Meer zorg voor gemeenten Decentralisatie extramurale begeleiding naar gemeenten Dit artikel gaat in op de ideologische achtergronden van de overheveling van de AWBZ-functie begeleiding naar de Wmo en de betekenis ervan voor gemeenten. Formeel is er geen sprake overheveling naar gemeenten, maar wordt de functie in de AWBZ geschrapt en een nieuwe taak gecreëerd in de Wmo. Om uit te drukken dat het niet gaat om een simpelweg verplaatsen van de zorg, maar om een andere manier van denken, spreken de beleidsmakers van decentralisatie. Daarmee wordt ook aangegeven dat de taak bij de gemeenten komt te liggen en dat zij daarvoor een zekere beleidsruimte krijgen.
Alleen extramurale begeleiding Bij begeleiding gaat het om 180.000 mensen die individuele begeleiding of groepsbegeleiding (dagbesteding) ontvangen.1 Het betreft hoofdzakelijk drie groepen: ouderen, mensen met psychiatrische problematiek en gehandicapten. Veel ouderen die kampen met dementieklachten en die behoefte hebben aan structuur en daginvulling maken gebruik van dagbesteding. Deze voorziening kan collectief worden geleverd. Maar het gaat ook om individuele problematiek van jongeren in crisisgevoelige gezinnen, of om volwassenen met psychiatrische problemen. Zij hebben (individuele) begeleiding nodig. De situaties van mensen lopen sterk uiteen, en daardoor ook het aanbod van voorzieningen. Het gaat zoal om woonbegeleiding, pedagogische thuishulp, gezinsondersteuning, begeleiding tijdens speciaal onderwijs, inloophuizen, logeerhuizen, dagcentra, arbeidscentra, begeleiding bij rehabilitatietrajecten verslaafden, sport voor verstandelijk beperkten etc. Niet alle begeleiding wordt overgeheveld naar de Wmo. De intramurale begeleiding blijft in de AWBZ vanwege de verwevenheid met het verblijf. Voor patiënten die op 24-uurszorg door professionele zorgverleners zijn aangewezen, is de samenhang met het lokale domein immers beperkt. Voor bijzondere groepen worden speciale arrangementen gemaakt, zo is in het Bestuursakkoord afgesproken. Bijvoorbeeld voor begeleiding van doof-blinden en mensen met niet aangeboren hersenletsel, vanwege ongelijke of juist dunne spreiding over het land. Het zorgaanbod is bovenregionaal georganiseerd vanwege de relatief kleine aantallen cliënten en/of gemeenten missen de specifieke expertise die nodig is. Aanbod op maat wordt dan heel duur voor gemeenten. De Wmo bestaat sinds 2007 en het denken over maatschappelijke ondersteuning heeft daarmee een ontwikkeling doorgemaakt naar meer vraaggericht werken, een ontwikkeling die gelabeld is als ‘Welzijn Nieuwe Stijl’. Daarin ligt meer nadruk op gezamenlijke voorzieningen en het benutten van de eigen kracht van mensen. Er wordt eerst gekeken naar wat mensen zelf kunnen en naar sociale structuren in de eigen omgeving. Zo nodig biedt de gemeente ondersteuning.
1
Bij de eerdere overheveling van de hulp in de huishouding van de AWBZ naar de WMO in 2007 ging het om 400.000 mensen. Een deel ontvangt ook begeleiding.
Verschil ABWZ en WMO Door de overheveling verandert de verhouding tussen burger en overheid, want er zijn een aantal wezenlijke verschillen tussen AWBZ en Wmo. De AWBZ is een (volks)verzekering die mensen recht op zorg geeft, terwijl de Wmo een voorziening is met een eindig budget waardoor de ondersteuning niet kan worden afgedwongen. Aan de AWBZ kunnen verzekerden individuele rechten ontlenen. In de Wmo heeft de gemeente een compensatieplicht. Om het verschil heel plastisch uit te drukken: de AWBZ kent een sterk geprotocolliseerde indicatie door het CIZ, de Wmo begint in veel gemeenten met een gesprek met de cliënt thuis. In die setting kan worden doorgevraagd wat er echt aan de hand om te kijken wat nodig is, uitgaande van wat iemand nog kan. Veeleer zal samen gezocht worden naar wat voor die persoon een goede oplossing is, gegeven het gebrek. Op grond van de Wmo krijgen mensen bijvoorbeeld hulp in de huishouding, een rolstoel of scootmobiel, woningaanpassing, sociale alarmering of dagelijks een maaltijd. Straks komt daar extramurale begeleiding bij. Het type ambtenaar dat bij deze benadering past is niet een die uitvoert wat het Rijk voorschrijft en netjes de lijstjes afvinkt, maar één die kijkt naar de mogelijkheden en zoekt naar de synergie met andere gemeentelijke taken. Er liggen kansen voor verbindingen tussen de Wmo en de Wwb en de Wet Werken naar vermogen, waarin de WSW, Wajong en WIJ binnenkort opgaan. In plaats van tafeltje dekje kunnen mensen ook eten bij laagdrempelige buurtrestaurants zoals Resto Van Harte. Dat vermindert eenzaamheid en biedt tevens werk aan mensen zonder baan. Een uitdaging ligt ook bij een integrale benadering van wonen en welzijn. De afdelingen van wonen en van welzijn zullen met elkaar moeten gaan samenwerken en verschillen in cultuur overbruggen.
Besparing Met de decentralisatie is 2,5 tot 3 miljard euro2 gemoeid. De efficiencywinst als gevolg van de overheveling wordt door het Centraal Planbureau geschat op 5% van het totale budget. Gemeenten hebben meer mogelijkheden om nauwkeuriger maatwerk te leveren en hebben een prikkel om deze zorg doelmatig in te kopen, aldus het Centraal Planbureau. In de plannen van het kabinet wordt de structurele besparing daarom geschat op 140 miljoen euro. De eerste jaren kost de overgang extra geld. Het jaar 2013 wordt een overgangsjaar, waarbij gemeenten verantwoordelijk zijn voor de mensen die zich na 1 januari 2013 melden. Vanaf 2014 ligt de verantwoordelijkheid geheel bij gemeenten. Vanaf 2013 wordt ook de verantwoordelijkheid voor het vervoer van en naar begeleiding buitenshuis verlegd van de AWBZ naar gemeenten, zo is in de Beleidsbrief Langdurige zorg aangekondigd. Door de decentralisatie naar gemeenten, is de groei van de uitgaven aan begeleiding beter in de hand te houden. De vraag naar dagbesteding zal de komende decennia toenemen doordat mensen zolang mogelijk thuis willen blijven wonen en door het scheiden van wonen en zorg. De uitgavengroei komt voor rekening van de gemeenten die daarvoor meer budget zullen krijgen. Hoeveel meer bepaalt het Rijk. Het open einde karakter van de volksverzekering ABWZ verdwijnt echter voor wat betreft begeleiding.
2
Het precieze bedrag is nog niet bekend omdat de cijfers over de daadwerkelijk geleverde zorg in 2010 nog niet bekend zijn. Voorlopig wordt uitgegaan van 2,8 miljoen. De besparing is hierop gebaseerd.
Argumenten voor overheveling Bij de afgelopen verkiezingen bepleitten de meeste politieke partijen overheveling van de functies begeleiding uit de AWBZ naar de WMO, ook het CDA.3 In CDA verkiezingsprogramma 2010-2015 staat: “De rol van de overheid is vooral het leggen van verbindingen en zo nodig het bieden van een vangnet. In de toekomst zullen meer delen van de AWBZ naar de WMO overgeheveld worden. Zo worden gemeenten straks verantwoordelijk voor de functie begeleiding, waar deze niet onlosmakelijk verbonden is met 24-uurszorg. Overheveling van de functie begeleiding is eerst na 2012 aan de orde.” (8.3.5; p. 71). In het regeerakkoord is de overheveling ook opgenomen met de volgende argumentatie: “De functies dagbesteding en begeleiding kunnen het best dichtbij de cliënt geregeld worden. Zij passen daarom beter binnen de systematiek van de wet maatschappelijke ondersteuning (WMO) dan bij de AWBZ. De gemeente kent deze mensen en hun situatie beter dan de logge zorgkantoren. Daarom worden de functies dagbesteding en begeleiding overgeheveld van de AWBZ naar de Wmo.” (p. 37). Er zijn drie hoofdredenen voor decentralisatie naar de WMO. Het sluit beter aan bij de verantwoordelijkheidsverdeling. Gemeenten kunnen beter maatwerk leveren. De begeleiding kan beter worden afgestemd met andere gemeentelijke beleidsterreinen. 1. Betere verantwoordelijkheidsverdeling Gegeven het principe van gespreide verantwoordelijkheid moet het bevorderen van deelname van mensen met een beperking aan de samenleving op een zo laag mogelijk niveau worden gelegd. Het lokale niveau is geschikter voor het bevorderen van participatie, het doel van de WMO. Een ander voordeel is dat gemeenten door de budgettering worden gestimuleerd de lokale informatie over de behoeften van ouderen zo goed mogelijk te benutten om de hulp toe te delen aan degenen die deze hulp het hardst nodig hebben. (WI, p. 31) 2. Gemeenten kunnen beter maatwerk leveren. Gemeenten zijn in staat ondersteuning op maat te bieden. Juist omdat de gemeente de burger kent kan ze maatwerk te leveren en inschatten hoe de omgeving behulpzaam kan zijn. Zij kunnen voorzieningen dichtbij organiseren, in de eigen wijk of buurt. Ook kan ze burgers beter aanspreken op het inzetten van de eigen mogelijkheden. Gemeenten staan dichter bij dan mensen en burgers dan Zorgkantoren . 3. Betere afstemming met ander gemeentelijk beleid, onder ander wonen Overheveling versterkt de mogelijkheden van gemeenten om regie te voeren en samenhangende en sluitende arrangementen aan te bieden. Dit is goed voor de kwaliteit van de zorg en voorkomt hiaten in het zorgaanbod (WI, p. 53-54). De gemeente kan verbindingen leggen met andere gemeentelijke taken als schuldhulpverlening, woningaanpassingen, re-integratie of het woonbeleid. In de woonvisie
3
De VVD wilde de functies begeleiding en dagbesteding zelfs schrappen en de helft van de huidige kosten reserveren voor financiering van weglek naar andere regelingen, met name de wmo. De ChristenUnie schrapte de functie begeleiding voor ouderen (en maakte van de rest van de AWBZ een voorziening die wordt uitgevoerd door een zelfstandig bestuursorgaan). D66 en SGP verhoogden voor cliënten die gebruik maken van begeleiding de norm voor gebruikelijke zorg met 90 minuten per week. De PvdA wilde alle extramurale zorg overhevelen naar de Wmo. De PVV en SP hielden de functies begeleiding en dagbesteding in de AWBZ.
kan bijvoorbeeld rekening worden gehouden met de vergrijzing van de bevolking en kan meer ruimte worden geboden voor ouderen.
Risico’s Risico’s van de overheveling zijn er ook. Gemeenten zouden in de verleiding kunnen komen om hun kosten af te wentelen op andere gemeenten. Door gericht woningbouwbeleid zou kunnen worden voorkomen dat ouderen of mensen met sociale problemen zich vestigen. Of ze zou slechte kwaliteit zorg kunnen leveren zodat mensen een sneller beroep doen op AWBZ-zorg. Onderlinge afspraken tussen gemeenten, benchmarking en voldoen aan minimum landelijke kwaliteitseisen kunnen deze twee risico’s verminderen. Grote zorgaanbieders zullen consequenties ondervinden van de wijziging. Zorgorganisaties kunnen met meerdere gemeenten te maken krijgen die allemaal hun eigen beleid voeren, in plaats van één zorgkantoor. Tot slot, over de uitvoering van de Wmo zal de komende jaren, net als over andere delen van de zorg, veel maatschappelijke discussie zijn. Er zullen zich altijd incidenten voor doen. Ten principale horen politieke discussies over incidenten thuis in de gemeenteraad en niet in Den Haag. De verleiding zal voor Haagse politici echter groot zijn om de bewindspersoon ter verantwoording te roepen. Voor zover het de systeemverantwoordelijkheid van de bewindspersoon betreft is dat terecht, maar anders is het een lokale kwestie.
Conclusie De Wmo past goed bij christendemocratische uitgangspunten. Participatie staat voorop en de insteek is om eerst te kijken naar wat mensen zelf kunnen en oplossingen te zoeken in de directe omgeving. Wanneer dat onvoldoende is, zijn er algemene voorzieningen en als ook die geen soelaas bieden kunnen individuele voorzieningen geboden worden. Een belangrijk uitgangspunt voor de christendemocratie is het subsidiariteitsbeginsel. Dat houdt in dat verantwoordelijkheden op een zo laag mogelijk niveau worden gelegd. In dat verband is het wenselijk om de ondersteuning van kwetsbare mensen van het landelijke niveau over te dragen naar het gemeentelijk niveau. Begeleiding wordt daarmee een participatie-instrument. Door op het gemeentelijk domein de regie te leggen kan bovendien beter aansluiting worden gezocht bij andere gemeentelijke domeinen zoals welzijn, wonen, jeugd en arbeidsmarkt.
Literatuurverwijzigingen Bureau HHM, Marcel Hengeveld, Albertus Laan, Louise Pansier-Mast, Verkennend onderzoek overheveling extramurale begeleiding, februari 2011. CDA verkiezingsprogramma 2010-2015 ‘Slagvaardig en samen’ CIZ, Wie is de cliënt? Begeleiding Individueel en Begeleiding Groep van AWBZ naar WMO, Januari 2011. Centraal Planbureau, Keuzes in Kaart 2011-2015: effecten van negen verkiezingsprogramma's op economie en milieu. Bijlage A: Het CDA-progamma, Den Haag, 2010. Ministerie van VWS, Beleidsbrief Langdurige zorg, Den Haag, 2011. Regeerakkoord VVD-CDA, Vrijheid en verantwoordelijkheid, Den Haag, 2010. Wetenschappelijk Instituut voor het CDA, Naar een toekomstbestendige AWBZ. Een christendemocratische visie op de langdurige zorg, Den Haag, 2008.
