1
Niemandsiand in kaart gebracht
Analyse van viff multidisciplinaire interventieprojecten ‘recreatieterreinen’
Universiteit Nyenrode Prof. A.B. Hoogenboom Mel 2015
2
In Nederland wordt stevig opgetreden tegenfraude en mishruik. 81] de preventie en bestrijding van fraude op het terre/n van sociale zekerheid, defiscaliteit en de illegale tewerkstelling warden onder andete Interventieteams ingezet. Op het gebied van handhaving of het nu op het terrein van de sociale zekerheid en werkgelegenheid is of elders verhoogt een integrate aanpak immers de effectiviteit. -
—
-
Brochure Con trole door een Interventieteam, ministerie van SZW
3
Managenientsamenvatting
De opdracht luidde: W&ke organisatieprincipes liggen ten grondsiag aan de viji verschillende muftidiscip!inaire interventieteams? Maak een SWOT-analyse: wat zijn de strengths, weaknesses, opportunities and threats van de vijI aanpakken (en rapporten) Sterkte De sterkte van de vijf interventieprojecten Iigt in de flexibiliteit. De LSI-partners en gemeenten werken samen in de projecten. De diepgang en betrokkenheid van partners verschilt. De sterkte komt in het bijzonder tot ulting in de persoonlijke vaardigheden van de RCF-adviseurs en gemeentelijke projectielders. Hun betrokkenheid, gedrevenheid en sociale vaardigheden zijn belangrijk. Dit is in Iijn met de theoretische concepten als persoonlijke vaardigheden, netwerkcompetenties en dialoogvaardigheden. De sterkte Iigt erin dat het ‘niemandsiand’ deels in kaart is gebracht op een aantal recreatieterreinen. Er was voor de interventieteams ‘recreatieterreinen’ niet of nauwelijks zicht op de aard en omvang van verschillende soorten problemen in relatie tot overlast, zorg, fiscaliteit, inschrijving in het GBA en bewoning door arbeldsmigranten. Dit is in hjn met theoretische concepten als het tijdelijk ontstaan van een ‘gemeenschappelijke mentaliteit’ en het delen van bronnen en technologieën. De sterkte Iigt in het leervermogen dat binnen de RCF-structuur is toegenomen. Baarle Nassau/Hamiz ‘waren nog projecten op zoek naar een probleem’, maar Kompas is een forse stap vooruit in termen van agendering en uitvoering. In interviews wordt gesproken over ‘het toenemende volwassenheidniveau’ van de interventieprojecten. De sterkte zit in het ‘geleend gezag’ dat bestuurders en moederorganisaties op belangrijke momenten verlenen aan het interventie-project. En, het feit dat in een van de projecten sprake is van een brede bestuurlijke steun en daardoor de ultrol van de Kompas-methodiek. Dit geleende gezag is in Iijn met de aangegeven theoretische inzichten. Opvallend hier is de rol welke burgemeesters hebben gespeeld. In de bovenbouw-structuur van de interventieteams nemen burgemeesters geen formele positie in. De interventieteams lopen niet via de openbare orde portefeulile van de burgemeester. Maar langs de sociale zaken/fiscaliteit portefeuliles van de wethouder. Desondanks manhfesteren burgemeesters zich
4
in meer of mindere mate in de interventieprojecten. De term ‘geleend gezag’ is in het bijzonder van toepassing op de actieve rd van burgemeesters op cruciale momenten in de projecten. De sterkte zit in het RCF-adagium ‘het bestaande beter verbinden’. Door de interventieteams (en de continulteit van de RCF-adviseurs) is een informeel netwerk ontstaan dat landelijke organisaties verbindt aan de gemeentelijk n a levi n gs p ra kt ij k De sterkte zit in het regionaal (en landelijk) agenderen van onderwerpen. De interventieprojecten hebben weliswaar voornamelijk een repressieve opzet, maar zij hebben een functie in de bewustwording van omliggende gemeenten en de landelijke overheid. Dit geldt in het bijzonder voor de bovengemeentelijke, provinciale en inmiddels landelijke agendering en formuleren van nieuw preventief beleid voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Maar ook de bredere problematiek rondom recreatieterreinen, de GBA/BRP-vervuiling en de (veronderstelde) relaties tussen recreatieterreinen en georganiseerde misdaad (uitbuiting, opkopen terreinen/huisjes door malafide ondernemers). Deze problematiek behoott in het bijzonder thuis bij de RIEC’s. Interventieteams zijn breekijzers die het ‘niemandsiand’ in kaart hebben gebracht. De sterkte zit in het ‘sneeuwbal-effect’: relatief kielne projecten (Baarle Nassau/Hamiz) spelen zich af in de bestuurlijke micro-kosmos van een beperkt aantal gemeenten. In Veluwezoom/Putten en Maasdriel is sprake van e’en zekere bestuurlijke verbreding. En, deze is in Kompas nog steviger geworden. Middels bovengemeentelijk overleg, ‘geleend gezag’ van zeven burgemeesters, workshops en provinciale conferenties is sprake van een grotere uitstraling, doorwerking en politiek-bestuurlijke steun. De sterkte zit in het agenderen en adresseren van de onvolkomenheden in de GBA’s in alle vijf projecten. De kwaliteit van de GBA’s is inmiddels ook door andere ontwikkelingen een landelijk aandachtspunt geworden. Het GBA systeem is inmiddels omgedoopt in het BRP-systeem. In de rapporten en de interviews wordt veelal over GBA gesproken. In januari 2015 is het Iandelijk project kwaliteit adresgegevens gestart. De sterkte Iigt in de combinatie van een traditionele strafmentaliteit (zie hoofdstuk 3) met een risico-mentaliteit (preventie) en een zorgmentaliteit fzorgmijders huip aanbieden). Het ‘gezicht’ van de overheid verandert
5
Uaardoor Iangzaam van karakter: naast handhaving wordt verbetering van de dienstverlening en zorg- en hulpverlening meer bevorderd. Handhaving wordt daardoor ‘vofler’ doordat niet alleen meer sprake is van repressie. De sterkte zit in de vijf onderscheiden positieve elfecten: door repressie zijn in afle vijf projecten bedragen teruggevorderd, openstaande boetes betaald, uitkeringen stopgezet en is bijvoorbeetd beslag gelegd. Al verschilt deze ‘opbrengst’ pet project. Door de controle-acties is op de bezochte recreatieterreinen sprake van inlopen op achterstallige handhaving, is de (brand)veiligheid verbeterd en is de bouwveiligheid van de huisjes toegenomen. Vervolgens is sprake van informatie-osmose: landelijke diensten en gemeenten zijn tijdens de projecten meer met elkaar gaan samenwerken. Er is ook sprake van een symbolisch effect: door de communicatie vooraf, tijdens de controledagen en achteraf wordt door betrokkenen gesteld dat dit een positief effect heeft gehad op de beeldvorming van de lokale overheid. Door de controle-acties zijn in meet of mindere mate preventieve effecten waarneembaar: zeker in het dossier van de huisvesting arbeidsmigranten. Maar ook is, zoals gezegd, de kwaiiteit van de GBA’s geagendeerd en heeft dit mede geleid tot aandacht daarvoor. Zwakheden Een zwakheid zit in de ‘afhankelijkheid’ van de persoonlijke eigenschappen van de RCF-adviseurs en de projectleiders. In een enkel geval vodeed een projectleider onvoldoende aan de elsen van het team en zijn bestuurlijke omgeving. RCF-adviseurs en projectleiders brengen kennis en ervaring mee uit vorige functies, maar worden niet specifiek opgeleid voor interventieteam taken en functies. Er is sprake van éen informeel leersysteem on the job. Een zwakheid is het spiegelbeeld van het ‘geleend gezag’: afhoudende en afwachtende burgemeesters in omringende gemeenten. Zoals aangegeven is dit ‘geleend gezag’ sterk en functioneel geweest in vooral het Kompas-project, maar in het Veluwezoom/Putten project en het Hamiz-project hebben burgemeester of afgehaakt door niet in het project deel te nemen. Dan wel door op enig moment uit de stuurgroep te stappen. Een breed bestuurlijk draagvlak is een conditlo sine qua non voor de interventieprojecten. Niet alleen in de voorbereiding-- en uitvoeringsfase, maar zeker in de nafase. Een zwakheid is het ervarings- en kennisniveau van gemeenteambtenaren in kleine gemeenten. Zij hebben niet allemaal affiniteit met controle- en
6
handhaving doordat zij een dienstverleningsinstelling hebben. Oak speelt in kleine gemeenten mee dat de ambtenaren wonend en werkend in kielne gemeenschappen mensen van en op recreatieterreinen kennen. —
—
Een zwakheid is de wisselende betrokkenheid van tandelijke moederorganisaties bij de interventie-projecten. Binnen de LSI-structuur wordt ruimhartig nut en noodzaak van de interventie-projecten benoemd en formeel ondersteund. In de praktijk zijn de interventieprojecten een onderdeel van de primaire werkprocessen. De prioriteit is daardoor niet altijd even groat. De informele RCF-adviseurs/projectleiders kunnen met masseren en onderhandelen een hoop goed maken. Maar dit is kwetsbaar. Een zwakheid is de verantwoording voor de wijze waarop informatie tussen de verschillende organisaties wordt uitgewisseld. Er is voor de duur van het project een convenant voor informatie-uitwisseling, maar in het Kompas project heeft het College Bescherming Persoonsgegevens gewezen op de onrechtmatigheid van een deel van de uitwisseling. Om de vergelijking met het ‘niemandsiand’ nag wat verder op te rekken: interventieteams zijn tijdelijke noodverbanden. In het theoretisch luik is gewezen op begrippen ‘verankerd pluralisme’: in hoeverre zijn multidisciplinaire samenwerkingsvormen verankerd in de rechtsstaat? Welke informatie mag wel en niet warden uitgewisseld? Welke democratische controle kan warden uitgeoefend op hybride samenwerkingsverbanden (Meershoek en Hoogenboom, 2012). Van der Steen et al. introduceren in het verlengde hiervan de term ‘tussenfunctie’: die zich aan de randen van bureaucratische organisaties afspelen en die niet altijd passen bij de logica van diezelfde bureaucratie. Bovens & ‘t Hart (2007) stellen dat lunctionarissen zich aan de randen van bureaucratische organisaties kunnen onttrekken aan democratische sturing. Omdat de interventieteams functioneren onder de paraplu van een convenant is de informatie-osmose legitiem. Betrokkenen benoemen het gegeven dat na afloop van het project geen informatie-uitwisseling mag plaatsvinden als een zwakheid. In het bijzonder omdat dit nadelig zou zijn voor de nafase. Kansen
Kansen voor de interventieteams ‘recreatieterreinen’ liggen in het breder uitrollen van de systematiek in het land. De problematiek van huisvesting arbeidsmigranten en andere maatschappelijk vraagstukken random de
7
recreatieterreinen is en blijft actueel. Het Kompas-project is hiervan een goed vo orb eel U. Kansen liggen oak in het verder verbreden van het draagvlak voor de interventie-projecten op het niveau van de Landelijke Stuurgroep lnterventieteams, de VNG en het Genootschap van Burgemeester. Omdat de door de LSI gekozen thema’s bij uitstek spelen in de gemeenten ligt het voor de hand am het draagvlak juist op gemeentelijk niveau te versterken. De LSI/RCF structuren zijn formeel niet verbonden aan de burgemeesterkolom. Maar zowel door het gegeven dat de RCF-structuur sinUs 1 januari onder de vlag van de VNG vaart, aismede de bevindingen dat burgemeesters een belangrijke rol spelen ligt het voor de hand om verder na te denken over het bestuurlijk draagvlak. Naast de VNG zou wellicht het Genootschap van Burgemeesters een rol kunnen spelen. Om deze discussie aan te zwengelen hebben wij ook het Genootschap genoemd. Omdat in vier van de vijf projecten sprake is van een verbrokkelde bovengerneentelijke aanpak is en blijft de hoofdvraag: hoe kan verder aan draagvlak, afstemming en uniformering worden gewerkt door bestuurlijke schaalvergroting? En, evenzeer de vraag of de agendering van recreatieterreinen oak in de staande nalevingspraktijk van de gemeente blijft ‘hangen’? Of, dat gemeentelijke diensten zich weer ‘terug trekken’ en zich concentreren op hun primaire processen. —
—
In hoofdstuk 3 (theoretisch kader) is gewezen op de noodzaak van politieke
urgentie (De Poot en Flight, 2015) in multidisciplinaire samenwerkingsprocessen. Er dient sprake te zijn van ‘geleend gezag’ dat vierkant achter de interventie-projecten staat. Deze politieke urgentie is een randvoorwaarde voor de continulteit en de verdere uitbouw van de interventie-projecten. Zoals is aangegeven isjuist de ‘organisatiegraad’ van burgemeesters rondom een aantal projecten niet optimaal, maar hetzelfde lijkt ook op te gaan voor een gemeenschappelijk draagvlak van de interventie projecten binnen de VNG. Een kans is het voortbouwen op de ervaringen van de interventie-projecten cm de vaak abstracte begrippen multi agency, ketensamenwerking, netwerkorganisatie en informatie-uitwisseling specifieker en concreter te maken. Er is een schat aan ervaring opgedaan met organisatie-overstijgende samenwerking. Hetzelfde zien we bijvoorbeeld in het contra- terrorisme beleid
8
(CT-infobox), de publiek-private samenwerking condom cyberincidenten en zeker ook in de PPS-constructies condom Finec. Nu ook op theoretisch niveau (De Poot en Flight, 2015), Schuilenburg (2012), iohnston& Shearing, 2003) of Sennet (2012) vooruitgang wordt geboekt kan uitgebreider evaluatie-onderzoek zijn vruchten afwerpen. Een kans is ook om de werving, selectie en opleiding van bestuurlijke toezichthouders te agenderen. Naast politie en Justitie zijn op landelijk en gemeentelijk niveau een toenemend aantal functionarissen belast met toezichthoudende en na)evingstaken. Er is een groelende behoefte aan verdere profess ion a Ii $ e ring. Een kans is om meer concreet informatIe-uitwisseling binnen de overheid en tussen de overheid en het bedrijfsleven politiek-bestuurlijk te agenderen en moge)ijkerwijs bestaandejuridische regimes nog beterte gebruiken dan wel om meer mogelijkheden te creëren om rijksbreed informatie uit te wisselen. Ondanks dat in de viji projecten met de nodige realiteitszin positief wordt geschreven en gepraat over de toenemende samenwerking tijdens het project is feitelijk sprake van een relatief tijdelijk en geografisch beperkte informatie uitwisseling. —
—
De interventieprojecten in het ‘niemandsiand’ zijn ondanks de aangegeven positieve effecten om uiteenlopende redenen ‘moeizaam’: verschillende mentaliteiten van verschillende landelijke en gemeentelijke organisaties dienen zich tot elkaarte verhouden. Aan RCF-adviseurs en projectlelders wordt gevraagd om verschillende belangen, culturen, werkwijzen en bevoegdheden (gereedschappen en technologieën) te verbinden. De opdracht van het RCF is ‘het bestaande beter te verbinden’. Hier wordt een grote verantwoordelijkheid gelegd op de schouders van hen. En, op de schouders van managers van Iandelijke moederorganisaties en bestuuders. Dan komt hier nog boven op dat dwars door deze processen ook het vraagstuk van de juridische (on)mogelijkheden speelt. —
-
Bedreigingen Een bedreiging voor de interventieprojecten zou het uitblijven van ‘geleend gezag’, zowel binnen de LSl als de bestuurlijke kolommen, zijn. De in hoofdstuk dde uitgewerkte ‘spa nningen’ welke zich kunnen voordoen in samenwerkingsprocessen hebben zich allemaal in meet of mindete mate
9
voorgedaan in de vijf projecten. Een deel is opgelost door ‘netwerkvaardigheden’ en/of ‘geleend gezag’. Maar ‘niemandsiand’ is en blijft omstreden. En, er liggen soms blindgangers: niet ontplofte bommen die onverwachts en vaak zonder aanwijsbare reden afgaan. In de vijf projecten zien we hier voorbeelden van. —
—
Een bedreiging is de natuurlijke reflex van organisaties welke de strafmentaliteit vertegenwoordigen om weer ‘terug te vallen’ op business as usual. De strafrechtelijke aanpak door politie en Justitie, een verdere repressieve aanpak van ‘ondermijning’ door de RIEC’s en de Belastingdienst. Ondanks dat nu 15 a 20 jaar wordt geëxperimenteerd met bestuurlijke rapportages, het barriere-model of bijvoorbeeld de lOverheid-gedachte is de dominantie van de strafmentaliteit, ook in samenwerkingsprocessen, nog niet op zijn retour. De interventieprojecten laten vernieuwingen zien in de wijze waarop de overheid handhaving op naleving invult. Maar, zoals in het theoretisch kader is aangegeven, is het preventieve model niet altijd in lijn met de preventieve school. Er is en blijft sprake van het uitdrukken van ‘successen’ in termen van concrete (financiële/strafrechtelijke) opbrengsten. —
—
Andere bedreigingen liggen in de professionaliteit van interventie functionarissen. In toenemende mate zien we op gemeenteniveau ambtenaren een rol spelen in ulteenlopende toezicht- en handhavingsprocessen.. Dit gebeurt in interventieteams, maar ook breder in RIEC’s, Veiligheidshuizen, diensten Stadstoezicht en gemeentelijke interventieteams c.q. welzijnsteams. Zij hebben niet alleen met beleid te maken,.maar ook met juridische kaders, houding en gedrag jegens burgers, beginselen als proportionaliteit/subsidiariteft en bijvoorbeeld het zorgvuldig opstellen van verkiaringen en rapporten. Dit nieuwe bestuurlijke toezicht is (nog) niet voorzien van een algemeen (Iandelijk) onderwijssysteem.
10
1. Inleiding Op uw verzoek is een analyse gemaakt van vijf multidisciplinaire interventieteams ‘recreatieterreinen’. De vraagstelling is tweeledig: hoe zijn deze interventieteams georganiseerd en welke effecten sorteren zij? Een Interventieteam is een samenwerkingsverband van verschillende organisaties die handhavings- en controleactiviteiten verrichten op het terrein van ondet andere belastingen, sociale zekerheid en arbeidsmarkt. In de Interventieteams werken samen: • de Gemeenten • de Belastingdienst • Inspectie SZW • Het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen fUWV) • De Sociale Verzekeringsbank (SVB) • De Politie o
Het Openbaar Ministerie tOM)
Afhankelijk van het onderwerp of de doelgroep van de controle wordt het Interventieteam onder leiding gesteld van één van de bovengenoemde organisaties.
Achtergrond opdracht De opdracht is voortgekomen uit gesprekken tussen de Secretaris-Generaal van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en vertegenwoordigers van het Initiatief lOverheid. lOverheid is een burgerinitiatief en bestaat uit een groep van advocaten, wetenschappers en functionarissen werkzaam in de rechtshandhaving die fraude hoger op de maatschappelijke agenda willen plaatsen. En, aandacht vragen voor het gefragmenteerde karakter van toezicht, handhaving en opsporing van fraude. Aismede bepleiten om fnog) meer aandacht te besteden aan preventie i.p.v (strafrechtelijke)repressie.
11
De titel ‘niemandsiand in kaart gebracht’ verwijst naar het felt dat interventieteams opereren in een ‘niemandstand’. Dat wit zeggen zij zijn werkzaam zijn op lokaties en met thema’s welke (nog) niet tot de routines van landelijke diensten noch gemeenten behoren. Interventieteams functioneren tussen primaire processen van bestaande organisaties. Zij zoeken in dit ‘niemandsiand’ hun weg en brengen het gebied in kaart. Dit gebeurt door het maken van afspraken met !andelijke partners en gemeenten over samenstelling, doelstellingen, informatie-uitwisseling, analyses, controle-acties en het geven van aanbevelingen. De wijze waarop dit gebeurt (organisatievraag), staat centraal in deze rapportage. Daarnaast staan de effecten van de interventieprojecten centraal effe ctivite I tsvra a g). In hoofdstuk 2 wordt de achtergrond van de opdracht toegelicht atsmede de drieledige vraagstelling, het onderzoeksdesign en de methodiek. In hoofdstuk 3 wordt een analysekader voor multidisciplinaire samenwerking in de rechtshandhaving uitgewerkt. In hoofdstuk 4 worden bevindingen gepresenteerd. In hoofdstuk 5 worden conclusies getrokken. De onderzoeksvragen worden beantwoord en de antwoorden worden algezet tegen het theoretisch kader. Hoofdstuk 6 bevat vier aanbevelingen welke zijn uitgeplitst in een aantal deelaanbevelingen.
12
2. De opdracht In het navolgende wordt ingegaan op de grondgedachte van lOverheid. Hierbij wordt een relatie gelegd met het instrument van de bestuurlijke rapportage en het barriere-model. Dan wordt ultleg gegeven over de bovenbouw van de interventieteams, d.w.z. de Landelijke Stuurgroep Interventieteams (verder LS). Vervolgens wordt het onderzoeksdesign uitgewerkt. De grondgedachte van lOverheid De grondgedachte lOverheid bestaat ult twee onderdelen.1 In de eerste plaats het felt dat de toezicht en handhaving binnen het openbaar bestuur gefragmenteerd zijn. Verschillende bestuurslagen hebben de beschikking over een groot aantal organisaties met toezichthoudende en handhavende functies. Dit heeft als gevolg dat de aanpak van veiligheid, waaronder fraude, in belangrijke mate verticaal is georganiseerd. In lOverheidsverband wordt gesproken over silo’s. Deze silo’s hebben eigen taakstellingen, verantwoodelijkheden, bevoegdheden, handhavingsstijlen en culturen. In de afgelopen twee decennia is (fors) geInvesteerd in horizontale samenwerkingsverbanden. Hiervoor worden begrippen als integrale samenwerking, programmasturing, ketensamenwerking, multidisciplinaire samenwerking en publiek-private samenwerking gebruikt. In de praktijk worden hiermee successen geboekt, maar samenwerking is niet altijd makkelijk. Dit heeft geenszins met onwil te maken. Vaak liggen verklaringen in verschillen in doelstelling, belangen, juridische regimes en culturen/mentaliteiten. De grondgedachte van lOverheid betreft de vraag naar de omstandigheden waaronder meerdere fsemi-)publieke en private organisaties samenwerken. En, gezamenlijk successen boeken. Dit is de ‘organisatievraag’: wat zijn best practices om multidisciplinariteit te organiseren. Hoe kunnen we leren van de ulteenlopende vormen van multidisciplinaire samenwerking opdat deze organisatieprincipes verder kunnen worden ontwikkeld? Het tweede deel van de grondgedachte van lOverheid is dat het strafrecht, maar ook het bestuur- en civielrecht uiterst nuttig en noodzakelijk zijn, maar 1
http://www.initatief1overheid.nI/
13
geen bijdrage leveren aan het structureel wegnemen van gelegenheidsstructuren voor criminaliteit, fraude noch andere veil ig held s problem en. (Straf)interventies zijn nocdza kelijk va nwege de genoegdoening in specifieke zaken. En, bovenai vanwege de symbolische werking. Binnen de lOverheid gedachte wordt nadruk gelegd op aanpassingen van de beleldsmatige systemen die fraude mogelijk maken. Dit wotdt ‘dichtschroeien’ genoemd. Wat voor zin heeft het om tienta lien interventies te plegen als niet de randvoorwaarden of gelegenheidsstructuren worden weggenomen? In de woorden van David Bowie: ‘putting out fire with gasoline’.2 De grondgedachte van lOverheid is dat aanpassingen van ‘systemen’ welke fraude mogelijk maken meet aandacht behoeven. Bestuurlijke rapportage Deze lOverheid-gedachte is niet nieuw en bouwt voort op twee bestuurlijke innovaties in de afgelopen twintig jaar: de bestuurlijke rapportage en het barriere-model. De bestuuriijke rapportage heeft betrekking op het idee dat (straf)rechtelijke interventies hoe wezenlijk ook veel kennis en inzicht opleveren in de feiten en omstandigheden waaronder de criminele handelingen plaatsvinden. In bestuurlijke rapportages worden vervolgens aanbeveiingen gedaan om gelegenheidsstructuren aan te pakken. Ondanks de (grote) potentie van deze bestuurlijke rapportages is de doorwerking daarvan in de politiek-bestuurlijke praktijk niet altijd succesvol.3 —
—
Het weerkerend patroon is dat tijd en energie worden gestoken in de interventie. Vervolgens wordt creativiteit gestoken in het doen van preventieve aanbevelingen. Maar vervolgens vinden deze meet structurele oplossingen niet altijd een vruchtbare bodem. Borging in de handhaving- of nalevingspraktijk is en blijft een opgave.
—
—
Het barriere-model 2
Loesje spreuk: het
5
gewoon Iekkerder dweilen als je weet dat ondertussen tenminste lemand probeert de
kraan te repareren!
nerat ed/Rappotten/bestuur!ijke raoportage marnue ermee-te-wJpj/
-
totaall.pdfZie ook:
‘4
De beleidsiogica hiervan is het opwerpen van barrières welke het in de toekomst minder of onmogelijk maken dat de vergelijkbare incidenten zich opnieuw kunnen voordoen.4 De doetstelling is in kaart brengen welke barriëres ketenpartners na afloop van een interventie kunnen opwerpen. Barriëres zijn manieren om te voorkomen dat criminele organisaties of personen misbruik maken van legale structuren (vergunningen, identiteitspapieren et cetera).5 Ten aanzien van mensenhandel wordt bijvoorbeeld gewerkt met de volgende barrières: •
entree en identiteit (onrechtmatig toegang verschaffen tot Nederland en identiteitsfraude);
•
huisvesting (huisjesmelkers of andere facilitatoren);
•
arbeid (onder andere werkvergunning en inschrijving bij de Kamer van Koophandel);
•
financiële stromen fonder andere witwassen).
Bovenbouw van de interventieteams De interventieteams maken onderdeel uit van een bovenbouwstructuur waarin de Landelijke Stuurgroep Interventie, de Regionale Platforms Fraudebestrijding (RPF’s) en de RCFstructuur deel van uitmaken. De Landelijke Stuurgroep Interventieteams accordeert interventieprojecten welke zijn geoormerkt door de Regionale Platforms Fraudebestrijding. In deze RPF’s zijn Iandelijke partners vertegenwoordigd en de voorzitters van de RPF’s zijn over het algemeen wethouders sociale zaken. Indien een interventieproject is geaccordeerd, adviseert het RCF over de uitvoering daarvan en fungeert als verbindende schakel tussen de betrokken landelijke organisaties en de gemeenten. De eerste taak van het RCF fKenniscentrum) is het versterken van de handhaving door gemeenten op het gebied van Werk Inkomen en Zorg door advisering en ondersteuning vanuit het RCF.6
htto://rec.nI/costbrabant/therna/rnensenhandeI http://www.hetccv.nI/dossiers/Mensenhand&/achterrond https://wwwnaleving.net/informatiecentrum/
‘5
Dit past binnen de door het ministerie van SZW omarmde visie van hoogwaardig handhaven. Daarnaast hept het RCF gemeenten deze visie integra& vorm te geven faan de hand van de Actiegerichte Agenda). Dat houdt kort gezegd in dat gemeenten een balans nastreven tussen preventieve en repressieve &ementen:
—
—
Informeren op maat Dienstverlening OP maat • Controle OP maat 1 Sanctioneren op maat Het uiteindelijke doel is het creëren van een grotere (spontane) nalevingsbereidheid van (potentiete) uitkeringsgerechtigden en/of zorgvragers, door handhaving te zien als onlosmakelijk onderdeel van de dienstverlening in het sociale domein. Het gebruik van het begrip ‘naleven’ heeft raakvlakken met de lOverheid-gedachte: niet alleen handhaving (repressie is het uftieme do&), maar informeren, dienstverlening, controle en sanctioneren opdat naleving wordt bewerkstelligd. Handhaving is gericht op het herstellen van onrecht en strafoplegging. Naleving is gericht op gedragsbeinvloeding in de toekomst. Samenwerken Samenwerking vindt onder andere plaats binnen multidisciplinaire interventieteams. Die teams richten zich bijvoorbeeld op woonproblematiek in relatie tot arbeidsmigranten, sociale problematiek in wijken, nalevingsrisicos in branches en bij fenomenen. Het RCF dient de partners operationeel te verbinden en zorgt voor de projectbegeleiding. ‘Samenwerking’ en ‘multidisciplinaire interventieteams’ in SZW en RCF-verband zijn in Iijn met de wijze waarop stu ring binnen de overheid andere vormen aanneemt. Het verticale sturingsmiddel maakt plaats voor horizontale netwerken. Overheidsorganisaties ook in de handhavings- en nalevingsketens opereren in toenemende mate in netwerken. Een netwerkende aanpak wordt daarom een steeds belangrijkere praktijk voor de overheid, die naast de andere werkpraktijken een p!aats moet krijgen in de organisatie. Het netwerkend werken vormt een ultdaging voor overheidsorganisaties, die doorgaans niet gebouwd zijn voor het werken in netwerken. —
-
Steen, M. van der, ]. Scherpenisse en M. van Twist, Sedimentatie in sturing. Systeem brengen in netwerkend werken door meervoudig organiseren. Den Haag, 2015 http://www.nsob.nI/wp content/ciloads/N5QB Sedimentatie web cor-2.pdf
16
Re cte ati epa tke n Recreatieparken in Nederland worden wel als de nieuwe ‘vrijplaatsen’ aangeduid. Op deze recreatieparken worden, door soms door tussenkomst van malafide uitzendbureaus, ook arbeidsmigranten ult Midden- en Oost-Europa onder zeer sobere omstandigheden gehuisvest. Ook worden de campings permanent bewoond door Nederlanders die elders geen huisvesting kunnen vinden of er belang bij hebben om ‘onvindbaar’ te zijn. Tenslotte treft men op campings personen aan die wel ‘windhappers’ genoemd: personen zonder aanwijsbare bron van inkomsten die ogenschijnlijk prima in staat zijn om in hun levensonderhoud te voorzien. Bij het element bewoning kan het gaan om onjuiste of ontbrekende inschrijving in de BRP en gebruik en/of misbruik van locaties in strijd met het bestemmingsplan of de Woningwet. De redenen voor onrechtmatig handelen op dit vlak kunnen legio zijn. Men wil of wordt gedwongen anoniem en onzichtbaar fte) zijn voor de overheid; men wil de papieren werkelijkheid manipuleren wegens financieel voordeel; men wil de betreffende locatie gebruiken voor ongewenste of illegale praktijken. Per situatie kan sprake zijn van financiële schade voor de overheid, onrechtmatigheid en/of risico’s op met betrekking tot brand- of bouwveiligheid. Steeds zijn primaire aandachtspunten van de in de Landelijke Stuurgroep Interventieteams samenwerkende partners in het geding, zoals: •
uitkeringsfraude (UWV, gemeenten, SVB);
•
belastingiraude fRijksbelastingdienst);
• toesagenfraude (Rijksbelastingdienst); • onterechte AOW-opbouw (SVB); •
arbeidsmarktfraude (Inspectie SZW);
• strafbare feiten zoals uitbuiting (Politie/Justitie/Inspectie SZW); • arbeidsomstandigheden (Inspectie SZW) Bij recreatieparken en huisvesting arbeidsmigranten spelen naast bovengenoemde belangen ook specifieke aandachtspunten voor de betrokken gemeenten met betrekking tot: •
regelgeving op het gebied van ruimtelijke ordening;
17
•
landelijke en lokale regelgeving op het gebled van huisvesting;
•
integriteit van de BRP;
•
brandveiligheid;
•
hygiene;
•
openbare orde en veiligheid en
•
zorgmijders (burgers die buiten het bereik van zorg- en welzijninstellingen en wellicht zichzelf verwaarlozen).
Dit betreft dus een breed scala aan feitelijk heel verschillende onderwerpen. Onder het abstracte begrip interventieteams zijn onderwerpen als fraude (I nspectie SZW, Belastingdienst) verweven met rechtmatigheid en doelmatigheid (UWV) maar ook met dienstbaarheild (gemeenten), veiligheid (gemeenten) en dwars daar doorheen lopen criminaliteitsonderwerpen (georganiseerde misdaad; ondermijning). Interventieteams voeren al enkele jaren projecten op recreatieterreinen ult. De aanpak van misstanden op recreatieparken is in 2014 en in 2015 een van de speerpunten in het optreden van de interventietams. De Landelijke Stuurgroep Interventieteams is op zoek naar aanknopingspunten voor een beleidswijziging waarmee bepaalde vormen van fraude en misbruik van voorzieningen kunnen warden voorkomen. Dus om naast interventieprojecten mede inhoud geven aan het voorkomen van misstanden en regelschendingen. Dus naast handhaving oak meer inhoud geven aan het in de toekomst voorkomen van problemen. Onderzoeksobject De opdracht omvat vijf rapporten van recente interventieprojecten: 1. KOMPAS West-Friesland (maart 2009-december 2013) 2. Recreatie Baarle-Nassau fmaart 2011-maart 2012) 3. Huisvesting ArbeidsMigranten en Illegale Arbeid in Zuidwest-Nederland, oak wel Hamiz genoemd (mel 2011-mel 2012) 4. Gebiedsgerichte aanpak Recreatieterreinen Maasdriel (februari 2012-mel 2013)
18
5. Gebiedsgerichte Interventie-aanpak Recreatieterreinen Noord Veluwe/Putten (september 2013- juni 2014).
Vraagstelling In overleg met de opdrachtgever is de volgende vraagstelling geformuleerd: -
-
-
Welke organisatieprincipes liggen ten grondsiag aan de vijf verschillende multidisciplinaire interventieteams? Maak een SWOT-analyse: wat zijn de strengths, weaknesses, opportunities and threats van de vijf projecten (en rapporten) Welke voorstellen worden gedaan in de vijf rapportages om meer preventieve maatregelen te treffen en waarom worden deze wel/niet doorgevoerd? Op grond van 1 en 2: welke aanbeveHngen kunnen worden geformuleerd om fnog) meer inhoud te geven aan het preventieve beleid van het ministerie van SZW?
Methodologie
De opdracht is uitgevoerd tussen 2 januari 2015 en 30 april 2015. Het onderzoeksdesign bestond ult: a) de ontwikkeling van een analysekader voor muftidisciplinaire sa menwerkingsverba nden; b) analyse van de vijf versiagen/evaluaties van de multidisciplinaire I nte rye nti e -them a’s; c) door middel van drie ronden interviews8: in de eerste twee ronden zijn half gestructureerde interviews afgenomen met de RCF-adviseurs en de projectleiders van de interventieprojecten; In de derde ronde zijn drie burgemeesters, een wijkteam agent en leden van lOverheid geinterviewd. U) het voorleggen van de concept rapportage aan respondenten en lOverheid leden om feitelijke onjuistheden te corrigeren en aanvullende suggesties te doen. -
-
8
Zie pagna 70.
19
e) De concept-rapportage is door de opdrachtgever ingebracht in het overleg van de Landelijke Stuurgroep Interventieteams. Hieruit zijn— met uitzondering van de Belastingdienst geen feitelijke onjuistheden noch aanvuflingen ult voortgekomen. De opmerkingen van de Beastingdienst zijn in de tekst verwerkt en aangeven waar dat is gebeurd. —
In de offerte zijn 22 onderzoeksdagen opgenomen. Op grond hiervan zijn de onderzoeksvragen beantwoord. Op onderdelen is nadere uitwerking en diepgang gewenst. Dit was gezien de beschikbare tijd niet op alle onderdelen mogelijk. Het onderzoeksobject is een vijftal interventieprojecten. De conclusies hebben betrekking op het onderzoeksobject. De Iandelijke diensten zeif zijn geen object van onderzoek.
20
3. Analysekader De vijf interventieteams ‘tecreatieterreinen’ zijn samenwerkingsverbanden waarin aan RCF-adviseurs en projectleiders op gemeentelijk niveau wordt gevraagd om landelijke organisaties als de Belastingdienst, het UWV, Inspectie SZW, het UWV, politie en gemeenten te verbinden. In de interventieteams komen verschillende organisaties bijeen die verschillende taken en verantwoordelijkheden hebben. ZIJ werken onder verschillende juridische regimes. Hebben verschillende functies, doelstellingen, belangen, bevoegdheden en culturen. Onder de oppervlakte van de netwerktaal en de multi-agency taal gaat in de praktijk een dynamisch ‘duwen en trekken’ schuil. Partners onderhandelen over doelstellingen, capaciteit, de mate en Uiepgang van informatie-uitwisseling en de uitvoering van control e a cti e s. De Wit et al. stellen dat het handelen tussen organisaties in een keten wordt gekenmerkt door dynamiek (Van Duivenboden et al., 2000: 58-63). De mate van dynamiek wordt bepaald door de houding van de deelnemende organisaties. Van belang hierbij is of organisaties zich richten op de elgen autonomie of zich richten op samenwerking. Dit houdt direct verband met de mate waarin organisaties bereid zijn om sturing vanuit de keten toe te staan.9 Verschillende spanningen Omdat het ‘niemandsiand’ van de recreatieterreinen (nog) geen onderdeel is van routines van de landelijke LSI-partners noch van de gemeenten dient orde worden aangebracht. Er is weinig tot geen kennis over de recreatieterreinen, Er bestaat onzekerheid over aard en omvang van de verschillende soort van problemen. Ook is vooraf nog geen idee van de soort van de handhavingsacties welke mogelijk zijn. De orde van het interventie-project dient te worden vastgelegd in regels, richtlijnen en doelstellingen in de vorm van projectplannen en/of convenanten en protocollen (Johnston en Shearing, 2003).
Mierlo, A. van, Bestuur gevraagd! Besturen van samenwetkingsverbanden; een empirische uitwerkng naar het domein van de Regionale Platforms Fraudebestrijding, Masterthesis TiasNimbas, 2012 (niet gepubliceerd)
21
Dit wordt de formele orde (‘hoe de dingen behoren te zijn’) genoemd. Er wordt gezocht naar overeenstemming over expliciete en impliciete normen en waarden welke dienen te worden gehandhaafd. In het projectplan en bijbehorende convenanten worden regels opgesteld waaraan de partners zich gedurende het project dienen te houden (Johnston en Shearing, 2003; Van Steden, 2009; Schuilenburg, 2012). De deelnemers dienen zich te houden aan de orde van het tijdelijke project. De inhoudelijke afspraken hebben een functie in de regulering van het werk en leggen over en weer verplichtingen van partners vast. Hierdoor wordt de vrijblijvendheid van het samenwerkingsverband ingeperkt en kunnen deelnemers elkaar aanspreken op het niet-nakornen van gemaakte afspraken. Samenwerking is onderhevig aan verschillende spanningen (Schuilenburg, 2012). De eerste spanning heeft betrekking op de perceptie van de verschillende partners van wat flu precies het probleem is en wat daarvoor een oplossing is. Zoals hietboven is aangegeven zijn recreatieterreinen een optelsom van zeer ulteenlopende problemen. ledere organisatie kijkt vanuit de eigen lens naar een recreatieterein. Dat is niet meer dan Iogisch. De aard van de orde kan verschillen. Niet op papier in het projectplan, maar wel in de praktijk. Een onderscheid worth gemaakt tussen de formele orde (projectplannen) en de informele orde (‘zo als het echt gaat’) op de werkvloer. De tweede spanning heeft betrekking op de ulteenlopende doelstellingen van verschillende organisaties die in het verlengde van elkaar kunnen liggen. Maar ook kunnen botsen. Wat we aan de oppervlakte muitidisciplinair noemen kan feitelijk een optelsom van welbegrepen eigenbelang van de verschillende partners zijn. Ook kan een of enkele partijen het samenwerkingsverband domineren. Dit kan gebeuren door het meer of minder inzetten van capaciteit of het afwijken van afspraken of alternatieve acties uitvoeren cm de elgen doelstellingen aisnog te halen (Johnston en Shearing, 2002). De derde spanning kan optreden omtrent afspraken, taken en verantwoordelijkheden. Er kan onduidelijkheid over zijn. En, leiden tot misverstanden, frustratie, onbegrip en afternatieve handelingen die niet zijn afgesproken.
22
De vierde spanning heeft betrekking op het verschil tussen woord en daad. Op papier is sprake van een formele orde. In de praktijk doenen zich steeds nieuwe en vaak onverwachte zaken voor. Die leiden tot onderhandelingen, compromissen, aanpassingen en improvisaties. Er kan ook spanning ontstaan door onduidelijkheid over gemaakte afspraken, taakverdelingen en verantwoordelijkheden. Ook dan kan de informele orde zich losmaken van de formele orde. Ten slotte kunnen ook de persoonlijke en organisatorische agenda’s van de projectleiders en/of de teamleden verschillen. Er is dan ook op de werkvloer sprake van een constante dynamische aanpassing (Schuilenburg, 2013) van het projectplan. Een structureel kenmerk van multidisciplinaire projecten is het structurele onderhandelingskarakter (‘negotiated order’) op strategisch, maar ook operationeel niveau (Hoogenboom, 2011). Houding en gedrag van functionarissen bepalen in belangrijke het succes van samenwerkingsverbanden (Hoogenboom, 2011). Hierdoor is geen enkel samenwerkingsverband hetzelfde. Binnen een algemeen kader wordt de samenwerking steeds opnieuw ‘uitgevonden’. Er is geen blauwd ru k. Op conceptueel niveau werken Johnston en Shearing (2003) met een begrippenapparaat waarin naast het begrip orde ook de begrippen mentaliteiten, bronnen en gereedschappen en technologieen worden gebruikt. Mentaliteiten In samenwerkingsverbanden komen verschillende mentaliteiten samen. Een mentaliteit is een manier van denken over en kijken naar de werkelijkheid. Een mentaliteit bepaalt het gedrag van functionarissen en is verweven met de opdracht van de organisatie waarvoor men werkt. En, de cultuur welke deze met zich meebrengt. De Belastingdienst heeft een andere mentaliteit dan de politie. En, de Inspectie SZW verschilt qua mentaliteit van het UWV en de gemeentelijke sociale dienst. Mentaliteiten zijn ‘producten’ van verschillende taakstellingen, verantwoordelijkheden en bijbehorende culturen. Johnston en Shearing onderscheiden vier mentaliteiten: -
-
-
strafmentaliteit; risico-mentaliteit; herstelmentaliteit en;
23
-
zorgmentaliteit.
De strafmentaliteit richt zich op de reconstructie van het verleden (stralrechtelijke delict, belastingdelict, uitkeringsdelict etc.) en het verantwoord&ijk stetlen van individuen welke zich hier schuldig aan hebben gemaakt. De functie is straffen van individuen. De strafmentaliteit heeft een belangrijke symbolische betekenis. Binnen de strafmentaliteit is geen of weinig belangstelling voor de context van een fraude en/of het wegnemen van factoren die deze fraude mogelijk hebben gemaakt. De volgende zaak wacht op aangepakt te worden. —
—
De risico-mentaliteit richt zich op de toekomst. Hierin verschilt deze wezenlijk van de strafmentaliteit. De doelstelling van de risico-mentaliteit is het reduceren van risico’s, het leren van incidenten door een scala aan preventieve instrumenten en technologieën te introduceren om herhaling te voorkomen. Voorkomen is beter dan genezen. Niet de incidenten staan centraal, maar de oorzaken van de incidenten. In termen van onze opdracht: in hoeverre kunnen uit deze vijf interventie-projecten lessen worden getrokken om inhoud te geven aan het voorkomen van incidenten en/of fraude? Welke maatregelen kunnen worden getroffen om structurele herhaling te voorkomen? Welke putten kunnen worden gedempt opdat de regeibrekende burgers er niet meer in kan stappen? De risico-mentaliteit richt zich op het inventariseren en reduceren van criminaliteits- of veiligheidsrisico’s. Niet de symptomen staan centraal, maar de dieper liggende oorzaken (gelegenheidsstructuren). Binnen de zorgmentaliteit staat sociale begeleiding, re-integratie, opvang en zorg centraal. In de doelstellingen van de vijf interventieteams wordt bijvoorbeeld op zorgmijders gewezen. Dit betekent dat interventie-projecten in hun opzet niet louter een strafmentaliteit in zich dragen, maar ook risico’s op herhaling (risico-mentaliteit) en dienstverlening aan de burger (zorgmentaliteit) in zich verenigen. 10 ‘°De zorg-mentaliteit Iegt nadruk op begeleiding, opvang, zorg en hulpverlening van zow& daders als slachtoffers. In Rotterdam zijn gemeentelijke interventieteams hiervan een voorbeeld. De overheid combineert ‘zoet en zuur’: bi] huisbezoeken wordt geconstateerd dat ten onrechte sprake is van een uitkering en deze wordt stopgezet fstrafmentaiteit), maar tegelijkertijd wordt zorg georganiseerd rondom bijvoorbeeld een problematisch kind en/of de woonsituatie. Het Iaatste door de woningbouwcorporatie in te schakelen voor herstelwerkzaamheden (zorgmentaliteit). Ook in de wijkgerichte interventieprojecten komt het zorgaspect altijd aan de orde.
24
De herstel-mentaliteit richt zich het herstellen van de relaties tussen daders en slachtoffers. Deze herstel-mentaliteit zien we terug in projecten als buurtbemiddeling, restorative justice en bijvoorbeeld mediation. Mentaliteiten sluiten elkaar niet uit en kunnen naast elkaar voorkomen in multidisciplinaire projecten. Zij kunnen ook vervlochten raken met elkaar. Dan kan een nieuwe mentaliteit ontstaan. Het aantal deelnemers kan van invloed zijn op de muftidisciplinaire samenwerking. Johnston en Shearing gebruiken het begrip ‘mutual mentality’ welke kan ontstaan als de verschillende partners gemeenschappelijkheid ervaren. De kern daarvan is dat ‘welbegrepen eigenbelang’ ondergeschikt wordt gemaakt aan de oplossing van een onderliggend maatschappelijk vraagstuk. Dit vereist van organisaties dat zij al naar gelang de aard van een probleem niet per definitie domineren, maar andere organisaties met andere bevoegdheden in stelling brengen. —
—
Doelconsensus, vertrouwen en netwerkcompetentiesl De Poot en Flight (2015) spreken in dit verband van de noodzakelijke combinatie van doelconsensus, vertrouwen en netwerkcompetenties. Doelconsensus of een ‘mutual mentality’ is geen gegeven. Er kunnen zich verschillende soorten van spanningen voor doen. En, daar dient een oplossing voorte worden gevonden. De zekerheid van de straf-mentaliteit (‘er is gehandeld, er zijn resultaten’) kan bijvoorbeeld botsen met de onzekerheid van de risico- of zorg-mentaliteit. De opbrengsten daarvan liggen in de toekomst. Zijn minder tast- en meetbaar. En, geven uitvoeringsorganisaties niet altijd directe voldoening. Invorderen, stopzetten van uitkeringen, in beslag nemen van goederen en opleggen van boetes is direct meetbaar en is een succes dat direct inzichtelijk kan worden gemaakt. De strafmentaliteit geeft onmiddelijke en tastbare resultaten en past goed in de huidige tijdgeest van rendementsdenken. De vraag of dit korte termijn succes ook op (middel)lange termijn zoden aan de dijk zet in termen van gedragsbeinvloeding, preventie en/of ‘dichtschroeien’ is niet makkelijk te beantwoorden. De vraag wordt dan ook nogal eens gewoonweg niet gesteld. Lastig. Volgende interventieproject. De verschillende mentaliteiten kunnen vervolgens (on)bewust een rol spelen in het aangegeven onderhande!ingskarakter van multidisciplinaire teams. Of, kunnen in sommige gevallen leiden tot misbruik of egoIsme van een van de partners. Bijvoorbeeld door mee te liften met het samenwerkingsverband
25
zonder echte inbreng. Of, door financiering te verkrijgen middels het samenwerkingsverband en dat voor we! begrepen eigenbelang aan te wenden. Of, om de informatiepositie te versterken. Verschillende bronnen Kwantitatieve bronnen van de verschillende partners zijn geld, mankracht, informatie, connecties en netwerken, en kennis/expertise. Kwatfttieve bronnen zijn bevoegdheden, hiërarchie en macht welke deze met zich meebrengt en gezag. In muftidisciplinaire teams kan sprake zijn van ongelijkwaardigheid van bronnen. Ook kan de beschikbaarheid (capaciteit) een probleem zijn. Daarnaast kunnen houding en gedrag van moederorganisaties een rol spelen: wit en dutf zijn op strategisch en operationeel niveau randvoorwaarden. De bundeling van bronnen versterkt het coltectief, maar in de praktijk komt ongelijkheid en afhankelijkheid ook voor. In de dynamische onderhandelingsrealiteit van de uitvoering komt dit op de schouders van teidinggevenden in de moederorganisaties en de projectleiding. En, dit vraagt ‘netwerkcompetenties’. Gereedschappen en technologieen Ten slotte dienen met gereedschap en technotogieen de doelstellingen van het muttidisciptinaire interventieteam in de praktijk worden gebracht. Een onderscheid wordt gemaakt tussen fysieke gereedschappen fdetectieapparatuur, data-analytic programma’s, uniformen, locaties); juridische instrumenten fbevoegdheden); symbotische instrumenten (uniformen) en persoontijke eigenschappen (intetligentie, communicatieve vaardigheden, uiterlijke kenmerken, kracht en charisma). Een onderscheid wordt gemaakt tussen fysieke, juridische, symbolische en persoontijke gereedschappen. De persoonlijke gereedschappen hebben veet te maken met (sociale) intetligentie, communicatieve vaardigheden, maar ook uiterlijke kenmerken, gepercipleerde kracht en charisma. Spanningen kunnen ontstaan door het (sterk) verschillen van de inhoud van de gereedschapskist van de partners. Multidisciplinaire samenwerking wordt niet bepaatd door het projectplan noch de convenanten maar door individuen. De
26
betrokkenheid en toewijding van de moederorganisaties is van belang, maar zeker ookvan (in)formete leiders in de interventieteams zeif. Een multidisciplinair team heeft een orde (regels, richtlijnen en doelsteHingen); is opgebouwd uit verschillende mentaliteiten van betrokken organisaties (repressief, preventief of gericht op zorg en herstel); beschikt over bronnen van deelnemende organisaties (geld, menskracht, middeen, informatie, kennis) en kan putten uit de gereedschapskist en technologieën van de deelnemers fjuridische bevoegdheden, symboliek en persoonlijke kwaliteiten van fu nctionarissen). De organisatievraag komt in de kern erop neer of de moederorganisaties en het multidisciplinaire interventieteam zeif in staat zijn om collectieve doelsteflingen te formuleren en deze uit te voeren waarbij deelbelangen ondergeschikt worden gemaakt aan het gezamenlijk geformuleerde projectbelang. Netwerkcompetenties en professionele dialogen Johnston en Shearing leggen nadruk op het belang van persoonlijke eigenschappen van functionarissen in multidisciphnaire samenwerkingsverbanden. De formele orde in termen van convenanten, protocollen en andere projectdocumenten is wezenlijk. In de praktijk zijn ‘netwerkcompetenties’ doorsiaggevend (De Poot en Flight, 2015). Het vermogen cm te gaàn met verschillende belangen, verschillende niveaus van vertrouwen en organisatiementaliteiten die verschillen. Deze ‘netwerkcompetenties’ en ‘persoonlijke eigenschappen’ kunnen worden geconceptualiseerd met de analyses van de Britse socioloog Richard Sennet (2012) Hij analyseert in Together. The Rituals, Pleasures and Politics of Co operation de noodzaak aan gemeenschappelijkheid en samenwerking in onze samenleving. Hij maakt een onderscheid tussen ‘tribale samenlevingen’ en de moderne samenleving. De ‘tribale samenleving’ is in zichzelf gekeerd, wordt gedreven door egoIstische beweegredenen, er is geen sprake van nieuwsgierigheid naar de ander of de werelden buiten de eigen veilige en vertrouwde stam. De ‘tribale samenleving’ staat bol van de stereotiepen over aMes wat men niet of nauwelijks kent. Binnen de stammen en tussen de stammen is sprake van over aMes wat men niet of nauwelijks kent. Er is sprake van concurrentie en narcistisch nastreven van korte termijn eigenbelangen. Hoe dit te doorbreken? Hoe meer te werken aan ‘netwerkcompetenties’ en een ‘gemeenschappelijke mentaliteit’?
27
Sennet introduceert het begrip ‘dialocgvaardigheden’. Deze zijn noodzakelijk cm deelbelangen onderdeel te laten worden van een groter geheel. Dialoogvaardigheden zijn volgens Sennet: • Het kunnen luisteren naar en verplaatsen in de ander, het zoeken naar gemeenschappelijkheden, door tactisch te (onder)handelen en door het vermijden van frustraties; • Samenwerken en competitie kan samengaan. Sennet maakt de vergelijking met het spelen van kinderen op straat, zij maken onderling ‘regels’ over hoe ze het nieuwe spel spelen en spreken elkaar aan op valsspelen; • Samenwerken en competftie gaan samen in coalitie-akkoorden van politieke partijen of bijvoorbeeld in diplomatieke onderhandelingen; • Er is geen blauwdruk, maar een grondhouding cm dialogen aan te gaan en daarmee te zoeken naar praktische oplossingen voor praktische problemen.
Vertrouwen Dialoogvaardigheden staan of vallen met het opbouwen en onderhouden van vertrouwen. Vertrouwen is het centrale begrip in Bruce Schneiec’s, Liars and Outliers (2012). Vertrouwen neemt toe door dialogen: door de eigen positie helder te maken, door te luisteren en zich te verplaatsten in de positie en de belangen van derden en niet direct een mening te hebben. Of, bij voorbaat neen te zeggen tegen samenwerking. De kern bij dit alles is of sprekers en luisteraars een constructieve opstelling hebben. Dit in plaats van het narcisme en egoisme van de silo’s.
‘Verankerd pluralisme’ De organisatie- en effectiviteitsvraag is onlosmakelijk verbonden met rechtsbescherming. De toezicht- en hand havingswereld is horizontaal geworden. De vijf interventieteams zijn voorbeelden van een veranderende manier waarop wordt gewerkt. We moeten niet uit het cog verliezen dat hierbij naast effecten oak de integriteit van de rechtsstaat niet ult het oog mag worden verloren. Het doel welk dan ook heiligt niet de middelen. Fatsoen, ingetogenheid en zorgvuldigheid zijn geen schuttingwoorden in de horizontale werkelijkheid. Of, zouden dat in leder geval niet moeten zijn. —
—
—
—
28
Loader en Walker (2007) introduceren het begrip ‘verankerd pluralisme’ in deze horizontaliseringsbeweging: in hoeverre zijn multidisciplinaire samenwerkingsvormen verankerd in de rechtsstaat? Welke informatie mag wel en niet worden uitgewisseld? Welke democratische controle kan worden uitgeoefend op hybride samenwerkingsverbanden (Meershoek en Hoogenboom, 2012). Wie doet wat voor wie, en wie kan waarop worden aangesproken? Van der Steen et al. introduceren in het verlengde hiervan de term ‘tussenfunctie’ (2010: 43-51). Dit zijn functies aan de randen van bureaucratische organisaties die niet passen bij de logica van diezelfde bureaucratie.” Feitelijk zijn dit functies die verbindingen proberen te leggen tussen bijvoorbeeld grenzen of barriëres. In het geval van de interventieteams worden tijdelijke ‘tussenfuncties’ gelegd tussen Iandelijke organisaties en gemeentelijke afdelingen. Deze vormen een schakel tussen de centrale hoofdlijnen van beleid en de decentrale realisatie daarvan. Bovens & ‘t Hart (2007) stellen dat de randen van bureaucratische organisaties zich kunnen onttrekken aan democratische sturing. Hendriks vult dit aan met de bevinding dat de representatieve democratie in grote trekken hiërarchisch is terwijl de institutionele logica van de zich ontwikkelende netwerksamenleving in grote trekken niet-hiërarchisch of beperkt hiërarchisch is (Hendriks, 2002: 265). In het ‘niemandsiand’ wordt interactieve besluitvorming met name vormgegeven door ambtelijke professionals. Politici en controlerende democratische organnen staan niet zelden nogal eens op afstand. Omdat ook in de viji interventieteams informatie wordt verzameld uit verschillende moederorganisaties is dit ‘verankerd pluralisme’ argument van belang. En, zal een rot moeten krijgen in de beantwoording van de organisatie vraag, de effectiviteitsvraag alsmede de aanbevelingen. Ten slotte: politieke steun f’geleend gezag’) De Poot en Flight (2015) wijzen op een belangrijke randvoorwaarde voor multidisciplinaire samenwerkingsverbanden: de mate van politieke steun welke wordt gegeven. Zij veronderstellen en tonen dit aan in de evaluatie van de Cl-i nfobox dat een verband bestaat tussen depolitieke steun en de mate van operationele samenwerking. —
—
“Mierlo, A. van, Bestuur gevraagd! Bestucen van samenwerkingsverbanden; een empirische uitwerking naar het domein van de Regionale Platforms Fraudebestrijding. Masterthesis TiasNimbas, 2012 (niet gepubliceerd)
29
De Poot en Flight wijzen terecht op het punt dat het weislagen niet alleen wordt bepaald door ‘netwerkcompetenties’. Of, in de woorden van Johnston en Shearing ‘persoonlijke eigenschappen’. Een conditio sine qua non is dat de interventieteams politieke steun hebben van de Landelijke Stuurgroep Interventieteams, het management van de landelijke moederorganisaties en in het bijzonder ook de steun van burgemeesters en wethouders in de gemeenten waar de interventieteams opereren. In navolging van eerder evaluatie-onderzoek naar Stadsmariniers in Rotterdam noemen we dit ‘geleend gezag’. Dit ‘geleend gezag’ als noodzakelijke randvoorwaarde wordt ook in de bestuurskundige Iiteratuur over de rd van bestuurders in een netwerkcontext genoemd. Van een bestuurder in een netwerk worden andere vaardigheden verwacht dan van een bestuurder in een traditionele overheidsrol. In het laatste geval is de bestuurder vooral degene die als beleidsbepaler zorgt voor het bepaten van de doelsteHingen. In een netwerkomgeving met verschiflende actoren is dit niet zonder inspraak mogetijk.’2 De bestuurder richt zich meer op het bij elkaar brengen en prikkelen van partners om op die manier gemeenschappelijke Uoelstellingen te benoemen en te realiseren. Bovens (2007: 19) steft hierbij dat goed bestuur niet alleen afhankelijk is van verstandige politieke keuzes maar ook van een professioneel opererende en soepet samenwerkende organisatie. Uitgangspunt voor de bestuurders en politici is om het netwerk goed te laten functioneren. Het managen van de beleidsvormingsprocessen is dan het doel. Klijn & Koppenjan (1999) zien de rol van bestuurders dan met name als de schepper van randvoorwaarden. Hierbij stelt de politiek in samenspraak met anderen adequate spelregels (kaderstetling) op en vervult zij de rol van regisseur in plaats van speler.
12
Mierlo, A. van, Bestuurgevraagd! Besturen van samenwerkingsvetbanden; een empirische uitwerking naar het domein von de Regionole Platforms Fraudebestrijding. Masterthesis TiasNimbas, 2012 (niet gepubliceerd)
30
4. Bevindingen In het navolgende worden bevindingen weergegeven. De nadruk Iigt op de overeenkomsten en verschillen tussen de vijf interventieprojecten. Deze bevindingen vormen de opmaat voor het volgende hoofdstuk waarin de onderzoeksvragen worden beantwoord.
Niemandsiand in kaart gebracht
1. De interventieteams zijn relatief korte samenwerkingsverbanden tussen Iandelijke diensten en gemeenten (tussen 1-3 jaar). Het beleidskader hiervoor wordt gevormd door de Landelijke Stuurgroep Interventieteams ([SI) en de LSI-protocollen. 2. De interventieteams opereren op nieuwe thema’s op en rondom recreatieterreinen: veiligheid, zorgmijders, fraude, kwaliteit bewoning, vergunningen, Ieefbaarheid, overlast, huisvesting arbeidsmigranten en criminaliteit die (nog) niet of nauwelijks onderdeel zijn van routines binnen de [SI-partners noch gemeenten (‘niemandsland’). 3. Onder de viag van de interventieteams gaan met andere woorden verschillende soorten van problemen schuil die weliswaar een gemene deler hebben, maar in veel opzichten van elkaar verschillen. De gemene deler is onder andere de niet bestaande of gebrekkige registratie van burgers die gebruik maken van de recreatieterreinen. 4. De interventieteams brengen een tijdelijke formele structuur aan (orde) in dit ‘niemandsiand’. Dit gebeurt door een projectplan waarin doelstellingen, partners, planning en inrichting van werkprocessen worden beschreven. 5. De interventieteams onderscheiden zich van de bettokkene staande organisaties doordat niet een een nieuwe zelfstandige organisatie wordt opgetuigd, maar een tijdelijk samenwerkingsverband. De kracht zit in
3’
informatleoverleg en gezamenlijke besluitvorming over interventies. De kracht zit erin dat de samenwerkende overheden zicht hebben op wie in het kader van de interventie de beste papieren heeft en die organisatie of organisaties de interventies ook Iaat uitvoeren. Multidisciplinair hoeft niet altijd gelijktijdig samen te zijn. Er is sprake van een ‘dynamische otde’ in de vijf projecten: de organisatieopzet en —uitwerking vertonen op hoofdlijnen overeenkomsten. Daarbinnen is sprake van constant aanpassen aan veranderende omstandigheden door onderhandelen, improviseren, bijstellen en aanpassen. Agenderen nieuwe the ma’s 6. De interventieteams spelen een belangrijke rot in het agenderen van nieuwe thema’s in de gemeentelijke praktijk, binnen de Iandelijke moederorganisaties en in de politiek-bestuurlijke discussie. 7. In de politiek-bestuuriijke discussie is door interventieteams de noodzaak aan een bovengemeentelijke, provinciale en vervolgens Iandelijke aanpak van de huisvesting van tijdetijke arbeidsmigranten geagendeerd. 8. Dit is een schoolvoorbeeld van het nut van een overwegend repressieve aanpak welke niet alleen tot inzicht in aard en omvang van verschillende problematieken Ieidt. Maar vervolgens een effect heeft in het nemen van een aantal preventieve maatregelen cm meet structureel onderliggende problemen te adresseren (zie verder bij effecten). 9. De interventie-projecten hebben ats gemene deler dat zij onvolkomenheden in de GBA/BRP hebben aangetoond. Wat vervolgens heeft geleid tot preventieve aanpassing (zie verder bij effecten). 1O.De vijf projecten tonen aan dat de aandacht binnen de gemeenten voor de gecombineerde problematiek in- en rondom recreatieterreinen niet stwctureel op de agenda stond. De projecten tonen een ‘handhavingstekort’ aan. Er was sprake van ‘achterstallig onderhoud’ op en rondom de recreatieterreinen. 11. De verkiaringen voor het ‘handhavingstekort’ zijn niet eenduidig. Genoemd wotden de discussie over permanente bewoning op recreatieterreinen (gedogen), de toename van tijdelijke bewoning door
32
arbeidsmigranten en een combinatie van overlast, bewoning door zorgmijders en verschiHende vormen van fraude. 12. In voornamelijk kielne gemeenten was en is het toezicht op recreatieterreinen noch de handhaving een prioriteit. Hier speelt in meet of mindere mate de schaalgrootte van de gemeenten mee en het felt dat door de kleinschaligheid het bestuur en de ambtenaren bekend zijn met elgenaren en exploitanten van recreatieterreinen en gevoelig zijn voor de economische belangen van recreatieterreinen. Dit heeft gespeeld in Maasdriel, Baarle-Nassau, Hamiz en de Veluwezoom/Putten. —
—
13. Dit argument wordt weliswaar in vier projecten genoemd, maar verder onderzoek zou moeten aantonen of deze uitspraken generaliseerbaar z ij n.
Het belang van persoonlijke eigenschappen 14. Persoonlijke eigenschappen van RCF-functionarissen en gemeentelijke projectleiders bepalen in belangrijke mate het succes van de interventieteams. Een onderscheid kan worden gemaakt tussen drie fasen in een project: de voorbereidingsfase, de uitvoeringsfase en een n a z 0 rgfas e. 15. ‘Netwerkcompetenties’ van de RCF-functionarissen en de projectlelders zijn cruciaal in de voorbereidingsfase. Zij ‘maken een rondje langs de velden’ van de Iandelijke LSI-partners en binnen de gemeenten. Dit vereist tact, geduld en onderhandelingsvaardigheden. De RCF projectleiders en adviseurs vervullen een belangrijke rol in het enthousiasmeren en betrekken van zowel Iandelijke partners als gemeenten. 16.Op persoonlijke titel is een netwerk van RCF-adviseurs, Ieidinggevenden en operationele functionarissen van de moederorganisaties ontstaan die in de Poop van de tijd (en door meerdere) projecten goed met elkaar kunnen samenwerken. Zij weten wat ze aan elkaar hebben en hoe ‘het spel’ gespeeld moet worden om binnen moederorganisaties projecten geagendeerd en geaccordeerd te krijgen. Zij vertrouwen elkaar.
33
17. Het begrip vertrouwen wordt in aNe projecten genoemd. Onder de oppervlakte van de formele orde wordt in het bijzonder in de voorbereidingsfase gewezen op het belang van informele contatcten. En, op het geleidelijke karakter van deze processen: vertrouwen wordt Iangzaam opgebouwd. 18. RCF-adviseurs spelen een intermediaire rol tussen de verschillende moederorganisaties en gemeenten en verbinden zo goed en zo kwaad de verschiHende mentaliteiten die deze orga nisaties vertegenwoordigen.
Relatieve belang interventie-projecten voor de moederorganisaties
19. De interventieteams zijn voor de gemeenten en de Iandelijke LSI partners ‘slechts’ een onderdeel van hun primaire processen. Interventieteams zijn ‘bijza ken’. De Belastingdienst bijvoorbeeld mt 145 miljard aan (in)directe belastingen op jaarbasis. De opbrengsten van de vijf interventie-projecten (en de honderdvijftig anderen) welke onder de parapu van de LSI-structuur zijn uitgevoerd zijn ‘slechts’ een k’ein onderdeel van de primaire processen van de moederorganisaties. 20. Er is naast de algemene en gemeenschappelijke doelstelling van het interventieteam zoals vastgelegd in het projectpan sprake van het nastreven van welbegrepen eigenbelang van alle Iandelijke en gemeentelijke partners. —
—
21. Partners hebben zich formeel verbonden aan het LSI-statuut en LSI werkwijzen en steunen daarmee de formee orde van multidisciplinaire samenwerking middels interventieteams. In de praktijk worden de bronnen en de gereedschappen begrensd door: a) het relatieve belang dat de moederorganisatie heeft bij het ‘niemandsiand’ fafgezet tegen primaire processen); b) het beperken van de bronnen en de gereedschappen tot het politiek-correcte noodzakelijke en dus c) ‘calculerend gedrag’
34
22. De interventieteams voldoen op een niveau aan de definitie van integraliteit en multidisciplinariteit doch in de voorbereiding-, uitvoering en nazorgfase speelt ‘welbegrepen eigenbelang’ een rol. Of, zoals een respondent stelt: ‘we rijden in afzonderlijke auto’s, langs een andere route naar het recreatieterrein en doen onze afzonderlijke Uingen’. Het netto-effect (zie verder) is echter meet dan de scm der delen. -
23. Dft ‘welbegrepen eigenbelang’ speelt ook een rol in de perceptie van de winst-opbrengsten (naheffingen, stopzetten uitkering etc.). Niet iedere landelijke organisatie behaalt hier hetzelfde voordeel in relatie tot de geleverde inspanningen. Of dit feitelijk ook zo is speelt geen rol. De sociologische wetmatigheid: ‘if things are perceived as real, they are real in their consequences’, speelt een rol. ‘Welbegrepen elgenbelang’ wordt door respondenten omschreven als ‘calculerend gedrag’. 24. Deelname van de moederorganisaties wordt mede bepaald door de prioriteit welke wordt gegeven aan de projecten. En, de beschikbare capaciteit. De landelijke organisaties doen allemaal in meer of mindere mate mee aan de teams, maar steeds worden strategische keuzes gemaakt over de mate van betrokkenheid.’ 25. De mate van betrokkenheid wordt echter niet alleen bepaald door het formele beleid van de landelijke organisaties. Persoonlijke relaties spelen ook hier een rol. Daar waar wordt gewezen op bijvoorbeeld de dominantie (en soms terughoudendheid) van de Belastingdienst worden ook voorbeelden gegeven van hele goede samenwerking met de Belastingdienst. Die dan is ingegeven door informele relaties met belastingdienstfunctionarissen. Het is niet goed mogelijk om algemene uitspraken te doen over de Inspectie SZW, het UWV of welke andere organisatie: in de praktijk is samenwerking een zaak van bekendheid over en weer, vertrouwen, goede ervaringen in het verleden en gunnen. 26. De Belastingdienst is de machtigste moederorganisatie volgens tespondenten omdat de Belastingdienst beschikt over de meeste finformatie)bronnen. De Belastingdienst ‘is een dominante actor’ in de i nterventietea ms.
35
27. De mate van betrokkenheid van de andere landelijke organisaties verschilt. De Belastingdienst speelt in alle vijf projecten een rol, Het UWV en de de SVB spelen een meer ‘bescheiden rot’. 28. Mentaliteiten van de landetijke organisaties verschillen. De Betastingdienst kenmerkt zich in deze vijf projecten door een stralmentaliteit (‘zij zitten strak op halen’). Politie en justitie opereren ook voornamelijk vanuit een strafmentatiteit. UWV en SVB combineren elementen van de stralmentaliteit en van de zorgmentatiteit f’dienstvertening richting sociaal zwakkeren’).
‘Angst’ voor het woord fraude
29. De mate van betrokkenheid van landelijke en gemeentelijke organisaties en diensten wordt mede bepaatd door de gevoeligheid voor het begrip fraude. Opmerkelijk is hoe door respondenten wordt gesproken over de beladenheid van het woord fraude. Omdat fraude ook een aanwijzing kan zijn dat landelijke organisaties of gemeenten in het verteden zeif onvoldoende aandacht hebben besteed aan de preventie daarvan. Of, interne signalen te lang hebben genegeerd. Publiciteit kan dan terugslaan op het imago van de organsiatie zelf. Zoats een respondent stelt: ‘dan gaat er lets niet goed. Wellicht ook intern bij ons. 30. Deze ‘angst’ wordt ook genoemd op gemeentelijk niveau waar ‘een wethouder sociale zaken ats de dood is voor negatieve publiciteit’ over fraude omdat dit af kan stralen op zijn/haar functioneren. Maar ook (zie verder) burgemeesters houden samenwerking aan projecten af omwille van gepercipieerde lokale belangen (inkomsten, werkgelegenheid, imago). 31. De diepgang van de samenwerking wordt met andere woorden niet alleen bepaald door prioriteiten en capaciteit, maar oak door minder grijpbare (bureau)politieke belangen. En, soms de ontkenning dat er lets aan de hand is: ‘de ultieme machtsuitoefening is ontkenning van een pro b lee m’.
Soms opduikend ‘egoisme’
36
32. De partners werken overwegend binnen de formele orde van het projectplan en zijn daar loyaal aan. In de projecten is soms sprake van ‘egoisme’: gebruik maken van de situatie om het welbegrepen eigenbelang van de moederorganisatie te dienen. In het Baarle Nassauproject was afgesproken om aan de ingang een ANPR-actie uit te voeren door de Belastingdienst. Omdat de ANPR-auto er toch was heeft de Belastingdienst nog een paar rondjes door de gemeente gemaakt. De gemeente was hier niet ‘enthousiast’ over. 33. ‘Egoisme’ of ‘welbegrepen eigenbelang speelt in gradaties een rol in alle vijf projecten en toont zich in de mate van het leveren van personeel en informatie. En, in de mate van verlenen van ‘geleend gezag’ door de Iandelijke organisaties en verschillende gemeenten.
‘Geleend gezag’ door de Landelljke Stuurgroep Interventieteams en moederorganisaties
34. De interventieprojecten hebben een bovenbouw: de LSI-structuur en de moederorganisaties aismede de gemeentebesturen waat de projecten worden uitgevoerd. 35. Landelijke LSI-partners en gemeenten committeren zich aan het projectplan en leveren bronnen (menskracht, informatie, geld, netwerken, bevoegdheden) en gereedschappen/technologieën. 36.Omdat interventieteams tijdelijke constructies zijn en optelsommen van belangen, culturen, mentaliteiten, bevoegdheden en waarden zijn komen in alle projecten momenten voor dat steun van de Landelijke Stuurgroep, de moederorganisatie en/of bestuurders (wethouders en burgemeester(s) cruciaal is. Bela ngrijke momenten zijn: a) de flattering van het gekozen thema en het projectplan door de moederorganisaties; b) de aanstelling van een projectleider en de samenstelling van het interventieteam; c) de lancering fintroductie in de lokale bestuurlijke arena) door de wethouder en/of burgemeester(s) en ‘geleend gezag’ van de moederorganisaties en de burgemeester(s) is van belang indien
37
zich conflicten binnen het team dan wel met de moederorganisaties voordoen. 37. De LSI speelt een rol in de aanvangsfase. De LSI accordeert projecten. De moederorganisaties maken onderdeel ult van onderhandelingsprocessen in de aanvangsfase: projectplannen, doelsteltingen, FTE’s en informatie 38. Deze bovenbouw speelt geen rol in de uitvoeringsfase. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering Iigt geheel bij de RCF-adviseurs, de projectleiders en het ‘geleend gezag’ dat het interventieteam heeft van het lokale bestuur. 39. De LSI heeft in twee projecten fBaarle Nassau en Hamiz) in de nafase vragen over de opvolging van beleidsaanbevelingen en de incasso van opgelegde boetes gesteld. Deze vragen zijn opgesteld door de Voorbereidingsgroep van de LSI. Ons is niet bekend in hoeverre de LSI zich op enigerlei andere wijze met de nafase bemoeit. ‘Geleend gezag’ van het bestuur
40. De burgemeester heeft formeel geen rol in de bovenbouw van de L5I/RCF-structuuc. Omwille van de achtergrond van interventieprojecten (sociale zekerheid en fiscaliteit) zijn het tormeel de wethouders sociale zaken die een rol spelen in de Regionale Platforms Fraudebestrijding. De burgemeester is formeel ‘nooit in beeld’. 41. In de praktijk van de vijf projecten is dit anders. De burgemeester speelt een rol in het agenderen van het interventieproject in zijn/haar gemeente. En, evenzeer in het verbinden van burgemeesters van omringende gemeenten. De burgemeester speelt een belangrijke rol bij de start van het project, de communicatie daarover en maakt in enkele gevallen zijn opwachting bij bijeenkomsten en de controle-acties. De burgemeester vetleent ‘geleend gezag’ aan het interventieteam en is op belangrijke momenten aanspreekbaar am de continuIteit te bewaken.
38
42. Wethouders spelen evenzeer een rol met betrekking tot dit geleende gezag. In Maasdriel is een wethouder vanaf het begin sterk betrokken bij het project. 43. Dit ‘geleend gezag’ verschilt in de vijf projecten. In het Kompas-project heeft een aantal burgemeesters dit geleende gezag in de voorbereiding-, uitvoerings- en nazorgfase sterk ingevuld. Het Kompas-project had de sterkste bestuurlijke basis (zeven gemeentebesturen). Ook de rol van het provinciale bestuur heeft bijgedragen aan het draagvlak. Er zijn twee conferenties georganiseerd met de Provincie Noord-Holland. 44. In het project Veluwezoom/Putten was sprake van dit ‘geleend gezag’ door de burgemeester van Putten doch was het draagvlak voor het project bij een aantal omringende gemeenten verbrokkeld. ‘Geleend gezag’ is idealiter gemeente overstijgend. Indien dit niet het geval is, neemt de effectiviteit van het interventieproject af. In het project Hamiz wordt gesteld: ‘de belangrijkste suggestie betreft de noodzaak tot regionale bestuurlijke consensus over de mogehjkheid tot een brede regionale aanpak van deze problematiek en over het vrijmaken van en beschikbaar stellen van voldoende controlecapaciteit’. Ook In het Hamiz project was sprake van verbrokkeld bovengemeentelijk draagviak. 45. Het bestuurlijk draagvlak was in het Baarle Nassau-project in het geding gekomen (‘ernstig beschadigd’) toen na eerste controledag bleek dat het risico-model niet functioneel was geweest. De gemeente verkeerde in de veronderstelting dat bestandskoppelingen rnogetijk waren. Bovendien nam de irritatie toe over de lange duur en privacy issues. De gemeente was verrast omdat eerder was gecommuniceerd dat op deze wijze zou worden gewerkt. De gemeente had het idee/gevoel dat zij geen regie op het project had, het minder opleverde dan men verwachtte en het project te lang ging duren. De gemeente wilde stoppen. De RCF-adviseur heeft in gesprekken met de gemeente en partners voor een doorstart gezorgd. 46. In het Hamiz-project is geen bestuurlijke stuurgroep ingesteld. Dat bleek gaandeweg een weeffout te zijn. Het ontbrak aan een brugfunctie tussen het interventieteam en lokale bestuurders. Hierdoor is de betrokkenheid in geding gekomen. Het onbreken van een stuurgroep bleek niet goed
39
voor het draagvlak en beeldvorming van het project. Dit leidde tot neagtieve effecten op capaciteitsleverIng (stagnatie). Doordat de projectleider onvoldoende mandaat had kwam hij in een kwetsbare positie. Tussen bestuurlijke moed en terughoudendheid 47. Niet alleen spelen binnen de interventieteams zelf persoonlijke eigenschappen als diplomatie en ‘willen en durven’ een rol. Hetzelfde geldt op het niveau van bestuurders die verschillen in hun betrokkenheid bij de projecten. De praktijk van de interventieteams wordt enerzijds bepaald door het aanbrengen van een formele orde (projectpJannen, convenanten, tea msamenstelling etc.), maar de informele orde (‘hoe het echt gaat’) is sterk afhankelijk van persoonlijke eigenschappen van het (midden)kader van moederorganisaties en in het bijzonder ook bestuurders (burgemeesters en wethouders). Een burgemeester: ‘de persoonsgebondenheid, ook van burgemeesters is wezenlijk. ben 1k wegging trok mijn opvolger de stekker ult het project (..) Er is soms sprake van risicomijdend gedrag binnen het bestuur (..) ook binnen de landelijke organisaties’.
Controledagen: intensief 48. In de vijf projecten is een aantal controledagen gepland waar op grond van voorafgaande analyses bewoners van de recreatieterreinen zijn gecontroleerd. 49. In ieder project is voorafgaand aan de controledagen met de parkeigenaren, -exploitanten en bewoners gecommuniceerd dat controles zouden plaatsvinden. 50. Tijdens een controle (waarneming ter plaatse) zijn gegevens verzameld
en vragen gesteld fidentiteitsgegevens en informatie omtrent de verblijfsstatus; belasting- en sociale zekerheidswetgeving; ondernemingsactiviteiten; vergunningen; administratie; arbeidsomstandigheden en beloning/inkomen Vijf effecten
40
De interventieteams socteren vijf effecten: handhavingseffecten, maatschappelijke effecten, informatie-osmose effecten, symbo!ische effecten en preventieve elfecten middels aanbevelingen. Handhavingseffecten
51.De effecten van de vijf interventieteams zijn in de eerste plaats repressief van karakter (stralmentaliteit). De vijf evaluatierapporten bevatten elk gedetailleerde staatjes van opbrengsten per flandelijke) organisatie. Voorbeetden zijn: Beëindiging WWB uitkering (GSD) Illegale permanente bewoning (gemeente) Ierugvordering gemeentelijke belasting Onvergunde bouwsels Aanpassing AOW-recht en terugvordering SVB Onderzoek rechtmatigheid hypotheekrenteaftrek Beslaglegging BD en terugvordering BD Beeindiging ww-uitkering en terugvordering (UWV) -
-
-
-
-
-
-
-
52. In totaal hebben de vijf interventieteams een bedrag van 1,2 miljoen opgeleverd. 53. De verschillende mentaliteiten van de moederorganisaties werken door in de interventieteams. Ook in multidisciplinaire interventieprojecten is de opbrengst per organisatie uiteraard van belang.
Maatschappelijke effecten
54. Er zijn maatschappelijke effecten bereikt zoals verbetering (al dan niet tijdelijk) van Feelbaarheid, alname van regelovertreding en fraude op de gecontroleerde recreatieterreinen. Informatie-osmose effecten 55. In de vijf projecten bestond op voorhand een informatieprobleem. De recreatieparken hebben een en dezelfde postcode, bewoners staan slechts deels ingeschreven in het GBA van de gemeenten. De recreatieterreinen en eigenaren/exploitanten houden geen administratie noch een nachtregister bij (zoals hotels en pensions). Er is sprake van
41
onderhuur door elgenaren van huisjes en met enige regelmaat worden huisjes verkocht. 56. In de informatieverwerving- en analysefase is in geen van de projecten sprake van geautomatiseerde bestandsvergelijkingen c.q. risicoanalyses. 57. Binnen de landelijke organisaties is sprake van automatisering en risico analyses op grond van bestanden (Syri en SUWI-net en detectiesystemen binnen de Belastingdienst), maar deze zijn niet systematisch gebruikt voor de vijf projecten. 58. lnitieel is getracht op basis van een risico-analysemodel te werken. Het Inlichtingen bureau heeft een dergelijk risico-model ontwikkeld. Het bleek echter niet mogelijk om hiermee bepaalde fraudevormen via bestandskoppelingen te vinden. Dit komt door de ingebouwde adressleutel. Het risico-model leverde een onbetrouwbare scorelijst op (Baarle Nassau, Hamiz, Kompas, Veluwezoom/Putten, Kerkdriel) 59. In Hamiz (naar voorbeeld van het Kompas-project) is een analyse uitgevoerd door GBA-gegevens te vergelijken met waterverbruik. Dit leverde ‘verwonderingen’ op ten aanzien waterverbruik. Maar dit bleek niet specifiek genoeg om uitspraken op huisjesniveau vast te doen. 60. De interventieprojecten werken op een bepaald (en beperkt) niveau desondanks ‘culturele osmose’ in de hand. D.w.z. dat in het ‘niemandsand’ door samenwerking van uiteenlopende flandelijke) partners informatie wordt gedeeld en vetrijkt. 61. Dit gebeurt door ambachtelijk handwerk van de teamleden. Zij maken een individuele rondga.ng langs de moederorganisatie cm zicht te krijgen op het ‘niemandsiand’; er warden vragenlijsten uitgezet en de kern van de verwerving en analysefase bestaat uit zogenaamd casusoverleg. De teamleden organiseren brainstormsessies en combineren steeds wisselende combinaties van open bronnen, brongegevens van moéderorganisaties, individuele observaties en signalen van verschillende herkomst. Dit wordt vastgelegd in een Excel-bestand en daarmee wordt het ‘niemandsiand’ inzichtelijk.
42
62. Dit handwerk bestaat ult de combinatie van een gevarleerd aantal bronnen en werkwijzen. Van handeisregisters, informatie ult het veld (signafen buurtregisseurs, wijkagenten en buurtbewoners) tot informatie van zichtcontroles’. Dok zijn in verschillende steden werkplekcontroles gehouden waarbij aan arbeidsmigranten werd gevraagd naar hun huisvesting. 63. De tijdrovendheid van dit handwerk wordt in aWe vijf projecten genoemd. 64. De ‘lOverheid-gedachte’ komt tijdelijk voor de duur van een project op een niet-geautomatiseerde wijze tot stand. De juridische basis is een convenant. Tot eenjaar na goedkeuring van het eindrapport van de LSI worden de controleresultaten centraal bewaard, indien voor het project van het geautomatiseerd systeem gebruik wordt gemaakt. Elke deelnemende organisatie kan een afslag van de op haar betrekking hebbende gegevens krijgen, voordat het centrale bestand wordt vernietigd. —
=
65.De informatie-osmose is beperkt door wet- en regelgeving en soms door de interpretatie van betrokkenen van wet- en regelgeving. Voorbeelden zijn de SUWI-regelgeving, het SUWI-net en SyRI, het systeem voor risico indicatie. 66. Hindernissen zijn echter slechts deels juridisch van aard. Uiteraard gefden hier waarborgen ten aanzien van de positie van de burgers van wie informatie wordt gede&d. En, meer in het algemeen de transparantie van deze processen. Maar ook ontbreek het soms aan het ‘willen en durven’ bij betrokken organisaties.’3 67. De wettefijke bepafingen bieden vaak de mogelijkheid tot uitwisseling van informatie te komen in het kader van sector overstijgende samenwerking. Voorbeelden hiervan zijn te vinden in het sociale, fiscale en politie/justitie-domein.’4 Ook de Algemene wet bestuursrecht kent in Zie artikel 9, lid 4 van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). Zie het rapport Kennis delen geeft kracht, onderdeel 3.5.
43
artikel 2.5. een geclausuleerde plicht voor bestuursorgaan tot geheimhouding. Fen wettelijk voorschrift aide taak van het bestuursorgaan kan deze doorbreken. En, wat onder taakuitoefening wordt verstaan is geen limftatief en evenmin een statisch begrip. Als het standpunt wordt ingenomen dat voor bepaa!de onderdelen van de overheidstaak de krachten gebundeld en daartoe oak de informatie gedeeld moeten worden kan dit als een integere vorm van de taakuitoefening worden aangemerkt en daarmee een gedige grondsiag voor gegevensuitwisseling vorm en. 68. Ook binnen het poiftie-justitiedomein geldt specifieke regelgeving met eigensoortige ict-systemen zoals de Wet Politiegegevens, Wpg, en Wet iustitiële strafvorderlijke gegevensverstrekking en WJSG. Het fiscale domein wordt begrensd door de Algemene wet inzake rijksbelastingen en meer speciflek in de daarvoor geldende Uitvoeringsregeling. 69. De politie speelt in de vijf projecten een rol in de vorm van wijkagenten en aanwezigheid op controledagen (vanwege veiligheid) doch speelt geen diepere rd inzake uitwisseling van (criminele) inlormatie aan de interventieteams. Polftie-informatie maakt niet structureel deel ult van de analyses van de interventieteams. lnfo-aanlevering door de politie (Hamiz) heeft bijvoorbeeld plaatsgevonden op lokatie- en casus-niveau. Dit was mogelijk vanwege convenant ‘Toezicht en handhaving Onrechtmatige en Onveilige Woonistuaties in Midden en West Brabant’en ‘Samenwerkingsovereenkomst interventieteams’. 70. De mate en diepgang van aanlevering van politie-informatie kan verklaard warden uit het eerder genoemde felt dat weliswaar sprake is van ‘integraliteit’ en ‘multidisciplinaire samenwerking’ maar dat de interventieteams ‘slechts’ een onderdeel zijn van de primaire processen van moederorganisaties. Informatie over lopende strafrechtelijke informatie bijvoorbeeld zal niet worden gedeeld (‘de politie laat niet het achterste van de tong zien’). 71. Andersom wordt gewezen op het felt dat interventieteams door de handmatige verzameling van informatie ult de moederorganisaties in een aantal opzichten meet actuele informatie verzamelen over recreatieterreinen dan binnen de politie voorhanden is. Interventieteams —
—
44
stapelen informatie uit sociale zekerheid- en belastingsystemen (hoe beperkt ook) en dat is informatie waarover de politie niet kan beschikken (Suwi-net, SyRI). Naast de politiekolom ontstaat geleidelijk een bestuurlijke informatiekolom.
Symbolische effecten 72. In de evaluatierapporten, de interviews, de diverse brochures en artikelen over de RCF-structuur, over deze en andere projecten en verschillende mediaberichten wordt gewezen op de symbolische betekenis van in het bijzonder de controledagen. De beeldvorming van ‘vrijplaatsen’ recreatieterreinen is volgens betrokkenen bijgesteld door de controle-acties, de publiciteit daaromtrent en behandelingen in de gemeenteraden.
Preventieve effecten middels aanbevelingen 73. Het Kompas-project geeft in vergelijking met de andere vier projecten het meest inhoud aan de preventie-gedachte. Het Kompas-rapport bevat naast opbrengsten voor de individuele partners fstrafmentaliteit) een uitgebreide uitwerking van preventieve aanbevelingen voor de toekomst (risico-mentaliteit) om de problematiek van huisvesting arbeidsmigranten structureel aan te pakken: —
—
-
-
-
-
-
Afsluiten convenanten werkgevers en gemeenten om nauwer samen te werken op het terrein van huisvesting EU arbeidsmigranten; Leggen van contacten met woningcorporaties; Stijging registratiegraad in de GBA; Informatie en voorlichting aan arbeidsmigranten, werkgevers, uitzendbureaus en huismeesters (nalevingscommunicatie); Oprichting informatieloket Poolse arbeidsmigranten (90%) om voorlichting te geven aan tijdelijke arbeiders. Naast voorlichting over huisvesting krijgt de dienstverlening door de Iokale overheid inhoud: SVB-zorgverzekering, WOZ-formulier, diverse belastingen, pensioen, inschrijven op scholen,
45
rijbewijs/kenteken, recreatiewoning (wat mag en mag niet), trouwen, inschrijven !ND/KvK en klachten over uitzendbureaus; -
-
-
Uitbreiding Kompas-methodiek naar een regionafe aanpak (Kompas-Noord kop, Kompas-Kennemerland en West-Brabant): voorzetting op bovenregionaal niveau; Notitie Huisvesting EU-arbeidsmigranten in West-Friesland reguleert dat een aantal gemeenten beleidsregels heeft opgesteld voor (het verruimen) van de tijdelijke huisvesting; Landelijk op de kaart zetten van huisvestingsprobematiek arbeidsmigranten.
Het Kompas-project overstijgt hiermee de traditionele repressieve handhaving doordat sprake is van een combinatie van de strafmentaliteit, de risico-mentaliteit en de zorg-mentaliteit. Huisvesting van arbeidsmigranten wordt niet outer als een handhavingsprobleem gedefinleerd en repressief aangepakt. Dat gebeurt ook, maar tegelijkertijd lelUt de integrale aanpak tot het meer structuree) zoeken naar oplossingen voor problemen. Naast repressie (illegale huisvesting, huisjesmelkers) wordt ingezien dat arbeidsmigranten een economisch belang vertegenwoordigen voor de regio, Door de verbeterde registratie, voorlichting en vooraf in overleg te treden met werkgevers en arbeidsbureaus wordt inhoud gegeven aan regulering en krijgt de dienstverlening door de overheid meet inhoud. Repressie in het kader van het Kompas-project staat niet op zich, maar vormt ‘slechts’ de aanleiding om de naleving van wet- en regelgeving en dienstverlening te verbeteren. 74. De overige vier projecten geven veel minUet, of vrijblijvend dan we geen inhoud aan preventieve aanbevelingen. Of, zijn voornemens dit te gaan doen 75.Het ministerie van SZW heeft een Iijst van aanbevelingen uit de in totaal 155 interventieprojecten. Er is enkele jaren terug sprake geweest van de beleidswens cm een evaluatie-systematiek voor interventieprojecten te (aten) ontwikkelen maar hieraan is (nog) geen inhoud gegeven
46
De nafase: hoe effecten borgen?
76. Het is van b&ang onderscheid te maken tussen verschillende en ulteenlopende doelstellingen van de interventie-projecten. Naast de genoemde positieve effecten op de Iandelijke beleidsdiscussie over huisvesting arbeidsmigranten en de incasso door andelijke moederorganisaties speelt op Iokaal niveau de vraag hoe de tijdelijke aandacht voor ‘recreatieterreinen’ in de staande handhavings- c.q. nalevingspraktijk te borgen. De mate waarin dit plaatsvindt verschilt in de viji projecten. —
—
77. In alle vijf projecten (maar in mindere mate in het Kompas-project) speelt dit ‘borgingsvraagstuk. 78. De interventieprojecten hebben ulteenlopende effecten fzie eerder). De projecten werken als ‘een breekijzer’ en leggen handhavingsachterstanden bloot, leiden tot een tijdelijke verbetering van de samenwerking tussen ulteenlopende partners en wijzen op meer structurele oplossingen van onderliggende problemen. Maar, borging in met name de lokale praktijk is de achilleshiel. 79. Een aantal verkiaringen dringt zich op. In de eerste plaats bestaan verschillen tussen kleine en grote gemeenten en verschillen tussen beleidsfunctionarissen en uitvoeringsambtenaren (verschillende mentaifteiten). In de tweede plaats blijft in de nafase de blijvende verticale organisatiestructuur van de gemeente gewoon in stand. Het interventieteam brengt een tijdelijk dwarsverband door de organisatorische scheidslijnen. Na afloop valt dit weg. Afdelingen als bouw- en woningtoezicht, milieu, gemeentelijke belastingen of de sociale dienst en de wijkregisseur werken weer in hun elgen routines. 80. In grotere gemeenten (Hamiz-project) ‘doorkruist’ een interventieproject staand beleid ten aanzien van bijvoorbeeld huisvesting. De meerwaarde wordt dan niet altijd gezien door andere afdelingen. Dit kan tijdens een project een rd spelen, maar raakt zeker de nafase.
47
81. Onbedoeld effect is dat een interventieproject dermate veel signalen oplevert dat capaciteitsproblemen ontstaan. Dit is gebeurt in Baarle Nassau en Hamiz. Het enthousiasme voor gemeentelijke afdelingen neemt hierdoor af. 82. Een achilleshiel in de nafase is ook het bestaan van intergemeentelijke verschilien in beleid. Dit speelde in het project Veluwezoom/Putten en in het Hamiz- project. In het Iaatste was sprake van verschillen in beleid ten aanzien van huisvesting van arbeidsmigranten. 83. De interventie-teams werken in meer of mindere mate (tijdelijk) in het ‘niemandsIand’ en brengen dit deels in kaart. Niet alleen is dit arbeidsintensief, tijdrovend en gaat de integraliteit gepaard met wrijvingskosten, maar de borging in de staande gemeentepraktijk is vervolgens niet makkelijk. Belangrijke randvoorwaarden hier zijn: a) het geleende gezag van een aantal burgemeesters; b) of hierdoor een bovengemeentelijk beleidskader kan worden opgesteld c) of er po!itiek-bestuurlijk druk wordt uitgeoefend in de nafase om een zekere continulteit in de naleving te borgen en d) of in de nafase een functionaris wordt aangewezen om te bewaken dat de tijdelijke en krachtige aandacht middels een interventieproject wordt vastgehouden in de perioden daarna —
—
84. Interventieteams kunnen in atletiektermen worden omschreven in termen van 800 en 1500 meter lopers. De (middel)lange termijn nalevingsdoelstellingen hebben echter 5.000 en 10.000 kilometer lopers nodig.
Verschillen in professionaliteit 85. De professionaliteit van teamleden verschilt in de viji interventieteams. Zeker voor gemeentelijke ambtenaren is deze vorm van handhaving en multidisciplinair werken nieuw en vaak geen hoofdtaak. Dit speelt in het bijzonder in kielne gemeenten. Qok is sprake van een zekere ‘onwennigheid’ met handhaving in kielne gemeenten die zich kenmerken door kleinschaligheid. Professionele en sociale rollen kunnen door elkaar
48
lopen. Of, worden als zodanig gevoeld. In enkele gevallen gaven gemeenteambtenaren om deze reden aan niet te willen mee doen aan de controle-acties. Er is soms ‘angst om dingen te ontdekken waarvoor de gemeenteafdeling eigenlijk zeif verantwoordelijkheid voor draagt’. En, het ‘ons-kent-ons gehalte speelt in kleine gemeenten’.
86. In de interventieteams komen op gemeentelijk niveau twee mentaliteiten (of culturen) bij elkaar: de beleidsmentaliteit en de handhavingsmentaliteit. De beleidsmentaliteit is de wereld van de ambtelijke wereld: notities, vergaderen, overlegstructureren. De handhavingswereld bestaat ult meer operationeel ingestelde ambtenaren die ervaringen hebben met interacties met burgers en ondernemingen. De Iaatste mentaliteit is practischer ingesteld en gaat eerder uit van een zeker wantrouwen dan vertrouwen. Door respondenten wordt gepraat over ‘twee werelden’. In Baarle Nassau/Hamiz wordt in dit verband gesteld ‘gemeenteambtenaren moeten wennen. Wij zijn soldaten in het veld en hebben met dit (handhavings)bijltje gewerkt’. 87. Op gemeenteniveau wordt gewezen op ‘onvoldoende bedrijfsmatige aansturing, interne bureaupolitie en soms obstructie’. Hiervan worden voorbeelden genoemd in de vijf projecten. Gemeentelijke integraliteit is in de voorbereiding- en in het bijzonder de nafase nog in ontwikkeling. De projecten doorbreken de ‘gevestigde orde’ en routines binnen de gemeente.
Verschillen in organisatiegraad 88. Onder de paraplu van de LSI en het RCF bestaan formats voor de projectorganisatie van de interventieteams. Zoals eerder is aangegeven wordt deze formele ordening in de praktijk veelal pragmatisch ingevuld door de RCF-adviseurs en de projectleiders. De verschillen in organisatiegraad tussen de viji projecten zijn groot. 89.De meest uitgebreide en gestructureerde organisatiegraad vinden we in het Kompas-rapport. Het projectplan kent de meest uitgebreide opzet, indeling in fasen, deelpiannen en opbrengsten.
49
Verschillen in verantwoording 90.De evaluaties van de viji projecten verschiflen qua breedte, diepte, structuur en analysekader. In de beschrijvingen zijn de rapporten schetsmatig en redelijk oppervlakkig. De nadruk qua effecten ligt op de weergave van opbrengsten, naheffingen, boetes, inbeslagnames en aanhoudingen (straf-mentaliteit). Binnen de LSI-structuur heeft de ontwikkeling van een feffect)evaluatie op de agenda gestaan, maar dit heeft (nog) niet geleid tot de ontwikkeling van een (effect)evaluatie methodiek.
Beperkt leervermogen 91. Mede als gevoig van het ontbreken van een systematische evaluatie is het leervermogen binnen de LSI/RCF-structuur naar alle waarschijnlijk beperkt. Er lijkt niet echt sprake te zijn van een (inhoudelijke) agendasetting op basis van lessons learned.
Verschillen in aandacht voor verankerd pluralisme 92. Er is, zoals gezegd, sprake van informatie-osmose doch in de rapporten noch onder respondenten is de rechtmatigheid/integriteit van de informatie-uitwisseling een punt van gesprek. Het casus-overleg vindt plaats onder verwijzing naar het LSI-convenant. Anders dan in de zogenaamde multidisciplinaire wijkteams welke parallel aan de interventieteams draaien is privacy geen onderwerp. 93. In het Kompas-onderzoek heeft het CBP aan de bel getrokken en gewezen op artikel 16 Wet Persoonsgegevens omdat sprake was van vastlegging van gegevens op grond van nationaliteit.
50
5. Conclusies De opdracht omvat een dri&edige vraagstelling. De eerste vraag heeft betrekking op de wijze waarop in het ‘niemandsiand’ verschillende organisaties in een interventieteam bijeen worden gebracht. Onderzoeksvraag 1 Iuidt:
Welke organisatieprincipes liggen ten grondsiag aan de vijf verschillende multidisciplinaire interventieteams? Maak een SWOT-analyse: wat zijn de strengths, weaknesses, opportunities and threats van de vijf aanpakken (en rapporten)
Het organisatieprincipe dat ten grondsiag Iigt is de combinatie van LSI programmering en het LSI-convenant voor interventieteams. Hierdoor wordt een formele orde aangebracht in het ‘niemandsiand’ van de recreatieterreinen. In de praktijk kenmerken de vijf interventie-projecten zich door onderhandelingen, improvisaties en aanpassingen aan steeds wijzigende omstandigheden. De interventie-projecten hebben alle kenmerken van het in hoofdstuk 3 uitgewerkte theoretisch kader. Er is weliswaar een CSI-convenant dat werkt als blauwdruk, maar in de praktijk is geen project in de uitwerking gelijk. Sterkte De sterkte van de vijf interventieprojecten Iigt in deze flexibiliteft. De LSI partners en gemeenten werken samen in de projecten. De diepgang en betrokkenheid van partners verschilt. De sterkte komt in het bijzonder tot uiting in de persoonlijke vaardigheden van de RCF-adviseurs en gemeentelijke projectleiders. Hun betrokkenheid, gedrevenheid en sociale vaardigheden zijn belangrijk. Dit is in Iijn met de theoretische concepten als persoonlijke vaardigheden, netwerkcompetenties en dialoogvaardigheden. De RCE-mentaliteit bestaat uit efementen als ook in de praktijk ‘het bestaande beter verbinden’ door te masseren, diplomatiek te handelen en ‘via de band’ de informele otde van de interventieteams te smeden en in stand te houden.
51
Men doet ‘een tijdje mee aan het (beleids)geprietpraat’ om vervolgens practisch te gaan werken. De sterkte Iigt erin dat het ‘niemandsiand’ deels in kaart is gebracht op een aantal recreatieterreinen. Er was voor de interventieteams ‘recreatieterreinen’ niet of nauwelijks zicht op de aard en omvang van verschillende soorten problemen in relatie tot overlast, zorg, fiscaliteit, inschrijving in het GBA en bewoning door arbeidsmigranten. Dit is in Iijn met theoretische concepten als het tijdelijk ontstaan van een ‘gemeenschapp&ijke mentaliteit’ en het delen van bronnen en technologleen. De sterkte Iigt in het leervermogen dat binnen de RCF-structuur is toegenomen. Baar(e Nassau/Hamiz ‘waren nog projecten op zoek naar een probleem’, maar Kompas is een forse stap vooruit in termen van agendering en uitvoering. In interviews wordt gesproken over ‘het toenemende volwassenheidniveau’ van de interventieprojecten. De sterkte zit in het ‘geleend gezag’ dat bestuurders en moederorganisaties op belangrijke momenten verlenen aan het interventie-project. En, het felt dat in een van de projecten sprake is van een brede bestuurlijke steun en daardoor de uitrol van de Kompas-methodiek. Dit geleende gezag is in Jijn met de aangegeven theoretische inzichten. Opvallend hier is de rol welke burgemeesters hebben gespeeld. In de bovenbouw-structuur van de interventieteams nemen burgemeesters geen formele positie in. De interventieteams lopen niet via de openbare orde portefeulile van de burgemeester. Maar langs de sociale zaken/fiscaliteit portefeuilles van de wethouder. Desondanks manifesteren burgemeesters zich in meet of mindere mate in de interventieprojecten. De term ‘geleend gezag’ is in het bijzonder van toepassing op de actieve rol van burgemeesters op cruciale momenten in de projecten. De sterkte zit in het RCF-adagium ‘het bestaande beter verbinden’. Door de interventieteams (en de continuIteit van de RCF-adviseurs) is een informeel netwerk ontstaan dat Iandelijke organisaties verbindt aan de gemeentelijk na Ievingspraktijk. De sterkte zit in het regionaal (en Iandelijk) agenderen van onderwerpen. De interventieprojecten hebben weliswaar voornamelijk een repressieve opzet, maar zij hebben een functie in de bewustwording van omliggende gemeenten en de Iandelijke overheid. Dit geldt in het bijzonder voor de
52
bovengemeentelijke, provinciale en inmiddels Iandelijke agendering en formuleren van nieuw preventief beleid voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Maar ook de bredere probematiek rondom recreatieterreinen, de G BA/BRP-vervuiling en de (veronderstelde) relaties tussen recreatieterreinen en georganiseerde misdaad fuitbuiting, opkopen terreinen/huisjes door malafide ondernemers). Deze problematiek behoort in het bijzonder thuis bij de RIEC’s. Intetventieteams zijn breekijzers die het ‘niemandsiand’ in kaart hebben gebracht. De sterkte zit in het ‘sneeuwbal-effect’: relatief kleine projecten (Baarle Nassau/Hamiz) spelen zich af in de bestuurlijke micro-kosmos van een beperkt aantal gemeenten. In Veluwezoom/Putten en Maasdriel is sprake van een zekere bestuurlijke verbreding. En, deze is in Kompas nog steviger geworden. Middels bovengemeentelijk overleg, ‘geleend gezag’ van zeven burgemeesters, workshops en provinciale conferenties is sprake van een grotere uitstraling, doorwerking en politiek-bestuurlijke steun. De sterkte zit in het agenderen en adresseren van de onvolkomenheden in de GRA’s in afle viji projecten. De kwaliteit van de GBA’s is inmiddels ook door ‘ andere ontwikkelingen een Iandelijk aandachtspunt geworden. Het GBA systeem is inmiddels omgedoopt in het BRP-system. In de rapporten en de interviews wordt veelal over GBA gesproken. In januari 2015 is het fandelijk project kwaliteit ad resgegevens gesta rt.’6 De sterkte Iigt in de combinatie van een traditionele strafmentaliteit (zie hoofdstuk 3) met een risico-mentaliteit (preventie) en een zorgmentaliteit fzorgmijders huip aanbieden). Het ‘gezicht’ van de overheid vetandert daardoor Iangzaam van karakter: naast handhaving wordt verbetering van de dienstverfening en zorg- en hulpverlening meer bevorderd. Handhaving wordt daardoor ‘voWer’ doordat niet afleen meer sprake is van repressie. Politie en Justitie, maar ook de Belastingdienst en andere Iandelijke diensten die bijna automatisch onder de strafmentaliteit worden geschaard passen niet
De gemeente verzamet, registreert en onderhoudt de gegevens van ingezetenen in de BRP. Van ledere persoon is een persoonslijst aangelegd. Op uw persoonslijst staan bijvoorbe&d gegevens over: naam, voornamen, geboortedatum, geboorteplaats en geboortela nU; verblijfplaats Cadres); burgerservicenummer fB5N); ouders, nationaliteit en eventueel uw verblijfsrecht; huwelijk of geregistreerd partnerschap; kinderen; uw reisdocumenten; uw kiesrecht; de organisaties waaraan gegevens worden verstrekt. ‘
https://www.ictu.nI/projecten/landelijke-aanpak-adreskwaliteit/
53
meer volledig in de zwart-wit schema’s van de verschillende mentaliteiten. Overwegend kenmerken de vijf onderzochte interventieteams zich door een strafmentaliteit. Deze uitspraken zijn uitsluitend valide voor de vijf onderzochte projecten en niet voor ontwikkelingen binnen de landelijke diensten als geheel. In een reactie op het concept ‘Niemandsiand’ stelt de Belastingdienst: “Het beeld van de Belastingdienst als een organisatie met een louter strafmentaliteit wordt absoluut niet herkend noch onderschreven. Het is zeus de Belastingdienst die keer op keer de risicomentaliteit als onderdeel van haar eigen strategie inbrengt bij de voorbereiding van projecten. Dat is ook niet vreemd met een strategische doelstelling die zich richt op verbetering van de compliance. Daarin herken je zelfs de zorgmentaliteit sangezien de Belastingdienst een buitengewoon sterke organisatie heeft opgebouwd rand de dienstverlening (en dat is echt niet alleen de Beltel). Handhavingsregie wordt toegepast oak bij onze inbreng in deze projecten, we participeren op basis van ernst en omvang maar het fiscale belang is niet zo groat bij de onderzochte projecten van deze recreatieterreinen. Toeslagen heeft een groter belang’. De sterkte zit in de vijf onderscheiden positieve effecten: door repressie zijn in alle vijf ptojecten bedragen teruggevorderd, openstaande boetes betaald, uitkeringen stopgezet en is bijvoorbeeld beslag gelegd. Al verschilt deze ‘ophrengst’ per project. Door de controle-acties is op de bezochte recreatieterreinen spraken van inlopen op achterstallige handhaving, is de fbrand)veiligheid verbeterd en is de bouwveiligheid van de huisjes toegenomen. Vervolgens is sprake van informatie-osmose: landelijke diensten en gemeenten zijn tijdens de projecten meet met elkaar gaan samenwerken. Er is oak sprake van een symbolisch effect: door de communicatie vooraf, tijdens de controledagen en achteraf wordt door betrokkenen gesteld dat dit een positief effect heeft gehad op de beeldvorming van de lokale overheid. Door de controleacties zijn in meer of mindere mate preventieve effecten waarneembaar: zeker in het dossier van de huisvesting arbeidsmigranten. Maar ook is, zoals gezegd, de kwaliteit van de GBA’s geagendeerd en heeft dit mede geleid tot aandacht daarvoor. Zwakhed en Een zwakheid zit in de ‘afhankelijkheid’ van de persoonlijke eigenschappen van de RCF-adviseurs en de projectleiders. In een enkel geval voldeed een projectteider onvoldoende aan de elsen van het team en zijn bestuurlijke
54
omgeving. RCF-adviseurs en projectleiders brengen kennis en ervaring mee ult vorige functies, maar worden niet specifiek opgeleid voor interventieteam taken en functies. Er is sprake van een informeel leersysteem on the job. Een zwakheid is het spiegelbeeld van het ‘geleend gezag’: afhoudende en afwachtende burgemeesters in omringende gemeenten. Zoals aangegeven is dit ‘geleend gezag’ sterk en functioneel geweest in vooral het Kompas-project, maar in het Veluwezoom/Putten project en het Hamiz-project hebben burgemeester of afgehaakt door niet in het project deel te nemen. Dan wel door op enig moment ult de stuurgroep te stappen. Een breed bestuurlijk draagvlak is een conditlo sine qua non voor de interventieprojecten. Niet aHeen in de voorbereiding-- en uitvoeringsfase, maar zeker in de nafase. Een zwakheid is het ervarings- en kennisniveau van gemeenteambtenaren in kielne gemeenten. Zij hebben niet allemaal alfiniteit met controle- en handhaving doordat zij een dienstverleningsinstefling hebben. Ook speelt in kleine gemeenten mee dat de ambtenaren wonend en werkend in kleine gemeenschappen mensen van en op recreatieterreinen kennen. —
—
Een zwakheid is de wisselende betrokkenheid van Iandelijke moederorganisaties bij de interventie-projecten. Binnen de LSI-structuur wordt ruimhartig nut en noodzaak van de interventie-projecten benoemd en formeel ondersteund. In de praktijk zijn de interventieprojecten een onderdeel van de primaire werkprocessen. De prioriteit is daardoor niet altijd even groot. De informele RCF-adviseurs/projectleiders kunnen met masseren en onderhandelen een hoop goed maken. Maar dit is kwetsbaar. Een zwakheid is de verantwoording voor de wijze waarop informatie tussen de verschillende organisaties wordt uitgewisseld. Er is voor de duur van het project een convenant voor informatie-uitwisseling, maar in het Kompas project heeft het College Bescherming Persoonsgegevens gewezen op de onrechtmatigheid van een deel van de uitwisseling. Om de vergelijking met het ‘niemandsiand’ nog wat verder op te rekken: interventieteams zijn tijdelijke noodverbanden. In het theoretisch luik is gewezen op begrippen ‘verankerd pluralisme’: in hoeverre zijn multidisciplinaire samenwerkingsvormen verankerd in de rechtsstaat? Welke informatie mag wel en niet worden uitgewisseld? Welke democratische controle kan worden uitgeoefend op hybride samenwerkingsverbanden (Meershoek en Hoogenboom, 2012). Van der Steen et al. introduceren in het verlengde hiervan de term ‘tussenfunctie’: die zich aan de randen van bureaucratische organisaties afspelen en die niet
55
altijd passen bij de logica van diezelfde bureaucratie. Bovens & ‘t Hart (2007) stellen dat functionarissen zich aan de randen van bureaucratische organisaties kunnen onttrekken aan democratische sturing. Omdat de interventieteams functioneren onder de paraplu van een convenant is de informatie-osmose legitiem. Betrokkenen benoemen het gegeven dat na afloop van het project geen informatie-uitwisseling mag plaatsvinden als een zwakheid. In het bijzonder omdat dit nadelig zou zijn voor de nafase.
Kansen Kansen voor de interventieteams ‘recreatieterreinen’ liggen in het breder ultroHen van de systematiek in het land. De problematiek van huisvesting arbeidsmigranten en andere maatschappelijk vraagstukken rondom de recreatieterreinen is en blijft actueel. Het Kompas-project is hiervan een goed voorbeeld. Kansen liggen ook in het verder verbreden van het draagvlak voor de interventie-projecten op het niveau van de Landelijke Stuurgroep Interventieteams, de VNG en het Genootschap van Burgemeesters. Omdat de door de LSl gekozen thema’s bij uitstek spelen in de gemeenten Iigt het voor de hand om het draagvlak juist op gemeentelijk niveau te versterken. De LSI/RCF structuren zijn formeel niet verbonden aan de burgemeesterkolom. Maar zowel door het gegeven dat de RCF-structuur sinUs 1 januari onder de viag van de VNG vaart, aismede de bevindingen dat burgemeesters een belangrijke rol spelen ligt het voor de hand am verder na te denken over het bestuurlijk Uraagvlak. Naast de VNG zou wellicht het Genootschap van Burgemeesters een rol kunnen spelen. Om deze discussie aan te zwengelen hebben wij ook het Genootschap genoemd. Omdat in vier van de vijf projecten sprake is van een verbrokkelde bovengemeentelijke aanpak is en blijft de hoofdvraag: hoe kan verder aan draagvlak, afstemming en uniformering worden gewerkt door bestuurlijke schaalvergroting? En, evenzeer de vraag of de agendering van recreatieterreinen ook in de staande nalevingspraktijk van de gemeente blijft ‘hangen’? Of, dat gemeentelijke diensten zich weer ‘terug trekken’ en zich concentreren op hun primaire processen. —
—
56
In hoofdstuk 3 (theoretisch kader) is gewezen op de noodzaak van politieke urgentie (De Poot en Flight, 2015) in multidisciplinaire samenwerkingsprocessen. Er dient sprake te zijn van ‘geleend gezag’ dat vierkant achter de interventie-projecten staat. Deze politieke urgentie is een randvoorwaarde voor de continuIteit en de verdere uitbouw van de interventie-projecten. Zoals is aangegeven is juist de ‘organisatiegraad’ van burgemeesters random een aantal projecten niet optimaal, maar hetzelfde Iijkt oak op te gaan voor een gemeenschappelijk draagvlak van de interventie projecten binnen de VNG.’7 Een kans is het voortbouwen op de ervaringen van de interventie-projecten am de vaak abstracte begrippen multi agency, ketensamenwerking, netwerkorganisatie en informatie-uitwisseling specifieker en concreter te maken. Er is een schat aan ervaring opgedaan met organisatie-overstijgende samenwerking. Hetzelfde zien we bijvoorbeeld in het contra- terrorisme beleid (CT-infobox), de pubHek-private samenwerking rondom cyberincidenten en zeker oak in de PPS-constructies random Finec. Nu ook op theoretisch niveau (De Poot en Flight, 2015), Schuilenburg (2012), Johnston& Shearing, 2003) of Sennet (2012) vooruitgang wordt geboekt kan uitgebreider evaluatie-onderzoek zijn vruchten aiwerpen. Een kans is ook am de werving, selectie en opleiding van bestuurlijke toezichthouders te agenderen. Naast politie en Justitie zijn op landelijk en gemeentelijk niveau een toenemend aantal functionarissen belast met toezichthoudende en nalevingstaken. Er is een groeiende behoefte aan verdere professionalisering. Een kans is am meer concreet informatie-uitwisseling binnen de overheid en tussen de overheid en het bedrijisleven politiek-bestuurlijk te agenderen en mogelijkerwijs bestaande juridische regimes nag beter te gebruiken dan wel am meer mogelijkheden te creëren am rijksbreed informatie uit te wisselen. Ondanks dat in de vijf projecten met de nodige realiteitszin positief wordt geschreven en gepraat over de toenemende samenwerking tijdens het project is feitelijk sprake van een relatieftijdelijk en geografisch beperkte informatie uitwisseling. —
17
Een kans zeker flu de RCF-structuur sinds januari 2015 is overgeheveld naat de VNG
—
57
De interventieprojecten in het ‘niemandsiand’ zijn ondanks de aangegeven positieve effecten cm uiteenlopende redenen ‘moeizaam’: verschillende mentaliteiten van verschillende Iand&ijke en gemeentelijke organisaties dienen zich tot etkaarte verhouden. Aan RCF-adviseurs en projectleiders wordt gevraagd om verschillende belangen, culturen, werkwijzen en bevoegdheden (gereedschappen en technotogieën) te verbinden. De opdracht van het RCF is ‘het bestaande beter te verbinden’. Hier wordt een grote verantwoordelijkheid gelegd op de schouders van hen. En, op de schouders van managers van Iandelijke moederorganisaties en bestuurders. Dan komt hier nog boven op dat Uwars door deze processen ook het vraagstuk van de juridische (on)mogelijkheden speelt. —
Bedreigingen
Een bedreiging voor de interventieprojecten zou het uitb(ijven van ‘geleend gezag’, zow& binnen de LSI als de bestuurlijke kolommen, zijn. Het begrip ‘geleend gezag’ heeft overigens niet voor iedere flandelijke) partner deze)fde betekenis noch ‘gevoelswaarde’. De Belastingdienst neemt in een reactie op het concept ‘Niemandsiand’ dit standpunt in: ‘Geleend gezag neemt een belangrijke plaats in in het rapport. Een organisatie als de Belastingdienst heeft hoog in het vaandel dat wij ons gezag niet lenen. Wi] hebben niets met ontkleurde projectielders, onze mensen mogen en moeten kleur bekennen. We hebben er overigens niets op tegen dat een kleurbekennende projectleider namens alle partners de kar trekt en ook waar nodig de eigen organisatie aanspreekt op haar bijdrage. Het gezag zit op hoog bestuurlijk niveau maar dat gezag mandateert wel medewerkers in die samenwerking. Het gezag steft de kaderswaaronder samengewerkt kan en mag worden, daarbinnen heeft de participerende medewerker een hoge mate van professionele autonomie. Er is een zeer valide reden waarom de Belastingdienst er zo in zit. We zijn een toezicht-/ handhavingsorganisatie die beschikt over zeer veel informatie van burgers, die informatie van burgers ook bij derden kan en mag halen. Van zen organisatie mag die burger verwachten dat hij zorgvuldig omgaat met die informatie. De geheimhoudingsplicht van de belastingdienst weegt zeer zwaar, ook ten aanzien van onze medewerkers. lemand die daar onzorgvuldig mee omgaat zet zijn dIenstbetrekking bij ens op het spel. Wij kennen een aantal basiswaarden die 24 x 7 van onze mensen worden gevraagd: zorgvuldigheid, verantwoordelijkheid en geloofwaardigheid.
5$
Dat zorgt er voor dat de dienst een zeer hoge mate van integriteit nastreeft en aan de dag legt. Het risico dat in een tussenfunctie de tanden van de bestuurlijke organisaties zich kunnen onttrekken aan democratische sturing is bij de Belastingdienst dus ook niet aan de orde en dat zouden we ook absoluut niet willen.’ Dit is een waardevofle reactie om twee redenen. In de eerste plaats omdat deze haarfijn aantoont dat dit begrip ‘geleend gezag’ nader vetfijnd moet worden. Zoals het in ‘Niemandsand’ is gebruikt verwijst het naar steun van het gezag (bestuurders en management van samenwerkende partners) aan het interventieteam wanneer het tijdelijk in zwaar weer komt. Dan is rugdekking nodig anders kan een project in het niemandsiand in het uiterste geval ten onder gaan. In de reactie van de B&astingdienst lijkt het meer te gaan over de grenzen van mandatering: kan, en zo ja tot welke grenzen kunnen verticale verantwoordelijkheden worden overgedragen aan een tijdelijk horizontaal netwerk. Dit is en zal de komende tijd alleen maar relevanter worden. In de tweede plaats en dit raakt aan het begrip ‘verankerd pluralisme’ ult het theoretisch kader spteekt de Belastingdienst terecht over ‘integriteit’, ‘tussenfunctie (aan) de randen van de bestuurhjke organisaties (die) zich kunnen onttrekken aan democratische stu ring’. Ook dit zal de komende jaren waarschijnlijk belangrijker worden. —
—
De in hoofdstuk drie uitgewerkte ‘spanningen’ welke zich kunnen voordoen in samenwerkingsprocessen hebben zich allemaal in meer of mindere mate voorgedaan in de vijf projecten. Een deel is opgelost door ‘netwerkvaardigheden’ en/of ‘geleend gezag’. Maar ‘niemandsiand’ is en buIlt omstreden. En, er liggen soms blindgangers: niet ontplofte bommen die onverwachts en vaak zonder aanwijsbare reden afgaan. In de vijf projecten zien we hier voorbeelden van. —
—
Een bedreiging is de natuurlijke reflex van organisaties welke de strafmentalfteit vertegenwoordigen om weer ‘terug te vallen’ op business as usual. De strafrechtelijke aanpak door politie en ]ustitie, een verdere repressieve aanpak van ‘ondermijning’ door de RIEC’s en de Belastingdienst. Ondanks dat flu 15 a 20 jaar wordt geëxperimenteerd met bestuurlijke rapportages, het barriere-model of bijvoorbeeld de lOverheid-gedachte is de dominantie van de strafmentaliteit, ook in samenwerkingsprocessen, nog niet op zijn retour. De interventieprojecten laten vernieuwingen zien in de wijze waarop de overheid handhaving op naleving invult. Maar, zoals in het
59
theoretisch kader is aangegeven, is het preventieve model niet altijd in lijn met de preventieve school. Er is en blijft sprake van het uitdrukken van ‘successen’ in termen van concrete (financiële/strafrechtelijke) opbrengsten.’8 —
—
Andere bedreigingen liggen in de professionatiteit van interventie functionarissen. In toenemende mate zien we op gemeenteniveau ambtenaren een rot spelen in ulteenlopende toezicht- en handhavingsprocessen. Dit gebeurt in interventieteams, maar ook breder in RIEC’s, Vei)igheidshuizen, diensten Stadstoezicht en gemeentelijke interventietea ms c.q. welzijnsteams. Zij hebben niet alleen met beleid te maken, maar ook met juridische kaders, houding en gedragjegens burgers, beginselen als proportionaliteit/subsidiariteit en bijvoorbeetd het zorgvuldig opstellen van verkiaringen en rapporten. Dit nieuwe bestuurlijke toezicht is (nog) niet voorzien van een algemeen (Iandelijk) onderwijssysteem.
Onderzoeksvraag 2 lulUt:
Welke voorstellen worden gedoan in de viff rapportages am meer preventieve maatrege/en te treffen waurom worden deze wel/niet do orge vo erd?
Zoals eerder is aangegeven zijn de conclusies van ‘Niemandsiand’ gebaseerd op vijf genoemde interventieteams. Het onderzoeksobject omvat slechts vijf van de ruim honderdvijftig interventieprojecten. In het onderzoeksdesign (vanwege de opdracht) lag niet besloten om de landelijke diensten zelfonderzoek van studie te maken. In de tekst is op vetschillende malen recht gedaan aan de op- en aanmerkingen van de Belastingdienst op het concept ‘Niemandsiand’. Het begtip ‘samenwetking’ wordt door de Belastingdienst in een reactie op het concept als vo!gt verwoord: ‘Oat houdt overigens oak in dat wanneer WI] bij de aanvang van een project, na accordering van het projectplan, afspraken maken over onze bijdrage wij een betrouwbare partner zijn in de uitvoering. Externe samenwerking heeft in de rangorde der prioriteiten een zeer hoge prioriteit. 1k denk oak niet dater in welke samenwerking dan ook waar heldere en concrete afspraken vooraf zijn gemaakt er lemand is die onze organisatie wisselende betrokkenheid voor de voeten kan gooien. Een andere zaak is wanneer er vooraf geen heldere en concrete afspraken zijn gemaakt. Dan is er per deflnitie al een discrepantie tussen het verwachtingenpatroon van de een en de betrokkenheid van de ander. De samenwerking is bij de Belastingdienst nimmer bijzaak. Natuurlijk heeft de Belastingdienst een eigen belang maar dat is zeker niet dominant in de samenwerking. Het eigen belang kan alleen maar itten in de eigen toezichthoudende taak. Enig belang op dat terrein moet et ook wel zijn anders kunnen we onze bevoegdheden simpeiweg niet inzetten maar meer en meet prevaleert het maatschappelijk belang in de afweging of wij met andere overheidspartners samenwerken. We doen dat primair langs twee Iijnen, LIEd RIEC en LSI samenwerking’.
60
De vijf project-rapportages bevatten een aantal preventieve adviezen. In de projecten Maasdriel, Veluwezoom/Putten, Hamiz en Baa ne Nassau zijn deze beperkt in aantal en hebben voornamelijk een concreet operationeel karakter. Het antwoord op de vraag waarom deze wel/niet worden doorgevoerd is dat met uitzondering van Kompas de opvolging en doorwerking van preventieve aanbevehngen (nog) niet de stap wordt gemaakt om de foto’s (momentopnames) die de interventieteams maken van de recreatieterreinen leiden tot filmscripts binnen de Iandelijke organisaties en de gemeenten waarin de borging wordt bijgehouden. —
—
—
De verkiaringen hiervoor zijn een optelsom van: -
-
het feit dat de interventieteams voor zowet de moederorganisaties als de gemeenten ‘slechts’ een onderdeel zijn van de primaire processen; de zo belangrijke randvoorwaarden politieke druk (‘geleend gezag’) van zowel de LSI, de Iandelijke organisaties als de gemeenten niet alleen in de voorbereiding en de uitvoeringsfase, maar zeker in de nafase verbrokkeld is; er daardoor geen systematische aandacht is voor de nafase van de projecten; met als gevoig dat de aanbevelingen tussen wal en schip van de verschillende organisaties valien; dit laissez faire karakter doet geen recht aan de inspanningen (en wrijvingskosten) van de interventieteams; een sense of urgency ontbreekt. Gezagsdragers en bestuurders kijken niet echt terug in de tijd. Er is geen echt lerend vermogen binnen en over de interventieteams tot ontwikkeling gekomen; dit wordt versterkt door het niet voorhanden zijn van een systematische evaluatie-methodiek waardoor het praten over de afgesloten projecten zowel binnen de LSI, de moederorganisaties als de gemeenten vrijblijvend is. Geen enkele organisatie wordt aangesproken op wat dan ook en het gevoig van bovenstaande is dat het niet denkbeeldig is dat de tijdelijke lOverheid-gedachte middels interventieprojecten weer gaat verdampen indien de verticale belangen van de partners zich weer Iangzaam gaan plooien in de oude -
-
-
-
-
-
-
-
61
vertrouwde routines. Immers ‘organizations fight like mad to stay the same’! De verworvenheden van de interventieteams gaan dan echter verloren. Wat zijn dan die verworvenheden? De interventieprojecten zijn begonnen als handhavingsprojecten. In de rapportages Iigt de nadtuk op de strafmentaliteit. In evaluaties hebben we ‘het altijU over opbrengsten en een enkele aanhouding’. Dit is niet verwonderlijk en is indachtig een deel van de RCF opdracht. De befofte van de interventieteams ligt echter in preventieve maatregelen. In het gebruiken van de strafmentaliteit om problemen rondom de recreatieterreinen in kaart te brengen. Om vervolgens het breekijzer van de interventieteams te gebruiken cm binnen landelijke organisaties en binnen de gemeentelijke organisaties barrieres op te werpen.’9 Of, in termen van de lOverheid-gedachte gelegenheidstructuren ‘dicht te schroeien’. De directe opbrengsten van de strafmentaliteit worden idealiter aangevuld met elementen ult de risico- en zorgmentaliteit. In de vijf projecten is voorzichtig een ontwikkeling waar te nemen. Gaandeweg veranderen de projecten lets van karakter. Ontwikkelingslijnen zijn: -
-
-
van handhaving naar naleving; het inzicht groelt dat repressie een momentopname is en dat deze effecten (opbrengst/maatschappelijk en symbolische betekenis) waardevol zijn, maar niet structureel onderliggende problemen adresseert; de interventieprojecten laten zien dat de strafmentaliteit (repressie) wordt aangevuld met preventie (risico-mentaliteit_ en zorg en dienstverlening aan burgers en ondernemingen (zorg-mentaliteit);
‘ Denk hierbij bijvoorbeeld aan het zogenaamde Clickfonds-onderzoek (1997- 2007). In september 1997 wordt de strafmentaliteit als een breekijzer ingezet op financiele instellingen in Amsterdam vanwege verschillende soorten van financiele fraude. De invallen en huiszoekingen worden breed uitgemeten in de media en leidden tot politieke aandacht. Ret Clickfonds-onderzoek heeft in strafrechtelijke termen voor het O.M. lang niet altijd die successen opgeleverd waarop vooraf was gerekend fvrijspraken, niet-ontvankelijk verklaringen etc.). Maac de strafmentaliteit heeft (on)bewust geleid tot een integriteitsnotitie van het ministerie van Financien, het opstellen van nieuwe verscherpte wet- en regelgeving, de verplichting om compliancefuncties binnen financiele instellingen in te stellen en de versterking van het flnanciele toezicht door de oprichting van de AFM. Dit is een schoolvoorbeeld van de interactie tussen de strafmentaliteit, de risico-mentaliteit en de zorgmentaliteit.
62
-
-
-
-
-
-
het karakter van de wijze waarop de overheid handhaving gestafte geeft, verandert geleideTijk; er is sprake van een toenemende toekomstgerichtheid (bijvoorbeeld: hoe kan door wijziging/harmonisering van beleid het vraagstuk van de tijdelijke arbeidsmigranten worden aangepakt); et is meet aandacht voot naleving: hoe kunnen de inzichten worden geborgd in de gemeentelijke toezicht routines? er is meer aandacht voor het betrekken van doelgroepen (arbeidsmigranten, uitzendbureaus, ondetnemers) in een vroetijdig stadium; er is meet vroegtijdige aandacht voor maatschappelijke effecten van handhaving: wat willen we bereiken en welke instrumentarium van welke organisaties is hiervoor het meest geschikt?; (puur) strafrechtelijke hand having is niet langer meet doel op zich. Dit wordt aangevuld met het zoeken naar een invulling van een meer preventieve en structurele oplossing van onderhggende problemen.
Het Kompas-project is van de viji projecten hiervan het voorbeeld. Het Kompas-rapport bevat naast opbrengsten voor de individuele partners fstrafmentaliteit) een uitgebreide uitwerking van preventieve aanbevelingen voor de toekomst (risico-mentaliteft) am de problematiek van huisvesting arbeldsmigranten structureel aan te pakken: Afsluiten convenanten werkgevers en gemeenten om nauwer samen te werken op het terrein van huisvesting EU-arbeidsmigranten; -
-
Leggen van contacten met woningcorporaties; Stijging registratiegraad in de GRA;
Informatie en voorlichting aan arbeidsmigranten, werkgevers, uitzendbureaus en huismeesters fnalevingscommunicatie);
-
Oprichting informatiefoket Poolse arbeidsmigranten (90%) om voorlichting te geven aan tijdelijke arbeiders. Naast voorlichting over huisvesting krijgt de dienstverlening door de lokale overheid inhoud: SVB -
63
zorgverzekering, WOZ4ormulier, diverse belastingen, pensioen, inschrijven op scholen, rijbewijs/kenteken, recreatiewoning fwat mag en mag niet), trouwen, inschrijven IND/KvK en klachten over uitzendbureaus; Uitbreiding Kompas-methodiek naar een regionale aanpak (Kompas Noord kop, Kompas-Kennemerland en West-Brabant): voorzetting op bovenregionaal niveau;
-
Notitie Huisvesting EU-a rbeidsmigranten in West-Friesland reguleert dat een aantal gemeenten beleidsregels heeft opgesteld voor (het verruimen) van de tijdelijke huisvesting; -
Landelijk op de kaart zetten van huisvestingsproblematiek arbeidsmigranten. -
Het Kompas-project overstijgt hiermee de traditionele repressieve handhaving doordat sprake is van een combinatie van de strafmentaliteit, de risico mentaliteit en de zorg-mentaliteit. Huisvesting van arbeldsmigranten wordt niet louter als een handhavingsprobleem gedefinieerd en repressief aangepakt. Dat gebeurt ook, maar tegelijkertijd leidt de integrale aanpak tot het meer structureel zoeken naar oplossingen voor problemen. Er is ontegenzeggelijk een ontwikkeling waar te nemen in de ontwikkeling van deze interventieprojecten. Deze ontwikkeling wordt ‘bed reigd’ door punten we Ike bij de beantwoording van onderzoeksvraag 1 zijn aangegeven: -
-
-
mogelijk uitblijven of niet verder inhoud geven van ‘geleend gezag’, zowel binnen de LSI, de moederorganisaties als de bestuurlijke kolommen; de terugkeer naar de natuurlijke reflex van organisaties welke de strafmentaliteit vertegenwoordigen om invulling te geven aan de eigen verantwoordelijkheden en voornamelijk te blijven functioneren binnen de bestaande organisatorische routines; de instandhouding van bestaande juridische kaders cm rijksbreed informatie ult te wisselen tussen partners, dan wel de ontbrekende wil cm binnen bestaande juridische kaders meer organisatorische autonomie op te geven ten behoeve van maatschappelijke belangen; —
-
64
-
de professionaliteit van interventie-functionarissen.
In het volgende en Iaatste hoofdstuk wordt onderzoeksvraag 3 beantwoord: welke aanbevelingen kunnen worden gedaan? —
—
65
6. Aanbevelingen
Onderzoeksvraag 3:
Welke aunbevelingen kunnen worden geformuleerd am (nag) meet inhoud te geven aan het preventieve beleid van het ministerie van SZW?
1) Ontwikkel de brede nalevingsvisie verder
De kracht van de RCF-interventiestructuur zit in de combinatie van handhaving Informeren op maat, dienstverlening op maat, controle op maat en sanctioneren op maat. De wijze waarop de overheid met ‘recreatieterreinen’ is omgegaan in deze vijf interventieprojecten kenmerkt zich enerzijds door ‘business as usual’ (financiele/strafrechtelijk effecten), maar ook door vernieuwing. De traditionele strafmentaliteit (repressie) wordt aangevuld met het inventariseren van risico’s (risico-mentaliteit), dienstverlening aan bijvoorbeeld zorgmijders (zorg- en herstelmentaliteit), brandveifigheid, overast en fraude. Door de multidisciplinaire interventie-aanpak verandert het karakter van het overheidsoptreden van een louter repressieve aanpak richting een nalevings strategie. Naast het innen van boetes, het opleggen van naheffingen en het stopzetten van bijvoorbeeld onterecht verkregen toeslagen of uitkeringen leiden de interventieteams ook tot verbeteringen van de leefomgeving op de parken, verbeteringen van de veiligheid op recreatieterreinen en dienstverlening aan bewoners door bijvoorbeeld doorverwijzing naar hulpverlening. In de nalevingspraktijk en de nalevingsliteratuur worden hier begrippen als ‘meervoudig kijken’ en in RCF-verband ‘naleving op maat’ voor gebruikt. Door multidisciplinaire interventieteams ‘leren’ functionarissen binnen verschillende organisaties, met verschillende belangen en culturen Iangzaam zich te verplaatsten in ‘de ander’. ‘Netwerkcompetenties’, ‘persoonhijke
66
eigenschappen’ en ‘dialoogvaardigheden’ komen geleidelijk tot ontwikkeling binnen de interventieteams. Het Ieidt in de aanpak van de recreatieterreinen tot een naJevingsstrategie waarin de (lokale) overheid afhankelijk van de situatie en/of de burger in kwestie meerdere gezichten heeft gekregen. —
—
In een evaluatie van de Stadsmariniers en interventieteams in Rotterdam wordt in dit verband de beeldspraak van ‘zout en zoet’ gebruikt. De Stadsmariniers en de interventieteams combineren ‘corrigeren’ (of handhaven) met dienstverlening aan dezelfde burger. Bijvoorbeeld door bouw- en woningtoezicht of de woningcorporatie in te schakelen om yacht en schimmel in de woning te verwijderen. Of, de brandveiligheid te verbeteren van een woning. Andere voorbeelden zijn bijvoorbeeld om kinderen met Ieerachterstanden in speciaal onderwijs te verwijzen. De (lokale) overheid 20 combineert ‘zout en zoet’. Herdefinieer arbeidsmigratie nog meer in een beleids-issue Een deel van de recreatieterrein-problematiek hangt samen met de vraag naar huisvesting van arbeidsmigranten. interventieteams zijn geen structurele oplossing voor de huisvesting van arbeidsmigranten. De verschillende projecten (Veluwezoom/Putten, Noord-Holland, Kompas, Hamiz, Maasdriel) hebben als positief effect gehad dat huisvesting van arbeidsmigranten op de potitieke agenda is gepaatst. Er zijn geen strafmentaliteit-achtige oplossingen voor onderliggende structurele ontwikketingen. Er is louter een poitiek bestuurlijke oplossing voor de structurele huisvesting van arbeidsmigranten.21 In de rapporten (zeker Kompas), de Iiteratuur en in de interviews wordt verwezen naar het eerder en meer betrekken van ondernemers en het (lokale) bestuur bij het huren, kopen en renoveren van onroerend goed (zeker niet alleen recreatieterreinen) voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Hoe Iogisch dit ook mag klinken, het is geen uitgemaakte zaak in deze vijf interventieprojecten dat lokale besturen op een Iijn zitten. Dit geldt voor de 2D
Tops, P.W., 8.Hoogenboom, W. Van Spijker en E. Van der Torte, van urgentie naar noodzaak Posite en
perspectief van de stadsmariniers in Rottetdam. Apeldoorn, 2009. Zie:
21
Dit Iaat onverlet dat repressie altijd een functie blijft houden. Zeker wanneet sprake is van overlast of bijvoorbeeld malalide uitzendbureaus annex huisjesme!kers arbeiders uitbuiten en/of in onveilige panden onderbrengen.
67
projecten zeif, Iaat staan voor het gezamenlijk agenderen van meet structurele oplossingen die gemeente overstijgend zijn. Dit speelde in alle vijf de projecten. Versterk de nalevingscommunicatie De effecten van de vijf interventie-projecten zijn gedefinieerd in termen van opbrengsten, verbetering van de samenwerking en symbolische effecten. Deze symbolische effecten zijn geconstateerd in de projecten Veluwezoom/Putten, Kerkdriel, Hamiz en Kompas. De projecten zeif, maar in het bijzonder de ‘politiek-bestuurlijke agendering na afloop in combinatie met publiciteit hebben positieve effecten gehad. De werkwijze Kompas is breder uitgerold in Noord-Holland. In Putten en Kerkdriel wordt positief gesproken over de lokale overheid omdat na jarenlang niet handhaven en gedogen de (lokale) overheid een signaal heeft afgegeven. De wijze waarop ook in de toekomst de resultaten en de effecten van interventieteams worden gecommuniceerd naar de burgers, maar ook naar de recreatieterreinen (of andere doelgroepen) is van belang. Ook nalevingscommunicatie wordt meer en meet onderdeel van een bredere nalevingsvisie van de (lokale) overheid. —
—
2) Versterk Ue betrokkenheid van het lokale bestuur
Het ‘geleend gezag’ van het lokale bestuur is een belangrijke factor in de voorbereiding-, uitvoering en nazorgfase van de interventieprojecten. Er is sprake van een toename van de bestuurlijke betrokkenheid (Kompas, Veluwezoom/Putten, Kerkdriel). Dit proces kent een wissetende sneiheden. Ook is in een aantal projecten (nog) sprake van verbrokkeling van het bestuurlijk draagvlak (Hamiz). De positieve effecten van de interventieprojecten kunnen aan kracht winnen indien sprake is van bestuurlijke bovengemeentelijke afstemming en steun. Deze afstemming en steun dient zich op drie niveaus verder te ontwikkelen. Allereerst de politieke wit om op een grotece schaal onderliggende probtemen gezamenlijk aan te pakken. Dit is in Iijn met de theorievorming over samenwerking waarin wordt gesteld dat politieke urgentie, steun en betrokkenheid essentleel is. Het Kompas-project Iaat zien dat zich hiet positieve ontwikkelingen voordoen.
68
In de tweede plaats harmonisering van Iokaal beleid ten aanzien van de diverse aspecten van onderwerpen en problemen rondom recreatieterreinen. In de projecten Veluwezoom/Putten, Hamiz, Maasdriel en Baarle-Nassau was niet alleen sprake van verschillende niveaus van politieke wil, maar ook van verschillend en tegenstrijdig beleid. In een dergelijke context Ieidt het ‘duwen en trekken’ door een interventie-team (en de daarbij behorende ‘wrijvingskosten’) waarschijnlijk slechts tot tijdelijke en geografische beperkte effecten. In de derde plaats dienen de operationele randvoorwaarden voor interventieteams (menskracht, huisvesting, middelen) maximaal te worden verzekerd. De interventie-teams zijn voor ve& gemeenteafdelingen een tijdelijke ‘vreemde eend in de bijt’. De hechting met de staande beleids- en uitvoeringsafdelingen is niet altijd even sterk. B&W dienen ook oog te hebben voor de verbondenheid met de gemeentelijke bureaucratie.
Ontwikkel binnen de VNG/Genootschap voor burgemeesters en wethouders de leergang ‘U heeft een probleem!’ Onderdelen zijn: 1) Module 1: Onder de oppervlakte van uw gemeente Onveiligheid -
-
-
-
-
Informele economie Ondermijning Uitbuiting Ingepakt toezicht (clientelisme)
2) Module 2: Gebrek aan samenhang Verticale organisatiestructuur en cuftuur Introductie lOverheid-denken Wat we weten van multidisciplinaire samenwerking -
-
-
-
Trots en schaamte in de nalevingspraktijk: empirische case studies
3) Module 3: Mobilisering van straatkennis De beperkingen van systeemkennis Hoe dichter bij de burger te komen? -
-
-
Hoe ondernemers betrekken?
4) Module 4: Integraliteit: hoe een Paso Doble te dansen met ketenpartners De positie van de burgemeester en de wethouder ]uridisch raamwerk Hoe kokeroverstijgend te werken, denken en handelen Hoe een 1gemeenschappelijke mentaliteit’ te bouwen -
-
-
-
5) Module 5: de ophaalbrug tussen beleid en praktijk Interactie en intervisie tussen de beleids- en actielogica Verbindingen beleidswerkelijkheid en nalevingswerkelijkheid Mediabeleid -
-
-
Doelstelling van de leergang is om op bestuurlijk niveau meer bewustwording (sense of urgency) te bouwen; vertrouwd te raken met de complexiteit van de handhaving en naleving en het vermogen deze kleiner te maken en het wegnemen van de bestuurlijke koudwatervrees voor handhaving en naleving. Voorwaarde is dat de leergang wordt gefinancierd door BZK, SZW en Financiën vanwege de continuiteit.
Stel een Nalevings-Inspecteur aan, breng deze in positie en geef hem/haar gezag Uit de evatuatie van de stadsmariniers in Rotterdam btijkt dat zij een belangrijke aanjagende functie hebben in het verbinden van gemeentelijke afdelingen. Een interventie-project is een tijdelijk instrument. In alle vijf projecten speelt de vraag hoe in de nazorgfase blijvend en aanhoudend de aanbevelingen te borgen. En, continuiteit te organiseren. Door de aanstelling van Nalevings-Inspecteur, die direct rapporteert aan B&W, kunnen deze vraagstukken worden geadresseerd.
Koppel de nachtregisters aan het GBA In het ‘niemandsiand’ verbetert het zicht op wie verblijft op de recreatieterreinen. Een van de positieve effecten van de projecten is dat het
70
GSA wordt opgeschoond en zuiverder is. Dit is voor verschillende beleids- en nalevingsonderwerpen wezenlijk. Indien dit niet wordt bijgehouden zat op den duur weer ‘vervuiling’ gaan optreden. Betrek in de verdere ontwikkeling van de nalevingsvisie de VNG
Een volgende stap in de aangegeven noodzaak cm bovengemeentelijk/regionaal en provinciaal naleving verder te ontwikkelen is een nog actievere rol van de Burgemeesterskringen, de VNG en het Genootschap van Burgemeesters. Naarmate na!evingsvraagstukken (politiek, beleidsmatig en operationeel) meer en Iandelijke aandacht krijgen nemen de mogelijkheden van agendering, uitvoering en nazorg rechtevenredig toe. 22 —
—
De interventie-projecten zijn ondanks de beschreven successen ‘druppels op een gloelende plaat’. De interventieprojecten hebben verschillende soocten van effecten. Doch zijn in de tijd en geografisch beperkt. En, positieve effecten in een aantal gemeenten en daarbinnen een aantal recreatieterreinen leiden tot de bekende waterbed-effecten: verplaatsing van de problematiek naar andere gemeenten. Alleen door schaalvergroting en verbreding van het bestuurlijk draagvtak wordt meer structureel gewerkt aan preventieve oplossingen. De successen dienen verder uitgerold te worden door poitiek bestuurlijk Nederland. —
—
Deze voorgestelde ‘bestuurlijke opschaling’ betekent niet dat de Kringen, het Genootschap noch de VNG moeten treden in de IokaIe autonomie. Zo zit ons staatsbestel niet in elkaar. Maar, deze ‘opschaling’ kan wel thema’s, inzichten, best practices en maatschappelijke discussies over de rol van het bestuur in de nalevingspraktijk, de (on)mogelijkheden van informatie-uitwisseiing en uitdragen van preventieve b&eidsmaatregelen versterken.
Verricht een grootschalig evaluatie-onderzoek interventieteams
22
De heleidsiogica van deze aanbeveling is op hot eerste gezicht aannemelijk. Maar in de lokale bestuurspraktijk zijn er politieke verschillen die de mate van gepercipleerde urgentie voor de recreatieterreinen bepalen. Deze urgentie verschilt zoals de vijf projecten laten zien. Daarnaast spelen prioriteits- en capaciteitsvraagstukken op lokaal niveau. Al naar gelang do samenstelling van B&W en de gemeenteraad worden politieke keuzen gemaakt over de inzet van per definitie schaarse capaciteit. In alt politieke proces kan het zomaar zijn dat de recreatieterreinen minUet opportuun worden bevonden in eon bepaalde lokale context.
71
Deze rapportage omvat slechts 5 van de 155 interventieprojecten. Er is (nog) geen raamwerk voor een evaluatie van deze projecten. In een aantal opzichten doen zich vernieuwingen voor in de samenwerking. Deze kunnen worden vergeleken met samenwerking op andere domeinen (Veiligheidshuizen, RIEC’s, sociale wijkteams etc.). Een dergelijk onderzoek kan nuttig zijn voor de verdere ontwikkeling van de interventieprojecten maar ook onze kennis over muftidisciplinaire samenwerking verder brengen. Dit is eens te meet waardevoi in het Iicht van opmerkingen van respondenten over het beperkte lerende vermogen: ‘we hebben veel te weinig lering getrokken uit LSI en andere projecten!’.
Richt een Bestuurlijke Nalevingsacademie op Het Studiecentrum voor Bedrijf en Overheid biedt een cursus ‘informatie uitwisseli ng in de veiligheidsketen aan’.23 Nalevingsfunctionarissen moeten weten waar de veiligheidsproblemen zich voordoen en wat de oorzaken zijn. Om een compleet beeld te krijgen van de veiligheidsprob!ematiek is informatie uitwisseling met veiligheidspartners noodzakelijk. Zij beschikken vaak over belangrijke relevante informatie die nodig is om het probleem gericht aan te pakken. Na}evingsfunctionarissen moeten voorbereid zijn op hun taken. Dit soort van onderwerpen komen aan bod: • a
Hoe wordt relevante informatie verzameld en geanalyseerd Op welke manier kunnen informatieposities worden versterkt in samenwerking met veiligheidspartners
•
Welke wet- en regelgeving informatie uitwisseling regelt deze uitwisseling?
•
Hoe rechtmatig en doelmatig informatie kan worden uitgewisseld met veiligheidspa rtners?
•
Op welke manier dient met vertrouwelijke informatie te worden omgegaan?
•
En, hoe informatie goed wordt beveiligd?
htt://www.sbo.nI/veiIigheid/informate-uitwisseIing-n-de-veiIigheidsketen/
72
Dit is een van de cursussen welke worden aangeboden. Er zijn er meer.24 Deze aanbeveling heeft betrekking op de noodzaak aan verdere professionalisering van functionarissen werkzaam in de interventieteams. Er is inmiddels naast de traditionele politie/justitiekolom een bestuurlijke nalevingskolom ontstaan. Nalevingsfunctionarissen zijn mede het gezicht van de (lokale) overheid en dienen professioneel te handelen. Deze professionalisering kan plaatsvinden door onder de vleugels van het RCF en/of de VNG een eigenstandig cursusaanbod te (laten) ontwikkelen. Op den duur kan een Nalevingsacademie worden opgericht. De modules dienen zich te richten op vraagstukken als fon)mogelijkheden van informatie-uitwisseling; inzichten over de wijze waarop multidisciplinaire samenwerking in de praktijk gestalte krijgen en zeker ook leiderschap modules voor RCF-adviseurs en projectleiders. Het laatste is van belang om te investeren in sociale, communicatieve en onderhandelingsvaardigheden (‘netwerkcompetenties’).
3. Versterk de betrokkenheid van de Landelijke Stuurgroep
Interventieteams in de nazorgfase
De interventieteams voeren controles uit aan de hand van duidelijk afgebakende projectbeschrijvingen. De eindverantwoordelijkheid voor de inzet van het convenant Iigt bij de Landelijke Stuurgroep Interventieteams (LSI). In voorgaande jaren moest de [SI iedere projectaanvraag afzonderlijk goedkeuren. Pet 2014 is de procedure sterk vereenvoudigd: de LSI stelt per jaar een beperkt aantal thema’s vast voor de inzet van het convenant. In 2014 ging het cm: Bewoningsvraagstukken fwaaronder begrepen: adresfraude, recreatieterreinen en huisvesting EU-arbeidsmigranten);
-
Schijnconstructies (in het bijzonder bij schoonmaakbedrijven en in de uitzendbranche) en
-
24
http://www.dehasehogschooI.nI/rofessionaI
caiicses/lnteressegebeden/veihgheid?gcIid=CIe6w9253$QCFS3LtAodR8MA9A Zie ock: vefliheidskunde
73
-
Adresfraude.
De ont-bureaucratisering komt de flexibiHteit van de L5I ten goed. Ook is sinUs 2014 meer focus gekomen door het benoemen van een beperkt aantal thema’s. De ‘zwakke stee’ in de interventie-projecten is de nazorgfase. De projecten everen be!eidsaanbevelingen op. Aanbevelingen die deels van doen hebben met verbeteren van het proces van de interventie-projecten zeif, maar ook aanbevelingen welke passen in de beleidswens om meer aan de voorkant van prob)emen te komen (bestuurlijke rapportages, barriere-model, lOverheid gedachte en risico-mentaliteit). In de voorfase en in de controlefase is sprake van toenemende samenwerking tussen Iandelijke partners en gemeenten. De nazorgiase kenmerkt zich (nog) door een zekere vrijblijvendheid Interventie-projecten zouden geen doel op zich moeten zijn, maar moeten leiden tot aanpassingen van beleid, uitkeringssystemen, wet- en regelgeving, procedures en protocoflen. AIIemaaI in de geest van preventie. Deze aanbeveling valt in drie delen uiteen: 1) Monitor de invoering/borging van preventieve aanbevelingen; 2) Betrek de VNG en het Nederlands Genootschap van Burgmeesters bij deze monitoring; 3) Monitor de opvolging van signalen; 4) Ontwikkel een effectevaluatie-instrument om binnen de LSf en in gesprekken met de VNG en het Nederlands Genootschap van Burgemeesters concreet over preventie en draagvlak te kunnen praten.
4. Omarm de Kaderwet gegevensuitwisseling en gedragscode informatie uitwisseling Deze aanbeveling richt zich op de departementen, de LS), de Iandelijke organisaties, het Genootschap van Burgemeester en de VNG. In het rapport Kennis delen geeft macht worden problemen rondom informatie-uitwisseling op een treffende en herkenbare wijze beschreven. Het voorstel wordt gedaan cm een Kaderwet gegevensuitwisseling op te stellen.
74
Deze is bedoeld, blijkens de ondertitel, om te kunnen komen tot ‘een betere en zorgvuldiger gegevensuitwisseling in samenwerkingsverbanden’. Het rapport is door de minister van Veiligheid en Justitie, als coördinerend bewindspersoon, aan de Tweede Kamer aangeboden vergezeld van het kabinetsstandpunt hieromtrent. De conclusie was dat het kabinet van oordeel was dat met de voorbereiding van een dergelijke wet een aanvang moest worden gemaakt. 25 Onder de oppervlakte van de interventieteams speelt het vraagstuk van de tijdelijke en mogeijk meet structurele uitwisseling van informatie. Als rode draden lopen de fon)mogelijkheden van informatie-uitwisseling, het niet kunnen/willen delen van informatie en de kwaliteit van de risico-analyses. —
—
Kaderwet kan houvast bieden
De voorgestelde Kaderwet beoogt meer houvast te bieden bij vragen die rijzen over vooral doelbinding, verenigbaarheid van (neven)gebruik, de gegevens set, geheimhouding en transparantie bij de uitwisseling van persoonsgegevens. Over de juridische slagkracht van zo’n wet zal en moet ook zeker discussie worden gevoerd. Een be!angrijke vraag is die naar de aanvuflende waarde ten opzichte van de generieke Wbp, en sectorale regelingen zoals de Wpg, Wjsg en Suwiwet.26 Gedragscode delen informatie De praktijk vraagt echter flu al om duidelijkheid en richting bij het delen van informatie in het kader van samenwerkingsverbanden. Een bestaande juridische mogelijkheid is het opstellen van een Gedragscode op grond van artikel 25 van de Wbp. Een dergelijke code bestaat al geruime tijd voor de banken, verzekeringsmaatschappijen en de direct marketing-sector. Een gedragscode bevat een op de sector toegesneden normering van de vaak abstracte bepalingen van de Wbp: Welk gebruik mag worden gemaakt van gegevens van kianten, intern en extern; voor welke uitwisseling is toestemming nodig en welke verstrekkingen mogen op grond van het gerechtvaardigd belang van het bedrijf plaatsvinden; hoe wordt de verplichting tot het informeren van de kiant over verwerkingen vorm gegeven en wat is de reikwijdte van de rechten van de 25
Brief van de Minister van Veiligheid en Justitie van 19 december 2014, Kamerstukken II, 32671, nt. 79 met
voornoemd rapport van november 2014 als bijiage. 26
Zie de Biografie lOvetheid, Amsterdam 2025.
75
betrokkene. Een gedragscode heeft een bijzondere juridsche status, omdat de toezichthouder deze kan goedkeuren en hierbij uitspreekt dat de code een juiste uitwerking vormt van de Wbp. De goedkeuring van een code geldt voor maximaal vijfjaar. 27 Het is zeer goed voorstelbaar dat, in Iijn met het voorstel voor een Kaderwet en daarop mogelijk vooruitlopend, een voorstel wordt voorbereid am voor gegevensuitwisseling binnen de meest hiervoor in aanmerking komende domeinen van de overheid tot een dergelijke gedragscode te komen. De code kan een referentiekader bieden en criteria aangeven voor het delen van informatie in het kader van samenwerkingsverbanden.
27
idem
76
Uteratuur
Ayling, ]., Grabosky, P., & Shearing, C. (2006). Harnassing resources for networked policing. In J. Fleming, &]. Wood, Fighting Crime Together. The Challenge of policing and security networks. Sydney: University of New South Wales. Bogasso, P., & Masso, J.A. (2006). The democratic prospects of network governance. In The American Review of PublicAdministration, (1), 3-18.
Boutellier, H. (2007). Nodale orde: Veiligheid en burgerschap in een netwerksamenleving Bovens, M.A.P. & Hart, P. ‘t & Twist, M.].W., van, 2007f 7). Openbaar Bestuur: beleid, organisatie en politiek. Aiphen a.d. Rijn: Kiuwer. Crawford, A. (2006). Networked governance and the post-regulatory state? Steering, rowing and anchoring of policing and security. In Theoretical Criminology, 10(94), 449-479. Dupont, B. (2004). ‘Security in an Age of Networks’. In Policing and Society, 14(1), 76-91. Dupont, B. (2006). Mapping security networks: from metaphorical concept to empirical model. In i. Fleming, &]. Wood, Fighting Crime Together. The Challenge of policing and security networks. Sydney: University of New South Wales.
Fleming, J., & Wood, J. (2006). Fighting Crime Together. The Challenge of policing and security networks. Sydney: University of New South Wales. Fleming.]. (2006). Working through networks: The challenge of partnership policing. In J. Fleming, & J. Wood, Fighting Crime Together. The Challenge of policing and security networks. Sydney: University of New South Wales. Hendriks, F., (2002). ‘Representatieve politiek in de netwerksamenleving: problemen en perspectieven.’ln, Bestuurskunde, 2002-7, pp. 265-279.
Hoogenboom, A.B. (2009). Bringing the police back in. Notes on the lost & found character of the police in police studies. Dordrecht: SMVP. Hoogenboom, A.B. (2010). The Governance of policing and security. Ironies, Myth5 and Paradoxes. Paigrave: McMillan.
77
Hoogenboom, A,B. Politie in de netwerksamenleving. De havens van Rotterdam. Dordrecht: SMV (www.rnaatschapjenveiIghed.nI)
Jones.T., & Newburn, 1. (2006). Plural Policing. A Comparative Perspective. New York: Routledge. Johnston, L., & Shearing, C. (2003). Governing Security: Explorations in Policing and Justice. London: Routledge Koppenjan,]. & Kars, M. & Voort, H. van der, (2007). ‘Verticale politiek in horizontale beleidsnetwerken: kaderstelling als koppelingsartangement. B&M, tijdschrift voor beleid, politiek en maatschappij, jrg 34, nr4, 2007, PP. 210-225. Loader, I. (2000). ‘Plural Policing and Democratic Governance’, in Social and Legal Studies, 9(3), 323-345. Loader, I., & Walker, N. (2001). ‘Policing as a public good. Reconstructing the connections between policing and the state’. In Theoretical Criminology, 5(1), 9-35. Loader, I., & Walker, N. (2006). Necessary Virtues: The legitimate place of the state in the production of security. In i. Wood, & B. Dupont feds.), Democracy, Society and the Governance of Security. Cambridge: Cambridge University Press.
Meershoek, G. en B. Hoogenboom, Drieenvijftig tinten grijs. Afnemende verantwoording van en controle op hybride politiewerk. In: Justitiele Verkenningen, 2012 no 5. Mierlo. A. van, Bestuurgevraagd! Besturen van samenwerkingsverbanden; een empirische uitwerking naar het domein van de Regionale Platforms Fraudebestrijding. Tilburg, TiasNimba (niet gepubliceerd) Shearing, C., & Wood, J. (2003). Nodal Governance, Democracy, and the New Denizens. In Journal of Law and Society, 30(3), 400-19. Shearing, C. (2005). Nodal Security. Police Quaterly, 8f 1), (http://pgx.sagepub.com). Steden, R. van (2009). Burgerparticipatie in lokale veiligheidsnetwerken; over ‘nodale sturing’ en ‘verankerd pluralisme’. In Justitiële Verkenningen (1). Themanummer Nodal governance en veiligheidszorg.
78
Steen, M. & Peeters & Twist (2010). De Boom en het Rizoom. Overheidssturing in een Netwerksamenleving. Den Haag: Ministerie van VROM.
Wood,]. (2006). Dark networks, bright networks and the place of the police. In J. Fleming, &]. Wood (2006), Fighting Crime Together. The Challenge of policing and security networks. Sydney: University of New South Wales.
