EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 25.01.2012 C(2012) 169 definitief
Betreft:
Steunmaatregel SA.33051 (2011/N) - Nederland Wijziging garantieregeling scheepsbouw
Excellentie, I.
PROCEDURE
1.
Op 22 mei 2011 heeft Nederland om redenen van rechtszekerheid wijzigingen aan een regeling voor scheepsbouwfinanciering aangemeld (N 639/2009 Nederlandse scheepsbouwfinanciering: hierna "de oorspronkelijke regeling" genoemd). Op 25 juli 2011, 10 augustus 2011 en 12 december 2011 heeft Nederland de regeling gewijzigd en aanvullende gegevens verstrekt.
II.
BESCHRIJVING II.1.
2.
1 2
3
Achtergrond
Op 27 oktober 2010 heeft de Commissie een besluit1 goedgekeurd (hierna "het oorspronkelijke besluit" genoemd), en geconcludeerd dat de Nederlandse regeling voor scheepsbouwfinanciering geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie2 (hier na "VWEU" genoemd) behelst. De maatregel is goedgekeurd op grond van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van garanties van 20083 (hierna "de garantiemededeling" genoemd).
Staatssteun nr. N 639/2009, PB C 333/1 van 10.12.2010 Met ingang van 1 december 2009 zijn de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag vervangen door respectievelijk de artikelen 107 en 108 van het VWEU; de respectieve bepalingen zijn in wezen identiek. Voor de toepassing van dit besluit moeten verwijzingen naar de artikelen 107 en 108 VWEU in voorkomend geval worden begrepen als verwijzingen naar respectievelijk de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag. Mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van garanties (PB C 155 van 20.6.2008, blz. 10).
Zijne Excellentie de Heer Uri. ROSENTHAL Minister van Buitenlandse Zaken Bezuidenhoutseweg 67 Postbus 20061 NL - 2500 EB Den Haag Commission européenne, B-1049 Bruxelles/Europese Commissie, B-1049 Brussel – Belgium Telephone: 00- 32 (0) 2 299.11.11.
3.
In het kader van de onderhavige aanmelding zijn de Nederlandse autoriteiten voornemens de parameters van de regeling met betrekking tot de vaststelling van de garantiepremie te wijzigen. II.2.
De maatregel
4.
Doel van de aangemelde regeling is een garantie te verstrekken voor bankleningen ten behoeve van scheepsbouwprojecten tussen 3 en 100 miljoen euro waarvan de Nederlandse Staat de technische en economische haalbaarheid als zeker beschouwt. De garantie zal tot 80% van de lening afdekken op pari passu-basis. De lening zelf zal tot 100% van de projectprijs dekken.
5.
Doorgaans vormt het schip de zekerheid voor de Nederlandse Staat wanneer de garantie wordt opgevraagd. Om aan de regeling te kunnen deelnemen, moet de opdrachtgever bij de verstrekking van het kredietbedrag in ieder geval voldoende zekerheden stellen volgens normaal bankgebruik. Bovendien is er een terugvorderingsregeling waarin is bepaald dat de Nederlandse Staat en de financierende bank de opbrengst van de verkoop van zekerheden pro rata verdelen. Geeft de Staat een 80%-garantie af, dan zal hij 80% van de nettoopbrengst terugvorderen.
6.
Aangezien destijds de oorspronkelijke regeling gold, is de door de scheepswerf betaalde garantiepremie de hoogste van de volgende twee opties (i) een premie die is gebaseerd op de rating van de scheepswerf op het tijdstip van de garantstelling (methode 1) of ii) een premie die is gebaseerd op de eigen beoordeling van de Staat (methode 2). De aangemelde wijzigingen hebben uitsluitend betrekking op methode 1.
7.
De door de Nederlandse autoriteiten aangemelde wijzigingen hebben uitsluitend betrekking op de structuur van de garantiepremie. Voor het overige blijft de regeling ongewijzigd. De Nederlandse autoriteiten willen de premies voor dergelijke garanties nog steeds op een niveau vastleggen dat de (vooraf geraamde) kosten van de garantieregeling dekt.
8.
Methode 1: in het kader van deze methode bestaat de premie uit drie elementen: de normale aan het verstrekken van de garantie verbonden risico's, de beheerskosten van de regeling en een jaarlijkse vergoeding over een toereikend kapitaal. De op die methodologie gebaseerde voorgestelde premies worden in tabel 1 hieronder samengevat.
9.
Het normale risico bestaat uit de faalkans en het aangegeven verliespercentage in geval van falen (zgn. Loss Given Default: LGD).
10.
De Nederlandse autoriteiten leiden de faalkans af van de "Comparison of Corporate Cumulative Average Default Rates, Europe (1996-2010)" van Standard & Poor's, waarin de faalkans voor de betrokken risicocategorieën wordt geraamd. In het kader van een meerjarige aanpak zullen de Nederlandse autoriteiten de voorgestelde faalkans vaststellen voor een periode van 2 jaar, aangezien de Nederlandse regeling betrekking heeft op garanties over een gemiddelde van anderhalf jaar. Voorts zullen de Nederlandse autoriteiten de faalkans periodiek (om de 2 jaar) herzien.
2
11.
Met betrekking tot het verlies in geval van faling merken de Nederlandse autoriteiten op dat in het recente verleden geen enkele scheepswerf failliet is gegaan en dat, wanneer zulks vroeger gebeurde, de schepen sowieso altijd werden afgebouwd en verkocht. In het afgelopen decennium zijn 21 werven failliet gegaan. Vijf daarvan verkeerden in de mogelijkheid om schepen te bouwen die groot genoeg waren om in aanmerking te komen voor een garantie in het kader van de regeling. In drie van de vijf gevallen waren er geen schepen in aanbouw (en het feit dat er geen bestellingen waren, was dan ook de reden voor het failliet), in de overige twee gevallen zijn de schepen in aanbouw hoe dan ook afgebouwd. Voorts merken de Nederlandse autoriteiten op dat het "Pan European Credit Data Consortium" (een samenwerkingsnetwerk van 28 banken) scheepsfinancieringen verstrekte met een raming voor de parameter verlies in geval van faling. In de periode 19942004 bedroeg het gemiddelde verlies in geval van faling 18%.
12.
Tegen deze achtergrond beschouwen de Nederlandse autoriteiten 50% als een hoge raming voor de parameter verlies in geval van faling.
13.
Wat de beheerskosten betreft, stellen de Nederlandse autoriteiten geen wijzigingen in de regeling voor. Bijgevolg zal voor elk project in het eerste jaar 1,0% aan beheerskosten worden aangerekend en 0,3% voor elk daaropvolgend jaar4.
14.
Wat de kapitaalkosten betreft, zullen de Nederlandse autoriteiten 0,32% van het gegarandeerde bedrag aanrekenen, d.w.z. 400 basispunten voor de 8% (4% * 8% = 0.32%) van het gegarandeerde bedrag, in overeenstemming met de principes van Basel II. Voor kapitaalkosten zal 0,32% van het gegarandeerde bedrag worden aangerekend (400 basispunten voor 8% van het gegarandeerde bedrag) voor werven met een rating BBB+ tot en met B (0,08% voor AAA tot en met AA- en 0,16% voor A+ tot en met A-). Premie volgende jaren
Premie eerste jaar
Beheerskosten
Kapitaalkosten
50% van de faalkans
Faalkans
Equivalent S&P-rating
4
AAA t/m AA-
0.01 %
0.01 %
0.08%
1% of 0,3%
1.09 %
0.39 %
A+ t/m A-
0.10 %
0.05 %
0.16%
1% of 0,3%
1.21 %
0.51 %
BBB+ t/m BBB-
0.26 %
0.13 %
0.32%
1% of 0,3%
1.45 %
0.75 %
BB+ t/m BB-
1.47 %
0.74 %
0.32%
1% of 0,3%
2.06 %
1.36 %
B+ t/m B
5.73 %
2.87 %
0.32%
1% of 0,3%
4.19 %
3.49 %
De Nederlandse autoriteiten merken op dat dit een veelvoud is van hun eigenlijke beheerskosten. Zij besluiten dit bedrag aan te rekenen om qua prijs in de buurt te blijven van hetgeen marktspelers die een garantie verstrekken, zouden aanrekenen. De parameters van de beheerskosten zullen derhalve bij de jaarlijkse herziening van de maatregel niet aan wijziging onderhevig zijn.
3
15.
Wanneer de jaarlijkse premie volgens tabel 1 wordt vastgesteld, is zij de som van de verschillende kosten: de verwachte kostprijs voor faling is de faalkans vermenigvuldigd met 50%, het verlies in geval van faling. Hierbij worden kapitaalkosten van 0,32% per jaar (minder als de rating A- is of beter) en beheerskosten van 1% (eerste jaar) of 0,3% (tweede en alle daaropvolgende jaren) opgeteld.
16.
Methode 2: in het kader van de tweede methode, die ongewijzigd blijft, worden de projecten beoordeeld op basis van 13 verschillende, door de Staat ontwikkelde criteria (zie de punten 11-13 van het oorspronkelijke besluit).
17.
De hoogste van beide bovenstaande berekeningen (namelijk methode 1 of 2) is de voor de garantie aan de Staat te betalen premie. II.3.
18.
Begunstigden
De partijen waarvoor de voormelde garanties worden afgegeven, zijn in Nederland gevestigde scheepswerven.
III. EVALUATIE 19.
Krachtens artikel 107, lid 1, VWEU zijn met staatsmiddelen bekostigde steunmaatregelen voor specifieke ondernemingen onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. De aangemelde maatregel bestaat in een regeling waarbij de Nederlandse Staat garanties afgeeft aan financiële instellingen die tijdens de bouwperiode van vaartuigen financiering verstrekken aan in Nederland gevestigde scheepswerven. Onderzocht dient te worden of deze garantieregeling staatssteun vormt en zo ja, of deze verenigbaar is met de interne markt in de zin van artikel 107 VWEU.
20.
De Commissie heeft gedetailleerde richtsnoeren voor de toepassing van de staatssteunregels van het Verdrag op garanties gepubliceerd, voor het eerst in 19995 en nadien in 20086 (hierna" de garantiemededeling van 2008" genoemd), waarmee duidelijk wordt gemaakt dat de algemene criteria van artikel 107, lid 1, VWEU eveneens op garanties van toepassing zijn.
21.
In de garantiemededeling van 2008 heeft de Commissie geschetst hoe zij zal beoordelen of een staatsgarantie steun vormt. In punt 3.4 is vastgelegd onder welke voorwaarden kan worden uitgesloten dat er bij garantieregelingen sprake is van staatssteun.
5
6
Mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van garanties (PB C 71 van 11.03.2000, blz. 14-18). Zie voetnoot 2.
4
22.
Hierna zal de Commissie nagaan of bij de aangemelde regeling aan die voorwaarden is voldaan. III.1.
23.
Naleving van de punten a), b), c), e) en g) van punt 3.4 van de garantiemededeling van 2008
Aangezien geen andere parameters van de regeling zullen worden gewijzigd, heeft de beoordeling uitsluitend betrekking op de wijziging. Meer bepaald blijft de beoordeling ongewijzigd wat betreft de punten a), b), c), e) en g) van punt 3.4 van de garantiemededeling. III.2.
Naleving van de punten d) garantiemededeling van 2008
en
f)
van
punt
3.4
van
de
24.
De punten d) en f) zijn intrinsiek met elkaar verbonden en worden bijgevolg samen beoordeeld. Volgens deze bepalingen moet de regeling zich naar alle waarschijnlijkheid zelf financieren. Voorts dienen de premies "om als "conform de marktprijzen" te kunnen worden beschouwd, […] de normale aan het verstrekken van de garantie verbonden risico's, de beheerskosten van de regeling en een jaarlijkse vergoeding over een toereikend kapitaal te dekken".
25.
In het onderhavige geval zijn de premies gebaseerd op twee modellen (methode 1 en methode 2, zie bovenstaande punten 6-8). Het toegepaste model is het model dat in de hoogste premie resulteert. Bijgevolg is het, om te beoordelen of de voorgestelde maatregel vrij is van steun, voldoende vast te stellen dat één van beide methodologieën tot een regeling leidt die zich naar alle waarschijnlijkheid zelf financiert.
26.
Derhalve heeft de Commissie, net als bij het besluit tot goedkeuring van de oorspronkelijke regeling, zich in haar beoordeling gebaseerd op het eerste model (methode 1, beschreven in tabel 1 hierboven), en wijst zij erop dat de premie slechts hoger kan worden door toepassing van het tweede model (methode 2).
27.
De totale kostprijs van de regeling bestaat, overeenkomstig de garantiemededeling van 2008, uit drie elementen: de faalkans en het verlies in geval van faling, de beheerskosten en de kapitaalkosten.
28.
Wat de faalkans en het verlies in geval van faling betreft, onderstrepen de Nederlandse autoriteiten dat die moeilijk te ramen zijn. Zij baseren zich voor hun raming dan ook op de bancaire rating van de scheepswerf.
5
29.
De faalkans voor de bouw van een schip is afgeleid van de raming van de faalkans voor de betrokken risicocategorie door Standard & Poor's7. De Commissie neemt er met genoegen nota van dat de Nederlandse autoriteiten gebruik maken van meerjarige faalkansen en dat deze periodiek worden herzien.
30.
Met betrekking tot het verlies in geval van faling merken de Nederlandse autoriteiten op dat in het recente verleden geen enkele scheepswerf failliet is gegaan en dat, wanneer zulks vroeger gebeurde, de schepen sowieso altijd werden afgebouwd en verkocht. Zij achten hun raming van een verlies in geval van faling van 50% als redelijk in het licht van de door de Nederlandse autoriteiten verstrekte gegevens. Gelet op het feit dat het schip in aanbouw normaliter als onderpand fungeert voor de garantsteller, dat wil zeggen de Staat, beschouwt de Commissie de raming van 50% voor verlies in geval van faling als aanvaardbaar.
31.
Wat de kapitaalkosten betreft, neemt de Commissie er met genoegen nota van dat de Nederlandse autoriteiten 0,32% van het gegarandeerde bedrag zullen aanrekenen, d.w.z. 400 basispunten voor de 8% van het gegarandeerde bedrag conform de principes van Basel II. Dit is de in de garantiemededeling vastgestelde minimumvergoeding8.
32.
Voor de beheerskosten stellen de Nederlandse autoriteiten geen wijzigingen in de regeling voor.
33.
Op basis van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat de volgens tabel 1 vastgestelde premies de kosten (vooraf) dekken.
34.
De Commissie concludeert bijgevolg dat de regeling naar alle waarschijnlijkheid zichzelf zal financieren. In dat verband herhaalt de Commissie dat de garantie van een jaarlijkse analyse en herziening van de premies van cruciaal belang is.
IV.
BESLUIT
35.
Om de hierboven vermelde redenen is de Commissie van oordeel dat de aangemelde garantieregeling geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt.
36.
De Commissie verzoekt Nederland de garantieregeling aan de bepalingen van toekomstige garantiemededelingen of andere relevante mededelingen aan te passen voor zover het nieuwe garanties betreft.
7
8
In een recente Franse garantiezaak betreffende scheepsbouwfinanciering heeft de Commissie ingestemd met deze aanpak. Zaak SA.31771, Reconduction du régime de garantie à la construction navale N 35/2006, PB C 102/3 van 4/2/2011. In de Franse zaak heeft de Commissie ingestemd met deze aanpak (zie voetnoot 7).
6
Ingeval deze brief vertrouwelijke gegevens mocht bevatten die niet mogen worden bekendgemaakt, wordt u verzocht de Commissie daarvan binnen vijftien werkdagen vanaf de ontvangst van dit schrijven in kennis te stellen. Ontvangt de Commissie binnen de vastgestelde termijn geen met redenen omkleed verzoek, dan neemt zij aan dat u instemt met mededeling aan derden en bekendmaking van de volledige tekst van dit schrijven in de authentieke taal op Internet: http://ec.europa.eu/eu_law/state_aids/state_aids_texts_nl.htm. Dit verzoek dient bij aangetekend schrijven of bij faxbericht te worden gericht aan: Europese Commissie Directoraat-generaal Concurrentie Griffie Staatssteun B-1049 Brussel Faxnummer: (32-2) 296 12 42 Wij verzoeken u de naam en het nummer van de zaak te vermelden in al uw correspondentie. Met bijzondere hoogachting, Voor de Commissie
Joaquín ALMUNIA Vicevoorzitter
7
