DE ANTON DE KOM UNIVERSITEIT VAN SURINAME FACULTEIT DER MAATSCHAPPIJWETENSCHAPPEN STUDIERICHTING RECHTEN
“OVERHEIDSAANBESTEDINGEN DOOR DE CENTRALE OVERHEID EN DE LOKALE OVERHEDEN”
De context waarbinnen aanbestedingen door lokale overheden plaatsvinden
Scriptie ter verkrijging van de hoedanigheid van Meester in de Rechten
Zamani Accord Begeleider: mr. B. Ahmadali Paramaribo, november 2013 1
DE ANTON DE KOM UNIVERSITEIT VAN SURINAME FACULTEIT DER MAATSCHAPPIJWETENSCHAPPEN STUDIERICHTING RECHTEN
“OVERHEIDSAANBESTEDINGEN DOOR DE CENTRALE OVERHEID EN DE LOKALE OVERHEDEN”
De context waarbinnen aanbestedingen door lokale overheden plaatsvinden
Scriptie ter verkrijging van de hoedanigheid van Meester in de Rechten Zamani Accord Begeleider: mr. B. Ahmadali Paramaribo, november 2013 2
INHOUDSOPGAVE VOORWOORD ............................................................................................................... 4 INLEIDING ..................................................................................................................... 5 1.
DE OVERHEIDSAANBESTEDINGEN IN SURINAME.................................................. 10 1.1 EEN KORTE BESCHOUWING OP HET SURINAAMS AANBESTEDINGSRECHT ...................................10 1.2 DE BEGINSELEN VAN EEN BEHOORLIJKE AANBESTEDING.........................................................16
2
AANBESTEDINGEN DOOR DE CENTRALE OVERHEID .............................................. 20 2.1 DE WETTELIJKE REGELINGEN DIE VAN TOEPASSING ZIJN OP DE OVERHEIDSAANBESTEDINGEN DOOR DE CENTRALE OVERHEDEN............................................................................................................21 2.1.2 De wetgeving die van toepassing is op het aanbesteden ................................22 2.1.3 Staatsbesluiten die van toepassing zijn op het aanbesteden ..........................23 2.1.4 Aanbestedingsvoorschriften die voortvloeien uit de wet .................................27 2.1.5 Resoluties die van toepassing zijn op de overheidsaanbestedingen ...............28
3
AANBESTEDINGEN DOOR DE LOKALE OVERHEID .................................................. 31 3.1 DE WETTELIJKE REGELINGEN DIE VAN TOEPASSING ZIJN OP DE OVERHEIDSAANBESTEDINGEN DOOR DE CENTRALE OVERHEDEN............................................................................................................32 3.1.1 Overheidsaanbestedingen door lokale overheden in CARICOM verband ........32 3.1.2 De Wettelijke grondslag voor de districtsbergroting en het districtsfonds .....33 3.1.3 Wetgeving die van toepassing is op aanbestedingen door lokale overheden .35 3. 2 DE AANBESTEDINGSPROCEDURES DIE VAN TOEPASSING ZIJN BIJ HET AANBESTEDEN DOOR LOKALE OVERHEDEN..........................................................................................................................41 3.2.1. De openbare aanbestedingsprocedure .............................................................43
CONCLUSIES ................................................................................................................ 46 AANBEVELINGEN ........................................................................................................ 50 LITERATUURLIJST ........................................................................................................ 55 BIJLAGEN .................................................................................................................... 60
3
VOORWOORD Voor u ligt het resultaat van mijn afstudeeronderzoek voor de doctorale opleiding van de studierichting rechten aan de Anton de Kom Universiteit van Suriname. Ter afronding van de studie rechten moeten de studenten een wetenschappelijk onderzoek doen. Doordat ik in de afgelopen 10 jaar vanwege mijn werkzaamheden dagelijks betrokken ben geweest bij het aanbesteden van goederen, werken en diensten heb ik ervoor gekozen om op dit onderwerp af te studeren. Vanwege mijn werkervaring weet ik hoe belangrijk het is om een duidelijk geformuleerd aanbestedingsbeleid te hebben waarin de kaders en spelregels die van toepassing zijn op het publieke aanbesteden duidelijk zijn en dat consequent worden nageleefd. Mijn dank gaat uit naar een ieder die mij gemotiveerd heeft om mijn opleiding rechten tot een succesvol eind te brengen. Mijn begeleider en meelezers ben ik dankbaar dat zijn ondanks hun drukke werkzaamheden toch de tijd en moeite hebben genomen om mij te begeleiden bij het afstuderen. Een extra woord van dank gaat uit naar mijn familie die altijd klaar staat om me te ondersteunen. De Anton de Kom Universiteit van Suriname bedank ik voor de goede begeleiding en vorming en de prettige studie periode. Zamani Accord Paramaribo, November 2013
4
Inleiding Aanleiding Om invulling te geven aan artikel 159 de Grondwet1is de organieke wet houdende regels betreffende de inrichting en de bevoegdheden van de Regionale Organen, “ Wet Regionale Organen2” in 1989 tot stand gekomen. Door het afkondigen van de Wet Regionale Organen is de regionale vertegenwoordiging van het volk bij wet geregeld, waardoor de regering kon werken aan decentralisatie van wetgeving en bestuur. Decentralisatie houdt staatrechtelijk in dat de gedecentraliseerde instellingen een eigen organisatie kennen, waarvan de besturen in een niet hiërarchische verhouding verkeren ten opzichte van de regering. Die instellingen zijn rechtspersoon en kunnen op grond daarvan bijvoorbeeld over vermogen beschikken, mensen in dienst hebben en contracten sluiten3. Om de financiële decentralisatie gestalte te geven, is de regering van Suriname in 1999 met een decentralisatie programma4 gestart. De implementatie van dit programma heeft ertoe geleid dat, (i) per 25 maart 2003 in De Nationale Assemblee de Wet Interimregeling Financiële Decentralisatie5 werd goedgekeurd en, (ii) dat in 2006, 2007, 2010 en 2013 successievelijk alle 10 districten van Suriname wettelijk zijn gecertificeerd en beschikken over hun eigen districtsfonds, (iii) dat de Level 1 gecertificeerde districten op de begroting van het Ministerie van Regionale Ontwikkeling als ‘Beleidsmaatregel” voor Apparaatskosten worden opgebracht, (iv) dat de daarop volgende Level 2 certificering de districten in staat stelt bevolkingsparticipatie plan –en begrotingsdocumenten op te stellen, alsook, eigen inkomsten te genereren uit belasting en niet-belastingmiddelen voor, en dat (v) dat de Level 2 certificering het Ministerie van Regionale Ontwikkeling aanleiding geeft om de districten als volledige Beleidsmaatregel in de begroting van Ministerie van Regionale Ontwikkeling op te nemen (Apparaatskosten plus beleidsmaatregelen op districtsniveau) tot het bedrag van de 1
S.B. 1987 No. 116, laatstelijk gewijzigd bij S.B. 1992. No. 38 S.B. 1989 No. 44, laatstelijk gewijzigd bij S.B. 2005 No. 28 3 M. Hoever – Venoaks en Prof Mr. L.J.A. Damen, Surinaams Bestuursrecht (Administratiefrecht).Universiteit van Suriname – Rijksuniversiteit Groningen. Ars Aequi Libri (2003): p. 229.p 94 4 IDB-Project:”Decentralization and Local Government Strengthening Program” (DLGP-I 2003-2008) en DLGP-II 20092014), na een periode van Identificatie (2008) en voorbereidingen van 2009 tot 2003. 5 S.B. 2003 No. 33 2
5
overschrijding van de uitgaven boven hun eigen inkomsten. Zo hebben de districten hun eigen districtsfonds en de bevoegdheden tot zelfstandig begroting en financieel beheer.
In de Interim-fase van de financiële decentralisatie hebben de districten nog niet voldoende eigen middelen om alle uitgaven te financieren. 0p kwartaalbasis worden er door het Ministerie van Regionale Ontwikkeling middelen overgemaakt naar het districtsfonds6. Deze middelen moeten in overeenstemming met de Richtlijnen die het Ministerie van Regionale Organen in samenwerking met het Ministerie van Financiën heeft samengesteld7, (BFB-Reglement) beheerd en besteed worden. De inkomsten van het districtsfonds komen in gevolge artikel 4 van de Interimregeling Financiële Decentralisatie uit: •
Opbrengsten van bestemmingsheffingen als in artikel 38 lid 1 van de Wet Regionale Organen is bedoelt;
•
Opbrengsten van verbeurt verklaarde goederen als in artikel 38 lid 1 en artikel40 lid 1 sub b bedoelt de Wet Regionale Organen;
•
Artikel 4 van de Interimregeling Financiële Decentralisatie volgens welke ook belasting- en niet-belastingmiddelen als opbrengsten, voortvloeiende uit de in artikel 4 opgesomde wetten en wettelijke regelingen8;
•
Opbrengsten uit geschenken en donaties volgens het Besluit Andere Inkomsten9.
Conform artikel 4 van de districtsverordening10 houdende vaststelling van regels met betrekking tot het instellen en beheren van het districtsfonds, mogen ten laste van het Districtsfonds uitgaven worden gedaan ingevolge:
6
Beschikking vast stelling richtlijnen m.b.t Begrotings- en Financieel beheer 8 november 2006 no. 7240. Deze Richtlijnen vormen als “speciale regeling” de basis voor de uitvoering van de financiële decentralisatie, dus zijn tevens tezamen met de daaruit voortvloeiende Handboeken betreffende begroting en financieel beheer de comptabele voorschriften, die aan het districten financieel stelsel ten grondslag liggen. 7 S.B. 2003 No. 33, artikel 3 8 Bij Staatsbesluit kunnen ook andere wetten of wettelijke regelingen worden aangewezen met de bepaling dat de inkomsten daaruit voorvloeiende in het districtsfonds worden gestort. Zo is in voorbereiding een Staatsbesluit om ingevolge art. 40 Lid 2 sub c transactieboetes als opbrengsten te storten in het districtsfonds. 9 S.B. 2012 No. 135
6
•
De goedgekeurde districtsbegroting;
•
De artikel 47, 48, 49 en 50 van de Wet Regionale Organen;
•
De artikelen 4 en 5 van de Interimregeling Financiële Decentralisatie;
•
Andere wetten en wettelijke bepaling.
De middelen die door het Ministerie van Regionale Ontwikkelingen in het districtsfonds worden gestort vallen onder de categorie publieke middelen en dienen op een rechtmatige en doelmatige manier te worden besteed. De overheid moet zich aan wet en regelgeving houden en moet daarnaast erop toezien dat de middelen die de overheid inzet om een bepaald doel te bereiken niet onevenredig zijn met dat doel dat men wenst te bereiken. Het optreden van het openbaar bestuur moet in gevolge het legaliteitsbeginsel op een uitdrukkelijke wettelijke grondslag berusten. Bij het aanbesteden van middelen in het districtsfonds moet er rekening worden gehouden met de regelingen die van toepassing zijn bij het aanbesteden door lokale overheden. De handelingen van het bestuur moeten op een terug te leiden zijn naar de wet en het overige recht. Het rechtstaatbeginsel is ook van toepassing op de lokale overheden. Niet alleen de burger, maar ook de lokale overheid is onderworpen aan het recht en dient overeenkomstig de op haar van toepasselijke wettelijke regels te handelen. Om te toetsen als de lokale overheden rechtmatig aanbesteden moet worden nagegaan welke regelingen van toepassing zijn bij het aanbesteden van middelen uit het districtsfonds. De wettelijke grondslag voor het openbaar aanbesteden van werken goederen en diensten voor de centrale en lokale overheden verschilt. Als gevolg hiervan verschilt ook het aanbestedingsrecht dat van toepassing is. In de praktijk blijkt dat het niet voor een ieder duidelijk is waarom er een verschil is tussen het aanbestedingsrecht van de districten en dat van de centrale overheid, en welke regelingen van toepassing zijn op de aanbestedingen
door
de
lokale
overheden.
Het
resultaat
van
onderhavig
afstudeeronderzoek moet inzicht verschaffen in de wettelijke regelingen die van
10
S.B. 2005 No. 87
7
toepassing zijn bij aanbestedingen door lokale overheden en inzicht te verschaffen in de aanbestedingsprocessen die door de lokale overheden worden toegepast.
De probleemstelling De probleemstelling van dit onderzoek luidt als volgt: “Welke regelingen moeten door de lokale overheden in acht worden genomen bij aanbestedingen van de middelen uit het districtsfonds”?
Deelvragen Ter beantwoording van deze probleemstelling worden in dit onderzoek de volgende vragen beantwoord: 1. Hoe ziet het Surinaams aanbestedingsrecht eruit? 2. Wat zijn de juridische kaders waarbinnen de overheidsaanbesteding is geregeld? 3. Is de Comptabiliteitswet van toepassing op de overheidsaanbestedingen door lokale overheid? 4. Welke voorwaarden moeten er in acht worden genomen bij het aanbesteden door lokale overheden? 5. Wat zijn de taken en verantwoordelijkheden van de bestuursorganen in de verschillende fasen van het aanbestedingsproces bij aanbestedingen door de lokale overheid? 6. Wat is er uit het onderzoek geconstateerd als een probleem.
Onderzoeksmethode Om de probleemstelling te beantwoorden is er een
vergelijking gemaakt van
aanbestedingen door de centrale overheden en aanbestedingen door de lokale overheden. Het onderzoek is uitgevoerd door middel van literatuur- studie, internet research, interviews met personen die betrokken zijn bij overheidsaanbestedingen en het bestuderen van wettelijke regelingen die betrekking hebben op het beheer en de besteding van staatsfinanciën door de centrale en lokale overheden. 8
Indeling van het onderzoek Deze scriptie is verdeeld in een inleiding, 3 hoofdstukken en wordt afgesloten met mijn conclusie en aanbevelingen op het uitgevoerd onderzoek. In de inleiding worden de aanleiding, het doel, de probleemstelling en de deelvragen van dit onderzoek belicht. Hoofdstuk 1 geeft de context weer waarbinnen openbare aanbestedingen in Suriname worden gehouden, en gaat in op de beginselen die betrekking hebben op het aanbestedingsproces. Hoofdstuk 2 beschrijft het kader waar binnen de aanbestedingen van de centrale overheden worden gehouden. In hoofdstuk 3 wordt de wettelijke grondslag van het financieel stelsel van de districten, dus ook van het districtsfonds en de districtsbegroting belicht, en wordt er ingegaan op de aanbestedingen die door lokale overheden worden gehouden. In dit hoofdstuk worden ook de voorwaarden die van toepassing zijn bij het aanbesteden en de taken en verantwoordelijkheden van de bestuursorganen in het aanbestedingsproces behandeld. De scriptie wordt afgesloten met conclusies en aanbeveling.
9
1.
De overheidsaanbestedingen in Suriname
1.1
Een korte beschouwing op het Surinaams aanbestedingsrecht
Aanbestedingsrecht is het geheel van rechtsregels dat van toepassing is op het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten door een aanbesteder11. Het uitgangspunt bij het aanbestedingsrecht is dat een aanbestedingsprocedure een inkoopproces is, waarbij de aanbestedende dienst zijn behoefte definieert, zodat de markt een bij die behoefte aansluitend aanbod kan doen. Bij een aanbesteding worden diverse marktpartijen in de gelegenheid gesteld zich in te schrijven op de aanbesteding en op deze manier mee te dingen naar de opdracht. Door het organiseren van een aanbesteding wordt concurrentie gegenereerd tussen verschillende marktpartijen en wordt ofwel de marktpartij die de ‘laagste prijs’ heeft aangeboden, ofwel de marktpartij die de beste prijs-kwaliteitverhouding heeft aangeboden geselecteerd om de betreffende opdracht uit te voeren.
Het aanbesteden van goederen en het inkopen van goederen worden vaak door elkaar gebruikt. Het verschil tussen aanbesteden en inkopen ligt in de wijze waarop de opdrachtgever of inkoper de markt benadert. Het totale proces voor het verwerven van goederen en het uit laten voeren van diensten en werken wordt het inkoopproces genoemd. Aanbesteden is een specifieke methode om in te kopen. Aanbesteden betreft het creëren van een ad-hoc markt, om voor een bepaald werk, bepaald product of een bepaalde dienst de beste prijs te verkrijgen12. Er wordt een denkbeeldige markt gecreëerd waar vraag en aanbod elkaar ontmoeten.
Het aanbestedingsproces is de procedure waarbij een opdrachtgever bekendmaakt dat hij een opdracht wil laten uitvoeren en de markt de gelegenheid biedt om een inschrijving in
11
www.europeseaanbestedingen.eu/europeseaanbestedingen/europese_aanbesteding/aanbestedingsrecht .dd. 31 oktober 2013.
12
Trainingshandleiding samengesteld door Mr. H. Blinker & Ir. M. Meyer: Situatie van de bouwaanbestedingen in Suriname voor de training “werving goederen, diensten en werken t.b.v. functionarissen van het Ministerie van Openbare Werken.
10
te dienen13. In de inschrijving moet de inschrijfsom of prijsaanbieding van de inschrijver voor de uitvoering van het werk, levering, transport of dienst zijn vermeld en moeten alle bescheiden waaruit de geschiktheid van de aannemer blijkt om de opdracht uit te kunnen voeren zijn bijgevoegd. Op een vooraf bepaalde datum en tijd moet de inschrijver14zijn inschrijving indienen en na evaluatie van de ingediende inschrijvingen, selecteert de opdrachtgever de inschrijver die voor gunning van de opdracht in aanmerking komt op basis van vooraf opgestelde en bekend gemaakte geschiktheids- en gunningseisen. Het verstrekken van de opdracht aan één van de inschrijvers wordt het gunnen van de opdracht genoemd. Het doel van het aanbesteden is om een markt te creëren waarbij vraag en aanbod zo goed mogelijk op elkaar afgestemd zijn, om uiteindelijk tot een zo gunstig mogelijke inkoop van goederen en diensten voor de staat te komen15.
Werken, goederen en diensten die ten behoeve van de overheid moeten worden uitgevoerd moeten in gevolge de wet worden aanbesteed, al dan niet in het openbaar. In de comptabiliteitswet is gesteld dat werken, goederen en diensten ten behoeve van de staat moeten worden aanbesteed. De wettelijke grondslag voor het aanbesteden van overheids- opdrachten is terug te leiden naar artikel 18 van de comptabiliteitswet. Deze regeling is van toepassing op de overheidsaanbestedingen die door de centrale overheid worden gehouden. De legaliteit voor het aanbesteden van overheidsopdrachten door de lokale overheden is terug te leiden naar de Wet Interimregeling Financiële Decentralisatie. Als gevolg van artikel 3 van deze regeling zijn er door het Ministerie van Regionale Ontwikkeling en het Ministerie van financiën richtlijnen samengesteld voor het begrotings en financieel beheer der districten. Uit deze richtlijnen is het Handboek begrotings en financieel beheer samengesteld, waarin de voorwaarden zijn opgenomen die moeten worden toegepast bij het besteden van de middelen uit het districtsfonds. Zowel de centrale overheid als de lokale overheid is ingevolge de wet verplicht werken, 13
http://nl.wikipedia.org/wiki/Aanbesteding dd. 16 Augustus 2013 S.B. 2011 No. 106: De inschrijver is een natuurlijke of rechtspersoon die door middel van een inschrijving aanbiedt een werk uit te voeren. 15 Handleiding: Eerste hulp bij aanbesteden mr. Mirjam Maris, Van Till advocaten te Amsterdam, in samenwerking met Drs. Ireen Hardenbol-Boon: p. 6. 14
11
goederen en diensten aan te besteden en dient bij het aanbesteden de regelingen die van toepassing zijn in acht te nemen. De regels die betrekking hebben op het aanbesteden van overheidsopdrachten zijn niet alleen van toepassing op de burgers die willen deelnemen aan een overheidsaanbesteding, maar zijn ook van toepassing op de overheid als aanbesteder. Ingevolge het rechtstaatbeginsel is niet alleen de burger, maar ook de overheid onderworpen aan het recht en dient overeenkomstig de op haar van toepasselijke wettelijke regels te handelen. Bij het aanbesteden zal de overheid ervoor moeten waken geen misbruik te maken van haar bevoegdheden omdat dit in strijd is met het legaliteitsbeginsel.
Het aanbesteden van een werk, goede of dienst door de overheid heeft uiteindelijk als doel een aannemer, leverancier of dienst verlener te selecteren waarmee de overheid een overeenkomst sluit voor het leveren van een goed of dienst of voor het uitvoeren van een bepaald werk. Door het sluiten van de overeenkomst komen er bevoegdheden, rechten en plichten voor een of meer personen tot stand. Het aangaan van een aanneming, koop- of dienstverleningsovereenkomst met een burger wordt beschouwd als het verrichten van een meerzijdige rechtshandeling door de overheid. De overheid neemt op gelijke voet met de burgers deel aan het rechtsverkeer. Op deze overeenkomst worden de rechtsnormen toegepast, tenzij daarvoor niet uitdrukkelijke bijzondere regels zijn gesteld, die aan het gewone, privaatrechtelijke contracten recht kunnen worden ontleend16. Gelet op het privaatrechtelijke rechtsgevolg dat tot stand komt als gevolg van een gehouden aanbesteden, wordt het aangaan van overeenkomsten met burgers, beschouwd als een privaatrechtelijke rechtshandeling door de overheid. Omdat sluiten van een overeenkomst met burgers een meerzijdige privaatrechtelijke rechtshandeling is, is de bestuursrechter niet ontvankelijk om een
16
M.B. Hoever – Venoaks en Prof Mr. L.J.A. Damen, Surinaams Bestuursrecht (Administratiefrecht), Universiteit van Suriname – Rijksuniversiteit Groningen. Ars Aequi Libri (2003): p. 134
12
geschil dat betrekking heeft op het nakomen van de overeenkomst te beslechten, maar zal het geschil bij de burgerlijke rechter moeten worden aangebracht.
Wanneer de overheid partij is bij de overeenkomst
als gevolg van een gehouden
besteding spreken we van een overheidsaanbesteding. Wanneer de overheid betrokken is bij een overeenkomst die tot stand komt, maar deze overeenkomst niet betreft een werk, levering of transport ten behoeve van de staat, en er geen staatsmiddelen zullen worden aangewend is er geen sprake van een overheidsaanbesteding omdat de overheid geen partij is bij de verbintenis die tot stand komt. Deze stelling wordt ondersteund door de aanbestedingsdeskundige
H.
Blinker.
In
beschouwingen
over
het
Surinaamse
aanbestedingsrecht haalt Blinker het geval aan waarbij het Ministerie van Handel en Industrie de levering van meel in het openbaar heeft aanbesteed. Op grond van het feit dat de staat Suriname geen partij was voor wie een overheidsopdracht moet worden uitgevoerd
kan
er
volgens
Blinker
nimmer
worden
gesproken
van
een
overheidsaanbesteding en is artikel 18 van de comptabiliteitswet niet aan de orde17.
De aanbestedingsprocedure geven stapsgewijs en zo gedetailleerd mogelijk aan wie welke handelingen uitvoert. Gelet op de aanbestedingsprocedures die er worden toegepast, moet er een onderscheid worden gemaakt tussen de openbare aanbesteding en de onderhandse aanbesteding. Bij de openbare aanbesteding wordt het voornemen om een werk, levering, dienst of transport te laten uitvoeren publiekelijk aangekondigd en worden marktdeelnemers in de gelegenheid gesteld om mee te dingen naar de opdracht. Het aanbesteden van overheidsopdrachten in het openbaar is in het belang van zowel de opdrachtgever, als van de marktdeelnemers. Door het openbaar karakter van de openbare aanbesteding worden de marktdeelnemers in staat gesteld de markt te betreden. Bij de onderhandse aanbesteding daarentegen worden er slechts twee of meerdere potentiële inschrijvers door de opdrachtgever benaderd om een inschrijving of offerte in te dienen. De marktdeelnemer moet dus bekendstaan bij de opdrachtgever om 17
H. Blinker, Beschouwingen over het Surinaamse aanbestedings- en bouwrecht, Paramaribo: 2006: p. 35.
13
uitgenodigd te worden of kan door middel van een voorselectie procedure worden geselecteerd om uitgenodigd te worden. De onderhandse aanbesteding heeft als voordeel dat de aanbestedingsprocedure korter is dan bij de openbare aanbesteding en men is bekend met de kwaliteit van de potentiële inschrijvers. Deze vorm van aanbesteden stimuleert de onderlinge concurrentie niet die de overheid nodig heeft om prijsvoordeel te halen, maar wordt toch veelvuldig toegepast18.
De aanbestedingsmethoden hebben betrekking op de manier hoe men een bepaalde handeling uitvoert en welke instrumenten men daarbij gebruikt of kan gebruiken In Suriname kennen we de volgende aanbestedingsmethoden19: 1. Openbare aanbesteding; 2. Aanbesteding met voorafgaande selectie; 3. Onderhandse aanbestedingen; 4. Onderhandse aanbesteding na selectie; 5. Aanbesteding volgens de verkorte procedure; 6. De enkelvoudige aanbesteding.20
Bij de openbare aanbestedingsmethoden is de overheid verplicht het voornemen tot aanbesteden in het openbaar te publiceren. Iedere inschrijver moet in de gelegenheid worden gesteld een inschrijving in te dienen. Een voordeel van de openbare aanbestedingsprocedure voor de opdrachtgever is dat de maximale mededinging kan leiden
tot
de
lagere
inschrijfsommen.
Een
van
de
nadelen
van
deze
aanbestedingsmethode is dat elke aannemer die aan de geschiktheidseisen voldoet, en de laagste, maar toch aannemelijke, aanbieding heeft gedaan, voor gunning in aanmerking kan komen als de gunningscriteria “de laagste aanbieding” wordt toegepast.
18
Gebleken tijdens een aanbestedingstraining met functionarissen van het Ministerie van Openbare Werken.( Juli 2011). 19 S.B. 2011 No 106, Artikel 3 lid 1 20 Aanbestedingsreglement voor diensten 1996, artikel 3
14
Tijdens de uitvoering van de opdracht kan de opdrachtgever onaangenaam verrast worden door de kwaliteit van de prestatie. Bij de onderhandse aanbestedingen worden twee of meer personen uitgenodigd om een inschrijving in te dienen. De onderhandse aanbesteding kan plaatsvinden met of zonder voorafgaande selectie, en is steeds afhankelijk zijn van het drempelbedrag en de aard van de levering, de dienst of het uit te voeren werk.
Een voordeel van deze
aanbestedingsprocedure voor de opdrachtgever is dat de kwaliteit van het product beter gewaarborgd is. Daarentegen is een nadeel dat de inschrijfsom hoger kan liggen dan bij de openbare aanbesteding omdat er weinig concurrentie is. Bij de enkelvoudige aanbesteding wordt in onderling overleg overeenstemming bereikt over de prijs en de te leveren prestatie. De enkelvoudige aanbesteding is een onderhandse aanbesteding. Bij deze aanbestedingsmethode is de opdrachtgever vrij om een dienstverlener die wordt geacht in staat te zijn de dienst te leveren, te benaderen om een offerte uit te brengen.
15
1.2
De beginselen van een behoorlijke aanbesteding
In de vorige paragraaf kwam tot uiting dat er bij overheidsaanbestedingen sprake is van overheidsvraag en particulieraanbod en moet het werk, goed of transport ten behoeve van de staat worden uitgevoerd. De overeenkomst die de overheid sluit met de inschrijver aan wie de opdracht is gegund wordt gezien als een privaatrechtelijke rechtshandeling van de overheid. Privaatrechtelijke rechtshandelingen zijn gericht op het tot stand brengen van privaatrechtelijke rechtsgevolgen21. Ondanks het feit dat de overheid bij een aanbesteding als privaatrechtelijke persoon optreedt, zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van toepassing op het aanbestedingsproces zal de overheid bij het aangaan en het uitvoeren van privaatrechtelijke overeenkomsten rekening moeten houden met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de grondrechten van haar burgers moeten respecteren22. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur hebben betrekking op de bestuursrechtelijke relatie tussen overheid en burger23. De Hogeraad is in het Rasti Rostellie arrest ervan uitgegaan dat de gemeente als overheidsinstantie te alle tijden gehouden is het algemeen belang te behartigen en dat alleen daarom al de uitoefening van de contractsvrijheid door de overheid niet op lijn kan worden gesteld met een particulier. De plicht van de overheid om het algemene belang te behartigen brengt met zich mee dat de overheid te allen tijde rekening moet houden met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De algemene beginselen zijn gedragsregels die het beleid van de overheid moeten normen. Bij het aanbesteden van overheidsopdrachten zal de overheid zicht moeten houden aan de regels die betrekking hebben op het aanbesteden ingevolge de wet, maar daarnaast zal de overheid ook rekening moeten houden met de gedragsregels die het rechtshandelen en het feitelijk handelen van de overheid normeren.
21
M.B. Hoever – Venoaks en Prof Mr. L.J.A. Damen, Surinaams Bestuursrecht (Administratiefrecht),Universiteit van Suriname – Rijksuniversiteit Groningen. Ars Aequi Libri (2003): p. 135. 22 HR 26 april 1996, 372; NJ 1996, 728 23 M.B. Hoever – Venoaks en Prof Mr. L.J.A. Damen, Surinaams Bestuursrecht (Administratiefrecht).Universiteit van . Suriname – Rijksuniversiteit Groningen. Ars Aequi Libri (2003): p. 229
16
De gedragsregels die van toepassing zijn op de overheid bij het aanbesteden zijn niet bij wet geregeld. De wetgever heeft de vrijheid aan het bestuur gelaten om normen te stellen. Bestudering van de jurisprudentie en de literatuur heeft uitgewezen dat er rechtsbeginselen zijn gevormd die betrekking hebben op de relatie tussen de overheid als aanbesteder en de burger als mededinger en hebben als doel het gedrag van de overheid te normeren als waarborg voor de burgers. Deze beginselen moeten ervoor zorg dragen dat burgers op gelijke voet mee kunnen dingen naar overheidsopdrachten en waarborgen dat de aanbesteder objectief en transparant is bij het houden van aanbestedingen. Deze aanbestedingsbeginselen vormen in de praktijk één van de belangrijkste bronnen van het aanbestedingsrecht. De belangrijkste beginselen van aanbestedingsrecht zijn het beginsel van gelijke behandeling en het transparantiebeginsel. In het de Nederlandse aanbestedingswet van 2012 voor het aanbesteden van overheidsopdrachten
zijn
de
volgende
rechtsbeginselen
opgenomen
als
aanbestedingsbeginselen: -
Het gelijkheidsbeginsel;
-
Het objectiviteitbeginsel;
-
Het transparantie beginsel.
Het gelijkheidsbeginsel Dit beginsel kent aan iedere burger een gelijke behandeling in gelijke gevallen toe in het bestuursrecht24. Ingevolge artikel 1 van de Grondwet is de discriminatie wegens geloof, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook, niet toegestaan. Het gelijkheidsbeginsel in het kader van de behoorlijke aanbesteding heeft als doel dat de overheid alle marktdeelnemers op gelijke wijze behandelt. Elke marktdeelnemer dient gelijke kansen te hebben om in aanmerking te komen voor het uitvoeren van een overheidsopdracht. De overheid dient bij het opmaken van de werkomschrijving van het uit te voeren werk, de uit te voeren dienst of levering en bij het opstellen van de 24
Mr. dr. M.B. Hoever – Venoaks en Prof Mr. L.J.A. Damen, Surinaams Bestuursrecht (Administratief recht),Universiteit van Suriname. Rijksuniversiteit Groningen. Ars Aequi Libri(2003): p. 262.
17
voorwaarden die van toepassing zijn op de opdracht ervoor te zorgen dat de voorwaarden niet tot doel hebben een bepaalde ondernemer te bevoordelen en daardoor de overige marktdeelnemers te benadelen. Het bevoordelen van een marktdeelnemer ten opzichte van de overige mededingers is in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Het
gelijkheidsbeginsel
heeft
als
uitganspunt
dat
aanbestedingsvoorwaarden zo objectief mogelijk zijn geformuleerd, waarbij er slechts rekening gehouden wordt met de aard en de omvang van de opdracht25. Om alle spelers gelijke kansen te bieden dient de overheid bijvoorbeeld merknamen, kleur voorkeur en niet relevante capaciteitseisen in de aanbestedingsdocumenten te vermijden. Elke potentiele inschrijver moet instaat zijn te voldoen aan de wensen van de overheid en niet beperkt worden door kleur of merk voorkeur of onredelijke capaciteitseisen als gunningscriteria.
Objectiviteitsbeginsel Het objectiviteitsbeginsel verplicht de overheid haar besluiten op zodanige wijze te formuleren dat de inschrijver precies weet wat en wanneer er iets van hem verwacht wordt. De geschiktheidseisen en gunningseisen dienen helder te zijn geformuleerd en kenbaar te zijn gemaakt aan de inschrijver. Tevens moet de overheid de geldende voorwaarden consequent toepassen. Het niet consequent toepassen van de voorwaarden is in strijd met het objectiviteitsbeginsel. In principe mogen de geschiktheids- en gunningseisen niet meer worden aangepast nadat het voornemen om aan te besteden bekend is gemaakt. Echter blijkt uit de jurisprudentie dat wijziging van de criteria niet ertoe leidt dat andere inschrijvers zouden kunnen worden toegelaten of dat keuze voor een andere offerte de wijziging is toegestaan. De Rechtbank Den Haag heeft in het vonnis, “P1 Holding- Gemeente Alphen aan de Rijn”26bepaald dat de exploitatie overeenkomst en SLA niet zodanig gewijzigd zijn dat wanneer zij in de offerte aanvraag zouden zijn genoemd, zou hebben geleid tot toelating van andere inschrijvers of keuze voor andere offerte. 25 26
H. Blinker, De overheidsaanbestedingen onder de loep, Paramaribo. 2006 p. 20. LJN BN4777, r.o. nr. 4.8
18
Transparantiebeginsel Het transparantiebeginsel houdt in dat aan elke potentiële inschrijver openbaarheid wordt gegarandeerd, zodat de aanbestedingsprocedure op onpartijdigheid kan worden getoetst. Het doel van transparantie bij het aanbesteden is om aannemers de gelegenheid te geven elkaar op gelijke grondslag te beconcurreren. Dit beginsel is volgens de heer Blinker een belangrijk fundament van de aanbestedingsprocedure. Elke aannemer die voldoet aan de gunningscriteria moet in aanmerking kunnen komen voor gunning van de opdracht.27 Het strekt ertoe de inschrijvers inzicht te verschaffen in de totstandkoming van de gunningsbeslissing zodat zij kunnen toetsen of op de juiste gronden aan een hunner is gegund waardoor zij voor zichzelf kunnen vaststellen waarom zij in het concrete geval niet in aanmerking zijn gekomen voor de uitvoering van de opdracht28.Een van de belangrijkste arresten met betrekking tot het onderwerp gunningcriteria in relatie tot transparantie is het zogenaamde arrest ‘Succhi di Frutta29’. Dit arrest heeft geleid tot een standaard overweging die veel betekenis heeft voor de huidige aanbestedingspraktijk. De overweging luidt als volgt: “Het beginsel van doorzichtigheid, dat er het corollarium van vormt, heeft in essentie ten doel te waarborgen dat elk risico van favoritisme en willekeur door de aanbestedende dienst wordt uitgebannen.
Het
impliceert
dat
alle
voorwaarden
en
modaliteiten
van
de
gunningsprocedure in het aanbestedingsbericht of in het bestek worden geformuleerd op een duidelijke, precieze en ondubbelzinnige wijze, opdat, enerzijds, alle behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijvers de juiste draagwijdte kunnen begrijpen en zij deze op dezelfde manier interpreteren, en, anderzijds, de aanbestedende dienst in staat is om daadwerkelijk na te gaan of de offertes van de inschrijvers beantwoorden aan de criteria welke op de betrokken opdracht van toepassing zijn.
27
H. Blinker, De overheidsaanbestedingen onder de loep, Paramaribo: 2006. p.21. H. Blinker, De overheidsaanbestedingen onder de loep, Paramaribo: 2006. p.21. 29 HvJ EG -29 april 2004 zaak nr.C-496/99 28
19
2
Aanbestedingen door de centrale overheid
In het vorig hoofdstuk is reeds aangehaald dat we in Suriname geen aanbestedingswet hebben waarin al het geen dat betrekking heeft op aanbestedingen is vastgelegd. Bij het aanbesteden van overheidsopdrachten zal de overheid zich moeten houden aan wet en recht. Het legaliteitsbeginsel eist dat het optreden van het openbaar bestuur op een uitdrukkelijke wettelijke grondslag moet berusten. Om een beeld te vormen van de context waarbinnen de overheidsaanbestedingen worden gehouden gaan we wettelijke grondslag van de overheidsaanbesteding moeten achterhalen en nagaan in welke wettelijke regelingen de overheidsaanbestedingen die door de lokale overheid worden gehouden is geregeld.. Bij het bestuderen van de wettelijke regelingen die van toepassing zijn op aanbestedingen door de centrale overheid, was het voor mij belangrijk om te achterhalen welke regelgeving zowel van toepassing is op de centrale als op de lokale overheid, welke regelgeving slechts van toeppassing is op de centrale overheid en welke slechts op betrekking heeft op de openbare aanbestedingen door de lokale overheden. In dit hoofdstuk wordt er een beschrijving gegeven van de wettelijke regelingen die van toepassing zijn op de aanbestedingen die door de centrale overheid worden gehouden is geregeld. Door de wettelijke regelingen die betrekking hebben op de besteding van staatsfinanciën te bestuderen en door bestudering van de beschouwingen van de overheidsaanbestedingen van H. Blinker, heb ik kunnen constateren dat de regels die van toepassing zijn op de aanbestedingen van de centrale overheid, terug te vinden zijn in: •
Het Herziene vederdag van Chaguaramas;
•
De Wet (De comptabiliteitswet;
•
Staatsbesluiten;
•
Ministeriële beschikkingen;
•
Resoluties.
20
2.1
De wettelijke regelingen die van toepassing zijn op de overheidsaanbestedingen door de centrale overheden
2.1.1
Overheidsaanbestedingen in CARICOM verband
In juli 2001 is Suriname toegetreden tot het “Herziene vedrag van chaguaramas” en is het verdrag geratificeerd. De regelingen die voortkomen uit dit verdrag zijn van hogere rangorder dan de nationale wetgeving van de lidstaten en zijn van toepassing op de lidstaten die partij zijn bij het verdrag en het verdrag geratificeerd hebben. Door toe te treden tot de CARCOM Single market en Economy (CSME) maakt de Surinaamse economie deel uit van een groter geheel, een regionale economie. Het Secretariaat van CARICOM heeft in het kader van het door de Inter American Development Bank gefinancierd project, “Regional Integration of Public Procurement in the Caribbean”, een ontwerp aanbestedingswet voorbereid. Uit punt 1 van de introductie van deze ontwerp wet blijkt dat de wettelijke grondslag voor de regionale aanbestedingswet het Herziene verdrag van Chaguaramas is. Het Herziene Verdrag van Chaguaramas tot oprichting van de Caribische Gemeenschap waaronder de CARICOM Interne Markt en Economie (2001) biedt de overkoepelende rechtvaardiging voor de opstelling en uitvoering van een regionaal Public Procurement regiem. Ingevolge artikel 239 punt b van het Herzien verdrag zijn de lidstaten verplicht een Protocol uit te werken dat, onder meer verband houdt met overheidsopdrachten. Uit punt 3 van de introductie van de ontwerp wet blijkt dat de fundamentele juridische kader voor de oprichting van een regionaal openbaar Procurement regime gebaseerd is op de bestaande verplichtingen uit hoofde van het Herziene Verdrag, specifiek de liberalisering en integratie van de regionale markt voor de handel in goederen en diensten. De algemene verplichting is in artikel 79 en stelt dat "De lidstaten stellen een regeling voor het vrije verkeer van goederen en diensten dienen vast te stellen en te handhaven binnen de CARICOM Interne Markt en Economie.
21
De ontwerp wet die is voorbereid wordt aangeduid als “Framework Regional Integration on Public Procurement” (FRIP) en zal ook van toepassing zijn op aanbestedingen van de Surinaamse overheid voor goederen, diensten en werken, die de voormelde drempelbedragen te boven gaan. Marktdeelnemers die in de lidstaten zijn gevestigd zullen in de gelegenheid moeten worden gesteld om te participeren in de overheidsaanbesteding. De aanbevolen drempelbedragen voor het betreden van de Caricom Single Market and Economy (CSME)zijn opgenomen in artikel 53 van de FRIP Voor goederen en diensten wordt US$ 100,000 of EC$ 271,000 aanbevolen en voor werken US$ 1,000,000 of EC$ 2,710,000.In plaats van deze drempelbedragen wil men nu er toe over gaan om de transparantiedrempelbedragen die in artikel 48 van deze wet zijn opgenomen te hanteren en in het kader van liberalisatie de markt volledig open te gooien voor de lidstaten. Indien dit wordt goedgekeurd zullen er geen drempelbedragen meer gelden en zullen alle overheidsopdrachten ook in Caricom verband moeten worden aanbesteed. Dit zal enorme consequenties hebben voor de concurrentie positie van onze lokale aannemers en dienstverleners.
2.1.2 De wetgeving die van toepassing is op het aanbesteden De Comptabiliteitswet is een uitvoeringsregeling ter invulling van artikel 156 lid 1 van de Grondwet. De Comptabiliteitswet regelt de wijze van beheer van de geldmiddelen van de overheid
in
Suriname.
De
grondslag
voor
de
openbare
aanbesteden
van
overheidsopdrachten is terug te leiden naar de Comptabiliteitswet. Conform artikel 18 van de Comptabiliteitswet moeten alle werken, leveranties en transporten ten behoeve van de staat in het openbaar worden aanbesteed. Dit artikel stelt vast dat er in het openbaar moet worden aanbesteed, maar regelt de procedure niet die van moet worden toegepast bij de openbare aanbesteding. In het belang van de staat kan alleen de president besluiten af te wijken van de verplichting om in het openbaar aan te besteden. Met werken bedoeld de wet een uit te voeren werk ten 22
behoeve van de staat. Hierbij moet er gedacht worden aan het bouwen van een school, het aanleggen van een weg, of aan het renoveren van een ministerie. Onder leveranties moeten we verstaan leveringen van goederen ten behoeve van de staat. Met transporten heeft de wet bedoeld het vervoer van goederen en of personen ten behoeve van de staat.
In Artikel 19 van de Comptabiliteitswet vinden wij instructies voor het vaststellen van de aanbestedingsvoorwaarden die van toepassing zijn op de overheidsaanbestedingen. De vereisten om als mededinger tot een aanbesteding te worden toegelaten, moeten in de voorwaarden die op de aanbesteding van toepassing zijn, vermeld staan en moeten per landsbesluit worden vastgesteld. Artikel 18 en 19 van de comptabiliteitswet laten het onderdeel diensten ten behoeve van de overheid buiten beschouwing. Omdat diensten niet worden genoemd in artikel 18 en 19 mag er geconcludeerd worden dat het aanbesteden van diensten ten behoeve van de staat niet binnen de werkingssfeer van de Comptabiliteitswet. Dit beperkt de overheid niet om diensten die ten behoeve van de staat moeten worden geleverd al dan niet in het openbaar aan te besteden. Artikel 18 van de comptabiliteitswet zal moeten worden aangepast en zal ook van toepassing zijn op de levering van diensten.
2.1.3
Staatsbesluiten die van toepassing zijn op het aanbesteden
Het comptabiliteitsbesluit Het comptabiliteitsbesluit regelt nader, in welke gevallen er van de regel van de openbare aanbesteding kan worden afgeweken, en geeft de verschillende drempelbedragen aan waarmee er rekening moet worden gehouden bij het aanbesteden. De comptabiliteitswet geeft aan, dat overheidsopdrachten in het openbaar moeten worden aanbesteed, maar regelt de procedure die moet worden toegepast om te kunnen aan te besteden niet nader en geeft de drempelbedragen waarmee er rekening moet worden gehouden bij het gunnen van opdrachten niet weer. Artikel 18 van de Comptabiliteitswet wekt de indruk 23
alsof alle werken, leveringen en transporten in het openbaar moeten worden aanbesteed ongeacht het bedrag. In het Comptabiliteitsbesluit zien we echter dat niet alle overheidswerken, leveringen en transporten in het openbaar moeten worden aanbesteed. Van de regel van openbare aanbesteding kan ingevolge artikel 19 van het Comptabiliteitsbesluit worden afgeweken:
-
Voor bestellingen van goederen in het buitenland die niet of slechts met groot nadeel voor landsdienst of landskast in Suriname kunnen worden betrokken.
-
Voor leveringen, werkzaamheden en transporten en diensten tot SRD 1.500.000,-, met dien verstaande dat de goedkeuring van de raad van ministers vereist is voor uitgaven boven een bedrag van SRD 4.000,30.
De Raad van Ministers heeft de verantwoordelijkheid om gunningvoorstellen die vanuit de ministeries worden aangeboden goed te keuren of af te wijzen. Deze bevoegdheid komt conform artikel 18 van het comptabiliteitsbesluit. De Onderraad voor Aanbestedingen en Gunningen
(ORAG) is belast met het goedkeuren van de
raadsvoorstellen en bestaat uit de Ministers van Financiën, Natuurlijke hulpbronnen, Openbare Werken, Regionale Ontwikkelingen en van Justitie en Politie. Uit artikel 18 van dit besluit mag geconcludeerd worden dat leveringen, transporten en werken tussen SRD 4.000,- en SRD 1.500.000,- niet in het openbaar hoeven worden aanbesteed, maar dat de gunning van deze opdrachten wel door de Raad van Ministers moet worden goedgekeurd. Het drempelbedrag waarboven er in het openbaar moet worden aanbesteed is in 2011, met de wijziging van het Comptabiliteitsbesluit opgetrokken van SRD 30.000. Deze verhoging van meer dan 500% is naar mijn mening meer dan opmerkelijk. In de periode 2004 tot en met 2011 was het drempelbedrag waarboven er in het openbaar moet worden aanbesteed gesteld op SRD 30.000,-. Het drempel bedrag dat in 2004 was vastgesteld was al lang achterhaald en moest worden aangepast. Echter ben ik van mening dat door de verhoging van 500% de meeste overheidsopdrachten niet in het openbaar meer zullen worden aanbesteed, waardoor de staat prijsvoordeel mis loopt. 30
Bijlage behorende bij Missive no. 776/RVM dd. 24.06.11
24
Opdrachten boven het drempelbedrag van SRD 1.500.000,- moeten in het openbaar worden aanbesteed en de goedkeuring van de Raad van Ministers is vereist voor de gunning. De goedkeuring is nodig voor alle opdrachten die onder de werkingssfeer van artikel 18 van de Comptabiliteitswet vallen die een bedrag van SRD 4.000,- te boven gaan. Deze voorwaarden gelden ook voor het gunnen van onderhands aanbestede opdrachten. Het gunningadvies van onderhandse aanbestedingen moet ook ter goedkeuring worden aangeboden aan de Raad van Ministers. Het gunnen van opdrachten beneden SRD 4.000,hoeft niet ter goedkeuring aan de Raad van Ministers te worden aangeboden. Departementen dienen erop toe te zien dat bij aankopen onder het drempelbedrag van SRD 4.000,- er minimaal 3 offertes moeten zijn opgevraagd. Deze offertes moeten worden overgelegd aan de afdeling Comptabiliteit van het ministerie van Financiën.
Het Comptabiliteitsbesluit regelt artikelen die in de Comptabiliteitswet zijn opgenomen nader. In artikel 19 van dit besluit zijn onder andere de drempelbedragen en de procedures voor het gunnen van overheidsopdrachten en de uitzonderingen op de regel om in het openbaar aan te besteden vastgesteld. De Comptabiliteitswet is niet van toepassing op de besteding en het beheer districtsbegroting en districtsfonds. Omdat de Comptabiliteitswet niet van toepassing is, is artikel 18 van het comptabiliteitsbesluit niet van toepassing en wordt het gunningsadvies van de lokale overheden niet ter goedkeuring aan de Raad van Ministers aangeboden. De Minister van Regionale Ontwikkeling moet zich wel wenden tot de Raad van Ministers voor goedkeuring van gunningadviezen van aanbesteding die door zijn ministerie worden gehouden en die boven SRD 4.000,- zijn terwijl het districtsbestuur pas bij uitgaven boven het drempelbedrag van SRD 5.000,- de goedkeuring van de districtsraad nodig heeft.
25
In 1996 is er een aanbestedingsreglement ontworpen voor het leveren van diensten in Suriname (ADS 1996). In dit reglement zijn de onderhandse en de enkelvoudige aanbesteding geregeld. Uit een gesprek met H. Blinker is gebleken dat de ADS 1996 wordt gebruikt door diverse ministeries voor het aantrekken van architecten en raadgevende ingenieurs en diensten. Onder levering van diensten vallen alle inkopen van dienstverlening dat niet resulteert in onroerend goed. Het verven van een gebouw kan niet worden gezien als het leveren van en dienst, maar als uitvoeren van een werk. Onder diensten vallen onder andere het laten uitvoeren van schoonmaak werkzaamheden, het onderhouden van straten en bermen, het leveren van voeding voor de naschoolse opvang of het beveiligen van gebouwen, het aantrekken van consultants. Diensten worden in artikel 18 van de comptabiliteitswet buiten beschouwing gelaten. Daarom hoeven de voorwaarden die van toepassing zijn op het leveren van diensten niet per staatsbesluit te worden vastgesteld. Desalniettemin zal het ministerie voor diensten de ADS 1996 per staatsbesluit moeten vaststellen. De overheid is voornemens om het leveren van diensten ook onder de werking van artikel 18 van de het Comptabiliteitsbesluit te brengen. Bij de laatste wijziging van het Comptabiliteitsbesluit is in artikel 18 gesteld, dat werken, diensten, leveranties en transporten boven het bedrag van SRD 1.500.000,-, in het openbaar moeten worden aanbesteed31. Deze wijziging in het Comptabiliteitsbesluit zal er toe leiden dat de Comptabiliteitswet wordt aangepast. In artikel 18 van de Comptabiliteitswet, waarin de wet de vaststelt dat werken, leveranties en transporten in het openbaar worden aanbesteed, wordt de levering van diensten nog steeds buiten beschouwing gelaten.
31
Missive No. 776 / RvM dd. 24.06.11 in verband met de wijziging van het Comptabiliteitsbesluit bij Staatsbesluit 1 juni 2011 No. 63
26
2.1.4
Aanbestedingsvoorschriften die voortvloeien uit de wet
Artikel 19 van de Comptabiliteitswet stelt dat de waarborgen die vereist zijn om als mededinger van een aanbesteding te worden toegelaten in de voorwaarden moeten zijn opgenomen en dat de bij de inschrijving en uitvoering van de werken, leveranties en transporten in acht te nemen voorwaarden bij staatsbesluit worden vastgesteld. In artikel 18 van het comptabiliteitsbesluit is met betrekking tot de voorwaarden die van toepassing zijn op de aanbesteding gesteld dat indien de voorwaarden van aanbesteding niet reeds zijn vervat in de vastgestelde algemene bepalingen voor het uitvoeren van werken of het doen van leveranties of transporten, wordt een aanbesteding eerst gehouden, nadat die voorwaarden zijn goedgekeurd. Echter geeft dit artikel niet aan wie de voorwaarden moet goedkeuren. Vanaf 27 januari 1975 tot en met 17 augustus 2011 waren de algemene bepalingen voor het uitvoeren en aanbesteden van werken die onder het beheer van het ministerie van Openbare Werken moeten worden uitgevoerd (de ABS) van toepassing op de uitvoering en aanbesteding van overheidswerken. Dit document is langer dan 36 jaar gebruikt door de overheid, had geen wettelijke basis. Ingevolge artikel 19 van de Comptabiliteitswet moeten de voorwaarden die van toepassing zijn op de inschrijving per staatsbesluit worden vastgesteld. De vaststelling is echter door middel van een ministeriële noot geschied32. De wettelijke vaststelling van dit document per staatsbesluit, zoals bedoeld is in artikel 19 van de Comptabiliteitswet, heeft nooit plaatsgevonden.
Per Staatsbesluit van 17 augustus 2011 zijn het aanbestedingsreglement voor werken 1996 (AWS 1996) en de uitvoeringsvoorwaarden voor Werken in Suriname 1996 (UWS 1996) vastgesteld33. In de AWS 1996 zijn de voorwaarden die van toepassing zijn op de inschrijving en de uitvoering van werken in Suriname vastgesteld.
32 33
H. Blinker, De overheidsaanbestedingen onder de loep, Paramaribo. 2006. p. 10. S.B. 2011 No. 106
27
2.1.5
Resoluties die van toepassing zijn op de overheidsaanbestedingen
Alle werken, leveranties en transporten moeten ingevolge artikel 18 lid 2 van de Comptabiliteitswet in het openbaar worden aanbesteed. De bevoegdheid om af te wijken van de regel van de openbare aanbesteding heeft de wet toegekend aan de President. Indien de President het in het belang van de staat nodig acht af te wijken van de verplichting om in het openbaar aan te besteden, wordt dit aangemerkt als een bestuursbesluit van de president. Dit besluit wordt in een resolutie vastgelegd. De overwegingen op basis waarvan het besluit is genomen dienen in de resolutie te zijn opgenomen34. Dit bestuursbesluit is de zogenaamde “afwijkingsresolutie”. Een afschrift van deze resolutie wordt naar De Nationale Assemblee gezonden ter informatie. Voor 1986 kon de minister die het verzoek wilde doen om in plaats van openbaar, onderhands aan te besteden zich rechtstreeks tot de president wenden met het verzoek af te wijken van de regel van de openbare aanbesteding. Met de missive van 24 juni 1986 is de mogelijkheid komen te vervallen en dient een minister zicht tot de Raad van Ministers te wenden met het verzoek om voor een bepaald werk of levering een onderhandse aanbesteding te houden. Ik ben van mening dat de missive van 24 juni 1986 afbreuk doet aan de bevoegdheid die de president toekomt op grond van artikel 18 lid 2 van Comptabiliteitswet. Dit artikel stelt duidelijk dat de bevoegdheid om af te wijken van de openbare aanbesteding bij de President ligt. Gezien de politieke constellatie is het niet waarschijnlijk dat de president een goedgekeurd raadsvoorstel zal afwijzen. Echter zal een objectieve president steeds het belang van de staat voorop moeten stellen. Naar mijn mening zou de president een raadsvoorstel mogen afwijzen als hij van mening is dat een onderhandse aanbesteding niet in het financieel belang van de staat is. In oktober 2010 hebben De Nationale Assemblee en de bevolking geschokt gereageerd op de onderhandse aanbesteding van renovaties aan ministeriële ruimtes van het ministerie van openbare werken. In het onderhavige geval is gebruik gemaakt van de afwijkingsresolutie met als beweegreden het veiligheidsaspect. 34
G.B. 1953 No. 100, laatstelijk gewijzigd bij S.B. 2004 No. 116: artikel 18 lid 2 en 3
28
Gezien het feit dat de afwijkingsresolutie op de wettelijke manier tot stand is gekomen, ben ik van mening dat de minister niet buiten de wettelijke regels gehandeld heeft, door de opdracht onderhands aan te besteden. Echter ben ik van mening dat de aangehaalde beweegreden, het veiligheidsaspect in dit geval, niet zwaarwichtig genoeg is om een opdracht van dergelijke omvang onderhands aan te besteden. De procedure voor het tot stand komen van een afwijkingsresolutie is als volg: 1. De minister bereidt een raadsvoorstel voor, waarin voorgesteld wordt af te wijken van de regel van de openbare aanbesteding en in de plaats daarvan het werk, de leveranties of transporten per onderhands aan te besteden; 2. Na goedkeuring van het raadsvoorstel door de Raad van Ministers wordt het goedgekeurde raadsvoorstel en het concept afwijkingsresolutie aan de president aangeboden; 3. Indien de president het eens is met het raadsvoorstel, wordt de resolutie getekend waarna er een afschrift van de resolutie naar desbetreffend ministerie en de Nationale Assemblee wordt gezonden. Vanaf 2002 kan er slechts worden afgeweken van de regel van de openbare aanbesteding, indien er sprake is van een calamiteit35. Wat onder een calamiteit moet worden verstaan, komt niet tot uitdrukking in instructie van de Vice President. Een calamiteit moet worden gezien als een niet voorzienbare noodsituatie die grote schade tot gevolg kan hebben, indien niet spoedig wordt ingegrepen. Ik ben van mening dat een calamiteit niet de enige reden kan zijn om te besluiten af te wijken van de openbare aanbesteding. Er zijn gevallen waarbij het niet in het belang van de staat is om in het openbaar aan te besteden omdat de openbare aanbesteding geen beter resultaat zal opleveren dan de onderhandse aanbesteding. In deze gevallen is er geen sprake van een calamiteit, maar het is wel noodzakelijk om af te wijken van de regel van de openbare aanbesteding in het belang van de staat. 35
Instructie van de Vice President dd. 8 Januari 2002 (KVP/03/011)
29
De president zou naar mijn mening in die gevallen mogen besluiten af te wijken zoals is bedoeld in artikel 18 van de Comptabiliteitswet36.Hierbij denk ik onder meer aan: •
gevallen waarin het voorspelbaar is dat openbare aanbesteding niet in het financieel belang van de staat is.
•
gevallen waarin er bijzondere eisen aan het werk of de levering worden gesteld, waarbij het niet verwachtbaar is dat de openbare aanbesteding het gewenst resultaat zal opleveren.
•
gevallen waarin maar een gering aantal bedrijven in staat zijn te voldoen aan de vraag van de opdrachtgever.
Voor het aanbesteden van overheidsleveringen wordt door sommige departementen gebruik gemaakt van een resolutie uit 1927, “Voorwaarden waaronder door de Administrateur van financiën de leveringen worden aanbesteed
voor Algemene
Landsdienst benodigde goederen”37. Deze voorschriften dateren van oudere datum dan de Comptabiliteitswet (1952), waardoor artikel 19 van de Comptabiliteitswet niet geldt ten aanzien van deze voorwaarden. In artikel 1 van deze voorwaarden is aangegeven dat ze van toepassing zijn voor, bureaubehoeften, papier en enveloppen, Levensmiddelen, brandstoffen en verlichtingsartikelen, kledingstukken, drukwerken en andere artikelen. Het betreft dus levering van tastbare zaken. Ten onrechte wordt deze voorwaarden door ministeries gebruikt om diensten aan te besteden. Het Brandweer Korps heeft in maart 2013 een openbare aanbesteding gehouden voor het aantrekken van consultants voor het verrichten van diensten en heeft op die aanbesteding de resolutie uit 1927 van toepassing verklaard. In plaats van de resolutie uit 1927 zou de ADS 1996 van toepassing moeten zijn op de openbare aanbesteden omdat dit reglement de voorwaarden voor het aantrekken van diensten bevat.
36 37
G.B. 152 No. 111 laatstelijk gewijzigd bij SB 2003 No. 76: Artikel 18 Resolutie van 13 mei 1927 No. 1343
30
3
Aanbestedingen door de lokale overheid
De regels die van toepassing zijn op de openbare aanbesteding voor de centrale overheid blijven onverkort gelden voor de Districtscommissaris en het Districtsbestuur voor zover deze middelen in het kader van Medebewind door de Ministers ter beschikking worden gesteld met de uitdrukkelijke bepaling dat die verantwoord worden aan de afdeling Comptabele zaken van het Ministerie van Financiën naar de comptabele regels van de centrale overheid. In dit hoofdstuk worden de regelingen die van toepassing zijn bij het aanbesteden door lokale overheden beschreven. Ingevolge het legaliteitsbeginsel moet het optreden van de lokale overheden op een wettelijke grondslag berusten en mag er niet in strijd met wet en het overige recht gehandeld worden. Om te toetsen als de lokale overheden legitiem aanbesteden moet worden vastgesteld wat de wettelijke grondslag van de overheidsaanbestedingen door de lokale overheden is. Daarnaast moet ook worden nagegaan uit welke facetten het aanbestedingsproces bestaat en hoe het districtsbestuur in de praktijk invulling geeft aan de voorschriften die van toepassing zijn op het aanbesteden. Om deze beschrijving te kunnen maken is er onderzocht wat de wettelijke grondslag voor het aanbesteden is, welke regelingen gelden voor de overheidsaanbestedingen door de lokale overheden en welke bevoegdheden bestuursorganen hebben in het aanbestedingsrecht van de lokale overheden. De relatie tussen deze regelingen en het districtsfonds en de districtsbegroting wordt in dit hoofdstuk belicht. Uit de beschrijving zal blijken wat de verschillen zijn tussen de regelingen die voor de centrale overheidsaanbestedingen gelden en de regelingen die bij de lokale overheidsaanbestedingen moeten worden.
31
3.1
De wettelijke regelingen die van toepassing zijn op de overheidsaanbestedingen door de centrale overheden
Bij het onderzoek naar de regelingen die van toepassing zijn op het aanbesteden van middelen uit het districtsfonds ik de hierna volgende regelingen tegengekomen. 1. Het verdrag; 2. De Grondwet (1987); 3. De Wet; 4. Richtlijnen behorende bij de beschikking voor de inrichting van de districtsbegroting en het beheer van het districtsfonds38 (2006); 5. De districtsverordening 39; 6. Het Handboek Begroting en Financieel Beheer40.
3.1.1 Overheidsaanbestedingen door lokale overheden in CARICOM verband De aanbestedingswet die door het Secretaraat van de Caricom wordt voorbereid is van toepassing op de overheidsaanbestedingen door de lidstaten. Derhalve moet worden gesteld dat deze wet ook van toepassing zal zijn op de aanbestedingen die door de lokale overheden worden gehouden. Na afkondiging van de wet zullen ook de lokale overheden de Caricom markt moeten betreden indien zij overheidsopdrachten moeten aanbestede, rekening houdende met de drempelbedragen die zullen worden toegepast. In deze wet wordt er geen onderscheid gemaakt in de drempel bedragen die voor de centrale ne die voor de lokale overheid gelden. Uit artikel 52 van de ontwerpwet blijkt dat het voor het doel van de CSME (Single Market) het niet noodzakelijk is om verschillende drempelbedragen toe te passen voor de centrale en de lokale overheid
38
Richtlijnen behorende bij de Beschikking vaststelling richtlijnen m.b.t begrotings- en financieel beheer der districten (8 november 2006 no. 7240). 39 S.B. 2005 No. 85-89, S.B. 2008 No. 131, S.B. 2010 No. 14, S.B. 2011 No. 81, S.B. 2012 No. 6 en S.B. 2012 No. 7 40 Dit handboek is voorgeschreven door de richtlijnen m.b.t begroting en financieel beheer 8 november 2006 no. 7240.
32
3.1.2 De Wettelijke grondslag voor de districtsbergroting en het districtsfonds Conform artikel 153 en 154 van de Grondwet van 197541 moest het bestuur van de zelfstandige gemeenschappen nader bij de wet worden geregeld. Hieraan werd geen gevolg gegeven waardoor het gedecentraliseerd bestuur niet kon worden ingevoerd, ondanks er voorzieningen hiervoor in de Grondwet waren opgenomen. Na herziening van de Grondwet is de mogelijkheid om tot decentralisatie te komen expliciet geregeld in artikel 159 en werd in 1989 de Wet Regionale Organen aangenomen, waarin de regionale vertegenwoordiging bij wet is geregeld en er gericht kon worden gewerkt aan decentralisatie van wetgeving en bestuur. De grondslag voor het generen van inkomsten door de lokale overheden is terug te leiden naar artikel 165 van de Grondwet en artikel 40 lid 2 wet Regionale Organen. Artikel 165 van de Grondwet impliceert dat er wetgeving moet worden gemaakt om te komen tot financiële decentralisatie, waarbij de instelling van het districtsfonds wordt geregeld. Dit artikel stelt dat de financiële voorzieningen voor de districten en ressorten bij wet worden vastgesteld. Zij beogen onder meer een redelijke en billijke toedeling van publiek fondsen in de districten te bevorderen. Uit artikel 165 van de Grondwet zijn twee speciale wetten voorgekomen; de Wet Regionale Organen (1989) en de Interimregeling Financiële Decentralisatie (2003). Deze wettelijke regelingen worden beschouwd als speciale grondwettelijke regelingen. Deze wettelijke regelingen worden beschouwd als speciale grondwettelijke regelingen (organieke wetten). Deze wetten vallen onder de categorie van speciale wetgeving (lex specialis) gaan boven de bepalingen van andere wetten en regelingen, betreffende de opstelling en de inrichting van de landsbegroting en het beheer van de nationale schatkist. Voor wat betreft de toezicht en controle van de middelen in het districtsfonds, blijft artikel 149 van de Grondwet van toepassing op het districtsfonds. Dit artikel regelt het
41
S.B. 1975 No. 02
33
toezicht op de besteding van staatsfinanciën, alsmede de controle op het geldelijke beheer van de overheid. De speciale wetgeving, de Wet Regionale Organen en de Interimregeling Financiële Decentralisatie42, zien toe op de besteding en het beheer van de geldmiddelen, en regelt het toezicht en de controle in het Handboek Begrotings-en Financieel Beheer. De “Surinaamse Rekenkamer” en de “Centrale Lands Accountants Dienst” (CLAD) zijn de instanties die verantwoordelijk zijn voor het toezicht en de controle op de overheidsbestedingen en het beheer van de overheidsrekeningen. De wet van 12 maart 195343regelende de instelling van de Rekenkamer van Suriname is ook van toepassing op de besteding en het beheer van districtsbegroting en het districtsfonds, omdat de Rekenkamer toezicht houdt op de besteding van staatsfinanciën, alsmede de controle op het geldelijke beheer van de overheid. Het toezicht op de staatsfinanciën en de controle op het geldelijk beheer van de overheid. In het landsbesluit van 28 december 1972, is taakomschrijving van de CLAD aangeven dat de CLAD als doel heeft de controle op de administratie van de algemene dienst, de takken van dienst van het Gouvernement van Suriname naast de openbare nutsbedrijven en parastatale lichamen die daartoe specifiek worden aangewezen. De controle omvat mede het onderzoek naar de deugdelijkheid van de financiële verantwoordingen respectievelijk van de jaarrekening en de beoordeling van de doelmatigheid van het gevoerde beheer. Uit deze taakomschrijving kan niet worden opgemaakt dat het CLAD ook belast is met controle op de administratie van de lokale overheid. Echter zal het CLAD evenals de Rekenkamer controle mogen houden op de middelen die de districten ontvangen van de centrale overheid en die zichtbaar zijn op de begroting van de centrale overheid.
42 43
S.B. 2003. No. 33 G.B. 1953 No 26
34
3.1.3 De Wetgeving die van toepassing is op de aanbestedingen door de lokale overheden De Wet Regionale Organen In de Grondwet is de mogelijkheid van decentralisatie van regelgeving en bestuur geopend in artikel 159. “De democratische ordening van de Republiek Suriname omvat op regionaal niveau lagere overheidsorganen, waarvan de functie de organisatie, de bevoegdheden en de werkwijze bij wet worden geregeld in overstemming met de beginselen van participatiedemocratie en decentralisatie van bestuur en regelgeving”. In dit artikel is de regionale vertegenwoordiging op twee niveaus ingevoerd, waarbij het regionaal bestuur aan speciale organen is opgedragen44. Om invulling aan dit artikel te geven is de Wet Regionale Organen gemaakt. De regels betreffende functie, de organisatie, de taken en bevoegdheden en de werkwijze van de regionale organen zijn in de Wet Regionale Organen vastgesteld. Door deze wet kunnen de districten zelfstandig, binnen de nationale beleidsvoering functioneren45. Deze wet geeft invulling aan de hoofdstukken regionaal bestuur, regionale vertegenwoordiging en regionale overheden van de Grondweten biedt de mogelijkheid van decentralisatie van wetgeving en bestuur. Decentralisatie van wetgeving en bestuur brengt met zich mee dat de regionale organen budgettaire en financiële bevoegdheden krijgen. Bij het uitoefen van hun financiële bevoegdheden zullen zij aanbestedingen moeten houden in conform de richtlijnen van het Handboek Begrotings en Financieel Beheer.
In artikel 40 van deze wet wordt aangegeven hoe een districtsfonds in het leven kan worden geroepen, welke middelen in het districtsfonds worden gestort en hoe deze middelen moeten worden beheerd. In artikel 40 lid 2 wordt aangeven welke middelen in het districtsfonds kunnen worden gestort en wordt de mogelijkheid gecreëerd om per staatsbesluit andere inkomsten aan te wijzen die in het districtsfonds gestort kunnen worden. Onlangs is er gebruik gemaakt van deze mogelijkheid. Door tussenkomst van het Staatbesluit van 6 augustus 2013 is het nu ook mogelijk om een financiële bijdrage in de 44 45
Zie memorie van toelichting S.B. 1989 No. 44 Zie memorie van toelichting S.B. 1989 No. 44
35
vorm van donaties en subsidies van particulieren dan wel van nationale en internationale instellingen in het districtsfonds te storten. In de aanvullende regeling is niet bepaald hoe de middel beheerd moeten worden. In de meeste gevallen eisen donateurs dat donaties volgens hun aanbestedingsvoorwaarden worden aanbesteed. De middelen die in het districtsfonds worden gestort vallen onder de vigeur van de Wet Regionale Organen en de Interimregeling Financiële Decentralisatie. De regelingen die van toepassing zijn op het begrotings- en financiële beheer van het district zijn ook van toepassing op de donormiddelen die in het districtsfonds worden gestort. Bepaalde donors stellen als voorwaarden voor het verstrekken aan de donatie dat de middelen die gedoneerd zullen worden, in overeenstemming met aanbestedingsvoorwaarden van de donor worden aanbesteed. Indien de lokale overheid de middelen onder voorwaarden ontvangen zal de lokale overheid de aanbestedingsprocedure van de donor moeten toepassen. De aanbestedingsprocessen die van toepassing zijn op de aanbestedingen door de lokale overheid beschreven zijn opgenomen in de richtlijnen die gemaakt moesten worden voor de inrichting van de districtsbegroting. In artikel 54 lid 2 van de Wet Regionale Organen zijn de bepalingen opgenomen met betrekking op de inrichting van de districtsbegroting. In dit artikel zien we dat de begroting met worden ingericht volgens de richtlijnen die door het Minister van Financiën worden gegeven. Het Ministerie van Regionale ontwikkeling moest als gevolg van artikel 40 lid 3 de richtlijnen vaststellen ten aanzien van het beheer van het districtsfonds. Door tussenkomst van de Interimregeling Financiële Decentralisatie zijn de richtlijnen door de Minister van Financiën en de Minister van Regionale Organen samen vastgesteld. In deze richtlijnen zijn de processen beschreven die van toepassing zijn bij het aanbesteden en gunnen van opdrachten door de lokale overheid. De Wet Regionale Organen ziet niet toe op de besteding en het beheer van de geldmiddelen. De regels die betrekking hebben op de besteding en het beheer van de geldmiddelen zijn in de uitvoeringsrichtlijnen van de Interimregeling Financiële Decentralisatie vastgesteld.
36
De Interimregeling Financiële Decentralisatie De Interimregering Financiële Decentralisatie is een wet in formele zin De grondslag vr deze regering is terug te leiden naar de Wet Regionale Organen. Met betrekking tot de besteding en het beheer van de geldmiddelen is in artikel 40 lid 3 van de Wet Regionale Organen gesteld dat het districtsfonds wordt beheerd door het districtsbestuur, naar voorschriften van de districtsraad vast te stellen en in overeenstemming met de richtlijnen van de minister van Regionale Ontwikkelingen en de minister van Financiën. Artikel 54 lid 2 van de Wet Regionale Organen ziet toe op de instelling van de districtsbegroting conform de richtlijnen van de minister van Financiën. Dit artikel maakte het noodzakelijk dat er wetgeving werd vastgesteld om het om tot financiële decentralisatie te komen. Om het decentralisatieproces in te zetten werd Interimregeling Financiële Decentralisatie afgekondigd. Anno 2013 zijn alle tien districten van Suriname gecertificeerd door tussenkomst van het DLGP Projectbureau. Deze certificatie houdt in dat deze districten financieel gedecentraliseerde gebieden zijn en in staat zijn een zelfstandig financieel begrotingsbeleid te voeren46. Door afkondigen van de districtsverordening voor instelling van het districtsfonds voor een gecertificeerd district, wordt het districtsfonds ten behoeve van dat district geactiveerd en kunnen er middelen in het districtsfonds gestort worden. Het beheer en de besteding van de middelen in het districtsfonds is in de Interimwet Financiële decentralisatie geregeld. De Minister van Regionale Ontwikkeling en de Minister van Financiën stellen samen de richtlijnen vast voor de districts- begroting en het beheer en de besteding van het districtsfonds ingevolge artikel 3 van de Interimregeling Financiële Decentralisatie. In artikel 40 lid 3 van de Wet Regionale Organen is vastgesteld dat het Districtsfonds word beheerd door het districtsbestuur, naar voorschriften door de Districtsraad vast te stellen, overeenkomstig de richtlijnen van Minister. In artikel 54 lid 2 van de Wet Regionale Organen wordt de Districtsbegroting volgens de richtlijnen die door de Minister van Financiën worden verstrekt ingericht. In artikel 3 van de Interimregeling Financiële Decentralisatie is vastgesteld dat de in afwijking op artikel 40 lid 3 en artikel 54 lid 2 van de Wet Regionale Organen de in die 46
S.B. 2003 No 33: Artikel 7
37
artikelen bedoelde richtlijnen door het Ministerie van Regionale Ontwikkeling in overleg met de Minister van Financiën worden vastgesteld.
De Interim regeling Financiële Decentralisatie wordt beschouwd als de comptabele regelgeving voor de lokale overheden. Vanaf het moment waarop de middelen door de centrale overheid in het districtsfonds zijn gestort, is de Comptabiliteitswet niet meer van toepassing op het beheer van middelen. De werkingssfeer van de Comptabiliteitswetten aanzien van het districtsfonds is door Mr. Hugo Essed, in opdracht van het DLGPprojectbureau, uitgewerkt in “Een concept voor “inzicht en uitzicht” op een: HANDBOEK voor BEGROTINGS- en FINANCIEEL BEHEER (BFB-Handboek) Ingevolge Interimregeling Financiële Decentralisatie. In deze bijdrage trekt Essed de volgende conclusie: “Indien artikel 165 ziet op wetgeving waarbij een districtsbegroting en een districtsfonds kunnen worden geoperationaliseerd, dan derogeert deze bepaling van de Grondwet, ten aanzien van de districtsbegroting en het districtsfonds, in beginsel aan alle bepalingen van de Grondwet inzake de opstelling en inrichting van de landsbegroting en het beheer van de nationale schatkist, omdat voormeld artikel dan geacht moet worden inzake de districtsbegroting en het districtsfonds een speciale grondwettelijke regeling te geven, die voor gaat op de grondwettelijke regelingen inzake de landsbegroting en de nationale schatkist. In dat geval moeten zowel de rechtsreeks werkende als de niet-rechtsreeks werkende bepalingen van de Grondwet inzake de landsbegroting en de nationale schatkist, alsmede de ter uitvoering van laatstgenoemde bepalingen gegeven regelingen, niet van toepassing worden geacht op de districtsbegroting en het districtsfonds”. Voor wat betreft de opstelling van de districtsbegroting kan mr. S. Bien mee met de stelling dat voor de opstelling van de districtsbegroting de Wet Regionale Organen en de wet interim regeling financiële decentralisatie van toepassing is en niet de comptabiliteitswet. Volgens Bien zou artikel 165 inderdaad als speciale regeling gezien worden ten opzichte van artikel 156, maar tegelijkertijd is artikel 165 complementair aan artikel 165 GW. Artikel 165 is in het kader van de decentralisatie om de districten 38
financieel meer zelfstandigheid te geven, althans de financiële zelfstandigheid te kunnen operationaliseren.
Rekening
moet
worden
gehouden
dat
Suriname
een
gedecentraliseerde eenheidsstaat is. Artikel 54 Wet Regionale organen geeft duidelijk aan dat de districtsbegroting onderdeel is van de staatsbegroting. De districtsbegroting staat dus niet op zichzelf. In dat geval kan Bien meegaan met de gedachte dat voor de opstelling van de districtsbegroting de Wet Regionale Organen en de Wet Interimregeling Financiële
Decentralisatie van toepassing is en niet de comptabiliteitswet. De Wet
Regionale Organen en de interim regeling noemt ook het orgaan die de districtsbegroting opstelt (districtsraad). De districtsbegroting vormt echter onderdeel van de begroting van Het Ministerie van Regionale Ontwikkeling, die weer onderdeel is van de staatsbegroting Met betrekking tot de rangorde van de gelijke rangorde van de comptabiliteitswet en de Wet Interimregeling Financiële Decentralisatie stelt mr. Roemer dat beide organieke wetten uit de grondwet voortkomen en van gelijke rangorde zijn. De ene bepaling zou geen voorrang mogen hebben boven een andere bepaling47. Als we ervanuit gaan dat de middelen die in het districtsfonds worden gestort vallen onder de werkingssfeer van de speciale wetgeving, die als gevolg van artikel 165 van de Grondwet is vastgesteld, moeten we de comptabiliteitswet niet van toepassing verklaren op de opstelling en inrichting van de districtsbegroting en het districtsfonds.
47
Mr. S. Bien en Mr. R. Roemer zijn als jurist verbonden aan de afdeling wetgeving van het Ministerie van Justitie en Politie.
39
3.1.4
De Richtlijnen die van toepassing zijn bij het aanbesteden door lokale overheden.
Ter uitvoering van artikel 40 lid 3 en artikel 54 lid 2 van de Wet Regionale Organen en de artikelen 3 en 7 van de interim-regeling Financiële Decentralisatie was het noodzakelijk om richtlijnen vast te stellen voor het begrotings- en het financieel beheer van de districten. Deze richtlijnen zijn bij de beschikking van 8 november 2006 no 7240 betreffende “Richtlijnen Begrotings– en Financieel Beheer der Districten” vastgesteld. Het doel van deze richtlijnen is om te garanderen dat de districtsinkomsten en uitgaven, die in de districtsbegroting worden opgenomen, in overeenstemming zijn met de inkomsten en uitgaven die door de districtsraad zijn opgesteld en met in achtneming van de Wet Regionale Organen zijn goed gekeurd. Conform punt 2 sub 1 deze richtlijnen zullen er op kwartaal basis de voor de districtsbegroting bestemde middelen naar het districtsfonds worden overgemaakt. De middelen die in het districtsfonds worden gestort vallen onder de werkingssfeer van de wetten en de uitvoeringsregeling die ter invulling van artikel 165 van de Grondwet zijn gemaakt, de Wet Regionale organen, de Interimregering Financiële Decentralisatie en de Richtlijnen voor begrotings- en financieel beheer. Deze richtlijnen zijn ter overbrugging van de interimfase financiële decentralisatie. De decentralisatie van inkomsten en uitgaven zal worden uitgevoerd in twee fasen; de interim fase en de permanente fase. In de fase van de interim financiële decentralisatie vindt de overgang plaats van de huidige financiële situatie naar de situatie waarin de districten gefaseerde financiële autonomie krijgen48.. Het “Handboek voor Begrotings- en Financieel Beheer van het district” is een uitgave van het DLGP Projectbureau en is geproduceerd door het Ministerie van Regionale Ontwikkeling in samenwerking met het Ministerie van Financiën. De processen die voortvloeiend uit deze richtlijnen zijn opgenomen in het “Handboek Begrotings- en Financieel beheer”. In dit handboek zijn onder anderen de richtlijnen voor de 48
Bijlage van de richtlijnen aan het directoraat Financiën voor het beheer van het districtsfonds, voor de inrichting van de districtsbegroting en voor de certificatie der districten (behorende bij de beschikking 8 november 2006 No. 7240.
40
samenstelling van de districtsbegroting en de processen voor bestedingen en uitgaven van middelen uit het districtsfonds beschreven. Het proces dat van toepassing is op de aanbesteding en gunning is ook in dit handboek49. Alvorens met het aanbestedingsproces te starten zal men eerst na moeten gaan welke methode men moet toepassen om het gewenste resultaat te bereiken. Naast het selecteren van de methode moet er ook rekening gehouden worden met de drempelbedragen die in dit handboek zijn opgenomen.
3. 2
De aanbestedingsprocedures die van toepassing zijn bij het aanbesteden door lokale overheden
In dit onderdeel van het hoofdstuk worden de aanbestedingsprocessen die van toepassing zijn bij het aanbesteden van overheidsopdrachten door de lokale overheden beschreven. Nu in kaart is gebracht welke wettelijke regelingen en richtlijnen van toepassing zijn op de aanbestedingen door de lokale overheden moet er worden nagegaan welke procedures er moeten worden toegepast bij het aanbesteden en vervolgens wat de taken en verantwoordelijkheden zijn van de actoren die betrokken zijn in het aanbestedingsproces. In het Handboek Begrotings en Financieel beheer zijn de aanbestedingsprocessen beschreven. Door bestudering van deze processen en de algemene beginselen van een behoorlijke aanbesteding heb ik richtlijnen geformuleerd die kunnen worden toegepast bij het aanbesteden en gunnen, in overeenstemming met de processen zoals die beschreven zijn in het Handboek. Om na te gaan welke voorwaarden de lokale overheid in acht nemen moeten nemen bij het besteden van middelen moet er worden nagegaan welke procedure er gevolgd moet worden en ook moet worden nagegaan welke verantwoordelijkheden
en
taken
de
verschillende
bestuursorganen
in
het
49
W. Boedhoe & M. Pershad, Handboek Begroting en Financieel beheer, Paramaribo: Uitgave DLGP- Projectbureau 2008.
41
aanbestedingsproces moeten vervullen. Door de wettelijke certificering zijn er taken en verantwoordelijkheden toegekend aan de verschillende bestuursorganen, die voor het intreden van de financiële decentralisatie aan de centrale overheid waren toegekend. Om die taken en verantwoordelijkheden uit te kunnen voeren zijn de bestuursorganen tijdens de certificeringsperiode, getraind zodat zij invulling kunnen geven aan hun nieuwe taken en verantwoordelijkheden. In het kader van versterking van de districtscommissariaten zijn door het DLGPProjectbureau
trainingen
verzorgd
aan
bestuursorganen
en
met
name
de
Districtscommissaris, de functionarissen van de Afdeling Districts Financiën en Planning (DFP) in het bijzonder de districtsadministrateur, de Financiële medewerker en de kassier. Ook moesten de ambtenaren van de speciaal in het kader van de financiële decentralisatie op het Ministerie van Regionale Ontwikkeling ingevoerde administratieve Units Districtsinkomsten –uitgaven (DIU) en Regionale Organen en Wetgeving worden getraind. De trainingen gingen o.a. ook over aanbesteding van goederen, werken en diensten. Door deze trainingen zijn de verantwoordelijke personen in staat om werken, goederen en diensten aan te besteden conform de processen beschreven in het Handboek Begroting en Financieel Beheer. De Districtsautoriteiten en ambtenaren hebben ook leren werken met de aanbestedingsprocedure van de Inter Amerikaanse Ontwikkelings Bank. Het projectteam van DLGP heeft samen met de lokale overheid verschillende infrastructurele werken uitgevoerd en wel in alle districten.. Deze werkzaamheden
werden
gefinancierd
uit
middelen
verkregen
uit
de
Leningsovereenkomsten die de Surinaamse overheid in 200250 en in 200951 met de Inter Amerikaanse Ontwikkelings Bank heeft gesloten. Via de implementatie van het DLGP-I en II beschikken de districten over de capaciteit om projecten aan te besteden, maar ook om projecten uit te voeren.
50
IADB Loan agreement 1343 /OS-SU (SU 0019) IADB Loan agreement 1287/ OC-SU (SU L1011)
51
42
3.2.1.
De openbare aanbestedingsprocedure
De aanbestedingsmethode die gekozen moet worden zal afhankelijk zijn van het geschatte bedrag van de aankoop, dienst of levering. Gelet op het drempelbedragen die in het handboek begrotings- en financieel beheer zijn opgenomen, kan worden uitgegaan van de volgende aanbestedingsvormen: 1. Prijs aanbieding voor bedragen onder SRD 5.000,-; 2. Offerte aanvraag bij minimaal 3 aanbieders voor bedragen tussen de SRD 5.000,en SRD 10.000,-; 3. Openbare aanbesteding voor bedragen hoger dan SRD 10.000,-.
De procedure die wordt toegepast bij de openbare aanbesteding door de lokale overheden wordt in dit hoofdstuk nader belicht. Bij een aanschaf boven de SRD 10,000 dient er in het openbaar te worden aanbesteed. Het proces van deze aanbestedingsvorm is volledig uitgewerkt in hoofdstuk 7.2.2.2 van het handboek Begrotings- en Financieel Beheer. Het aanbestedingsproces start met de voorbereidingsfase. In deze fase wordt de aanbesteding voorbereid. De aanbesteder bepaald in deze fase de procedure die zal worden gevolgd (openbaar of onderhands), formuleert de geschiktheid eisen en gunningcriteria en stelt de uiterlijke datum, tijdstip en locatie voor het indienen van inschrijvingen vast. In de voorbereidingsfase wordt het bestek, voor het werk dat moet worden aanbesteed, door de civiel technische afdeling voorbereid. Elk commissariaat beschikt over een Civiel Technische Dienst (CTD). Deze afdeling is verantwoordelijk voor het uitvoeren of laten uitvoeren van de reguliere onderhoudswerkzaamheden aan gebouwen, terreinen en of beleidsmaatregelen van bouwkundige of civiel technische aard. Conform artikel 31 van de Wet Regionale Organen staat de Districtscommissaris aan het hoofd van het Districtsbestuur
en
vertegenwoordigt
hij
de
regering
in
het
district.
De
Districtscommissaris voert het financieel beheer en het personeelsbeheer, en legt door 43
middel van de jaarrekening verantwoording af52. Bij werkzaamheden, leveringen of diensten boven het drempelbedrag van SRD 10.000,- keurt de Districtscommissaris het bestek goed nadat hij zich heeft laten adviseren door de afdeling Districts Financiën en Planning. Nadat het bestek is goedgekeurd door de districtsraad wordt het naar het Ministerie van Regionale Ontwikkelingen gestuurd voor goedkeuring. Bij werkzaamheden, diensten of leveringen boven SRD 10.000,- wordt het bestek naar de Juridische afdeling van het ministerie opgestuurd, die het bestek parafeert en goedkeurt bij goedbevinding53. Als er in het bestek zaken voorkomen die in strijd zijn met de Grondwet, de Wet dan wel het Regeerprogramma of het nationaal belang, kan het bestek worden afgekeurd. Bij het proces van de openbare aanbesteding moet de Districtscommissaris het bestek ter vaststelling aanbieden aan de Districtsraad, nadat het bestek door de Juridische Afdeling van het Ministerie van Regionale Ontwikkeling is goedgekeurd. Nadat het bestek is goedgekeurd publiceert de overheid het voornemen om een overheidsopdracht aan te besteden. In het handboek wordt ten aanzien van het publiceren van de advertentie gesteld dat die in de plaatselijke dagbladen moet worden geplaatst. Indien in deze richtlijn met plaatselijk bedoeld wordt een lokaal dagblad (De Ware Tijd, Times) is deze regel niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Maar indien de richtlijn tot doel had de advertentie alleen in een dagblad te publiceren die alleen in het district te verkrijgen is wordt is deze regel in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Alle aannemers in Suriname moeten in de gelegenheid worden gesteld mee te dingen naar de opdracht. Nadat de inschrijvingen zijn ingediend op datum, de tijd en de locatie die in de advertentie
was
vermeld
wordt
de
inschrijvingen
beoordeeld
door
de
gunningscommissie, aan de hand van de vooraf bekende en gepubliceerde geschiktheidseisen en gunningeisen, en wordt er een gunningsadvies uitgebracht door de 52
Beschikking van de Minister van Regionale Ontwikkeling en de Minister van Financiën 8 november 2006 no. 7240 W. Boedhoe& M. Pershad, Handboek Begroting en Financieel beheer, Paramaribo: Uitgave DLGP- Projectbureau 2008 p. 75.
53
44
gunningscommissie. De gunningscommissie bestaat uit de districtscommissaris als voorzitter van het districtsbestuur, de districts-administrateur en het hoofd van de Civiel Technische Afdeling van desbetreffend commissariaat. Het gunningsadvies van een gehouden openbare aanbesteding moet worden voorgelegd aan het Districtsbestuur. Het Districtsbestuur heeft de bevoegdheid om het gunningsadvies goed te keuren of af te wijzen. Gunningsbesluiten van openbare aanbestedingen moet het Districtsbestuur ter goedkeuring voorleggen aan de Districtsraad, alvorens er een privaatrechtelijke overeenkomst kan worden gesloten met de burger die daarvoor in aanmerking komt
Als we kijken naar de taakomschrijving van de Districts-Administrateur dat deel uitmaakt van het Reglement Districts-Administrateur54 zien we in artikel 4 lid 2 dat een van de taken van de Districts-Administrateur is het verrichten van aankopen met gebruikmaking van degelijk en transparante procedures. Om deze taak te vervullen zal de DistrictsAdministrateur erop moeten toezien dat de juiste aanbestedingsprocedure wordt geselecteerd, dat het voornemen om aan te besteden op de juiste wijze wordt gepubliceerd en dat de inschrijving en evaluatie correct verloopt. Ik ben van mening dat de aanbieders uit desbetreffend district de voorkeur genieten (indien beschikbaar) bij de selectie van de aanbieders ten behoeve van een onderhandse aanbesteding. Door aanbieders te selecteren die in het district geregistreerd staan, worden de economische activiteiten in het district bevorderd. Tijdens mijn onderzoek naar het selecteren van plaatselijk aanbieders voor onderhandse aanbestedingen is echter gebleken dat het vanuit het non discriminatie of te wel gelijkheidsbeginsel het niet is toegestaan om een voorkeursbeleid voor regionale of lokale dienstverleners erop na te houden. Als we ervanuit gaan dat alle burgers de gelengheid moeten krijgen om mee te dingen naar overheidsopdrachten dan mag er geen voorkeur worden gegeven aan lokale aanbieders. De aanbesteder moet de markt dus open gooien voor alle marktdeelnemers bij de openbare aanbesteding en zal bij de onderhandse aanbesteding ervoor moeten waken dat de shortlist niet alleen uit plaatselijk gevestigde aanbieders bestaat. 54
Beschikking vaststelling reglement districts-administrateur (DA- Reglement) dd. 13 oktober 2006 no. 6840.
45
Conclusies 1. Naar mijn mening is het aanbestedingsrecht nog in ontwikkeling in Suriname. Het aanbestedingsrecht in Suriname is niet in één wet geregeld. Regels en voorwaarden voor aanbestedingen zijn in verschillende wettelijke regelingen geregeld. De beginselen die van toepassing zijn op een behoorlijke aanbesteding zijn nog niet ontwikkeld tot algemene rechtsbeginselen. Als we kijken naar richtlijnen voor de inschrijving en uitvoering van werken ten behoeve van de staat zien we dat de Algemene Bepalingen voor het uitvoeren van werken, het Departement van Openbare Werken in Suriname (ABS) bijkans 30 jaar van toepassing is verklaard op overheidsaanbestedingen terwijl de afkondiging van dat Landsbesluit, ingevolge artikel 19 lid 2 van de comptabiliteitswet niet had plaatsgevonden, hetgeen met zoveel woorden wil inhouden, dat deze aanbestedingen geen legitieme basis hadden. Het definitief concept van de AWS 1996 was reeds gereed in 1996, maar is pas in 2011 per staatsbesluit vast gesteld. Door deze vaststelling hebben de aanbestedingen waarop de AWS 199655 van toepassing is verklaard een wettelijke basis.
2. In dit onderzoek is nagegaan als de comptabele regels die van toepassing zijn op de centrale overheid ook van toepassing zijn op bestedingen uit het districtsfonds. Uit het onderzoek is naar voren gekomen welke comptabele regelgeving van toepassing is op het beheer van het districtsfonds. Gebleken is dat de Comptabiliteitswet niet van toepassing is op overheidsaanbestedingen die door de lokale overheid worden gehouden. In hoofdstuk 2 van dit onderzoek is uitgewerkt waarom de grondwettelijke bepalingen die betrekking hebben op het beheer en de bestedingen van staatsfinanciën die van gelden voor de centrale overheid niet van toepassing zijn op de besteding en het beheer van de districtsbegroting en het districtsfonds. De comptabele wetgeving die van toepassing is, zijn de wettelijke regelingen die zijn vastgesteld ter uitvoering van 55
S.B. 2011 No. 106
46
artikel 165 van de Grondwet, namelijk, De Wet Regionale Organen, de Interimregeling Financiële Decentralisatie”, en richtlijnen vanuit de Minister van Regionale
ontwikkelingen
en
de
Minister
van
Financiën.
Omdat
de
Comptabiliteitswet niet van toepassing is op het districtsfonds en de districtsbegroting is het Comptabiliteitsbesluit ook niet van toepassing op het districtsfonds en de districtsbegroting. Het Comptabiliteitsbesluit regelt de bepalingen van de comptabiliteitswet nader. In het Comptabiliteitsbesluit zijn onder andere de drempelbedragen voor de overheidsaanbestedingen aangegeven en de procedure van gunnen opgenomen en is de afwijking op de openbare aanbesteding geregeld. Omdat het comptabiliteitsbesluit niet van toepassing is hoeven de lokale overheden, gunningsadviezen boven SRD 4.000,- niet ter goedkeuring aan de Raad van Ministers aan te bieden maar worden gunningsadviezen aan het Districtsbestuur56 en als de drempel daartoe aanleiding geeft aan de Districtsraad57 voorgelegd. De Wet Rekenkamer Suriname is van toepassing op de districtsbegroting en het districtsfonds, omdat de Surinaamse Rekenkamer toezicht houdt op de besteding van staatsfinanciën, alsmede de controle op het geldelijke beheer van de overheid en hierop hoefde de Wet Regionale Organen en Interim-regeling niet te voorzien.
3 De probleemstelling heeft betrekking op de regelingen die van toepassing zijn bij overheidsaanbestedingen
door
lokale
overheden.
waarbinnen
de
overheidsaanbesteding van de lokale overheden is geregeld. Uit het onderzoek blijkt dat er verschillen zijn in onder andere het wettelijk kader, de regelgeving en het gunningenbeleid. Deze verschillen vind ik gerechtvaardigd, omdat de wettelijke grondslag van de aanbestedingen die door de centrale en lokale 56
W. Boedhoe& M. Pershad, Handboek Begroting en Financieel beheer, Paramaribo: Uitgave DLGP- Projectbureau 2008, p. 75: Het bestek wordt verstuurd naar de juridische afdeling die het bestek beoordeelt en parafeert bij goedbevinding. De stukken worden geretourneerd aan de DC ter goedkeuring in de 57 W. Boedhoe& M. Pershad, Handboek Begroting en Financieel beheer, Paramaribo: Uitgave DLGP- Projectbureau 2008, P 73: In geval het werkzaamheden betreft, welke in totaal het bedrag van 5.000 SRD overstijgen, dan wordt een copie van het stuk voor juridisch advies opgestuurd naar de juridische afdeling (MRO). Tevens is de goedkeuring vereist van de Districtsraad.
47
overheid worden gehouden verschilt. In artikel 3 van de Interimregeling Financiële Decentralisatie is geregeld dat het Ministerie van Regionale Organen en de Minister van Financiën samen richtlijnen vaststellen voor de inrichting en het beheer van het districtsfonds. De richtlijnen van de Ministers van Financiën en Regionale Ontwikkeling zijn per beschikking vastgesteld58. In de bijlage van deze richtlijnen is er ter begrotingsverantwoording als richtlijn opgenomen dat er regels en procedures voor verantwoording zullen worden vastgesteld in het Handboek Begrotings- en Financieel Beheer. Tijdens mijn onderzoek heb ik mogen concluderen dat het proces van aanbestedingen in het Handboek Begrotings- en Financieel Beheer tot in kleinste detail is vastgesteld. Uit mijn onderzoek heb ik kunnen vaststellen dat overheidsaanbestedingen door lokale overheden geregeld zijn binnen het juridisch kader van de Grondwet, de Wet Regionale Organen, de Interimregeling Financiële Decentralisatie en de Beschikking Begrotings- en Financieel Beheer59.
4 De aanbestedingsprocedures die beschreven zijn in het Handboek Begroting en Financieel beheer hebben geleid tot taken en verantwoordelijkheden voor de bestuursorganen die voor het intreden van de financiële decentralisatie aan de centrale overheid waren toegekend. De verschillende bestuursorganen zijn actief betrokken in de verschillende fasen van de overheidsaanbestedingen. Als ik naar de taken en verantwoordelijkheden van de bestuursorganen binnen het aanbestedingsproces kijk dan zie ik dat de Districtscommissaris een heel belangrijke rol vervult in het aanbestedingsproces. In alle fasen van het project moet hij de project identificatie formuleren en ramingen controleren voordat de opdracht kan worden aanbesteed. De Districtscommissaris autoriseert de voorcalculatie, hij maakt deel uit van de gunningscommissie en is voorzitter van het Districtsbestuur dat het gunningsadvies moet goedkeuren. Daarnaast keurt hij 58 59
Beschikking van de Ministers van Financiën en Regionale Ontwikkeling dd. 8 november 2006 No. 7240 Beschikking van de Ministers van Financiën en Regionale Ontwikkeling dd. 8 november 2006 No. 7240
48
gunningsadviezen van de Civiel Technische Afdeling voor aankopen tot SRD 5.000 goed, en heeft hij zitting in de gunningscommissie voor openbare aanbestedingen. Als voorzitter van het Districtsbestuur60 moet de Districtscommissaris goedkeuring geven aan een gunningsvoorstel waarvan hij in de gunningscommissie heeft gezeten. Dit is naar mijninzien een conflicterende situatie, omdat het erop neer komt dat de Districtscommissaris zijn eigen handelingen moet goedkeuren. Ook de Districts-administrateur heeft een belangrijke taak in het aanbestedingsproces. Hij ziet toe op de budget controle en gaat na als een project dat moet worden aanbesteed op de goedgekeurde begroting voorkomt. Verder ziet de Districtsadministrateur erop toe dat aankopen worden gedaan volgens degelijk en transparante procedures en is in alle fasen van het aanbestedingsproces betrokken.
60
S.B. 1989 no. 44, zoals laatstelijk gewijzigd bij S.B. 2005 No. 28: artikel 12
49
Aanbevelingen 1. De overheidsaanbesteding is in verschillende wettelijke regelingen geregeld. Om een goed overzicht te krijgen van alle regelingen en bepalingen die in acht moeten worden genomen bij overheidsaanbestedingen is het belangrijk dat alle regelgeving in één wet wordt opgenomen. Er is behoefte aan een alles omvattende aanbestedingswet. Het Ministerie van Financiën zal erop toe moeten zien dat de wet wordt vastgesteld en wordt afgekondigd. Deze alles omvattende wet zal inzicht verschaffen in alle wettelijke regelingen en procedures die de aanbesteder en de burgers in acht moeten nemen bij overheidsaanbestedingen. Het doel van een aanbestedingswet is om een uniform kader te creëren waarbinnen de overheidsopdrachten kunnen worden aanbesteed. Deze wet zal ook rekening moeten houden met de aanbestedingsregelgeving van de Caricom, “Framework Regional Integration Policy on Public Procurement (FRIP) (2007). Dit reglement is nog niet van toepassing, maar kan volgens het Caricom Secretariaat in Barbados in 2013 zijn afgerond. De reeds bestaande aanbestedingsregelgeving voor decentrale overheid kan een onderdeel van de aanbestedingswet worden. De alles omvattende aanbestedingswet zal ook rekening moeten houden met het transparantie, objectiviteits- en gelijkheidsbeginsel. Er kunnen voorwaarden worden opgenomen waardoor meerdere spelers de markt kunnen betreden. Dit kan leiden tot verhoogde concurrentie en als gevolg daarvan een beter prijsvoordeel voor de overheid. In de wet kan het verbod op klustering van opdrachten worden opgenoemd. Door kleinere opdrachten aan te besteden heeft de “kleine” man ook een kans om in aanmerking te komen om een opdracht uit te voeren. Verder zou in de aanbestedingswet voorschriften worden opgenomen die voorkomen dat de aanbesteder gunnings- en selectie eisen stelt die niet objectief zijn, zoals bijvoorbeeld het stellen van omzet voorwaarden die niet evenredig zijn aan de uit te voeren opdrachten. In de aanbestedingswet kunnen de algemene beginselen van een behoorlijke aanbesteding bij wet worden vastgelegd. In deze wet kunnen voorzieningen worden getroffen om de kleinere ondernemers een 50
eerlijke kans om in aanmerking te komen voor een overheidsopdracht en geeft de opdrachtgever richtlijnen om doelmatig, transparant en efficiënt aan te besteden. Aan te bevelen is de instelling van een Centrale Tender Board voor alle overheidsaanbestedingen bij deze wet te regelen. Een Centrale Tender Board overziet het geheel van aanbestedingen dat binnen haar reikwijdte valt en dient ervoor zorg te dragen dat er een aanbestedingsbeleid wordt geformuleerd voor de overheidsaanbestedingen en ziet toe op de naleving van dit beleid.
2. Het is aan te bevelen dat het Districtsbestuur kennis neemt van de richtlijnen die in hoofdstuk 3 van dit onderzoek zijn gegeven. Deze richtlijnen kunnen als uitgangspunt worden gebruikt bij het formuleren van het beleid dat kan worden toegepast op desbetreffend district. Naast het aanbestedingsbeleid zullen de aanbestedingsmethoden en procedures moeten worden gemaakt, in de gevallen waar die ontbreken. Het proces dat van toepassing is bij onderhandse en openbare aanbestedingen van werken en diensten is in paragraaf 7.2.2.1 van het Handboek Begrotings-en Financieel Beheer geregeld.
Het proces dat van
toepassing is op het aanbesteden van leveringen moet worden beschreven. De Districtsraad kan een districtsverordening opmaken waarin onder ander wordt vastgesteld het aanbestedingsbeleid dat van toepassing zal zijn in het desbetreffend
district
gedurende
een
bepaalde
periode,
de
aanbestedingsprocedures en de voorwaarden die van toepassing zijn op de inschrijving en uitvoering van werken, leveringen en diensten zijn geregeld, en verder alle andere relevante instructies die door de centrale overheid, inzake aanbestedingen, zijn gegeven. Deze verordening kan als de aanbestedingswet voor lokale overheden worden beschouwd. Ik ben van mening dat om effectief aan te besteden je niet alleen goed omschreven procedures moet hebben, maar er dient er ook een uniform aanbestedingsbeleid te zijn met als doel overheidsmiddelen zo efficiënt mogelijk en tegen een goede prijs werken, goederen en diensten aan te trekken. In het aanbestedingsbeleid worden de 51
voorwaarden
opgenomen
die
in
acht
moeten
worden
genomen
bij
overheidsaanbestedingen. Het aanbestedingsbeleid moet erop gericht zijn om alle geïnteresseerde marktdeelnemers op gelijke voet te betreden en ze een eerlijke behandeling
te geven. Daarnaast moet het beleid ook tot doel hebben
prijsvoordeel voor de overheid te behalen.
3. Door de implementatie van
het “Decentralisation and Local Government
Strenghtening Program” zijn de districten in staat om werken, goederen en diensten aan te besteden, directie te voeren op aanbestede projecten en in beperkte mate ook infrastructurele werken zelf te uitvoeren. De Ministeries zouden gebruik moeten maken van deze opgebouwde capaciteit en het aanbesteden of het uitvoeren van projecten ten behoeve van een district aan het Districtsbestuur
moeten
overlaten.
Als
we
praten
over
doelmatige
aanbestedingen dan moet er niet alleen gekeken worden naar de procedure die moet worden toegepast maar ook naar het nuttig effect. Het Districtsbestuur dat bekend is met zijn district zou in staat moeten zijn werken tegen een lager aanneemsom uit te voeren dan een aannemer die niet in het district gevestigd is en hoge logistieke kosten zal opnemen in zijn inschrijving.
4. Aanbestedingen zijn een instrument om de overheid in staat te stellen om concurrentie te bevorderen, waardoor er prijsvoordeel kan worden behaald. Daarnaast worden burgers in staat gesteld onder gelijke voorwaarden mee te dingen naar overheidsopdrachten. Aanbestedingen en vooral de openbare aanbesteding kunnen ervoor zorgen dat de aanbestedende dienst tegen een goede
prijs/kwaliteit
verhouding
financiële
verplichtingen
aangaat.
Overheidsaanbestedingen zijn voor de overheid een middel om op doelmatige en op objectieve manier aankopen te doen, Better value for taxpayers money. Het beleid van de aanbestedende diensten in Suriname moet erop gericht zijn om overheidsmiddelen zo effectief mogelijk te besteden. Zij zouden de onderhandse 52
aanbestedingen tot een minimum moeten beperken, omdat er betere prijsvoordeel voor de overheid is als overheidsopdrachten in het openbaar worden aanbesteed, met in achtneming van de geldende drempelbedragen. Met de recente aanpassing van het Comptabiliteitsbesluit krijgen we juist een situatie waarbij er meer onderhandse aanbestedingen gehouden zullen worden. Slechts werken, goederen en diensten boven SRD 1.500.000 zullen in het openbaar worden aanbesteed. Naar mijn mening zou er in het Comptabiliteitsbesluit een onderscheid moeten worden gemaakt in het drempel bedrag voor goederen en diensten enerzijds en werken anderzijds. Bij alle internationale organisatie is er een significant verschil tussen de drempel bedragen voor goederen en diensten enerzijds en werken anderzijds. Ik verwacht niet dat veel diensten en goederen die worden aanbesteed het bedrag van SRD 1.500.00 te boven gaan. Op districtsniveau moeten werken boven SRD 10.000 in het openbaar worden aanbesteed. Naar mijn mening zou dit bedrag mogen worden opgetrokken naar SRD. 30.000. Het is aan te bevelen de verschillende drempelbedragen (lokaal en centraal) aan te passen. Door de drempelbedragen te verhogen kunnen bestuursorganen en departementen beleidsmaatregelen realiseren binnen een korter tijdsbestek. Als de drempel voor het goedkeuren van gunningsadviezen wordt verhoogd, zullen er minder gunningsadviezen aan de ORAG en aan de Districtsraad ter goedkeuring worden voorgelegd. Het is dus zaak om niet alleen de drempelbedragen waarboven er in het openbaar moet worden aanbesteed, aan te passen, maar er moet ook gekeken worden naar de drempelbedragen die betrekking hebben op de goedkeuring van het gunningsadvies. Deze drempelbedragen mogen naar mijn mening worden aangepast. Aanpassing van deze bedragen zal maken dat centrale en lokale overheid binnen een korter tijdsbestek dan nu het geval is over kunnen gaan tot contracteren.
53
5. Ik ben van mening dat er gekeken moet worden naar de verschillende taken die de Districtscommissaris in het aanbestedingsproces vervult. Naar mijn mening is er hier sprake van conflict of interest. De Districtscommissaris is betrokken bij de voorbereiding van de aanbesteding, omdat hij de voorcalculatie moet autoriseren en tevens lid van de gunningscommissie wordt ingesteld voor het selecteren van aanbieders bij openbare aanbestedingen. Als Voorzitter van het Districtsbestuur moet de Districtscommissaris goedkeuring geven aan een advies waaraan hij heeft meegewerkt. De functie van Districtscommissaris als Voorzitter van het Districtsbestuur en lid van de gunningscommissie bij de openbare aanbesteding zijn niet verenigbaar. Aanbevolen wordt een andere Districtsfunctionaris dan de Districtscommissaris zitting te laten hebben in de gunningscommissie. De Districtssecretaris zou in staat moeten zijn om deze functie in te vullen. Ik ben van mening dat de Districtscommissaris in zijn functie als Voorzitter van het Districtsbestuur een gunningsadvies objectiever kan beoordelen als hij geen lid is geweest van de commissie die het advies heeft voorbereid.
54
Literatuurlijst Geraadpleegde literatuur F. Sollish en J.Semanik
The Procurement and Supply Manager’s Desk Reference Verenigde Staten van Amerika John Wiley & Sons. Inc: 2007
H. Blinker
Overheidsaanbestedingen nader onder de loep Paramaribo; 2006
H. Blinker
Beschouwingen over het Surinaamse aanbestedings en bouwrecht Paramaribo: 2008
J. Mitrasingh en F. Mitrasingh
Compendium van het Surinaams Regionaal Recht: Historische en hedendaagse Ontwikkeling en de Wet Regionale Organen met enig commentaar Paramaribo Vaco-Press N.V. grafische industrie: 1992
M. Hoever- Venoaks en Prof mr. L.J.A
Surinaams Bestuursrecht
Damen
(Administratiefrecht) Paramaribo/ Groningen/ Nijmwegen Universiteit van Suriname Rijksuniversiteit Groningen 2003 55
Pijnacker Hordijk,
Aanbestedingsrecht,
Van der Bend en Van Nouhuys
Handboek van het Europese en het Nederlandse Aanbestedingsrecht, Vierde druk Sdu Uitgevers: 2009
T. Koopmans
Compendium van het staatsrecht 6e druk Kluwer - Denver: 1972
Handboeken Uitgave DLGP Projectbureau
Handboek Begrotings-en Financieel Beheer
(Samengesteld door DLGP
Processen districts- financiën en planning
consultant mw. drs. W. Boedhoe
Paramaribo: 2008
In samenwerking met de DLGP Taak Manager Districtsinkomsten en –Uitgaven, drs. M. Pershad)
Van Till advocaten
Eerste hulp bij aanbesteden: Overvalkuilen
MKB-Nederland en de
en hoe ze te vermijden
MKB Servicedesk
2edruk Barnyard Creative Powerhouse Amsterdam: 2010
56
Wettelijke regelingen Voorwaarden waaronder door de
Resolutie van 13 mei 1927 No. 1343
administrateur van financiën de leveringen worden aanbesteed van voor Algemene Landsdienst benodigde goederen
De Comptabiliteitswet
G.B. 1952 No. 111 laatstelijk gewijzigd bij S.B. 2003 No. 76
Het Comptabiliteitsbesluit
G.B. 1953 No. 100 laatstelijk gewijzigd bij S.B. 2004 No. 116
WET Rekenkamer van Suriname
G.B. 1953 No. 26
De Grondwet
S.B.1987 no. 116 laatstelijk gewijzigd bij S.B. 1992. No. 38
De Wet Regionale Organen
S.B. 1989 no. 44 laatstelijk gewijzigd bij S.B. 2005 no. 28
De Interimregeling Financiële
S.B. 2003 No.33
Decentralisatie Beschikking Richtlijnen voor begrotings en
No. 7240. november 2006
financieel beheer districten
Beschikking vast stelling reglement
No. 6840. 13 oktober 2006
districts-administrateur (DA- Reglement)
Beschikking van de Minister van financiën
S.B. 2004 No. 160 57
van 9 december 2004 LA. F. No. 5870 houdende vaststelling Instructie Begrotingsadministratie en begrotingsverantwoording Districtsverordening ter instelling en
S.B. 2005 No. 87
beheer van het districtsfonds in Wanica
Het aanbestedingsreglement voor werken
S.B. 2011 No. 106
in Suriname in Suriname 1996 (AWS 1996)
Wet van 1 november 2012, houdende
Aanbestedingswet 2012 (Nederland)
nieuwe regels omtrent aanbestedingen
“Framework Regional Integration Policy on
Vierde ontwerp, 2011
Public Procurement (FRIP) (Caricom Secretariaat)
Jurisprudentie SIAC arrest:
HvJ EG - 12 april 2008 - T-345/03
Succhi di Frutta arrest:
HvJ EG -29 april 2004 - C-496/99
ATI EAC arrest:
HvJ EG -24 november 2005 - C 331/04
Lianakis/Alexandroupolis arrest:
HvJ EG - 24 januari 2008 - C-532/06
DLGP Uitgaven: Ontwerp Wettelijk Kader Bestuurlijke Hervormingen (Aanzet herziening Wet Regionale Organen) Lim A po Institute for Social Studies & DLGP- Projectbureau – 15 december 2005
58
Ontwerp Wettelijk Kader Financiële Decentralisatie (Districtsbelastingen en Heffingen)Lim A po Institute for Social Studies & DLGP- Projectbureau – 30 december 2005 Een concept voor “inzicht en uitzicht” op een: HANDBOEK voor BEGROTINGS- en FINANCIEEL
BEHEER
(BFB-Handboek)
Ingevolge
Interimregeling
Financiële
Decentralisatie Samengesteld door het PIU-BFB team onder auspiciën van Centrale Lands Accountantsdienst CLAD met bijdrage van het Advokatenkantoor Mr. H.A.M. Essed& Mr. R. Sohansing; 2006
Aanbestedingsreglementen Algemene bepalingen voor de uitvoering en de aanbesteding van werken onder het beheer van het Departement van openbare werken en verkeer in Suriname (ABS) Algemene bepalingen voor het aanbesteden van Dienst 1996 (ADS 1996) Aanbestedingsdocument voor het aanbesteden van werken en leveringen van de Inter American Development Bank: ( GN 2349-7) Aanbestedingsdocument voor het selecteren van consultants van de Inter American Development Bank (GN 2350 -7)” Richtlijnen voor de Europese aanbestedingen: “Richtlijnen 2004/18/EG”.
Interviews: dr. mr. H. Blinker: Docent bouwrecht aan de Anton de Kom Universiteiten aanbestedingsdeskundige (Ministerie van Openbare Werken) (2013) Mr. S. Bien: Wetgevingsjurist werkzaam op de afdeling wetgeving van het Ministerie van Justitie en Politie Mr. R. Roemer: Wetgevingsjurist werkzaam op de afdeling wetgeving van het Ministerie van Justitie en Politie
59
Bijlagen: Bijlage 1: Interimregeling Financiële Decentralisatie Bijlage 2: Beschikking richtlijnen voor begrotings- en financieel beheer districten Bijlage 3: Verordening districtsfonds Wanica
60
