Nationaal verkeerskundecongres 2015
Mobiliteit kantelen: naar een nieuwe rol van de overheid en meer zelfredzaamheid van burgers in mobiliteit
Syb Tjepkema Gemeente Zwolle Friso Metz Advier
Samenvatting De samenleving verandert, de overheid verandert en ook het openbaar vervoer verandert. De gemeente Zwolle en de provincie Overijssel bezinnen zich op een nieuwe rol en positie van het openbaar vervoer in de mobiliteit van de stad. Dit paper beschrijft onze zoektocht naar een proces dat we ‘de kanteling van mobiliteit’ noemen. Kantelen staat voor een nieuwe manier van werken. De term wordt gebruikt in de Wmo-sector (Wet maatschappelijke ondersteuning). Centraal staat de verschuiving naar ‘de eigen kracht’ in plaats van steunen op de overheid die alles regelt. Trefwoorden Openbaar vervoer, kanteling, bezuinigingen, stedelijke mobiliteit, samenwerking
1. Inleiding Er verandert veel in de mobiliteitssector. Zo is de deeleconomie in opkomst en ontstaan er particuliere initiatieven op vervoersgebied. Tegelijk heeft het openbaar vervoer te maken met een bezuinigingsopgave, die ook Zwolle treft. Als gemeente willen we graag dat er voorzien wordt in de vervoersbehoefte van onze inwoners. We moeten daarom op zoek naar nieuwe mogelijkheden die een antwoord bieden op ‘minder openbaar vervoer’. Dit paper beschrijft onze zoektocht naar een proces dat we ‘de kanteling van mobiliteit’ noemen. Kantelen staat voor een nieuwe manier van werken. De term wordt gebruikt in de Wmo-sector (Wet maatschappelijke ondersteuning). Centraal staat de verschuiving naar ‘de eigen kracht’ in plaats van steunen op de overheid die alles regelt.
2. De samenleving kantelt Het onderstaande voorbeeld maakt duidelijk waar het om draait bij kanteling. dhr Jansen vraagt vervoer aan bij de gemeente De heer Janssen is niet zo mobiel meer, hij loopt met een rollator. Hij is graag thuis en leest veel. Wel gaat hij iedere zondag naar de mis. Nu is zijn kerk samengegaan met een kerk in een ander dorp en moet hij reizen. Er is openbaar vervoer, maar dat vergt een overstap en dit gaat niet meer voor dhr Janssen. Hij vraagt vervoer aan bij de gemeente. In een persoonlijk gesprek bij de heer Janssen thuis wordt zijn vraag besproken. Zijn vervoerbehoefte is plausibel, echter verondersteld mag worden dat er in de kerk mensen zijn die hem kunnen halen en brengen. Daarom wordt het verzoek niet toegekend. De heer Janssen is boos, want hij heeft nooit zijn hand opgehouden en nu hij iets nodig heeft, wordt dit afgewezen. De gemeente blijft echter bij haar ‘gekanteld’ standpunt: de samenleving (in dit geval de kerk) kan prima in de vraag van dhr. Janssen voorzien. Cruciaal is het verwachtingsmanagement: hoe maak je als overheid duidelijk dat je niet automatisch recht hebt op bepaalde zorg?
3. Zwolle kantelt De gemeente Zwolle is al langere tijd bezig met een kantelingsproces, waarin er meer ruimte komt voor initiatieven uit de samenleving en de overheid bewust kiest voor een andere rol. In dit proces hebben tot nu toe thema’s als zorg en energie centraal. De positieve ervaringen die hiermee zijn opgedaan, worden nu benut om op mobiliteitsgebied een slag te maken. In het kader van het programma Beter Benutten heeft Zwolle-Kamen Netwerkstad al stappen gezet om op een vernieuwende manier samen te werken met het bedrijfsleven aan mobiliteitsvraagstukken. Die ervaringen willen we nu verbreden naar de manier waarop we met bijvoorbeeld het openbaar vervoer om willen gaan. 4. Herijking openbaar vervoer Onder het motto ‘nieuwe tijd voor mobiliteit’ herijkt de provincie Overijssel de rol van het openbaar vervoer in de samenleving. Dat proces is in gang gezet, omdat er minder middelen beschikbaar zijn, maar ook omdat de samenleving verandert. In samenspraak met gemeenten en inwoners is de provincie een cocreatief proces gestart om te zien hoe met de middelen die er in de toekomst
beschikbaar zijn, het openbaar vervoer haar rol kan spelen. Niet alleen op het platteland staat het openbaar vervoer onder druk; ook in de steden is dat het geval. Voor Zwolle speelt bijvoorbeeld de vraag wat de functie is van het stadsbusnet. Het huidige denken is sterk gebaseerd op het idee van ‘basismobiliteit’. Kort door de bocht is de gedachte hierachter dat bewoners een ov-halte in de buurt moeten hebben. De vraag waar mensen naar toe willen, wordt daarbij niet gesteld. Evenmin speelt de vraag wie die mensen zijn, wat hun behoeften zijn en hoe groot de vervoersvraag is. 5. Nieuwe ontwikkelingen Terwijl er in het openbaar vervoer moet worden bezuinigd, is er ontzettend veel gaande in de samenleving. Denk bijvoorbeeld aan: • • •
de opkomst van de deeleconomie, met nieuwe partijen als SnappCar, Autodelen Zwolle, BlaBlaCar, Peerby enz. De opkomst van de energieke samenleving /society 3.0 en de ‘lichte overheid’ die veel meer de rol kiest van regisseur De opkomst van wij(k)-bedrijven en coöperaties, zoals ‘Duurzaam doe je zo’ De Ontwikkeling bredere allianties (a la Beter Benutten) Fietsstad 2014: wat is het belang van het openbaar vervoer in een stad die zich profileert als fietstad?
Duurzaam doe je zo In de Zwolse wijk Stadshagen hebben enkele bewoners de stichting Duurzaam doe je zo opgericht. Deze stichting biedt wijkbewoners zonnepanelen aan tegen een aantrekkelijk tarief. De opbrengsten vloeien terug in een wijkfonds, dat andere duurzame initiatieven in de wijk financiert. Zoals bijvoorbeeld deelauto’s.
6. Vraagstukken De overheid kan het niet meer alleen. En wil het ook niet meer alleen. Daarom start de gemeente Zwolle een kantelingsproces. Dit proces moet enerzijds zicht geven op de rol die de gemeente en de provincie kunnen spelen. Anderzijds moet het ruimte bieden voor nieuwe initiatieven. Daar waar er barrières zijn, bijvoorbeeld in regelgeving of de manier waarop het vervoer is georganiseerd, willen we zicht krijgen op de mogelijkheden om die barrières te slechten. Wij stellen onszelf de volgende vragen: 1. Welke functie vervult het openbaar vervoer in Zwolle (sociaal, economisch – het bereikbaar maken van gebieden) en wat is de positie t.o.v. andere vervoerwijzen? 2. Welke kansen liggen er in Zwolle om te komen tot nieuwe constellaties en hoe kunnen we die kansen verzilveren? 3. Wat en wie zijn daar voor nodig en hoe komen we daar? 7. Oplossingsrichtingen Oplossingen kunnen liggen op het gebied van: 1. nieuwe oplossingen vanuit de deeleconomie (autodelen, ritdelen, particuliere initiatieven in het collectief vervoer); 2. andere opdrachtgeversrol openbaar vervoer; 3. andere organisatie van het openbaar vervoer/ van mobiliteit;
4. andere financieringsvormen 5. gebiedsaanpak Onderstaand noemen we enkele richtingen voorbeelden van binnen en buiten Zwolle.
Vorming van communities De overheid kan het niet meer alleen en wil het ook niet meer alleen. Communities rond specifieke thema’s, gebieden, doelgroepen of vervoerwijzen. Zo hebben we in het kader van Beter Benutten actieve communities met werkgevers en onderwijsinstellingen. Daarin werken we samen met partijen die er belang bij hebben om de bereikbaarheid te verbeteren en de spitsproblematiek op de weg en in het openbaar vervoer op te lossen. In zulke communities heb je rechtstreeks contact met doelgroepen en kun je samen oplossingen genereren en uitvoeren. In deeleconomie komen die communities ook terug. Soms zijn die online, zoals SnappCar. Soms gaat het om locale communities waarin diensten en producten worden gedeeld. Zo is Autodelen Zwolle een coöperatie van buurtbewoners die onderling auto’s delen. De bewoners beheren deze auto’s zelf. De gemeente Zwolle heeft informatie-avonden georganiseerd om dit concept onder de aandacht te brengen en op wijkavonden vertellen leden van Autodelen Zwolle wat ze doen en wat hier de voordelen van zijn. Een ander voorbeeld laat zien dat van onderop ontstane communities tot veel ins staat zijn. Welzijn oud en jong (Woej) in Leidschendam-Voorburg heeft een eigen vervoersdienst. Deze dienst is speciaal voor oudere en gehandicapte inwoners uit Leidschendam-Voorburg en biedt vervoer binnen Leidschendam, Voorburg en Stompwijk. Op aanvraag rijden de chauffeurs ook naar plaatsen buiten de gemeentegrenzen. De vervoersdienst maakt gebruik van particuliere auto’s en van rolstoelbussen en wordt geheel verzorgd door vrijwilligers. Het vervoer is in de eerste plaats voor sociale en recreatieve uitstapjes, zoals een bezoek aan vrienden en familie of aan winkelcentrum Leidsenhage of het wijkcentrum. De vervoersdienst mag ook worden gebruikt voor incidentele bezoeken aan de dokter of tandarts.
Andere organisatie van het openbaar vervoer Tot nu toe is het vooral de overheid die bedenkt waar, wanneer en hoe het collectief wordt aangeboden. Wanneer je wilt samenwerken, dan is samenwerking op basis van gelijkwaardigheid nodig. Ook is het nodig dat collectief vervoer niet in isolement wordt bekeken en aangestuurd Hiervoor zijn andere organisatievormen nodig. Twee voorbeelden: Tisseo verzorgt het openbaar vervoer in de Franse stad Toulouse. Maar Tisseo is meer dan een vervoerder. Zij heeft een veel bredere taak dan alleen de exploitatie van bussen en trams. Ook (deel)-fietsen, deelauto’s, en mobiliteitsmanagement voor bedrijven behoren tot de taken van Tisseo. Tisseo initieert hiervoor ook opleidingen van mobiliteitsmanagers bij bedrijven (op universitair niveau), vervoeradviseurs binnen wijken en binnensteden, bedrijfsvervoer, etc. Tisseo is hiermee de mobiliteitsregisseur voor zowel de stad (overheid) Toulouse, de inwoners en de bedrijven. Dit vergt natuurlijk meer van een vervoerder dan ‘verstand hebben van bussen”. Visie, strategie en ondernemerschap zijn belangrijk. In Roermond is een mobiliteitsfonds opgezet door Advier. Dit fonds is samen met publieke en private partijen opgezet en wordt gezamenlijk beheerd. Binnen Roermond is draagvlak gevonden voor dit idee bij de gemeente en de acht Bedrijven Investeringszones (BIZ’s). In deze BIZ’s betalen bedrijven mee aan een hogere kwaliteit van de bedrijventerreinen en de binnenstad. Advier heeft de partners
ondersteund in het verkrijgen van de publieke en private middelen en de verdere uitwerking van dit idee. Na enkele succesvolle pilots is de definitieve stap gezet naar een mobiliteitsfonds. De focus op de organisatie in plaats van de maatregel heeft gezorgd voor een robuuste samenwerking, waarin de partijen zelf in staat zijn om maatregelen te bedenken, te implementeren en te beheren. Het eerste vanuit het fonds gefinancierde project was een betere bewegwijzering van de binnenstad, de Factory Outlet Centers en het openbaar vervoer. Het bedrijfsleven betaalde hieraan mee. Ook de gemeente en de toeristische sector droegen bij en tot slot is een Europese subsidie benut.
Andere vormen van financiering Dergelijke nieuwe vormen van financiering zijn nodig om te komen tot haalbare oplossingen. Daarbij zijn marktpartijen belangrijk: als die kunnen komen tot een businessmodel dat zichzelf kan bedruipen, dan is er minder teun van de overheid nodig. Dit werkt overigens twee kanten op: de overheid kan ook kansrijke initiatieven om zeep helpen, door zelf te doen wat anderen al deden of hadden kunnen doen. Een voorbeeld hiervan is de Hospitax. Dit is een deeltaxisysteem binnen het verzorgingsgebied van een zorginstelling, met als vaste eindbestemming de zorginstelling. Hospitax is geen aanbieder, maar regisseert namens de zorginstelling, aansluitend op het beleid van de zorginstelling. Veel ziekenhuizen hebben een regionale functie, waardoor goede mogelijkheden bestaan de bezoekersstroom te bundelen. Hospitax combineert het reizen van patiënten en bezoekers van het ziekenhuis in één systeem. Dit levert minder soloautogebruik, minder CO2-uitstoot en minder parkeerdruk in en rondom het ziekenhuis op. Daarbij draagt het systeem bij aan een hoger servicegraad van de ziekenhuizen. De Hospitax is een vervoerdienst die wordt verzorgd door het ziekenhuis. In de regel hebben bestemmingslocaties baat bij een goede bereikbaarheid. De Hospitax rijdt overigens niet meer: met de opkomst van de regiotaxi kregen ziekenhuizen hun businessmodel niet meer sluitend. Gebiedsaanpak Ieder gebied heeft zijn eigen kenmerken en stakeholders. Nu is openbaar vervoer een massaproduct. Door gebiedsgewijs samen te werken met de betrokken stakeholders, is het mogelijk om beter maatwerk te leveren. Zo zou je tijdens evenementen vervoer kunnen aanbieden naar het IJsseldeltastadion of de IJsselhallen. Bij het boeken van je ticket krijg je bijvoorbeeld een persoonlijk reisadvies en kun je je vervoer inkopen. Dat kan zijn een busticket, maar ook een rit met de fietstaxi, of een gereserveerde (fiets)parkeerplek. Dit soort arrangementen verhoogt de gastvrijheid van stad en bestemming. 8. Denklijnen voor gekantelde mobiliteit Deze en andere voorbeelden laten zien dat er veel manieren zijn om de mobiliteit anders te organiseren. De vraag is waar we als gemeente en als provincie naar toe willen, hoe we daar willen komen, wie we nodig hebben en wat de randvoorwaarden zijn om de kracht van bestaande initiatieven beter te benutten of om tot nieuwe initiatieven te komen. Er zijn diverse principes denkbaar in een visie op gekantelde mobiliteit. Ieder principe heeft zijn voors en zijn tegens. Deze visies bevatten denkrichtingen die elk hun gevolgen hebben voor de manier waarop de overheid de mobiliteit organiseert. Zonder uitputtend te zijn, noemen we hier: - zelfredzaamheid - rechtvaardigheid - duurzaamheid - klantwegmentatie: mobiliteit aanbieden op basis van bewonersprofielen - bereikbaarheid.
Zelfredzaamheid: • Visie: zoveel mogelijk mensen kunnen zich zelfstandig verplaatsen (fiets, auto). • Waar dat niet kan gebruiken ze zoveel mogelijk oplossingen uit de deeleconomie (taxi, deelauto, carpoolen, vervoer aangeboden door vrijwilligerscentrale). • Pas als dat niet mogelijk is, of de vervoersvraag op een bepaald tijdstip erg groot is, komt openbaar vervoer om de hoek kijken. Zwartwit gezegd is zelfredzaamheid momenteel geen uitgangspunt bij de visie op openbaar vervoer. Eerder is het uitgangspunt dat de overheid een basisvoorziening moet verzorgen waar iedereen die dat nodig heeft, aanspraak kan maken. Bij dit principe sluit de gedachte aan dat bestemmingen belang hebben bij bereikbaarheid. Daar waar er knelpunten ontstaan, kan de ‘locatiehouder’ zelf initiatief nemen om de situatie te verbeteren. Zo heeft het Greijdanuscollege in Zwolle een eigen busdienst van en naar de Flevopolder. De bus rijdt niet vaak. Om vervoer te bundelen, organiseert de school een huiswerkklas. Leerlingen kunnen op school hun huiswerk maken, en de wachttijd op de bus op die manier nuttig besteden. Rechtvaardigheid - Visie: mobiliteit is een voorwaarde voor een volwaardige deelname aan de samenleving. Een ieder komt volwaardige deelname aan de samenleving toe. - Er is een relatie tussen het niveau van mobiliteit, de bereikbaarheid die mensen ervaren en het niveau van activiteitenparticipatie. Bijvoorbeeld lukt het mensen niet om werk te vinden, omdat ze de werklocatie niet kunnen bereiken. - Ondergrens: een gebrek aan mobiliteit kan leiden tot uitsluiting van de samenleving - Bovengrens: verbetering van de bereikbaarheid leidt niet meer tot een hogere activiteitenparticipatie. Bij ‘rechtvaardige mobiliteit’ staat het veilig stellen van de ondergrens centraal. Het is belangrijk dat de samenleving voorzieningen treft voor kwetsbare groepen. Vaak wordt Vlaanderen aangehaald met het concept van basismobiliteit. Die basismobiliteit is echter sterk aanbodgericht: bijvoorbeeld eens per uur een bus vanuit het dorp naar de grote stad. Het is maar de vraag of deze benadering aansluit op de vraag van bijvoorbeeld een inwoner die een afspraak heeft op het arbeidsbureau of naar de dokter wil. Inmiddels komt Vlaanderen terug op dit concept, omdat niet duidelijk is dat het werkt, terwijl wel duidelijk is dat het concept onbetaalbaar is. In plaats van een standaardproduct aan te bieden, is het zinvoller om de vervoerbehoefte van kwetsbare groepen te identificeren en te zoeken naar oplossingen op maat, samen met instanties die al een band met deze doelgroep te hebben. Het zelfredzaamheidsprincipe en het rechtvaardigheidsprincipe kunnen haaks op elkaar staan: als de overheid ervan uitgaat dat iedereen zichzelf moet zien te redden, kunnen bepaalde groepen uit de boot vallen. Duurzaamheid • Visie: zoveel mogelijk mensen verplaatsen zich duurzaam • Mobiliteit 2.0 komt erop neer dat lopen en fietsen (de actieve vervoerwijzen) de hoogste prioriteit hebben in de stad, gevolgd door openbaar vervoer. De auto is de last option in plaats van de default option en is bij voorkeur zo schoon mogelijk. Het duurzaamheids- en zelfredzaamheidsprincipe matchen niet volledig: een auto is ‘goed’ in het kader van zelfredzaamheid, maar is vaak een minder duurzame vervoersoplossing.
Klantsegmentatie: mobiliteit organiseren op basis van bewonersprofielen • Het openbaar vervoer is ontwerpen voor gemiddelde reiziger, maar die bestaat niet. • Er zijn duidelijke verschillen tussen de wijken in Zwolle qua type bewoners, leeftijd, inkomen, etniciteit of leefstijl. Het openbaar vervoerproduct is voor iedere wijk gelijk. • Door dit als vertrekpunt te nemen en veel scherper te zoeken naar de (openbaar)vervoerbehoefte van bewoners, is het wellicht mogelijk tot een heel ander vervoerssysteem te komen dat veel meer inspeelt op de wensen van bewoners en reizigers.
Bereikbaarheid - visie: de stad moet bereikbaar zijn voor zoveel mogelijk mensen ten behoeve van een goed economisch functioneren - Bereikbaarheid is het product van nabijheid en snelheid - Het is te zien als het aantal mensen dat een locatie kan bereiken binnen een bepaald tijdsbestek. In de praktijk wordt de bereikbaarheid als slecht ervaren, als er veel congestie is. Zowel overheden als bestemmingslocaties hebben belang bij een goede bereikbaarheid. Vaak wordt naar de overheid gekeken als de bereikbaarheid in het gedrag is en vaak wordt bereikbaarheid opgevat als ‘autobereikbaarheid’, en staan snelheid en reistijdwinst centraal. Een te eenzijdige kijk op bereikbaarheid kan leiden tot een te zwaar accent op autobereikbaarheid. Daardoor kunnen duurzaamheid en rechtvaardigheid in het gedrag komen.
9. Te nemen stappen Dit najaar starten de gemeente Zwolle, de provincie Overijssel en Advier een proces dat de aanzet moet vormen voor een open stadsdebat. Op basis van inspirerende voorbeelden en een proces met de nodige (zelf)reflectie willen we de dialoog aangaan met de samenleving. Omdat dit een open proces is, zijn de uitkomsten nog niet bekend. In ieder geval willen we komen tot enkele kansrijke pilots in Zwolle waarin we experimenteren met een nieuwe aanpak. We zoeken daarbij naar nieuwe initiatieven van onderop. Dat kan zijn vanuit bewoners of maatschappelijke instellingen, maar ook om nieuwe commerciële initiatieven. In alle gevallen zijn we op zoek naar de juiste randvoorwaarden waaronder deze partijen tot initiatief komen. 10. Uitdagen en ruimte geven De gemeente Zwolle wil toe naar uitdagende vormen van samenwerking en financiering, waarbij partners gestimuleerd worden om met nieuwe oplossingen te komen. Marktpartijen spreken vaak een andere taal dan de overheid en hebben andere belangen. Vaak is er een gebrek aan wederzijds vertrouwen. Kennis van de markt en een open proces met aanbiedende partijen is daarom nodig. Voor een gezonde marktontwikkeling is een level playing field van belang, waarbij alle partijen gelijke kansen hebben, en wordt voorkomen dat bepaalde partijen een concurrentievoordeel krijgen. Een belangrijke vraag is ook hoe marktpartijen bij de overheid binnen kunnen komen. Flexibiliteit wordt steeds belangrijker. Zowel in planvormen, financiering als de projecten zelf. De overheid moet kunnen meebewegen met trends en ontwikkelingen. Tijdelijkheid wordt een kwaliteit. Tot slot is een brede blik nodig. Mobiliteit kan niet langer een geïsoleerd thema zijn. Daarom is steeds de verbinding nodig met het sociale, economische, culturele en het fysieke domein. In dat laatste zit de uitdaging om bruggen te slaan tussen water, energie, groen, stedebouw en mobiliteit. 10. Kennis en ervaringen delen De opgave die in Zwolle speelt, speelt ook in andere gemeenten. Daarom vinden we het belangrijk om op het NVC onze zoektocht te delen. Onze eerste ervaringen willen we delen met vakgenoten, wat ons ook weer de nodige inspiratie oplevert.
