Monitor gemeentefinanciën 2014 Special: verbonden partijen
Utrecht, 4 februari 2015
Inhoudsopgave 1
Inleiding ........................................................................................................ 1
2
Analyse verbonden partijen .......................................................................... 4
3
Beheer grondexploitaties ............................................................................ 10
4
Conclusies ................................................................................................... 13
1 Inleiding
De Monitor Gemeentefinanciën 2014 behandelt diverse financiële thema’s van gemeenten aan de hand van openbare gegevens uit de jaarstukken 2013. In deze Special is aandacht voor de verbonden partijen. De Monitor Gemeentefinanciën 2014 van Deloitte is nieuw in zijn soort. Deloitte brengt deze monitor uit op eigen initiatief aan de hand van openbare gegevens om trends en ontwikkelingen te signaleren en om transparantie te vergroten over de financiële positie van gemeenten. Jaarlijks zal in de Monitor aandacht worden besteed aan de ontwikkeling van de gemeentefinanciën. Deze monitor wordt opgedeeld in verschillende ‘specials’. De special ‘Verbonden Partijen’ geeft inzicht in onder andere het aantal partijen waarmee Nederlandse gemeenten verbintenissen zijn aangegaan, welk openbaar belang deze verbonden partijen dienen en onder welke rechtspersoon deze samenwerkingen tussen gemeenten en andere partijen zijn opgezet. Tevens geven we een beeld van het aandeel dat gemeenten hebben in deze verbonden partijen, wat de jaarlijkse bijdrage is, en hoeveel kapitaal zij aan deze partijen hebben verstrekt. Onze analyse is tot stand gekomen op basis van de rapportages van gemeenten zelf in hun paragraaf verbonden partijen en zegt daarmee ook iets over de mate van transparantie van gemeenten met betrekking tot hun deelnemingen.
1.1 Achtergrond: verslaglegging verbonden partijen Gemeenten zijn actief in netwerken van uitvoerings- en beleidsorganisaties. Met een groot deel van die organisaties onderhouden ze bestuurlijke en financiële banden. Die organisaties staan te boek als ‘verbonden partijen’. In de praktijk hebben die organisaties vele vormen en worden taken uitgevoerd met een groot politiek belang en maatschappelijke relevantie. In het Besluit Begroting en Verantwoording (BVV, artikel 1 lid b) is het begrip verbonden partij gedefinieerd als “een privaatrechtelijke en publiekrechtelijke organisatie waarin de provincie onderscheidenlijk de gemeente een bestuurlijk en financieel belang heeft”. Er is sprake van een financieel belang wanneer het aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag niet verhaalbaar is wanneer de verbonden partij failliet gaat of wanneer de provincie of gemeente voor een bedrag aansprakelijk is wanneer de verbonden partij haar verplichtingen niet na komt. Er is sprake van bestuurlijk belang wanneer
de
provincie
of
gemeente
beschikt
over
zeggenschap
door
vertegenwoordiging in het bestuur of door stemrecht. In de notitie verbonden partijen van de Commissie-BBV van 10 november 2014 is een nadere uitwerking opgenomen 1
over de wijze waarop de definities bestuurlijk en financieel belang moeten worden uitgelegd. Een verbonden partij kan zowel een publiekrechtelijke of privaatrechtelijke organisatie zijn. In de Grondwet en in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) is de samenwerking tussen publiekrechtelijke organisaties vastgelegd. Publiekrechtelijke samenwerkingen (gemeenschappelijke regelingen) kunnen de vorm aannemen van onder andere een (bestuurlijke) samenwerkingsovereenkomst, centrumgemeentemodel, gemeenschappelijk orgaan, Openbaar Lichaam of Uitvoeringsorganisatie. Verbonden partijen in de vorm van privaatrechtelijke organisaties kunnen stichtingen, verenigingen, coöperaties en vennootschappen zijn, en zijn vastgelegd in het Burgerlijk Wetboek. In het geval van een verbonden partij in de vorm van een vennootschap is er sprake van een deelneming. Een deelneming is te definiëren als een vennootschap waarin de gemeente participeert via aandelen. Bepaling ter verslaglegging in de jaarrekening Het BBV schrijft voor dat verbonden partijen verplicht worden opgenomen in een aparte paragraaf Verbonden Partijen. Daarmee zijn verbonden partijen onderdeel van de beleidsbegroting- en rekening en worden zij niet geconsolideerd in de jaarstukken en de begroting. Ten behoeve van de verslaglegging moet de paragraaf Verbonden Partijen ten minste een visie bevatten op de verbonden partijen in relatie tot doelstellingen opgenomen in de begroting en beleidsvoornemens. Verder schrijft Artikel 15 BBV voor dat de lijst met verbonden partijen informatie moet bevatten met betrekking tot het behartigde openbaar belang, het (aandelen)belang in de verbonden partij aan het begin en de verwachte omvang aan het einde van het begrotingsjaar, de verwachting van het eigen vermogen en vreemd vermogen aan het begin en einde van het begrotingsjaar, en de verwachte omvang van het financiële resultaat van de verbonden partij. De lijst verbonden partijen maakt sinds het wijzigingsbesluit van het BBV van 25 juni 2013 onderdeel uit van de paragraaf Verbonden Partijen in de begroting en jaarstukken van een gemeente. Dit wijzigingsbesluit is van toepassing voor het begrotingsjaar 2014. Kapitaalverstrekkingen
en
leningen
aan
deelnemingen,
gemeenschappelijke
regelingen en overige verbonden partijen moeten conform Artikel 36 BBV afzonderlijk op de balans worden opgenomen onder Financiële vaste activa. Aanpak: in kaart brengen landschap aan verbonden partijen Op basis van openbaar beschikbare jaarstukken 2013 van de Nederlandse gemeenten is een database opgebouwd met onder andere de bovengenoemde informatie over verbonden partijen. Op basis van de ontwikkelde database geven we inzicht in de verschillende verbonden partijen waar de Nederlandse gemeenten aan zijn verbonden, alsmede een indicatie van het financiële belang en het mogelijke financiële risico voor gemeenten. Dit alles op basis van de beschikbare informatie vanuit de jaarrekeningen van gemeenten. 2
Tijdens het ontwikkelen van de database bleek de verslaglegging van verbonden partijen hieraan beperkingen op te leggen. Deze beperkingen worden veroorzaakt doordat niet alle gemeentelijke jaarstukken op dit onderdeel conform de bepalingen van het BBV zijn opgemaakt, en veel (financiële) gegevens niet gerapporteerd zijn. Met de recente aanpassing van het BBV zal de informatie in de paragraaf Verbonden Partijen in de jaarstukken 2014 beter moeten zijn en zullen deze meer inzicht moeten geven in met name de financiële situatie van verbonden partijen. Het is evident van belang dat gemeentebesturen helder inzicht wordt verschaft in de gemeentelijke verbonden partijen en de mogelijke risico’s, zeker gezien de omvang van deze partijen en de verwachting dat het aantal verbonden partijen zal groeien in verband met de decentralisaties in het sociale domein.
1.3 Leeswijzer: korte en bondige rapportage De Monitor Gemeentefinanciën 2014 – Special: Verbonden Partijen geeft kort en bondig inzicht in de verbonden partijen van Nederlandse gemeenten. Hoofdstuk twee biedt inzicht in het totaal aan verbonden partijen naar rechtsvorm, openbaar belang, kapitaal verstrekkingen, gemeentelijke bijdrage en nominale waarde van het gemeentelijk aandelenbelang. In hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op de verbonden partijen met betrekking tot gebiedsontwikkelingen. In eerdere rapportages van Deloitte Real Estate over de risico’s van de gemeentelijke grondbedrijven is immers vermeld dat het risico van gemeenten bij gebiedsontwikkeling in verbonden partijen/publiekprivate samenwerkingen, niet was meegenomen (zie Monitor Gemeentefinanciën – Special: grond- en vastgoed1). Het is daarom interessant te weten hoe de risico’s van gebiedsontwikkelingen in verbonden partijen zich verhouden tot de risico’s van actief grondbeleid bij gemeenten. Het laatste hoofdstuk geeft een korte opsomming van de conclusies op basis van dit onderzoek naar verbonden partijen.
1 Deloitte Real Estate (2014) Monitor Gemeentefinanciën – Special: grond en vastgoed. 3
2 Analyse verbonden partijen
Een deel van het gemeentelijk budget wordt (jaarlijks) besteed of verstrekt aan verbonden partijen. Onduidelijk is echter hoe groot het aandeel van verbonden partijen is binnen de totale gemeentefinanciën. Bieden de jaarstukken daarin wel voldoende transparantie? Dit hoofdstuk beschrijft beknopt de analyse van de verbonden partijen van de gemeenten op basis van de openbaar beschikbare gemeentelijke jaarstukken 2013. We hebben hierbij geconstateerd dat sommige gemeenten tevens samenwerkingen rapporteren waarin niet altijd sprake is van een aparte rechtsvorm. Ook de notatiewijze van verbonden partijen verschilt sterk per gemeente. Sommige gemeenten rapporteren een BV/CV als één afzonderlijke partij waar andere gemeenten dezelfde verbonden partij als aparte BV en CV rapporteren (waarbij dus de vraag is of deze als één of twee entiteiten worden gezien). Ondanks de richtlijnen vastgelegd in het BBV bemoeilijken de talrijke rapportagewijzen de analyse van het landschap aan verbonden partijen. In dit hoofdstuk pogen we een zo transparant mogelijk beeld te verschaffen op basis van de beschikbare informatie. Zekerheid met betrekking tot de genoemde aantallen verbonden partijen per gemeente en financiële gegevens kan echter niet worden ontleend uit deze publicatie.
2.1 Aantallen verbonden partijen Top 10 gemeenten - aantal verbonden partijen Gemeente # verbonden partijen
Uit de analyse van de Gemeentelijke jaarstukken 2013 blijkt dat de
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
In totaal nemen de gemeenten aan ca. 6.500 verbonden partijen
Amsterdam Rotterdam Landgraaf Venlo Maastricht Helmond Schijndel Assen Roosendaal Venray
64 49 38 35 34 33 32 32 32 32
Tabel 1: Top 10 gemeenten met grootst aantal verbonden partijen in 2013.
4
Nederlandse gemeenten gemiddeld aan 16 partijen verbonden zijn. deel. In tabel 1 is de top tien van gemeenten met het grootste aantal verbonden partijen weergegeven. Hierbij dient te worden opgemerkt dat de rapportagewijze per gemeente verschilt. Duidelijk is dat Amsterdam en Rotterdam als grootste gemeenten van het land qua inwoneraantallen ook het grootst aantal verbonden partijen hebben. Er zijn echter ook relatief kleine gemeenten die een flink aantal verbonden partijen hebben.
2.2 Verdeling verbonden partijen naar rechtspersoon Van het totaal verbonden partijen betreft 53% een publiekrechtelijke organisatie (GR, samenwerkingsconvenant, openbaar lichaam e.d.) en 47% een privaatrechtelijke organisatie (stichting, vereniging, coöperatie of vennootschap). Dit zijn respectievelijk 3.372 en 2.987 organisaties. In figuur 2 is de verhouding tussen verschillende rechtspersonen van alle verbonden partijen in Nederland weergegeven. Essentieel onderscheid daarbij is dat o.a. het financiële risico bij een NV/BV etc. (formeel) is beperkt tot de inbreng, terwijl het financiële risico voor een gemeente bij een gemeenschappelijke regeling op voorhand niet gelimiteerd is. Ook vindt de financiering bij publiekrechtelijke samenwerkingen via de gemeente plaats of onder garantstelling van de gemeente, en onder dezelfde financieringsvoorwaarden als bij overheden.
Figuur 1: Cirkeldiagram verdeling verbonden partijen naar rechtspersoon in 2013
Het merendeel van de verbonden partijen – ruim de helft – betreft een vorm van gemeenschappelijke regeling. De gemeenschappelijke regelingen die zijn opgericht op basis van een centrumfunctie-model of op basis van een bestuursovereenkomst hebben geen rechtspersoonlijkheid. De rechtshandelingen worden feitelijk dan door een gemeente of gemeenten zelf verricht. Ca. 36% van de verbonden partijen (2.303 organisaties) is opgericht als een vennootschap. Dit betreft een naamloze-, beslotenof commanditaire vennootschap of een vennootschap onder firma. Overigens zijn een commanditaire vennootschap en een vennootschap onder firma geen juridische zelfstandige entiteit. Deze verbonden partijen hebben dus geen rechtspersoonlijkheid. De firmanten lopen afhankelijk van de gekozen structuur en de bepalingen in de contracten zelf de risico’s van de rechtshandelingen omdat zij zelf geheel of gedeeltelijk de (beherend) vennoot zijn.
5
Figuur 2: Cirkeldiagram specificatie vennootschappen in 2013
Een specificatie van de vennootschappen (figuur 2) leert dat ca. 61% van de verbonden partijen opgericht als vennootschap een naamloze vennootschap betreft. Onder deze verbonden partijen behoren veelvoorkomend de aandeelhouderschappen van de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) en energiebedrijven als Nuon en Enexis. Ongeveer een derde van de verbonden vennootschappen is opgericht als Besloten Vennootschap.
2.3 Verdeling verbonden partijen naar openbaar belang Artikel 15 van het BBV schrijft gemeenten voor om bij elke verbonden partij te beschrijven welk openbaar belang het behartigt. De analyse van de gemeentelijke jaarstukken 2013 toonde een veelheid aan omschrijvingen van het openbaar belang. Verbonden partijen kunnen tevens meerdere belangen dienen. In
Verdeling verbonden partijen naar openbaar belang Openbaar belang # Verb. Partijen Nutsvoorziening Bestuurlijk Recreatie, Natuur & Milieu Financieel Volksgezondheid & Onderwijs Openbare orde & veiligheid Sociale voorz. & Maatsch. dienst. Cultuur & Monumentenzorg Gebiedsontwikkeling Services Overig Vastgoed Openbaar vervoer & infra. In liquidatie
1388 823 678 664 610 533 529 328 247 241 221 160 68 14
Tabel 2: Verdeling verbonden partijen naar openbaar belang 6
dit onderzoek hebben we de openbare belangen in 13 typen geclassificeerd. Daarnaast is er een aantal verbonden partijen in liquidatie. Figuur 3 geeft de verdeling van de verbonden partijen naar openbaar belang weer. Meer dan een vijfde van de verbonden partijen van alle Nederlandse gemeenten dient het belang van nutsvoorziening. Hieronder kan onder andere worden verstaan; afvalinzameling en verwerking,
drinkwatervoorzieningen,
riolering,
gas-
en
elektriciteitsvoorzieningen. Ca. 13% van de verbonden partijen dient een bestuurlijk belang, onder andere regionale bestuurlijke samenwerking en de uitvoering van bestuurlijke taken. Het beheer van grondexploitaties, en daarmee het behartigen van het publieke belang van ruimtelijke ontwikkeling, vormt een
Figuur 3: Cirkeldiagram verdeling verbonden partijen naar openbaar belang in 2013
aandeel van ca. 4% van het aantal verbonden partijen. Hoofdstuk drie gaat dieper in op deze deelnemingen in gebiedsontwikkelingen aangezien juist in voorgaande rapportages omtrent de gemeentelijke grondposities nog geen aandacht is besteed aan gebiedsontwikkelingen in samenwerkingsconstructies.
2.4 Kapitaalverstrekkingen en leningen aan deelnemingen en overige verbonden partijen Kapitaalverstrekkingen en leningen van gemeenten aan verbonden partijen dienen volgens Artikel 36 BBV
afzonderlijk
op
de
balans
te
worden
opgenomen onder de Financiële Vaste Activa. De term kapitaalverstrekking wordt zowel gebruikt voor de participatie in risicodragend (eigen) vermogen (zoals aandelenkapitaal, stichtingskapitaal e.d.) als voor de verstrekking van financieringsmiddelen aan verbonden partijen in de vorm van vreemd vermogen. In het geval van financiering in de vorm van vreemd vermogen gaat het doorgaans om flexibele
financieringsvormen
zonder
vast
aflossingsstramien.2 Deze kapitaalverstrekkingen
Top 10 gemeenten - kapitaalverstrekking aan deelnemingen Gemeente € kapitaalverstrekking € / inwoner 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Amsterdam Rotterdam Delft s-Gravenhage Purmerend Barneveld Haarlemmermeer Venlo Groningen Tilburg NL gemiddelde
Tabel 3: Top tien kapitaalverstrekkingen aan deelnemingen
zijn een indicatie voor de exposure van gemeenten in verbonden partijen. Zij worden echter gerapporteerd op basis van de historische uitgaafprijs en weerspiegelen niet altijd de actuele marktwaarde.
2 Deloitte (2014) Handboek Jaarstukken Gemeenten 2014 – een handboek voor transparante verslaglegging. 7
737.674.638 392.634.000 218.345.000 84.943.000 38.311.000 34.540.000 32.398.000 31.686.000 27.554.000 23.200.000 5.513.042
934 637 2.213 169 483 645 225 317 143 112 133
Uit de analyse van de gemeentelijke jaarstukken 2013 blijkt dat de Nederlandse gemeenten gemiddeld per gemeente ca. € 5,4 mln. eigen vermogen aan kapitaal hebben verstrekt aan verbonden partijen. De kapitaalverstrekking van de 408 gemeenten gezamenlijk aan verbonden partijen is ca. € 2,2 miljard. Per hoofd van de bevolking komt dit neer op gemiddeld ca. € 133 euro. In tabel 3 is de top 10 van gemeenten met hoogste kapitaalverstrekking aan verbonden partijen weergegeven.
Top 10 gemeenten - leningen aan deelnemingen Gemeente € lening 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Amsterdam Rotterdam Groningen s-Gravenhage Nijmegen Tilburg Venlo s-Hertogenbosch Zaanstad Haarlemmermeer NL gemiddelde
Gemeenten
€ / inwoner
881.998.266 698.825.000 305.215.000 260.100.000 82.538.000 53.500.000 51.557.000 31.700.000 30.302.000 29.283.000 6.833.418
het
aandelenbelang
in
de
verbonden partij weer liquide maken door verkoop van het
1.116 1.134 1.580 518 500 258 515 223 204 203 165
kunnen
aandelenbelang
of
door
liquidatie
van
de
vennootschap. De verkoop van het aandelenbelang moet
overeenkomstig
vennootschap opgenomen
de
plaatsvinden. dat
de
statuten Veelal
aandelen
van is
eerst
hier aan
de in de
medeaandeelhouders ter verkoop moeten worden aangeboden. Bij de meeste verbonden partijen zijn ook beperkingen
opgenomen
over
de
verkoop
van
aandelen aan nieuwe aandeelhouders. Dit zorgt er voor dat het in de praktijk, zeker in de huidige
Tabel 4: Top tien gemeenten leningen aan deelnemingen
economische situatie, lastig is voor gemeenten om hun aandelenbelang in de verbonden partij te kunnen verkopen. Gemeenten kunnen op basis van de in statuten hierover opgenomen bepalingen een dividenduitkering ontvangen van de verbonden partij.
Top 10 gemeenten - leningen aan overige verbonden partijen Gemeente € lening € / inwoner
Naast het verstrekken ven risicodragend kapitaal aan
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
2013 een bedrag van ruim € 3,0 miljard aan vreemd
s-Gravenhage Zwolle Purmerend Rotterdam Enschede Zutphen Tholen Leeuwarden Groningen Hoogeveen NL gemiddelde
121.773.000 20.179.000 13.000.000 10.349.000 9.866.000 8.361.000 6.604.000 6.500.000 5.713.000 5.703.000 717.411
243 166 164 17 62 177 259 68 30 104 17
verbonden partijen, hebben de 408 gemeenten ultimo vermogen (leningen) verstrekt aan de verbonden partijen: ca. € 2,8 mrd. aan deelnemingen, ca. € 289 mln. aan overige verbonden partijen. Dit is een bedrag van gemiddeld € 182 per inwoner. Gemeenten hebben met verbonden partijen afspraken gemaakt over de terugbetaling van deze leningen. De verbonden partijen betalen aan deelnemende gemeenten een rentevergoeding voor de verstrekte leningen.
Tabel 5: Top tien gemeenten leningen aan overige verbonden partijen
2.5 Gemeentelijke bijdragen aan verbonden partijen Naast kapitaalverstrekkingen en het verstrekken van leningen, verstrekken gemeenten jaarlijks ook bijdragen aan een deel van de verbonden partijen als subsidie of als contractueel overeengekomen bedrag voor het leveren van prestaties. Van 131 gemeenten zijn de jaarlijkse bedragen inzichtelijk gerapporteerd. Op basis van deze gemeenten
is
de
gemiddelde
bijdrage
aan
verbonden
partijen
exclusief
vennootschappen ca. € 151 jaarlijks per inwoner. De Nederlandse gemeenten gezamenlijk dragen dan jaarlijks ca. € 2,5 mrd. bij aan verbonden partijen exclusief vennootschappen. Dit is 5% van de jaarlijkse uitgaven van de gemeenten. Hierbij dient 8
opgemerkt te worden dat geldstromen ten behoeve van taken van deze verbonden partijen, zoals bijvoorbeeld de bijstand, niet tot deze bijdrage gerekend worden. De vermeldde bijdrage betreft enkel de exploitatiebijdrage. Afzonderlijke bijdragen zijn niet eenduidig terug te vinden in de begroting en jaarrekening van de gemeenten. Op basis van de regelgeving kunnen we terugvallen op de paragraaf Verbonden Partijen. Onze bevinding is dat juist in deze paragraaf door lang niet iedere gemeente de bijdragen voor alle verbonden partijen, en met name voor gemeenschappelijke regelingen, eenduidig zijn opgenomen. Uit de verdeling van de gemeentelijke bijdragen naar het openbaar belang dat de verbonden partij dient, blijkt dat naar Openbare orde en veiligheid het grootste aandeel van jaarlijkse bijdragen gaat: ca. 32%. Daarop volgen de openbare belangen ‘Sociale voorzieningen en maatschappelijke dienstverlening’, ‘Bestuurlijk’, en ‘Volksgezondheid en Onderwijs’.
Figuur 4: Cirkeldiagram verdeling gemeentelijke bijdrage aan verbonden partijen naar openbaar belang
2.5 Aandelenbelang in verbonden partijen Van ca. 17% van het totaal aan verbonden partijen is het aandeel van de gemeente in de verbonden partij (aandelenbelang) van de gemeente gerapporteerd. Het belang dat een gemeente in de verbonden partij heeft, verschilt per type verbonden partijen. Gemiddeld genomen heeft een gemeente ca. 20% belang in een verbonden partij. In verbonden partijen met betrekking tot gebiedsontwikkeling hebben gemeenten gemiddeld een aandelenbelang van ca. 48%. De omvang van het aandelenbelang is over het algemeen een indicatie voor de zeggenschap van de gemeente in de verbonden partij.
9
3 Beheer grondexploitaties
Het beheer van grondexploitaties vormt ca. 4% van het totaal aantal verbonden partijen van de Nederlandse gemeenten. Deze grondexploitaties maken geen deel uit van het geïnvesteerd eigen vermogen van de gemeentelijke grondbedrijven, maar gemeenten lopen wel degelijk risico over de ontwikkelingen waaraan zij met andere partijen verbonden zijn. Ook concurreren deze ontwikkelingen soms met de eigen, gemeentelijke gebiedsontwikkelingen. Naast publieke ontwikkeling (actief grondbeleid) kunnen gemeenten ook participeren in gebiedsontwikkeling door verbintenissen aan te gaan met andere publiek- en private partijen. De omvang van de investeringen en de risico’s die gemeenten lopen in deze grondexploitaties is nog niet eerder onderzocht. In dit hoofdstuk hebben we bondig uiteen gezet aan hoeveel grondexploitaties gemeenten verbonden zijn en maken we een inschatting van het risico dat de gemeenten op deze grondexploitaties lopen, mede in relatie tot hun eigen grondposities.
3.1 Gebiedsontwikkelingen binnen verbonden partijen In de gemeentelijke jaarstukken 2013 zijn in totaal ca. 250 verbonden partijen gerapporteerd met als hoofdactiviteit ‘beheer grondexploitatie’. Circa 32% van de gemeenten (ca. 130 gemeenten) is verbonden aan één of meerdere van deze gebiedsontwikkelingen. Gemiddeld genomen zijn deze gemeenten aan ongeveer 2 organisaties in gebiedsontwikkeling verbonden. Meerdere gemeenten kunnen verbonden zijn aan één organisatie en voor één gebiedsontwikkelingen kunnen meerdere entiteiten opgesteld worden. Gecorrigeerd voor dubbele rapporteringen kan gesteld worden dat in 2013 189 ruimtelijke ontwikkelingsprojecten gaande waren in een samenwerkingsverband. Ruim 75% van de totaal van verbonden partijen ‘gebiedsontwikkeling’ is opgesteld als een vennootschap. Circa 20% betreft een gemeenschappelijke regeling, VOF of coöperatie. In deze organisatievormen is het risico voor de gemeente relatief hoger dan in het geval van een BV of NV, waarbij de aansprakelijkheid beperkt is.
3.2 Aandelen belang gemeenten Op basis van de beschikbare informatie blijkt het aandelenbelang van een gemeente in
een
verbonden
partij
‘gebiedsontwikkeling’
gemiddeld
ca.
50%.
Echter
vertegenwoordigt het eigen vermogen (EV) van de lopende projecten in veel gevallen 10
niet meer het ingebrachte kapitaal. Tevens geldt dat het gerapporteerde belang niet per definitie gelijk is aan het percentage van het totaal ingebrachte kapitaal. Naast het aandelenbelang kunnen gemeenten ook vreemd vermogen in de vorm van een geldlening aan de organisatie hebben verstrekt, dan wel garant staan voor een gedeelte van het aangetrokken vreemd vermogen (VV). Het aandelenbelang van de gemeenten en het eigen vermogen van de gebiedsontwikkelingen vormen geen goed beeld van de totale exposure van gemeenten in gebiedsontwikkeling onder verbonden partijen. De totale balanswaarde van de verbonden partijen biedt een beter inzicht in de exposure van de gemeenten in deze grondexploitaties. Overigens zijn gemeenten vaak niet alleen aandeelhouder en/of financier, maar soms ook leverancier (gedetacheerde ambtenaren, grondinbreng) of afnemer (afname gronden en publieke voorzieningen). De specifieke afspraken met betrekking tot grondafname en grondprijzen die hiervoor zijn gemaakt, zijn, naast de directe financiële exposure, van belang voor het bepalen van het risicoprofiel van de deelnemers en de gemeenten. Dit risicoprofiel is veelal niet te destilleren uit de paragraaf Verbonden Partijen en ook niet altijd uit de jaarrekeningen van de verbonden partijen zelf.
3.3 Balanswaarde grondexploitaties Van 47 verbonden partijen in gebiedsontwikkeling is zowel het eigen vermogen als vreemd vermogen gerapporteerd in de paragraaf Verbonden Partijen. Voor een groot gedeelte van de verbonden partijen geldt dat de balanswaarde van één jaar eerder of überhaupt geen balanswaarde gerapporteerd is. Het EV van deze 47 organisaties is gemiddeld ca. € 1,5 mln. Het gerapporteerde VV is gemiddeld ca. € 17,4 mln. Op basis hiervan kan gesteld worden dat de gemiddelde solvabiliteit van verbonden partijen in gebiedsontwikkeling ongeveer 8% bedraagt.3 De gemiddelde balanswaarde per gebiedsontwikkeling is ca. € 19 mln. Op basis van bovenstaande cijfers kan een indicatie worden gegeven van de totale balanswaarde van de actieve gebiedsontwikkelingen onder verbonden partijen in 2013 in Nederland. Het totaal EV van de 189 gebiedsontwikkelingen bedraagt ongeveer € 285 mln. Onder deze veronderstellingen bedraagt het totaal VV dan ca. € 3,3 mrd. De totale balanswaarde van deze gebiedsontwikkelingen bedraagt dan ca. € 3,6 mrd. Dit komt nog bovenop de totale exposure van € 10,2 mrd. in gemeentelijke grondposities die blijkt uit eerder onderzoek van Deloitte.4 Het risico over deze balanswaarde van deelnemingen in gebiedsontwikkeling wordt gedeeld tussen de aandeelhouders. In deze deelnemingen hebben Nederlandse gemeenten gemiddeld een aandeel van 50%. Daarnaast kunnen gemeenten vreemd
3 Hierbij dient opgemerkt te worden dat de solvabiliteit van een lopend project verschuift afhankelijk van de planning van kosten en opbrengsten. 4 Deloitte Real Estate (2014) Monitor Gemeentefinanciën – Special: grond en vastgoed. 11
vermogen aan de deelneming verstrekt hebben of garant staan voor verstrekte leningen. Op basis van deze veronderstellingen is het niet ondenkbaar dat de directe exposure van de gebiedsontwikkelingen voor gemeenten nabij de € 1,8 mrd. is. Dit additionele risico bestaat echter bij een beperkt aantal gemeenten: 130 van de in totaal 408 gemeenten. Een nadere analyse leert dat deze 32% van de gemeenten, ca. 44% van de totale Nederlandse bevolking huisvesten en voor ca. 54% van het totaal geïnvesteerd vermogen in grondposities (in eigen beheer) op de balans hebben staan (namelijk € 5,4 mrd.). Per inwoner bedraagt het geïnvesteerd vermogen in eigen grondposities van deze gemeenten gemiddeld € 735 tegenover het landelijk gemiddelde van € 625 per inwoner. Hierbij dient opgemerkt te worden dat het voornamelijk grotere gemeenten betreft (> 50.000 inwoners)5. De additionele exposure van ca. € 1,8 mrd. bedraagt ca. € 242 per inwoner van deze 130 gemeenten. Hieruit kan men concluderen dat de exposure van de grondexploitaties onder verbonden partijen wordt gedragen door die gemeenten met tevens een omvangrijker exposure grondposities in eigen beheer. Het risico van deelnemingen in gebiedsontwikkeling zit dus bij gemeenten die zelf ook al meer dan gemiddeld aan grondposities op hun balans hebben. Het risico bestaat daarmee op planconcurrentie en mogelijk tegenstrijdige belangen van deze gemeenten. In tabel 6 zijn de tien gemeenten opgenomen die de meeste verbonden partijen op het terrein van gebiedsontwikkeling rapporteren. Daarnaast is aangegeven welke eigen grondpositie deze gemeenten hebben, zowel in
Top 10 gemeenten - verbonden partijen gebiedsontwikkeling Gemeente
# VP
1 s-Gravenhage 8 2 Eindhoven 6 3 Dordrecht 6 4 Leeuwarden 6 5 Venlo 5 6 Utrecht 5 7 Venray 5 8 Nijmegen 5 9 Westland 4 10 Roosendaal 4 NL gemiddelde per gemeente*/ inwoner**
€ eigen grondpositie
€ per inwoner
55.291.000 145.932.000 65.099.000 140.063.000 40.817.000 68.916.000 18.339.000 372.803.000 254.442.000 49.078.000 24.866.490 *
110 672 548 1.469 408 218 427 2.257 2.495 634 599**
totaal bedragen als in euro’s per inwoner, vergeleken met de Nederlandse gemiddelden. Opvallend is dat voor een aantal gemeenten een hoog
geïnvesteerd
vermogen
in
eigen
grondposities gepaard gaat met een groot aantal verbintenissen
aan
deelnemingen
in
gebiedsontwikkelingen.
Tabel 6: Top tien gemeenten met grootste aantal verbonden partijen ‘gebiedsontwikkeling’ naast het totaal geïnvesteerd vermogen in eigen grondposities.
5 Uit de Financiële trendanalyse Gemeenten, Provincies en Waterschappen (Deloitte, 23-01-2014) blijkt dat het geïnvesteerd vermogen per inwoner het hoogst is bij middelgrote (50.000-10.000 inwoners) en grote gemeenten (100.000+ inwoners exclusief G4). 12
4 Conclusies
Gemiddeld genomen heeft een Nederlandse gemeente 16 verbonden partijen. Gedreven door de decentralisatie in het sociale domein verwachten we dat dit aantal de komende jaren zal stijgen. Het inzicht in financiële exposure en risico’s op basis van de bestudeerde paragrafen Verbonden Partijen is echter beperkt en voor verbetering vatbaar. Komend jaar zal moeten blijken of de nieuwe notitie van de commissie BBV tot meer transparantie leidt. Voor de ca. 6.500 verbonden partijen van gemeenten geldt dat gemeenten daar ca. € 5,2 mrd. vermogen hebben verstrekt en dat er een jaarlijkse bijdrage naar toe gaat van ca. € 2,5 mrd. Tot slot valt uit de gemeentelijke jaarstukken 2013 op te maken dat een derde van de gemeenten – met een eigen grondpositie van zo’n € 5,4 mrd. - gemiddeld verbonden is aan één of meer van de 189 unieke gebiedsontwikkelingen met een totale balanswaarde van € 3,6 mrd. Daarmee bestaat in die gemeenten het risico van planconcurrentie en mogelijk tegenstrijdige belangen. Grote hoeveelheid Verbonden Partijen Op basis van de gemeentelijke jaarstukken 2013 constateren wij dat Nederlandse gemeenten gemiddeld aan ca. 16 organisaties verbonden zijn. Dit is een aanzienlijk aantal en de verwachting is dat het aantal de komende jaren zal stijgen door de decentralisatie in het sociale domein en de noodzaak voor gemeenten om samenwerking met externe partners te zoeken. In totaal is door Nederlandse gemeenten voor circa € 2,2 mrd. eigen vermogen aan verbonden partijen verstrekt. Dit komt neer op een gemiddelde kapitaalverstrekking van € 5,1 mln. per gemeente. Van de kapitaalverstrekkingen wordt in de jaarstukken de historische uitgaafprijs gerapporteerd. Daarmee bestaat geen beeld van de actuele marktwaarde. In 2013 draagt de gemiddelde gemeente ca. € 6,2 mln. bij aan verbonden partijen. Gezamenlijk hebben de Nederlandse gemeenten in 2013 ca. € 2,5 mrd. bijgedragen aan verbonden partijen. Dit betreft enkel de exploitatiebijdrage. Geldstromen ten behoeve van taken uitgevoerd door de verbonden partijen, bijvoorbeeld bijstand, vallen niet onder deze bijdrage. Dit vormt ruim 5% van de totale jaarlijkse lasten van de gemeenten. Het grootste deel van de bijdrage (ca. 32%) komt ten gunste van organisaties in openbare orde & veiligheid.
13
Transparantie Uit dit onderzoek blijkt dat de verslaglegging van verbonden partijen niet uniform en transparant is. Er zijn grote verschillen waarneembaar tussen de wijze waarop de informatie met betrekking tot de verbonden partijen wordt gerapporteerd. Slechts een klein deel van de gemeenten rapporteert de balanswaarden, kapitaalverstrekkingen en overige financiële exposure en risico’s consequent. De verwachting is dat de transparantie van de rapportage zal toenemen door de nieuwe regelgeving met betrekking tot verbonden partijen in het BBV. Deze regelgeving is van kracht voor de jaarstukken 2014 van publieke instanties. Of de regelgeving daadwerkelijk tot meer transparantie leidt zal door ons bezien worden aan de hand van de gemeentelijke jaarstukken 2014. Gebiedsontwikkeling In de gemeentelijk jaarstukken 2013 zijn 189 unieke gebiedsontwikkelingen c.q. ruimtelijke ontwikkelingsprojecten als verbonden partij gerapporteerd. De totale balanswaarde van deze gebiedsontwikkelingen bedraagt circa € 3,6 mrd. Deze balanswaarde vormt een indicatie van de exposure voor gemeenten. Door garantiestellingen en overige verplichtingen is het gemeentelijk risico allerminst beperkt tot het door de gemeente ingebracht kapitaal. Op basis een gemiddeld gemeentelijk aandeel van 50% in de verbonden partij en rekening houdende met garantiestellingen en overige verplichten is het niet ondenkbaar dat de directe exposure van de gebiedsontwikkelingen onder verbonden partijen nabij de € 1,8 mrd. is. Deze additionele exposure komt nog bovenop de € 10,2 mrd. geïnvesteerd vermogen van gemeenten in eigen grondposities. Het additionele risico bestaat echter bij slechts een derde van de gemeenten die verbonden zijn aan een deelneming in gebiedsontwikkeling. Een nadere analyse toont aan dat het risico van deze deelnemingen zit bij gemeenten die ook al meer dan gemiddeld aan grondposities op hun balans hebben. Het risico bestaat daarmee op planconcurrentie en mogelijk tegenstrijdige belangen van deze gemeenten.
14
Over Deloitte Real Estate Deloitte Real Estate is met ca. 80 medewerkers één van de grootste vastgoedadviseurs van Nederland. Wij adviseren over gebiedsontwikkeling en PPS, ondersteunen bij waardering,
financiering
en
transacties
van
vastgoedprojecten
en
-portfolio’s en staan (vastgoed)organisaties bij in hun strategievorming. Een onderdeel van de dienstverlening van Deloitte Real Estate is het adviseren van overheden
in
het
bepalen
en
optimaliseren
van
hun
rol
en
positie
in
gebiedsontwikkeling. Ze geeft publiek-private en publiek-publieke samenwerkingen vorm
en
begeleidt
in
procesmanagement,
zowel
beleidsmatig,
organisatorisch, juridisch als fiscaal. Voor meer informatie verwijzen wij naar www.deloitte.nl/realestate. Auteurs Deloitte Real Estate Frank ten Have Hakan Celik Carlo Sturm Bernadette Potters Daniëlle van Lier Deloitte Audit Rein-Aart van Vugt Frank van Kuijck Erik Wijnstok Berry Paaymans
15
financieel,
Deloitte Real Estate Orteliuslaan 982 3528 BE Utrecht Postbus 3180 3502 GD Utrecht Tel: 088 288 0722 Fax: 088 288 9985 www.deloitte.nl
© Deloitte 2015
Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee (“DTTL”), its network of member firms, and their related entities. DTTL and each of its member firms are legally separate and independent entities. DTTL (also referred to as “Deloitte Global”) does not provide services to clients. Please see www.deloitte.nl/about for a more detailed description of DTTL and its member firms. Deloitte provides audit, tax, consulting, and financial advisory services to public and private clients spanning multiple industries. With a globally connected network of member firms in more than 150 countries and territories, Deloitte brings world-class capabilities and high-quality service to clients, delivering the insights they need to address their most complex business challenges. Deloitte’s more than 200,000 professionals are committed to becoming the standard of excellence. This communication contains general information only, and none of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, its member firms, or their related entities (collectively, the “Deloitte network”) is, by means of this communication, rendering professional advice or services. No entity in the Deloitte network shall be responsible for any loss whatsoever sustained by any person who relies on this communication.
16
