagadnienia, in Michałowski, S.; Pawłowska, A. (eds.). Samorząd lokalny w Polsce. Społecznopolityczne aspekty funkcjonowania. Lublin: Wydawnictwo Uniwersytetu Marii CurieSkłodowskiej, 2004, s. 12–23. Kallas, M. Historia ustroju Polski X–XX w. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2003. Korolewska, M. Finansowanie jednostek samorządu terytorialnego w budżecie państwa. BSiE, informacja nr 1164 (IP-108G), s. 47–56, 16. 5. 2006, dostupné na www.biurose.sejm.gov.pl/teksty_pdf_05/i-1164.pdf. Kubát, M. Demokracie v Polsku. Politický systém Polské republiky (1989–2005). Praha: Sociologické nakladatelství, 2005. Kubát, M. Politika v Polsku po roce 1989. Volby, volební systémy a jejich politické konsekvence. Praha: Karolinum, 2000. Kubát, M. Polské komunální volby 2002. Opět ve znamení systémových změn. Politologický časopis, č. 1/2003, roč. X., s. 77–100. Kubát, M. Problém reformy regionalismu a komunální politiky v transformující se zemi: polské zkušenosti z let 1989–2002, in Dvořáková, V.; Heroutová, A. (eds.). II. kongres českých politologů. Praha: Česká společnost pro politické vědy, 2003, s. 281–288. Kubát, M. Regionalismus a komunální politika v Polsku po roce 1989. Politologická revue, č. 1/1999, roč. V., s. 91–121. Kubát, M. „Supervolební“ podzim 2005 v Polsku: parlamentní a prezidentské volby. Mezinárodní politika, č. 12/2005, roč. XXIX, s. 18–21. Kuć, A. K. Problem ustroju miasta stołecznego Warszawy, in Michałowski, S.; Pawłowska, A. (eds.). Samorząd lokalny w Polsce. Społeczno-polityczne aspekty funkcjonowania. Lublin: Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej,


21

Michal Kubát

2004, s. 63–78. Macek, I. Administracja publiczna – wymiar lokalny i regionalny, in Lisicka, H. (ed.). System polityczny Rzeczypospolitej Polskiej. Wrocław: Biuro Doradztwa Ekologicznego, 2005, s. 246–270. Otok, S. Geografia polityczna. Geopolityka – Państwo – Ekopolityka. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 1999. Piasecki, A. K. Referenda w III RP. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005. Piasecki, A. K. Władza w samorządzie terytorialnym III RP. Teoria i praktyka kadencji 1990–2002. Zielona Góra: Wydawnictwo Akapit, 2003. Piasecki, A. K. Wybory parlamentarne, samorządowe, prezydenckie 1989–2002. Zielona Góra: Wydawnictwo Akapit, 2003. Regulski, J. Samorząd III Rzeczypospolitej. Koncepcje i realizacja. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2000. Sitek, M. Reforma administracyjna 1998 r., in Jackiewicz, I. (ed.). Budowanie instytucji państwa 1989–2001. W poszukiwaniu modelu. Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe, 2004, s. 152–172. Slugocki, J. Traditions and Perspectives of Regionalism in Poland, in Peeters, Y. J. D. (ed.). Regionalism, Minorities and Civil Society in Contemporary Europe (The Hague, Plural Societies Research Papers No II., 1991), s. 29–36. Struczuk, D. Społeczne aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce, in Szpociński, A. (ed.). Różnorodność procesów zmian. Transformacja niejedno ma imię. Warszawa: Instytut Studiów Politycznych PAN, 2004, s. 65–81. Szołno-Koguc, J. Samodzielność finansowa gmin, in Michałowski, S.; Pawłowska, A. (eds.). Samorząd lokalny w Polsce. Społeczno-polityczne aspekty funkcjonowania. Lublin: Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, 2004, s. 210–220. Wiatr, J. J. Narodziny i przemiany systemu wielopartyjnego, in Wiatr, J. J. et al. Demokracja polska 1989–2003. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe Scholar, 1998, s. 177–206. Wiatr, J. J. Władza lokalna po zmianie ustroju, in Wiatr, J. J. (ed.). Władza lokalna w warunkach demokracji. Raport z badań. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe Scholar, 1998, s. 7–19.


22

Michal Kubát

Dokumenty: Zaufanie w sferze prywatnej i publicznej a społeczeństwo obywatelskie. Komunikat z badań. Luty 2006, Centrum Badań Opinii Społecznej BS/24/2006. Opinie o działalności instytucji publicznych. Komunikat z badań. Luty 2006, Centrum Badań Opinii Społecznej BS/32/2006. Sprawozdania z wykonania budżetu państwa. Informacje o wykonaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego 2000–2005 (Ministerstwo finansów RP), dostupné na www.mf.gov.pl (ověřeno k 16. 5. 2006).

Internetové zdroje: www.cbos.pl www.encyklopedia.interia.pl www.mf.gov.pl www.sejm.gov.pl


23

PRAŽSKÉ SOCIÁLNĚ VĚDNÍ STUDIE / PRAGUE SOCIAL SCIENCE STUDIES

Teritoriální řada 2006 001 002

Konrád O. Kozák K.

Obnova Rakouských universit 1945-1955 Dreams of Independence: Mexico faces the U.S.

Michal Kubát


24

VÝVOJ ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVY V POLSKU PO ROCE 1989 Michal Kubát Edice PSSS Teritoriální řada TER-003 Redakční rada Ota Konrád Zuzana Kasáková Kryštof Kozák Michal Kubát Jiří Vykoukal Korektor Blanka Pscheidtová Vydavatel FSV UK, Smetanovo nábřeží 6, Praha 1 Kontakt [email protected]

Michal Kubát

PRAŽSKÉ SOCIÁLNĚ VĚDNÍ STUDIE PRAGUE SOCIAL SCIENCE STUDIES

Recommend Documents