NOTITIE KLACHTBEHANDELING GEMEENTE VIANEN 2000
I
AANLEIDING
Voor de invoering van een dekkend systeem van klachtrecht in de gemeente Vianen zijn verschillende goede redenen te bedenken. Het gaat dan vooral om de verbetering van de relatie tussen de burger en het bestuur van de gemeente. Beide partijen profiteren van een goede relatie. De burger, omdat hij dankzij het systeem het recht heeft op een serieuze behandeling en eventueel genoegdoening als er zijns inziens sprake is van onjuiste gedragingen van een bestuursorgaan of onjuiste gedragingen onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan. Het bestuur, omdat het een kader heeft waar een zorgvuldige behandeling van klachten aan moet voldoen. Verder verkrijgt het bestuur informatie over de kwaliteit van zijn ambtelijke dienstverlening en zijn bestuursprocessen. Er kan op die wijze sprake zijn van een leereffect. Klachtbehandeling is verder een kwestie van bestuurlijke betamelijkheid. Als er geen wettelijke regeling zou zijn, dan zouden de algemene beginstelen van behoorlijk bestuur de gemeente Vianen verplichten tot het invoeren van een systeem van klachtbehandeling. Sinds 1 juli 1999 is er echter een wettelijke regeling. Hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht verplicht bestuursorganen om zorg te dragen voor een behoorlijke behandeling van mondelinge en schriftelijke klachten over hun gedragingen en die van bestuursorganen die onder hun verantwoordelijkheid werkzaam zijn. Verder geeft dit hoofdstuk een uniforme procedureregeling voor de behandeling van klachten door bestuursorganen. In het feit dat het nu wettelijk verplicht is, kan een goede aanleiding worden gevonden om ook in Vianen een systeem voor klachtbehandeling in te voeren. H
BESTAANDE SITUATIE
De nu bestaande praktijk in de gemeente Vianen is dat schriftelijke en mondelinge klachten in het algemeen ter hand worden gesteld aan de gemeentesecretaris. Deze spreekt de ambtenaar die betrokken is geweest bij de gedraging waarop de klacht betrekking heeft, hierover aan. Deze ambtenaar beslist dan in samenspraak met de secretaris op welke wijze met de klacht wordt omgegaan. Deze in de praktijk gegroeide handelwijze is echter nergens schriftelijk vastgelegd. De gemeente Vianen kent verder slechts over seksuele intimidatie een klachtenregeling. ni
UITLEG VAN HOOFDSTUK 9 VAN DE ALGEMENE WET BESTUURSRECHT
In dit hoofdstuk zal in het kort de inhoud worden behandeld van Hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht. nia
Het onderscheid tussen intern en extern klachtrecht
Allereerst is het voor een goed begrip van het nieuwe klachtrecht noodzakelijk om het onderscheid voor het voetlicht te brengen tussen intern en extern klachtrecht. Wanneer men spreekt over intern klachtrecht gaat het over de behandeling van een klacht door het bestuursorgaan zelf. De gedraging waartegen de klacht is gericht heeft plaatsgevonden onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan. Door of onder verantwoordelijkheid van ditzelfde bestuursorgaan wordt vervolgens onderzoek gedaan naar de klacht. Het bestuursorgaan geeft tenslotte zelf een oordeel over de klacht. Het intern klachtrecht is een voorziening
voor de eerste aanleg. Wanneer men spreekt over extern klachtrecht, wordt de klacht onderzocht en behandeld door een onafhankelijke instantie die ook een oordeel over de klacht geeft. Men kan hierbij denken aan de Nationale Ombudsman of een lokale ombudsman of-commissie. Het extern klachtrecht is een voorziening voor de tweede aanleg en vormt het sluitstuk van een behoorlijke klachtbehandeling. Dit wil zeggen dat de klager eerst de interne klachtprocedure moet hebben doorlopen, tenzij dit redelijkerwijs niet van hem kan worden gevergd. Het recent ingevoerde Hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voorziet in een regeling van het interne klachtrecht. Een regeling van het externe klachtrecht is op het ogenblik van het schrijven van deze notitie nog niet wettelijk verplicht. Hoofdstuk 9 Awb is onderverdeeld in drie afdelingen: - Afdeling 9.1 Algemene bepalingen - Afdeling 9.2 De behandeling van klaagschriften - Afdeling 9.3 Aanvullende bepalingen voor een klachtadviesprocedure
nib
Afdeling 9.1 Awb
Afdeling 9.1 Awb legt het recht van de burger vast om een klacht in te dienen over de wijze waarop een bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid jegens hem of een ander heeft gedragen. Onder een dergelijke gedraging wordt mede verstaan: een gedraging van een persoon werkzaam onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. Verder geeft de afdeling bestuursorganen de plicht om zorg te dragen voor een behoorlijke behandeling van mondelinge en schriftelijke klachten en geeft zij de grens aan tussen het klachtrecht en de regeling van bezwaar en beroep tegen besluiten van bestuursorganen: het is niet mogelijk om tegen een besluit over een klacht beroep in te stellen.
me
Afdeling 9.2 Awb
Afdeling 9.2 Awb geeft de procedure voor de behandeling van schriftelijke klachten over gedragingen jegens de klager, de zogenaamde klaagschriften. Artikel 9:5 Awb regelt dat aan de rest van het hoofdstuk geen toepassing meer behoeft te worden gegeven als naar tevredenheid van de klager aan diens klacht tegemoet wordt gekomen door het bestuursorgaan. Dit artikel beoogt bestuursorganen zoveel mogelijk de ruimte te geven voor een snelle, informele afhandeling van klachten. In artikel 9:7 Awb is geregeld dat de behandelaar van de klacht niet betrokken mag zijn geweest bij de gedraging waarop de klacht betrekking heeft. Dit natuurlijk om een zo onpartijdig mogelijke behandeling van een klacht te garanderen. Artikel 9:8 Awb geeft een aantal gevallen, waarin het bestuursorgaan niet verplicht is om de klacht te behandelen. Het gaat dan met name over de afbakening tussen het klachtrecht en andere juridische mogelijkheden om op te komen tegen gedragingen, zoals bezwaar en beroep. Als bijvoorbeeld tegen de gedraging bezwaar had kunnen worden gemaakt, is het bestuursorgaan niet verplicht tot behandeling van de klacht. Verder hoeft het bestuursorgaan de klacht niet te behandelen, indien het belang van de klager dan wel het gewicht van de gedraging kennelijk onvoldoende is. De plicht tot het horen van de klager en de termijn waarbinnen een klacht dient te worden afgehandeld zijn vastgelegd in respectievelijk artikel 9:10 en artikel 9:11 Awb.
md
Afdeling 9.3 Awb
Afdeling 9.3 Awb geeft een facultatieve, aanvullende regeling van een klachtadviesprocedure, waar bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan voor kan worden gekozen. Normaal gesproken is deze afdeling dus niet van toepassing op de behandeling van klachten door bestuursorganen. Wanneer deze regeling wel van toepassing is, wordt op grond van artikel 9:14 Awb een persoon of commissie belast met de behandeling van en de advisering over klachten. Deze procedure komt tegemoet aan een in de praktijk voorkomende wens om klachten met enige afstand te kunnen (laten) behandelen. In alle gevallen heeft het bestuursorgaan echter de verantwoordelijkheid voor de uiteindelijke afhandeling. Men zou de parallel kunnen trekken met de onafhankelijke commissie voor de bezwaar- en beroepschriften die bezwaarden hoort en over bezwaarschriften adviseert, waarna het bestuursorgaan (bijna altijd conform) een beslissing neemt. De (interne) klachtadviesprocedure van afdeling 9.3 Awb moet wel worden onderscheiden van externe procedures zoals die voor de Nationale Ombudsman, waar het eindoordeel wel door de externe, klacht behandelende instantie wordt gegeven. Als belangrijk artikel in deze afdeling kan verder nog genoemd worden artikel 9:15 Awb dat onder meer voorschrijft dat de persoon of commissie die met de advisering over de klacht belast is, de klager hoort en een rapport van bevindingen, vergezeld van het advies en eventuele aanbevelingen naar het bestuursorgaan zendt. IV
DE TE MAKEN KEUZES BIJ DE INVOERING VAN EEN KLACHTBEHANDELINGSSYSTEEM
Bij de invoering van een behandelingssysteem voor klachten bestaan er verschillende opties en dienen er dan ook keuzes gemaakt te worden. IVa
De vraag naar de wijze waarop het klachtbehandelingssyteem wordt vastgelegd
De eerste vraag die zich aandient, is de vraag naar de wijze waarop het klachtbehandelingssyteem dient te worden vastgelegd. Men zou de procedure voor de behandeling van klachten in de vorm van een procedureverordening kunnen gieten, men zou ook kunnen volstaan met een notitie over de behandeling van klachten, zoals nu is gebeurd. Geadviseerd wordt om te volstaan met deze notitie over de behandeling van klachten. Het vastleggen van procedureregels in een verordening heeft geen meerwaarde. De procedureregels waaraan een behoorlijke klachtbehandeling dient te voldoen zijn immers reeds vastgelegd in Hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht. Dit hoofdstuk wordt wel als bijlage bij deze notitie gevoegd. Wat er verder voor de gemeente te regelen over blijft, is niet van dien aard dat het noodzakelijk is om hier een verordening aan te wijden. Het gaat dan met name om de organisatorische zaken die in deze notitie zijn geregeld. Het is wel belangrijk dat deze notitie door alle gemeentelijke bestuursorganen wordt vastgesteld, opdat een zo groot mogelijke uniformiteit in de klachtbehandeling wordt gewaarborgd. Daarnaast dienen de mogelijkheid om een klacht in te dienen en de vaststelling van deze notitie deugdelijk bekendgemaakt te worden opdat ook de burger weet waar hij aan toe is.
IVb
De vraag wie de klacht behandelt
Daarnaast dient zich de vraag aan naar de keuze van de klachtbehandelaar. Dit is de vraag wie binnen de gemeente Vianen belast wordt met de behandeling van een klacht dan wel of er gekozen wordt voor de klachtadviesprocedure conform Afdeling 9.3 Awb. Als men niet zou kiezen voor dit laatste, dan is de volgende vraag of men de klachtbehandeling centraal dan wel decentraal laat geschieden. Decentrale klachtbehandeling houdt in dat er verschillende instanties binnen de organisatie zijn die klachten behandelen. Men kan hierbij denken aan de nu gehanteerde praktijk van het behandelen van klachten door de directe chef van de persoon op wiens gedraging de klacht betrekking heeft. Bij centrale klachtbehandeling komen alle klachten bij één instantie binnen en worden de klachten ook door die instantie behandeld. Hieronder de drie opties met daarbij de voor- en de nadelen: 1. De klachtadviesprocedure conform Afdeling 9.3 Awb: Voordeel: -De klacht wordt met enige afstand door een onafhankelijke persoon of instantie behandeld en de klager weet dit. Nadelen: -Het aantal klachten dat wordt ingediend bij de Viaanse bestuursorganen is niet zo groot dat het uit efficiëntie-oogpunt zou lonen hier een aparte commissie voor in te stellen; een eventuele inschakeling van de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften lijkt niet aangewezen, gezien het feit dat de specifieke deskundigheid van die commissie zich niet tot deze materie uitstrekt. -Een dergelijke commissie maakt een geldelijke investering noodzakelijk die niet door het aantal klachten wordt gerechtvaardigd. 2. De decentrale klachtbehandeling: Voordeel: -De klacht wordt behandeld door een instantie die deskundigheid in huis heeft over de gedraging waarop de klacht betrekking heeft of althans deskundigheid in huis heeft over het werkgebied van de ambtenaar op wiens gedraging de klacht betrekking heeft. Nadelen: -De instructie van alle klachtbehandelaars zal veel tijd en moeite kosten; in het bovengenoemde voorbeeld zullen afdelingschefs en sectorhoofden moeten worden geïnstrueerd hoe klachten te behandelen; daarnaast is het moeilijk te controleren of de klachtbehandeling in de praktijk op de juiste wijze geschiedt. -De klacht wordt niet door een onafhankelijke persoon of instantie behandeld. -De klager kan het gevoel krijgen dat de chef van de ambtenbaar die betrokken was bij de gedraging waarop de klacht betrekking heeft, die ambtenaar de hand boven het hoofd houdt. 3. De centrale klachtbehandeling Voordelen: -De efficiëntie van de klachtbehandeling zou bij deze keuze voor een gemeente als Vianen met maar circa 245 medewerkers en een niet al te groot aantal klachten het grootst zijn. -De onafhankelijkheid van de behandeling zal niet zo goed gewaarborgd zijn als bij het in stellen van een persoon of commisie conform Afdeling 9.3 Awb, maar wel beter dan wannneer men zou kiezen voor decentrale klachtbehandeling. Een centrale klachtbehandelingsinstantie zal immers in het algemeen verder afstaan van de gedraging waarop de klacht betrekking heeft
dan een decentrale, -De registratie en publicatie van klachten conform artikel 12a awb zal door deze keuze het gemakkelijkst zijn. -Uitsluitend de centrale klachtbehandelingsinstantie behoeft geïnstrueerd te worden over de behandeling van klachten. Nadelen: -De klacht wordt niet door een onafhankelijke persoon of instantie behandeld. -De klager kan het gevoel krijgen dat de centrale klachtbehandelingsinstantie de ambtenaar de hand boven het hoofd houdt; dit zal bij decentrale klachtbehandeling echter sneller gebeuren. Gezien het voorgaande wordt geadviseerd om in de Viaanse situatie te kiezen voor de derde optie: een centrale klachtbehandeling. Deze keuze lijkt het meest efficiënt voor de Viaanse situatie, terwijl tevens een zo groot mogelijke onafhankelijkheid van de behandeling wordt gegarandeerd. In dit kader lijkt het tevens het verstandigste om te kiezen voor de secretaris van de gemeente als centraal klachtbehandelingspunt. Deze zal immers in het algemeen het verst afstaan van de gedraging waarop de klacht betrekking heeft en kan een zo onafhankelijk mogelijke behandeling van de klacht garanderen. Tevens brengt deze ambtenaar als hoofd van de ambtelijke organisatie een aanzienlijke dosis deskundigheid mee over de onderhavige materie. Alle klaagschriften zouden door de Afdeling Facilitaire Zaken naar het bestuurssecretariaat kunnen worden doorgeleid. Het bestuurssecretariaat stelt een klaagschrift in handen van de secretaris. De ambtenaar op wiens gedraging het klaagschrift betrekking heeft, krijgt een afschrift van het klaagschrift. Facilitaire zaken verzorgt de ontvangstbevestiging die op basis van artikel 9:6 Awb verplicht is. De gemeentesecretaris zou de klager kunnen horen en vervolgens kunnen adviseren aan het bestuursorgaan hoe de klacht zijns inziens afgehandeld dient te worden. Het bestuursorgaan kan dit advies overnemen, maar is hiertoe niet verplicht. IVc
Het extern klachtrecht, "de tweede aanleg"
De derde vraag die zich doet stellen is de vraag of er naast het intern klachtrecht nu reeds een voorziening getroffen dient te worden voor het extern klachtrecht. Zowel de Tweede Kamer der Staten Generaal als het Kabinet menen dat een externe klachtinstantie een onderdeel behoort te zijn van een kwalitatief behoorlijk bestuur. De Tweede Kamer heeft deze opvatting expliciet verwoord in de kamerbreed aanvaarde motie-Scheltema-de Nie (kamerstukken II, 1998/99, 26 445, nr. 3). In deze motie wordt de regering verzocht om "al dan niet met behulp van een wettelijke regeling te bevorderen dat iedere gemeente vóór 1 januari 2002 in een met waarborgen omklede ombudsfunctie zal hebben voorzien." Gemeenten in den lande, verenigd in de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) zijn hiertoe graag bereid, maar voor wiens rekening een dergelijke externe klachtvoorziening dient te komen, blijft nog in het ongewisse. Hierover dienen nog onderhandelingen plaats te vinden. Het lijkt verstandiger met de instelling van een ombudsfunctie te wachten, totdat hierover duidelijkheid bestaat. Er bestaat immers nog geen wettelijke verplichting om in een extern klachtrecht te voorzien. IVd
Het kostenaspect
De vierde vraag is de vraag naar wat de implementatie van het klachtrecht dient te gaan kosten. Gelet op het bovenstaande is het vooralsnog niet noodzakelijk extra gelden ter beschik-
king te stellen voor de implementatie van het klachtrecht in de gemeente Vianen. De gelden die noodzakelijk zijn voor een eventuele opleiding van de klachtbehandelaar kunnen ter beschikking worden gesteld worden uit het budget juridische zaken. De kosten die gepaard gaan met publikatie kunnen worden bestreden uit het budget voorlichting. De hoeveelheid fte's behoeft, gezien het kleine aantal klachten, vooralsnog evenmin uitbreiding. V
BESLUITPUNTEN
- De Notitie klachtbehandeling gemeente Vianen 2000 vaststellen. - Kiezen voor centrale klachtbehandeling en de gemeentesecretaris aanwijzen als centrale klachtbehandelingsinstantie. - Voorlopig afzien van het instellen van een externe klachtvoorziening (ombudsfunctie) totdat duidelijk wordt hoe de kosten hiervan betaald zullen gaan worden. - De mogelijkheid om op grond van Hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht een klacht in te dienen en de vaststelling van deze notitie bekendmaken middels publicatie in "het Kontakt".
(
