PRAŽSKÉ SOCIÁLNĚ VĚDNÍ STUDIE PRAGUE SOCIAL SCIENCE STUDIES

Veřejná politika a prognostika PPF - 032

PRAŽSKÉ SOCIÁLNĚ VĚDNÍ STUDIE PRAGUE SOCIAL SCIENCE STUDIES

METODY DOPORUČOVANÉ EVROPSKOU KOMISÍ PRO ZKVALITNĚNÍ VEŘEJNÉ 2008 SPRÁVY A JEJICH IMPLEMENTACE V ČR Hana Paterová

Veřejná politika a prognostika PPF - 032

V Fakulta sociálních věd UK / Faculty of Social Sciences, Charles University Filozofická fakulta UK / Faculty of Arts, Charles University

u

Metody doporučované EK…

2

Text prošel recenzním řízením. Recenzovali: Prof. PhDr. František Ochrana, DrSc. (FSV UK Praha) Doc. PhDr. Jan Selešovský, CSc. (Masarykova universita, Brno) Pracovní sešit vznikl v rámci výzkumného záměru MSM0021620841 Rozvoj české společnosti v EU: výzvy a rizika. Copyright  Hana Paterová 2008 ISSN 1801-5999

Hana Paterová


3

Hana Paterová

Metody doporučované Evropskou komisí pro zkvalitnění veřejné správy a jejich implementace v ČR HANA PATEROVÁ, FAKULTA SOCIÁLNÍCH VĚD UNIVERZITY KARLOVY

Abstract In the first part we briefly describe four selected methods recommended by the European Commission in order to upgrade public administration/governance as implemented in the public administration of the Czech Republic (CAF, benchmarking, Balanced Scorecard, RIA). These methods are then evaluated for their contributions to the various levels of public administration (national, regional and local). In conclusion we present an outline of completed Czech quality implementation projects and recommendations of more advanced quality methods to be used in Czech public administration. Keywords: quality methods, CAF, benchmarking, Balanced Scorecard, RIA, public administration, good governance, implementation

KONTAKT NA AUTORKU [email protected]


4

Hana Paterová

Metody doporučované Evropskou komisí pro zkvalitnění veřejné správy a jejich implementace v ČR ÚVOD Zkušenosti komerční sféry s využitím metod kvality jsou oproti zkušenostem sféry veřejné o několik desítek let bohatší. Poválečná industrializace a rozvoj velkovýroby vedly postupně od kontroly kvality výstupů (produktů) ke kontrole výrobních procesů a zajištění kvality během těchto procesů až k totálnímu řízení kvality (Total Quality Management – TQM) s větším důrazem na uživatele a vlivy, kterými poskytované produkty a služby působily na tohoto uživatele. Od konce 80. let, a především na začátku 90. let minulého století, se metody kvality začínají využívat ve veřejném sektoru s cílem zlepšit kvalitu a efektivitu poskytovaných služeb i fungování organizací státní správy a samosprávy. Kvalita se pro Evropskou unii stala hodnotou, kterou může konkurovat na globálním trhu. Evropská politika jakosti/kvality a zvyšování konkurenční schopnosti se promítla do „Evropské charty jakosti“ přijaté v říjnu roku 1998 v Paříži na Evropském konventu jakosti. Cílem tohoto dokumentu je rozhodnutí veřejných autorit i veřejných a poradenských organizací všeobecně podporovat přístup k jakosti v podnikání a veřejném sektoru, rozvíjet výchovu k jakosti na všech úrovních vzdělávání, rozvíjet metody a nástroje jakosti a zpřístupňovat je, aktivně šířit zkušenosti z oblasti jakosti, podporovat ve světě image „evropské jakosti“, a každoročně v listopadu během Evropského týdne jakosti představit realizované aktivity, iniciativy i budoucí projekty (Přibek 2004, s. 8–9). Kvalitně fungující, výkonný a efektivní stát, úřad či jakákoliv jiná organizace veřejného sektoru, by se měla stát samozřejmým cílem každé odpovědné politické reprezentace. Protože kvalita, výkonnost a efektivnost práce úřadů ovlivňuje spokojenost občanů. Následně byla usnesením vlády ČR (č. 458 ze dne 10. 5. 2000) přijata Národní politika podpory jakosti, která je souhrnem záměrů, cílů, metod a nástrojů ovlivňování jakosti výrobků, služeb a činností v rámci národní ekonomiky a veřejné správy s cílem zlepšení podmínek pro vstup českých subjektů do


5

Hana Paterová

jednotného trhu EU a dosažení jejich konkurenceschopnosti na evropských a světových trzích včetně účasti na společných zbrojních programech v rámci členských států NATO a účasti na mezinárodních zbrojních zakázkách. Hnutí za kvalitu vycházelo nejprve z chart uživatelů (1991 „Občanská charta“ ve Velké Británii, 1992 „Charta veřejných služeb“ ve Francii, 1993 „Uživatelská charta“ v Belgii, později i další země). Na konci 90. let proniklo do veřejného sektoru mnoho metod a technik managementu kvality z komerční sféry (např. European Foundation Quality Management – EFQM, normy jakosti ISO), v roce 2000 pak speciálně pro potřeby veřejného sektoru byl vytvořen nástroj pro sebehodnocení vycházející ze zásad TQM a odvozený z modelu EFQM, tzv. Společný hodnotící rámec (Common Assessment Framework – CAF) (Staes a Thijs 2004, s. 97). České republice v mnoha směrech napomohl tlak zvnějšku, resp. díky snaze stát se členem Evropské unie musela i ČR začít řešit otázky modernizace a inovace ve veřejné správě, které EU dává velkou prioritu. Zároveň probíhající reforma veřejné správy i měnící se přístup občanů (emancipace občanů z role prosebníků do role zákazníků, klientů) odhaluje nutnost řešit nedostatky v kvalitě veřejné správy1.

VYBRANÉ METODY KVALITY „Vládnutí (governance) je proces kolektivního řešení problémů a naplňování potřeb společnosti. Vláda (government) je nástroj, který k tomu používáme. Nástroj zastaral, začal proces jeho znovuvynalezení.“ (Osborne a Gaebler in Vacek 2005, s. 7.) Přístup „dobré vládnutí“ (good governance) i novodobé trendy v modernizaci veřejné správy (New Public Management) podporované Evropskou unií lze považovat za znovuvynalézání nástroje vlády, resp. správy (government). Základ 1

„Kvalita ve veřejné správě se nejčastěji definuje jako „…míra naplňování oprávněných požadavků zákazníků na požadovanou veřejnou službu nebo občanů na kvalitu života v dané obci, regionu či kraji“, přičemž: • Zákazníci (například žadatelé na úřadě, účastníci správního řízení atd.) očekávají, že jejich žádost nebo potřeba služby bude vyřízena rychle, bez právních a jiných nedostatků, v požadovaném standardu. • Občané očekávají, že dojde ke zvyšování kvality života v jejich obci, kraji nebo regionu. • Veřejné služby jsou služby poskytované ve veřejném zájmu. • Oprávněnost nebo neoprávněnost požadavku zákazníků je v řadě případů dána zákonnými normami nebo pomocí standardů (např. žádosti o výplatu sociální dávky nemůže být vyhověno z důvodu nesplnění podmínek či část zdravotní péče je hrazena pacientem, protože je nadstandardní), oprávněnost nebo neoprávněnost požadavků občanů na kvalitu života je limitována oprávněností požadavků ostatních občanů, finančními a ostatními zdroji, které jsou k dispozici, zákonnými normami a zásadami udržitelného rozvoje (v každé obci nemůže být škola, nemocnice, pověřený úřad III. stupně atd.).“ Zdroj: http://www.benchmarking.vcvscr.cz/dokumenty/118.pdf?PHPSESSID=5d40, s. 54 [15. 6. 2007].


6

Hana Paterová

modernizace veřejné správy v EU lze stručně shrnout jako tzv. 3E: economy (hospodárnost), efficiency (účelnost) a effectiveness (efektivita), tj. dělat správně a hospodárně správné věci. Model „Dělat správně správné věci“, který je zobrazen na následujícím obrázku, vyjadřuje využití metod kvality pro „dobré vládnutí“. Obrázek č. 1 – Model „Dělat správné věci správně“

Zdroj: Hušek, Šusta, Půček 2006, s. 21.

Kromě modelu CAF – společného hodnotícího rámce, metody benchmarkingu a Balanced Scorecard, bude představena i metoda RIA – hodnocení dopadu regulace, která ovlivňuje kvalitu právního prostředí ve společnosti a napomáhá vytvářet podmínky pro implementaci ostatních metod kvality.

Model CAF – Společný hodnotící rámec Společný hodnotící rámec2 (model CAF – Common Assessment Framework) je výsledkem spolupráce pracovní skupiny pro inovaci veřejných služeb (Innovative Public Service Group – IPSG), vzniklé z iniciativy ministrů a generálních ředitelů států Evropské unie se zodpovědností za problematiku veřejné správy, za výrazné tvůrčí podpory Evropského institutu pro veřejnou správu (European Institute of Public Administration – EIPA) se sídlem v Maastrichtu. Jedná se o evidence-based přístup k hodnocení (hodnocení založené na důkazu), hodnocení je prováděno podle souboru kritérií přijatých ve velké míře v celé Evropě. Východiskem modelu CAF byla struktura modelu EFQM vytvořeného Evropskou nadací pro management kvality (European Foundation Quality Management – EFQM). CAF

2

Podrobný popis modelu CAF lze nalézt na webových stránkách Národního informačního střediska pro podporu jakosti, http://www.npj.cz/doc/CAF1_cz.pdf.


7

Hana Paterová

je zjednodušenou a zdarma šířenou formou tohoto modelu. První verze modelu CAF byla prezentována v květnu roku 2000. V současné době již existuje a používá se třetí verze tohoto modelu reflektující podněty z implementační praxe. Schéma č. 1 – Model CAF

Zdroj: Společný hodnotící rámec. Zlepšování organizace pomocí sebehodnocení. 2002/2005, s. 7.

Model CAF se skládá z devíti hlavních kritérií – pěti pro oblast předpokladů organizace („jak to funguje“) a čtyř pro oblast výsledků. Každé kritérium, resp. jeho subkritéria, se hodnotí pomocí šestibodových (0–5) panelu předpokladů a panelu výsledků3. Čím vyšších hodnot organizace dosahuje, tím kvalitnější a efektivnější je její fungování. Kritérium „Vedení“ sleduje způsob, jakým vedoucí pracovníci a manažeři rozpracovávají poslání a vizi organizace a jak napomáhají jejich dosahování, jak rozvíjejí hodnoty potřebné pro dlouhodobý (udržitelný) úspěch organizace a jak je naplňují vhodnými opatřeními i postoji a chováním. Kritérium „Strategie a 3

U panelu předpokladů 0 znamená, že není žádný důkaz nebo pouze nepodstatný důkaz o jakémkoli přístupu; 1 – přístup je plánován (P – plánuj); 2 – přístup je plánován a uplatňován (D – dělej); 3 – přístup je plánován, uplatňován a přezkoumáván (C – kontroluj); 4 – přístup je plánován, uplatňován a přezkoumáván na základě údajů z benchmarkingu a podle toho nastaven (A – jednej); 5 – přístup je plánován, uplatňován, přezkoumáván na základě údajů z benchmarkingu, nastaven a zcela začleněn do organizace. U panelu výsledků pak 0 vypovídá o tom, že nejsou měřeny žádné výsledky; 1 – jsou měřeny klíčové výsledky a vykazují negativní nebo stabilní trendy; 2 – výsledky vykazují mírný pokrok; 3 – výsledky vykazují značný pokrok; 4 – jsou dosaženy vynikající výsledky a jsou provedena pozitivní porovnání s vlastními záměry; 5 – jsou dosaženy vynikající výsledky, jsou provedena pozitivní porovnání s vlastními záměry a jsou dosaženy pozitivní výsledky benchmarkingu s příslušnými organizacemi.


8

Hana Paterová

plánování“ se zaměřuje na způsob, jakým organizace uplatňuje své poslání a vizi prostřednictvím jasné strategie zaměřené na zainteresované strany, podporované příslušnými politikami, plány, cíli, záměry a procesy. Kritérium „Pracovníci“ (management lidských zdrojů) hodnotí způsob, jakým organizace řídí, rozvíjí a uvolňuje poznatky a plný potenciál svých pracovníků na úrovni jednotlivců, týmů a celé organizace, jak plánuje tyto činnosti s cílem podpořit přijatou politiku a strategii. Kritérium „Partnerství a zdroje“ sleduje způsob, jakým organizace plánuje a řídí svá externí partnerství a interní zdroje, aby podpořila svou politiku a strategii a efektivní fungování svých procesů. Kritérium „Procesy“ (management procesů a změn) hodnotí způsob, jakým organizace řídí, zlepšuje a rozvíjí své procesy s cílem inovovat, podporovat přijatou politiku a strategii, a uspokojovat své zákazníky a jiné zainteresované strany (stakeholdery). Kritérium „Zákazníci/Občané“ hodnotí, jakých výsledků dosahuje organizace při uspokojování svých zákazníků i ostatních občanů spadajících do sféry vlivu organizace. Kritérium „Pracovníci“ sleduje výsledky, kterých organizace dosahuje ve vztahu k uspokojování svých pracovníků. Kritérium „Společnost“ posuzuje, čeho organizace dosahuje při uspokojování potřeb a očekávání místní, národní a mezinárodní společnosti jako celku. Patří sem vnímání přístupu organizace ke kvalitě života, k životnímu prostředí a k ochraně globálních zdrojů a vlastní interní opatření týkající se hospodárnosti organizace. Patří sem také její vztahy s úřady a orgány, které ovlivňují a řídí její záležitosti. Kritérium „Klíčové výsledky činností a výkonnosti“ hodnotí to, čeho organizace dosahuje s ohledem na svůj mandát a specifikované cíle, a při uspokojování potřeb a očekávání každého, kdo má v organizaci finanční nebo jiný hmotný zájem. Model CAF neusiluje o hodnocení „jakosti“ veřejné politiky, nýbrž spíše o hodnocení managementu organizace a způsobu, jakým jsou politiky formulovány a informace z oblasti politiky poskytovány. Přednosti: poměrně jednoduchý nástroj strategického řízení za nízkých nákladů, propojující v sobě různé modely používané v řízení kvality a usnadňující benchmarking mezi organizacemi veřejného sektoru. Je možné jej přizpůsobit potřebám organizace a připravit ji na použití náročnějších metod kvality (např. EFQM, normy ISO 9000). Umožňuje sledovat pokrok v čase prostřednictvím pravidelného sebehodnocení. Slabiny: nutná podpora ze strany politického vedení organizace a soulad s managementem, který by měl být tak kvalitní, aby dokázal získat pro používání modelu i „posledního“ zaměstnance.

Benchmarking Benchmarking je metoda zlepšování pomocí učení se od druhých vyvinutá začátkem 90. let 20. století soukromou společností Rank Xerox. Pro své přednosti byl benchmarking (stejně jako CAF) zvolen jako jedna z nejdůležitějších metod pro


9

Hana Paterová

zlepšování veřejné správy v rámci EU. Benchmarking je ve své podstatě proces hledání relevantní organizace (partnera pro benchmarking), se kterou se může daná organizace porovnat (ze všech možných hledisek) a přejmout do své praxe nejlepší praktiky benchmarkingového partnera. Od běžného porovnávání se benchmarking liší především tím, že jde o aktivní porovnávání s odvozením ponaučení – z výsledků se formulují podněty pro další činnost a rozvoj. „Základem benchmarkingu je měření výkonu – tzv. metrický benchmarking. Jde o trvalý proces, kterým ověřujeme, zda jsme dosáhli stanovených cílů a hodnot. Umožňuje měřit, zda změny, které jsme realizovali na základě vyhodnocení nejlepší praxe, vedly skutečně k požadovaným cílům.“ (Honus 2004, s. 13.) Proces benchmarkingu má devět základních kroků: 1. identifikace oblastí činnosti, která má být hodnocena metodou benchmarkingu, a určení kritických bodů procesu a indikátorů pro měření postupu 2. shromažďování informací, analýza a mapování procesů v organizaci 3. výběr partnera/ů pro benchmarking a dat, která budou shromažďována; 4. sdílení dat s benchmarkingovými partnery 5. porovnání a analýza vstupů, výstupů, výsledků, procesů, strategií (v závislosti na typu benchmarkingu4) 6. identifikace slabin 7. identifikace nejlepšího procesu (best practice), pomocí kterého lze dosáhnout žádoucích výsledků ve vlastní organizaci 8. realizace změn 9. monitoring, revize a pokračování procesu porovnávání se s nejlepšími Přednosti: benchmarking umožňuje organizaci získat nové podněty, metody a nástroje pro zvýšení své efektivity a pomáhá překonat strnulost typu „děláme to nejlépe, protože jsme to tak dělali vždy a fungovalo to“. Slabiny: protože jde o porovnávání s jinými, což může být citlivé, je důležité dohodnout se s ostatními na etickém kodexu benchmarkingu5 a jeho dodržování. Projekt benchmarkingu musí mít oporu ve vedení organizace a zaměstnanci musí změny přijmout „za své“. Změna by neměla působit rozkoly nebo vyvolávat pocity ohrožení, aby lidé nebránili jejímu přijetí.

Balanced Scorecard (BSC) Metoda BSC je metodou využitelnou k řízení strategií, měření výkonu i vytváření prostoru pro inovace. Metoda byla představena v roce 1992 v Harvard Business Review Robertem S. Kaplanem a Davidem Nortonem. BSC je nazývána též jako metoda „Vyvážených ukazatelů“ nebo „Vyvážený úspěch“, i když se

4

Typy benchmarkingu: srovnávání strategií, srovnávání výkonů, srovnávání procesů, funkční neboli druhový benchmarking, vnitřní benchmarking, vnější benchmarking, mezinárodní benchmarking (Honus 2004, s. 15). 5 Česká společnost pro jakost vytvořila Kodex vedení benchmarkingu – viz http://www.benchmarking.cz/kodex.asp.


10

Hana Paterová

obvykle do češtiny nepřekládá. V zahraničí je považována za uznávanou metodu používanou při strategickém řízení také ve veřejném sektoru. V podmínkách ČR však není zatím v organizacích veřejné správy běžně uplatňovanou metodou. Před uplatněním metody BSC je třeba si vyjasnit vizi a strategické priority. Úkolem metody není stanovit vizi a strategie, ale zajistit jejich naplnění. Jádrem metody je soubor vyvážených indikátorů, které jsou identifikovány pro jednotlivé oblasti tzv. strategické mapy. Strategická mapa graficky znázorňuje strategická témata (včetně jejich stručného popisu) a jejich vzájemné vazby většinou na jedné straně A4. Strategická témata jsou zpravidla vybrána pro šest základních úrovní: od vyjádření vize, přes stanovení priorit, strategických témat ve vztahu k občanům/zákazníkům, strategických témat v oblasti financování, interních procesů a v oblasti učení se a růstu. Pro každé strategické téma je vytvořen určitý počet měřítek (indikátorů), která zachycují pozitivní, případně negativní vývoj úspěšnosti daného tématu. K měřítkům se stanovuje jednoznačná metodika. Kromě tzv. tvrdých indikátorů (např. počet obyvatel, míra nezaměstnanosti, počet nových bytů) se používají i tzv. měkké faktory (např. index spokojenosti občanů, kvalita služeb, pocit bezpečí). Vzniklou tabulku měřítek potom nazýváme Balanced Scorecard. Dlouhodobým sledováním měřítek lze zjistit trend jejich vývoje. Dle prof. Kaplana úspěšně zavedený BSC má následující vlastnosti (Šusta 2006): 1. Je vypracována strategická mapa se všemi perspektivami a je o ní politická shoda. 2. BSC na úrovni organizace veřejného sektoru jako celku (tak zvaná TopLevel BSC) obsahuje vyvážený poměr finančních a nefinančních měřítek a vyvážený počet (předstižených a zpožděných) indikátorů. 3. Na zavedení BSC pracuje v první fázi vrcholový management. 4. BSC je kaskádován (rozložen) na nižší úrovně řízení a postupně na osobní BSC (BSC jednotlivce). 5. Systém je propojen s odměňováním. 6. Je propojen s plánováním. 7. Strategie je „středobodem“ řízení. 8. Dojde ke zvýšení výkonnosti. Přednosti: a) přehlednost: strategická mapa je na 1 straně formátu A4 b) vyváženost: není stanoveno jen co se má pro občany/zákazníky realizovat, ale také za jakých finančních podmínek, pomocí jakých procesů a také, co je nutné se pro to naučit c) měřitelnost: lze stanovit relativně malý počet měřítek a ty lze sledovat a hodnotit trend, a to na všech úrovních d) vytváří základnu pro odměňování /měření výkonu a kvality práce/ (Hušek, Šusta, Půček 2006, s. 54.) Slabiny: Uplatňování metody BSC při řízení přináší užitek jen tehdy, pokud je skutečně do řídících struktur zavedena. K tomu je nezbytné získat podporu vedení a získat zapojení klíčových zaměstnanců.


11

Hana Paterová

Metoda RIA (hodnocení dopadu regulace) Hodnocení dopadu regulace (Regulatory Impact Assessment – RIA) zahrnuje soustavu metod směřujících k systematickému hodnocení negativních a pozitivních dopadů navrhované či existující regulace. Základním pravidlem je, že náklady, které regulace přinese, by neměly převyšovat užitek z ní plynoucí. Zkušenosti zemí, které již RIA zavedly, ukazují, že správně vytvořený a implementovaný systém hodnocení dopadu napomáhá ke zlepšení efektivity a účinnosti vládnutí a rovněž v širším kontextu přispívá k posílení výkonnosti hospodářství a zlepšení fungování hospodářské soutěže. Podle usnesení vlády č. 237 ze dne 17. března 2004, kterým vláda přijala materiál „Postup a hlavní směry reformy a modernizace ústřední státní správy“, proběhl v období let 2006 až 2007 pilotní projekt aplikace RIA na přípravu vybraných zákonů, a do konce roku 2007 má být zavedena povinnost provádět hodnocení dopadů regulace pro přípravu všech návrhů právních předpisů na úrovni ústřední státní správy. Ještě před rokem 2001 aplikovalo tuto metodu pouze několik málo členských zemí EU. RIA byla téměř neznámou metodou jak mezi zákonodárci, tak u většiny lidí zapojených do formulování a přijetí politik. Pouze pár vědců a tvůrců politik znalo doporučení OECD a zkušenosti některých zemí (např. USA, Kanada, Austrálie, Mexiko), které tuto metodu používaly jako inovativní nástroj zkvalitnění regulace ve své zemi. Od roku 2004 již minimálně deset evropských zemí tuto metodu systematicky uplatňuje nebo pilotně ověřuje (např. Dánsko, Finsko, Itálie, Maďarsko, Německo, Nizozemsko, Polsko, Rakousko, Švédsko, Velká Británie)6. Regulací se v případě této metody rozumí soubor rozmanitých nástrojů, pomocí nichž vláda ovlivňuje chování občanů a jejich skupin (jako např. podnikatelů), tedy zákony, nařízení a podzákonné normy vydávané na všech úrovních státní správy a pravidla vydávaná nevládními nebo samoregulačními orgány, na které byly delegovány regulační pravomoci. Základní postup zpracování návrhu právní normy dle metody RIA lze zjednodušeně shrnout do následujících pěti bodů7: 1. Definice problému a cílů řešení (pokud možno vyjádřených kvantitativními ukazateli). 2. Navržení variant řešení včetně nelegislativních možností (např. dohody s regulovanými subjekty, samoregulace – např. kodex profesní komory, ekonomické podněty – daňové úlevy, dotace, apod.) i tzv. „nulové varianty“, tj. nepodniknutí žádných kroků. 3. Zhodnocení možných dopadů navrhovaných řešení – k vyhodnocení dopadů se využívá metod jako CBA – analýza nákladů a užitků, multikriteriální analýzy, apod. Na základě analýz je pak zvolena „nejvýhodnější“ varianta (v ideálním případě ta, která přináší nejvyšší rozdíl mezi užitkem a náklady, popř. ta, která přináší nejnižší náklady, event. lze zvolit i více variant). 6

Zdroj: A Comparative Analysis of Regulatory Impact Assessment in Ten EU Countries. A Report Prepared for the EU Directors of Better Regulation Group. Dublin, 2004, http://www.betterregulation.ie/index.asp?docID=66 [22. 8. 2007]. 7 Zdroj: https://www.vlada.cz/files/urad/sor/ria_postup_implementace.doc.


12

Hana Paterová

4. Kontrola – dohled nad dodržováním stanovených principů pro přípravu regulace je svěřen útvaru nezávislému na předkladateli návrhu (většinou jde o organizační jednotku nadresortního charakteru, fungující v ústředí státní správy – Úřad vlády, Úřad předsedy vlády, samostatný úřad apod.). 5. Rozhodnutí – na základě předložených přehledných podkladů příslušný orgán (vláda, ministr) rozhodne o přijetí či nepřijetí navrhovaného řešení, a to v doporučené či jiné variantě. Při realizaci této metody je pro její úspěch nutná spolupráce se zainteresovanými subjekty i vně státní správy (občany, profesními svazy, podnikateli). Přednosti: zavedení metody RIA napomáhá posílení významu konzultací připravovaných legislativních i koncepčních materiálů s mimovládními subjekty, jako jsou profesní komory, spotřebitelské organizace, sdružení zaměstnavatelů, zaměstnanců a další nevládní organizace, jakož i s obecnou veřejností, zároveň posiluje komunikaci a spolupráci jak uvnitř jednotlivých ministerstev a dalších úřadů odpovědných za vytváření regulace, tak i mezi těmito orgány navzájem. RIA zohledňuje náklady, které s sebou regulace přináší a přispívá také k větší transparentnosti regulace. Slabiny: jako problematické místo se ukazuje přesné vyčíslení všech potenciálních dopadů dané regulace, jednak z důvodů nesnadné či dokonce nemožné kvantifikace takových důsledků, jako např. ochrana zdraví či lidských životů, znečištění ovzduší apod., jednak také z důvodů obtížnosti obsáhnutí všech nepřímých důsledků, které zavedení regulace přinese (např. omezení v určitém průmyslovém odvětví přinese propouštění, tím pádem nižší kupní sílu obyvatelstva v určitém regionu, pokles tržeb místních obchodů, pokles životní úrovně, pokles HDP, atd.). Provádění hodnocení je také poměrně nákladnou záležitostí.

HODNOCENÍ PŘÍNOSU METOD KVALITY PRO RŮZNÉ ÚROVNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY Obecně lze říci, že prosazení moderních metod řízení a kvality je snadnější u organizací veřejného sektoru, které: • mají přímý vliv na rozvoj území či kvalitu života občanů (zejména jde o samosprávy) nebo • poskytují veřejnou službu „koncovým“ zákazníkům (oblast zdravotnictví, školství, „komunální“ služby, sociální oblast atd.) (Hušek, Šusta, Půček 2006, s. 17). U organizací ústřední státní správy se tyto metody prosazují hůře, neboť hodnocení jejich vlivů a výstupů je obtížnější i nákladnější. Ve své podstatě jsou všechny metody více či méně použitelné na všech úrovních veřejné správy, a to v rozsahu odpovídajícím velikosti úřadu a spravované oblasti a v souladu s personálními i finančními kapacitami. Přínos metod kvality lze vždy hodnotit pozitivně, pokud jsou implementovány i následně využívány správně


13

Hana Paterová

a se skutečným záměrem zkvalitnit život a zvýšit spokojenost lidí s životem ve spravovaném území – jednoduše „dělat správně správné věci“. Výše popsaný model CAF je navržen tak, aby byl použitelný a přínosný ve všech částech veřejného sektoru a aby byl snadno aplikovatelný na národní, regionální i lokální úrovni. Model poskytuje jednoduchý, relativně snadno použitelný rámec, který je vhodný pro sebehodnocení úřadů. V některých případech, zejména ve velmi velkých úřadech, se může sebehodnocení provádět také v části organizace, např. ve zvoleném odboru nebo organizační složce. Jelikož představuje především úvodní nástroj, který umožňuje organizacím veřejného sektoru vyzkoušet si techniku sebehodnocení při malých nákladech, doporučuje se organizacím plánujícím aplikovat zásady komplexního managementu kvality (TQM8) použít některý z vyvinutějších a podrobnějších modelů. Benchmarking je uplatnitelný jak ve strategické, tak v operativní rovině, současně je možné jej uplatnit i uvnitř úřadu například pro porovnávání mezi jednotlivými odbory. Klíčové je porovnávat to, co zajímá občany daného města či regionu. Balanced Scorecard je přínosem především v organizacích veřejného sektoru, které mají vyjasněné své strategie a uplatňují principy strategického řízení, dlouhodobě hodnotí své výkony a usilují o inovativní přístup. RIA – hodnocení dopadu regulace je metodou usnadňující rozhodování, zároveň však její odpovědná implementace s sebou přináší zvýšené náklady, a to jak finanční, tak i na lidské zdroje. Prakticky všichni odborníci zabývající se touto metodou se shodují v tom, že není možné provádět podrobnou kvantitativní analýzu u veškeré připravované regulace, ale je třeba se soustředit na ty normy, které mají nejvýraznější dopady a kde náklady vynaložené na provádění RIA budou vyváženy odpovídajícím efektem v podobě budoucích úspor. Jak ukazují zkušenosti pokročilých zemí, důležitým aspektem úspěšné implementace RIA je vytvoření odpovídající institucionální struktury pro metodickou pomoc, ale i kontrolu a dohled nad kvalitou provádění analýz dopadu navrhované regulace. Je třeba nalézt optimální rovnováhu mezi centralistickým a decentralistickým přístupem. RIA je tedy především metodou využitelnou na vyšších úrovních veřejné správy.

8

Komplexní management kvality (Total Quality Management – TQM): Filosofie managementu zaměřená na zákazníka, využívající analytické nástroje a týmovou práci, která vyžaduje zapojení všech pracovníků, usilující o trvalé zlepšování hlavních činností. Existuje několik modelů TQM, z nichž jsou nejčastější Model excelence EFQM, Speyer, Malcolm Baldrige, ISO 9001.


14

Hana Paterová

ZÁVĚREM První projekt, který se v ČR zabýval implementací metod kvality ve veřejné správě, proběhl v letech 2003 až 2004 ve 48 obcích tzv. 3 typu9, tj. s přenesenou působností pro výkon státní správy, a týká se v konečném důsledku více než čtvrtiny obyvatel ČR. Projekt „Benchmarking v oblasti rozšířené působnosti obcí 3. typu“ připravilo Vzdělávací centrum pro veřejnou správu ČR, o.p.s.10 a jeho partnery byli Ministerstvo vnitra ČR, Statutární město Ostrava, Svaz měst a obcí ČR a Sdružení tajemníků měst a obcí ČR. Kanadský urbanistický institut (Canadian Urban Institute – CUI) z prostředků kanadské vlády administrovaných Kanadskou agenturou pro mezinárodní rozvoj (Canadian International Development Agency – CIDA) zajistil financování Programu na podporu místních správ států Střední Evropy (Local Government Support Programme Central Europe – LGSP CE), který pokryl 82 % rozpočtu tohoto projektu (zbytek byl dofinancován českými partnery; celkový rozpočet činil 58 200 CAD, tj. cca 1 105 800 Kč). Rada ČR pro jakost realizovala několik pilotních projektů se zaváděním modelu CAF. V letech 2004 až 2005 proběhl projekt zaměřený na organizace územní veřejné správy. Ve druhé polovině roku 2005 byl ukončen projekt implementace modelu CAF v České obchodní inspekci. Na základě jejich zkušeností a poznatků byla v gesci Úřadu vlády zpracována Aplikační příručka modelu CAF pro ústřední správní úřady. Publikace byla vydána v rámci publikační řady Národní politiky podpory jakosti. V současné době jsou dokončovány práce na zpracování Aplikační příručky modelu CAF pro dozorové a regulační úřady. V letošním roce byl zahájen projekt podpory jakosti Implementace modelu CAF v ústředním správním úřadu. V současné době také probíhá projekt implementace modelu CAF do středních a vyšších odborných škol. Kromě toho Ministerstvo vnitra v rámci podpory zavádění metod kvality ve veřejné správě vyhlašuje každoročně vždy v listopadu během Evropského týdne kvality tři typy cen kvality: • cena MV za kvalitu v územní veřejné správě „Organizace zvyšující kvalitu veřejné služby“ • resortní cena MV za kvalitu v územní veřejné správě „Organizace dobré veřejné služby“

9

Pracovní skupina A: Děčín, Havířov, Chomutov, Jihlava, Kladno, Ostrava, Plzeň, Přerov, Teplice, Zlín. Pracovní skupina B: Havlíčkův Brod, Hodonín, Cheb, Kroměříž, Písek, Šumperk, Tábor, Uherský Brod, Vsetín. Pracovní skupina C: Beroun, Hlučín, Hranice, Litvínov, Louny, Nymburk, Otrokovice, Strakonice, Valašské Meziříčí. Pracovní skupina D: Boskovice, Dačice, Kralovice, Nový Bydžov, Ostrov, Přelouč, Stříbro, Varnsdorf, Vimperk, Vrchlabí, Žamberk. Pracovní skupina E: Králíky, Lanškroun, Luhačovice, Moravské Budějovice, Rosice, Světlá nad Sázavou, Šternberk, Vítkov, Zábřeh. 10 Zdroj: Sborník příspěvků 1. české národní konference kvality ve veřejné správě s mezinárodní účastí. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2004.


15

Hana Paterová

• cena MV za inovaci Vzhledem k tomu, že projekty implementace metod kvality probíhají v České republice teprve poměrně krátce (od roku 2003), jejich celkový dopad nelze zatím objektivně vyhodnotit. Na základě zkušeností pokročilejších zemí i na základě zkušeností města Vsetína11, které je vzorovým příkladem implementace metod kvality do systému řízení úřadu, lze implementaci metod kvality do systému řízení organizací veřejného sektoru jednoznačně doporučit. Jako další nástroje zvyšování kvality veřejné správy, které patří mezi náročnější, lze doporučit například systémy jakosti podle norem řady ISO 9000, podle modelu excelence EFQM, metodu SIX SIGMA či PQM (Process Quality Management – systém managementu jakosti). Závěrem lze říci, že metody kvality nejsou samospasitelné, ale mohou napomoci tam, kde existuje opravdová snaha odvádět poctivou práci a zlepšovat podmínky pro život.

11

Od roku 2001 město Vsetín postupně implementuje metody kvality, počínaje Místní agendou 21, přes CAF, benchmarking, Balanced Scorecard, až po procesní řízení. Indikátory kvality života (Sada společných evropských indikátorů udržitelného rozvoje na místní úrovni – ECI) ukazují na zvýšení kvality života ve městě i zvýšení spokojenosti občanů se životem ve městě – viz http://tema2006.timur.cz.


16

Hana Paterová

LITERATURA A Comparative Analysis of Regulatory Impact Assessment in Ten EU Countries. A Report Prepared for the EU Directors of Better Regulation Group. Dublin, 2004, http://www.betterregulation.ie/index.asp?docID=66 [22. 8. 2007]. HONUS, R. „Co je to benchmarking.“ in Sborník příspěvků 1. české národní konference kvality ve veřejné správě s mezinárodní účastí. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2004, s. 10–18. HUŠEK, Z.; ŠUSTA, M.; PŮČEK, M. Aplikace metody Balanced Scorecard (BSC) ve veřejném sektoru. Praha: Národní informační středisko pro podporu jakosti, 2006. Návrh postupu začlenění metody pro hodnocení dopadu do procesu přípravy regulace (RIA). Praha: Úřad vlády, 2005. OSBORNE, D.; GAEBLER, T. „Reinventing Government.“ in VACEK, J. Znovunalezení vlády. Komentovaný výtah knihy Reinventing Government. Plzeň: Katedra managementu, inovací a projektů, Fakulta ekonomická, Západočeská univerzita v Plzni, 2005. PŘIBEK, J. Systémy managementu jakosti. Praha: Národní informační středisko podpory jakosti, 2004. PŮČEK, M. a kol. Zlepšování organizací pomocí sebehodnocení. Aplikační příručka modelu CAF (Common Assessment Framework) pro samosprávné úřady. Praha: Národní politika podpory jakosti, 2005. PŮČEK, M. Řízení úřadu pomocí metod kvality. Powerpointová prezentace. Vsetín: Městský úřad, 2005, http://www.spkp.cz/index.php?ukaz=projekt&co=zdm. Six Sigma. Databáze nejlepších praktik. Tesla Sezam, a.s. a Moravskoslezský kraj. Společný hodnotící rámec (Model CAF). Zlepšování organizace pomocí sebehodnocení. 3. aktualizované vydání. Praha: Národní informační středisko pro podporu jakosti, 2002/2005, http://www.npj.cz/doc/CAF1_cz.pdf. STAES, P.; THIJS, N. „Management kvality – součást evropské agendy.“ in Sborník příspěvků 1. české národní konference kvality ve veřejné správě s mezinárodní účastí. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2004, s. 96–108. ŠUSTA, M. Prezentace a podklady k systémovému myšlení a dynamické Scorecard. Ostatní interní podklady k BSC. Nepublikováno. Praha: Proverbs, a.s., 2006. Přehled užitečných internetových zdrojů: http://www.ma21.cz http://www.ice-ckait.cz/doc_pdf/MP7-%20Projekt%20SMJ2007A.pdf http://www.benchmarking.vcvscr.cz/dokumenty/118.pdf?PHPSESSID=5d40 https://www.vlada.cz/files/urad/sor/ria_postup_implementace.doc http://www.mvcr.cz/eunie/sprava.html#ipsg http://www.csq.cz/cz/Ocsj.asp http://www.vcvscr.cz http://www.nszm.cz/cb21/asp/ibrana.asp?id=5842 http://www.benchmarking.cz/caf/Porovnavani/HodnoceniVloz.aspx http://tema2006.timur.cz


17

Hana Paterová

PRAŽSKÉ SOCIÁLNĚ VĚDNÍ STUDIE / PRAGUE SOCIAL SCIENCE STUDIES

Veřejná politika a prognostika (CESES) 001 002 003 004 005 006 007 008 009 010 011 012 013 014 015 016 017

018 019 020 021 022 023 024 025

Růst zkreslení HDP v prostředí transformace: implikace pro měření růstu a rozvoje české ekonomiky (Vladimír Benáček) Kvalita českých vývozů a dovozů: kvantifikace pomocí vývoje jednotkových cen (Tereza Horáková) Reálná konvergence České republiky k EU v porovnání s ostatními novými členskými zeměmi (Ctirad Slavík) Veřejná politika, veřejné rozpočty a strategické vládnutí (František Ochrana) Public Sector Efficiency in the New EU Member States (Martin Gregor) Dismantling Banking Socialism in the Czech Republic (Eva Kreuzbergová) Shrnutí poznatků CESES o strategickém vládnutí v ČR (Antonín Rašek) Analýza a vymezení problému ve veřejné politice (Arnošt Veselý) Konceptuální základy strategického vládnutí (Martin Potůček) Strategic Governance: Conceptual Foundations (Martin Potůček) Etické aspekty analýzy a tvorby veřejné politiky (Hana Paterová) Bezpečnostní prognózy a realita (Antonín Rašek a kol.) Postavení Ruska a jeho vývoj do roku 2020 s výhledem do roku 2050 (Miloš Balabán) Teorie mnohačetných forem kapitálu (Arnošt Veselý) Veřejná politika a Policy Analysis (Arnošt Veselý) Determining Factors of Exports and Imports: A Synthesis of Explanatory Paradigms (Vladimír Benáček) Determining Factors of Trade and Specialisation in Transition: Econometric Testing of the Czech Exports and Imports, 1993-2001 (Vladimír Benáček, Ladislav Prokop, Jan Á. Víšek) Analýza a evaluace hlavních přístupů k měření vládnutí ve světě (Martin Nekola) Rozšířený koncept bezpečnosti a česká bezpečnostní praxe (Miloš Balabán) Prognóza geopolitického vývoje světa v horizontu roku 2020 (Miloš Balabán) Rozšiřování konceptu bezpečnosti (Libor Stejskal) On the Origins of Entrepreneurship in Transition Countries: The Case of Czechoslovak Entrepreneurial Elite (Vladimír Benáček) Welfare State Transformations in Central and Eastern Europe (Martin Potůček) Czech National Action Plan on Social Inclusion 2004-2006: Did it Matter? (Martin Potůček) Transformace sociálního státu ve střední a východní Evropě (Martin Potůček)


026 027 028 029 030 031

18

Hana Paterová

Problem Delimitation in Public Policy (Arnošt Veselý) Dislokace protiraketové základny jako strategický rozhodovací proces a veřejný zájem (Antonín Rašek) The Extended Concept of Security and the Czech Security Practice (Miloš Balabán, Antonín Rašek, Libor Stejskal) Contemporary Religion as One of the Reasons of European Identity (Libor Prudký) Konceptuální rámec pro analýzu vzdělávací politiky (Arnošt Veselý) Megatrendy světového vývoje (Miloš Balabán)


19

Hana Paterová

METODY DOPORUČOVANÉ EVROPSKOU KOMISÍ PRO ZKVALITNĚNÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY A JEJICH IMPLEMENTACE V ČR Hana Paterová Edice pracovních sešitů PSSS Veřejná politika a prognostika, PPF - 032 Redakční rada Petr Just Miloš Balabán Pavol Frič Korektor Blanka Pscheidtová Vydavatel FSV UK, Smetanovo nábřeží 6, Praha 1 Kontakt [email protected]

PRAŽSKÉ SOCIÁLNĚ VĚDNÍ STUDIE PRAGUE SOCIAL SCIENCE STUDIES

Recommend Documents