Onderzoeksrapport Garantieverstrekkingen Havenbedrijf Onderzoeksrapport Lemstra

Onderzoeksrapport Garantieverstrekkingen Havenbedrijf Onderzoeksrapport Lemstra

Rotterdam, 15 oktober 2004 De heer prof. dr. W. Lemstra

1

TEN GELEIDE ..................................................................................................................................................... 3 HOOFDSTUK 1

INLEIDING ........................................................................................................................ 4

HOOFDSTUK 2

ONDERZOEKSOPZET EN -VERANTWOORDING.................................................... 6

2.1 2.2

UITGANGSPUNTEN VOOR HET ONDERZOEK ........................................................................................... 6 ONDERZOEKSOPZET EN –AANPAK ......................................................................................................... 6

HOOFDSTUK 3

FORMEEL KADER EN WERKING ............................................................................... 9

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

DE ONTWIKKELING VAN HET ROTTERDAMS BESTURINGSMODEL .......................................................... 9 DE INTERNE PROCESSEN VOOR BESLUITVORMING EN CONTROLE ........................................................ 10 DUALISERING ..................................................................................................................................... 11 DELEGATIE EN MANDAAT ................................................................................................................... 12 HET SPANNINGSVELD TUSSEN COMMERCIËLE SLAGVAARDIGHEID EN PUBLIEKE STURING EN VERANTWOORDING (1995-1998) ........................................................................................................ 13 3.6 UITBREIDING VAN DE BEVOEGDHEDEN (1999-2003) .......................................................................... 16 3.6.1. De ‘package-deal’ (1999).................................................................................................................. 16 3.6.2. Mainport Holding Rotterdam NV (2000)........................................................................................... 17 3.6.3. Ruimte en verruiming in de praktijk (1999 – 2003)........................................................................... 20 3.6.4. Functievermenging en eigenmachtig optreden.................................................................................. 20 3.7 HET TRAJECT NAAR VERZELFSTANDIGING (1999 – 2004). .................................................................. 21 3.8 CONCLUSIE FORMEEL KADER EN WERKING ......................................................................................... 23 HOOFDSTUK 4 4.1 4.2 4.3 4.4

BARIS-TERREIN ................................................................................................................................... 25 MD-HELIKOPTERS .............................................................................................................................. 26 SS ROTTERDAM .................................................................................................................................. 29 DEELCONCLUSIE ................................................................................................................................. 34

HOOFDSTUK 5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9

(BESTUURLIJKE) BESLUITVORMING IN DE PRAKTIJK: 3 GEVALSSTUDIES .................................................................................. 25

GARANTIEVERSTREKKINGEN ............................................................................. 35

BEVOEGDHEDEN EN MANDAAT TEN AANZIEN VAN GARANTIES ........................................................... 35 GARANTIEVERSTREKKINGEN DOOR GHR............................................................................................ 38 DOOR OF TEN BEHOEVE VAN MHR VERSTREKTE GARANTIES ............................................................. 41 MOTIEVEN .......................................................................................................................................... 41 GEHEIMHOUDING................................................................................................................................ 42 GEBEURTENISSEN TUSSEN 4 MEI EN 26 AUGUSTUS 2004..................................................................... 44 DE FINANCIËLE RISICO’S EN VERKREGEN ZEKERHEDEN ...................................................................... 48 GARANTIEVERSTREKKINGEN BIJ ANDERE DIENSTEN ........................................................................... 49 DEELCONCLUSIE ................................................................................................................................. 50

HOOFDSTUK 6

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ................................................................... 51

AANBEVELINGEN: .......................................................................................................................................... 53 AFKORTINGENLIJST ..................................................................................................................................... 54

2

Aan het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Rotterdam

Ten geleide Dit rapport is het verslag van een onderzoek dat antwoord moest geven op de vragen: wat is er gebeurd en hoe heeft het zo kunnen komen? In vijf weken tijd is getracht te achterhalen op welke wijze achtereenvolgende colleges van B&W, wethouders Haven en een raad in sterk wisselende samenstelling met de paradox van ‘ruimte voor de haven versus greep houden op het gemeentelijk Havenbedrijf’ zijn omgegaan. En juist nu in 2004 dat spanningsveld met de verzelfstandiging grotendeels lijkt opgelost, wordt de gemeente Rotterdam alsnog achtervolgd door het verleden. Natuurlijk is in het onderzoek ruimschoots aandacht besteed aan de twee kanten van de medaille die de ambities en slagvaardigheid van het GHR ruimte moesten geven: enerzijds de verruiming van bevoegdheden van directeur GHR en anderzijds de ‘check & balances’ die het publieke belang en de bestuurlijke verantwoordelijkheden moesten borgen. Ook is veel ‘spitwerk’ verricht naar de wijze waarop daar in de praktijk door alle betrokken partijen mee om werd gegaan. En niet in de laatste plaats is er zelf aanvullend onderzoek gedaan naar mogelijke andere garanties die directeur GHR verstrekt zou kunnen hebben. De wezenlijke vraag aan de orde is eigenlijk de vraag naar vertrouwen. Een fundamenteel aspect, waar een groot deel van ons maatschappelijk, zakelijk en sociaal verkeer op gebaseerd is. Het vertrouwen van de burger in het openbaar bestuur, het vertrouwen van de raad dat het college zijn uitvoerende taken voor een deel misschien wel ‘op afstand’ plaatst, maar wel een vinger aan de pols houdt; het college dat bevoegdheden verruimt maar dat doet in het vertrouwen geïnformeerd te worden bij politiek relevante beslissingen en tenslotte het vertrouwen van een wethouder dat een directeur niet buiten die bevoegdheden treedt. Dit vertrouwen is geschonden. Daarom is mijn stellige overtuiging dat de vraag ‘hadden we het kunnen voorkomen’ met dit in het achterhoofd met neen beantwoord moet worden. Het is als in een goede relatie: geef elkaar de ruimte, maar wel in het vertrouwen dat beide partijen daar geen misbruik van maken. Als het toch misgaat, bestaat het risico dat de beantwoording van de vraag naar het hoe en waarom beladen raakt met verwijten en emoties. De publieke zaak is echter vóór alles gediend met een zakelijke beoordeling en een zakelijke afwikkeling. Ik hoop dat dit rapport aan dat laatste een bijdrage levert. Ik wil de medewerkers van mijn team die hiervoor met grote inzet veel werk hebben verricht hartelijk danken. De bevindingen en conclusies kunt u lezen in dit rapport. Het onderzoek is afgesloten op 13 oktober 2004 om 16.00 uur. Rotterdam, 15 oktober 2004 Wolter Lemstra

3

Hoofdstuk 1

Inleiding

Op de avond van 26 augustus 2004 deelt de directeur van het Havenbedrijf Rotterdam NV (HbR NV) aan de Raad van Commissarissen (RvC) van zijn bedrijf mee dat er door hem voor ongeveer honderd mln. euro aan garanties is verstrekt ten behoeve van bankfinancieringen aan bedrijven binnen de RDM-groep. De aanleiding voor deze mededeling zijn het faillissement van SP Aerospace & Vehicles op 11 augustus 2004 en de gebleken schuldenlast van de SS Rotterdam BV. Het risico dat de garanties daadwerkelijk zullen worden aangesproken is daardoor reëel geworden. De RvC besluit onmiddellijk een onderzoek in te stellen naar de gemelde kwestie en deelt de heer Scholten mee dat hij zich nader zal beraden. De gemeente Rotterdam is voor honderd procent eigenaar van het HbR NV. Per 1 januari 2004 is het bedrijf verzelfstandigd. Voorheen een tak van dienst, is het nu een naamloze vennootschap waarvan de gemeente volledig aandeelhouder is. De wethouder Haven, Economie, Werkgelegenheid en Milieu (HEWM) is tevens voorzitter van de RvC. Wethouder HEWM licht op vrijdagochtend 27 augustus 2004 de burgemeester in. Nog dezelfde middag reist wethouder HEWM naar Den Haag om minister Zalm van Financiën op de hoogte te stellen. De verstrekte informatie is voor de RvC nieuw en schokkend. Na een indringende bespreking op maandagochtend 30 augustus 2004 besluit de directeur terug te treden. Zijn taken worden daarna overgenomen door één van de leden van de RvC. De RvC draagt het bureau PricewaterhouseCoopers Corporate Finance & Recovery N.V (PwC) op een onderzoek in te stellen naar de feiten en omstandigheden rondom deze en mogelijk andere garantstellingen, de hiermee samenhangende financiële risico’s in kaart te brengen en de waarde van de verkregen zekerheden vast te stellen. Nog dezelfde dag wordt het college volledig op de hoogte gebracht van de ontstane situatie. Het college besluit onmiddellijk juridische advisering in te roepen met het oog op het zekerstellen van de belangen van de gemeente. Op basis van de, dan nog gebrekkige, informatie wordt op 30 augustus 2004 de raad zowel mondeling als schriftelijk geïnformeerd, daarna wordt de kwestie in de openbaarheid gebracht in een in alle spoed belegde persconferentie. Het college besluit op 1 september 2004 een volwaardig eigen onderzoek in te stellen. Het inmiddels ingeschakelde advocatenkantoor wordt gevraagd dit onderzoek te ondersteunen. Op de opinie van het ingeschakelde advocatenkantoor wordt een second opinion gevraagd. De raad van Rotterdam voert op 2 september 2004 een debat over de kwestie. Tijdens dit debat wordt met algemene stemmen een motie aangenomen (raadsstuk 2004, nr. 981):

4

‘Constaterende - dat de raad met verbijstering heeft kennisgenomen van de mededelingen dat voor € 100 miljoen concerngaranties zijn verstrekt en aangesproken ten behoeve van enige RDM vennootschappen Overwegende - dat deze zaak de gemeente Rotterdam en het Havenbedrijf ernstig schaadt - dat de raad snel en gedegen in de gelegenheid moet zijn om deze kwestie in al zijn aspecten te beoordelen - dat de gemeente daartoe een onderzoek moet doen dat zich richt op a. de garanties die door of namens de gemeente zijn afgegeven ten behoeve van de RDM-groep; b. de overige garanties die vóór 1 januari 2004 zijn verstrekt door het GHR of door één van de onder haar zeggenschap vallende rechtspersonen; c. de financiële risico’s die gemeente dan wel Havenbedrijf thans loopt, d. de informatievoorziening van en aan alle betrokkenen in de gemeente Rotterdam; e. de context waarin dit alles plaatsvond, zoals het mandaat van de directeur Havenbedrijf, de waarborgen voor controle op dit mandaat, de relatie havenbedrijf / gemeente en de RDM-groep, de sturings- en toezichtsverhouding tussen gemeentebestuur en GHR respectievelijk HbR NV. Voorts overwegende dat de resultaten van dit onderzoek over enkele weken beschikbaar moet zijn Nodigt het college dringend uit dit onderzoek te entameren En gaat over tot de orde van de dag.’ Het college besluit uitvoering te geven aan de motie van de raad. Op 8 september 2004 verklaart prof. dr. W. Lemstra zich op verzoek bereid dit gemeentelijk onderzoek te leiden en als onafhankelijk extern rapporteur op te treden. De raad wordt hiervan op 8 september 2004 op de hoogte gebracht. Dat is het aanvangsmoment van het onderzoek waarvan u thans de resultaten krijgt voorgelegd.

5

Hoofdstuk 2 2.1

Onderzoeksopzet en -verantwoording

Uitgangspunten voor het onderzoek

De uitgangspunten voor het onderzoek zijn: • Het onderzoek richt zich op de bestuurlijke kant van de zaak, dat wil zeggen op de verantwoordelijkheid van het college ten opzichte van de raad; • Dubbel werk met het onderzoek van PwC naar de afgegeven garanties dient te worden voorkomen; • De oordeelsvorming geschiedt onafhankelijk van de Raad van Commissarissen van het Havenbedrijf Rotterdam; • Het betrekken van alle vragen die in het raadsdebat zijn gesteld en hetgeen verwoord is in de motie; • Het onderzoek strekt zich in beginsel uit tot 1 januari 2004. Daarnaast zal op het onderzoek een review plaatsvinden door de Rekenkamer Rotterdam ter uitvoering van een door een raadsmeerderheid op 2 september 2004 aangenomen motie met de volgende inhoud (raadsstuk 2004, nr. 982): ‘De raad van Rotterdam, in vergadering bijeen op 2 september 2004 ter beraadslaging over de verstrekte garanties van het havenbedrijf aan RDM bedrijven, Verzoekt de Rekenkamer Rotterdam ‘om een onafhankelijk oordeel te geven over de juistheid en volledigheid van de door het college uit te brengen rapportage (second opinion)’. In een vroeg stadium van het onderzoek heeft daartoe ook een tweetal gesprekken plaatsgevonden tussen de heer Lemstra en de directeur Rekenkamer waarin afspraken zijn gemaakt over de momenten van informatie-uitwisseling en de wijze van dossiervorming en –overdracht.

2.2

Onderzoeksopzet en –aanpak

Op 8 september 2004 is een onderzoeksteam geformeerd uit medewerkers van de Bestuursdienst (BSD). Hieronder is de samenstelling weergegeven. Waar eerdere directe functionele betrokkenheid bij GHR aanwezig is, wordt dit nadrukkelijk aangegeven. Prof. dr. W. Lemstra De heer C.L. Berg

opdrachtnemer en eindverantwoordelijke rapport ambtelijk coördinator onderzoek

(directeur Middelen & Control/BSD maart 2000- heden)

Mw. W. van Blommestein

communicatie en interviews

(adviseur BSD, AZ/JAR met ingang van 1 juli 2004)

De heer R. van Duijvenbode garanties (adjunct directeur Directie Beleid/BSD eerdere betrokkenheid:toetser GHR medio 97-99, directie Financiën)

6

De heer J.H.J. Houthoff

speciale dossiers

(vanaf sept. 2003 - heden adviseur Haven/DB/BSD en betrokken bij verzelfstandiging GHR, Project Mainportontwikkeling Rotterdam, MV2)

De heer K. van Liere

rapportage

(senior adviseur Concern Control/ DMC/BSD eerder betrokkenheid: toetser GHR1/02/02 – 31/12/2003, betrokken bij verzelfstandiging GHR)

Mw. M.J.A. Meeuwsen

informatievoorziening jaarcyclus

(Hoofd Afdeling Organisatie en InformatieManagement/DMC/BSD)

Mw C. Pietjouw

context

(Hoofd Afdeling Concern Auditing /DMC/BSD)

Vanuit de ADR is ondersteuning geleverd aan het deel garanties en het deel informatievoorziening jaarcyclus. De heer E.J. Overgaauw (juridisch adviseur, Servicedienst) en Loyens & Loeff hebben juridische ondersteuning geleverd. Projectondersteuning is geleverd door Jorina van Gelder, Annemarie Boomgaards, Sylvia Seelaar en Daniël Sahureka. Het onderzoek richt zich voornamelijk op garanties. In opdracht van de RvC heeft PwC een onderzoek uitgevoerd naar de vermeende garantstellingen ten behoeve van de RDM-groep. De opdracht voor het intern gemeentelijk onderzoek behelst de overige mogelijk verstrekte garanties, waarbij de bevindingen uit het PwC-onderzoek zijn meegenomen. De onderzoeksperiode strekt zich uit van 1995 -2004. De reikwijdte van het onderzoek is breder getrokken, zodat in het onderzoek aandacht besteed is aan en de volgende vragen zijn gesteld: • Garanties o Welke garanties zijn in de periode 1995-2004 verstrekt? o Hoe zijn deze garanties tot stand gekomen? o Welke financiële risico’s zijn aanwezig? o Welke zekerheden zijn aanwezig? o Welke acties zijn inmiddels ondernomen? • Formele en materiële beleids- en beslisruimte in de periode 1995-2004 o Mandaten en bevoegdheden algemeen en dir. GHR o Jaar(plan&verslag)cyclus • Op welke wijze was de organisatorische en informatie-relatie vormgegeven? o Besluitvormings(proces) college en raad en rol BSD o Relatie college – raad en wethouder – GHR in de praktijk Het normenkader voor dit onderzoek bestaat uit formele wet- en regelgeving, zoals de Gemeentewet en daarop gebaseerde gemeentelijke regelingen, zoals de delegatiebesluiten, de integraal mandaats- en volmachtsbesluiten, raads- en collegebesluiten over het Rotterdamse besturingsmodel, zoals bijvoorbeeld weergegeven in P&C-circulaires.

7

Vanwege de brede scope van het onderzoek en de lange periode waar het onderzoek betrekking op heeft, is gekozen voor de volgende aanpak: • Dossieronderzoek 1995-2004 (bestuurlijke besluitvorming, staven, P&C) en dossieranalyse; • Inventarisatie garantiestellingen; • Bevoegdhedenstructuur; • Interviews betrokkenen (selectie uit de raad, uit college, uit BSD en uit GHR). Het dossieronderzoek en –analyse en bij de interviews is erop gericht geweest de vragen die door de raad zijn gesteld zo gedegen mogelijk te beantwoorden. Tegelijkertijd is de in de raadsmotie benadrukte snelheid (binnen enkele weken) leidend geweest voor onze aanpak (8 september – 13 oktober 2004). Het gaat echter om het mogelijk maken van een op alle relevante feiten gebaseerd debat in de raad. Om inzicht te geven in de mate waarin dit onderzoek erin geslaagd is de raadsvragen afdoende te beantwoorden, is in bijlage 2 een overzicht opgenomen van alle raadsvragen en de plek waarop zij in dit verslag beantwoord zijn. Een onderzoeksverantwoording is opgenomen in bijlage 1.

8

Hoofdstuk 3

Formeel kader en werking

Dit hoofdstuk gaat in op de formele en materiële beleids- en beslisruimte in de periode 1995-2004 en de vormgeving van het proces van sturing en verantwoording. De directeur GHR opereert binnen formele kaders die zijn handelen sturen en beperken. Deze formele kaders worden vormgegeven vanuit een binnen de gemeente Rotterdam gehanteerd besturingsmodel. De bevoegdheid van de directeur GHR was tot 1 januari 2004 geregeld in mandaatbesluiten van het college. Met ingang van 1 januari 2004 is zijn bevoegdheid geregeld in de statuten van HbR NV. Een uitgebreide beschrijving van de ontwikkeling van de bevoegdheden van directeur GHR is opgenomen in bijlage 3.

3.1

De ontwikkeling van het Rotterdams besturingsmodel

Het Rotterdamse besturingsmodel kenmerkt zich door een gemeentebestuur dat stuurt op hoofdlijnen en beoordeelt op concrete resultaten. Het gemeentebestuur wordt hierin bijgestaan door een relatief kleine BSD. Deze BSD is in 1990 in de plaats gekomen van de voorheen omvangrijke secretarie, die zich bezighield met de voorbereiding van beleid. De hoofden van dienst zijn sindsdien integraal verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering, de beleidontwikkeling en de uitvoering van beleid. Zij zijn daarbij verantwoording verschuldigd aan het gemeentebestuur. De diensten hebben een grote mate van zelfstandigheid, veel bevoegdheden zijn gemandateerd aan de directeuren van de diensten. Gesproken wordt van ‘sterke diensten’. In relatie tot die sterke diensten en het bestuur zorgt de BSD in het stadhuis voor de nodige ’checks and balances’. De verantwoordelijkheid van de hoofden van dienst wordt uitgeoefend binnen centraal geldende kaders op terreinen als personeel en organisatie en financiën. De Planning & Control (P&C-)cyclus is gericht op het totstandkomen van afspraken tussen gemeentebestuur en diensten en op het bewaken en toetsen daarvan. De afspraken worden vastgelegd in meerjarige bedrijfsplannen en in jaarplannen. De verantwoording vindt plaats via kwartaalrapportages of halfjaarberichten en jaarverslagen. Het opstellen van de concernbrede kaders en het bewaken en toetsen van de uitvoering vindt plaats door de BSD, die adviserend en ondersteunend optreedt ten aanzien van het college en (vóór de dualisering in 2002) de raad. In de tweede helft van de jaren negentig moet het gemeentebestuur vaststellen dat het ingevoerde besturingsmodel tevens tot nieuwe knelpunten leidt (raadsstuk 1999714): ‘Sterke diensten vertonen de neiging zich betrekkelijk zelfstandig op te stellen. Dit ligt in het verlengde van het gewenste ondernemende karakter van de diensten. Daardoor ontstaat onvermijdelijk een zekere afstand tot het gemeentebestuur. Van de zijde van het bestuur wordt de afstand tot de beleidsuitvoering soms als te groot ervaren, waardoor in het bestuurlijke proces van beleidsvorming en beleidsbepaling onvoldoende zicht is op mogelijkheden en grenzen in de uitvoering. Dit leidt ertoe dat de uitvoering van steeds meer projecten die veel bestuurlijke aandacht hebben bij de Bestuursdienst komt te liggen, zoals projecten op het terrein van werkgelegenheid of veiligheid.

9

Aan de zijde van de diensten leidt de afstand tot “de Coolsingel” ertoe, dat een zekere mate van verstarring optreedt en het zicht op de bedrijfsvoering zich onttrekt aan de waarneming van het gemeentebestuur.’ Drie grote diensten, SoZaWe, Roteb en de Belastingdienst, kampen eind jaren negentig met aanzienlijke problemen in de bedrijfsvoering die budgettair niet zonder gevolgen blijven. De bestuursinformatie is ontoereikend geweest om deze tijdig te zien aankomen. Het college besluit in 1998 het besturingsmodel te verbeteren door te werken met strategische beleidsprogramma’s, de centrale kaders te versterken en de aandacht voor de politieke gevoeligheid bij diensten te bevorderen. De raad stelt in november 1999 het 12e uitvoeringsprogramma Verbetering Bedrijfsvoering vast (P-12): ‘Dit programma beoogt de bedrijfsvoering van alle gemeentelijke diensten en bedrijven door te lichten. Deze doorlichting moet resulteren in genormeerde uitgangspunten voor de bedrijfsvoering, vastgelegd in een normbegroting per dienst en verbeterde stuurinformatie. Op concernniveau moet het controlproces effectiever en efficiënter worden georganiseerd. Gestreefd wordt naar een helder sturingskader, waarin taken, bevoegdheden, verantwoordelijkheden en verplichtingen voor alle partners binnen de driehoek gemeentebestuur-diensten-bestuursdienst eenduidig zijn vastgelegd.’ In dezelfde periode, oktober 1999, speelt het voorstel tot vernieuwing van de bestuurlijke aansturing van het GHR (zie hieronder). Voor het GHR wordt een maatwerk besturingsmodel gemaakt, bekend onder de naam de ‘package-deal’. Met de expliciete erkenning dat voor directeur GHR bijzondere afspraken gelden, wordt het GHR ook formeel binnen het Rotterdamse besturingsmodel in een bijzondere positie geplaatst.

3.2

De interne processen voor besluitvorming en controle

Voorstellen voor het college worden vervat in zogenaamde ‘agendaposten’, die door de diensten worden opgesteld. De dienst die de agendapost opstelt is verantwoordelijk voor het inwinnen van adviezen van andere betrokken diensten. De concept-agendaposten worden vervolgens aangeleverd bij de BSD. De behandelende bestuursdienstambtenaar stelt vervolgens in overleg met andere betrokken bestuursdienstdirecties een integraal, sector-overstijgend advies op. Wordt men het onderling niet eens, dan hebben directies de mogelijkheid om afwijkend te adviseren. Wanneer alle ambtelijke adviezen in de post zijn opgenomen, worden de wethouders op wier portefeuille het voorstel betrekking heeft om afzonderlijk advies gevraagd. Tezamen met deze bestuurlijke adviezen wordt de post voor de collegevergadering geagendeerd. Na de collegevergadering wordt er een voorstel gedaan aan de raad. Voor de dualisering week de procedure in zoverre af dat alvorens een post in het college werd geagendeerd, deze veelal ook aan de betreffende raadscommissies ter advisering werd voorgelegd. In het proces van verantwoording en toetsing van het GHR zijn verschillende waarborgen ingebouwd om een gedegen toetsing mogelijk te maken. Het GHR beschikt over een eigen interne accountantsdienst (IAD), die tweemaal per jaar 10

schriftelijk rapport uitbrengt aan de directie van het GHR. De ADR is de gemeentelijke accountant die ten behoeve van de raad (en het maatschappelijk verkeer) een goedkeurende verklaring bij de jaarrekeningen 1995-2003 van GHR heeft afgegeven. Naast deze accountantsverklaring brengt de ADR een adviesbrief uit bestemd voor de directeur van het GHR en een verslag van bevindingen bestemd voor de raad. De ADR maakt bij het uitvoeren van haar controlewerkzaamheden gebruik van de bevindingen van de IAD. Het toetsteam van de BSD beoordeelt de stukken, adviseert het college en legt het college beslispunten voor aangaande de jaarrekening (openbaar en vertrouwelijk deel). De Commissie tot Onderzoek van de Rekening (COR) onderzoekt de door het college van B&W aan de raad aangeboden jaarrekeningen en jaarverslagen van de gemeente en de gemeentelijke organisaties en brengt daarover advies uit aan de raad ten behoeve van de vaststelling van de gemeenterekening. De leden van de COR zijn raadsleden en worden ambtelijk ondersteund. Een accountant van de ADR treedt op als secretaris van de COR en heeft als zodanig ook de rapporten van de COR, mede, ondertekend. Ook na de intreding van het duale stelsel fungeert de COR nog als zodanig. De COR maakt bij de uitvoering van haar werkzaamheden gebruik van de accountants-rapporten van de ADR en de notities van het toetsteam van de BSD. Zij maakt tevens gebruik van de mogelijkheid om mondelinge en schriftelijke vragen te stellen. De jaarrekening van het GHR wordt behandeld in het college. Het college geeft een reactie op de door de ADR en de COR uitgebrachte rapporten. Vervolgens vindt behandeling in de vakcommissies plaats. De raad stelt de (gemeente) rekening vast. De gemeentelijke rekenkamer heeft de mogelijkheid tot ‘het (doen) beoordelen van de procedures en instrumenten (waaronder de P&C) op doelmatigheid en effectiviteit’.

3.3

Dualisering

Op 7 maart 2002 treedt de Wet dualisering gemeentebestuur in werking. Deze wet brengt een ontvlechting met zich mee van raad en college. De bestuursbevoegdheden worden bij het college gelegd, terwijl de raad een kaderstellende en controlerende bevoegdheid krijgt. Tot bestuursbevoegdheden behoren besluiten tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen. Het college dient de raad hierover echter vooraf inlichtingen te geven indien de raad daarom verzoekt of indien de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. In dat geval neemt het college geen besluit dan nadat de raad zijn wensen en bedenkingen terzake ter kennis van het college heeft kunnen brengen. (artikel 160, lid 1 en artikel 169, lid 4 Gemeentewet). De democratische controle in een duaal stelsel wordt gewaarborgd doordat aan iedere uitoefening van bestuursbevoegdheden ook een verantwoordingsplicht van het bestuur aan de raad is gekoppeld. Sinds de dualisering stelt de raad geen jaarplannen van afzonderlijke diensten meer vast, maar worden tussen college en hoofden van dienst managementcontracten afgesloten die een invulling zijn van de door de raad op hoofdlijnen vastgestelde kaders, zoals het investeringsplan. Complementair aan controle is de actieve informatieplicht. In alle mandaten is vastgelegd dat een hoofd van dienst, dus ook de directeur GHR, indien er sprake is 11

dan wel kan zijn van politiek gevoelige of zwaarwichtige aangelegenheden in contact dient te treden met het college alvorens hij van het mandaat gebruik maakt. Het college op haar beurt dient de raad te informeren indien de uitoefening van het mandaat ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente.

3.4

Delegatie en mandaat

In 1990 rustte de bestuursbevoegdheid van de gemeente primair bij de raad. Ingevolge art. 212 Gemeentewet (oud) kon de raad slechts een beperkt aantal, in de Gemeentewet omschreven bevoegdheden delegeren aan het college. Met ingang van 1 januari 1994 zijn de mogelijkheden van de Raad om bevoegdheden te delegeren verruimd (artikel 156 Gemeentewet (oud)). In 1990 waren bij Delegatieverordening door de raad diverse bevoegdheden gedelegeerd aan het college. Na enkele wijzigingen van deze verordening volgde het Delegatiebesluit 1995. Met het Delegatiebesluit 1995 zijn de bevoegdheden van het college verruimd – ondermeer voor wat betreft de mogelijkheden om te besluiten tot het aangaan van overeenkomsten. Echter, op het terrein van grondtransacties en financiële transacties bleven essentiële bevoegdheden voorbehouden aan de raad. Zo werd de delegatie van het sluiten van borgtochtovereenkomsten beperkt tot overeenkomsten welke strekten ter uitvoering van raadsbesluiten. Ten aanzien van geldleningovereenkomsten golden diverse beperkingen. Daarnaast gold als algemene beperking dat het college de aan haar gedelegeerde bevoegdheid tot het aangaan van overeenkomsten slechts kon uitoefenen voorzover, blijkens de door de raad vastgestelde begroting, terzake voldoende financiële middelen beschikbaar waren gesteld en voor zover deze niet waren uitgeput. Van de door de raad gedelegeerde bevoegdheden mandateert het college vervolgens een gedeelte door aan de hoofden van de takken van dienst, zoals de directeur GHR. De ruimte in bevoegdheden die elk hoofd van dienst krijgt, hangt in algemene zin af van het takenpakket en de omvang van de dienst. Het college kan bovendien niet meer bevoegdheden mandateren dan het zelf bezit. In de loop van de jaren zijn de bevoegdheden van de directeur GHR binnen deze grenzen uitgebreid. Het Integraal mandaat en volmacht besluit (IMV)1996 omvat onder meer de bevoegdheid van de directeur GHR tot het verhuren of verpachten van gemeenteeigendommen. Deze bevoegdheid wordt slechts gemandateerd voorzover geen lagere canon wordt overeengekomen dan de door het college vastgestelde richtprijzen en voorzover het perceel niet meer bedraagt dan 5 ha. Het is met name bij dit soort bevoegdheden waar een spanning optreedt tussen de wens van de directeur GHR om in een periode van toenemende internationale concurrentie slagvaardig te handelen en de beperkingen die hem worden opgelegd door de gemeentelijke mandaten. 12

3.5

Het spanningsveld tussen commerciële slagvaardigheid en publieke sturing en verantwoording (1995-1998)

In de visie van het GHR is de positie van de Rotterdamse haven op de markt van Europese mainports in de periode tussen 1960 en 1990 ingrijpend veranderd. Door toegenomen concurrentie met andere havens verandert de Europese havenmarkt van een ‘sellers market’ in een ‘buyers market’. Het GHR probeert zich aan te passen door zich actiever en commerciëler op te stellen. Inhoudelijk verandert het GHR van een exploitant van haveninfrastructuur (‘landlord’) tot een organisatie die zich bezighoudt met de versterking van de concurrentiepositie van de Rotterdamse haven en die daartoe samenwerkt met ondernemingen in de haven en met overheden buiten het havengebied (‘mainport manager’). Taken met een ondernemend karakter kunnen moeilijk worden ingepast in een ambtelijke organisatie. De ambtelijke status van het GHR beperkt de mogelijkheden tot optimalisering van de interne bedrijfsvoering. Daarnaast ontbreekt het aan mogelijkheden om initiatieven in strategische sectoren te stimuleren. Het spanningsveld waarin GHR en gemeentebestuur in de jaren negentig een evenwicht proberen te vinden wordt getypeerd door enerzijds ruimte willen geven aan het slagvaardig kunnen opereren en anderzijds grip willen houden uit het oogpunt van borging van het publiek belang. Bij de discussie rond het bedrijfsplan GHR 1996-2000 komt dit pregnant naar voren. Naast het feit dat het bedrijfsplan in eerste instantie wordt gezien als een middel om te komen tot politieke aansturing van het GHR, wordt ook de noodzaak van aanpassing van onder andere het financiële instrumentarium bepleit. Het behouden en verstevigen van de Rotterdamse positie dient maximaal bewerkstelligd te worden door beschikbaarheid van middelen, bevoegdheden en instrumenten en de mogelijkheid grote investeringen zo goed mogelijk weg te zetten. Uit de interne adviezen en de discussie in het college blijkt dat men zich bewust is van de grenzen en verantwoordelijkheden van de gemeente. Omdat een duidelijke scheiding tussen taken met een puur publiek karakter en commerciële activiteiten noodzakelijk is, wordt de discussie over de positionering van GHR losgekoppeld van het bedrijfsplan. • • • •

In 1995 krijgt directeur GHR de mogelijkheid om de huurprijzen bij uitgifte van terreinen tot maximaal 20% onder de richtprijs vast te stellen ‘voor bedrijven die van belang worden geacht voor de haven en die zonder korting zich elders zullen vestigen’; In 1997 besluit het College op voorstel van directeur GHR tot verhoging van het zeehavengeld met 1,5% en tot verhoging van het budget voor incentives binnen de zeehavengelden met ƒ 3 mln.; In 1998 wordt het verzoek van directeur GHR tot budgetallocatie gehonoreerd: zodat hij personele en materiële uitgaven voor een bedrag van ƒ 14 mln. kan uitwisselen; De stelpost voor investeringen wordt in 1998 omhooggebracht naar ƒ 100 mln.

De keerzijde van de uitbreiding van de bevoegdheden wordt gevormd door de noodzaak tot borging van het publiek belang en bestuurlijke verantwoordelijkheden. Al in een vroeg stadium geven BSD en ADR signalen af dat afspraken met betrekking tot begrenzing concreet moeten worden gemaakt. Dit blijkt uit:

13

• • •

Het advies van de BSD bij rapport richtprijzen, namelijk dat ‘er afspraken moeten komen over de verantwoording in relatie tot het gevraagde mandaat (20% onder de vastgestelde richtprijs)’; Opmerkingen van directeur Financiën bij het jaarverslag 1995 van GHR inzake de noodzaak ‘afspraken te maken over de omvang van mandaten over investeringen’; De aanbeveling van de ADR bij het jaarverslag 1996 GHR om ‘of het mandaat in kwantitatieve zin aan te scherpen dan wel tot een nadere invulling van het begrip politiek gewicht te komen, teneinde het mandaat aan de directie GHR te verduidelijken’.

Zo besluit het college op 17 februari 1995 eveneens tot periodieke vertrouwelijke rapportage over de incentives vanuit de overweging dat ‘dit beleid het gevaar in zich draagt van gesjoemel, concurrentievervalsing en aantasting van het gelijkheidsbeginsel. Het is daarom noodzakelijk om in de nodige waarborgen te voorzien’. Tevens komt er – na herhaaldelijk aandringen van de BSD – een verplichting tot halfjaarrapportage waarin de geactualiseerde investeringsplanning is opgenomen. Dat de instrumenten voor toezicht en controle niet automatisch betekenen dat het bestuur in eerste instantie ook greep kan houden op het GHR, leidt in een aantal gevallen tot bijsturen. Voorbeelden hiervan zijn: •

•

•

Voorstellen van GHR om omvangrijke investeringen via de stelpost investeringen af te doen, waarbij in de staf wordt geconstateerd dat de hoogte van de kredietaanvraag een besluit van de raad rechtvaardigt; [Leidingentunnel Oude Maas (dec. 1996), Vlootplan en RSCMaasvlakte (aug. 2000)]; De onduidelijkheid in 1998 rondom het overschrijden van het begrote percentage inzake kortingen op zeehavengelden (omvang en aan wie) hetgeen leidt tot afspraken vergelijkbaar met het incentivesbeleid (periodieke rapportage en toestemming boven een bepaald plafond vooraf van de wethouder); Het feit dat wethouder HEZ in datzelfde jaar (1998) opmerkt dat ‘de incentives waar hij zijn goedkeuring aan moet hechten thans achteraf ter fiattering aan hem worden voorgelegd’. Het heeft zijn voorkeur deze vooraf te kunnen beoordelen, hetgeen ‘gelet op het niet overweldigend grote aantal mogelijk wordt geacht’. Afgesproken wordt dat incentives waaraan de wethouder zijn goedkeuring moet hechten in het vervolg vooraf ‘zonodig per fax’ aan hem worden voorgelegd. Deze afspraak is nooit nagekomen en zou volgens de in het kader van dit onderzoek geïnterviewde betrokkenen ook onwerkbaar zijn geweest.

Opmerkelijk is de discussie in juni 1998 in de staf wethouder waarin GHR een grotere vrijheid ten aanzien van de reductie zeehavengelden bepleit en stelt aan een beleidskader terzake geen behoefte te hebben. De BSD onthoudt hier echter zijn steun aan, omdat ‘GHR die ruimte ruimschoots heeft overschreden zonder voorafgaande bestuurlijke fiattering’. Een en ander leidt tot een nieuwe benadering van het GHR in de P&C-cyclus, onder andere op eerder advies van de BSD om te komen tot een aparte status voor het GHR binnen P&C. Discussies in staf Wethouder (Coördinatievergadering Haven, later Strategisch Beraad Haven, afgekort SBH) en in raadscommissies tonen aan dat men niet altijd gecharmeerd is van de dadendrang en de daarmee gepaard gaande ‘schoonheidsfoutjes’. Zo wordt in de commissie Financiën opgemerkt naar aanleiding van een kredietaanvraag - waarvan GHR eerder al had voorgesteld dit via de stelpost investeringen af te doen - dat de commissie ‘er in algemene zin op aan dringt dat de bestuurlijke besluitvorming rond projecten moet zijn afgerond, alvorens tot uitvoering wordt overgegaan’. In het onderhavige geval was de uitvoering reeds gestart. Dit leidt echter in deze periode niet tot het ‘kapittelen’ van GHR of diens directeur, noch

14

in de staf wethouder, noch door het college en noch door de raad. Dit valt in ieder geval niet uit de stukken te herleiden. Wel wordt een aantal keren uitdrukkelijk aandacht gevraagd voor het in acht blijven houden van de regels. Voorbeelden hiervan zijn een wethouder die aandacht vraagt voor rechtmatigheid van incentives, de BSD die hamert op begrotingsdiscipline en het feit dat ‘opwaartse aanpassing van begrotingsposten een bevoegdheid van de raad is’ en een andere wethouder die uitdrukkelijk stelt dat GHR geen mandaat heeft bij uitgifte van terrein tegen commerciële tarieven. Ultiem voorbeeld is een schijnbaar op zichzelf staande opmerking in het verslag SBH, namelijk ‘Ter kennisneming: akkoord. Het is uitdrukkelijk de bedoeling dat het GHR het gemeentelijk mandaat naleeft. Wanneer dat teveel detailkwesties oplevert, zal het mandaat eventueel kunnen worden gewijzigd’. Af en toe worden er duidelijke piketpaaltjes geslagen. Uit de beschreven gebeurtenissen komt naar voren en dit wordt bevestigd door de gesprekken die met verschillende betrokkenen zijn gevoerd, dat directeur GHR niet gediend is van vergaande of teveel bemoeienis. Voorbeelden die hierop wijzen zijn onder andere: •

•

•

•

Directeur GHR geeft aan dat de relatie met de ADR behoorlijk is opgeklaard (na een audit van de ADR op het Management Control System,waarbij de wethouder de ADR overigens nog verzoekt om het vertrouwen in dit systeem uit te spreken, omdat nu nog van te weinig commitment wordt blijk gegeven); Het bagatelliseren van het vasthouden aan functiescheiding in een bepaald geval. Directeur GHR schetst het naar zijns inziens ‘papieren’ dat wil zeggen puur formele karakter van het voorstel (namelijk GHR als vertegenwoordiger in de AVA van een aan GHR gelieerde participatie) terwijl in de gemeente gebruikelijk is vanuit het oogpunt van functiescheiding om die vertegenwoordiging door de BSD te laten vervullen. Directeur GHR geeft aan dat ‘materieel heeft een en ander niets om het lijf, hetgeen betekent dat het er niet toe doet wie de gemeente vertegenwoordigt. […] Op het moment dat zich wezenlijke onderwerpen voordoen, acht hij het opportuun een striktere scheiding van verantwoordelijkheden aan te brengen’. Desalniettemin blijft de BSD – gesteund door de wethouder – vasthouden aan dit principe; Het advies van directeur GHR bij de discussie in het college rondom de positionering GHR waarbij het ‘tak van dienst’ principe vooralsnog het uitgangspunt blijft en waarin hij aangeeft dat ‘de politieke realiteit op dit moment er toe leidt dat de aanbevelingen van de commissie De Vries niet (volledig) kunnen worden uitgewerkt’. In dat verband vraagt hij de bereidheid om terug te komen op het uitgangspunt ‘tak van dienst’ als blijkt dat deze onvoldoende ruimte biedt voor de realisering van de doelstellingen van GHR; De opmerking in een stafverslag dat het GHR wil dat de communicatie vanuit de toetsgroep met individuele medewerkers van het GHR voortaan via de directie verloopt.

In het licht van het bovenstaande moet ook de conclusie van de COR in 1997 dat ‘de bestuurlijke belangstelling voor de interne bedrijfsproblematiek van het GHR onder de maat is’ begrepen worden. Uit de interne verslagen rond die periode blijkt dat dit in de ogen van de BSD volstrekt onjuist is, hetgeen het college later in zijn officiële reactie op het COR-rapport bevestigt: ‘de door de COR getrokken conclusie over de omvang van bestuurlijke betrokkenheid bij de interne bedrijfsproblematiek wordt door ons absoluut niet gedeeld’.

15

3.6

Uitbreiding van de bevoegdheden (1999-2003)

De beschreven spanning leidt ertoe dat de vraag, of een andere positionering van het GHR gewenst is, ook formeel op de politieke agenda komt. Op 17 december 1996 besluit het college om samen met Coopers & Lybrand een onderzoek te doen uitvoeren naar de aanpassingen die zouden moeten worden aangebracht in het geheel van bestuurlijke aansturing en positionering van het GHR, organisatie GHR en de bedrijfsplandoelstellingen. De conclusie van marktpartijen en externe deskundigen, dat een verzelfstandiging tot naamloze vennootschap de meest geschikte vorm is voor een slagvaardig en bedrijfsmatig opererend GHR, wordt binnen de gemeente niet onderschreven. Er worden daarom in 1997 en 1998 verdere verkenningen uitgevoerd naar een opgerekt tak-van-dienst-model. Een toegevoegd perspectief is dat het GHR beleid ontwikkelt om de Tweede Maasvlakte aan te leggen, waarbij het Rijk nadrukkelijk als strategische partner in beeld komt. De commissie De Vries adviseert de minister van Verkeer en Waterstaat op 23 maart 1998 een Bestuurlijk Overleg Mainport Rotterdam in te stellen. Tevens spreekt de commissie uit dat het gewenst is dat ter wille van de verzakelijking van de bedrijfsvoering de gemeente Rotterdam de komende tijd de aangevangen gedachtevorming met betrekking tot de meest gewenste rechtsvorm van het GHR afrondt en implementeert, bij voorkeur in de vorm van een overheids-NV. Indien dat laatste nog niet wenselijk of mogelijk wordt geacht, zou in ieder geval een deel van de taken van het havenbedrijf in een NV moeten worden ondergebracht. De verkenningen resulteren op 28 september 1999 in een drieledig voorstel aan de raad: - een meerjarenafspraak bedrijfsvoering GHR met inbegrip van een voorstel voor een meerjarige vaste afdracht aan de algemene dienst en een verruiming van het mandaat van de algemeen directeur GHR (de ‘package-deal’). - de organisatorische inbedding van een aantal private activiteiten in een bij het GHR onder te brengen Mainport Holding Rotterdam NV (MHR); - de ontwikkeling van een strategische agenda voor het gemeentelijke mainportbeleid.

3.6.1. De ‘package-deal’ (1999) Bij de discussie rond de voorgenomen Meerjarenafspraak bedrijfsvoering, de package-deal, komt nadrukkelijk in de commissie HEZ de vraag naar voren ‘of een en ander wel controleerbaar blijft of dat het aan het oog van het college wordt onttrokken’. Het college zet vervolgens alle instrumenten voor preventief en repressief toezicht op een rij en stelt bovendien dat ‘de bevoegdheden in het mandaatbesluit alleen worden gemandateerd voorzover deze aangelegenheden naar hun aard en inhoud niet een zodanig gewicht hebben dat daarover door de Raad of het College hoort te worden beslist’. Bovendien zijn er met directeur GHR afspraken gemaakt over het rapporteren van alle in mandaat verrichte handelingen. In de staf maakt wethouder HEZ rond diezelfde tijd, februari 1999, de opmerking dat hij nog mist in de agendapost ‘het beeld dat wordt gewerkt aan een professionele

16

relatie tussen GHR en bestuur op basis van openheid en eerlijkheid en dat daarvan het mandaat is afgeleid’. De meerjarenafspraken bedrijfsvoering, die in september 1999 zijn goedgekeurd door de raad, worden nog eens samengevat in een brief van het college aan de directeur GHR van 21 januari 2000. Gesteld wordt dat de directeur GHR integraal verantwoordelijk is en blijft voor de bedrijfsvoering. De directeur GHR blijft rapporteren over in mandaat verrichte handelingen. De P&C toetsing van de jaarstukken richt zich met name op de hoofdlijnen van beleid (bedrijfsplan) en (financiële) ijkpunten, zoals de ontwikkeling van de algemene reserve en van personeelslasten en materiële lasten. Prestatie-indicatoren voor de sturing en beoordeling van de activiteiten van het GHR zullen verder worden uitgewerkt en onderdeel gaan vormen van de P&C-cyclus (vgl. ook P-12 programma). De commerciële bevoegdheden worden wezenlijk verruimd. Het mandaat om terreinen in huur of erfpacht uit te geven wordt verruimd van 5 naar 25 ha, tegen de bestuurlijk vastgestelde uitgiftevoorwaarden. De bevoegdheid om jaarlijkse reducties te verlenen in zeehavengeld wordt verruimd van maximaal 3% naar maximaal 5% van de inkomsten zeehavengeld. Het GHR kan blijven beschikken over middelen voor het voeren van stimuleringsbeleid (de zogenaamde ‘incentives’). In tegenstelling tot voorheen zullen investeringen tot vijftig miljoen gulden zoveel mogelijk in het jaarplan worden afgedaan. De wens van het GHR om zelf te kunnen lenen op de kapitaalmarkt wordt slechts voor een klein deel gehonoreerd: in door het college te bepalen uitzonderingsgevallen is projectfinanciering mogelijk. Ook krijgt de directeur GHR ruimere bevoegdheden om een eigen arbeidsvoorwaardenbeleid te voeren door middel van toekenning van koop- en behoudtoelagen, prestatietoeslagen en onkostenvergoedingen. De afdracht van het GHR aan het concern wordt voor de jaren 2000 tot en met 2003 vastgelegd op een bedrag van 66 miljoen gulden per jaar. Hierbij geldt een bandbreedte die afhankelijk is van de overslagresultaten en de opbouw van de algemene reserve. Ook de opbouw van de algemene reserve wordt genormeerd.

De afspraken gelden van 1 januari 2000 tot en met 1 januari 2004, met een voornemen tot evaluatie na twee jaar. Afgezien van enkele tussentijdse aanpassingen wat betreft de investeringsplafonds, reducties zeehavengeld en een tussentijdse indexatie van de vaste afdracht, blijft de package-deal tot de verzelfstandiging in stand. De verruiming van bevoegdheden die uit de package-deal voortvloeit wordt effectief met de wijziging van het Integraal mandaat- en volmachtbesluit 2000 (IMV 2000). Deze wijziging wordt door het college vastgesteld op 18 januari 2000 en later zo goed als ongewijzigd overgenomen in het Integraal mandaat- en volmachtbesluit 2001, (IMV 2001, Gemeenteblad 2001; nr. 103).

3.6.2. Mainport Holding Rotterdam NV (2000) In het verlengde van de package-deal wordt tevens besloten tot het oprichten van de MHR, waarbij in de oprichtingsfase wethouder HEZ nogmaals de ‘uiteindelijke bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de onder de tak van dienst functionerende NV’ benadrukt.

17

Tevens blijkt uit de interne discussiestukken ‘dat de gemeente aldus risico, met name bij de financiering, blijft lopen en geen directe zeggenschap meer heeft over de concrete projecten [die worden ondergebracht in de MHR] en dat dit een logische consequentie van de keuze uit het verleden is om het GHR binnen de tak van dienststructuur in het vertrouwde bestuurlijk model te houden, maar toch een instrument te geven om slagvaardiger op de zakelijke markt te kunnen opereren’. Het college merkt in een vergadering in maart 2000 daarover op dat zo lang het GHR een tak van dienst is, college en raad bestuurlijk verantwoordelijk zijn. Die verantwoordelijkheid moet formeel en feitelijk waargemaakt kunnen worden. De balans tussen slagkracht en bestuurlijke controle zal moeten gevonden worden in het mandaatbesluit – omdat het college zich er van bewust is dat door de getrapte verantwoordelijkheid het inzicht vertroebeld kan raken. De raad stemt op 25 mei 2000 definitief in met de oprichting van de MHR, die op 14 december 2000 daadwerkelijk wordt opgericht. Tegelijkertijd wordt besloten om de effectiviteit en vormgeving van MHR reeds eind 2002 te evalueren. Met deze NV heeft het GHR een instrument in handen om zijn rol als regisseur en faciliteerder van logistieke en industriële processen zowel in de Mainport Rotterdam als daarbuiten gestalte te geven. De statuten omschrijven de doelstelling van de NV als ‘het versterken van het havenindustriële complex in met name Rotterdam, het versterken van de achterlanden aanvoerverbindingen van met name Rotterdam, het verlenen van havenconsultancydiensten, zomede het deelnemen in, het op andere wijze een belang nemen in, het voeren van beheer over andere ondernemingen, van welke aard ook en voorts het financieren van derden en het op enigerlei wijze stellen van zekerheid of het zich verbinden voor verplichtingen van derden en tenslotte al hetgeen met het vorenstaande verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn. Tot het doel van de vennootschap behoort niet het verstrekken van geldleningen uitsluitend met het doel winst te maken op de rentemarge’. De verantwoordingslijn van MHR verloopt volgens dezelfde lijnen als de verantwoording van de tak van dienst. De functionele aansturing van MHR geschiedt doordat de directie van MHR jaarlijks aan de aandeelhouder (het GHR) een jaarplan voorlegt. Dit jaarplan operationaliseert de voor MHR relevante aangrijpingspunten uit het bedrijfsplan van GHR. Omdat het MHR-jaarplan als onderdeel wordt opgenomen in het GHR-jaarplan, blijft de bestuurlijke betrokkenheid bestaan via het GHRjaarplan. Aan de algemeen directeur GHR worden specifieke mandaat en volmachten toegekend aangaande MHR. De algemeen directeur GHR dient zich in het jaarverslag te verantwoorden over het gebruik van de gemandateerde (aandeelhouders-) bevoegdheden, voor zover niet anders is aangegeven. In de tabel hieronder is opgenomen welk orgaan tot welk besluit bevoegd was (bron: agendapost B&W, zoals besproken in besloten vergadering Cie. FIN 17/04/2000).

18

Soort besluit

Orgaan (in 2000)

Ingrijpende besluiten die controle over MHR raken, zoals uitgifte van aandelen, statutenwijziging, vergaande samenwerking met derden etc. Vaststelling jaarrekening MHR Vaststellen Bedrijfsplan MHR Vaststellen GHR-bedrijfsplan en GHR-jaarverslag Benoeming directeur MHR Aangaan en afstoten participaties onder ƒ 15 mln. (betreffen het gemeentelijk participatiedeel) Aangaan en afstoten participaties van ƒ 15 mln. – ƒ 50 mln. en benoeming commissarissen hierbij Aangaan en afstoten participaties boven de ƒ 50 mln. en benoeming commissarissen hierbij Uitoefenen van stemrecht in kleine (< ƒ15 mln.) participaties Uitoefenen van stemrecht in grote participaties (>ƒ 15 mln.) zoals ESM en ECT Verstrekken van leningen onder de ƒ 10 mln.

Raad

Verstrekken van leningen boven de ƒ 10 mln.

B&W, na advies Cie HEZ Idem Raad B&W op voordracht van GHR GHR, via kwartaalrapp. info aan Cie HEZ en via SBH aan weth. HEZ B&W, na advies Cie HEZ Raad GHR B&W na advies Cie HEZ GHR, via kwartaalrapp. info aan Cie HEZ en via SBH aan weth. HEZ B&W, na advies Cie HEZ

Hoewel garanties in deze tabel niet zijn vermeld, wordt deze bevoegdheid wel geregeld in de statuten van MHR en in het Mandaat- en volmachtbesluit MHR NV van 21 december 2001, dat met terugwerkende kracht op 1 januari 2001 in werking is getreden. Voor garantstellingen door MHR boven de 10 mln. gulden is een goedkeuring van het college vereist. Het aangaan en afstoten van participaties tot 15 mln. gulden en het verstrekken van leningen tot 10 mln. gulden dient directeur GHR te melden aan de wethouder en via de kwartaalrapportages aan de raadscommissies HEZ en FIN. Over het aangaan en afstoten participaties van 15 mln. tot 50 mln. gulden en het verstrekken van leningen boven 10 mln. gulden besluit het college na advies raadscommissies. Over het aangaan en afstoten van participaties boven 50 mln. gulden besluit de raad. Na de invoering van het duale stelsel komen de raadsbevoegdheden bij het college te liggen. De ruimere mandaten en bevoegdheden die directeur GHR met package-deal en MHR ter beschikking krijgt zijn voor de raad aanleiding om in de hierover gevoerde debatten expliciet nog het begrip politieke gevoeligheid aan de orde te stellen. Samengevat blijkt het door de een te worden uitgelegd als niet voor verrassingen komen te staan, voor de volgende is het sturen op hoofdlijnen, een ander maakt het afhankelijk van het moment of van de hoogte van het bedrag, of juist niet en er bestaat ook nog de opvatting dat eigenlijk alleen politici daar een oordeel over kunnen vellen. In een brief aan de directeur GHR van 12 oktober 2000 benadrukt het gemeentebestuur vervolgens dat ‘al die besluiten waarvan u redelijkerwijs kan vermoeden dat sprake is van politiek gevoelige onderwerpen, dan wel onderwerpen die door de gemeenteraad of ons college expliciet als politiek gevoelige onderwerpen zijn aangemerkt, onze voorafgaande goedkeuring nodig hebben’.

19

De boekwaarde van de in MHR ingebrachte deelnemingen bedraagt ultimo 2000 € 12,8 mln. en ultimo 2003 € 12,3 mln. Het aantal deelnemingen neemt toe van negen naar zeventien. Het bedrag aan uitstaande leningen stijgt in die periode van € 0,7 mln. naar € 17,9 mln.

3.6.3. Ruimte en verruiming in de praktijk (1999 – 2003) Ondanks de in de package-deal vastgelegde verruiming van de bevoegdheden en instrumenten om slagvaardig te kunnen opereren, lijken deze grenzen achteraf bezien nog te eng geformuleerd. Een staatje van de overschrijdingen in deze periode schetst het volgende beeld: Onderwerp Stelpost investeringen ƒ 100 mln./ 45,3 mln. € Reductie zeehavengelden (5%)

2000 174 mln.

2001 € 65 mln.

5,7

4,95

2002 € 42, 5*

2003 € 54, 5 mln.

6, 3 7, 3 collegeÆ 8% * rechtmatigheid gewaarborgd doordat in december nog aan de raad een aanvullend krediet wordt gevraagd. In het kader van het actieplan om de trend van afnemend marktaandeel in de containersector te keren, wordt de ruimte om reducties zeehavengeld te verlenen in september 2002 vergroot. In 2000 spelen ook de kwesties van de deelneming in een spoorterminal in Tsjechië (CSKD-Intrans) en de lening aan MD-helikopters. De ADR maakt bij de jaarrekening 1999 van GHR een opmerking over de rechtmatigheid, omdat deze besluiten niet ter goedkeuring aan raad zijn voorgelegd. De deelneming in CSKD- Intrans wordt ingebracht in de MHR. De bedoeling was dat de lening aan MD-helikopters eveneens zou worden ingebracht, maar daar is later op teruggekomen vanwege praktische redenen: afloop van de lening op 16 februari 2002. Een samenvatting van het verloop rondom de kwestie MD-helikopters is opgenomen in een aparte gevalstudie.

3.6.4. Functievermenging en eigenmachtig optreden De directeur GHR maakt in 2000 de naam van de nieuwe (eerste) directeur van de MHR voortijdig bekend op een moment dat aan het college daarover nog geen besluit is voorgelegd. Wethouder HEZ verzoekt met instemming van het college derhalve de BSD ‘op een rij te zetten of er meerdere voorbeelden zijn aan te geven en van zijn voornemen, als daar sprake van is, directeur GHR er schriftelijk op te wijzen dat hij en met hem het College het niet gewenst acht dat het GHR eigenmachtig optreedt op punten die eerst op de bestuurlijke tafel thuishoren c.q. daar eerst gemeld zouden moeten worden.’ Twee weken later is er een concept-brief opgesteld waarin wnd. wethouder HEZ zijn verbazing uit over de ‘soms magere aandacht van het GHR voor bestuurlijke procedures en competenties’. Tevens wordt directeur GHR geattendeerd op het feit ‘dat kwesties die buiten de onlangs verruimde handelingsvrijheid vallen en die wel vooraf aan een bestuurlijk oordeel dienen te worden onderworpen, tijdig en adequaat dienen te worden voorgelegd’. 20

De brief wordt – blijkens het dossier – niet verzonden. Met name de in de oprichtingsfase van MHR gemaakte kanttekeningen ten aanzien van de ‘vergruizing van verantwoordelijkheden’ door een opeenhoping van functies bij de directie van GHR, blijken later bewaarheid te worden. Opvallend in dit verband is de eerder gemaakte opmerking van directeur GHR dat ‘op het moment dat zich wezenlijke onderwerpen voordoen, hij het opportuun acht een striktere scheiding van verantwoordelijkheden aan te brengen’. Deze opmerking maakt hij in het kader van het vervullen van de aandeelhoudersrol in een andere participatie. In het geval van de MHR doet zich de vreemde constructie voor dat functie van directeur MHR en directeur GHR in één en dezelfde persoon worden verenigd, wanneer directeur GHR, die een mandaat heeft voor de uitoefening van enkele aandeelhoudersbevoegdheden in de MHR, in december 2001 klaarblijkelijk zichzelf benoemt als directeur MHR. Een vereist collegebesluit hiertoe is in de stukken niet aangetroffen en staat geen van de bevraagde betrokkenen ook bij. Binnen de BSD is men ook bezorgd over de ruimte die de MHR krijgt voor activiteiten zoals het verstrekken van geldleningen aan derden: deze activiteiten moeten niet het karakter krijgen van ‘near banking’, hetgeen ook later aan de statuten is toegevoegd. Bovendien spreekt uit de interne stukken de wens van het GHR om ‘pottenkijkers’ buiten de deur te houden; het voorstel van directeur GHR om een en ander ‘in overleg met B&W’ te regelen, wordt op advies van de BSD gewijzigd in ‘na goedkeuring door het College van B&W’’.

3.7

Het traject naar verzelfstandiging (1999 – 2004).

Ondanks de verruiming van de bevoegdheden van de directeur GHR in 1999/2000 blijft de positionering van het GHR op de agenda van de raad. Mede vanuit het belang van de voortgang in de voorbereiding van de aanleg van de Tweede Maasvlakte en ‘vanuit de traditie van dynamiek in de verruiming van de bestuurlijke en commerciële kaders waarbinnen het GHR kan functioneren’, besluit het college in december 2000 de voorgenomen evaluatiediscussie naar voren te halen. Op 22 november 2001 wordt het ambtelijke rapport ‘Hebben en Houden’ besproken in de raad. De raad stemt in met een voorstel om een NV-vorm voor het GHR verder uit te werken en te verkennen. Tevens besluit de raad om ook de mogelijkheden van een nog verder verruimde ‘tak van dienst XXL’ te laten verkennen. Deze verkenning wordt uitgevoerd door bureau Berenschot, dat tevens het functioneren van de Mainport Holding evalueert. Berenschot concludeert dat de MHR de ambitieuze missie en doelstellingen niet heeft waargemaakt en ook niet kan waarmaken. De MHR is in de praktijk een instrument in handen van het GHR en ‘wordt alleen gebruikt als kapstok voor de participaties en wordt verder alleen gebruikt wanneer het GHR daaraan behoefte heeft. Het ontbreekt aan voldoende capaciteit om de toezichthoudende rol op de participaties op een goede manier te kunnen vervullen.’ Berenschot signaleert het probleem van de functievermenging van de directeur GHR. Het gemeentebestuur geeft in de evaluatie aan dat men moet wennen aan het feit dat bij participaties onder de 15 mln. gulden er alleen achteraf geïnformeerd wordt. 21

In de verkenning naar de verdere verruiming van het tak-van-dienst-model constateert Berenschot dat de voor de haven noodzakelijke beslissingen en investeringen steeds meer de reikwijdte van de gemeente Rotterdam overstijgen. Het is binnen een tak-van-dienst-model niet mogelijk om het Rijk directe zeggenschap te geven binnen het GHR. Tegelijkertijd constateert Berenschot dat ‘het vigerende besturingsmodel niet spoort met de afspraak in de package-deal dat de planning-en-control toetsing van de gemeente zich met name richt op de hoofdpunten van beleid en financiële ijkpunten en een grote belasting voor het GHR vormt. Binnen een XXL-situatie zou het wel mogelijk zijn om directeur GHR mandaat te geven zelfstandig te opereren op de kapitaalmarkt, een hoger limietbedrag toe te kennen voor investeringen en een eigen prijs- en tarievenbeleid te laten voeren. De spanning tussen bedrijfsmatige waarden en ambtelijke waarden zal dan echter toenemen. Naarmate het GHR meer een hybride organisatie wordt, wordt het moeilijker de uiteindelijke politiek bestuurlijke verantwoordelijkheid adequaat in te vullen. Wanneer door het GHR genomen risico’s verkeerd uitpakken, kan dit zijn politieke terugslag krijgen op de gemeente.’ Ook gezien de waargenomen voorkeur van het Rijk voor verdergaande verzelfstandiging twijfelt Berenschot daarom aan de toekomstbestendigheid van een opgerekt tak-van-dienst-model. Mede op basis van deze evaluatie en een aantal andere verkenningen wordt in de nota ‘Ondernemende overheid of overheidsonderneming’ van oktober 2002 een voorstel gedaan voor verzelfstandiging van het GHR tot een overheids-NV. Wanneer de raad op 13 februari 2003 met het principebesluit instemt, is het traject naar de uiteindelijke verzelfstandiging op 1 januari 2004 definitief ingezet. Op 5 juni 2003 worden de concept statuten van de nieuwe NV besproken in de raad. Om de grip op het havenbedrijf gedeeltelijk nog te behouden neemt de meerderheid van de raad een motie aan waarin gevraagd wordt de functie van wethouder Haven voorlopig te combineren met die van president-commissaris van de RvC. Opvallend aan de periode voorafgaand aan de verzelfstandiging is de paradox van steeds grotere belangen tegenover steeds minder uit de stukken herleidbare informatie. Waren er in 1995 nog 8 grote dossiermappen nodig om alles wat in het stafoverleg aan de orde kwam te archiveren, dat wordt de jaren er na steeds minder, tot één mapje in 2003. Het betreft niet alleen de omvang van de informatie, maar ook de aard en inhoud. Blijkbaar wordt er minder besproken. Hieruit kan worden afgeleid dat de bestuursstijl in de loop der jaren is geëvolueerd: van gedetailleerde sturing naar een sturing op hoofdlijnen en strategische dossiers. De ambtelijke dossiers van de wethoudersstaf Tweede Maasvlakte en het stuurgroepoverleg Verzelfstandiging havenbedrijf zijn in het kader van dit onderzoek niet bestudeerd. Het ligt in de lijn der verwachting dat veel energie zich in de latere jaren hierop heeft geconcentreerd en minder op de reguliere bedrijfsvoering. Tegelijkertijd geven de betrokkenen in de in het kader van dit onderzoek afgenomen interviews aan dat de informele contacten in deze periode goed, open en intensief zijn. De bestudeerde schriftelijke documenten laten geen conclusie toe over de vraag of de spanning tussen de invulling van de bevoegdheden en de ruimte van de kaders zich nog in dezelfde mate voordoet als voorheen.

22

3.8

Conclusie formeel kader en werking

In de onderzochte periode is een spanning waar te nemen tussen de bevoegdheden die door directeur GHR worden gevraagd om commercieel slagvaardig op te kunnen treden enerzijds en de kaders van het gemeentelijke tak-van-dienst-model anderzijds. De bevoegdheden zijn in de loop van de tijd aan sterke uitbreiding onderhevig. Waarneembaar is dat soms op een toekomstige uitbreiding van bevoegdheden lijkt te worden geanticipeerd. Dit uit zich in overschrijdingen van het mandaat door zonder toestemming vooraf van college of raad bepaalde commerciële beslissingen te nemen. Wanneer bepaalde overschrijdingen zich vaak genoeg voordoen, neigt het bestuur er steeds toe te concluderen dat de mandaten dienen te worden verruimd. Dit gebeurt dan ook regelmatig. De ontwikkeling richting verzelfstandiging begint tegelijkertijd steeds sneller te verlopen omdat ook de discrepantie tussen het op het internationale zakenleven georiënteerde havenbedrijf en het model van de gemeentelijke dienst bij elke verruiming steeds sterker wordt gevoeld. De raad is intensief in deze discussie betrokken. Het is hierbij opvallend dat het niet mogen verstrekken van garanties geen onderwerp is in deze bevoegdhedendiscussie en dat het in dit opzicht zeer strikte mandaat klaarblijkelijk ook nooit door het GHR is ervaren als hinderpaal om als mainportmanager een stimulerende rol te spelen in de ontwikkeling van het havenindustriële complex. Gezien de regelmatig terugkerende kritiek op eigenmachtig handelen van de directeur GHR kan worden vastgesteld dat de directeur GHR de consequenties van politieke gevoeligheid van onderwerpen vaak anders percipieert dan zijn wethouder of de raad dat doen. In de ogen van directeur GHR lenen met name de private activiteiten van het havenbedrijf zich niet voor publieke sturing en verantwoording. Dit geldt in de eerste plaats voor de activiteiten die worden ondergebracht in de MHR. Dit geldt in sterkere mate nog voor dossiers die de RDM betreffen, zoals blijkt uit de in het kader van dit onderzoek verrichte gevalsstudies (zie hoofdstuk 4). Daadkrachtig optreden van de directeur GHR wordt geapprecieerd door college en raad. Formele overtredingen van regels en grenzen worden niet hoog opgenomen. Er volgt meestal accordering en in elk geval geen formele terechtwijzing. Bij het hoofd van dienst kan een steeds sterkere bevestiging ontstaan van het beeld dat hij de ruimte heeft om in het belang van de haven de regels naar eigen inzicht toe te passen. Wanneer het beeld van zijn eigen gang kunnen gaan zich in zijn omgeving breed heeft gevestigd, zal ook deze omgeving steeds minder geneigd zijn om tot correctie over te gaan. Waar het gaat om ‘checks & balances’ in het systeem zelf, kan in het algemeen worden geconcludeerd dat er meer dan voldoende waarborgen zijn ingebouwd om te kunnen komen tot adequate sturing, toezicht, controle en verantwoording. Er zijn afspraken gemaakt over preventief en repressief toezicht, bijvoorbeeld in de vorm van kwartaal- en halfjaarrapportages over de gewone bedrijfsvoering, maar ook over investeringen, incentives etc. en over de wijze waarop GHR dient te rapporteren over de zijn mandaat verrichte handelingen en besluiten. Echter, het evenwicht hierin is (nog) niet in alle gevallen gevonden, omdat ook de vraag kan worden gesteld wat de toegevoegde waarde van alle opeenvolgende schakels in de verantwoordingsketen 23

is. Leveren alle data ook de relevante stuur- en beheersingsinformatie op? Bovendien kan dit leiden tot een vorm van schijnzekerheid; immers als het eerste signaal de relevante informatie oplevert, dan is herhaling niet nodig, maar als het eerste signaal niet de relevante informatie oplevert, dan wordt het daarna ook meestal niet meer opgepakt. De veelheid kan eveneens leiden tot een ‘door de bomen het bos niet meer zien’.

24

Hoofdstuk 4

(bestuurlijke) besluitvorming in de praktijk: 3 gevalsstudies

Naast onderzoek op hoofdlijnen naar de relatie tussen het bestuur en GHR en de rol die de BSD daarin vervult, is voor drie onderwerpen concreet nagegaan op welke wijze het proces van besluitvorming zich heeft voltrokken. De drie onderwerpen zijn geselecteerd op basis van het raadsdebat en de vragen die de raad heeft gesteld. Het betreft de aankoop van het Baris-terrein, de lening aan MD-helikopters en de lening ten behoeve van de SS Rotterdam. Hieronder volgt voor elk van deze drie een samenvatting.

4.1

Baris-terrein

Tijdens de rondvraag in een collegevergadering op 15 juli 1994 brengt wethouder Haven een conceptovereenkomst ter tafel tussen het Ministerie EZ en het GHR over de aankoop van RDM-gronden. Eerder is een soortgelijke transactie afgeketst op bodemsaneringsproblemen, die nu opgelost lijken te kunnen worden. Het college stelt vast, dat het in de rede ligt om een positieve grondhouding ten aanzien van de voorliggende overeenkomst uit te stralen. In een later stadium zal er definitieve besluitvorming in college, commissies en raad dienen plaats te vinden. Het besluit laat echter op zich wachten. In de volgende maanden wordt er tussen diverse partijen intensief overlegd om te komen tot een levensvatbaar ‘RDM nieuwe stijl’, waarmee 550 arbeidsplaatsen zijn gemoeid. Betrokken zijn de ministeries van EZ, Financiën, VROM en Defensie, de dienst der Domeinen, RDM, het Begemannconcern en als Rotterdamse diensten het GHR en Gemeentewerken. Op 27 februari 1995 meldt directeur SEZ in het college dat in de nacht van zondag op maandag overeenstemming is bereikt tussen partijen betrokken bij het reddingsplan RDM. In verband met een voor RDM cruciale order voor de onderzeeboot Zeeleeuw dient er de dag daarop vóór 12.00 uur een collegebesluit te zijn. Het Rijk is slechts bereid om de order inzake de revisie aan RDM te verlenen indien er sprake is van een continuïteitsperspectief. De verkoop van het terrein dat RDM in eigendom heeft, is hiervoor een noodzakelijke voorwaarde. Hoewel een ‘sale & lease back’ constructie is overwogen waarbij de gemeente zelf het terrein aankoopt, heeft zich inmiddels een particulier aangediend als gegadigde (Baris), mits hem door de gemeente vrijwaring wordt verleend voor de verplichting tot bodemsanering. Het college gaat hiermee akkoord en sluit een overeenkomst waarbij het een deel van eventuele saneringsverplichtingen op zich neemt. Stafafdeling Juridische Zaken merkt in een advies op dat de bevoegdheid inzake het sluiten van obligatoire overeenkomsten door het college slechts mag worden uitgeoefend voorzover er blijkens de door de raad vastgestelde begroting financiële middelen ter beschikking staan. Aangezien dit in de begroting van het GHR het geval is, wordt de raad ook niet meer over dit besluit van 1995 geïnformeerd.

25

In 1999 besluit de marinetop om het onderhoud van onderzeeërs, dat op dat moment door de RDM wordt verricht, onder te brengen bij de Rijkswerf in Den Helder. In oktober 2001 wordt door het GHR een agendapost ingediend om het Baris-terrein aan te kopen met het oog op mogelijke stedenbouwkundige ontwikkelingen op de middellange en lange termijn. Het GHR geeft aan dat de huuropbrengsten van Baristerrein en Heijsehaven, zo’n 12 mln. gulden op jaarbasis, voldoende zijn om de rentelasten van de aankoop te dragen. Uit een mail in het eigen dossier van het GHR uit deze periode blijkt overigens dat dit niet correct is. Circa 70% van de huuropbrengsten is afkomstig van RDM-bedrijven. Gezien de onduidelijkheden rond de stedenbouwkundige ontwikkelingsmogelijkheden en de hoge vraagprijs wordt de post door het college van de agenda afgevoerd. Er worden nadere adviezen ingewonnen. Directeur GHR geeft hierbij aan dat dit het laatste grote particuliere grondbezit in de haven is en strategisch is gelegen. Het is de komende 8 tot 10 jaar exploiteerbaar en het hoge aankoopbedrag is te rechtvaardigen omwille van strategische mogelijkheden, die echter geen betrekking hebben op havendoeleinden. Voor directeur GHR maakt het daarom niet uit of de koop doorgaat of niet. Wel kunnen andere kopers zich aandienen. De wethouders RO en HEZ raken overtuigd van de strategische voordelen op lange termijn. De hoge aankoopprijs wordt gemitigeerd door een projectfinanciering, waartoe de package-deal de ruimte biedt. Zonder dat zich wezenlijk nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan, gaat het college op 5 februari 2002 akkoord met de aankoop tegen een bedrag (€ 84,6) dat viermaal hoger is dan waarvoor de gemeente het zeven jaar eerder had kunnen kopen. Opvallend is dat in de agendapost elke verwijzing naar het reddingsplan RDM uit 1995 ontbreekt. Achtereenvolgens gaan de raadscommissies ROG en HEZ met de nodige kanttekeningen akkoord en uiteindelijk op 28 februari 2002 ook de raad. De RDM-bedrijven blijken vervolgens slechte betalers. De huurachterstanden lopen op tot € 2,1 mln. eind 2003. Dit feit komt echter pas aan het licht naar aanleiding van vragen van de COR over de jaarrekening 2003, collegebrief 1 juni 2004. Dit bedrag is nog enigszins geflatteerd omdat in december 2003 een bedrag van € 2 mln. is verrekend met waarde van uit RDM verkregen activa.

4.2

MD-helikopters

Informatievoorziening rond de lening aan MD-helikopters De eerste concrete vermelding van de lening aan MD-helikopters in openbare stukken is op 9 mei 2000 in het ADR-rapport over het jaarverslag 1999 van GHR. Naast het feit dat de ADR een opmerking maakt over de onrechtmatigheid omdat het besluit niet ter goedkeuring aan de raad is voorgelegd, vraagt de ADR ook aandacht voor nadere uitwerking van de voorwaarden (hypothecaire zekerheid) en de overeenkomst zelf. Er is op dat moment alleen een briefovereenkomst. De eerste aanwijzing in de BSD-dossiers die wijst op een lening aan MD-helikopters is een vermelding op de replijst van het SBH op 18 maart 1999. De cryptische omschrijving ‘ag.post helikopterbouw’ kan later gerelateerd worden aan de lening als in mei 2000 wethouder HEZ aangeeft op korte termijn een gesprek te willen hebben met directeur ADR, wethouder FIN en directeur SEZ over hoe het best om te gaan

26

met de bevindingen van de ADR inzake rechtmatigheid. Ook dan wordt de lening aan MD-helikopters nog niet met naam en toenaam genoemd. De eerste vermelding in de dossiers van het GHR inzake de lening is een faxbericht van 11 februari 1999 van de heer Van den Nieuwenhuyzen waarin gesproken wordt van de overeenstemming die bereikt is tussen GHR en RDM over deelname door GHR in de overname van MD-helikopters. In eerste instantie in de vorm van een lening van 5 mln. USD met een looptijd van 3 jaar. De bedoeling is om een productielijn voor MD-helikopters in Rotterdam op te zetten. Het proces rondom de lening aan MD-helikopters Uit de dossiers van het GHR komt naar voren het proces rondom de lening, zoals het daadwerkelijk formaliseren van de overeenkomst, het achterwege blijven van aflossingen (lening en rentenota’s) en het niet nakomen van afspraken door de heer Van den Nieuwenhuyzen, op zijn minst veel geduld vraagt van de medewerkers van het GHR. In korte bewoordingen wordt hieronder dit proces weergegeven. Op 15 februari 1999 bevestigt GHR de bereidheid om op basis van dan voorhanden zijnde informatie, zoals een positieve instelling van EZ-zijde, het bedrag te lenen. Naast een aantal voorwaarden is de volgende clausule opgenomen: ‘indien geen overeenstemming wordt bereikt met betrekking tot de definitieve tekst van de lening, de conversie of geen adequate zekerheid kan worden gesteld, is de lening binnen 60 dagen terug te betalen’. Dit wordt per kerende fax bevestigd zodat er overeenstemming is. In september 1999 komt er een aangepast concept van RDM, waar in oktober het GHR op aangeeft niet akkoord te kunnen gaan met de formulering van bepaalde voorwaarden. Tevens wordt op de clausule daterend van 15 februari (‘binnen 60 dagen’) gewezen. GHR is overigens niet de enige die moeilijk contact krijgt met de heer Van den Nieuwenhuyzen. Uit een rapport van Dun & Bradstreet uit die periode blijkt dat zij al vanaf mei 1999, zonder succes overigens, proberen contact te krijgen met het management van MD-helikopters. Als begin 2000 binnen GHR gemeld wordt dat de bedrijven gerelateerd aan de RDMgroep de financiële verplichtingen nog niet zijn nagekomen, stuurt het GHR 11 februari 2000 een fax aan de heer Van den Nieuwenhuyzen waarin geconstateerd wordt dat er geen overeenstemming is bereikt over de voorwaarden van de lening – onder verwijzing naar de clausule ‘binnen 60 dagen terug betalen’. Hoewel er nog diverse fax-wisselingen volgen, duurt het tot 23 april 2001 voor er een getekende overeenkomst tussen de heer Van den Nieuwenhuyzen en de heer Scholten is. Op 21 maart 2002 verzoekt de heer Van den Nieuwenhuyzen de heer Scholten om toestemming de lening (van 5 mln. USD) per 30 juni 2002 voor de helft af te lossen en voor de helft voor een nieuwe periode van 3 jaar te continueren ten behoeve van andere helikopteractiviteiten. Het besluit om de productielijn voor MD-helikopters in Rotterdam op te zetten is nog niet aan de orde. RDM bevestigt op 30 december dat de lening per 31 december 2002 geheel wordt afgelost en tegelijkertijd de nieuwe lening voor de helft van het oorspronkelijk bedrag voor een looptijd van 3 jaar wordt opgenomen.

27

Ook deze afspraak - aflossen lening en betaling resterend saldo - wordt niet nagekomen. Inmiddels zijn de huurachterstanden op de RDM terreinen zo hoog opgelopen dat in februari 2003 na overleg met de vastgoedbeheerder Baris voorgesteld wordt een ingebrekestelling gevolgd door een incassoprocedure te starten. Dit wordt op het laatste moment stopgezet als dit de heer Scholten ter ore komt. In juni 2003 lijkt echter het geduld bij medewerkers van GHR echt op te zijn, zodat aan de heer Scholten wordt gevraagd om de incassoprocedure voor het innen van de huurachterstand (€ 4,8 mln.) te mogen starten. Op 19 juni 2003 wordt de lening afgelost en € 5 mln. op de bankrekening van GHR gestort. De heer Scholten stuurt de heer Van den Nieuwenhuyzen vervolgens in juli een brief waarin onder andere wordt gesteld dat ‘de mogelijkheid van het verstrekken van een nieuwe lening is besproken. Omdat op bestuurlijk niveau hiervoor geen draagvlak is verkregen, vervalt deze mogelijkheid’. Bestuurlijke besluitvorming rond de lening aan MD-helikopters In het Rotterdams Dagblad verschijnt op 2 februari 1999 een artikel over de kans op een helikopterfabriek op de Maasvlakte die over twee jaar geopend zou kunnen worden en werk biedt aan ruim 200 mensen. Wethouder HEZ bevestigt in dat artikel dat hij met hoofddirecteur Scholten van het GHR met Boeing in Arizona heeft gesproken en dat de eigenaar van de RMD-groep, de heer Van den Nieuwenhuyzen bij dat verkennend overleg aanwezig was. Uit de dossiers van GHR en de verslagen SBH blijkt dat de termijn voor het indienen van de agendapost steeds weer vooruit wordt geschoven, omdat agendering van deze lening afhankelijk is geworden van de mate waarin de heer Van den Nieuwenhuyzen zijn afspraken nakomt. Hoewel de wethouder die vragen stelt over deze lening, gerustgesteld wordt (e.e.a. is in de overeenkomst van februari ’99 goed vastgelegd en de lening is met toestemming van wethouder HEZ verstrekt) gaat er op 31 maart 2000 toch een fax van GHR richting Van den Nieuwenhuyzen, waarin gerefereerd wordt aan de gemaakte afspraken. Tevens wordt opgemerkt dat het betreurd wordt dat acties van zijn kant tot dan toe achterwege zijn gebleven, hetgeen ‘ons (GHR) slecht gelegen komt, nu binnen de gemeente vragen worden gesteld over de uitvoering van de afspraken inzake de vestiging van een assemblagefabriek voor helikopters in de gemeente Rotterdam’. Eind mei 2000 vraagt wethouder HEZ naar aanleiding van de opmerkingen in het ADR-rapport ‘hoe er het best mee om te gaan’. Directeur GHR opteert dan in de staf voor het onderbrengen van de lening in de in oprichting zijnde MHR. Hoewel wethouder HEZ eerder opteert voor afdoening via de raad, brengt Scholten in juli nog een andere optie in: het GHR draagt zorg voor het aflossen van de lening voor het eind van het jaar. Op 29 augustus 2000 wordt in een agendapost voorgesteld om de lening aan MD-helikopters in te brengen in de MHR, hoewel de BSD kort daarvoor in een memo aan wethouder HEZ adviseert dit niet te doen, vanwege het karakter van ‘near banking’. Hoewel het daarna een zaak is geworden van de MHR komt de lening – na herhaalde opmerkingen van de ADR en zorgen en adviezen uitgesproken door de COR inzake het afwikkelen van de lening – weer terug in het SBH, waarin wethouder HEZ op 18 april 2002 aangeeft dat de lening moet worden afgelost. Bijzonder in dit

28

verband is dat het verslag van datzelfde SBH slechts vermeldt dat wethouder HEZ vraagt of de ADR nog kritische opmerkingen heeft gemaakt naar aanleiding van het jaarverslag 2001 GHR. Scholten geeft aan dat alleen opmerkingen over de inkoopprocedure zijn gemaakt, hetgeen zijn aandacht heeft. Echter, in het ADR rapport worden wederom opmerkingen gemaakt over het ontbreken van een leningovereenkomst, openstaande rentenota’s en het feit dat de lening nog niet is afgelost. In het daaropvolgend SBH 16 mei 2002 vraagt wethouder HEWM naar aanleiding van de jaarrekening 2001 GHR ‘hoe het zit met de aflossing van de lening aan MDhelikopters? GHR antwoordt dat de inzet van GHR is dat het hele bedrag wordt terugbetaald en dat een brief hierover binnen twee weken aan betrokken ondernemer wordt verzonden.’ Uit de interne stukken van GHR blijkt dat de heer Van den Nieuwenhuyzen op 22 januari 2003 er op attent is gemaakt dat het GHR negatieve publiciteit verwacht als gevolg van het voornemen van de COR om werk te maken van het niet aflossen van de lening MD-helikopters. De heer Scholten doet op 6 juni 2003 desgevraagd in een brief aan de voorzitter van de COR, gedetailleerd verslag van de inspanningen om te komen tot afwikkeling van de lening aan MD-helikopters. Het overzicht is een paginalange opsomming van aanmaningen, correspondentie etc., hetgeen slechts een greep is uit het dossier. Scholten sluit de brief met ‘uit de vele telefonische contacten gedurende de afgelopen anderhalf jaar blijkt dat RDM doende is (geweest) met verkoop van deelnemingen en het arrangeren van nieuwe kredietfaciliteiten bij minimaal drie bij ons bekende financiële instellingen waaruit betaling van de verschuldigde rente en aflossing van de restant hoofdsom zou moeten plaatsvinden. Tot op heden toe is RDM daarin onvoldoende succesvol gebleken.’ Het laatste staartje – als de lening op 19 juni 2003 inderdaad is afgelost en Scholten aan Van den Nieuwenhuyzen meldt dat bestuurlijk draagvlak voor een nieuwe lening ontbreekt - komt aan de orde in het SBH van 26 juni wanneer blijkt dat de Commissie EHM vragen heeft gesteld met betrekking tot de financiering van de SS Rotterdam. GHR meldt dan dat met betrekking tot de aflossing van de hoofdsom van de lening op MD-helikopters door Van den Nieuwenhuyzen de politieke angel uit de kwestie is gehaald. Het antwoord op de vraag waarom opnieuw met RDM in zee wordt gegaan is simpel. RDM beschikt over veel expertise met betrekking tot inrichting en onderhoud van het schip.

4.3

SS Rotterdam

Mandaat tot aankoop Tijdens een overleg op 16 januari 1997 met enkele wethouders en vertegenwoordigers van OBR en BSD geeft directeur GHR aan dat naar zijn mening een bod moet worden gedaan op het cruiseschip SS Rotterdam. De SS Rotterdam is een tussen 1956 en 1959 bij de RDM-werf voor de Holland Amerika Lijn gebouwd schip met een lengte van 228 meter. Aan de directeur GHR wordt mandaat gegeven om met de rederij te onderhandelen met een richtprijs van 15 tot 25 mln. USD. Op 31 januari 1997 bereikt hij in principe overeenstemming over de aankoop van het schip.

29

Op 14 februari 1997 wordt het college in een agendapost, met een positief advies van GHR en OBR, gevraagd om in te stemmen met de aanschaf van de SS Rotterdam voor een bedrag van 37 mln. gulden. Gelet op de plotsklaps optredende noodzaak tot besluitvorming is er geen integraal BSD-advies. Directeur FIN wijst wel onder de kop ‘Haastige spoed is zelden goed’ op het gevaar dat de financiële risico’s groter zijn dan in de agendapost verwoord. Kredietvoorstel gemeenteraad Op 25 februari 1997 besluit het college om op 13 maart 1997 een kredietvoorstel voor de aankoop van het schip aan de raad voor te leggen. Een gezamenlijke commissievergadering adviseert positief, maar stelt nog wel een groot aantal vragen. De vragen worden beantwoord in een agendapost die op 4 maart 1997 vanwege de haast buiten het reguliere circuit om in procedure wordt gebracht. Dit houdt tevens in dat aanvullende adviezen van de BSD separaat voor de vergadering aangereikt zullen worden. Het college gaat akkoord met het voorstel om de raad een besluit te laten nemen om nog geen krediet te verlenen voor het totale aankoopbedrag, maar slechts voor de garantstelling voor aankoop en een haalbaarheidsonderzoek. Op 7 maart 1997 bericht het college aan de raad van de aanwezigheid van asbest op de hoogte te zijn, waarvan de verwijderingskosten worden geraamd op ƒ 24 mln. Op 13 maart 1997 constateert het college in een brief aan de raad dat het voorstel tot grote discussies heeft geleid in de raadscommissies, maar ook daarbuiten, en wordt het voorstel van de raadsagenda afgevoerd. De rederij is bereid om uitstel te verlenen voor de aankoopbeslissing en het college geeft de Nationale Investering Bank (NIB) opdracht een haalbaarheidsstudie te verrichten. Op 14 mei 1997 wordt een locatiestudie van een werkgroep uit OBR/dS+V/GHR opgeleverd waarin diverse locaties worden vergeleken. Op 23 mei 1997 brengt de NIB advies uit onder de titel ‘SS Rotterdam terug in de Stad!’ Advies NIB Op grond van de bevindingen van het onderzoek adviseert de NIB de gemeente slechts tot aankoop van het schip over te gaan, indien zij bereid en in staat is de onrendabele top voor haar rekening te nemen, dan wel hiervoor subsidies weet te verkrijgen. De onrendabele top varieert tussen de ƒ 136 (complete verbouwing) en ƒ 50 mln. (landmark). Bij brief van 26 mei 1997 bericht het college de leden van de gemeenteraad tot geen andere conclusie te kunnen komen dat het haalbaarheidsonderzoek aantoont dat het project SS Rotterdam de mogelijkheden te boven gaat en dat de Holland Amerika Lijn heeft gemeld geen verdere risico’s te willen lopen en het schip aan een andere geïnteresseerde te zullen verkopen. Openhouden of afhouden Op 2 juli 1997 beraadslaagt de commissie Werkgelegenheid Economische en Sociale Zaken over de evaluatie van de niet-aankoop van de SS Rotterdam. De leden uiten zich kritisch over het besluitvormingsproces rond de aankoop. Gepleit wordt voor het open houden van de mogelijkheid dat marktpartijen in Rotterdam alsnog het schip wensen te gaan exploiteren. Het blijft een paar jaar lang stil, maar in de staf EZ-RO komt op 20 november 2000 ter sprake dat het schip binnenkort opnieuw zal worden geveild. Een cruisemaatschappij meldt zich in april 2001 bij de gemeente met een verzoek tot

30

participatie in het schip, maar dit verzoek wordt afgewezen. Een paar maanden vraagt de inmiddels opgerichte Stichting Behoud Stoomschip Rotterdam om een gesprek over de mogelijkheden het schip voor Rotterdam te behouden. Schriftelijke vragen Op 15 mei 2002 komen schriftelijke vragen uit de raad of het college bereid is de SS Rotterdam aan te kopen waarbij wordt gerefereerd aan de eerdere plannen tot aankoop, waarbij wordt gemeld dat de marktwaarde intussen tot 6 mln. USD is gedaald en alle asbest aan boord inmiddels is geneutraliseerd. Op 11 juni 2002 wordt in de rondvraag van het college gemeld dat wethouder Haven op voorspraak van de burgemeester een beknopt onderzoek zal laten doen naar de (on)mogelijkheid om - aanhakend bij particulier initiatief - een nieuwe bestemming voor SS Rotterdam op Rotterdams grondgebied te faciliteren en over de uitkomst daarvan op korte termijn te berichten. Het college stelt op 28 juni 2002 de beantwoording van de vragen vast, waarbij wordt aangegeven dat het college op grond van eerdere besluitvorming geen reden ziet tot aankoop van het inmiddels tot SS Rembrandt omgedoopte schip, of het financieel participeren in een particuliere aankoop. Op 9 juli 2002 worden opnieuw schriftelijke vragen gesteld. Tijdens een collegevergadering zegt wethouder Haven op 9 juli 2002 toe de vragen in de raadsvergadering van 11 juli 2002 te beantwoorden en daarbij een aantal recente particuliere initiatieven te zullen betrekken. In een notitie van de BSD van 10 juli 2002 aan wethouder Haven wordt onder meer aangegeven dat het stoomschip geen 6,5 maar 25 mln. USD kost en het asbestprobleem nog steeds niet is opgelost. Op 12 juli 2002 neemt het college kennis van de melding van wethouder Haven dat hij in week 29 met twee partijen overleg voert over de SS Rotterdam. De vraag is dan aan de orde of het schip wellicht in Rotterdam een tijdelijke of definitieve ligplaats kan worden aangeboden. In dat kader onderstreept wethouder Fysieke Infrastructuur dat een ligplaats moet worden gevonden in gebied onder jurisdictie van GHR; betrokkenheid van dS+V wil hij vermijden, opdat die dienst niet belast wordt met inpassingproblemen. Desgevraagd zegt wethouder Haven toe dat een eventueel uitvoeringsvoorstel eerst in het college aan de orde gesteld zal worden, alvorens verder te praten met de initiatiefnemers. In dit stadium zal geen enkele toezegging worden gedaan. Particulier initiatief Op 13 september 2002 vindt een bespreking plaats met de particuliere initiatiefnemers, wethouder, GHR en de BSD. De initiatiefnemers willen de SS Rotterdam naar Rotterdam halen om het schip te exploiteren. De door de initiatiefnemers gewenste rol van de gemeente ligt meer in de voorwaardenscheppende rol. Op 1 oktober 2002 ligt in het college een agendapost voor waarin het college wordt gevraagd om positief te besluiten om een ambtelijke projectgroep te formeren om het initiatief SS Rotterdam te onderzoeken en een bedrag van € 100.000,- beschikbaar te stellen ten behoeve van het reeds verrichte en nog te verrichten onderzoek. Het college neemt kennis van de nadere toelichting door wethouder Haven, die benadrukt dat solide particuliere partijen het project trekken. Ze nemen alle benodigde werkzaamheden binnen het schip tot en met de huid voor hun rekening, terwijl de gemeente is gevraagd om benodigde walfaciliteiten, dus zaken vanaf de huid van het schip, te verzorgen. Een task force

31

onder leiding van directeur SEZ beziet thans de mogelijkheden tot gemeentelijke participatie in dit project. Op december 2002 ligt een post in het college met een tussenstand. Tijdens de rondvraag op 11 maart 2003 neemt het college kennis van de melding door wethouder Haven dat hij inmiddels in gesprek is met een maatschappij die het plan heeft voorgelegd dat Rotterdam zelf dit schip verwerft. Eerst vindt nog een goede technische inspectie plaats. Blijken er geen beletselen te zijn, dan zou het GHR het schip kunnen kopen en in het RDM-dok leggen, waarna het over 4 à 5 jaar op een definitieve locatie kan worden afgemeerd. Het college besluit het voorstel af te wachten. Onder verwijzing naar een bespreking op 1 april 2003 geeft een bank op 8 april 2003 aan dat een combinatie bereid is een alternatief uit te werken met de gemeente, GHR en de heer Van den Nieuwenhuyzen. Nieuw mandaat directeur GHR tot aankoop SS Rotterdam Tijdens de rondvraag neemt het college op 4 april 2003 kennis van de melding door wethouder Haven dat hij op 3 april zijn vakcommissie vertrouwelijk heeft geïnformeerd over de jongste ontwikkelingen rond de SS Rotterdam, waarover hij nog een brief zal ontvangen van staatssecretaris OCW. De commissie oordeelde positief. In principe is afgesproken het schip tegen sloopprijs te kopen en naar Rotterdam te halen. Dan is er een jaar de tijd om nader te bepalen wat er mee gebeurt: het schip slopen, het oorspronkelijke plan uitvoeren, of ’een Toekan er op’. Wethouder Haven vraagt het college om een mandaat om directeur GHR het schip te laten kopen. Het plan van de bank moet nog nader worden uitgewerkt en ook de RDM moet nog een goede raming maken. De aankoopkosten worden nu op € 5 à € 6 mln. geraamd. Het college oordeelt dat deze voorgestelde aankoop wellicht besluitvorming in de raad vergt; dit dient te worden uitgezocht evenals de vraag of de aankoop past binnen het mandaat van directeur GHR. Overigens spreekt de burgemeester zijn verbazing erover uit dat de gemeente aanvankelijk is gevraagd een vooral faciliterende rol te spelen en dat, nu alle externe partijen lijken af te haken, de gemeente de aankoop voor haar rekening dient te nemen. Wethouder Haven licht nader toe dat bij aankoop door derden in ieder geval voor het volle bedrag een gemeentegarantie dient te worden afgegeven. Op 8 april 2003 wordt het college gevraagd te beslissen wethouder Haven te mandateren via directeur GHR de SS Rotterdam aan te kopen voor maximaal € 6 mln. en de aankoop pas plaats te doen vinden wanneer het Rijk, specifiek staatssecretaris OCW, een schriftelijke verklaring heeft afgegeven dat de SS Rotterdam uiterlijk in 2008 de monumentenstatus krijgt. Directeur SEZ meldt in zijn advies bij de agendapost dat er geen tijd is geweest voor integrale advisering. Directeur FIN wijst op de financiële risico’s. Bod SS Rotterdam Op 25 april ’s-ochtends melden directeur SEZ en Scholten dat contact Van den Nieuwenhuyzen met staatssecretaris OCW over de eventuele noodzakelijke monumentenbrief heeft opgeleverd dat de brief er waarschijnlijk niet op tijd zal zijn. Dit betekent dat het GHR bereid zou moeten zijn een lening te verstrekken aan RDM van € 5 mln. om het schip naar Rotterdam te krijgen. Het college neemt tijdens de rondvraag op 25 april 2003 kennis van de melding van wethouder Haven dat door de initiatiefnemers een bod van 4,3 mln. USD is uitgebracht op de SS Rotterdam. Indien het college daartoe besluit, zal de RDM optreden als koper. Het GHR leent RDM

32

daartoe € 5 mln. Hoewel de wethouder Haven van de staatssecretaris OCW de toezegging heeft gekregen dat deze schriftelijk de monumentale status van het schip zal bevestigen, is deze brief nog niet binnen. Ook zonder monumentenstatus kan het schip door een particulier in exploitatie worden genomen. Blijkt het schip niet particulier exploitabel, dan kan de gemeente alsnog op basis van de GHR-lening eigenaar worden en het schip tegen schrootwaarde doorverkopen. De schrootwaarde wordt op 4 mln. USD geraamd. Maar particuliere exploitatie wordt alleszins mogelijk geacht. Nu ook wethouder Haven onderkent dat in de geschetste constellatie wel een politiek risico besloten ligt, mocht het schip alsnog tegen schrootwaarde verwijderd moeten worden, onderstreept het college, dat zorgvuldigheid noodzakelijk is. Daarom ziet het college een brief aan de raad over deze aankoop met bijbehorende volledige informatie tegemoet. Op de vraag van wethouder Haven om reeds thans toestemming voor de geschetste aankoopconstructie te geven, besluit het college op voostel van de burgemeester positief, als blijkt dat de directeur GHR binnen het mandaat blijft. Formele afronding Op 29 april 2003 besluit het college positief over het raadsvoorstel om de RDM een voorfinanciering te verlenen ad € 5 mln, ten laste van het GHR, om de SS Rotterdam te kopen. Hoewel het financiële risico volgens hem overzienbaar is en hij akkoord is, wijst directeur SEZ nogmaals op het (politieke) risico dat onverhoopt afblazen van de operatie met zich meebrengt. Voorts zal er mede onder druk hiervan volgens hem gewaakt moeten worden voor enige vorm van betrokkenheid bij de exploitatie anders dan het verschaffen van facilitaire voorzieningen. Voortouw van den Nieuwenhuyzen Bij brief van 12 mei 2003 deelt wethouder Haven aan een geïnteresseerde bank mede dat in het nadenken over de commerciële opzet van de exploitatie van het schip het voortouw bij de heer Van den Nieuwenhuyzen ligt en geeft aan het op prijs te stellen, wanneer het reeds lopende overleg met de heer Van den Nieuwenhuyzen wordt voorgezet. De suggestie van de bank om het alleenrecht te hernieuwen wil de wethouder Haven niet overnemen. Hij verwijst naar een eerder afhaken van de bank 30 januari 2003. Leningovereenkomst SS Rotterdam Het hoofd F&C GHR doet op 13 mei 2003 de BSD de leningovereenkomst SS Rotterdam toekomen. Hij wijst hierbij op de zekerheden van een koopoptie op het schip, indien zich een grond voor opeising aanwezig is en een positieve en een negatieve hypotheekverklaring. Het college beslist op 27 mei 2003 de Maashaven voorlopig aan te wijzen als toekomstige ligplaats voor de SS Rotterdam en de Taskforce onder leiding van directeur SEZ door te starten en een werkgroep de ligplaats Maashaven verder uit te laten werken. Op 3 juni 2003 vindt een bespreking plaats tussen wethouder Haven, Van den Nieuwenhuyzen, directeur GHR, BSD en OBR. Er wordt gesproken over de verbouwing en financiering, de exploitatie, de ligplaats en de betrokkenheid van de bank. BV

33

In de taskforce SS Rotterdam wordt op 11 juni 2003 gemeld dat er inmiddels een SS Rotterdam BV is opgericht, waarin het schip wordt ondergebracht. De commissie Economie Haven en Milieu vraagt op 18 juni 2003 verduidelijking over het feit dat er door het GHR opnieuw een lening wordt verstrekt (SS Rotterdam) aan een bedrijf (RDM) dat de schulden nog niet heeft afgelost van een lening voor de MDhelicopters. Hierbij wordt aangegeven door de voorzitter van de COR dat er eerder gemeld had kunnen worden wat de resultaten waren van eventuele vorderingen op financieel - juridisch gebied. Niet bekend is op dat moment dat het GHR op 13 juni 2003 via MHR tegen een bedrag van zegge 1 euro voor de helft eigenaar is geworden van de SS Rotterdam BV, een BV die later naar het lijkt, gebruikt wordt voor het lenen en doorlenen van gelden ten behoeve van de RDM-groep. Locatiekeuze De bestuurlijk politieke discussie rond het dossier SS Rotterdam na juli 2003 betreft voornamelijk de locatiekeuze, waarbij volstaan wordt met de verwijzing naar de rapportage betreffende het locatieonderzoek en de afdoening van enkele moties van de gemeenteraad op 27 mei 2004.

4.4

Deelconclusie

Zodra RDM in beeld komt, blijkt uit het dossieronderzoek naar het Baris-terrein, de lening van MD-helikopters en de SS Rotterdam dat dit niet meer goed te rijmen valt met eerdere ‘grensverkennende’ activiteiten van GHR in het belang van de haven. Een analyse van de bevindingen geeft aan dat zodra dat verband gelegd kan worden, het onderwerp met een bepaalde terughoudendheid is omgeven. Ook is de informatievoorziening richting bestuur niet altijd tijdig, volledig of relevant als het om deze dossiers gaat. Het is vreemd dat een redelijk zakelijk ingestelde organisatie als het GHR de relatie met RDM blijft continueren ook wanneer de RDM-groep herhaaldelijk zijn afspraken niet nakomt en op een gegeven moment ook duidelijk wordt geen solvabele onderneming (meer) te zijn. Directeur GHR kan tenslotte worden verweten dat hij aan kritische geluiden binnen zijn eigen bedrijf geen voldoende gehoor heeft gegeven.

34

Hoofdstuk 5

Garantieverstrekkingen

Voorliggend hoofdstuk richt zich op de vermeende garantieverstrekkingen zelf. De centrale vraagstellingen zijn: • Welke garanties zijn in de periode 1995-2004 verstrekt? • Hoe zijn deze garanties tot stand gekomen? • Welke financiële risico’s zijn aanwezig? • Welke zekerheden zijn aanwezig? • Welke acties zijn inmiddels ondernomen? In dit hoofdstuk is mede gebruik gemaakt van bevindingen uit het onderzoek dat door PwC is verricht in opdracht van de RvC van HbR NV. Dit rapport is integraal in bijlage 5 opgenomen. Waar nodig zijn onderdelen van deze rapportage samengevat weergegeven. Het PwC-onderzoek en het onderzoek ten behoeve van de voorliggende rapportage vertonen een overlap. Schematisch verhouden de beide onderzoeken zich als volgt tot elkaar:

30-09-2004 RDM-gerelateerd

1-1-1995 overige garanties GHR

Garanties andere diensten Onderzoek RvC, uitgevoerd door PwC, Onderzoek B&W, uitgevoerd door Lemstra Onderzoek B&W, uitgevoerd door Lemstra

5.1 Bevoegdheden en mandaat ten aanzien van garanties Een wezenlijke vraag is welke bevoegdheden de directeur GHR op basis van het IMV 2001 vóór 1 januari 2004 had om over te gaan tot het verstrekken van garanties. Waar hier wordt gesproken over garanties wordt gedoeld op borgstellingen en soortgelijke overeenkomsten. Een borgtocht is een overeenkomst waarbij de ene partij, de borg, zich tegenover de andere partij, de schuldeiser, verbindt tot nakoming van een verbintenis, die een derde, de hoofdschuldenaar, tegenover de schuldeiser heeft of zal krijgen. Schematisch is dat als volgt weer te geven.

35

Private bedrijven Hoofdschuldenaar

Leningen Verbintenissen

Banken en andere financiers Schuldeiser

Gemeentelijke Organisatie Borg

Garanties Borgtocht

Met betrekking tot het sluiten van borgtochtovereenkomsten namens het GHR is de bevoegdheid van de directeur GHR beperkt tot die welke strekken ter uitvoering van raadsbesluiten. Dit blijkt uit het IMV 2001. Het college heeft in 2001 niet meer bevoegdheden gemandateerd dan het zelf had. Dit blijkt ook uit de verwijzing in het IMV 2001 naar de begrenzing van bevoegdheden in het Delegatiebesluit 1995 De invoering van het duale stelsel per 7 maart 2002 heeft verder geen gevolgen voor de bevoegdheden van de directeur GHR. Het college heeft geen besluit genomen om haar ruimere wettelijke bevoegdheden te mandateren aan de directeuren van de takken van dienst. De mandatering naar de hoofden van dienst van de gemeente wijzigt eerst op 1 januari 2004 wanneer het IMV 2004 van kracht wordt. Samengevat is het overzicht van de bevoegdheden van directeur GHR als volgt: GLOBAAL OVERZICHT BEVOEGDHEID DIRECTEUR GHR OM TE BESLUITEN TOT HET VERRICHTEN VAN BEPAALDE PRIVAATRECHTELIJKE RECHTSHANDELINGEN IN 2002-2003 Verkoop of ruilen gronden in gemeente Beperkt tot 100 m2 aan eigenaar aangrenzend perceel Uitgifte in erfpacht / in huur

Beperkt tot 25 hectare per geval

Verstrekken van geldleningen

Geen bevoegdheid

Borgtochten

Geen bevoegdheid

Toekennen schadevergoeding

Beperkt tot daarvoor in de begroting geschapen ruimte

Investeringen in natte en droge infrastructuur

Beperkt tot daarvoor in de begroting geschapen ruimte

Er is geen raads- of collegebesluit geweest om garanties te verstrekken aan banken ten behoeve van bedrijven van de RDM-groep. De door de raad vastgestelde garantieverordening voorziet ook niet in de mogelijkheid van garantieverstrekking ten behoeve van noodlijdende bedrijven. In dat verband wordt verwezen naar de bepaling dat privaatrechtelijke rechtshandelingen, waaronder garantieverstrekkingen vallen, uitsluitend zijn toegestaan in het kader van de behartiging van een openbaar belang. 36

Overigens is in het IMV 2001 meer nadrukkelijk dan voorheen bepaald dat de bevoegdheden van de directeur GHR beperkt zijn tot de vervulling van de taak van het GHR. Daarnaast geldt dat de directeur GHR – evenals de andere gemandateerden – indien er sprake is dan wel kan zijn van politiek gevoelige of zwaarwichtige aangelegenheden in contact dient te treden met de verantwoordelijk wethouder alvorens hij van het mandaat gebruik maakt. Een andere vraag is of de raad dan wel het college zelf bevoegd zou zijn geweest om een besluit te nemen waarbij borgtochten worden verleend ten behoeve van deze bedrijven. Het betreffende besluit zou daartoe getoetst moeten worden aan bijvoorbeeld de Wet FIDO of aan Europese regelgeving. Aangezien de directeur GHR echter al in gebreke is gebleven ten opzichte van het college c.q. de raad, gaat het hier om een louter hypothetische vraagstelling en ligt het verder buiten de reikwijdte van dit rapport om zijn handelen aan deze wetgeving te toetsen. De bevoegdheid van de directeur GHR om namens de MHR garanties te verstrekken ligt anders. Voor de besluiten welke MHR neemt zijn de bevoegdheden welke voortvloeien uit de integraal mandaat- en volmachtbesluiten niet van belang. MHR is geen onderdeel van de rechtspersoon de gemeente, maar een separate juridische entiteit. De bevoegdheid om namens MHR privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten is geregeld in de statuten. Deze statuten staan ‘het op enigerlei wijze stellen van zekerheid of het zich verbinden aan verplichtingen van derden’, met andere woorden het sluiten van borgtochtovereenkomsten, uitdrukkelijk toe. Tot f 10 (later € 4,54) mln. mochten garanties worden verstrekt zonder toestemming van de raad en, na de invoering van het duale stelsel, het college. Deze bevoegdheid verbaast ook niet omdat het de bedoeling was private taken onder te brengen in MHR. De directeur GHR is de borgtochtovereenkomsten echter niet aangegaan in zijn hoedanigheid van directeur MHR, maar als directeur GHR, als hoofd van een gemeentelijke tak van dienst derhalve. Op 31 december 2003 is door de gemeente de naamloze vennootschap Havenbedrijf Rotterdam NV (HbR NV) opgericht. Bij de oprichting van HbR NV is de heer Scholten tot enig statutair directeur benoemd. Artikel 26.1 van de statuten van HbR NV bepaalt dat zowel de directie in zijn geheel, als twee gezamenlijk handelende directeuren, bevoegd zijn HbR NV te vertegenwoordigen. Dit betekent, dat zolang er slechts één statutair directeur in functie is, deze – de directie vormend – zelfstandig bevoegd is HbR NV te vertegenwoordigen. Indien en zodra een tweede statutair directeur wordt benoemd, mag niet langer één statutair directeur tekenen. Voor het verbinden van de vennootschap voor schulden van anderen dan afhankelijke maatschappijen, hetzij door borgtocht, hetzij op andere wijze, heeft de directeur HbR NV goedkeuring van de RvC nodig. De deelconclusie omtrent het formele bevoegdhedenkader kan dan ook kort zijn: de directeur van het GHR, onderdeel van de gemeente Rotterdam, was niet bevoegd tot privaatrechtelijke rechtshandelingen, anders dan in het kader van de taakvervulling van het GHR. Het verstrekken van leningen en borgtochten was van de gemandateerde bevoegdheden uitgesloten en behoorde dus niet tot de bevoegdheid van directeur GHR.

37

In de hoedanigheid van directeur MHR was wèl sprake van een bevoegdheid tot het verstrekken van geldleningen en het afgeven van borgtochten, zij het dat daarvoor een financiële limiet van toepassing was. Voor bedragen groter dan € 4,54 mln. was goedkeuring van de raad dan wel het college vereist. De rechtsgeldigheid van dergelijke garanties/borgtochten van MHR staat niet ter discussie.

5.2. Garantieverstrekkingen door GHR In de op 2 september 2004 aangenomen motie van de raad wordt gevraagd onderzoek te doen naar de garanties die door of namens de gemeente Rotterdam zijn verstrekt ten behoeve van de RDM-groep en de overige garanties die vóór 1 januari 2004 door het GHR of één van de onder haar vallende rechtspersonen is verstrekt. Onderstaande tabel geeft een chronologisch overzicht van de garanties die zijn verstrekt door het GHR of de MHR in de periode 1995 t/m 2003, alsmede de garanties die in 2004 door HbR NV zijn verstrekt ten behoeve van de RDM-groep. Het overzicht geeft geen beeld van de garanties die in het verleden zijn verstrekt, maar die inmiddels per 30 september 2004 niet meer van toepassing zijn omdat de leningfaciliteit is beëindigd. Hier is echter een uitzondering gemaakt voor de vermeende garanties die sinds 2002 zijn verstrekt door het GHR ten gunste van bedrijven die waren verbonden aan de RDM-groep. De tabellen vermelden naast de garantsteller, de borg en het jaar waarin de vermeende garanties verstrekt zijn ook de begunstigde (de schuldeiser) en in de omschrijving de hoofdschuldenaar. Daarnaast vermelden de tabellen het nog openstaande bedrag van de verstrekte leningen per 30 september 2004. Deze laatste bedragen vormen de nog resterende hoofdsom van de door de banken en financiële instellingen verstrekte kredieten aan de genoemde ondernemingen.

38

2003

2003

2003

2003

GHR

MHR

GHR

MHR

2003

MHR

Amstel Lease

Barclays Bank

Commerzbank

ING

Barclays Bank

Rabobank Rotterdam/De Lage Landen Lease

Fortis

Staalbankiers

Staalbankiers

Angel Train Cargo

Residex

Rabobank Rotterdam

BNG

Porterbrook Leasing Company Ltd.

Rabobank

Baris

ABN-AMRO

BNG

Porterbrook Leasing Company Ltd.

Deutsche Verkehrsbank AG

BNG

Totaal afgegeven als directeur GHR ten behoeve van RDM tot en met 2003

2003

MHR

2003

2003

GHR

GHR

2003

MHR

GHR/HbR

2003

2003

MHR

2003

2003

MHR

2003

2002

GHR

GHR

2002

GHR

GHR

2002

2001

MHR

2002

2001

MHR

GHR

2000

GHR

GHR

1997

GHR/MHR

ABN- AMRO

Jaar Begunstigde

Garant

Tabel 1 verstrekte garanties GHR en MHR tot en met 2003

Restwaardegarantie t.b.v. Interforest Terminal R'dam BV

Wilton-Fijenoord Holding BV

RDM Vehicles BV

SHB

Garantstelling voor betaling Leaseverplichting EIT (Wanssum) BV SS Rotterdam BV

Garantiestelling voor krediet Gevelco

SS Rotterdam BV

Garantstelling voor betaling Leaseverplichting Shortlines MHR

Bankborgtocht voor betaling leningen Northcoast CV RDM Aerospace NV

Garantstelling voor betaling leaseverpl Shortlines Exploitatiemij Schelde Maas

Wilton Fijenoord

MDN Holding.

Stichting Zeemanshuis

Bankgarantie Fortis voor schulden CSKD aan DVB Garantstelling voor betaling Leaseverplichting Shortlines Exploitatiemij Schelde Maas

Exploitatiemij Schelde Maas

isc Fire & Safety Training BV

Omschrijving

138.513.000

1.360.000

16.000.000

25.000.000

650.000

36.000.000

3.500.000

3.600.000

12.500.000

12.500.000

306.750

23.013.000

4.537.000

5.000.000

135.000

10.000.000

3.500.000

780.000

3.375.000

540.000

613.550

11.344.505

4.538.000

Garantie

79.240.000

1.360.000

16.000.000

20.000.000

0

33.000.000

1.872.000

3.600.000

0

0

245.000

10.240.000

4.537.000

5.000.000

92.050

0

0

731.250

2.700.000

253.640

613.550

6.806.703

2.723.000

Saldo

W.K. Scholten/MHR

W.K Scholten/GHR

W.K Scholten/GHR

W.K. Scholten/MHR

W.K Scholten/GHR

Directeur MHR /MHR

W.K. Scholten/MHR

W.K Scholten/GHR

W.K Scholten/GHR

W.K. Scholten/MHR

Hoofd Projectmanagement/GHR W.K Scholten/GHR

W.K Scholten/GHR

W.K Scholten/GHR

W.K Scholten/GHR

W.K. Scholten/GHR

W.K Scholten/GHR

W.K Scholten/GHR

WKS en hoofd C&F/ GHR Directeur MHR/MHR

W.K Scholten/GHR

W.K Scholten/GHR

getekend door

39

Nee

Ja

Nee

Nee

Ja

Nee

Ja

Ja

Nee

Nee

Ja

Nee

Ja

Ja

Ja

Nee

Nee

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

bevoegd

2004

2004

HbR

HbR

Barclays bank

3 particulieren

Fortis Lease

Curator RDMtech

Commerzbank

Commerzbank

SS Rotterdam BV

SS Rotterdam BV

EIT Wansum BV

Sp AV-systems

RDM Finance II

RDM Finance I

United Container Terminal

Omschrijving

45.000.000

19.000.000

7.500.000

435.442

4.900.000

6.400.000

7.200.000

340.000

Garantie

28.000.000

19.000.000

7.500.000

435.442

1.500.000

Pm

Pm

340.000

Saldo

getekend door

W.K. Scholten

W.K. Scholten

W.K. Scholten

W.K. Scholten

W.K. Scholten

W.K. Scholten

W.K. Scholten/GHR

Nee

Nee

In onderzoek

Ja

Nee

Nee

Nee

Nee

bevoegd

•

•

•

40

De garantie tbv RISC is door het GHR verstrekt obv raadsbesluit GHR SEZ 97/2895dd. 18 september 1997. In 2002 neemt de MHR een participatie in RISC en gaat de garantie over van het GHR naar de MHR. De garantie had betrekking op een geldlening bij ABN-AMRO van ƒ 10 mln. ter financiering van de verplaatsing van het bedrijf. De garanties ten gunste van Exploitatiemaatschappij Schelde-Maas (ESM) zijn gebaseerd op raadbesluiten nr. GHR/SEZ 95/1516 dd. 1 juni 1995 en SEZ 02/1896 dd. 31 mei 2002. Deze garanties hebben betrekking op een participatie van het GHR in een joint venture die havenactiviteiten rond Vlissingen vorm moet gaan geven. GHR en het Havenschap Vlissingen participeren elk voor 50%. De ESM heeft zelf leningen aangetrokken bij de BNG onder garantstelling van GHR en Havenschap Vlissingen. Per 30/9/04 bedraagt het saldo van de 3 genoemde BNG-leningen ca. € 14,5 mln. Een afwijkende vorm van garantieverlening in dit kader is een garantie die door GHR (en havenschap) is afgegeven op een mogelijk optredende rente-boete bij het voortijdig beëindigen van een langlopende lening met vast rentepercentage bij ABN-AMRO. In geval bij beëindiging de werkelijke rente lager is dan de overeengekomen vaste rente dient een boete te worden betaald zijnde de contante waarde van het renteverschil over de resterende looptijd. Wanneer ESM niet aan deze verplichting zou kunnen voldoen staan GHR en havenschap elk voor 50% van het boetebedrag garant. Omdat de boete niet vooraf valt in te schatten en door GHR als laag risico is ingeschat is door het GHR geen melding gemaakt van deze verplichting. Het GHR gaat er overigens van uit dat deze garantie past binnen het financiële kader dat door de raad is gesteld. Daar het hier gaat om een garantie die niet valt onder de definitie zoals in 5.1. omschreven heeft het onderzoeksteam geen bedrag opgenomen en laat het hier bij een constatering. Op 9 juli 2002 besluit de raad (SCZ 02/2015) aan de stichting Zeemanshuis een garantie te verstrekken voor een geldlening bij de ABN-AMRO ter financiering van de uitbreiding van het Maritime Hotel BV. Deze garantie wordt gezien de relatie met de havenactiviteiten in de administratie van het GHR verwerkt. Per 27 januari 2004 is de garantie overgenomen door de HbR NV

Bovenstaande overzichten tonen een beeld van verstrekte garanties door het GHR en MHR in de periode voor 1 januari 2004 en door HbR NV en MHR na die datum. Met uitzondering van de garanties aan MDN Holding en Verolme Botlek zijn in het overzicht de per 30/9/2004 geëxpireerde garanties niet meegenomen, Ter nadere informatie over de verschillende garanties het volgende:

Totaal afgegeven als directeur HbR NV ten behoeve van RDM in 2004

2004

2004

2004

HbR

MHR

2004

HbR

HbR

2004

HbR

ING

Jaar Begunstigde

Garant

Tabel 2 verstrekte garanties HbR NV 2004

Van alle in het overzicht opgenomen garanties zijn in de periode tot en met 2003 door directeur GHR ten behoeve van RDM-bedrijven 8 garanties onbevoegd afgegeven. In 2004 zijn hiervoor aanvullend nog 7 garanties verstrekt, eveneens buiten de bevoegdheid van de directeur HbR NV.

5.3

Door of ten behoeve van MHR verstrekte garanties

MHR heeft geen garanties ten behoeve van het RDM-groep verstrekt. Alle garanties die zijn verstrekt door de MHR passen in de statutaire doelstelling van MHR en binnen het afgegeven mandaat van € 4,54 mln. per garantie en zijn derhalve bevoegd afgegeven. Binnen GHR is voor financiële transacties een ‘beslisboom’ opgesteld. Deze is als bijlage 4 bijgesloten.

5.4

Motieven

Er zijn door directeur GHR en later HbR NV, vijftien garantieverklaringen ondertekend ten behoeve van RDM-bedrijven. De motivering voor het verstrekken van de RDM-garanties is vastgelegd in een door W.K. Scholten namens het GHR en J.A.J. van den Nieuwenhuyzen namens RDM ondertekende overeenkomst met de datum 28 december 2002. De overweging in deze overeenkomst luidt als volgt: ‘A. RDM heeft de mogelijkheid onderzocht om, via dochtermaatschappijen RDM Submarines B.V. en/of Nevesbu B.V. en in samenwerking met de Amerikaanse autoriteiten, technologie op het gebied van de constructie van onderzeeboten ter beschikking te stellen ten behoeve van de Republiek China (‘Taiwan’). GHR is ermee bekend dat tussen (de raadslieden van) RDM en de Staat der Nederlanden is gedebatteerd over de vraag of het ter beschikking stellen van die technologie op de door RDM voorgenomen wijze toelaatbaar zou zijn. B. De Volksrepubliek China heeft laten weten dat indien inderdaad zodanige technologie vanuit groepsmaatschappijen van RDM ter beschikking van Taiwan wordt gesteld, zij sancties tegen Nederland zal treffen en dat die sancties onder meer zullen bestaan uit het verleggen van vervoer dat thans naar de Rotterdamse haven plaatsvindt naar andere havens. Het is het belang van GHR dergelijke sancties te voorkomen. C. RDM is op de voorwaarden en condities beschreven in de overeenkomst bereid af te zien van de levering van de bedoelde technologie aan Taiwan. In artikel 2.1. is vervolgens bepaald: “als compensatie voor het nadeel dat RDM lijdt nu zij geen uitvoering kan geven aan haar voornemen de hiervoor bedoelde technologie aan Taiwan te leveren zal GHR zich op verzoek van RDM jegens schuldeisers van RDM en/of schuldeisers van groepsmaatschappijen van RDM garant stellen voor verplichtingen uit hoofde van geldleningen tot een minimumbedrag van € 100.000.000".’

Er zijn voor dit onderzoek geen documenten beschikbaar gekomen die de juistheid van de genoemde overwegingen kunnen bevestigen, namelijk: • Dat het leveren van onderzeeboottechnologie aan Taiwan in de mogelijkheden van RDM lag, • Dat er daadwerkelijk door China is gedreigd met sancties tegen Rotterdam. Het ligt buiten de reikwijdte van dit onderzoek om feiten en omstandigheden te onderzoeken die deze verklaringen meer of minder aannemelijk zouden maken. De

41

beantwoording van schriftelijke vragen door de minister EZ d.d. 7 september 2004 (kenmerk BEB/HP 4056731) maakt met betrekking tot EZ duidelijk dat van “….enige toegezegde compensatie in de sfeer van de toekenning van middelen, garanties of in de sfeer van toezeggingen tot het afzien van rechten geen sprake is geweest…” Merkwaardig aan de datering van de overeenkomst is dat de eerste garanties ten behoeve van een RDM-bedrijf reeds in september en oktober 2002 werden verstrekt dus voorafgaand aan de ‘raamovereenkomst’ met datum 28 december 2002 en de eerstvolgende pas in maart 2003. Verwezen wordt naar bijlage 6. Ongeacht de betekenis van het document voor de werkelijke gang van zaken is nog van belang dat in de overeenkomst een geheimhoudingsbepaling is opgenomen: ‘Partijen zullen het bestaan en de inhoud van deze overeenkomst niet ter kennis brengen aan derden en erop toezien dat deze overeenkomst binnen hun respectieve organisaties uitsluitend ter kennis wordt gebracht aan personen die bij de uitvoering daarvan onmiddellijk betrokken zijn of, voor wat betreft GHR, van personen waarvan de kennisgeving van bestaan en inhoud voortvloeit uit een publiekrechtelijk voorschrift. Beide partijen staan ervoor in dat de personen aan wie zij kennis geven van het bestaan en de inhoud van deze overeenkomst zich aan deze geheimhoudingsplicht zullen houden.’

De door de heer Scholten tijdens het onderzoek aangevoerde overwegingen voor deze geheimhouding zijn: a. kennisgeving aan het college zal leiden tot openbaarheid, terwijl het onderwerp zich hier niet toe leent; b. indien hij daarom gevraagd zou hebben, zou hij nooit toestemming van het college hebben verkregen voor de garantstellingen. Op basis hiervan kan worden geconcludeerd dat directeur GHR de regelgeving bewust heeft overschreden. Bovendien wordt een basale vertrouwensregel geschonden. Het is naar ons oordeel niet aan een directeur van een gemeentelijke tak van dienst om dusdanige verplichtingen aan te gaan. Afgezien van de onbevoegdheid had hij de politiek verantwoordelijke bestuurder(s) vooraf moeten informeren. Dit laatste is niet alleen in het algemeen een verplichting in het kader van het mandaatbesluit, maar vooral een ambtelijke norm. Het schenden van zo’n norm moet zwaar worden aangerekend.

5.5

Geheimhouding

Documenten omtrent de garantieverstrekking worden buiten de administratie van het GHR gehouden en elders bewaard; poststukken die hierop betrekking hebben worden uitsluitend vertrouwelijk aan de directeur gericht. Alle juridische handelingen vinden plaats met behulp van externen, niet ingehuurd door directeur GHR. Daar waar iets had moeten blijken uit de administratie, bijvoorbeeld de verkrijging van de SS Rotterdam BV, geschiedt de transactie zonder betaling. Van de garanties wordt derhalve ook geen melding gemaakt in (de risicoparagrafen van) de jaarrekeningen 2002 en 2003. Wel ondertekent de directeur GHR persoonlijk een verklaring bij de jaarrekening 2002 waarin wordt gesteld dat voor alle hem bekende risico’s voorzieningen zijn getroffen of in de risicoparagraaf zijn vermeld en dat alle bekende, werkelijke of mogelijke overtredingen van wet- en regelgeving

42

waarmee bij de opstelling van de jaarrekening rekening moet worden gehouden, aan de ADR zijn gemeld. Zolang garanties niet worden ingeroepen kunnen zij verborgen blijven. Het is niet duidelijk geworden waarom de betreffende banken verzuimd hebben het gemeentebestuur rechtstreeks te benaderen met de vraag of er sprake was van bevoegd en gesanctioneerd handelen. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat op momenten in de afgelopen periode, beginnend in 2002 en eindigend tenslotte in december 2003, er bij de financiële instellingen ten minste aarzelingen waren over de bevoegdheidsvraag, soms impliciet soms expliciet. Nimmer heeft dat geleid tot een expliciete vraag naar de beslissingsbevoegdheid van directeur GHR aan het gemeentebestuur en/of de BSD. Slechts in één geval is sprake geweest van een telefonische navraag naar de geldigheid van een volmachtbesluit (december 2003). Deze vraag is toen doorverwezen naar de juridische afdeling van het havenbedrijf. Behalve het zwijgen van de directeur is een belangrijke oorzaak dat zij geheim blijven het feit dat de betrokken banken tekort schieten in hun onderzoeksplicht. De volgende voorbeelden illustreren dit. Bij een garantieverstrekking verzoekt een bank op 16 oktober 2002 aan het hoofd juridische zaken van het GHR om een separaat schrijven waarin het hoofd Financiën en Control (F&C) en het hoofd juridische zaken van het GHR verklaren dat de heer Scholten bevoegd is. Het hoofd juridische zaken stelt in een interne e-mail aan hoofd F&C dat de gevraagde borgtochtovereenkomst alleen gesloten kan worden wanneer deze strekt ter uitvoering van een raadsbesluit. Tijdens een telefonisch contact op 18 oktober 2002 waarin hoofd F&C aan de betreffende bank meedeelt dat er van een garantieverstrekking daarom geen sprake kan zijn, verneemt hoofd F&C dat de garantie reeds door de directeur GHR getekend is. Wanneer hoofd F&C GHR hierop zijn directeur aanspreekt antwoordt deze dat de kwestie “niet meer aan de orde” is. Het hoofd F&C neemt deze woorden letterlijk. De door de bank gevraagde verklaring wordt niet afgegeven. De lening wordt vervolgens toch door de bank verstrekt. Telefonische navraag, in het kader van het onderzoek, bij de Raad van Bestuur van de betreffende bank levert op dat de garantie in kwestie, die inmiddels volledig is afgewikkeld, uitsluitend door de heer Scholten is ondertekend. De oorspronkelijk verlangde verklaring ontbreekt. In juni 2003 worden omtrent een kredietaanvraag en garantiestelling specifieke vragen gesteld door de juridische afdeling van een bank. Op deze vragen, die juist zien op de bevoegdheidsvraag, komt, voorzover uit het onderzoek is gebleken, geen antwoord. De kredietverstrekking en de garantie komen desalniettemin tot stand. In november 2003 informeert het Ministerie van Defensie bij de directeur Middelen en Control van de gemeente Rotterdam of het gerucht juist is dat het GHR een garantie heeft verstrekt ten behoeve van een RDM-bedrijf dat mogelijk betrokken wordt bij de productie van de Fennek-voertuigen. Omdat zowel bestuurlijk als bij de BSD hierover niets bekend is, wordt vanuit het stadhuis contact opgenomen met het HbR NV. Een onderzoek in de administratie van het GHR levert niets op. De vraag wordt ook aan de heer Scholten persoonlijk voorgelegd. Deze stelt van een garantie niets te weten.

43

In december 2003 informeert een juridisch adviseur van bank naar de geldigheid van een aantal volmachten welke zijn verleend aan de directeur GHR. Er is in dat kader geen bevestiging van bevoegdheid gegeven. Nadien wordt ook in dit geval de garantie aanvaard. Het geheel overziend kan de conclusie worden getrokken dat de directeur GHR bewust ook zijn naaste medewerkers in onwetendheid heeft gelaten. Op momenten dat hem gericht vragen zijn gesteld ontkent hij het bestaan of de relevantie van eventuele garanties. Hieruit blijkt een bewuste keuze en strategie gericht op geheimhouding van de vermeende garantiestellingen. Zolang er geen betalingsverplichting onder de vermeende garanties ontstaat kunnen de vermeende garantiestellingen ook geheim blijven. In de onderzochte gevallen waar sprake is van een, naar nu blijkt geheim gehouden, garantie hebben de betrokken banken nagelaten bij het gemeentebestuur navraag te doen naar de beslissingsbevoegdheid van de heer Scholten. Zodra de banken echter betaling onder de vermeende garantie(s) verlangen kan een en ander niet langer verborgen blijven. Dit nu is precies aan de orde bij één van de garantieverstrekkingen. Kort na 4 mei 2004 wordt een vermeende garantie bekend op het moment dat de Commerzbank Nederland de gemeente Rotterdam aanschrijft naar aanleiding van het faillissement van RDM Technology B.V.

5.6

Gebeurtenissen tussen 4 mei en 26 augustus 2004

In het geheel van gebeurtenissen neemt de vermeende garantstelling aan de Commerzbank een bijzondere plaats in. Naar nu duidelijk is vormt deze garantie de eerste van de onder de raamovereenkomst van 28 december 2002 tussen de heer Scholten en de heer Van den Nieuwenhuyzen getekende garantiestellingen die bekend wordt. Hierbij moet overigens worden bedacht dat deze garantiestelling stamt uit november 2003. Hierboven is reeds melding gemaakt van het ‘gerucht’ in Den Haag dat er een garantie zou zijn verstrekt door het GHR. Met de wetenschap van nu moet waarschijnlijk geconcludeerd worden dat dit gerucht betrekking had op de garantie van € 25 mln. Op de terugmelding aan het ministerie van Defensie dat zo’n garantie niet bekend is bij Rotterdam en/of GHR is geen verdere actie gevolgd: de zaak was daarmee toen afgedaan. De brief van de Commerzbank van 4 mei 2004 komt dan ook als een volslagen verrassing. Omdat deze vermeende garantie onbekend is en niet valt terug te voeren op enig raads- en collegebesluit, terwijl dat wel had gemoeten, wordt zowel de BSD, als het Havenbedrijf gevraagd deze zaak tot de bodem uit te zoeken. Vrijwel onmiddellijk wordt breed getwijfeld aan de bevoegdheid van GHR om een dergelijke garantie af te geven. In de collegevergadering van 18 mei 2004 wordt naar aanleiding van de melding van de kwestie door wethouder Van Sluis door het college getwijfeld aan de rechtsgeldigheid van de afgegeven garantie.

44

Vrijwel gelijktijdig, eveneens op 18 mei 2004, bericht hoofd F&C van HbR NV dat, ingevolge de verzelfstandiging van het havenbedrijf per 1 januari 2004, het HbR NV ‘..wederpartij is voor de ten gunste van de Commerzbank verstrekte garantie..’. Later, op 4 juni bevestigt de Commerzbank dat de gemeente Rotterdam ontslagen is van de verplichtingen onder de vermeende garantie. Bestudering van het dossier vindt langs twee sporen plaats: binnen het havenbedrijf en binnen de BSD. Binnen het havenbedrijf is hoofd F&C verantwoordelijk voor het onderzoek, binnen de BSD zijn de directie Beleid, DMC en AZ/JAR verantwoordelijk. Binnen het havenbedrijf concentreert de vraagstelling zich op de financiële aspecten: in hoeverre is sprake van een materiële aangelegenheid en hoe groot is de kans dat hier een financieel probleem uit voortkomt. Op 7 juni rapporteert hoofd F&C dat de financiële risico’s beperkt zijn. Uit een door KPMG opgesteld rapport blijkt dat onder de aanname dat de Fennek-order gegund wordt aan RDM, er voldoende cash-inflow ontstaat om aan de betalingsverplichting onder het door de Commerzbank verstrekte krediet te voldoen. In dat stadium werd niet getwijfeld aan de verkrijging van deze order. Er werd van uit gegaan dat de staat een afname- en betalingsverplichting had jegens de hoofdaannemer in het Fennek-project. Bovendien was sprake van een gelaagdheid in de garantstelling. In overleg tussen de ADR, de directie DMC en hoofd F&C van HbR NV wordt tevens vastgesteld dat, gelet op geringe risico’s, geen sprake hoeft te zijn van aanpassing of verwerking in de jaarrekening van de gemeente, die vervolgens op 24 juni 2004 wordt vastgesteld. De vraagstelling binnen de BSD richt zich op 3 aspecten; de bevoegdheidsvraag, de financiële gevolgen en de bestuurlijke gevolgen. Ten aanzien van de bevoegdheid wordt op 24 mei een eerste notitie uitgebracht. Het voorlopige oordeel luidt dat de vermeende garantie vermoedelijk binnen de formele bevoegdhedenkaders valt. Er is evenwel onvoldoende informatie voor een volledige beoordeling voor wat betreft de relatie tussen de directeur GHR en het college. Het voorlopige oordeel sluit af met de opmerking dat “….indien niet overeenkomstig het mandaat is gehandeld….. de vraag rijst naar de consequenties hiervan….”. Op 8 juni 2004 adviseert hoofd AZ/JAR ten aanzien de bevoegdheidsvraag dat de directeur GHR binnen zijn mandaat is gebleven. In de relatie tussen de directeur en de wethouder/het college duidelijk sprake is van overtreding van het mandaat.’ De financiële beoordeling richt zich op de financiële risico’s: hoe groot is de kans dat zal worden overgegaan tot een vordering onder de vermeende garantiestelling en op de vraag welk orgaan in voorkomend geval onder de vermeende garantiestelling kan worden aangesproken. De overname van de vermeende garantiestelling door HbR NV schept duidelijkheid over de vraag welk orgaan wederpartij voor de bank is. Dit is HbR NV. Op basis van de rapportage van hoofd F&C van HbR NV, onderbouwd door een business-analyse door KPMG, komt er ook een antwoord op de financiële risico’s: voldoende basis voor aflossing van de door Commerzbank verstrekte kredieten aan RDM. Op basis van dit advies, de rapportage door hoofd F&C en de conclusie dat aanpassing van de gemeenterekening niet nodig is bespreekt het college op 18 juni en 22 juni 2004 de te nemen vervolgstappen. Tijdens de collegevergadering van 18

45

juni memoreert de wethouder HEWM de problematische situatie rondom de RDM en “de toch door het rijk geblokkeerde Taiwan-duikbotenorder”. Vanwege de relatie tussen de later, op 26 augustus, bekend geworden beweerdelijke samenhang tussen de gemiste Taiwanese duikbotenorder en minimaal € 100 miljoen vermeende garantiestellingen ten behoeve van het RDM-groep in de “raamovereenkomst” tussen de heer Scholten en de heer van den Nieuwenhuyzen, is in het onderzoek nagegaan waarop deze op 18 juni in het college gewisselde informatie was gebaseerd. Deze blijkt te zijn gebaseerd op diverse krantenpublicaties uit de periode april-juni 2004. Daarin worden de problemen bij RDM, in het bijzonder RDM-submarines, door de heer van den Nieuwenhuyzen in verband gebracht met het uitblijven van exportorders naar Taiwan door de houding van de Nederlandse overheid. Het betreft algemeen bekende publieke informatie. Dit laatste is ook door wethouder HEWM in de met hem gevoerde gesprekken aangegeven. De vermeende garantieverstrekking door directeur GHR is terug te voeren op de financiering van de op dat moment lopende Fennek-order. De wens tot behoud van de werkgelegenheid, een maakindustrie, in het havengebied gaf voor directeur GHR de doorslag. Dit laatste is in de brief aan de COR verwoord. De conclusies naar aanleiding van de beide collegevergaderingen zijn bekend: • Het college kan, achteraf geoordeeld, op grond van de werkgelegenheidsargumenten de inhoudelijke overwegingen voor de vermeende garantiestelling delen. • De garanties zijn, strikt formeel, binnen het mandaat voor private rechtshandelingen gebleven. • De financiële risico’s zijn beperkt. • De gemeenterekening behoeft geen aanpassing • Een en ander zal vertrouwelijk aan de COR worden gemeld. De vertrouwelijke brief aan de COR gaat uit op 22 juni 2004. Op 3 juni 2004 heeft de wethouder de heer Scholten ter verantwoording geroepen en blijk geven van zijn verbazing en ongenoegen over het feit dat het college niet in staat is gesteld te voldoen aan de politieke verantwoordings- en informatieplicht jegens de raad. Op 23 juni 2004 wordt de heer Scholten ter verantwoording geroepen tijdens een vergadering van de RvC van HbR NV. De RvC uit haar ongenoegen met het verloop van de vermeende garanties. Op de vraag van zowel de wethouder op 3 juni 2004 en van de RvC op 23 juni 2004, of er nog meer is, antwoordt de heer Scholten ontkennend. Gebleken is dat de heer Scholten over deze kwestie advies had ingewonnen van zijn raadsman. Op een algemene vraag hoefde de heer Scholten niet te antwoorden, op een specifieke vraag wel. Naar de opvatting van de heer Scholten was de vraag van de wethouder en de RvC algemeen gesteld en kon hij het zich dus permitteren ontkennend te antwoorden. Op basis van het onderzoek naar de vermeende Commerzbank garantie zijn de volgende conclusies te trekken. 46

Na een aanvankelijke twijfel over de bevoegdheid van directeur GHR en de rechtsgeldigheid van de vermeende garantie, wordt vrij vroeg in het proces het denkraam gedefinieerd. Dit bevat: de vermeende garantie valt binnen de formele bevoegdhedenkaders. In het vervolg van het proces concentreert de vraagstelling zich op de mogelijke financiële gevolgen en op de vraag naar de relatie tussen directeur en bestuur. Dit denkraam is ontstaan op basis van onzorgvuldig juridisch advies ten aanzien van de formele bevoegdheid. Het dossier en de informatie over de vermeende garantiestelling was evenwel onvolledig en beperkt, hetgeen een ongunstig effect heeft gehad op het juridische adviesproces. Al te vanzelfsprekend is bij de juridische advisering een referentiekader van ruime bevoegdheden gehanteerd. In de context van de bevoegdhedenontwikkeling zoals beschreven in de voorgaande hoofdstukken niet geheel onbegrijpelijk. Duidelijk is evenwel, op basis van ingewonnen juridisch advies, dat de ruime(re) bevoegdheden van directeur GHR niet zover strekten dat het verlenen van borgtochten daaronder begrepen was. Ook uit het GHR is geen tegengesteld signaal gekomen. Het handelen daar is primair gericht op het mitigeren van het financiële risico van de vermeende garantie. Het onderzoek naar de onderliggende ondernemingsactiviteiten en de correspondentie met de Commerzbank vormen daar het bewijs voor. Het rapport van hoofd F&C van HbR NV vormt hiervan het sluitstuk. De bevoegdheidsvraag was, gelet op het moment van afgifte van de vermeende garantie in november 2003, meer een aangelegenheid van de BSD. Het college achtte zich op basis van de verstrekte adviezen derhalve gebonden aan de vermeende garantie en heeft vervolgens op basis van dat, achteraf onjuiste, denkraam verder gehandeld. Omdat bovendien, vanuit de aanname dat de Fennek-opdracht niet ter discussie stond leek dat uit financieel oogpunt sprake was van een gering risico. Mede op basis van die bevinding leek aanpassing van de gemeenterekening niet nodig. Als kwestie bleef de vraag waarom het college en/of de verantwoordelijk wethouder niet op de hoogte was gebracht. Binnen dat, het zij herhaald, juridisch onjuiste referentiekader heeft het college vervolgens gehandeld door de inhoudelijke overwegingen voor de vermeende garantiestelling beleidsmatig te wegen en daarover een conclusie te trekken. Tevens is de heer Scholten door het verantwoordelijk collegelid ter verantwoording geroepen en terecht gewezen. Voor het college was er destijds sprake van een incident, dat hoe serieus ook, als incident kon worden beschouwd. Van enige ander onbevoegd of buiten de mandaatregelgeving afgegeven garantstelling was toen immers geen sprake. De onderhavige kwestie was beleidsmatig beoordeeld en de betreffende directeur was

47

terecht gewezen. Hierbij komt bij dat in het specifieke geval van de Commerzbank, bij brief van 4 juni 2004, de gemeente inmiddels was ontheven van enige verplichting onder de garantie. Het oordeel over de advisering door de bestuursdienst is dat te vanzelfsprekend uitgegaan is van de veronderstelling dat de ruimere bevoegdheden van directeur GHR zich ook uitstrekten tot het verlenen van garanties en dat daarom een verkeerde conclusie is getrokken over de bevoegdheid van directeur GHR. In het verdere adviestraject is dit niet betwist en is voortgeborduurd op de vervolgvragen: had melding aan de wethouder/het college moeten plaatsvinden en zijn er financiële en/of comptabele gevolgen? Een vollediger dossier en een diepgaandere juridische analyse had naar onze mening een ander denkraam doen ontstaan. Niet ‘slechts’ de informatievoorziening tussen directeur en bestuur/wethouder zou zijn beoordeeld maar de onbevoegdheid ten aanzien van de vermeende garantiestelling zelf zou zijn geconstateerd.

5.7

De financiële risico’s en verkregen zekerheden

Het in beeld brengen van de financiële risico’s van de vermeende en eventueel andere garantstellingen en het inschatten van de waarde van de door RDM aan HbR NV overgedragen activa en passiva is onderwerp van onderzoek geweest van PwC in opdracht van de RvC van HbR NV. Het PwC-rapport en de aanbiedingsbrief zijn als bijlage 5 opgenomen bij dit rapport. Uit dit onderzoek, blijkt dat er in totaal voor een bedrag van € 183,5 mln. aan vermeende garantstellingen ten behoeve van de RDM-groep is afgegeven. Hierbij moet worden bedacht dat een deel van de gegarandeerde leningen diende als aflossing van andere, eerder afgesloten, leningen. Van het totaal aan gegarandeerde leningfaciliteiten heeft € 107,2 betrekking op nog lopende leningovereenkomsten. De specificatie van deze bedragen is opgenomen in de eerder in dit hoofdstuk opgenomen tabellen. Een bedrag van € 138,5 mln. aan vermeende garanties stamt uit de periode dat het havenbedrijf nog een tak van dienst was van de gemeente Rotterdam. Een bedrag van € 45 mln. heeft betrekking op de periode dat sprake is van de HbR NV. Het totale risico dat HbR NV loopt op grond van vermeende garantstellingen, ontvangen betalingen, leningen, en ‘out of pocket’-kosten komt daarmee op ruim € 75 mln. De totaalsom van de openstaande leningen aan de diverse bedrijven, deels uit de RDM-groep, deels in eigendom overgegaan naar de HbR NV vormt het bedrag waarop de gemeente en HbR NV onder de vermeende garanties kan worden aangesproken. Het betreft respectievelijk € 79,2 mln. en € 28 mln. Door één bank is inmiddels bij de gemeente een beroep gedaan op de vermeende garantie. Ook heeft één bank zich bij HbR NV gemeld met een vordering. Er hebben nog geen betalingen plaatsgevonden en die zullen ook niet plaatshebben. De gemeente en HbR NV zullen de claims juridisch aanvechten. Om die reden is ook in de gemeentebegroting 2005 geen voorziening getroffen. De gemeente staat op het standpunt dat de onderhavige garanties onbevoegd zijn afgegeven en dat er dientengevolge geen verschuldigdheid bestaat. Het ligt buiten dit onderzoek om een uitspraak te doen over uitkomsten van het proces.

48

Een deel van de leningen is verstrekt aan de SS Rotterdam BV. Deze onderneming is, naar uit het PwC-onderzoek is gebleken, in augustus 2004 feitelijk volledig in bezit gekomen van MHR en daarmee van de HbR NV. De gang van zaken bij deze eigendomsoverdracht alsmede de andere in het PwC-onderzoek onderzochte verwervingen zijn in het bijgesloten onderzoeksrapport van PwC beschreven. Uit deze rapportage wordt ook duidelijk dat deze verwervingen, die beweerdelijk zekerheden moesten verschaffen voor de vermeende garanties en de verstrekte leningen, onvoldoende soelaas zullen bieden. Zoals bekend is RDM-TDS inmiddels in faillissement. Lamoenchi Beheer BV en de SS Rotterdam BV zijn beide zwaar belast met schulden en de aanwezige activa zijn bij lange niet na voldoende waard om de schulden te kunnen dekken. De financiële risico’s van de vermeende garantiestellingen zijn in eerste aanleg afhankelijk van de nog openstaande aflossingsverplichtingen van de betrokken ondernemingen. Wanneer deze leningen overeenkomstig de daarvoor geldende schema’s worden afgelost kan er in geen geval sprake zijn van een aanspraak jegens de gemeente of HbR NV. Voorzover dat niet gebeurt, zullen de betreffende banken de gemeente en het HbR NV mogelijk op de vermeende garanties aanspreken. Op basis van de verkregen juridische adviezen is de conclusie dat de vermeende garanties niet rechtsgeldigheid zijn en dat geen verschuldigdheid bestaat.

5.8

Garantieverstrekkingen bij andere diensten

Aan de hoofden van dienst van de gemeente Rotterdam is in het kader van dit onderzoek schriftelijk gevraagd inzage te geven in de voor hun dienst geldende garantieverplichtingen per 30 september 2004, al dan niet blijkend uit de administratie. Voorts is hen verzocht aan te geven welke procedure binnen de dienst wordt gebruikt voor garantieverstrekkingen. Onderstaand overzicht is een samenvatting van de reacties. Voor de niet genoemde gemeentelijke organisaties geldt dat, volgens opgave, geen garanties zijn verstrekt. Tabel 3 garanties andere gemeentelijke organisaties (in € 1.000) Tak van dienst garantie saldo Dienst Stedebouw en Volkshuisvesting 4.992.214 4.992.214 Dienst Sport en Recreatie Rotterdam 52.031 34.623 Dienst SoZaWe 45.158 45.158 Gemeentelijke Gezondheidsdienst 29.687 12.138 Dienst Stedelijk Onderwijs 14.306 1.125 Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam 11.250 11.250 Deelgemeente Hillegersberg –Schiebroek 7.093 7.093 Deelgemeente Feijenoord 2.582 1.619 Deelgemeente Charlois 817 340 Deelgemeente Noord 726 726 Deelgemeente Prins Alexander 670 670 Deelgemeente Hoogvliet 400 400 Deelgemeente IJsselmonde 374 322 Deelgemeente Delfshaven 41 41 Deelgemeente Kralingen/Crooswijk 22 22 Totaal 5.157.371 5.107.741

49

Uit de reacties blijkt dat weliswaar bij verschillende diensten garanties zijn afgegeven, maar dat dit bij vrijwel alle diensten, met uitzondering van dS+V en SoZaWe, sporadisch gebeurt. In veel gevallen gaat het om garanties aan woningcorporaties, NWI’s en particulieren in verband met gemeentegaranties, garanties WSW en Nationaal Revalidatie Fonds-leningen (dS+V); waarborgfonds Schuldhulpverlening, borgstellingen aan Verzorgings- en verpleegtehuizen en voor objecten Stedelijk Ouderenbeleid (SoZaWe) en aan welzijns- en sportinstellingen. De garanties hebben veelal een lange looptijd. Uit de opgaven blijkt dat alle bestaande garanties op één na zijn verantwoord via de jaarrekening en zijn gebaseerd op bestuurlijke besluiten. Uitzondering hierop vormt de garantie van het OBR, deze is wel gebaseerd op een bestuurlijk besluit, maar is abusievelijk niet in de jaarrekening vermeld. Uit het IMV blijkt dat 3 van de hoofden van dienst, directeur dS+V, directeur GGD en directeur SoZaWe, over een eigen mandaat beschikken om garanties te verstrekken. Bij deze diensten is sprake van een interne instructie in zake garantieverstrekkingen. Tot slot achten de diensten de risico’s die de gemeente met de garantieverstrekkingen loopt over het algemeen gering dan wel wordt daar in de jaarrekening voldoende aandacht aan besteed. Er is in het verleden nauwelijks sprake geweest van het inroepen van een garantie. Het rapport bevat een bijlage waarin alle door de overige diensten van de gemeente Rotterdam verstrekte garanties.

5.9

Deelconclusie

Met uitzondering van de vermeende garanties die zijn verstrekt ten behoeve van ondernemingen gerelateerd aan de RDM-groep, verloopt de totstandkoming van garantieverstrekkingen in het concern Rotterdam overeenkomstig de daarvoor geldende regels en bevoegdheden. Waar nodig wordt de raad geconsulteerd, ná 7 maart 2002, of wordt een besluit van de raad gevraagd, vóór 7 maart 2002. De vermeende garanties die zijn verstrekt ten behoeve van het RDM-groep vormen zoals gezegd een uitzondering. Deze zijn ofwel omhuld door geheimzinnigheid ofwel blijven volkomen buiten zicht. Dat gaat goed zolang banken zich niet melden. Wanneer dat wel gebeurt moet het naar buiten komen. Ten aanzien van deze vermeende garanties heeft de heer Scholten zonder betrokkenheid van enig ander binnen het havenbedrijf en/of de gemeente gehandeld. PwC komt op basis van haar onderzoek tot dezelfde conclusie. De motivering voor de heer Scholten is, naar eigen zeggen, gelegen in de ‘havenbelangen’. De geheimhouding komt, eveneens naar eigen zeggen, voort uit zijn vrees dat bekendmaking in enigerlei vorm of bij enig gemeentelijke of bestuurlijke relatie zou hebben geleid tot een afwijzing. Er is op basis van het onderzoek niet gebleken van enige wetenschap bij de wethouder of enig ander lid van het college. Er is sprake van een ‘alleingang’ van de directeur GHR. 50

Hoofdstuk 6

Conclusies en aanbevelingen

1. De kern van de zaak is dat directeur GHR met het afgeven van de vermeende garantstellingen zijn bevoegdheden heeft overschreden, zijn verantwoordelijkheid te buiten is gegaan en dit in het volle bewustzijn heeft gedaan. 2. Op basis van de verkregen juridische adviezen is de conclusie dat de vermeende garantstellingen niet rechtsgeldig zijn en dat om die reden geen verschuldigdheid bestaat. 3. De heer Scholten heeft inzake de vermeende garantstellingen en verkrijgingen zonder betrokkenheid van enig ander binnen het havenbedrijf en/of de gemeente gehandeld. Er is sprake van een ‘alleingang’ van de directeur GHR. 4. De motivering van de heer Scholten is, naar eigen zeggen, gelegen in de ‘havenbelangen’. De geheimhouding komt, eveneens naar eigen zeggen, voort uit zijn vrees dat bekendmaking in enigerlei vorm of bij enig gemeentelijke of bestuurlijke relatie zou hebben geleid tot een afwijzing. 5. Er is op basis van het onderzoek niet gebleken van enige wetenschap over de overeenkomst gedateerd 28 december 2002 noch over de daarvan afgeleide vermeende garantstellingen, bij de wethouder of enig ander lid van het college. 6. In de onderzochte periode, die samenvalt met de tijd dat de heer Scholten directeur is van het GHR, is een spanning waar te nemen tussen de bevoegdheden die door directeur GHR worden gevraagd om commercieel slagvaardig op te kunnen treden enerzijds, en de kaders van het gemeentelijke tak-van-dienst-model anderzijds. Om hieraan tegemoet te komen zijn zijn bevoegdheden in de loop van de tijd enkele malen uitgebreid. Toch blijkt steeds meer dat zaken met een ondernemend karakter moeilijk kunnen worden ingepast in een ambtelijke organisatie. De spanning tussen bedrijfsmatige waarden en ambtelijke waarden neemt toe. De NV-vorming van eind 2003 vormt een logisch sluitstuk op deze ontwikkeling. 7. De dynamiek in het Havenbedrijf als economische motor wordt door bestuur en stad gewaardeerd; wanneer zich conflicten voordoen tussen bedrijfsmatige waarden en ambtelijke waarden wordt vooral het daadkrachtig optreden van de directeur GHR geapprecieerd. De resultaten tellen. 8. Wanneer hierbij formele regels en grenzen overschreden worden, wordt dit vaak goedgekeurd. Bij het hoofd van dienst van het gemeentelijk bedrijf kan zo een steeds sterkere bevestiging zijn ontstaan van het beeld dat hij ruimte heeft om zaken zelf te regelen in het belang van haven en stad. Wanneer het beeld van iemand die zijn eigen gang kan gaan zich in zijn omgeving breed heeft gevestigd, zal ook deze omgeving er steeds minder toe geneigd zijn om 51

tot correctie over te gaan. Er is evenwel een onverklaard en schril contrast tussen het in de loop van de jaren zichtbare ‘grensoverschrijdend’ gedrag enerzijds en het exorbitante karakter van de RDM-garanties. 9. Wie bewust risico’s van ruim € 100 mln. aangaat zonder deze aan het bestuur voor te leggen, beoordeelt de zaken fundamenteel verkeerd. Uit de verrichte case-studies (MD-helicopters, Baris-terrein, SS Rotterdam) komt een beeld naar voren, dat waar het om commerciële transacties tussen GHR en de RDM-groep gaat, de wijze en inhoud van de informatievoorziening aan het bestuur opvallend tekort schieten. De laatste jaren werden deze zakelijke betrekkingen als zodanig steeds intensiever. Dat beeld staat in geen verhouding tot de vermeende RDM-garanties. 10. Het systeem van ‘checks & balances’ dat sturing, beheersing, toezicht, controle en verantwoording in de gemeente moet borgen, zit goed in elkaar. 11. Met uitzondering van de vermeende garanties die zijn verstrekt ten behoeve van ondernemingen gerelateerd aan de RDM-groep, verloopt de totstandkoming van garantieverstrekkingen in het concern Rotterdam overeenkomstig de daarvoor geldende regels en bevoegdheden. Waar nodig wordt de raad geconsulteerd, ná 7 maart 2002, of wordt een besluit van de raad gevraagd, vóór 7 maart 2002. 12. Het antwoord op de vraag hoe dit heeft dit kunnen gebeuren moet daarom vooral in twee omstandigheden worden gezocht. De onderlinge relatie tussen de heer Scholten en de heer Van den Nieuwenhuyzen lijkt van belang. Daarnaast liet de heer Scholten zich minder gelegen liggen aan zijn omgeving en de andere actoren in en buiten het GHR; deze zijn onvoldoende in de gelegenheid gesteld de rol van ‘countervailing power’ naar behoren te vervullen. De garanties ten behoeve van de RDM-groep zijn vervolgens opzettelijk aan het zicht der openbaarheid onttrokken. Dit kan alleen maar leiden tot de conclusie dat door onjuiste, inadequate en niet tijdige informatievoorziening het bestuur van de gemeente Rotterdam zijn verantwoordelijkheid feitelijk en formeel niet heeft kunnen waarmaken.

52

Aanbevelingen: Hoewel niet begrepen in de opdrachtverstrekking, kunnen de volgende aanbevelingen op basis van het verrichte onderzoek worden verstrekt: • • • • • • • • •

Vat de juridische mandaat- en volmachtbesluiten samen in een meer op het praktische management gerichte versie. Voeg deze managementversie toe aan alle managementcontracten; Herbevestig de functionele en directe relatie tussen de dienstcontrollers en concerncontroller; Besteed meer en gestructureerd aandacht aan risico-analyse en risicomanagement; Bezie de toegevoegde waarde van opeenvolgende schakels in de controleketen; geen opeenvolgende toetsing van steeds hetzelfde smalle signaal, maar signalering in de breedte; Geef meer bekendheid aan de klokkenluiderregeling; Stel de gemeentesecretaris in staat zakelijk toezicht op uitvoering van collegebesluiten door hoofden van dienst uit te oefenen; Hanteer in de volle breedte van de organisatie het ‘vier ogen principe’ bij privaatrechtelijke handelingen; Stel functieroulatie verplicht voor hoofden van dienst (vier jaar plus maximaal twee) en dienstcontrollers. Versterk de kwaliteit van de juridische ondersteuning in de breedte van de gemeentelijke organisatie.

53

Afkortingenlijst ADR AVA AZ B&W BSD COR CSKD-Intrans DB DMC dS+V EZ F&C FIN GHR HbR HEZ IAD IMV JAR mln. MV2 NIB NWI OCW P-12 P&C PPU PwC RDM ROG RSC-Maasvlakte RvC SBH SEZ SoZaWe SS Rotterdam VROM wethouder HEIM wethouder HEZ wethouder RO WSW

Algemene Rekenkamer Rotterdam Algemene Vergadering Aandeelhouders Directie Algemene Zaken Burgemeester en wethouders Bestuursdienst Rotterdam Commissie tot Onderzoek van de Rekening Een spoorterminal in Tsjechië Directie Beleid Directie Middelen & Control Dienst Stedenbouw en Volkshuisvesting Economische Zaken Financiën en Control Financiën Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam Havenbedrijf Rotterdam N.V. Haven en Economische Zaken Interne accountantsdienst Havenbedrijf Integraal mandaat- en volmachtbesluit Afdeling Juridisch Advies en Regelgeving miljoen Maasvlakte Twee Nationale Investering Bank Niet-Winst beogende Instelling Onderwijs Cultuur en Wetenschap 12e uitvoeringsprogramma Verbetering Bedrijfsvoering Planning en Control Persoonlijke Prestatie Uitkering PricewaterhouseCoopers Corporate Finance & Recovery N.V Rotterdamsche Droogdok Maatschappij NV Ruimtelijke Ordening en Grondzaken Rail Service Center Maasvlakte Raad van Commissarissen Strategisch Beraad Haven Sociaal-Economische Zaken Sociale Zaken en Werkgelegenheid Stoomschip Rotterdam Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu wethouder Haven, Economische Infrastructuur en Milieu wethouder Haven en Economische Zaken wethouder Ruimtelijke Ordening Waarborgfonds Sociale Woningbouw

54