PRAGUE SOCIAL SCIENCE STUDIES

Teritoriální řada TER - 048

PRAŽSKÉ SOCIÁLNĚ VĚDNÍ STUDIE

PRAGUE SOCIAL SCIENCE STUDIES

REFLEXE KOMUNITÁRNÍHO PRÁVA V ÚSTAVÁCH STŘEDOEVROPSKÝCH STÁTŮ 2008 Petr Mlsna

Teritoriální řada TER - 048

V Fakulta sociálních věd UK / Faculty of Social Sciences, Charles University Filozofická fakulta UK / Faculty of Arts, Charles University

u

Reflexe komunitárního práva...

2

Text prošel recenzním řízením. Recenzoval: PhDr. Jan Ryjáček, Ph.D. (FSV UK Praha) Pracovní sešit vznikl v rámci výzkumného záměru MSM0021620841 Rozvoj české společnosti v EU: výzvy a rizika. Copyright  Petr Mlsna 2008 ISSN 1801-5999

Petr Mlsna


3

Petr Mlsna

Reflexe komunitárního práva v ústavách středoevropských států PETR MLSNA, FAKULTA SOCIÁLNÍCH VĚD UNIVERZITY KARLOVY

Abstract The enlargement of the European Union by 10 new Member States in 2004 was not only a historic step in the process of the integration on the European continent, but also the turning point in the constitutional systems of the states of Central Europe. History of constitutional orders of the states of the Central Europe has passed through two key periods after 1990. The first period is defined by the changes of constitutional systems from totalitarian, communist systems into democratic systems based on principles of a democratic state and the rule of law. One of the essential steps of the democratization of the states of Eastern Europe was the constitutional delimitation of the relationship between a national legal system and the international law. In creation of new constitutions none of the states of Central and Eastern Europe took account of the future integration on the European Union, respective the European Communities, and therefore the respective constitutions did not contain specific provision relating to the European Communities. The second period of building of the democratic states is a great wave of amendments to the respective constitutions caused by the accession of the countries of Central Europe to the European Union. The approach of these countries varied a lot, certain states stipulated the integration to the EU and the relationship to the legal system of this supranational entity explicitly in their constitutions (e.g. the Slovak Republic), some states avoided the notion of the European Union or the European law (e.g. the Czech Republic). Keywords: constitution law, EC law, harmonisation of law in the states of the Central and East Europe, constitutional courts, the legislation of the bills


4

Petr Mlsna

KONTAKT NA AUTORA A PODĚKOVÁNÍ JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D. ([email protected]) vyučuje na katedře německo-rakouských studií Institutu mezinárodních studií Fakulty sociálních věd UK a na katedře ústavního práva Právnické fakulty UK. Specializuje se na problematiku hospodářského a sociálního systému německy mluvících zemí, na problematiku ústavního práva a ústavních systémů v německy mluvících zemích a na proces tvorby práva. Tuto studii autor věnuje manželce Kateřině a synovi Vincentovi za jejich velké pochopení a porozumění.


5

Petr Mlsna

Reflexe komunitárního práva v ústavách středoevropských států 1. ÚVOD Dne 1. května 2004 došlo k rozšíření Evropské unie o 10 nových členských států. Obecně lze integraci států střední a východní Evropy považovat za dovršení demokratického a právního vývoje vyvolaného rozpadem sovětského bloku v letech 1989–1990. Demokratizující se východní a střední Evropa se po roce 1989 potýkala s problémy hledání vlastní nově nalézané vnitřní suverenity, ale i suverenity vnější mající svůj odraz v mezinárodním společenství.1 Téměř všechny státy bývalého východního bloku se staly v 90. letech členy Rady Evropy, což bylo vyjádřením chtění nově se tvořících politických elit stát se součástí demokratického světa.2 Hledání ukotvení v demokratickém mezinárodním společenství bylo po roce 1989 silně ovlivněno existencí Evropských společenství a po roce 1992 i vznikem Evropské unie.3 Se snahou začlenit se do demokratických mezinárodních struktur se 1

Obecná státověda definuje klasickou suverenitu jako nezávislost státní moci na jiných mocenských institucích uvnitř i vně státu (teorie Jeana Bodina). Státní moc by tedy měla být nezávislá na jakékoliv jiné autoritě, u vnější suverenity jde zejména o nezávislost na autoritě, která by měla svůj základ v mezinárodním společenství. V současné době již ovšem nelze trvat na tom, že stát byl jedinou nejvyšší státní hodnotou, tj. že by byl jediným suverénem na svém území. Státní suverenita v moderním demokratickém státě je proto suverenitou limitovanou. Limitace státní suverenity je dána dělbou moci uvnitř státu a vlivem mezinárodního práva majícího svůj základ v obecně sdílených hodnotách spojených s lidskou důstojností a základními lidskými právy a povinnostmi. Základní přehled o pojmu suverenity a jeho vnímání v běhu času viz Pavlíček, V. a kol. Ústavní právo a státověda, 1. díl. Obecná státověda, Praha: Linde, 1998, s. 67 a násl. 2 Má-li stát požívat plné vnější suverenity a obhájit v současném světě svou vlastní existenci, pak musí být uznán i jinými státy mezinárodního společenství. Stát nemůže existovat bez kooperace s jinými mezinárodními subjekty. Vstupem do Rady Evropy (mezinárodní organizace vzniklé po 2. světové válce) se snažily státy bývalého východního bloku vyjádřit svou demokratickou orientaci a přihlášení se k zásadám humanity a dodržování lidských práv. 3 K procesu vzniku Evropského hospodářského společenství (Římské smlouvy podepsány v roce 1957, vstup v platnost v roce 1958), Evropského společenství uhlí a oceli (smlouva podepsána v roce 1951, vstup v platnost v roce 1952) a Evropského společenství pro atomovou energii Euratom (smlouva podepsána v roce 1957, vstup v platnost v roce 1958), blíže viz Veber, V. Dějiny sjednocené Evropy, Praha: Lidové noviny, 2004, s. 240 a násl.


6

Petr Mlsna

státy východní a střední Evropy dostaly do soukolí dvou navzájem protichůdných procesů, jejichž řešení lze datovat právě k okamžiku vstupu těchto států do Evropské unie. Hledání vlastní suverenity při správě vnitřních záležitostí se projevilo velmi silně v nových ústavách, kdy se většina států vymezila jako demokratické právní státy zachovávající úctu k základním právům člověka a občana.4 Tato zásadní teze nemá proklamativní, ale normativní charakter, neboť definice hodnotové orientace státu na principy demokracie je imanentní součástí existence těchto států jako suverénů akceptovaných mezinárodním společenstvím; nebylo-li by možné v budoucnosti hovořit o demokratických státech majících úctu a reálně dodržujících základní práva a svobody5, nebylo by možné ani hovořit o tom, že se jedná o státy požívající vnitřní suverenity pro správu vlastních záležitostí. Sdílení základních práv a svobod se již nestalo pouze výlučnou věcí každého státu, ale hodnotou sdílenou obecně celým demokratickým mezinárodním společenstvím. Nelze tedy akceptovat porušování základních práv a svobod, aniž by to nemělo adekvátní odezvu mezinárodního společenství, ke kterému by se takový stát přihlásil a jehož integrální součástí hodlá být. Vnitřní suverenita států střední a východní Evropy nebyla po roce 1989 nikterak zpochybňována, naopak mezinárodní společenství se snažilo nevstupovat do správy vnitřních věcí suverénních států. Vnější suverenita spojená a imanentně svázaná s mezinárodními organizacemi, které požívají mezinárodně právní subjektivity ve smyslu klasického mezinárodního práva, nijak nezpochybňuje vnitřní suverenitu těchto států.6 V případě Evropské unie, popřípadě Evropských společenství totiž dochází i obrácenému procesu delegace, kdy v určitých případech Evropská unie nebo Společenství deleguje pravomoc zpět na členské státy za účelem provedení určitého aktu komunitárního práva nebo ponechává určité otázky neupravené a umožňuje členským státům přijetí specifické úpravy k provedení evropského práva. V takových případech jsou ovšem členské státy vázány principy evropského práva. Současně však, protože jde o vnitrostátní právní úpravu, musí být taková právní úprava konformní i s vnitrostátním ústavním pořádkem. Prakticky se tedy prolínání a omezování vnější suverenity členských států projevuje v koncepci právního státu, kdy dochází k akceptaci mezinárodního a komunitárního právního řádu vnitrostátním právním řádem, jehož se tyto nadnárodní právní systémy stávají součástí. Snaha států střední a východní Evropy o členství v Evropské unii ovšem vyvolávala a vyvolává otázky, kdo je suverénem v záležitostech, které jsou svou povahou správou vnitřních záležitostí suverénního státu, jejichž výkon si ovšem z velké

4

Pokud jsou totiž státy ochotny omezit svou vnější suverenitu, tak vždy v souladu s principy přirozeného práva; k oživení principů přirozeného práva došlo po 2. světové válce. Pozitivisticky nelze odejmout žádnému člověku jeho základní práva, jež jsou imanentní jeho lidství. 5 Ústava 9. května z roku 1948, která nahradila v Československu Ústavní listinu z roku 1920, formálně zakotvovala celý katalog lidských práv a povinností, ale jednalo se pouze o proklamativní text, který nebyl státní mocí a potažmo státem v praxi naplňován. 6 Většina států ve svých ústavách připouští omezení svrchovaných práv národního státu ve prospěch mezinárodní organizace, jakou je například Evropská unie, přičemž proces přenosu takových výsostných kompetencí probíhá ústavně předepsaným způsobem, schválením mezinárodní smlouvy umožňující takový přenos v parlamentu nebo referendu a ratifikováním této smlouvy.


7

Petr Mlsna

části a ve smluvně stanoveném rozsahu nárokuje Evropská unie. Problém vztahu suverenity Evropské unie a jejích členských států se odlišuje od vztahu ke klasickým mezinárodním organizacím v tom smyslu, že Evropská unie je mezinárodním společenstvím sui generis, které bylo založeno sice mezinárodní smlouvou, popř. smlouvami, nicméně tento mezinárodně právní základ se stal pouze odrazem pro vytváření vlastních orgánů a zejména právního systému této mezinárodní organizace sui generis. Nelze chápat Evropskou unii jako organizaci, která by při výkonu svých kompetencí byla odkázána na postupy obvyklé v klasickém mezinárodním právu veřejném, ale jako organizaci, která vykonává v rámci členskými státy jí mezinárodními smlouvami svěřených kompetencí vlastní politiku, aniž by tato beze zbytku byla v rukách členských států, jež tuto mezinárodní organizaci založily.7 Pokud tedy státy usilovaly o členství v Evropské unii, musely nutně respektovat částečnou ztrátu suverenity při výkonu činností, které jsou svou povahou věcí výkonu vlastní vnitřní suverenity státu. Členské státy vycházejí z koncepce, že okamžikem přistoupení k Evropské unii došlo k realizaci přenosu části kompetencí těchto států, nicméně jde o přenos podmíněný.8 Dnešní politologická ani právní věda již nepovažuje tuto otázku za klíčovou; to, co dnes vzbuzuje vášně, je otázka, kdo je vlastně držitelem suverenity v oblastech, jejichž výkon plně zajišťují orgány Evropské unie, neboť s přenesením některých pravomocí na Evropskou unii je spojen i zánik volnosti členských států určovat vnitrostátní účinky komunitárního práva, které se odvozují v oblastech, v nichž k tomuto přenosu došlo, přímo z komunitárního práva.9 Při řešení otázky zachování suverenity členskými státy je volen vnitrostátními orgány členských států často koncept mající mezinárodněprávní základ, a sice koncept univerzální doktríny lidských práv a základních svobod. Je-li totiž něco společného demokratickým státům, pak je to dodržování lidských práv a základních svobod, jež jsou imanentním základem existence všech těchto států. V českých ústavních podmínkách je tento princip vyjádřen v čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR, který stanoví, že podstatné náležitosti demokratického právního státu jsou nedotknutelné. Lze vést debatu o naplnění pojmu podstatných náležitostí, zda lze a v jakém rozsahu a působnosti mezi takové náležitosti subsumovat také hospodářská a sociální práva, zda lze do ohniska ústavy subsumovat závazky vyplývající z mezinárodního či komunitárního práva apod. Co je ovšem při této debatě nezpochybnitelné, je sku-

7

Hovoří se často o prolínání pluralitních právních systémů, kdy nelze jednoznačně stanovit hierarchii právních norem těchto systémů. Kelsenova konstrukce normativního ohniska, od něhož se odvíjí platnost všech dalších pramenů práva platných na vnitrostátním území, tak nemůže v současném světě již obstát. 8 Viz nález Ústavního soudu ČR č. 50/04 (vyhlášený ve Sbírce zákonů pod č. 154/2006 Sb), který se vyjádřil v tom smyslu, že ČR propůjčila Evropské unii část svých výsostných kompetencí. Delegace části pravomocí vnitrostátních orgánů může trvat potud, pokud tyto pravomoci jsou orgány Evropských společenství vykonávány způsobem slučitelným s uchováním základů státní suverenity ČR a způsobem, jenž neohrožuje samotnou podstatu materiálního právního státu. 9 K této problematice podrobněji Kühn, Z. – Kysela, J. Na základě čeho bude působit komunitární právo v českém právním řádu? Právní rozhledy, roč. 2004, č. 1, s. 23–27; Kühn, Z. Ještě jednou k ústavnímu základu působení komunitárního práva v českém právním řádu, Právní rozhledy, roč. 2004, č. 10, s. 395–397.


8

Petr Mlsna

tečnost, že podstatnou nezměnitelnou součástí demokratického státu je jeho hodnotová orientace k člověku a jeho základním právům a svobodám, bez jejichž garance postrádá stát svůj charakter demokratického státu. Základní práva člověka jsou obrazem jeho přirozenosti, jejichž nositelem je člověk od narození; nebylo-li by tomu tak, pak by se člověk stával předmětem svévole státního aparátu, což by byl bez nadsázky návrat před dobu Velké francouzské revoluce. Koncepce univerzality základních práv a svobod člověka má v případě řešení státní suverenity (vnitřní i vnější) a suverenity Evropské unie klíčovou roli. Tato doktrína slouží zejména jako měřítko nezměnitelného a nezrušitelného jádra ve vztahu k ústavní kautele lidské důstojnosti, které je v současném světě nositelem každý člověk bez rozdílu státní příslušnosti. Je-li hlavním úkolem státu zajištění ochrany základních práv a svobod člověka, pak kautelou zachování základních lidských práv a svobod musí být poměřováno každé omezení státní suverenity či výkonu suverénních kompetencí státu, jež se považuje za stát demokratický. Z této koncepce vyšel Spolkový ústavní soud ve svém rozsudku Solange I z roku 197410, což znamenalo otevření německého právního řádu vůči právu Společenství. Standard ochrany základních práv uvnitř Společenství nezavdává podle Spolkového ústavního soudu žádné příčiny se domnívat, že tento standard ochrany skrze uplatňování principů plynoucích z komunitárního práva má nižší kvalitu než ochrana poskytovaná ve Spolkové republice Německo. Výklad Spolkového ústavního soudu vyústil v teorii „přenesení výsostných práv“. Důležité ovšem je, že nejde o ztrátu či zřeknutí se výsostných práv, ale o skutečnost, že stát se zříká výlučnosti rozhodovat o kompetencích takto přenesených na Evropskou unii, popřípadě Evropská společenství; výkon je tedy zajišťován orgány Evropské unie a nikoliv orgány vnitrostátními. Proces přenosu výsostných kompetencí je tedy procesem vratným v případě, kdyby Evropská unie, popřípadě Evropská společenství, nebyla schopna dostatečným způsobem zajistit ochranu základních práv a svobod v rozsahu, ve kterém jsou tato práva garantována vnitrostátním právním řádem. Debata nad rozsahem přenesení výsostných práv a způsobem jejich výkonu v průběhu času a rozšiřováním působnosti Evropských společenství vyústila v další rozsudek ve věci Solange II v roce 1986, kdy Spolkový ústavní soud konstatoval, že základním korektivem pro výkon a ponechání přenesených výsostných práv na orgánech Evropských společenství je dodržování základních lidských práv a svobod těmito orgány, neboť má-li si uchovat členský stát charakter demokratického právního státu, pak musí zajistit, aby byl standard ochrany lidských práv a základních svobod majících univerzální přirozenoprávní původ zajištěn také orgány, na které členský stát výkon těchto pravomocí přenesl. V této souvislosti Spolkový ústavní soud konstatoval, že Evropská společenství jsou mezinárodními organizacemi, která dostatečným způsobem zajišťují ochranu základních práv a svobod občanům Spolkové republiky Německo, a není tudíž v budoucnu nutné v každém jednotlivém případě zkoumat, zda byla tato absolutní limita přenosu výsostných práv naplněna. Teprve nenaplnění této limity v rovině institucionálního zabezpečení ochrany základních

10

Viz rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 29. 5. 1974 č. 2 BvL 52/71, Solange I, rozhodnutí ze dne 22. 10. 1986 č. 2 BvR 197/83, Solange II, a rozhodnutí ze dne 12. 10. 1993 č. 2 BvR 2134 a 2159/92 zum Vertrag über die Europäische Union.


9

Petr Mlsna

lidských práv a svobod může být důvodem pro odejmutí výkonu propůjčených práv orgánům Evropských společenství, popř. Evropské unie a jejich opětovný výkon vnitrostátními orgány při správě vlastních záležitostí v rámci naplňování a výkonu vnitřní suverenity. Na úvod této statě je možné konstatovat, že standard ochrany základních lidských práv a svobod na evropské úrovni je zajištěn takovým způsobem, že nelze pochybovat o tom, že členské státy Evropské unie jsou i v důsledku členství v této mezinárodní organizaci státy výsostně demokratickými. Mnohdy dokonce orgány Evropské unie vyvíjejí tlak na členské státy, aby více lpěly na dodržování některých základních právních zásad, které nacházejí svůj odraz v lidských právech a svobodách, ale nedosahují materiálně úrovně základního lidského práva nebo svobody.11 Je-li tedy Evropská unie analogicky k členským státům „státem“ právním, protože garantuje ochranu lidských práv zaručených ústavami členských států při výkonu jí svěřených kompetencí, pak je i omezení výkonu suverenity členských států učiněné ústavně konformní cestou v souladu s demokratickým charakterem členských států a nemůže být chápáno jako vyprázdnění suverenity členských států, neboť členský stát se své suverenity nezříká, nýbrž ji pouze nevykonává a výkon za něj „obstarávají“ orgány mezinárodního společenství, kterým orgány Evropské unie bezesporu jsou. Jak jsem již v úvodu naznačil, je povinností členských států učinit přenos výsostných kompetencí na Evropskou unii ústavně konformní cestou, proto je nezbytné se blíže zabývat ústavním vývojem a řešeními, které nové členské státy při řešení otázky suverenity ve vztahu k Evropské unii zvolily k novelizacím svých ústav.

2. ÚSTAVNÍ VÝVOJ V NOVÝCH ČLENSKÝCH STÁTECH S OHLEDEM NA ČLENSTVÍ V EVROPSKÉ UNII Státy bývalého východního bloku přistoupily v průběhu 90. let dříve či později k vypracování nových ústav nebo k výraznému přepracování ústav z období komunismu.12 Základním bodem nové hodnotové orientace těchto států se staly vzory 11

Evropská unie usiluje zejména o dosažení vysokého stupně procedurální úrovně ochrany práva na spravedlivý proces. V poslední době se tento problém v České republice objevil v souvislosti s neprůhledným stanovováním cen léčiv v rámci tzv. kategorizačního řízení. V rámci přijetí reformního balíčku schváleného Poslaneckou sněmovnou dne 21. srpna 2007 byla proto schválena novela zákona o veřejném zdravotním pojištění, která nastavuje průhlednější proces stanovení cen léčiv hrazených z veřejného zdravotního pojištění s následnou možností přezkumu rozhodnutí Státního úřadu pro kontrolu léčiv ve správním soudnictví. 12 Ústava České republiky byla schválena dne 16. prosince 1992 s platností od 1. ledna 1993; ústava Estonské republiky byla schválena dne 28. června 1992; ústava Litevské republiky byla schválena v referendu dne 25. října 1992 a vyhlášena byla dne 6. listopadu 1992; ústava Lotyšské republiky byla schválena v roce 1922 s tím, že po vzniku samostatného Lotyšska byla ústava výrazně novelizována; ústava Maďarské republiky pochází z roku 1949, přičemž v 90. letech došlo k několika novelizacím; ústava Polské republiky byla schválena 2. dubna 1997; ústava Slovenské republiky byla schválena zákonem č. 460/1992 Sb., ještě v době trvání České a Slovenské federativní republiky; ústava Slovinské republiky byla schválena dne 23. prosince 1991.


10

Petr Mlsna

ústav západních států13 a ústavy Spojených států amerických. Ústavy totiž již nemohly být koncipovány jako proklamativní texty, které by nebylo možné považovat za bezprostředně platné právo. Nové ústavy musely naplnit atributy hodnotových změn v politické orientaci těchto států a završit symbolicky přechod k demokratickému charakteru nových politických systémů. Nejlépe lze hodnotovou změnu posoudit na základě změny textu preambulí jednotlivých ústav. Maďarská ústava v preambuli uvádí tuto hodnotovou změnu nejvýrazněji, když konstatuje, že tato ústava se přijímá „na podporu pokojného politického přechodu k právnímu státu se soustavou více politických stran, parlamentní demokracií a sociálním tržním hospodářstvím“. Ústavy byly vypracovány v poměrně velmi krátké době, některé z bývalých států východního bloku, které se staly později členským státem Evropské unie, se vydaly cestou revize ústavy z období komunismu, přičemž se předpokládalo, že změny těchto ústav jsou prozatímní s tím, že jsou platné do doby přijetí ústav nových. V praxi ovšem k novému přijetí ústavy dosud nedošlo.14 Posledními státy, které přijaly nové ústavy, bylo Polsko v roce 1997 a Albánie v roce 1998. Vztah k Evropské unii ovšem nové ústavy nevyřešily v době jejich přijímání, proto s blížícím se vstupem do Evropské unie musely být tyto ústavy novelizovány. Proces euronovelizací ústav států východního bloku začal v roce 2001 a jeho úkolem bylo učinit ústavy eurokonformními a připravit státy na vstup do Evropské unie Za výslovně eurokonformní novelizace ústav lze označit změny v ústavách těchto nových členských států: Česká republika,15 Maďarsko,16 Slovensko,17 Slovinsko,18 Lotyšsko19 a Litva20. V Rumunsku byla v roce 2003 ústava přepracována tak výrazným způsobem, že se mnohdy hovoří o nové ústavě. Poněkud složitější byla situace v Bulharsku, kde došlo k výrazné revizi ústavy až po zásahu Ústavního soudu, který byl nucen se vyjádřit k otázce, zda může být novela bulharské ústavy schválena parlamentem nebo národním shromážděním, které by bylo za tímto účelem svoláno.21 Evropská unie navíc Bulharsku opakovaně vytýkala, že jeho soudní systém není vybudován v souladu se zásadami nezávislého a nestranného výkonu soudní moci, a požadovala, aby byla v Bulharsku soudcům zajištěna institucionálním způsobem jejich nezávislost. Nedostatečná nezávislost soudců byla vytýkána také Chorvatsku. Jiným směrem probíhala diskuse o novele ústavy v Estonsku. 13

Vzorem byl zejména Základní zákon Spolkové republiky Německo schválený v roce 1949. To je případ Maďarska, které ponechalo v platnosti ústavu z roku 1949 s tím, že bude platná do doby schválení nové ústavy. Dosud nová ústava v Maďarsku přijata nebyla. 15 Viz ústavní zákon novelizující Ústavu ČR č. 395/2001 Sb. ze dne 18. října 2001. 16 Viz ústavní zákon novelizující Ústavu Maďarské republiky č. LXI/2002, novela vstoupila v platnost dne 23. prosince 2002. 17 Viz ústavní zákon novelizující Ústavu Slovenské republiky č. 90/2001 ze dne 23. února 2001 18 Viz ústavní zákon novelizující Ústavu Slovinské republiky č. 24/2003 ze dne 27. února 2003 s platností od 7. března 2003. 19 Viz ústavní zákon novelizující Ústavu Lotyšské republiky č.12/2003 ze dne 8. května 2003 s platností od 26. června 2003. 20 Viz ústavní zákon novelizující Ústavu Litevské republiky č. 15/2003 ze dne 21. ledna 2003 s platností od 7. února 2003. 21 Viz článek 158 bulharské ústavy; rozsudek bulharského Ústavního soudu ze dne 5. července 2004; rozsudek je dostupný na internetové adrese www.constcourt.bg/constcourt/r3_2004.htm. 14


11

Petr Mlsna

V souvislosti se vstupem do Evropské unie se diskutovalo o změně ústavy, ale k její novelizaci nedošlo, namísto toho byl přijat zákon, který doplňoval Ústavu Estonské republiky a kterým bylo umožněno, aby Estonsko přeneslo na Evropskou unii výkon svých kompetencí.22 Řešení problému suverenity nových členských států a jejich členství v Evropské unii lze v ústavním vývoji států bývalého východního bloku rozdělit na dvě skupiny. První cestou řešení tohoto problému je cesta evoluční, popř. cesta výkladová. Některé z nových členských států řešily přistoupení k Evropské unii cestou výkladu stávajících ustanovení svých ústav, aniž by přikročily k novelizaci související s tímto významným politickým a státoprávním krokem. Jde o řešení minimalistické, které volily především ty státy, kde nebylo možné nalézt politickou sílu a vůli k prosazení novely ústavy. Evoluční cestu řešení přenosu suverenity na Evropskou unii ovšem mohly akceptovat pouze ty státy, které měly široce vymezenou působnost ve vztahu k mezinárodním organizacím, protože ani přistoupení k Evropské unii se nemohlo odehrát mimo ústavu. Druhým možným řešením přistoupení k Evropské unii bylo začlenění nových evropských článků do vnitrostátních ústav, zde se státy nechaly z velké části inspirovat zejména článkem 23 německého Základního zákona, který bývá označován jako „Europa Artikel“.23 Proces přípravy na členství a přistoupení k Evropské unii byl v nových členských státech ztížen i skutečností, že novelizace ústav těchto států je možná pouze za ztížených procesních podmínek, je to reakce obvyklá v době, kdy nové státy chtějí posílit demokratický a nezpochybnitelný charakter státoprávního uspořádání, a zamezit tak snahám změnit politickou a hodnotovou orientaci v závislosti na vládnoucí většině.24 Revoluční změny po roce 1989 reflektovaly

22

Zákon byl předložen ke schválení v referendu dne 14. září 2003 a byl schválen. Viz § 120 estonské ústavy, který stanoví, že: „Vztahy republiky Estonsko k jiným státům a mezinárodním organizacím upravuje zákon.“ Ustanovení § 121 pak tuto úpravu doplňuje tím, že státní shromáždění ratifikuje ty mezinárodní smlouvy, na jejichž základě republika Estonsko přistupuje k mezinárodním organizacím nebo paktům. 23 Článek 23 odst. 1 německého Základního zákona zní takto: „Pro uskutečnění sjednocené Evropy se účastní Spolková republika Německo na rozvoji Evropské unie, založené na zásadách demokracie, právního státu, na sociálních a federativních zásadách a na zásadě subsidiarity a zaručující ochranu základních práv ve své podstatě srovnatelnou s tímto Základním zákonem. Spolek může za tímto účelem přenášet svá výsostná práva zákonem se souhlasem Spolkové rady. Pro založení Evropské unie, jakož i pro změny jejich smluvních základů a srovnatelné úpravy, jimiž se tento Základní zákon mění nebo doplňuje ve svém obsahu nebo jimiž se takové změny nebo doplňky umožňují, platí článek 79 odst. 2 a 3.“ 24 Změny ústav jsou ve své podstatě limitovány dvěma skutečnostmi. Jednu skupinu překážek změn ústav tvoří nezměnitelné jádro ústavy, které nemůže měnit svým rozhodnutím ani ústavodárce, a druhou překážku představuje dodržení procedurálního postupu, včetně potřebných kvor pro schválení změny ústav. Procesní podmínky změny ústavy stanoví poměrně přísně například Estonsko, kde lze podle § 163 ústavu měnit trojím způsobem: referendem, souhlasem vysloveným Státním shromážděním ve dvojím opakovaném hlasování, kdy se při opakovaném hlasování o návrhu změny ústavy musí v prvním čtení pro návrh vyslovit 3/5 všech členů Státního shromáždění, nebo v rámci urgentního řízení ve Státním shromáždění, kde je ovšem nastaveno kvorum 4/5 většiny potřebné pro schválení. Obdobná ustanovení má i litevská ústava – oddíl XIV, články 147– 149; polská ústava – kapitola XII, článek 235, a podobně i jiné ústavy.


12

Petr Mlsna

všechny ústavy států bývalého východního bloku, žádnou z ústav těchto států nelze označit za ústavu flexibilní. Obecně lze takovou rigiditu v rozvíjejících se demokraciích považovat dokonce za žádoucí a chtěnou. Přistoupení k Evropské unii tak s sebou přinášelo i jakési reflektování změny ve vývoji Evropy po pádu železné opony. Ústavy, jež byly většinou platné teprve 10 let, tak vyžadovaly v závislosti na vstupu do Evropské unie řádnou novelizaci; přenos kompetencí odůvodněný pouze výkladem textu, jenž by požadavky evropské integrace nereflektoval, nebyl a není žádoucí i vzhledem ke stabilitě a trvalosti takového kroku, jakým je přistoupení k Evropské unii. Snad nejkomplikovanější proces pro změnu ústavy reflektující vstup do Evropské unie má nastavené Bulharsko, kdy při změně základů státoprávního uspořádání je vyžadováno svolání národního shromáždění; z teoretického hlediska je to vlastně jakýsi supra ústavodárce, který je jediný oprávněn k zásahům do státoprávního uspořádání Bulharska. Ostatní nové členské státy vyžadovaly k platnosti takové změny ústavy, jakou je přistoupení k Evropské unii, referendum: Rumunsko (čl. 151 odst. 3 vyžaduje u každé změny ústavy referendum), Estonsko (článek 162 estonské ústavy požaduje referendum při změnách základních ustanovení ústavy nebo musí ostatní ústavní změny přijmout estonský parlament v dvou po sobě jdoucích hlasováních nebo v naléhavém případě 4/5 většinou poslanců), Litva (článek 148 litevské ústavy požaduje referendum obligatorně tehdy, pokud se změna ústavy dotýká článku 1 ústavy, kde je charakterizována Litva jako nezávislá demokratická republika; jinak je možné schválit změnu ústavy 2/3 většinou přítomných poslanců), a Lotyšsko (článek 77 lotyšské ústavy vyžaduje referendum při změně článků 1, 2, 3, 4, 6 a 77; ostatní změny lotyšské ústavy je možné přijímat v rámci tří čtení, kdy musí být pro změnu vždy nejméně 2/3 přítomných poslanců). V Estonsku se konalo referendum o přijetí ústavního dodatku souvisejícího s přistoupením k Evropské unii, aniž byl měněn text ústavy. Referendum se konalo dne 14. září 2003 s kladným výsledkem 66,9 % pro přijetí změny ústavy. Naopak drobná změna litevské ústavy nebyla předložena ke schválení v referendu. Následný zákon, kterým byly stanoveny základní principy pro vstup do Evropské unie, byl schválen pouze v Seimas, přičemž tento ústavní zákon se ve své preambuli odvolával na kladný výsledek referenda, které proběhlo ve věci samotného souhlasu s přistoupením Litvy k Evropské unii. V České republice, Maďarsku a Slovensku je možné přijmout změny ústav, aniž by musel být návrh nutně předložen ke schválení v referendu, jedinou procesní překážkou je zvýšené kvorum pro odsouhlasení takových změn.25 Ve Slovinsku musí být schválený návrh změny ústavy předložen k referendu, pokud o to požádá nejméně 20 poslanců. Ve všech výše uvedených státech byly přijaty změny ústav ještě předtím, než se tyto státy staly novými členskými státy Evropské unie. Na rozdíl od výše uvedených států, které v souvislosti s členstvím v Evropské unii přijaly výslovné ústavní změny, Polsko se vydalo cestou extenzivního výkladu, kterým se pokusilo interpretací přizpůsobit text platné polské ústavy novým požadavkům vyplývajícím z členství Polska v Evropské unii, aniž by bylo nezbytně nut-

25

Obvyklá kvora pro změnu ústav se pohybují mezi 2/3 až 3/5 většinou.


13

Petr Mlsna

né přijímat novelu ústavy. Polská ústava obsahuje v článku 9026 ustanovení o tom, že Polsko může přenést na základě mezinárodní smlouvy své vnitrostátní kompetence na mezinárodní organizaci, nárokem kladeným na tento extenzivní výklad tedy bylo vyložit ustanovení polské ústavy tak, aby bylo možné na základě článku 90 ústavy dovodit, že mezinárodní organizací ve smyslu tohoto článku ústavy je také Evropská unie. Tento úkol se ovšem neukázal jako klíčový, neboť Evropskou unii lze považovat za mezinárodní organizaci založenou podle pravidel mezinárodního práva. Větším teoretickým problémem bylo řešení vztahu komunitárního a polského vnitrostátního práva, protože čl. 91 odst. 1 polské ústavy stanoví, že ratifikované mezinárodní smlouvy jsou bezprostředně použitelné a mají přednost před zákonem (čl. 91 odst. 2 ústavy).27 Ani tato otázka nevedla k přijetí novely polské ústavy, ačkoliv je zřejmě, že zvolený výklad, že i prameny sekundárního komunitárního práva jsou mezinárodními smlouvami ve smyslu čl. 91 odst. 2 polské ústavy, je řešením pouze provizorním.28 Evoluční výkladové řešení k otázce evropské integrace bylo zvoleno také v Estonsku, kde byla ústava přijata v roce 1992 a kde bylo nutné přistoupit k výkladu, který mírně řečeno nebyl zcela v souladu s psaným textem ústavy. Specifické postavení z hlediska integračních článků ústav měla ústava slovenská, která v době své přijetí v roce 1992 reagovala na rozpad Československa a zakotvila do své ústavy článek, který vyžadoval v případě přistoupení Slovenska do svazku s jinými státy souhlas v referendu.29 Slovensko ovšem toto usta26

Citace článku 90 polské ústavy: „(1) Na základě mezinárodní smlouvy může Polská republika přenést kompetenci orgánů státní moci v určitých věcech na mezinárodní organizaci nebo mezinárodní orgán. (2) Zákon, kterým se vyslovuje souhlas s mezinárodní smlouvou ve smyslu odstavce 1, schvaluje Sejm většinou dvou třetin hlasů za přítomnosti nejméně poloviny zákonného počtu poslanců a Senát většinou dvou třetin hlasů za přítomnosti nejméně poloviny zákonného počtu senátorů. (3) Souhlas k ratifikaci takové smlouvy může dát i lidové hlasování podle článku 125. (4) Rozhodnutí o způsobu, jímž bude vysloven souhlas k ratifikaci, schvaluje Sejm absolutní většinou hlasů za přítomnosti nejméně poloviny zákonného počtu poslanců.“ 27 Citace čl. 91 odst. 2 polské ústavy: „Je-li mezinárodní smlouva schválena zákonem před svou ratifikací, má přednost před zákonem, který je s ní v rozporu.“ 28 Na okraj pouze poznámka k systematice komunitárního práva: zakládací smlouvy lze považovat za mezinárodní smlouvy, které mají přednost před zákonem, či které dokonce mohou být součástí vnitrostátních ústavních řádů, v případě České republiky ústavního pořádku ve smyslu článku 112 Ústavy ČR. Nicméně zakládací mezinárodní smlouvy opravňují Evropská společenství, potažmo Evropskou unii k vydávání sekundárních pramenů práva, kterými jsou ve smyslu článku 249 Smlouvy o založení Evropského společenství zejména nařízení a směrnice, které jsou prameny práva vycházejícími z mezinárodní smlouvy a jsou vytvářeny orgány mezinárodní organizace (Komise ES, Evropský parlament), což značí, že nejsou mezinárodními smlouvami ve smyslu Vídeňské úmluvy o smluvním právu, ale prameny práva vytvářenými mezinárodní organizací a zavazující tedy tuto mezinárodní organizaci a její členy. V tom ovšem spočívalo novum evropské integrace v 50. letech, kdy byla zakládacími smlouvami stanovena právní závaznost těchto pramenů práva i ve vztahu k vnitrostátním právním řádům členských států (nařízení jsou bezprostřední aplikovatelná na území členských států a mohou se práv v nich obsažených domáhat osoby před vnitrostátními soudy s tím, že nařízení mají aplikační přednost před domácími prameny práva). 29 Citace čl. 7 odst. 1 a 2 slovenské ústavy: „(1) Slovenská republika může na základě svobodného rozhodnutí vstoupit do státního svazku s jinými státy. O vstupu do státního svazku s jinými státy nebo o vystoupení z tohoto svazku se rozhoduje ústavním zákonem, který se potvrdí v referendu. (2) Slovenská republika může mezinárodní smlouvou, která byla ratifikována a vyhlášena způsobem ustanoveným zákonem, nebo na základě takové smlouvy přenést výkon části svých práv na


14

Petr Mlsna

novení nevyužilo k tomu, aby na jeho základě přistoupilo k Evropské unii. Přijalo novelu ústavy, ve které byla zakotvena speciální možnost vstoupit do Evropských společenství nebo Evropské unie, aniž by se tedy Slovensko muselo vydat cestou subsumpce či evoluce v tom smyslu, že pod pojem svazek s jinými státy by byla výkladem zařazena i Evropská unie. Výkladovou metodu pro řešení vztahu k Evropské unii zvolila Litva, kdy článek 136 litevské ústavy umožňuje přistoupit k mezinárodní organizaci, pokud to neodporuje zájmům a nezávislostí Litvy.30 Litevská ústava tedy z hlediska normativního základu pro přistoupení Litvy k Evropské unii nevyžadovala žádných změn. Ve všech nových členských státech probíhala hojná diskuse o charakteru Evropské unie jako mezinárodní organizace a přenosu kompetencí členských států na Evropskou unii jako mezinárodní organizaci sui generis. Jedním z problémů přistoupení nových států k Evropské unii tedy bylo řešení otázky ústavně konformního zabezpečení členství nových států v Evropské unii a zajištění řádného přenosu vnitrostátních kompetencí na orgány mezinárodní organizace. Druhým problémem vstupu nových členských států bylo zajištění řádné integrace evropského právního řádu v právních systémech nových členských států. Tyto změny se týkaly například změn ve volebním právu, možnosti nových členských států podílet se na evropské měnové unii a odstranění diskriminačních úprav z právního řádu těchto kandidátských států.

2.1. Exkurz do problematiky transpozice31 a adaptace32 komunitárního práva Nad rámec této statě je nutné učinit drobnou poznámku k problémům transpozice a adaptace komunitárního práva do vnitrostátních právních řádů. Směrnice ES mají obdobnou právní povahu jako německé rámcové zákony přijímané na základě DD

Evropská společenství a Evropskou unii. Právně závazné akty Evropských společenství a Evropské unie mají přednost před zákony Slovenské republiky. Převzetí právně závazných aktů, které vyžadují implementaci, se vykonává zákonem nebo nařízením vlády podle článku 120 odst. 2.“ 30 Toto ustanovení litevské ústavy je reakcí na vytváření nástupnických organizací po rozpadlém Svazu sovětských socialistických republik, kdy vzniklo Společenství nezávislých států. 31 Transpozicí se rozumí změna právního řádu, která je zaměřena na dosažení cíle a účelu, který je předpokládaný směrnicí. Směrnice nejsou bezprostředně platným právem s účinky pro jednotlivce, nýbrž pouze zavazují členské státy, a to buď ve formě povinnosti vydat odpovídající právní předpisy, nebo se podle stanovených pravidel chovat. Tímto typickým komunitárním právním předpisem zavazují orgány Společenství členské státy přijímat opatření, která povedou k naplnění integračních cílů a která jsou uskutečňována státními prostředky. Členské státy jsou povinovány vytvářet právní předpisy souladné se směrnicemi tak, aby byly aplikovatelné a použitelné se stejným cílem jako v jiných členských státech. 32 Adaptací se rozumí změna právního řádu, zaměřená na zajištění aplikace nařízení. Zajištění řádné aplikace práva Evropské unie se má ponejvíce realizovat v souladu se zásadou eurokonformního výkladu, kdy členské státy musí vytvořit ve svém vnitrostátním právním řádu takové předpoklady pro výkladovou praxi, aby bylo dosaženo výsledku, který je právem ES sledován.


15

Petr Mlsna

čl. 75 Základního zákona.33 Směrnice nejsou bezprostředně platným právem s účinky pro jednotlivce, nýbrž pouze zavazují členské státy, a to buď ve formě povinnosti vydat odpovídající právní předpisy, nebo se podle stanovených pravidel chovat. Tímto typickým komunitárním právním předpisem zavazují orgány Společenství členské státy přijímat opatření, která povedou k naplnění integračních cílů a která jsou uskutečňována státními prostředky.34 Směrnice jsou tedy právními nástroji, které, pokud je s nimi spojeno vydávání prováděcích předpisů, mají účinky ve vztahu k jednotlivci až ve stadiu druhého stupně legislativního procesu (vnitrostátního). Směrnice jsou akty Společenství, které jsou adresovány členským státům, pro které jsou závazným právním předpisem, a státy mají povinnost je dodržovat a transponovat do svých vnitrostátních právních řádů, popř. odstraňovat z vnitrostátního práva ustanovení či právní předpisy, které by byly se směrnicemi v rozporu. Členské státy jsou povinovány vytvářet právní předpisy souladné se směrnicemi tak, aby byly aplikovatelné a použitelné se stejným cílem jako v jiných členských státech. Hlavním cílem směrnic je sjednocování právních řádů členských států, nikoliv tedy jako u nařízení ES zavádění jednotné právní aplikace. Sjednocováním právních řádů jsou prostřednictvím směrnic koordinovány a harmonizovány právní a správní předpisy jednotlivých členských států tak, aby byly z práva členských států odstraňovány rozdíly, které brání rozvoji integrovaných oblastí. Výsledkem harmonizačního procesu by mělo být vytvoření materiálně stejných právních úprav v jednotlivých členských státech. Vydávání směrnic je závislé na právním základě, ze kterého jejich vydání vychází; s právním základem přijetí směrnic je totiž spojen rozdílný legislativní proces na úrovni orgánů ES. Má-li být směrnice přijata Radou EU jednomyslně nebo kvalifikovanou většinou, je zásadním kritériem pro stanovení přijímací procedury – konzultační, kooperační nebo spolurozhodovací. Právní základ pro přijetí směrnice je naprosto zásadním měřítkem, neboť má-li být směrnice přijata podle čl. 95, 137 odst. 2, 152 odst. 4a, 153 odst. 4 nebo 175 Smlouvy o ES, může se pak členský stát, za podmínek stanovených v těchto článcích, odchýlit při transpozici směrnice od úpravy v ní obsažené, a to bez ohledu, zda se o takovém odchýlení směrnice zmiňuje nebo nikoliv.35 Pokud je ovšem směrnice přijímána na základě čl. 308, 71 nebo 80 Smlouvy o ES, pak se členský

33

Citace čl. 75 Základního zákona: „(1) Spolek má právo vydávat za předpokladů článku 72 rámcové předpisy pro zákonodárství zemí o: 1. právních poměrech osob ve veřejné službě zemí, obcí a jiných veřejnoprávních korporací, pokud článek 74a nestanoví nic jiného; 1a. všeobecných zásadách vysokého školství; 2. všeobecných právních poměrech tisku; 3. myslivosti, ochraně přírody a péči o krajinu; 4. rozdělení půdy, uspořádání prostoru a hospodaření s vodou; 5. přihlašování a průkazech; 6. o ochraně německého kulturního bohatství před zavlečením do ciziny. Čl. 72 odst. 3 platí přiměřeně. (2) Rámcové předpisy mohou jen výjimečně obsahovat úpravu jednotlivostí anebo bezprostředně platnou úpravu. (3) Vydá-li Spolek rámcové předpisy, jsou země povinny během přiměřené a zákonem stanovené lhůty vydat potřebné zemské zákony.“ 34 Grabitz, E. – Hilf, M. (eds.). Das Recht der Europäischen Union, München: C. H. Beck, 2000, komentář k čl. 189 Smlouvy o ES, autor komentáře E. Grabitz, s. 20a, marg. č. 51. 35 Král, R. Transpozice a implementace směrnic ES v zemích EU a ČR, Praha: C. H. Beck, 2002, s. 12.


16

Petr Mlsna

stát může při transpozici směrnice od úpravy v ní obsažené odchýlit pouze tehdy, pokud to připouští sama směrnice.36 Vnitřní směrnice ES nelze považovat v žádném případě za právní normy, jsou to například směrnice, které jsou vydávány Komisí ES v rámci její vlastní vnitřní správní činnosti, a to i přesto, že takové směrnice stanoví určitou normu chování, která má své dopady na správní činnost orgánů Společenství.37 Stejně tak nelze za směrnice ve smyslu čl. 249 odst. 3 Smlouvy o ES považovat směrnice přijaté Radou, jejichž adresátem je Komise ES podle čl. 133 odst. 3 druhého pododstavce Smlouvy o ES. Ačkoliv jsou takovéto právní předpisy označeny jako směrnice, nelze je považovat ve smyslu čl. 249 odst. 3 Smlouvy o ES38 za právní předpisy, které jsou adresovány členským státům, neboť nesplňují požadavky stanovené uvedeným článkem Smlouvy o ES.39 Problematikou transpozice, adaptace a implementace komunitárního práva se zabývá řada odborných publikací. Cílem tohoto exkurzu bylo ukázat, že problém prolínání komunitárního práva do práva vnitrostátního, není pouze otázkou novelizací ústav a vytváření ústavních předpokladů pro působení komunitárního práva na území členského státu.

3. KONCEPCE PŘENOSU VÝSOSTNÝCH KOMPETENCÍ NOVÝCH ČLENSKÝCH STÁTŮ NA EVROPSKOU UNII Integrace států střední a východní Evropy probíhala na pozadí zcela jiných diskusí, než integrace Spolkové republiky Německo do nově se rodící Evropské unie na počátku 90. let. Pokud je článek 23 Základního zákona reakcí na dosažený stupeň evropské integrace, který je charakterizován posunem od Evropských společenství k založení Evropské unie Maastrichtskou smlouvou v roce 1992, s čímž byly ve starých členských státech spojeny zejména ústavněprávní a mezinárodněprávní problémy, pak ve státech střední a východní Evropy byl problém posunut do ryze politicko-ideologické roviny, zda se vůbec chce konkrétní stát účastnit integračního procesu, nebo nikoliv. V nových členských státech vůbec neprobíhal spor o dosažení nového stupně evropské integrace založením Evropské unie, ale spor o důsledky, které z přistoupení k Evropské unii vyplynou pro tyto státy, ať již z hle-

36

Král, R. Transpozice a implementace směrnic ES v zemích EU a ČR, Praha: C. H. Beck, 2002, s. 76 a násl. 37 Rozsudek ESD 148/73, Louwage, SbSD 1974, s. 81–89. 38 Citace čl. 249 Smlouvy o založení Evropského společenství. „Článek 249 (bývalý článek 189). Ke splnění svých úkolů a za podmínek stanovených v této smlouvě Evropský parlament společně s Radou, Rada a Komise vydávají nařízení a směrnice, přijímají rozhodnutí a vydávají doporučení nebo zaujímají stanoviska. Nařízení má obecnou působnost. Je závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech. Směrnice je závazná pro každý stát, kterému je určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům. Rozhodnutí je závazné v celém rozsahu pro ty, jimž je určeno. Doporučení a stanoviska nejsou závazná.“ 39 Grabitz, E. – Hilf, M. (eds.). Das Recht der Europäischen Union, München: C. H. Beck, 2000, komentář k čl. 189 Smlouvy o ES, autor komentáře E. Grabitz, s. 20a, marg. č. 52.


17

Petr Mlsna

diska suverenity těchto států nebo z hlediska proměny vnitrostátního práva. Nové členské státy se zabývaly otázkami, jakým způsobem zajistit přistoupení k Evropské unii, a jaký přenos vnitrostátních kompetencí na Evropskou unii je slučitelný se suverenitou a ústavním systémem každého kandidátského státu. Integrační proces v nových státech byl veden spíše z vnitrostátního pohledu, a nikoliv z pohledu cílů a úmyslů zakladatelů Evropských společenství v 50. letech a Evropské unie v 90. letech. Pokud jde o otázku přenosu kompetencí jednotlivými státy střední a východní Evropy, pak je třeba poznamenat, že vývoj se v každém státě ubíral jiným směrem. Otázkou bylo, zda by státy měly připojit do svých ústav ustanovení reflektující přenos kompetencí na Evropskou unii, a to expressis verbis ve vztahu k této mezinárodní organizaci, nebo zda je postačující, pokud dojde k přenosu kompetencí pouze na základě obecného ustanovení, pod které by bylo lze subsumovat i vstup do Evropské unie (příklad České republiky, která přenos kompetencí na Evropskou unii upravila obecným ustanovením, kdy mohou být přenosy kompetence na mezinárodní organizace nebo instituce40). Inspirace ústavních změn v kandidátských státech článkem 23 Základního zákona tak není z hlediska cílů, o které schválením článku 23 Základního zákona usiloval německý ústavodárce, a z hlediska cílů, o které šlo ústavodárcům nových členských států, zcela srovnatelná. Německému ústavodárci šlo v první řadě o vymezení a definování vnitrostátní a supranacionální právní oblasti, o přenos kompetencí na supranacionální orgány, přednost komunitárního práva; ústavodárcům v kandidátských státech šlo spíše o vyjádření evropské integrace jako jednoho z cílů států, než o řešení otázek výše uvedených. Tím netvrdím, že se o ně ústavodárci v nových státech nezajímali, právě naopak debata v těchto státech přesahuje dobu přistoupení k Evropské unii, nicméně faktické ovlivnění normativního základu většiny z těchto základních otázek bylo mimo právní i politický dosah kandidátských států, protože většina z otázek pronikání komunitárního řádu do vnitrostátních právních řádů již byla vyřešena buď v zakládacích smlouvách Evropských společenství, v Maastrichtské smlouvě o založení Evropské unie nebo v judikatuře Evropského soudního dvora. Koncepce národních států je postavena v zásadě na koncepci neomezené suve-

40

Tato úprava je vhodná i z hlediska naplňování jiných mezinárodních závazků, kdy dochází k částečnému přenosu některých kompetencí z vnitrostátních orgánů na mezinárodní instituce, aniž by tyto instituce byly mezinárodními organizacemi; jedná se například o Mezinárodní trestní soud založený v Haagu na základě tzv. Římského statutu, ačkoliv z hlediska ústavně právního nic nebrání České republice, aby k této mezinárodní smlouvě prezidentského typu přistoupila, není v České republice politická vůle k ratifikaci této mezinárodní smlouvy, ačkoliv ji ratifikovaly všechny zbývající členské státy Evropské unie, aniž by konstatovaly, že by ratifikací této mezinárodní smlouvy došlo ke snížení lidskoprávního standardu garantovaného českou ústavou. To je o to více překvapující, že ČR akceptuje obecný lidskoprávní standard zajišťovaný v rámci legislativní a rozhodovací činností orgánů Evropské unie, kterým je podmíněn přenos vnitrostátních kompetencí ČR na Evropskou unii, ale v případě přenosu na Mezinárodní trestní soud někteří politici tento argument využívají pro odmítnutí ratifikovat tuto smlouvu. Vzniká tak snad rozpor mezi lidskoprávním standardem garantovaným Evropskou unií a lidskoprávním standardem garantovaným Římským statutem, který se navíc dotýká pouze trestných činů takové závažnosti jako genocida, perzekuce civilního obyvatelstva apod.?


18

Petr Mlsna

renity státní moci. Státní moc musí svou legitimitu odvozovat vždy od lidu jako jediného nositele státní moci. Lid ve státě je zdrojem veškeré legitimity; není tedy možná existence legitimované moci, které by neměla oporu v lidu. Bez výjimky byla tato koncepce uplatněna ve státech střední a východní Evropy, které usilovaly o vstup do Evropské unie. Pokud tedy mělo dojít k omezení výkonu státní moci legitimované lidem konkrétního státu, pak musel být vyřešen problém relevantního rozhodnutí, jak docílit přenosu výkonu výsostných práv členského státu na Evropskou unii, aby byl tento přenos ústavně konformní a zároveň nevedl k omezení suverenity členského státu nad míru, jež by měla za důsledek vyprázdnění státní moci. Kandidátské státy musely řešit otázku, zda přistoupit na základě otevřeného integračního ustanovení umožňujícího přenos výsostných kompetencí na mezinárodní organizaci (Polsko, Slovinsko) nebo mezinárodní organizaci a instituci (Česká republika), což je způsob, kterým není integrační proces fixován pouze na dosažení členství v Evropské unii, ale jde o obecné integrační ustanovení umožňující přistupovat i k jiným integračním uskupením. Ve své podstatě jsou tato otevřená integrační ustanovení obecně formulovaným závazkem k mezinárodní spolupráci. V jiných členských státech byla naopak do ústav zakotvena zcela nová integrační ustanovení koncipovaná výslovně se vztahem k Evropské unii. Taková ustanovení většinou upravovala i otázku přenosu výsostných kompetencí na Evropskou unii. Jediným státem vybočujícím z jedné i druhé skupiny nezbytných ústavních kodifikací bylo Estonsko. Článek 3 estonské ústavy stanoví, že státní moc v Estonsku lze vykonávat pouze na základě ústavy a zákonů, které jsou s ústavou slučitelné. Beze změny ústavy lze proto celkem úspěšně pochybovat o tom, zda je s estonskou ústavou slučitelný koncept přednosti komunitárního práva, jakož i přenos výsostných kompetencí Estonské republiky na Evropskou unii. Řešení prostřednictvím zákona o naplňování ústavy Estonské republiky, který v článku 2 stanoví, že estonskou ústavu je třeba aplikovat tak, aby s ní byla slučitelná práva a povinnosti vyplývající z přístupové smlouvy, je sporným řešením, které ani nenabízí prostor pro novou interpretaci estonské ústavy. Obecným znakem všech ústavních změn v nových členských státech je dikce přenosu výsostných práv na Evropskou unii, nikoliv dikce omezení nebo absolutního přenesení suverenity státu na Evropskou unii.41 Tato zvolená terminologická jednota ústavních změn vychází z koncepce nemožnosti omezení státní suverenity jakoukoliv v parlamentu dosaženou ústavní většinou; z myšlenky, že lid je suverénním nositelem veškeré moci ve státě, kdy neexistuje jiný subjekt než lid, který by mohl svou suverenitu delegovat na jiného nositele moci či mu výkon části svých suverénních pravomocí propůjčit. Členské státy Evropské unie nemohou připustit, aby docházelo k neomezenému přenosu výsostných práv na supranacionální subjekt. Je tedy zájmem každého státu, aby si nastavil meze, jež jsou z hlediska lidu jako nositele suverénní moci ve státě nepřekročitelné. Takové imanentní meze přeno-

41

Pro ukázku uvádím citace relevantních ustanovení týkajících se přenosu kompetencí na Evropskou unii, jak je zakotvují ústavy nových členských států: státní kompetence v jednotlivých záležitostech (Polsko), jednotlivé pravomoci (Česká republika), výsostná práva (Slovensko), jednotlivé kompetence vyplývající z ústavy (Maďarsko), část suverénních práv (Slovinsko), část kompetencí státních institucí (Lotyšsko), výsostná práva (Rumunsko), kompetence státních institucí (Litva).


19

Petr Mlsna

su výkonu výsostných kompetencí jsou dvojího druhu, jsou to meze procesní a meze materiální. Přenos výsostných kompetencí má svůj základ v mezinárodní smlouvě42, jejíž ratifikační proces má procesní specifika jako zvýšení kvora pro přijetí v parlamentu nebo obligatorní předložení mezinárodní smlouvy ke schválení v referendu43. Překážky procesního charakteru jsou oproti procesním pravidlům nastaveným pro schvalování jiných ústavních změn zcela pochopitelné, protože přenos výkonu výsostných kompetencí se musí uskutečnit za demokratické spoluúčasti lidu jako nositele veškeré moci ve státě. I když ústavy států střední a východní Evropy umožňují zapojení lidu do předvstupního integračního procesu, objevují se v ústavách ustanovení limitující tento přenos možností zahájit před vnitrostátními ústavními soudy řízení o přezkumu takovýchto mezinárodních smluv ústavními soudy.44 Zavádění přezkumu mezinárodních smluv, včetně přístupových smluv k Evropské unii, je pouze důsledek obecného požadavku preventivní kontroly ústavnosti naplňovaného přezkumem mezinárodních smluv před okamžikem jejich konečného schválení v zákonodárném sboru, popřípadě před jejich konečnou ratifikací. Ovšem ani v případě, pokud by ústavní soud dospěl k závěru, že mezinárodní smlouva prezidentského typu není v souladu s platným ústavním řádem, neznamená, že rozhodnutí Ústavního soudu s konečnou platností brání ratifikaci mezinárodní smlouvy, neboť ústavodárce má možnost změnit ústavní kautely tak, aby jim mezinárodní smlouva vyhověla v plném rozsahu; to se netýká jenom případu Slovinska, ale jakéhokoliv státu. Z terminologického hlediska označování přenosu výsostných kompetencí slovními označeními typu „jednotlivá výsostná práva“ nebo „část výsostných práv“ apod. lze usoudit, že nedochází v žádném případě k přenosu kompetencí ve velkém rozsahu, nelze tedy hovořit o situaci, že by vnitrostátní kompetence byly předány supranacionální organizaci v takovém rozsahu, že by národní stát ztratil smysl svého fungování či byl nucen omezit výkon zbývajících vnitrostátních kompetencí. Zvláštní formulaci používá maďarská ústava, která stanoví, že přenos je možný pouze za účelem výkonu práv a povinností vyplývajících ze zakládacích smluv, a to v rozsahu nezbytném pro jejich uskutečnění. Ovšem toto pojetí přenosu kompetencí

42

Čl. 90 odst. 1 polské ústavy; čl. 10a odst. 1 Ústavy ČR; čl. 7 odst. 2 slovenské ústavy; § 2/A odst. 1 maďarské ústavy; čl. 68 odst. 2 lotyšské ústavy. 43 V Polsku je výsledek referenda závazný pro parlament pouze v případě, pokud se referenda zúčastnilo více jak 50 % oprávněných voličů; v ČR může být referendum uskutečněno v případě, pokud to umožní ústavní zákon; v Litvě je schvalování zásadních změn ústavy velmi rigidní, pokud má dojít ke změně čl. 1 ústavy, který stanoví, že Litva je nezávislá demokratická republika, pak může být tato změna schválena v referendu se závazným výsledkem pouze, pokud se referenda zúčastní ¾ oprávněných voličů. 44 Čl. 3a odst. 1 slovinské ústavy, který stanoví: „Mezinárodní smlouvou, ratifikovanou dvoutřetinovou většinou hlasů všech poslanců Státního shromáždění, může Slovinsko přenést výkon částí svých suverénních práv na mezinárodní organizace, spočívající na respektování lidských práv a základních svobod, demokracie a principů právního státu; jakož i přistoupit k obrannému společenství se státy, založenými na úctě k těmto hodnotám.“ Článek 160 odst. 2 ovšem umožňuje, aby Ústavní soudní dvůr rozhodoval na návrh prezidenta republiky, vlády nebo jedné třetiny poslanců Státního shromáždění, v řízení o ratifikaci mezinárodních smluv o jejich souladu s ústavou. Státní shromáždění je nálezem Ústavního soudního dvora vázáno.


20

Petr Mlsna

vázaného pouze na práva a povinnosti vyplývající ze zakládacích smluv nemá praktického významu jako imanentního prvku bránícího vyprázdnění vnitrostátní suverenity, neboť jakákoliv změna zakládacích smluv spočívající v přenosu dalších výsostných práv s sebou nutně nese i ústavní konformitu s maďarskou ústavou. Mnohem vhodnější je proto limitace procesu přenosu obecně formulovanými principy, jak to činí Základní zákon v článku 23, kdy základním korektivem přenosu kompetencí je naplňování principu subsidiarity. Evropská unie potřebuje pouze kompetence, které jsou nezbytné k dosažení cílů, jejichž řádný a efektivní výkon nejsou schopny zabezpečit samotné členské státy. Princip subsidiarity je definován v článku 5 odst. 2 Smlouvy o založení Evropského společenství.45 Samotná zakládací smlouva obsahuje korektiv pro svěření efektivnějšího výkonu některých pravomocí Společenství v čl. 5 odst. 3, když stanoví, že činnost Společenství nepřekročí rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů této smlouvy. Obsahovou determinaci procesu evropské integrace nelze ovšem v podobě vazby na princip subsidiarity nalézt v žádném z evropských článků ústav nových členských států. Základní zákon navíc vedle korektivu ve formě použití principu subsidiarity stanoví, že přenos výsostných práv na Evropskou unii je možný pouze, pokud tím nebudou dotčeny zásady demokratického, právního, sociálního a federativního uspořádání Spolkové republiky, stejně jako standard efektivní ochrany lidských práv a svobod zaručených Základním zákonem (obecně tedy princip formulovaný Spolkovým ústavním soudem v rozsudcích Solange I, II). Srovnatelné obsahové limity přenosu výsostných práv na Evropskou unii lze nalézt v preambuli litevského ústavního zákona týkajícího se evropské integrace, který je součástí litevského ústavního pořádku. Odkaz v preambuli litevského ústavního zákona na národní identitu a ústavní tradice členských států Evropské unie ukazuje spíše ideologicky na ztotožnění se litevského ústavodárce s principy evropské integrace, které mají svůj normativní základ v průniku ústavních principů a tradic zejména zakládajících členských států Evropských společenství, k těmto tradicím a principům pak litevský zákonodárce deklaratorně přiřazuje svou vlastní identitu, což lze chápat jako vyjádření sounáležitosti s evropskou integrací při zachování a ctění principu litevské národní identity ze strany ostatních členských států. Materiální limity přenosu výsostných kompetencí nejsou ovšem jenom problémem novelizací ústav nových členských států, ale i otázkou nezměnitelných ustanovení ústav jednotlivých členských států. Nezměnitelné jádro obsahuje každá ústava demokratického právního státu, obsah jádra je ovšem definován několika faktory, na něž nemá evropský integrační proces žádný vliv; jsou to ústavní tradice daného státu, které mají svůj základ zejména v historickém vývoji tohoto státu, dále je to společně sdílená hodnota humanity a lidské důstojnosti, což je důsledek společenského vývoje a evoluce demokratických států vznikajících či se transformujících v průběhu 20. století. Jako příklad lze uvést rumunskou ústavu, do jejíhož jádra ústavy spadá charakter rumunského státu jako nezávislého národního a jednotného státu, republikánská forma vlády, neporušitelnost státního území, nezávislost 45

Článek 5 odst. 2 Smlouvy ES zní: „V oblastech, které nespadají do jeho výlučné pravomoci, vyvíjí v souladu se zásadou subsidiarity Společenství činnost pouze tehdy a do té míry, pokud sledovaných cílů nemůže být dosaženo uspokojivě na úrovni členských států, a proto z důvodu jejich rozsahu či účinků, jich může být lépe dosaženo na úrovni Společenství.“


21

Petr Mlsna

soudní moci, pluralita politických stran a úřední jazyk.46 Tyto náležitosti jádra rumunského ústavního řádu přesahují rámec rozhodování ústavodárce, ale i rámec rozhodování lidu jako suveréna a jediného nositele moci ve státě. Na materiálních jádrech ústav lze ukázat rozdílnost definování toho, co každý členský stát Evropské unie považuje za klíčovou garanci zachování vlastní existence. Česká ústava definuje obecně materiální jádro v čl. 9 odst. 2, když stanoví, že podstatné náležitosti demokratického právního státu jsou nezměnitelné. Obsah jádra je tak určen povětšinou na základě doktríny definované v mnoha nálezech Ústavního soudu ČR (zejména základní lidská práva a svobody; nikoliv ale hospodářská, sociální a kulturní práva) a na základě dosaženého stupně demokratického vývoje státu jako takového (garance nezávislého soudnictví, garance přezkumu ústavnosti právních norem, pluralita politických stran, zachování lidské důstojnosti, rovnost v právech atd.). Co ovšem není považováno za materiální překážku v integračním procesu v České republice, je otázka charakteru státního zřízení. Materiální jádro čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR nevylučuje změnu státního uspořádání (např. změnu republikánské formy státu, změnu ve federativní stát). Česká republika navíc nemá v ústavě definován ani oficiální a úřední státní jazyk, na rozdíl třeba od Rumunska. Používání českého jazyka tak vyplývá z podústavních právních norem, zejména z jednoduchého práva (procesní předpisy, zákony o používání jazyků národnostních menšin, školské zákony apod.). To, co je ovšem členským státům Evropské unie společné, je nezměnitelnost charakteru těchto států jako demokratických a právních států.47 Zajímavý pohled na materiální jádro ústav nabízí rozbor Ewigkeitsklausel čl. 79 odst. 3 Základního zákona48, který zakazuje omezení zásad stanovených v čl. 1 a

46

Viz článek 152 rumunské ústavy. Nicméně i definování pojmu demokratického a právního státu je výsostně záležitostí každého státu, bezesporu spadají pod tento pojem principy pluralitního politického systému, nezávislého soudnictví, ochrany základních práv a svobod apod. Subsumpce některých principů je ovšem ovlivněna faktory ústavní a historické tradice státu, jak je o tom pojednáno již výše. Společný nezměnitelný základ demokratických právních států si ovšem vytvořila i Evropská unie (zejména dodržování lidských práv a základních svobod a nezávislost soudnictví), neboť Evropská unie sebe sama nutně musí chápat také jako mezinárodní organizaci naplňující snahy demokratického a právního rozhodování (debata o demokratickém deficitu při rozhodování Evropské unie přesahuje rámec této statě). Tento Evropskou unií vytvořený standard demokraticky chápaných států požaduje Evropská unie po kandidátských státech před jejich přistoupením, viz příklad Bulharska a výtky Evropské komise k charakteru nezávislosti bulharského soudnictví. 48 Článek 79 odst. 3 Základního zákona zní: „Změna tohoto Základního zákona, která se dotýká členění Spolku do zemí, zásadního spolupůsobení zemí při zákonodárství nebo zásad stanovených v článcích 1 a 20 je nepřípustná.“ Článek 1 Základního zákona zní takto: „ (1) Důstojnost člověka je nedotknutelná. Respektovat a chránit ji je povinnost veškeré státní moci. (2) Německý lid proto uznává neporušitelná a nezcizitelná lidská práva za základ každé lidské společnosti, míru a spravedlnosti na světě. (3) Dále uvedená základní práva zavazují zákonodárství, výkonnou moc a soudnictví jako bezprostředně platné právo.“ Článek 20 Základního zákona zní: „(1) Spolková republika Německo je demokratický a sociální spolkový stát. (2) Veškerá státní moc vychází z lidu. Lid ji vykonává ve volbách a hlasováních a prostřednictvím zvláštních orgánů zákonodárství, výkonné moci a soudnictví. (3) Zákonodárství je vázáno ústavním řádem, výkonná moc a soudnictví zákonem a právem. (4) Proti každému, kdo se pokusí odstranit tento řád, mají všichni Němci, pokud není jiná pomoc možná, právo odporu.“ 47


22

Petr Mlsna

20 Základního zákona.49 Při rozboru tohoto ustanovení Základního zákona ovšem není jasné, zda čl. 79 odst. 3 Základního zákona tvoří jedinou materiální mez pro ústavní revizi nebo zda vedle něj existují i jiné nepsané imanentní meze.50 Teorie imanentních mezí (nezměnitelnosti klíčových ústavních zásad) získává na významu zejména v okamžiku, kdy se jedná o výklad čl. 79 odst. 3 Základního zákona. Spolkový ústavní soud ve svém rozsudku Abhör-Urteil51 spatřuje smysl čl. 79 odst. 3 Základního zákona v zajištění jisté legality ústavních změn při revolučních zvratech. Většina právní vědy se domnívá,52 že úkolem je zabránit zákonodárci v legislativní činnosti, kterou by se postavil proti smyslu základního zákona.53 Názor Spolkového ústavního soudu přitom vychází z názoru Parlamentární rady, která chtěla přijetím čl. 79 odst. 3 Základního zákona zamezit obdobnému uchopení moci, jak se to podařilo v roce 1933 Adolfu Hitlerovi a jeho nedemokratickým politickým silám.54 Přenos výsostných kompetencí na supranacionální subjekty je v ústavách států střední a východní Evropy striktně navázán na princip suverenity. Obecně se rozlišuje mezi suverenitou vnitřní a suverenitou vnější a v tomto duchu také probíhala debata v kandidátských členských státech, kde se uplatňoval argument, že nelze přenášet suverénní práva, nýbrž pouze výkon suverénních práv, čímž byl překlenut teoretický problém odejmutí suverenity ve prospěch Evropské unie tak, aby byl zachován koncept neporušené suverenity členských států jako jediných držitelů a nositelů této suverenity. Členské státy jsou tedy nadále subjekty nakládajícími se svými výsostnými kompetencemi, aniž by je vykonávaly.55

4. PŘEDNOST KOMUNITÁRNÍHO PRÁVA PŘED VNITROSTÁTNÍM PRÁVEM Základní premisou pro naplňování cílů Evropské unie, jak jsou definovány v zakládacích smlouvách, je zakotvení účinků komunitárního práva ve vnitrostátních 49

K tomu např. Häberle, P. Ewigkeitsklauseln, s. 81–105. Klein, F., vMK, čl. 79, pozn. p.č. VI, marg. č. 2a, s. 1881. 51 BVerfGE 30, 1 (24). 52 Evers, BoK, čl. 79 odst. 3, marg. č. 112-115; Bryde, B.-O. vMü, čl. 79, marg. č. 28; Badura, P. EvStL, Stw Verfassung, V., C. 1. 53 Bryde, B.-O. vMü, čl. 79, marg. č. 28. 54 Článek 79 odst. 3 Základního zákona nerozlišuje mezi loajálními či neloajálními demokratickými či nedemokratickými politickými silami. Ustanovení je vázáno na Základní zákon jako takový a omezuje každého ústavodárce. Neformuluje také negativně zákaz diktatury nebo násilného uchopení moci, nýbrž pozitivně odkazuje na nedotknutelné zásady základního zákona. Tímto vlastně čl. 79 odst. 3 Základního zákona překračuje úmysl tvůrců základního zákona. Takové závěry ovšem nelze dovodit pouze z teleologického výkladu Základního zákona. Lze nalézt některé argumenty proto, že čl. 79 odst. 3 Základního zákona popisuje nedotknutelné principy. Podrobněji k problematice imanentních mezí a nezměnitelného jádra Základního zákona viz Mlsna, P. Imanentní meze garantující existenci Spolkového ústavního soudu na pozadí právní síly jeho rozhodnutí, Právník, roč. 2006, č. 9, s. 1005–1036. 55 Azud, J. K otázke vplyvu vstupu SR do EÚ na suverenitu SR v kontextu článku 7 Ústavy Slovenskej republiky, Právny obzor, roč. 2003, č. 6, s. 591–609. 50


23

Petr Mlsna

právních řádech. Samotným přenosem kompetencí na Evropskou unii ještě nedochází k definitivnímu vyřešení přednosti komunitárního práva před právem vnitrostátním, neboť vnitrostátní právo odporující právu komunitárnímu není existencí takového rozporu zneplatněno, nýbrž je pouze nepoužito při řešení konkrétního sporu. Jak tedy řešit rozpor mezi komunitárním a vnitrostátním právem? Výchozí pozici akceptovanou i ústavními soudy jiných členských států nastavil Spolkový ústavní soud, který konstatoval, že konflikt mezi oběma právními systémy není vyloučen a prakticky k němu dochází, nicméně není nutné jej řešit do toho okamžiku, dokud je komunitárním právem zajištěna procedurálně i materiálně Evropskou unií srovnatelná ochrana základních lidských práv a svobod jako je tomu v členských státech.56 S ohledem na tento postoj následovaný novými členskými státy není překvapující závěr, že ústavy nových členských států zakotvují přednost komunitárního práva před vnitrostátními předpisy jednoduchého práva, ale nikoliv před ústavním právem. Tomu odpovídá také judikatura ústavních soudů nových členských států, které konstatují, že ústavní soudy nejsou kompetentní k tomu, aby posuzovaly otázku platnosti norem komunitárního práva a používaly tak při rozhodování o platnosti norem majících základ v komunitárním právu vnitrostátní ústavní kautely, na jejichž základě by bylo možné rušit předpisy komunitárního práva pro jejich rozpor s vnitrostátním ústavním řádem.57 Navíc nelze opomíjet, že řada starých členských států Evropské unie se nikdy nepodřídila principu absolutní přednosti komunitárního práva před veškerým vnitrostátním právem ústavního charakteru.58 Pokud by totiž byla akceptována doktrína, že komunitární právo má přednost před vnitrostátním ústavním právem, pak by bylo možné skrze komunitární právo ovlivňovat normativní základy členských států zakotvené ve vnitrostátních ústavách, což by mohlo vyvolat dojem, že lid již není suverénem a jediným držitelem nositelem moci ve státě, který je v některých případech uvededdd

56

BVerfGE 73, 339 (387) Solange II, BVerfGE 89,155 (175) Maastricht. Viz např. nález Pléna Ústavního soudu ČR č. 50/04 (vyhlášený ve Sbírce zákonů pod č. 154/2006 Sb.), který konstatoval, že: „Ústavní soud není kompetentní k tomu, aby posuzoval otázky platnosti norem komunitárního práva. Takové otázky spadají do výlučné pravomoci Evropského soudního dvora. Z pohledu komunitárního práva, jak bylo v minulosti vyloženo Evropským soudním dvorem (dále jen „ESD“), požívají normy komunitárního práva aplikační přednosti před právními řády členských států ES. Podle judikatury ESD tam, kde jde o výlučnou regulaci komunitárním právem, má toto právo přednost a nemůže být popřeno skrze referenční kritéria stanovená vnitrostátním právem, včetně kritérií uplatňovaných v ústavní rovině.“ K problematice vyjasnění vztahu českého ústavního práva a komunitárního práva viz Mlsna, P. První krok k vyjasnění vztahu českého ústavního práva a komunitárního práva, Právní zpravodaj, roč. 2006, č. 5, s. 1, 3–5. 58 Viz judikatura vnitrostátních ústavních soudů starých členských států Itálie (srov. rozhodnutí ze dne 27. 12. 1973 č. 183/73 Frontini v. Ministero delle Finanze, Constitutional Court; rozhodnutí ze dne 21. 4. 1989 č. 232/1989 Fragd v. Amministrazione delle Finanze dello Stato, Constitutional Court), SRN (rozhodnutí ze dne 22. 10. 1986 č. 2 BvR 197/83 Wuensche Handelsgesellschaft, Solange II; rozhodnutí ze dne 12. 10. 1993 č. 2 BvR 2134 a 2159/92 zum Vertrag über die Europäische Union), Irsko (rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 19. 12. 1989 Society for the Protection of Unborn Children (Ireland) Ltd. v. Grogan a ze dne 5. 3. 1992 Attorney General v. X) a Dánsko (rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 6. 4. 1998 č. I-361/1997 Carlsen and Others v. Rasmussen). Citace rozhodnutí převzata z nálezu Ústavního soudu ČR č. 50/04. 57


24

Petr Mlsna

ných výše oprávněn vykonávat i ústavodárnou normotvorbu prostřednictvím referenda. Evropská unie by tak mohla v zásadě ovlivňovat svou judikaturou i nezměnitelné jádro národních ústav, což by bylo absolutním vyprázdněním vnitrostátní suverenity jdoucím daleko nad rámec konstrukce Evropské unie jako mezinárodní organizace. Bylo by možné hovořit dokonce o modelu blížícímu se federalistického státu s omezenou mírou jeho subjektů vytvářet si vlastní ústavní pravidla.59 Přesto je z pohledu komunitárního práva a závazků, které členské státy převzaly přistoupením k Evropské unii, naprosto zásadním požadavkem zakládacích smluv, aby členské státy zajistily přednost komunitárního práva před vnitrostátním právem v jakékoliv formě (ať při realizaci soudní či správní rozhodovací činnosti), jinak by totiž nebylo možné naplnit požadavek jednotného právního prostoru na celém území Evropské unie, který je základním požadavkem pro realizaci cílů Evropské unie. Revize ústav států střední a východní Evropy se proto v zásadě vyhnuly explicitnímu řešení vztahu přednosti komunitárního práva před právem vnitrostátním. Částečná řešení byla přijata pouze v některých státech: na Slovensku v čl. 7 odst. 2 větě druhé, v Rumunsku v článku 148 a v Litvě v bodě 2 ústavního zákona týkajícího se přistoupení k Evropské unii. Česká republika zvolila z komparatistického pohledu s jinými novými členskými státy poměrně elegantní řešení vztahu těchto dvou poměrně odlišných právních systémů. Česká republika vyšla z koncepce mezinárodních smluv a chápání Evropské unie jako subjektu mezinárodního práva, jehož právní akty jsou závazné pro Českou republiku jako člena této mezinárodní organizace. Nový článek 10 Ústavy ČR stanoví, že vyhlášené mezinárodní smlouvy ratifikované prezidentem se souhlasem parlamentu jsou součástí právního řádu a stanoví-li něco jiného než český zákon, použije se taková mezinárodní smlouva, tj. i přístupová smlouva mezi Českou republikou a Evropskou unií. Prameny komunitárního práva (nařízení a směrnice) nelze ovšem považovat za mezinárodní smlouvy, neboť tvorba těchto pramenů se neodvíjí od pravidel mezinárodního práva veřejného, ale od pravidel stanovených mezinárodní smlouvou, která byla vytvořena na základě pravidel mezinárodního práva veřejného; dále již z materiálního ani procesního hlediska nemá sekundární komunitární právo mimo svého normativního základu v zakládacích smlouvách s mezinárodním právem nic společného. Existenci pramenů komunitárního práva lze proto považovat za závazky, které pro Českou republiku vyplývají z mezinárodního práva (z přístupové smlouvy a potažmo ze zakládacích smluv, viz čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR). Aplikační přednost komunitárního práva je tady zajištěna prostřednictvím čl. 10a odst. 1 Ústavy ČR, kdy ČR může přenášet některé pravomoci orgánů České republiky na mezinárodní organizace, a prostřednictvím čl.1 odst. 2 Ústavy ČR, kdy je ČR povinna dodržovat závazky, které pro ní vyplývají z mezinárodního práva. Působení komunitárního práva v ČR je koncipováno jako dodržování pravidel mezinárodního práva veřejného, aniž by český ústavodárce přistoupil na doktrínu explicitní kodifikace předddddd

59

Takový model by byl centralističtější než model německé federace, kde mohou jednotlivé země Spolku přijímat vlastní ústavy s vlastním ústavními soudy, kdy v podstatě postačuje naplnění pouze souladu zemské ústavy se Základním zákonem, aby byl takový postup s souladu s principem věrnosti Spolku.


25

Petr Mlsna

nosti a implementace komunitárního práva do českého právního řádu.60 Tento přístup České republiky je aplikovatelný v případě, že stát akcentuje ve své ústavě doktrínu monistického vztahu ústavního a mezinárodního práva (komunitární právo je mezinárodní právo sui generis). Dosud nedořešeným je vztah maďarského vnitrostátního a komunitárního práva, kdy maďarská ústava vychází z dualistické koncepce, kdy není upravena aplikační přednost mezinárodních smluv před vnitrostátními prameny práva odporujícími mezinárodním smlouvám.61 Při změně maďarské ústavy v roce 2002 byla tato mezera v ústavě záměrně ponechána a byl aplikován koncept, že ustanovením o přenosu kompetencí dochází implicitně i k úpravě přednosti komunitárního práva v Maďarsku. Naplnění tohoto konceptu pak mělo být provedeno na úrovni jednoduchého práva v zákoně o zákonodárství. Obdobně jako v České republice byl i v Polsku zvolen koncept subsumpce komunitárního práva pod mezinárodní práva veřejné, když čl. 91 odst. 3 polské ústavy stanoví, že právo vytvořené mezinárodní organizací je bezprostředně použitelné a má přednost. Doplňujícím zajištěním aplikační přednosti komunitárního práva v České republice je pak také ustanovení článku 95 Ústavy ČR, který stanoví, že soudce českého soudu je vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu, přičemž soudce je oprávněn posoudit soulad jiného předpisu se zákonem nebo takovou mezinárodní smlouvou, pokud by tedy byl prováděcí právní předpis nižší právní síly než zákonné podle názoru soudce v rozporu s mezinárodní smlouvou (přístupová smlouva nebo zakládací smlouvy ES a EU), pak použije tuto mezinárodní smlouvu. Obdobně musí soudce postupovat, pokud zjistí, že závazek mezinárodního práva (nařízení ES, které je bezprostředně použitelné v členských státech, viz čl. 249 Smlouvy o založení ES) obsahuje úpravu, která je v materiálním rozporu s vnitrostátním zákonem; v takovém případě musí soudce použít v souladu se závazkem (čl. 1 odst. 2 Ústavy) vyplývajícím ze Smlouvy o založení Evropského společenství přednostně toto nařízení ES před vnitrostátním zákonem. V případě pochybností, zda je vnitrostátní úprava v rozporu v komunitárním právem, které má být v dané věci použito, má navíc vnitrostátní soud možnost položit Evropskému soudnímu dvoru předběžnou otázku podle článku 234 Smlouvy ES. Tento institut

60

Poněkud odlišný názor na tuto problematiku má český Ústavní soud, který v právní větě nálezu č. 50/04 konstatoval, že: „Bezprostřední použitelnost ve vnitrostátním právu a přednostní aplikace nařízení vyplývá z vlastní dogmatiky komunitárního práva, tak jak byla v minulosti podána v judikatuře ESD. Pokud členství v ES s sebou nese určité omezení pravomocí vnitrostátních orgánů ve prospěch komunitárních orgánů, musí být nutně jedním z projevů takového omezení i omezení volnosti členských států určovat vnitrostátní účinky komunitárního práva. Článek 10a Ústavy ČR tak vlastně působí obousměrně: tedy tvoří normativní základ pro přenos pravomocí a současně je tím ustanovením Ústavy ČR, které otevírá vnitrostátní právní řád pro působení komunitárního práva včetně pravidel týkajících se jeho účinků uvnitř právního řádu.“ Na rozdíl od Ústavního soudu ČR jsem toho názoru, že to není pouze čl. 10a Ústavy ČR, který otevírá působení komunitárního práva v ČR, ale kombinace čl. 10a odst. 1 (přenos výsostných kompetencí) a čl. 1 odst. 2 (dodržování závazků mezinárodního práva). Tento zvolený koncept byl doktrínou v ČR poměrně často kritizován: např. Zemánek J. Ústavní zakotvení účinků práva Evropské unie v České republice, Acta Universitatis Carolinae-Iuridica , roč. 2004, č. 1–2, s. 45–58. 61 Viz čl. 7 odst. 1 maďarské ústavy: „Právní soustava republiky Maďarsko přijímá obecně uznaná pravidla mezinárodního práva a zajišťuje dále soulad mezi právními závazky mezinárodní povahy a vnitřním právem.“


26

Petr Mlsna

je vhodný zejména v případech, kdy vnitrostátní právní úprava materiálně řeší problematiku, která je sice předmětem úpravy komunitárního práva, ale není zcela zřejmé, zda komunitární právo upravuje šíři materie i v ohledu materiální úpravy vnitrostátního zákona nebo zda ponechává danou problematiku zcela v rukách vnitrostátního zákonodárce. Zajímavou úpravu obsahuje slovenská ústava v čl. 144 odst. 2, který stanoví: „Pokud se soud domnívá, že jiný všeobecně závazný právní předpis, jeho část nebo jeho jednotlivé ustanovení, které se týká projednávané věci, odporuje ústavě, ústavnímu zákonu, mezinárodní smlouvě podle čl. 7 odst. 5 nebo zákonu, řízení přeruší a podá návrh na zahájení řízení na základě čl. 125 odst. 1. Právní názor Ústavního soudu obsažený v rozhodnutí je pro soud závazný.“ Z členství v Evropské unii navíc vyplývá pro jednotlivé státy také povinnost transponovat do svých vnitrostátních právních řádů evropské předpisy (transpozice směrnic, adaptace nařízení). Tato povinnost bezprostředně vyplývá ze zakládacích smluv. Žádná z ústav nových členských států tuto povinnost transponování evropského práva výslovně neupravuje, pouze slovenská ústava vtělila do svého textu ustanovení čl. 7 odst. 2 větu třetí, na jehož základě je možné právo Společenství transponovat do slovenského vnitrostátního práva zákonem nebo nařízením vlády se silou zákona.62 Některé členské státy zakotvily do svých ústav zvláštní ustanovení týkající se povinnosti vlády informovat parlamenty o otázkách souvisejících s plněním závazků vyplývajících z členství v Evropské unii, přičemž povětšinou jednací řády parlamentů nebo zvláštní přijaté zákony o spolupráci mezi vládou a parlamentem stanoví podrobnosti účasti na tomto informačním procesu. Výslovně je tato povinnost zakotvena v české a litevské ústavě, kde má vláda povinnost informovat pravidelně a předem o evropských záležitostech.63 Ve slovinské ústavě je zase zakotveno právo parlamentu dotazovat se vlády na její aktivity související s členstvím v mezinárodním organizacích, popřípadě na aktivity vykonávané v rámci Evropské unie. I když většina ústav takové ustanovení neobsahuje, neznamená to, že by se vnitrostátní parlamenty nepodílely na transpozici komunitární legislativy do svých národních právních řádů. Česká ústava v rámci euronovely stanovila povinnost vlády informovat Parlament o otázkách souvisejících s členstvím České republiky v Evropské unii, těmito informacemi se nemyslí pouze závazky vyplývající ze sekundárního práva, ale i informace o možných závazcích, které v budoucnosti teprve vzniknou. Vláda je tak povinna informovat Parlament o všech chystaných změnách v mezinárodních smlouvách dotýkajících se základů Evropských společenství, popřípadě Evropské unie. Vláda ČR je povinna tuto povinnost plnit pravidelně a předem, což značí, že Parlament by měl být o závazcích informován dříve, než vůči

62

Viz čl. 7 odst. 2 slovenské ústavy; v čl. 120 odst. 2 se navíc předpokládá snadnější postup pro přijímání těchto nařízení se silou zákona. 63 Viz čl. 10b Ústavy ČR: „1) Vláda pravidelně a předem informuje Parlament o otázkách souvisejících se závazky vyplývajícími z členství České republiky v mezinárodní organizaci nebo instituci uvedené v čl. 10a. (2) Komory Parlamentu se vyjadřují k připravovaným rozhodnutím takové mezinárodní organizace nebo instituce způsobem, který stanoví jejich jednací řády. (3) Zákon o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek, může svěřit výkon působnosti komor podle odstavce 2 společnému orgánu komor.“


27

Petr Mlsna

České republice takový závazek vznikne. Informační povinnost vlády vůči Parlamentu má ve své podstatě vyrovnávat demokratický deficit, kterým rozhodování v Evropské unii trpí. Veškeré dění je ovlivňováno výkonnými mocemi jednotlivých členských států s minimální ingerencí ze strany národních parlamentů, ač jsou tyto parlamenty jedinými nositeli státní suverenity. Jednací řád Poslanecké sněmovny64 byl novelizován zákonem č. 282/2004 Sb., ve kterém se v § 109a stanoví, že vláda předkládá Sněmovně prostřednictvím výboru pro evropské záležitosti návrhy aktů Evropských společenství a Evropské unie. Vláda předkládá k návrhům uvedeným v předchozí větě své předběžné stanovisko. Vláda je povinna Sněmovně předkládat právní akty Evropských společenství a Evropské unie, a to ve stejné době, v jaké jsou předloženy Radě Evropské unie. (...) Dále má česká vláda povinnost informovat Poslaneckou sněmovnu o jednáních, ke kterým má dojít na jednání Rady, a to před tím, než k tomuto jednání dojde. Problematika informování vládou byla i předmětem novely jednacího řádu Senátu, který problematiku informování vládou upravuje v § 119a a násl.; odlišnost v přístupu vlády k Senátu spočívá v povinnosti zasílat Senátu pravidelné zprávy o vývoji Evropské unie, zprávu o přejímání legislativních závazků Českou republikou apod.65 Informační povinnost výkonné moci vůči Parlamentu byla v České republice poměrně podrobně upravena a Parlament má dobré možnosti, jak se dozvědět, ale i jak ovlivnit, postoj České republiky, který hodlá na jednáních orgánů Evropské unie prezentovat vláda.66 Jenom malá část z ústav členských států Evropské unie zakotvuje výslovně ve svém textu jako jeden z cílů státu podílení se na procesu evropské integrace. Výslovně takové ustanovení obsahuje Základní zákon, který v čl. 23 odst. 1 stanoví, že Spolková republika Německo se pro uskutečnění sjednocené Evropy účastní na rozvoji Evropské unie. Německo tak deklaruje jako jeden ze státních cílů rozvoj evropské integrace. Z nových členských států takovýto státní cíl nemá ve své ústavě žádný členský stát. Obecně jeden ze státních cílů členských států spočívajících v posilování evropské integrace hodlala vymezit Smlouva o Ústavě pro Evropu ve svých článcích 2 a 3, které definují hodnoty Unie a cíle Unie.67 64

Viz část XV zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů. 65 Viz část dvanáctá Součinnost Senátu s vládou v otázkách souvisejících se závazky vyplývajícími z členství České republiky v Evropské unii zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů. 66 Blíže k problematice informování vládou Syllová, J. In: Sládeček, V. – Mikule, V. – Syllová, J. Ústava České republiky. Komentář, Praha: C. H. Beck, 2007, s. 99–105. Též Syllová, J. Parlamentní pravomoci v zákonodárném procesu a vstup do EU. In: Jirásková, V. – Suchánek, R. (eds.). Pocta prof. JUDr. Václavu Pavlíčkovi, CSc. k 70. narozeninám, Praha: Linde, 2004, s. 282–292. 67 Článek 2 návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu: „Unie je založena na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobody, demokracie, rovnosti, právního státu a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin. Tyto hodnoty jsou společné členským státům ve společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů.“ Citace čl. 3 odst. 1 „Cílem Unie je podporovat mír, své hodnoty a blahobyt svých obyvatel.“ Citace čl. 3 odst. 4 druhé věty: „Přispívá k míru, bezpečnosti a udržitelnému rozvoji této planety, k solidaritě a vzájemné úctě mezi národy, volnému a spravedlivému obchodování, vymýcení chudoby a k ochraně lidských práv, především práv dítěte, a k přísnému dodržování a k rozvoji mezinárodního práva, zejména k dodržování zásad Charty Organizace Spojených národů.“


28

Petr Mlsna

Výše uvedený přehled ukazuje, že téměř všechny členské státy Evropské unie se vydaly při novelizaci svých ústav cestou spíše internacionalistických ustanovení, pod které subsumují i evropskou integraci, než cestou kodifikace výslovných komunitárních ustanovení. Tento vývoj lze vysledovat i u starých členských států, kdy např. lucemburská, nizozemská, dánská, španělská, italská a řecká ústava neobsahují zvláštní evropské články.

5. VLIV KOMUNITÁRNÍHO PRÁVA NA NĚKTERÉ ÚSTAVNÍ ZÁSADY ČLENSKÝCH STÁTŮ Některá ustanovení primárního práva se ovšem bez dalšího dotýkají základních ústavních principů členských států. Typickým je zakotvení volebního práva v obecních volbách a volbách do Evropského parlamentu.68 Volební právo v komunálních volbách je tedy bezprostředně použitelné ve všech členských státech Evropské unie, to je významný průlom do ústavních principů členských států, neboť státy obvykle neumožňují výkon volebního práva osobám, které nejsou občany daného státu. Volební právo v komunálních volbách tak lze chápat jako vyústění základního principu volného pohybu osob jako jednoho z principů, na kterém je evropská integrace postavena. Pokud má občan členského státu Evropské unie bydliště na území jiného členského státu, lze předpokládat, že s územím, na kterém žije, je vnitřně ztotožněn jak po stránce osobní, tak i po stránce pracovní, že se podílí na občanském životě a že by tudíž měl mít možnost vyjádřit se ke správě věcí veřejných na tomto území. Tato výsada všech občanů členských států Evropské unie je pochopitelná a jasně odlišuje hranice vnitrostátního ústavního práva a ústavních principů, jež jsou součástí práva komunitárního.69 Většina členských států přiznání volebního práva v obecních volbách občanům členských států Evropské unie do svých ústav

68

Úprava volebního práva v obecních volbách a volbách do Evropského parlamentu je zakotvena v článku 19 Smlouvy o založení Evropského společenství: „1. Každý občan Unie mající bydliště v členském státě, jehož není státním příslušníkem, má právo volit a být volen v obecních volbách v členském státě, v němž má bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu. Toto právo je vykonáváno v souladu s podrobnou úpravou přijatou Radou na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem jednomyslně; tato úprava může stanovit výjimky tam, kde je to odůvodněno zvláštními obtížemi některého členského státu. 2. Aniž je dotčen čl. 190 odst. 4 a pravidla přijatá k jeho provedení, má každý občan Unie mající bydliště v členském státě, jehož není státním příslušníkem, právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu v členském státě, v němž má bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu. Toto právo je vykonáváno v souladu s podrobnou úpravou přijatou Radou na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem; tato úprava může stanovit výjimky tam, kde je to odůvodněno zvláštními obtížemi některého členského státu.“ 69 Záměrně nehovořím o komunitárním ústavním právu, neboť Evropská unie je subjektem mezinárodního práva a odvozuje svoji existenci od aktu mezinárodního práva, kdy rozsah přenesení výkonu výsostných práv je určován vždy členskými státy. Evropská unie tedy nepožívá suverenitu, která by byla podobná suverenitě národních států a tudíž nelze hovořit o evropském či komunitárním ústavním právu, ale o principech ústavního charakteru jsoucích součástí práva Společenství. I tyto principy totiž vznikají z rozhodnutí vůle suverénních států vyjádřené v mezinárodní smlouvě a nikoliv z vůle Evropské unie.


29

Petr Mlsna

nezakotvila, výjimkou je pouze čl. 70 odst. 2 maďarské ústavy70, čl. 30 odst. 1 slovenské ústavy71 a článek 119 litevské ústavy72. Maďarská a litevská ústava dokonce přiznávají volební právo také uprchlíkům a přistěhovalcům z nečlenských států Evropské unie. Slovenská ústava zase rozlišuje dvě skupiny oprávněných voličů. Zaprvé skupinu těch, kteří mají na území Slovenska trvalý pobyt, a mají tak pasivní i aktivní volební právo v obecních volbách, a zadruhé skupiny těch, kteří mají právo podílet se na správě věcí veřejných buď přímo nebo prostřednictvím volených zástupců. V souvislosti s volebním právem občanů Evropské unie bylo v přístupových jednáních kritizováno Estonsko, kdy podle článku 156 estonské ústavy mají cizinci, kteří trvale bydlí na území Estonska, pouze aktivní volební právo v komunálních volbách a nemají pasivní volební právo73. Tato úprava má za cíl zabránit početné ruské skupině obyvatel bydlící v Estonsku, aby se podílela na výkonu místní samosprávy. Ustanovení je v estonské ústavě od roku 1992. Estonsko nepřistoupilo k revizi tohoto ustanovení ani pod vlivem vstupu do Evropské unie, ale vyhovělo požadavku vyplývajícímu z článku 129 Smlouvy o založení Evropského společenství tím, že občanům členských států Evropské unie předpisem jednoduchého práva přiznalo aktivní i pasivní volební právo.74 Relevantní články polské (článek 62)75, slovinské (článek 138)76 a české ústavy (článek 102)77 přiznávají volební právo v komunálních volbách vlastním státním příslušníkům, nicméně tato ustanovení jsou vykládána eurokonformním způsobem a občané členských států Evropské unie ve všech členských státech požívají aktivního i pasivního volebního práva v obecních volbách. Eurokonformní výklad ústav tří výše uvedených států ukazuje, že se ovšem materiálně v praxi uplatňuje v určitých oblastech zásada před70

Citace čl. 70 odst. 2 maďarské ústavy: „Volební právo při volbě členů místní samosprávy a starosty, jakož i právo na účast na místním referendu a plebiscitu má též ten, kdo žije trvale na území republiky Maďarsko jako přistěhovalec a není maďarským státním občanem, jestliže se zdržuje v den volby nebo hlasování na území země.“ 71 Citace čl. 30 odst. 1 slovenské ústavy: „Občané mají právo se účastnit na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců. Cizinci s trvalým pobytem na území Slovenské republiky mají právo volit a být voleni do orgánů samosprávy obcí a do orgánů vyšších územních celků.“ 72 Citace článku 119 druhého pododstavce litevské ústavy: „Členem místní samosprávné rady mohou být na čtyři roky zvoleni občané republiky Litva a jiné osoby s trvalým pobytem v příslušném územních celku, a to na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva, tajným hlasováním litevských občanů a dalších osob s trvalým pobytem v příslušném územním celku.“ 73 Citace článku 156 druhého pododstavce estonské ústavy: „Ve volbách do zastupitelstev místní samosprávy mají za podmínek, stanovených, zákonem hlasovací právo osoby s trvalým pobytem na území samosprávného celku, jež dosáhly věku osmnácti let.“ 74 Zákon ze dne 27. března 2002 o volbách do místních samospráv, naposledy novelizován zákonem ze dne 21. ledna 2007. 75 Citace čl. 62 odst. 1 polské ústavy: „Polský státní občan má právo se účastnit lidového hlasování, jakož i volit prezidenta Polské republiky, poslance, senátory, představitele orgánů místní samosprávy, jestliže nejpozději ve dni hlasování dosáhl věku 18 let.“ 76 Citace článku 138 slovinské ústavy: „Místní samospráva se uskutečňuje obyvateli Slovinska v obcích a jiných místních společenstvích.“ 77 Citace čl. 102 odst. 1 české ústavy: „Členové zastupitelstev jsou voleni tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva.“


30

Petr Mlsna

nosti primárního práva před vnitrostátním ústavním právem. Přistoupením nových států do Evropské unie se ovšem nevyčerpala témata, která by měla být v ústavách těchto členských států upravena. Jedním z úkolů, které budou muset ústavodárci nových členských států řešit, je budoucí přistoupení některých z těchto států do Evropské měnové unie. Když přistoupilo k Evropské měnové unii Německo, muselo upravit Základní zákon v článku 88, kde stanovilo, že úkoly Spolkové banky lze v rámci Evropské unie přenést na Evropskou ústřední banku, jež je nezávislá a jejímž předním cílem je zajištění cenové stability.78 Řešením z hlediska kodifikace cenové stability jako hlavního cíle centrálních bank členských států se jeví ponechání úpravy tohoto cíle předpisům jednoduchého zákonodárství, což umožňují slovinská, slovenská a lotyšská ústava, které žádné ustanovení o hlavním cíli národní centrální banky neobsahují. V současné době probíhá debata o nutnosti novely české ústavy s ohledem na možný vstup České republiky do Evropské měnové unie, kdy se uvažuje o začlenění nového článku 98 do Ústavy ČR, který by konstatoval, že Česká národní banka je ústřední bankou státu (stávající text) s doplňkem, že Česká národní banka je součástí Evropského měnového systému centrálních bank. Tak, aby se Česká národní banka mohla podílet na naplňování péče o cenovou stabilitu v rámci Evropské měnové unie, navrhuje se dále doplnit do Ústavy, že cílem České národní banky je účast na vytváření měnové politiky Evropského systému centrálních bank a odpovědnost České národní banky na území České republiky za její provádění. Problém spojený s navrhovanou novelizací Ústavy ČR spočívá spíše v zavádění pojmů evropského práva do české ústavy, i když výslovná vazba na komunitární právo v české ústavě chybí (viz elegantní řešení evropských otázek v české ústavě formou odkazu a vazby na mezinárodní právo a mezinárodní organizace). Úvahy de constitutione ferenda jsou zatím rozpracovány Českou národní bankou pouze ve formě věcného záměru nového zákona o České národní bance.79 Nicméně řada nových členských států Evropské unie bude muset k novelizaci svých ústav v souvislosti s Evropskou měnovou unií přistoupit, protože v ústavách je kodifikována povinnost centrálních bank těchto států emitovat národní měnu,80 což je v rámci Evropské měnové unie cíl Evropské centrální banky. Dalším z klíčových úkolů, před který byli ústavodárci v souvislosti s členstvím v Evropské unii postaveni, bylo odstranění diskriminačních ustanovení z vnitrostát78

Cíl České národní banky spočívající v péči o cenovou stabilitu je zakotven také v článku 98 Ústavy ČR. Z hlediska vymezení cíle České národní banky tedy není ustanovení české ústavy v rozporu s cíli Evropské měnové unie a interpretací článku 10a ve spojení s čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR, by nemuselo přistoupením ČR k Evropské měnové unii nemuselo dojít k novelizaci české ústavy. 79 Viz věcný záměr zákona o České národní bance ze dne 20. prosince 2006, č.j. 2006/4674/110 (č.j. ČNB); materiál byl předložen vládě v souladu s Plánem legislativních prací vlády na rok 2006. 80 Např. článek 227.1 polské ústavy, článek 111 estonské ústavy, článek 125 litevské ústavy apod.; v České republice je povinnost České národní banky emitovat měnu zakotvena v zákoně č. 6/1993 Sb. o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů. Označení měny je navíc v ČR v témže zákoně, problém nahrazení české koruny eurem přistoupením do Evropské měnové unie proto není v zásadě problémem ústavním vyžadujícím nezbytně změnu české ústavy.


31

Petr Mlsna

ních právních řádů. Obecný zákaz diskriminace obsahuje článek 12 Smlouvy o založení Evropského společenství, kterým je zakázána jakákoli diskriminace na základě státní příslušnosti. Státní občané členských států Evropské unie musí požívat ve všech členských státech stejných práv jako občané příslušného členského státu. Existují ovšem komunitárním právem přípustné výjimky v určitých oblastech. Jedná se zejména o přístup k zaměstnání ve veřejné správě (čl. 39 odst. 4 Smlouvy o založení ES). Ačkoliv Evropská unie připouští, že členské státy mohou mít právní úpravu, které omezuje přístup občanům jiných členských států k zaměstnání ve veřejné službě, je třeba poznamenat, že judikatura Evropského soudního dvora požaduje po členských státech, aby takovou diskriminační úpravu vykládaly velmi úzce. Omezení přístupu k zaměstnání ve veřejné správě by mělo být omezeno pouze na ta místa, kde se jedná o výkon výsostných oprávnění státu a kde má zaměstnanec veřejné správy odpovědnost za naplňování výsostně důležitého zájmu státu. Z podstaty věci ovšem při tolerování takových vnitrostátních úprav dochází k napětí mezi zásadou pohybu osob a překážkami této svobodě nastavenými vnitrostátním právem. Výklad pojmu veřejné správy je v členských státech různý, zatímco ve shodě lze za zaměstnance veřejné správy považovat policisty, hasiče, státní úředníky, polemizovat lze o výkonu veřejné správy u učitelů či lékařů. Nelze tedy obecně konstatovat, že by vnitrostátní označení určitého povolání bylo bez dalšího subsumovatelné pod výjimku stanovenou čl. 39 odst. 4 Smlouvy o založení Evropského společenství. Evropská unie navíc sekundární legislativou podrobně stanoví požadavky zamezující diskriminaci v nejširším spektru činností vykonávaných nejenom v zaměstnaneckém či služebním poměru. V této souvislosti je možné zmínit rozsáhlou úpravu Evropské unie v oblasti rovného zacházení a právních prostředků ochrany před diskriminací. Česká republika byla jedním z posledních států Evropské unie, který netransponoval požadavky Evropské unie bojující proti diskriminaci do svého právního řádu. V nedávné době byl schválen vládou návrh zákona o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací. Jedná se o návrh právního předpisu, který je ve své podstatě zastřešujícím zákonem pro neurčitý počet zákonů, kdy cílem zákona je zajištění práva fyzickým osobám, aby nebyly diskriminovány v právu na přístup k zaměstnání, k povolání, podnikání, vzdělání, zdravotní péči apod. I když má Česká republika v Listině základních práv a svobod obecně definovaný zákaz diskriminace81, který odpovídá a naplňuje obecné požadavky komunitárního práva, trvala Evropská unie na přijetí zvláštního zákona, který by podrobně specifikoval a ve své podstatě opakoval obecné principy zákazu diskriminace v českém jednoduchém právu.82 V oblasti zákazu diskriminace je navíc Česká republika vázána mezinárodd

81

Citace čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod: „Základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení.“ 82 Evropská komise zahájila s Českou republikou několik řízení o porušení povinnosti transponovat směrnice ES do českého právního řádu, řízení č. 2006/2262, č. 2006/2434, č. 2005/0284, č. 2005/0286.


32

Petr Mlsna

ními smlouvami prezidentského typu83, které diskriminaci zakazují a které mají podle článku 10 Ústavy ČR přednost před jakýmkoliv zákonem, který by zásadě zákazu diskriminace svými ustanoveními odporoval. Tlak ze strany Evropské unie na transpozici zákazu diskriminace a ochrany před diskriminací do vnitrostátního právního řádu je tedy značný, i když obecnou ochranu zakotvuje ústavní pořádek a veškeré právní předpisy jednoduchého práva s ním musí být v souladu a nemohou tedy ani upravovat více materie či snad nějakou větší ochranu před diskriminací. Existují tedy oblasti práva a právní instituty ústavního charakteru, na jejichž naplňování Evropská unie lpí bez ohledu na to, zda členské státy zabezpečují dostatečnou ochranu před diskriminací již na základě vlastních právních nástrojů. Vymezení jisté zdrženlivosti ze strany Evropské unie při zasahování do právních řádů členských států, zejména pokud se to dotýká ústavních principů, by bylo vhodným příkladem naplňování principu subsidiarity Evropskou unií. Nicméně vývoj ukazuje, že členské státy nenacházejí odvahu se v excesivních případech bránit či důrazně odkazovat na princip subsidiarity a jistou míru zdrženlivosti ze strany Evropské unie.84 Zvláštní úprava z hlediska principu rovnosti je ovšem nastavena ve věci přístupu občanů členských států k vlastnictví k půdě a nemovitostem v jiných členských státech. V nových členských státech existovala v souvislosti s přistoupením k Evropské unii neustálá obava o „vyprodání“ vlastní půdy a nemovitostí občany jiných členských států, proto si v rámci přístupových jednání jednotlivé kandidátské státy vymohly poměrně dlouhá přechodná období, po které je omezena možnost občanů členských států nabývat nemovitosti na území nových členských států. Obava z možného „vykoupení“ zejména zemědělské půdy vychází z chápání rozdílného pojetí vlastnictví v těchto postkomunistických státech, kdy se vlastnictví půdy či nemovitostí přikládá značný význam. Výjimečné ustanovení v tomto ohledu měla v době před přistoupením slovinská ústava, která umožňovala nabývat nemovitosti ve Slovinsku pouze formou dědictví a za předpokladu vzájemnosti, tj. že obdobná úprava nabývání nemovitostí bude i součástí právního řádu toho státu, jehož státní příslušníci by měli nabýt nemovitosti ve Slovinsku. Slovinská úprava byla velmi rigidní a ve své podstatě byla důvodem, proč byla jednání o přistoupení Slovinska k Evropské unii zahájena až v roce 1999, ačkoliv dohoda o přidružení byla podepsána již v roce 1996. V roce 1999 byla totiž změněna slovinská ústava tak, aby i cizinci mohli ve Slovinsku nabývat na základě podmínek stanovených 83

Úmluva o odstranění všech forem rasové diskriminace, Úmluva o odstranění všech forem diskriminace žen, Mezinárodní pakt o občanských a politických právech, Mezinárodní pak o hospodářských, sociálních a kulturních právech a Úmluva o právech dítěte. Klíčová je ovšem Úmluva rady Evropy o ochraně lidských práv a základních svobod a její článek 14. Navíc existuje i řada úmluv Mezinárodní organizace práce Úmluva č. 111 o diskriminaci v zaměstnání a povolání, Úmluva č. 100 o stejném odměňování pracujících mužů a žen v práci, které Česká republika také ratifikovala a vyhlásila a které jsou považovány za mezinárodní smlouvy o základních lidských právech a svobodách. 84 Formálně Evropská komise vytýkala České republice nikoliv skutečnost, že by nedostatečně chránila před diskriminací, ale skutečnost, že netransponovala do právního řádu pojmosloví, které v souvislosti s bojem proti diskriminaci upravují evropské směrnice (např. pojem přímá a nepřímá diskriminace, navádění k diskriminaci, obtěžování apod.).


33

Petr Mlsna

mezinárodní smlouvou nemovitosti. Přesto si v přístupové smlouvě k Evropské unii vyjednalo Slovinsko výjimku, na jejímž základě je možné při ohrožení hospodářské stability země nabývání nemovitostí státními příslušníky z jiných členských států omezit. Litva si zase vyjednala sedmileté přechodné období od přistoupení, kdy je zakázáno nabývání zemědělské půdy státním příslušníkům z jiných členských států v Litvě. V celé řadě ústav nových členských států jsou navíc obsažena ustanovení, která umožňují, aby na základě jednoduchého zákona bylo nabývání vlastnictví k různým veřejným statkům omezeno pouze na státní příslušníky tohoto členského státu.85 Vlastnictví je v nových členských státech vnímáno velmi citlivě a přístupová jednání byla v tomto ohledu ze strany vlád kandidátských států tvrdá.

6. ZÁVĚR Tato stať si nekladla za cíl pojmout problematiku reflexe komunitárního práva v ústavách států střední a východní Evropy v úplnosti. Problematika témat, jako je otázka suverenity států v rámci Evropské unie, přizpůsobování vnitrostátního práva komunitárnímu právu apod., jsou tématy na samostatné knihy a studie. Snažil jsem se ukázat, jak rozdílný je přístup k Evropské unii v jednotlivých nových členských státech v rovině ústavní, nikoliv v rovině politické. Nelze proces evropské integrace charakterizovat jako nadšený a bezrozporně přijímaný. Nové členské státy jsou postaveny svým členstvím v Evropské unii do dvojího ohně, na jedné straně je zřetelná v postojích prezentovaných v Evropské unii reminiscence dědictví období komunismu, obava z jisté etatizace nové demokratizace v těchto státech, což je nebezpečí zřetelné o to více, čím se debatuje o odstraňování demokratického deficitu Evropské unie. Druhým ohněm je snaha států střední a východní Evropy, povětšinou menších a nepočetných států, najít v Evropské unii spojence před možným nebezpečným vlivem velkých států sousedících s těmito novými členskými státy (zejména se jedná o Německo, Rusko). Ukotvení v Evropské unii se sice z hlediska posilování demokracie v nových státech ukazuje jako jediné řešení, jak být součástí demokratického evropského světa, ale je zpochybňována snahami Evropské unie zasahovat do vnitřních záležitostí nových členských států v rozsahu, který není nezbytný pro naplňování cílů Evropské unie tak, jak vyplývají ze zakládacích smluv. Silnější lpění na dodržování zásady subsidiarity v obousměrném smyslu by mnohdy pomohlo větší akceptaci Evropské unie ve veřejném mínění obyvatelstvem nových států a odejmutí větru do zad populistických politických snah odmítajících Evropskou unii jako celek či snah vyjadřovaných v návratu k silnějším národním státům. 85

Například čl. 32 odst. 4 estonské ústavy „Vyžaduje-li to obecný zájem, může zákon vymezit druhy majetku, který může být pouze ve vlastnictví estonských občanů, určitých právnických osob, místních samosprávných celků nebo estonského státu.“; čl. 20 odst. 2 slovenské ústavy; čl. 11 odst. 2 české Listiny základních práv a svobod „Zákon stanoví, který majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob; zákon může stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České a Slovenské Federativní Republice.“


34

Petr Mlsna

Evropská unie je důsledek globalizace. Budování národních států bylo možné v 19. a 20. století postavit na principu neomezené suverenity a jurisdikce, nicméně obě světové války ukázaly, že národní státy nejsou schopny čelit globálním hrozbám vojenského charakteru. Navíc vývoj v druhé polovině 20. století ukázal, že státy musí čelit i hrozbám terorismu (dnes velmi populární), ale i hrozbám ekologických katastrof, které v dnešním světě nejsou národní státy schopny řešit osamoceně. O nemožnosti rozvoje národních ekonomik bez globální spolupráce ani nemluvě. Posilování integrace v Evropě není škodlivým jevem pro suverenitu státu, státy jsou neustále jediným nositelem této suverenity a výhody tohoto integračního procesu jsou zřejmé, nicméně hledání modu vivendi mezi národními státy a vhodným způsobem evropské integrace a míře jejího naplňování bude předmětem několika následujících let. Jsem hluboce přesvědčen, že původní cíl evropské integrace směřující k zamezení hrozby globální evropské války již nemůže být leitmotivem integrace při současném geopolitickém rozložení sil v Evropě. Ani ekonomické výhody integračního procesu nemohou být jediným smyslem prohlubující se spolupráce mezi členskými státy. Je třeba hledat jiné motivy pro integraci, než ty, které stály při založení společenství v 50. letech. Bez nalezení nového ideologického základu současného integračního procesu nemůže integrační proces postupovat úspěšně, aniž by nedocházelo k resistenci členských států k prohlubující se integraci. Nejlépe lze ideologický střet dokumentovat na probíhajících debatách o Smlouvě o Ústavě pro Evropu. Spor o tento dokument totiž není sporem o obsah tohoto dokumentu, který je dle mého názoru pouze revizí zakládacích smluv, ale o bojem o ideologický podtext dokumentu. Pokud bylo pro mnohé členské státy iritující označení Smlouva o Ústavě pro Evropu, pak je to logický důsledek resistence mající základ v suverenitě státu, kdy je to pouze lid, který uzavírá onu společenskou smlouvu o správě a fungování a smyslu existence státu jako takového. Mezinárodní organizace jakou je Evropská unie, takovou smlouvu nemůže z důvodů naznačených v úvodu této statě ani uzavírat. Klopotné hledání nového smyslu Evropské unie, mimo nesporného ekonomického významu, bude určitě pokračovat. Evropská unie se nachází na křižovatce. Bude snad udržován v budoucnosti pouze status quo dosažené integrace, nebo si Evropská unie, a zde bylo by možná vhodnější hovořit o lidu jednotlivých členských států jako nositelích moci k takovému rozhodnutí, vytkne cíl směřující k federalizaci či konfederalizaci svého uspořádání? V oblasti práva lze tento trend pozorovat již dnes, kdy dochází k pozvolnému vytváření jednotného právního řádu platného v celé Evropské unii v oblastech, v nichž k tomu není na základě primárního práva Evropská unie oprávněna. Pozorujme budoucí vývoj evropské integrace velmi bedlivě!


35

Petr Mlsna

LITERATURA Primární prameny: Ústava České republiky ze dne 16. prosince 1992, ústavní zákon č. 1/1993 Sb., ve znění ústavního zákona č. 347/1997 Sb., 300/2000 Sb., 448/2001 Sb., 395/2001 Sb., a 515/2002 Sb. Ústava 9. května z roku 1948. Usnesení předsednictva České národní rady ze dne 16. prosince 1992 o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky. Ústava republiky Estonsko ze dne 28. června 1992. Ústava republiky Litva (schválená referendem dne 25. října 1992, vyhlášená dne 6. listopadu 1992). Ústava republiky Lotyšsko ze dne 15. února 1992. Ústava republiky Maďarsko z roku 1949. Ústava Polské republiky ze dne 2. dubna 1997. Ústava Slovenské republiky č. 460/1992 Sb., ve znění ústavních zákonů č. 244/1998 Z. z., 9/19999 Z.z., 90/2001 Z.z., 140/2004 Z.z. a 323/2004 Z.z. Ústava republiky Slovinsko ze dne 23. prosince 1991. Základní zákon Spolkové republiky Německo ze dne 23. května 1949. Zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů. Charta Organizace Spojených národů. Smlouva o založení o založení Evropského společenství. Smlouva o založení Evropského společenství pro atomovou energii (EURATOM). Smlouva o Evropské unii. Návrh Smlouvy o Ústavě pro Evropu. Věcný záměr zákona o České národní bance ze dne 20. prosince 2006, č.j. 2006/4674/110 (č.j. ČNB); materiál byl předložen vládě ČR v souladu s Plánem legislativních prací vlády na rok 2006. Úmluva o odstranění všech forem rasové diskriminace. Úmluva o odstranění všech forem diskriminace žen. Mezinárodní pakt o občanských a politických právech. Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech. Úmluva o právech dítěte. Úmluva rady Evropy o ochraně lidských práv a základních svobod. Úmluva Mezinárodní organizace práce č. 111 o diskriminaci v zaměstnání a povolání. Úmluva Mezinárodní organizace práce č. 100 o stejném odměňování pracujících mužů a žen v práci.

Judikatura: Rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 29. 5. 1974 č. 2 BvL 52/71, Solange I. Rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 22. 10. 1986 č. 2 BvR 197/83, Solange II.


36

Petr Mlsna

Rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 12. 10. 1993 č. 2 BvR 2134 a 2159/92 zum Vertrag über die Europäische Union. Rozsudek Evropského soudního dvora 148/73, Louwage, SbSD 1974, s. 81/89. Nález Ústavního soudu ČR č. 50/04 (vyhlášený ve Sbírce zákonů pod č. 154/2006 Sb.). Rozhodnutí italského Ústavního soudu ze dne 27. 12. 1973 č. 183/73 Frontini v. Ministero delle Finanze, Constitutional Court; rozhodnutí ze dne 21. 4. 1989 č. 232/1989 Fragd v. Amministrazione delle Finanze dello Stato, Constitutional Court. Rozhodnutí irského Nejvyššího soudu ze dne 19. 12. 1989 Society for the Protection of Unborn Children (Ireland) Ltd. v. Grogan a ze dne 5. 3. 1992 Attorney General v. X. Rozhodnutí dánského Nejvyššího soudu ze dne 6. 4. 1998 č. I-361/1997 Carlsen and Others v. Rasmussen.

Sekundární literatura: AZUD, J. K otázke vplyvu vstupu SR do EÚ na suverenitu SR v kontextu článku 7 Ústavy Slovenskej republiky, Právny obzor, roč. 2003, č. 6, s. 591–609. BADURA, P. Supranacionalität und Bundesstaatlichkeit durch Rangordnung des Rechts. In: SCHWARZE, J. (ed.). Verfassungsrecht und Verfassungsgerichtsbarkeit im Zeichen Europas, Baden-Baden: Nomos Verlag, 1998, s. 63–79. GRABITZ, E – HILF, M (eds.). Das Recht der Europäischen Union, München: C. H. Beck, 2000. KELSEN, H. Ryzí nauka právní. Metoda a základní pojmy. Sbírka spisů právnických a Národohospodářských, Brno–Praha: V. Chytil, 1933. KLOKOČKA, V. – WAGNEROVÁ, E. Ústavy států Evropské unie, Praha: Linde, 1997. KLOKOČKA, V. – WAGNEROVÁ, E. Ústavy států Evropské unie, 2. díl, Praha: Linde, 2005. KRÁL, R. Transpozice a implementace směrnic ES v zemích EU a ČR, Praha: C. H. Beck, 2002. KÜHN, Z. Ještě jednou k ústavnímu základu působení komunitárního práva v českém právním řádu, Právní rozhledy, roč. 2004, č. 10, s. 395–397. KÜHN, Z. – KYSELA, J. Na základě čeho bude působit komunitární právo v českém právním řádu? Právní rozhledy, roč. 2004, č. 1, s. 23–27. MAUNZ, T. – DÜRIG, G. Grudgesetz Kommentar, München–Berlin: C. H. Beck, 2001. MLSNA, P. První krok k vyjasnění vztahu českého ústavního práva a komunitárního práva, Právní zpravodaj, roč. 2006, č. 5, s. 1, 3–5. MLSNA, P. Imanentní meze garantující existenci Spolkového ústavního soudu na pozadí právní síly jeho rozhodnutí, Právník, roč. 2006, č. 9, s. 1005–1036. MÜLLER, I. von – KUNIG, P. Grundgesetz-Kommentar, München: C. H. Beck, 1995. PAVLÍČEK, V. a kol. Ústavní právo a státověda, 1. díl. Obecná státověda, Praha: Linde, 1998. SLÁDEČEK, V. – MIKULE, V. – SYLLOVÁ, J. Ústava České republiky. Komentář, Praha: C. H. Beck, 2007, s. 99–105.


37

Petr Mlsna

SYLLOVÁ, J. Parlamentní pravomoci v zákonodárném procesu a vstup do EU. In: JIRÁSKOVÁ, V. – SUCHÁNEK, R. (eds.). Pocta prof. JUDr. Václavu Pavlíčkovi, CSc. k 70. narozeninám, Praha: Linde, 2004, s. 282–292. VEBER, V. Dějiny sjednocené Evropy, Praha: Lidové noviny, 2004. ZEMÁNEK, J. Ústavní zakotvení účinků práva Evropské unie v České republice, Acta Universitatis Carolinae-Iuridica, roč. 2004, č. 1–2, s. 45–58.


38

Petr Mlsna

PRAŽSKÉ SOCIÁLNĚ VĚDNÍ STUDIE / PRAGUE SOCIAL SCIENCE STUDIES

Teritoriální řada 001 002 003 004 005 006 007 008 009 010 011 012 013 014 015 016 017 018

019 020 021

022 023

Obnova rakouských univerzit 1945–1955 (Ota Konrád) Dreams of Independence: Mexico Faces the U.S. (Kryštof Kozák) Vývoj územní samosprávy v Polsku po roce 1989 (Michal Kubát) Polské univerzity 1945–1948: autonomie, rekonstrukce a politika (Jiří Vykoukal) Nezávislost evropské bezpečnostní a obranné politiky NATO (Tomáš Weiss) Autonomie a (ne)závislost americké katolické církve (Petr Anděl) Univerzity ve francouzské okupační zóně v Německu (1945–1948) (Lucie Filipová) Španielsko – demokratizácia a decentralizácia (Zuzana Kunská) (Ne)závislost Střední Asie na Rusku (případ Uzbekistánu) (Slavomír Horák) Rozvojová spolupráce francouzských správních celků jako ukázka vztahu státu a decentralizovaných orgánů (Jan Látal) Diaspora and Its Ties to the Homeland: The Case of Czech Americans in the U.S. during World War I (Štěpánka Korytová-Magstadt) Francouzská levice a decentralizace (Michel Perottino) Zárodky ideje nezávislosti v americkém koloniálním myšlení 18. století (Svatava Raková) Medzinárodná správa v Kosove – cesta k (ne)závislosti (Vladimír Bartovic) Řecko-německé vztahy po pádu železné opony (Kateřina Králová) Sovětská vědecká interpretace Západu 1917–1947 (Daniela Kolenovská) The Council of Free Czechoslovakia, 1949–1956 (Francis D. Raška) Europeizace české veřejné správy: česká cesta, evropské prošlapané chodníčky nebo evropská administrativní magistrála? (Ivo Šlosarčík) Diskuse o budoucím statusu Faerských ostrovů – posilování autonomie, či nezávislost? (Tereza Hořejšová) Stagnující země – možnosti efektivnější spolupráce se zeměmi závislými na rozvojové pomoci (Magdaléna Kopicová) Západoněmecká zahraniční politika ve vztahu k Československu v 60. letech jako příklad vymezování se Bonnu vůči Washingtonu (Vít Fojtek) Katolicismus mezi universalismem, partikularismem a autonomií (Miroslav Kunštát) Německé univerzity 1945/1946 a 1989/1990: těžká a neochotná cesta k akademické autonomii (Jiří Pešek)


024 025 026 027 028 029 030 031 032 033 034 035 036 037 038 039 040 041 042 043

044

045

39

Petr Mlsna

Energetické suroviny: k problematice závislostí a nezávislostí v euroasijském prostoru (Bohuslav Litera) Od závislosti k autarkii? Formování zahraniční politiky Turkmenistánu (Jan Šír) Požadavky na politickou autonomii romského národa v Evropě 21. století (Laura Laubeová, Martina Kalinová) Nezávislost jako zahraničněpolitický problém (Dopady polské otázky na zahraniční politiku Mikuláše I.) (Karel Svoboda) Srovnání britského konzervativního euroskepticismu a independentismu (Jan Váška) Budování nezávislého ústavního soudnictví v Německu v letech 1945–1949 (Petr Mlsna) Německá politická a společenská diskuse o postavení a roli médií veřejné služby v SRN po roce 1990 (Petr Šafařík) Národnostní otázka v prvních 100 dnech po Stalinově smrti (březen–červen 1953) (Michal Reiman) Personální kulturní autonomie v Estonsku a podmínky její aplikace (Komparace meziválečného a současného modelu) (Luboš Švec) Španielsko – od frankistickej tradície k európskej modernite (Zuzana Kunská) Francie a její koloniální dědictví – případ zámořských území. Aspekty autonomie a (ne)závislosti (Eliška Tomalová) Ten Weeks That Shook the World: Reagan’s Shift from U.S. – Soviet Antagonism to Search for Partnership (Miloš Calda) Reaganova SDI mezi USA a Sovětským svazem (Petr Anděl) Konflikt států s federální vládou v imigračních záležitostech: případ Kalifornie a návrhu číslo 187 (Štěpánka Korytová-Magstadt) Federální vláda nezůstane pozadu: analýza rozšíření pravomocí federální vlády v základním a středním školství v USA (Kryštof Kozák) Česká autonomie a (ne)závislost v habsburské monarchii 19. století (Jiří Rak) Závislost a nezávislost místní správy ve Velké Británii, příklad Úřadu Velkého Londýna (od konceptu „government“ ke konceptu „governance“) Jednota evropské kultury: Evropská identita před rozšířením roku 2004 a po něm (Jiří Pešek) Německo-francouzské vztahy z perspektivy německého federalismu (Lucie Filipová) Europäisierung als Modernisierung. Modifikationen des deutschen Parlamentarismus infolge des europäischen Integrationsprozesses (Jan Ryjáček) Die Beziehungen zwischen der BRD und Frankreich (1949–1974). Demokratisierung als Weg zu modernen bilateralen Beziehungen (Lucie Filipová) Modernisierung der westdeutschen und tschechoslowakischen Gesellschaft – Entstehung von Jugendkulturen in der Nachkriegszeit am Beispiel der Jugendzeitschriften Bravo und Mladý svět (Zuzana Lizcová)


046

047

40

Petr Mlsna

Die Rolle der Frankfurter Schule bei der Entwicklung der Sozialwissenchaften und der intellektuellen Landschaft der BRD in der Jahren 1948–1968 (Petr Šafařík) Die Ostdeutsche Galerie Regensburg (Anita Pelánová)


41

Petr Mlsna

REFLEXE KOMUNITÁRNÍHO PRÁVA V ÚSTAVÁCH STŘEDOEVROPSKÝCH STÁTŮ Petr Mlsna Edice pracovních sešitů PSSS Teritoriální řada, TER - 048 Redakční rada Ota Konrád Zuzana Kasáková Kryštof Kozák Michal Kubát Jiří Vykoukal Korektor Blanka Pscheidtová Vydavatel FSV UK, Smetanovo nábřeží 6, Praha 1 Kontakt [email protected]

PRAGUE SOCIAL SCIENCE STUDIES

Recommend Documents