MASARYKOVA UNIVERZITA
Fakulta sociálních studií Katedra politologie
Kumulace mandátů poslanci Parlamentu České republiky Diplomová práce
Bc. et Bc. Lukáš Hájek
Vedoucí práce:
Mgr. Michal Pink, Ph.D.
UČO:
440369
Obor:
Politologie
Imatrikulační ročník:
2014
Brno 2015
Bibliografický záznam Hájek, Lukáš. 2015. Kumulace mandátů poslanci Parlamentu České republiky. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Fakulta sociálních studií, Katedra politologie, Brno. Hájek, Lukáš. 2015. Dataset parlamentní aktivity poslanců v VI. volebním období Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Masarykova univerzita, Fakulta sociálních studií, Katedra politologie, Brno.
Abstrakt Diplomová práce se zabývá kumulací mandátů poslanci Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky v průběhu VI. volebního období mezi lety 2010–2013. V úvodu se text věnuje teoretickým východiskům problematiky kumulace mandátů. Definovány jsou relevantní pojmy a přiblíženy jsou příčiny i důsledky fenoménu kumulace mandátů ze systémového hlediska. Popsána je pozice jevu v zahraničních politických systémech a v domácím prostředí České republiky. Následně diplomová práce konstruuje výzkumný design a odhaluje metodické pozadí badatelského procesu. Objasněn je výběr proměnných a jejich operacionalizace, postup sběru dat a způsob jejich třízení do datového setu. Výsledky kvantitativní analýzy ukazují, že kumulace mandátů byla mezi poslanci značně rozšířeným jevem. Toto chování bylo pro poslance typické napříč pohlavími, dosaženým vzděláním, věkem i parlamentní zkušeností. Prokázána byla existence vztahu mezi kumulací mandátů a parlamentní aktivitou poslanců. Tento vztah ovšem nevykazuje obecný a jednosměrný trend, ale je spíše lokalizovaný a jak negativní, tak pozitivní. V pozitivním vztahu s parlamentní aktivitou poslanců byly zejména kumulace s mandáty z municipální zastupitelské úrovně. Naopak v negativním vztahu bylo k činnosti poslanců ve Sněmovně především působení ve vládě. Závěrečná diskuze propojuje teoretická východiska a praktická zjištění a navrhuje postupy, jak ke kumulaci mandátů v českém politickém systému přistupovat.
Abstract The diploma thesis deals with a multiple-office holding of the deputies of the Chamber of Deputies of the Parliament of the Czech Republic during the VI. term between 2010–2013. To begin, the text depicts the theoretical background of the multiple-office holding. To
continue, the relevant terms are defined and the causes and impacts of the multiple-office holding are delineated. Furthermore, the position of the phenomenon in foreign political systems and domestic environment of the Czech Republic are described. Subsequently, the diploma thesis constructs the research design and the methodical background of the research process is revealed. The selection of the variables and its operationalization is clarified after which a procedure of data collection and its modification is depicted. The results of the quantitative analysis shows that the multiple-office holding was widespread among the deputies. This kind of behaviour was typical regardless of gender, education, age and parliamentary experience of the deputies. The existence of the relation between the multipleoffice holding and parliamentary activity of the deputies was proved. Nevertheless, the relation does not seem to be neither general nor one-way but it is more localised and both positive and negative. On one hand, the holding of a municipal representative office was in positive relation with a parliamentary activity. On the other hand, working as members of the cabinet was in negative relation with the parliamentary activity. The final discussion interconnects the theoretical background and practical findings and it suggests the way of a possible approach to the multiple-office holding in the Czech political system.
Klíčová slova Kumulace mandátů, poslanec, zákonodárce, Poslanecká sněmovna, parlament, aktivita, regresní analýza
Keywords Cumul des mandats, multiple-office holding, deputy, Member of Parliament, Chamber of Deputies, parliament, activity, regression analysis Rozsah práce: vlastní text práce má celkem 178 688 znaků, tj. 99 normostran.
Prohlášení 1. Prohlašuji, že jsem předkládanou práci zpracoval samostatně a použil jen uvedené prameny a literaturu. 2. Souhlasím s tím, aby práce byla zpřístupněna pro studijní a výzkumné účely.
V Brně dne
Lukáš Hájek
Poděkování Na tomto místě bych rád poděkoval Mgr. Michalu Pinkovi, Ph.D., za vedení práce a podnětné připomínky v průběhu její tvorby, Mgr. Petrovi Spáčovi, Ph.D., za pomoc se statistickými úskalími výzkumného designu a ochotný přístup, Meki Bezvodové za korektury a mnohaletou podporu v tolika různých formách a v neposlední řadě Tince Tkáčové za inspiraci, motivaci a především důvěru.
Obsah OBSAH ................................................................................................................................................... 1 ÚVOD ..................................................................................................................................................... 2 1
ASPEKTY KUMULACE MANDÁTŮ .................................................................................. 6 1.1 POJMOVÁ VÝCHODISKA ......................................................................................................... 6 1.1.1 Kumulace mandátů ............................................................................................................ 7 1.1.2 Cursus honorum aneb cesta poct....................................................................................... 9 1.1.3 Office-seeking vs. rent-seeking politické chování ............................................................ 10 1.2 PŘÍČINY KUMULACE MANDÁTŮ ........................................................................................... 10 1.2.1 Historická rezidua ........................................................................................................... 11 1.2.2 Systémové prvky............................................................................................................... 12 1.2.3 Individuální pobídky ........................................................................................................ 13 1.3 HODNOCENÍ KUMULACE MANDÁTŮ ..................................................................................... 15 1.3.1 Pozitivní důsledky pro politický systém ........................................................................... 15 1.3.2 Negativní důsledky pro politický systém .......................................................................... 17 1.4 KUMULACE MANDÁTŮ V ZAHRANIČÍ ................................................................................... 20 1.4.1 Francie ............................................................................................................................ 21 1.4.2 Belgie ............................................................................................................................... 23 1.4.3 Německo .......................................................................................................................... 23 1.4.4 Finsko .............................................................................................................................. 24 1.4.5 Další země ....................................................................................................................... 24 1.5 KUMULACE MANDÁTŮ V ČESKÉ REPUBLICE........................................................................ 25 1.5.1 Relevantní legislativní předpisy....................................................................................... 25 1.5.2 Pozice kumulace mandátů v českém (mediálním) politickém prostoru ........................... 32
2
METODICKÉ ZÁZEMÍ VÝZKUMU ................................................................................. 35 2.1 VÝBĚR PROMĚNNÝCH A JEJICH OPERACIONALIZACE ........................................................... 36 2.1.1 Základní statistické ukazatele .......................................................................................... 36 2.1.2 Proměnné držených mandátů .......................................................................................... 38 2.1.3 Proměnné parlamentní aktivity poslanců ........................................................................ 42 2.2 PROCES SBĚRU DAT .............................................................................................................. 45 2.3 PŘÍPRAVA DATOVÉHO SETU ................................................................................................. 48
3
VÝSLEDKY VÝZKUMU...................................................................................................... 49 3.1 POVAHA KUMULACE MANDÁTŮ MEZI POSLANCI ................................................................. 49 3.2 VZTAH KUMULACE MANDÁTŮ A PARLAMENTNÍ AKTIVITY POSLANCŮ ............................... 58 3.2.1 Hlasovací aktivita ............................................................................................................ 61 3.2.2 Promluvy.......................................................................................................................... 62 3.2.3 Legislativní aktivita ......................................................................................................... 64 3.2.4 Interpelace ....................................................................................................................... 66 3.2.5 Aktivita ve výborech......................................................................................................... 68 3.2.6 Index parlamentní aktivity ............................................................................................... 68 3.3 DISKUZE SYNTÉZOU TEORETICKÝCH VÝCHODISEK A PRAKTICKÝCH ZJIŠTĚNÍ.................... 70
ZÁVĚR ................................................................................................................................................. 73 SEZNAM GRAFŮ, OBRÁZKŮ A TABULEK ................................................................................ 76 LITERATURA A PRAMENY ........................................................................................................... 78
1
Úvod Československo se po listopadovém svržení nedemokratického režimu přihlásilo k liberálně-demokratické podobě politického uspořádání, které se po kolapsu socialistických modelů zdálo nejenom jediným udržitelným, ale i zvítězivším systémem politických vztahů. V souladu s prvorepublikovou tradicí a obecně kontinentálními zvyklostmi došlo k opětovnému ustavení parlamentní formy demokratického režimu. Tento typ politického zřízení převzala v roce 1993 jako jeden ze dvou nástupnických států i Česká republika, jejíž současná politická praxe nese toto historické dědictví i nadále. Česká republika je tak charakterizována jako reprezentativní parlamentní demokracie, což se projevuje zejména umístěním těžiště politického života v zastupitelském legislativním tělese, jmenovitě v Parlamentu České republiky. Díky slabému bikamerálnímu uspořádání zde dominantní roli hraje dolní komora parlamentu – Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (PSP ČR). Tento kolektivní orgán je a měl by být hlavní osou české politické scény, páteří systému a zrcadlem vůle lidu. Dvě stovky poslanců plní dohromady jako reprezentanti občanů hned několik významných funkcí. Má proto nezpochybnitelný smysl věnovat se právě těmto politikům-osobám, neboť parlament není tvořen ničím jiným než vlastními členy a jejich prací. A je to právě činnost jednotlivých poslanců, která formuje obsah sněmovní politiky, a to ve smyslu policy, politics i polity. Práce poslance je značně náročnou a mimořádně komplexní aktivitou. Vyžaduje vysoké nároky na psychické i fyzické dispozice každého držitele tohoto úřadu, ale i mnoha dalších lidí od spolupracovníků až po členy rodin zákonodárců. Poslanec je soustavně nucen (a samozřejmě i povinen) formovat legislativu, jíž je tvůrcem, i sledovat exekutivu, kterou naopak kontroluje. Nezbytně musí vnímat politickou úroveň celostátní, kde vzniká většina výstupů, ale i lokální, odkud přichází vstupní podněty. Každý poslanec se ocitá v kleštích vlastní politické strany a jejích direktiv a zároveň je – minimálně dle vlastního slibu – zastupitelem jednajícím ve prospěch lidu, a tedy i jeho přání a představ. V současném medializovaném světě se navíc jakýkoliv chybný krok v politice a veřejné sféře trestá v lepším případě dočasným poškozením pověsti, v horším pak okamžitou politickou smrtí. Výše nastíněné a mnohé další faktory vytvářejí na každého poslance nemalý tlak, což činí již ze samotného výkonu vlastního mandátu skutečně náročný úkol. Ovšem i přesto se mezi poslanci v České republice, a zdaleka nejenom zde, objevuje fenomén zvaný kumulace mandátů, tedy simultánní držení více volených úřadů. Poslanec 2
často není pouze členem Poslanecké sněmovny. Zároveň je typicky i zastupitelem či radním v obci, kde má své bydliště nebo politické kořeny, obvyklé je rovněž působení na krajské úrovni. Jako kumulaci mandátů je možné označit i kombinování postu ministra a poslance. To je přitom v České republice, podobně jako v dalších parlamentních demokraciích, nikoliv osamoceným jevem, ale dokonce spíše pravidlem při tvorbě kabinetů. Přestože je tedy náročnost úřadu poslance vcelku připustitelným faktem, jak je možné, že členové Sněmovny zároveň působí i na dalších volených pozicích? Jaké jsou osobní důvody i systémové příčiny tohoto chování? Existují vedle očividně negativních i některé pozitivní aspekty tohoto jevu? A především – podepisuje se kumulace mandátů pod výkonností poslanců jakožto členů PSP ČR, důležitého pilíře českého politického systému? K těmto a mnohým dalším otázkám se vyjadřuje předkládaná diplomová práce, která tak odhaluje dosud opomenutou oblast české politické vědy. Přestože je totiž kumulace mandátů mezi českými poslanci poměrně rozšířena, jak ostatně prokáží další stránky, skutečně relevantní domácí studie na toto téma chybí. Z tohoto důvodu si následující text nečiní ambice na „pouhý“ hloubkový výzkum s odpovědí na poměrně specifické výzkumné otázky. Význam diplomové práce vedle toho spočívá i v přínosu metodickém. Důsledným popisem a rozborem výzkumného postupu od počátečních teoretických východisek až po finální výstupy totiž poskytuje všem dalším badatelům odpovídající zdroje a vzývající inspiraci pro jejich práci. A přestože jedna osamocená kvalifikační studie nedokáže zaplnit bílé místo na mapě, může na něj poukázat a nabídnout cestu k postupnému dokreslení. Tento úmysl je reflektován i obsahovým zaměřením bádání. Objektem výzkumu jsou poslanci působící ve svých úřadech v posledním ukončeném, tedy VI. volebním období PSP ČR v letech 2010–2013. Rozsah analýzy je vědomě koncentrován na sice komplexní, ale přesto poměrně úzké období českého parlamentarismu. Toto badatelské vymezení umožňuje zpracovat informačně přínosný výzkum, protože ten je z časového hlediska stále aktuální. Zároveň je ovšem metodicky hodnotný, jelikož je díky úzkému definování objektu zájmu i značně soustředěný. Principem je funkční spojení hodnoty a užitku. Přirozeně se nabízí (a nabízelo) rozšíření výzkumu na rozsáhlejší úsek více volebních období. Důsledkem by bylo prohloubení relevance odhalených zjištění a získání možnosti sledování jejich vývoje v čase. Tento krok by ovšem znamenal nutné omezení hloubky výzkumu vyplývající z limitovaného rozsahu a celkových možností diplomové práce. Studie proto preferuje úzké badatelské zaměření s detailním popisem metodického postupu výzkumu, což mimo jiného znamená i ponechání prostoru pro další výzkum v budoucnosti. 3
Cílem diplomové práce je odhalit veškeré aspekty kumulace mandátů ze strany poslanců Parlamentu České republiky s konkrétním důrazem na prozkoumání vlivu kumulace mandátů na parlamentní aktivitu poslanců. Prováděný výzkum je tak vysoce praktický, ale zároveň i teoreticky přínosný. Celé téma otevírá a zasazuje poměrně specifickou problematiku do širších politicko-společenských souvislostí. Hlavní výzkumnou otázku lze však i nadále stanovit následujícím způsobem: „Jaký je vztah mezi kumulací mandátů a parlamentní aktivitou poslanců?“ Pro zodpovězení výzkumné otázky je využito kvantitativních metod výzkumu. Diplomová práce aplikuje elementární deskriptivní, ale i pokročilé statistické postupy. Hlavním nástrojem pro konkrétní kvantifikaci zjištěných výsledků je regresní analýza a modelování. Podkladem pro rozhodnutí o otázkách a hypotézách studie je rozsáhlý datový set kvantifikovatelných údajů o poslanecké aktivitě, který již sám o sobě představuje unikátní výstup. Vedle hlavních metod výzkumu využívá diplomová práce i další, zejména kvalitativní metody bádání využité kromě jiného v rámci odhalení teoretických východisek problematiky. Diplomová práce je rozdělena do dvou snadno rozlišitelných částí, a sice teoretické a praktické. Teoretickou část kompletně reprezentuje první kapitola s názvem Aspekty kumulace mandátů, která se podrobně věnuje popisu fenoménu kumulace mandátů s důrazem na nestranný přístup k hodnocení jevu. Tato kapitola zároveň slouží jako zdroj informací o dosavadním stavu poznání v rámci výzkumu dané problematiky. Cenná jsou navíc v tomto ohledu i mnohá metodická zjištění, která je možné při menší či větší modifikaci využít v dalším průběhu vlastního bádání. Praktickou část diplomové práce uvozuje druhá kapitola s názvem Metodické zázemí výzkumu, která musí nutně předcházet obsahu výzkumu a jeho výstupům. Tento oddíl podrobným způsobem popisuje postup výběru proměnných a způsob jejich operacionalizace, proces sběru dat a vlastní třízení do uživatelsky efektivní a celkově logické podoby datového setu. Důvodem pro tento místy až vyčerpávající popis je již výše popsaná snaha co nejvíce přiblížit postup podobného výzkumu pro inspirování dalších badatelských snah. Třetí a poslední kapitola diplomové práce nese název Výsledky výzkumu. Detailně je vyhodnocen datový set kvantifikovatelných údajů o aktivitě poslanců při využití základní statistické deskripce datasetu následované pokročilým regresním modelováním vztahu kumulace mandátů k práci poslanců. Výstupem této kapitoly je řada prostých výsledků vyhodnocení i pokročilých zjištění zpracovaných zejména ve formě tabulek a grafů splňujících nároky na informační kvalitu a přístupnou podobu zároveň. 4
Diplomová práce čerpá z hned několika vzájemně rozličných zdrojů. Teoretická část studie vychází z literatury knižního i časopiseckého charakteru, a to zejména zahraničního původu. Odborné a skutečně relevantní domácí zdroje v podstatě zcela chybí, ale přesto diplomová práce využívá zdroje z oblastí zaměřujících se typicky na příbuzná témata jako obsah poslaneckého mandátu či obecně politický systém České republiky. Významným pramenem jsou i zákonné úpravy vztahující se k tématu kumulace mandátů. Další velkou skupinu představují zdroje pro zisk kvantifikovatelných dat o sněmovní aktivitě poslanců, které pocházejí především z elektronického systému PSP ČR a jejího archivu. Informace o držení dalších – myšleno neposlaneckých – mandátů je nutné získat a ověřovat na několika úrovních, a to včetně práce s materiály příslušných samospráv. Významným pramenem je také komunikace s municipalitami či samotnými poslanci. Pro praktickou část diplomové práce je důležitým zdrojovým materiálem i rozsáhlá metodická literatura, jejíž studium tvoří podklad pro skutečně kvalitní a metodicky hodnotný kvantitativní výzkum.
5
1
Aspekty kumulace mandátů Fenomén kumulace mandátů
1
představuje složitou a vícevrstvou problematiku.
Jakémukoliv pokusu o její systematické zkoumání by proto mělo předcházet sledování dostupných teoretických východisek i dosavadního stavu výzkumu. V předkládané diplomové práci naplňuje toto poslání následující kapitola, která se nejprve věnuje relevantnímu pojmosloví, aby se následně blíže zabývala příčinami a důsledky kumulace mandátů. Závěru kapitoly patří pozorování přítomnosti jevu napříč zahraničními politickými systémy. Odtud již vede krátká cesta k popisu pozice problematiky v českém politickém prostoru. Podstatné je dodat, že následující výčet charakteristik spojených s problematikou kumulace mandátů není úplný a už vůbec ne vyčerpávající. Je pravdou, že nejenom domácí, ale i zahraniční literatura je v oblasti výzkumu tohoto fenoménu nedostatečná a také díky tomu je množství dostupných poznatků omezené (Foucault 2006: 293). Kumulace mandátů přesto i nadále zasahuje až do příliš mnoha oblastí nejenom politického života. Následující text se tak bezprostředně zaměřuje na aspekty daného jevu relevantní pro celkový výzkumný záměr při ponechání neúměrně vzdálených konotací stranou. O to více je ambicí kapitoly přinést některé neotřelé a jinde nepozorované pohledy na problematiku. Tím může být například využití perspektiv politického myšlení, jehož poznatky jsou ve výzkumu kumulace mandátů neprávem opomíjeny.
1.1 Pojmová východiska Pro podobně rozsáhlou, komplexní a tematicky zaměřenou studii, jakou je předkládaná diplomová práce, je nezbytné vymezení základních operativních pojmů pro ujasnění způsobu jejich vnímání. Pro český text o problematice kumulace mandátů je tento krok důležitý dvojnásobně, protože s řadou pojmů se lze setkat pouze v mediálním prostoru bez bližšího osvětlení a odborného vhledu. Žádná relevantní politicko-vědní studie českého původu, jež by se k uvedeným termínům odpovědně vyjadřovala, nebyla objevena. Následující text proto představuje první pokus o vytvoření pojmového systému nezbytného pro tuto, stejně jako všechny další studie zaměřené na téma kumulace mandátů či příbuznou oblast zájmu.
Napříč diplomovou prací je termínem kumulace mandátů chápána zejména kumulace mandátů ze strany poslanců. 1
6
1.1.1
Kumulace mandátů
Úhelným kamenem problematiky kumulace mandátů je samozřejmě tento pojem samotný. Jeho definování je podstatným a nenahraditelným krokem, od kterého se odvíjí celý výzkum a jeho další percepce (Pilet 2013: 82). Pro skutečně správné pochopení sousloví je vhodné ho nejprve rozložit a zaměřit se na chápání jednotlivých slov odděleně. Slovem „kumulace“ rozumějme shromažďování či vršení na jedno místo ve smyslu množstevním. Jedná se o systematickou činnost, jejímž bytostným účelem je držení co nejvíce zdrojů či obecně statků. Důležitý je i časový rozměr slova „kumulace“, jelikož pojem indikuje, že toto shromažďování probíhá za účelem simultánního držení nabytých statků ve stejném momentu. Většinou je slovo spojováno se shromažďováním abstraktních hodnot, tedy právě bohatství, moci či síly. Druhou polovinu spojení tvoří slovo „mandát“. Ottův slovník naučný tento pojem již na počátku 20. století definoval následovně: „Mandát poslanecký jest právo a povinnost poslance, jakmile byl zvolen, aby zastupoval veškeré příslušníky jisté třídy obyvatelstva.“ (1999: 746) Chápání způsobu reprezentace se během více než sta let dramaticky proměnilo a uvedená charakteristika navíc vnímá mandát „směrem k něčemu“, myšleno zastupování, ale i přesto lze z uvedené definice derivovat důležité zjištění (srov. Brennan, Hamlin 1999; Brim 2012; Mansbridge 2003). A sice, že mandát vzniká zvolením a je spojen s reprezentací určité skupiny obyvatelstva, která skrze volbu delegovala na zastupitele část svých rozhodovacích pravomocí. Takový poznatek je významný zejména pro odlišení situace, kdy poslanec (stejně jako každý jiný zastupitel) kumuluje svůj úřad se zaměstnaneckými i zaměstnavatelskými závazky různého druhu – nazývejme je funkce – a kdy poslanec kumuluje volené pozice – mandáty. Záměrem je odlišení těchto dvou jevů užitím názvu „kumulace funkcí“ pro první fenomén. Oproti tomu pro shromažďování čistě volených a zastupitelských úřadů je vhodné užití pojmu „kumulace mandátů“. Ukázalo se ovšem, že zejména český mediální a politický diskurz využívá mnohem více pojmu kumulace funkcí, přestože fakticky se dle výše uvedeného a věcně podloženého rozlišení jedná o kumulaci mandátů. Stejný jev lze navíc pozorovat i v české legislativě. Díky definičnímu zmatení zdrojů a veřejnému (ne)chápání tématu proto lze a je nutné rozumět kumulaci mandátů a kumulaci funkcí jako synonymickým pojmům. I přesto je ale vhodné trvat na doporučení pojmového odlišení těchto dvou sousloví. To činí i předkládaná diplomová práce, která primárně pojmenovává zkoumaný jev jako kumulaci mandátů, kdy jsou pod slovem mandáty chápány volené a zastupitelské úřady. Vedle poslaneckého úřadu 7
jde v České republice typicky o mandáty držené na obecní a krajské úrovni a mandáty členů vlády.2 Při opětovném spojení a agregovaném chápání sousloví docházíme k tomu, že kumulace mandátů popisuje situaci, kdy „jedna osoba je politicky zapojena ve dvou různých úrovních státní moci (tiers of government)“ (Navarro 2009: 11). Děje se tak primárně skrze simultánní držení dvou a více mandátů, ve smyslu volených a zastupitelských pozic, díky kterým má politik skutečně pevné postavení ve více úrovních. Z praxe je navíc známé, že řada kumulací se projevuje i držením více než dvou mandátů na více než dvou různých úrovních (Dewoghélaëre et al. 2006: 3; Mény 2008: 127). Definici je tedy vhodné konstruovat následovně: kumulace mandátů je situace, kdy je jedna osoba politicky zapojena minimálně ve dvou různých úrovních státní moci skrze simultánní držení dvou a více mandátů. Jako diskutabilní se ukazuje otázka, zda je nutné nějak časově vymezit, jak dlouho musí ona kumulace trvat. Poměrně častou situací totiž může být, že politik plynule přechází ve své kariéře z jedné úrovně do druhé a při zvolení si ponechává s novým mandátem zároveň i ten starý. V jeho křesle politik dokončí volební období a v dalších volbách již nekandiduje. Skutečné simultánní držení více mandátů tak může trvat pouze několik měsíců či dokonce týdnů. Je však nutné trvat na tom, že i v takovém případě se jedná o kumulaci mandátů. Z čistě definičního hlediska lze totiž stále pozorovat působení politika minimálně ve dvou různých úrovních, s čímž přetrvávají i různé aspekty kumulace mandátů (Navarro 2009: 11).3 Lze ovšem rozlišovat různé druhy kumulace mandátů. Julien Navarro užívá pro krátkodobé držení více mandátů termín „dočasná“ (temporary) či „přechodná kumulace“ (transitory) (2009: 11–12). Siv Sandberg chápe tuto dočasnou kumulaci obdobně, ale popisuje ji jako cestu z lokální do vyšší politické úrovně při ponechání si dosluhujícího mandátu až do konce volebního období. Vedle toho podle Sandberga existuje „postupná kumulace mandátů“ (sequential multiple-office holding), kterou popisuje jako situaci, kdy politici držící mandát na národní úrovni aktivně vyhledávají další mandát na úrovni nižší (2013: 1).
Slovo mandát je užíváno obdobně i v zahraniční literatuře, když mezi jádrovou kumulaci mandátů není zařazováno ani držení funkcí ve vedení politických stran, přestože se jedná o úřady politického typu (Navarro 2009: 12). Stejně tak je třeba jako kumulaci mandátů odmítnout i působení v orgánech zřizovaných zastupitelskými tělesy, typicky ve výborech či komisích. Postup důsledného omezení chápání slova mandát vystupuje v duchu sartoriánských obav z natahování pojmů (Kubát 2015: 19). 3 Existují však i odlišná definiční chápání, když např. Bach tvrdí, že pro uznání situace kumulace mandátů je nutné opakované držení mandátu (2012: 15). S tím však nelze souhlasit zejména proto, že problém samotný by se jevil jako velmi občasný, a to i přes svoji reálně rozšířenou existenci. 2
8
Pojem kumulace mandátů nabývá různých forem i v dalších jazycích, jejichž znalost dává možnost tušit mírně odlišné chápání vyplývající ze zkušenosti daného politického prostředí. Nejrozšířenějším termínem je francouzské „cumul des mandats“ (kumulace mandátů), se kterým se operuje v původním znění i v jiných jazycích (Dewoghélaëre et al. 2006; Foucault 2006: 292; François 2013; Navarro 2009: 10; Sandberg 2013). Angličtina využívá hned několika termínů. Pro Spojené státy americké je tradiční pojem „dual mandate“ (dvojitý mandát), ve Velké Británii se lze setkat s výrazem „double jobbing“ (dvojitá práce) (Zagorc 2009). Ani v jedné zemi však není fenomén kumulace mandátů příliš rozšířený a termíny jsou navíc při důsledné aplikaci prakticky nepoužitelné, protože zcela opomíjejí možnosti držení více než dvou mandátů (Navarro 2009: 14). Anglicky psané texty proto využívají spíše pojmů multiple-office holding (držení více funkcí-úřadů) či office accumulation (kumulace funkcí-úřadů) (Bach 2011). V němčině se lze setkat s výrazem Ämterkumulation (kumulace funkcí-úřadů) (Navarro 2009: 12). Některé pojmy rovněž přímo označují kumulující politiky. Ve Francii je pro ně typické pejorativní označení cumulard (Bach 2011: 4; Olivier 1998: 770; Rouban 2013: 3). V angličtině se nejčastěji užívá nezabarveného multiple-office holder (Bach 2011; Navarro 2009; Sandberg 2013). 1.1.2
Cursus honorum aneb cesta poct
Působení politiků na různých úrovních státní moci je charakteristické získáváním politických zkušeností a prohlubováním důvěry voličů. Výše bylo ukázáno, že řada situací kumulace mandátů je spojena s přechodem politika z lokální na národní úroveň (Navarro 2009: 11–12; Sandberg 2013: 1). Tento jev je v těsném vztahu k latinskému pojmu cursus honorum, který lze přeložit jako „cesta poct“. Termín původně pochází z antického Říma, kde označoval seznam nutných zásluh, kterých musel občan dosáhnout k tomu, aby byl zvolen do úřadu (Hamilton 1969: 183; Karakocali 2013: 68). Většinou měl tento proces přísný a hierarchický řád, díky čemuž se z něho stala pevně vydlážděná cesta. Významná byla především vojenská minulost, osobní statečnost a respekt u ostatních občanů. Na individuální úrovni lze velmi podobný jev sledovat i v případě politického vývoje jedince, který je zároveň spojený s fenoménem kumulace mandátů (Rouban 2011). Politik se musí nejprve pozitivně a významně představit na lokální úrovni, než dostane šanci, aby se stal zastupitelem na úrovni národní či dokonce ministerské (Navarro 2009: 8, 44). I dnes je tak cursus honorum cestou v politické hierarchii.
9
1.1.3
Office-seeking vs. rent-seeking politické chování
Podstatným tématem pro přiblížení skrytých pobídek stojících za kumulací mandátů ze strany poslanců je i pozorování rozdílů ve vnímání politiky jako takové. Pro otázku kumulace mandátů jsou zvláště důležité kromě jiných zejména dva přístupy k této činnosti. Officeseeking chování znamená stejně na stranické i individuální úrovni vůli zvítězit ve volební soutěži obsazením úřadu či úřadů ziskem mandátů (Strøm, Müller 1999: 5). Politická strana i politici demonstrují svoji motivaci pro hromadění politického kapitálu, který představuje skutečně hlavní motiv pro působení v politické soutěži. Držení mandátu je chápáno jako značná výhoda i ve volbách následujících (Foucault 2006; Friedman, Wittman 1995; Strøm, Müller 1999: 6). Celkově je tento způsob politického chování zaměřen na obsahovou stránku politického procesu. Proti tomuto konceptu lze postavit rent-seeking politické chování. To je typické snahou navýšit vlastní podíl bez vytváření přidaného bohatství. Takové aktivity mají negativní vliv na celkový ekonomický vývoj, jelikož probíhá nekoncepční alokace zdrojů od potenciálně výnosných a produktivních oblastí (Barelli, Pessoa 2012: 399). Rent-seeking chování v rámci výzkumu kumulace mandátů znamená, že politik shromažďuje mandáty za účelem finančního výnosu, jelikož s každým dalším drženým mandátem roste i renta, kterou politik za působení v nich obdrží. Takové motivační chování lze chápat jako zcela odvrácené od obsahové roviny politického jednání a stojí tak v přímé opozici k předchozímu konceptu office-seeking. Z výzkumů vyplývá, že politici kumulující mandáty jsou na office-seeking strategie zaměřeni spíše méně (Sandberg 2013: 11).
1.2 Příčiny kumulace mandátů Podstatnou (a často až záhadnou) otázkou je, proč se kumulace mandátů v některých zemích objevuje a je dokonce pro daný politický systém značně symptomatická a v jiných regionech ji nelze mezi politiky pozorovat téměř vůbec. Je zřejmé, že za tímto rozdílem musí stát hned několik na sobě více či méně nezávislých příčin, které kompletuje následující text. Výchozím rámcem je kombinace názorů hned několika autorů (Bach 2012; Dewoghélaëre et al. 2006; François 2006; Mény 2008; Navarro 2009; Sandberg 2013). Ve výsledku lze průnikem identifikovat celkem tři oddělené skupiny příčin pro vznik, rozšíření a udržování kumulace mandátů v daném politickém systému. Jsou jimi:
10
historická rezidua,
systémové prvky,
individuální pobídky.
Jednotlivé kategorie jsou popsány pomocí příkladů s cílem přiblížit jejich praktický odraz v realitě. Zároveň je zhodnocen jejich význam pro debatu o kumulaci mandátů v českém politickém systému. 1.2.1
Historická rezidua
Nejvýznamnější část relevantní literatury vztahující se k analýze problematiky kumulace mandátů pochází z francouzského prostředí. A je to právě francouzská historie, které je při odhalování příčin enormního rozšíření jevu kumulace mandátů v zemi galského kohouta přikládána zásadní důležitost.
Konkrétně je příčinný význam spatřován
v monarchickém období Francie, kdy převládala patriarchální koncepce moci (Navarro 2009: 27). Koncentrace moci a důraz na osobnosti a jejich protektorátní roli byly silnými a dlouhodobě přežívajícími charakteristikami politického a společenského systému. Kumulace mandátů je v této perspektivě novým shromažďováním moci v duchu monarchických tradic. Ve Francii dále obecně přetrvává i nedůvěra v systém brzd a protiváh, který je silný především ve Spojených státech amerických, kde problém kumulace mandátů v evropském slova smyslu v podstatě neexistuje (Navarro 2009: 29). Historicky se kumulace mandátů ve Francii objevovala již od konce 19. století s rozšiřováním volebního práva. Přesto bylo možné tento jev během III. a IV. francouzské republiky pozorovat pouze u přibližně jedné třetiny národních poslanců (Bach 2011: 5). Z tehdejšího pohledu relativně vysoká frekvence kumulace mandátů byla dlouho vysvětlována slabou pozicí politických stran. Ovšem s posilováním stran během 20. století k útlumu kumulace nedocházelo a naopak s příchodem V. republiky začala dramaticky posilovat až do současné úrovně (Bach 2011: 5, 2012: 27). Důvodem bylo kromě jiného i umenšení role parlamentu a posílení municipalit zároveň (Navarro 2009: 8). Příklad Francie prokazuje, nakolik může být ve výskytu fenoménu kumulace mandátů podstatná historická tradice politického prostředí. A další minulá dědictví jako vysoká centralizace státní správy či vysoký počet municipalit jsou zařazena do další kategorie, přestože se rovněž jedná o důsledky historického vývoje. Poznatek o důležitosti historických vlivů je zvláště významný i pro český politický systém. Také české země mají dlouholetou monarchickou tradici založenou na patriarchálním principu. Důležitým aspektem české 11
politické kultury je navíc opomíjení významu institucí a kladení důrazu na vůdčí osobnosti (Tabery 2015: 20). Tyto aspekty mohou být sice pouze jedním, ale nikoliv zanedbatelným vodítkem k odhalení, proč má právě i v České republice kumulace mandátů své pevné místo. 1.2.2
Systémové prvky
Profil politického systému je bezpochyby určujícím momentem možné kumulace mandátů. Významné je především institucionální nastavení systému, jehož základem je možná zákonná úprava potenciální kumulace mandátů (Sandberg 2013: 3). Pokud totiž existuje zákon zakazující praxi držení více předem definovaných mandátů najednou, je samozřejmě jejich kumulace zcela vyloučená a v systému nepřítomná. Přestože však snahy o zákonná omezení této praxe existují, absolutní zákaz je spíše neobvyklým řešením. Dalším důležitým faktorem je tak počet úrovní, na kterých státní moc zřizuje zastupitelské pozice a vykonává vládu (Sandberg 2013: 4). Kumulace mandátů se totiž ve své ryzí podobě vyskytuje na jedné úrovni pouze omezeně a její projevy je možné sledovat spíše napříč těmito úrovněmi, jak ostatně vyplývá z výše uvedené definice. Čím více je pak v daném systému úrovní státní moci, tím spíše bude uvolněn prostor pro kumulaci mandátů. Zatímco například ve Finsku existují pouze dvě úrovně správy (místní a národní) a v České republice tři (obecní, krajská a národní), ve Francii jsou tyto úrovně celkem čtyři (obce, departmenty, regiony a národní úroveň) a vedle nich ještě existují další možnosti propojené správy (interkomunality) (Foucault 2006: 292; Pokorná 2013: 10–13). Podstatným ukazatelem navazujícím na předchozí bod je i celkový počet obsazovaných mandátů (Sandberg 2013: 4). Čím více je volených zastupitelských úřadů obsazováno, tím více se také zvyšuje šance na zisk mandátu. Zásadní je zejména počet obcí na první úrovni samosprávy, protože právě zde se nachází z absolutního hlediska nejvíce mandátů, které je třeba obsadit. Vzhledem k rozšíření kumulace mandátů ve Francii není náhodou, že právě tato země měla v roce 2011 druhý nejvyšší počet municipalit na počet obyvatel v rámci celé Evropské unie (Council of European Municipalities and Regions, Dexia Crédit Local 2012: 4). Z našeho pohledu je velmi zajímavé, že na prvním místě před Francií je v tomto ukazateli Česká republika (Council of European Municipalities and Regions 2013: 8). Obce jsou přitom v České republice ve většině případů velmi malé (Ali et al. 2012: 264–265). Odborníci dále zmiňují, že na míru rozšíření fenoménu kumulace mandátů má vliv i charakter volebního systému, a to zejména lokálního (Sandberg 2013: 4). Zjednodušeně řečeno je totiž podstatným faktorem, nakolik je volební systém personalizovaný a tedy i úzce 12
navázaný na selekci konkrétních kandidátů. Takový volební systém přirozeně vytváří pro voliče pobídky k výběru osobností, ke kterým si volič postupně vytváří onen až patriarchální vztah. Vedle tohoto psychologického efektu volebního systému existuje i jeho mechanická podstata (Chytilek et al. 2009: 53–54). Volič si chce primárně zvolit reprezentanta, který disponuje mocenským zázemím a přístupem ke zdrojům, třebaže vyplývajícím z kumulace mandátů (Foucault 2006: 297). Volební systém pak musí voliči z čistě mechanického hlediska umožňovat zvolit si takového kandidáta, kterého skutečně chce. Nezbytné je i pozorování toho, jakou roli vlastně v politickém systému místní mandáty hrají (Navarro 2009: 27). Tedy jakými formálními i neformálními pravomocemi disponují či jaké společenské vážnosti požívají sami držitelé mandátů. Aby měl totiž politik důvod mandáty kumulovat, tyto jednotlivé úřady mu musí přinášet určitý prospěch. A jedním z nich – nikoliv zanedbatelným – může být systémová pozice daného mandátu. Například ve Francii náleží zejména starostům významná společenská vážnost a je proto zcela přirozené, že velká část poslanců kumuluje svůj národní mandát právě s pozicí starosty (François 2013; Pokorná 2013: 18, 60). Také v České republice se pozice starosty a obecních zastupitelstev těší nebývalé důvěře ze strany obyvatel, když ta se dlouhodobě pohybuje okolo 60 %, což je v porovnání s dalšími institucemi velmi vysoká hodnota. Krajská zastupitelstva s důvěrou okolo 40 % jsou společně s hejtmany oproti dalším orgánům rovněž centrem spíše nadprůměrné důvěry. (CVVM 2006–2015) Poslední systémovou charakteristikou, která je zmiňována v souvislosti s rozšířením kumulace mandátů ve Francii, je síla politických stran (Dewoghélaëre et al. 2006: 3; Navarro 2009: 27). Čím slabší jsou politické strany, tím více roste síla individuálních politiků, kteří mají tendenci kumulovat moc, fungovat jako samostatné jednotky a vyvazovat se ze stranických direktiv. Děje se tomu tak i přesto, že podobná individualizace má potenciál oslabovat či dokonce destabilizovat celý politický systém (Mény 1993: 132). 1.2.3
Individuální pobídky
Možná nejvýznamnějším faktorem pro kumulaci mandátů jsou individuální pobídky pro jednotlivé politiky k tomu, aby ti takovou praxi vykonávali. Lze totiž snadno předpokládat, že politik nachází v kumulaci mandátů jeden či spíše hned několik benefitů, které převáží náklady s hromaděním úřadů spojené. Tento způsob chápání odpovídá čisté teorii racionální volby, jak ji pro politickou vědu představil Anthony Downs (1985), který ve zjednodušené formulaci tvrdí, že politici jednají kvůli osobnímu prospěchu. Kumulování mandátů je dle této 13
percepce kumulováním politického kapitálu a prohlubováním vlastního zisku (Foucault 2006: 294). Pro politiky je přitom symptomatické, že oproti běžným lidem mají větší odhodlání získávat moc (Navarro 2009: 29). Prvotně se tento osobní prospěch může projevovat prostým limitováním vlastní konkurence (Sandberg 2013: 3). Politici kumulující mandáty totiž koncentrují moc natolik, že jejich oponenti disponují jen omezenými možnostmi působení. Například se totiž ukazuje, že politici držící více mandátu, získávají více prostředků na kampaň, jejich soupeřů je ve volbách méně a navíc jsou i méně kvalitní (François 2006: 270). Data se ale už rozcházejí v tom, zda samotná kumulace mandátů jako taková dává politikovi ve volbách výhodu (Bach 2011: 19; Sandberg 2013: 6). Kumulace mandátů také obecně zabezpečuje možnost politické kariéry a umožňuje tak fakticky „žít z politiky“ (Navarro 2009: 20). Při neobhájení jednoho mandátu totiž politikovi i nadále zbývá jeden či více mandátů dalších. Kumulace mandátů přináší jejich nositelům i velmi prosté výhody, jakou je například navýšení finančního ohodnocení při součtu platů za jednotlivé mandáty, pokud toto není nijak upraveno zákonem. Vedle platu navíc politik s vykonáváním konkrétních úřadů získává i imunitní ochranu, přiznání penze, pracovní, cestovní či další náhrady nebo nárok na personál. Větší možnosti má kumulující politik i v případě přístupu k informacím a rozšiřování kontaktních sítí. S každým dalším drženým mandátem se toto portfolio rozšiřuje, což politika činí dále akceschopnějším, až dokonce mocnějším (Navarro 2009: 29). Strukturu platu poslance Parlamentu České republiky popsali například Vodička a Cabada pro rok 2010, přičemž hodnoty tehdejšího platu jsou velmi blízké dnešní úrovni (2011: 335–336). Plat poslance je dlouhodobě vázán na platovou základnu pro představitele státní moci, která v současné době od 1. ledna 2015 činí 56 814,75 Kč (všechny částky jsou udávány v hodnotě za jeden měsíc), ovšem ta se násobí zákonem určenými koeficienty dle držených funkcí ve sněmovních orgánech (Parlament České republiky 2015). Poslanci bez vrcholných postů, ale s některou z běžně držených nižších parlamentních funkcí pobírají plat ve výši od 90 do 130 tisíc Kč (srov. Hájek 2014: 15–16; Syllová et al. 2010). Plat komunálních politiků je určován na základě pravidelně vydávaných nařízení vlády, z nichž to poslední pochází ze dne 16. března 2015 (předpis č. 52/2015 Sb.). Přiznaná odměna se skládá z tzv. pevné složky, která pro ilustraci v případě uvolněného starosty představuje 28 385 Kč, místostarosty 20 570 Kč a člena rady 13 294 Kč (příloha č. 1 předpisu). Tato základní úroveň se ovšem významně navyšuje dle počtu obyvatel příslušné obce a to minimálně o tisíce, spíše však o desetitisíce korun. Rovněž příspěvek pro neuvolněné členy 14
zastupitelstva či rady je poskytován v řádech tisíců korun měsíčně. Odměna pro krajské funkcionáře se liší dle velikosti kraje. Plat hejtmana se pohybuje od 83 949 do 96 752 Kč (příloha č. 2 předpisu). Náměstkům náleží mezi 76 a 89 tisíci Kč, členům rady od 61 do 81 tisíc Kč. Pro neuvolněné členy zastupitelstva je vyhrazena odměna mezi čtyřmi a pěti tisíci Kč, případným neuvolněným členům rady či hejtmanovi náleží plat ve výši kolem 10 tisíc Kč. Z uvedeného přehledu je zřetelně vidět, že i přes poměrně vysokou úroveň platu poslance představuje pro politika pobírání dalšího platu – zejména na krajské úrovni – celkově významné navýšení finančního příjmu. Tuto motivaci pro kumulaci mandátů proto nelze v českém prostředí nijak podceňovat a už vůbec ne opomenout.
1.3 Hodnocení kumulace mandátů Stěžejní bod analýzy představuje otázka, jak kumulaci mandátů hodnotit? V rámci výzkumu je téma o to významnější, že primární náhled na kumulaci mandátů je veskrze negativní (Sandberg 2013: 2). Pravdou ovšem je, že s kumulací mandátů je spojena i řada pozitivních jevů, které jsou sice na první pohled skryté, ale o to důležitější je jejich vynesení do popředí (Olivier 1998; Pokorná 2013: 33). V první řadě je však třeba definovat pozorovací pozici hodnocení, protože na té nutně závisí kladná či záporná percepce problematiky. Dvěma základními pohledy jsou perspektiva kumulujících politiků a vnímání optikou politického systému. Pohledu na hromadění mandátů ze strany kumulujících politiků se do značné míry věnovala již předchozí část popisující individuální pobídky ke kumulaci mandátů. Zbývá tedy prozkoumat hodnocení kumulace mandátů ze systémové pozice. To je přitom pro předkládanou diplomovou práci stěžejní poloha, protože hlavním záměrem studie je analyticky prověřit vliv jevu na konkrétní systémový institucionální prvek, a sice aktivitu poslanců. Hodnocení, ve smyslu odhalení pozitivních a negativních důsledků kumulace mandátů, tedy bude provedeno z perspektivy politického systému jako celku, myšleno od dopadů na instituce přes benefity pro politické strany až po vliv na chování voličů. 1.3.1
Pozitivní důsledky pro politický systém
Hlavním argumentem na podporu kumulace mandátů je propojení více úrovní vládnutí skrze osoby jednotlivých politiků. To zabraňuje situaci, kdy by byl politik názorově a informačně omezen hranicí výkonu pouze jediného úřadu. Simultánní sdílení více mandátů dává jejich držiteli možnost agregovaného chápání společenských problémů, které je bližší 15
praktické realitě (Olivier 1998). V praxi je tento prvek oceňován zejména v situaci, kdy národní poslanec drží některý z lokálních mandátů, díky kterým zná a rozumí situaci na nižší, či dokonce vůbec nejnižší úrovni vládnutí mezi „řadovými občany“. Poslanec může v takové situaci odpovědněji reagovat na požadavky veřejnosti a jeho postoj vůči legislativním návrhům více reflektuje skutečnou pozici lidí, na které má zákon primární dopad. To se prakticky projevuje například tak, že zákonodárci s lokálním mandátem podávají více otázek na činnost vlád, a to právě díky lepší znalosti místního prostředí (Rouban 2013: 3). Poslanec se navíc musí „zodpovídat“ nejenom voličstvu na vyšší úrovni, kde je vztah voličů a kandidáta méně osobní, ale podstupuje i více kontaktní volební soutěž na nižších úrovních. Z opačného pohledu je pro politický systém v mnoha případech přínosné, pokud lokální politik působí zároveň na celostátní úrovni, kde disponuje většími (zákonodárnými) pravomocemi. Taková situace předznamenává, že bude spíše docházet k přijímání zákonů, jež jsou pro každodenní realitu skutečně nezbytné. Především z pohledu lokálních voličů, jejichž starosta je zároveň poslancem, dochází k mnohem efektivnějšímu prosazování jejich zájmů (Foucault 2006: 297; Navarro 2009: 19). To sice představuje (potenciálně) diskriminační prvek, který však i přes to může znamenat ve výsledku pozitivní systémový výstup. S kumulací mandátů je spojena i představa, že fakticky dochází k profesionalizaci politiky (Navarro 2009: 19). Praxe hromadění mandátů je typická zejména pro aktivnější a velmi výkonné politiky a tedy i rozšíření fenoménu je úzce spojeno s prohlubující se existencí takových zastupitelů (Bach 2011: 14). Ti zároveň díky simultánnímu držení hned několika mandátů získávají další a jinak nedostupné zkušenosti, které navyšují jejich profesní kvalitu a celkově i vlastní politický kapitál. Kumulace mandátů může pro politiky řešit i jeden z typických aspektů tohoto „povolání“, a sice že se jedná o velmi nejistý podnik (Navarro 2009: 20). Politik musí neustále kalkulovat se situací, kdy nebude opětovně zvolen do úřadu, či mandátu pozbyde jiným (a nijak neobvyklým) způsobem ještě před vypršením volebního období. Taková nejistota se může podepisovat pod výkonem politika v úřadu, jenž není na samotnou práci plně koncentrovaný. Držení více mandátů najednou umožňuje politikovi i při ztrátě jednoho z nich situaci politicky, ale například i finančně překonat. Zastupitel se díky tomu stává politikem „z povolání“, tedy skutečným profesionálem. Podstatným důsledkem kumulace mandátů pro politický systém je navýšení efektivity práce s financemi, informace a dalšími zdroji (Foucault 2006: 295–296). Z tohoto jevu těží zejména politické strany a projevuje se primárně v rámci volební soutěže. Kandidát kumulující mandáty je politicky a především mediálně mnohem známější a k jeho zvolení je 16
zapotřebí vynaložit méně prostředků. Informační sítě kumulujícího politika jsou rovněž významně rozsáhlejší, což umožňuje jemu samotnému, stejně jako na něj napojené politické straně, efektivněji nakládat s informačními toky. Politický systém jako takový se díky politikům kumulujícím mandáty stává přehlednějším, protože ti spojují a koncentrují jinak rozdrobené prostředí a díky tomu i zefektivňují řadu procedur a celý politický proces. 1.3.2
Negativní důsledky pro politický systém
Prvotně zmiňovaným argumentem proti praxi kumulace mandátů je zjevná nemožnost odpovědně vykonávat každý z držených úřadů z důvodů nedostatku času a přílišného množství práce (Bach 2012: 58; Mény 1993: 133; Navarro 2009: 20, 30). Tento jev má ve svých důsledcích zásadní dopad na celý politický systém. Hypotézu, že politici kumulující mandáty nedokáží adekvátně stíhat všechny úkoly vyplývající z jejich držení, potvrzují i odborníci na základě celé řady výzkumů (Bach 2011: 3, 2012; Navarro 2009: 21). Na druhé straně je však třeba říci, že existují i disentní práce, které tvrdí, že o vlivu kumulace mandátů na faktické naplňování obsahu úřadů nelze rozhodnout. K takovému názoru lze skutečně dojít kromě jiného například při aplikaci i dalších, ne pouze kvantitativních metod výzkumu, což poukazuje na nedostatečnost této metody. Navíc však existují i empirické důkazy (a kvantitativního rázu) o tom, že v některých ukazatelích jsou naopak poslanci simultánně držící více mandátů výkonnější než jejich nekumulující kolegové. Takovou proměnnou je například častější pokládání dotazů na jednáních (Lazardeux 2005: 271; Rouban 2013: 3).4 Řada mandátů navíc ani nevyžaduje plné pracovní nasazení, ale pouze občasné působení. Vybrané úřady jsou přitom koncipovány tím způsobem, aby je bylo možné vykonávat farmáři, dělníky nebo podnikateli. V tomto ohledu je tedy značně diskriminační a vcelku i velmi paradoxní, pokud by jediným povoláním, které nemůže zároveň vykonávat zastupitelskou funkci, byl politik (McCaffrey 2010: 4). V českém prostředí popsal vztah kumulace mandátů a výkonnosti v rámci poslaneckého úřadu například Kamil Gregor (2014). Ve svém textu se zaměřil na poslance, kteří zároveň působí ve vládních pozicích a výzkumnou snahou bylo odhalit, nakolik se tato praxe podepisuje pod účastí politiků na sněmovních hlasováních. Data ukazují, že poslanci-ministři vykazují dlouhodobě asi o 15 % nižší účast na hlasováních než poslanci bez této funkce. Také
Toto však může být způsobeno například tím, že poslanec kumulující mandáty má díky svým úřadům více personálu a prostředků k tvorbě dotazů a dalších výstupů (Lazardeux 2005: 271). 4
17
Michal Putna ve své diplomové práci dokázal, že dodatečná funkce poslanců mimo Sněmovnu snižuje jejich účast na hlasováních o plných 27 % (2014: 68).5 S fenoménem kumulace mandátů je úzce spojena i koncentrace moci, ze které vyplývá negativní dopad na politickou konkurenci (François 2006; McCaffrey 2010: 2). Politik hromadící mandáty totiž získává dispozice k zakonzervování situace, díky čemuž může zabránit politické konkurenci v převzetí jeho pozic (Navarro 2009: 6–7; Wohlgemuth 1999). Vytváří se tak nerovná situace, která se projevuje na politických výstupech, v rámci kterých chybí názorová pluralita, ale i vstupech, když se ostatní politici držitelům více mandátů již ani v předem prohraném souboji nepostaví (François 2006: 283, 285). Zamrznutí pozic je i logickým důsledkem legislativního procesu, v rámci kterého mají pravomoc přijmout zákony proti kumulaci mandátů často pouze poslanci, jejichž podstatná část tuto praxi vykonává (Mény 1993: 133). Z problému se tak stává prohlubující se spirála bez jednoduché možnosti řešení (Calabresi, Larsen 1993: 1045). Na druhé straně je třeba uvést paradoxní jev, ke kterému dochází ve Finsku, a sice že čím více je kandidátů v obecních volbách, tím větší procento hlasů získává kandidát působící na pozici poslance (Sandberg 2013: 9). Takové jednání je možné vysvětlit několika způsoby, ale minimálně na tomto místě ukazuje, jak voliči přistupují ke konkurenci kumulujících politiků v rámci volební soutěže. Obecně negativní účinek na politickou soutěž se v konkrétních aspektech například projevuje také v genderové pestrosti politického spektra. Kumulace mandátů má totiž vliv na pozici a možnosti žen do politiky vstupovat a působit v politických funkcích. Shoda nad přesnou podobou takových dopadů ovšem není. Na jedné straně se ukazuje, že kumulaci mandátů využívají ve stejné míře muži i ženy a jsou to právě ženy, kterým může tato praxe usnadnit působení v politice, kde je jejich postavení oproti mužským kolegům ztížené (Dewoghélaëre et al. 2006: 5; Navarro 2009: 40).6 Na straně druhé se však zadušení politické konkurence prakticky projevuje nemožností navýšit současný nízký podíl žen v politice, protože politické struktury zamrzají v aktuálním nerovném stavu (srov. Seidlová 2000).
Autor se zabýval všemi situacemi, kdy poslanci České strany sociálně demokratické (ČSSD) měli v průběhu VI. volebního období Poslanecké sněmovny mezi lety 2010-2013 kromě svého poslaneckého mandátu ještě jinou výdělečnou činnost, ať už politickou či nikoliv (tzn. působení jako člen zastupitelstva, člen statutárního orgánu, osoba samostatně výdělečně činná či v zaměstnaneckém poměru apod.) (Putna 2014: 19). 6 Muži jsou totiž oproti ženám mezi sebou schopní více solidárního jednání, které ženy vylučuje (Uhde 2006: 8). Díky kumulaci mandátů však může politička získat velmi silný politický kapitál, který jí umožní posílit vlastní politickou pozici (Foucault 2006: 306). 5
18
Zmiňován je i další negativní aspekt spojený s kumulací mandátů, a sice že politici působící simultánně ve více úřadech jsou snáze korumpovatelní (Navarro 2009: 48). Tento jev vyplývá ze dvou vlastností kumulace mandátů. První je samotný fakt držení více pozic, jelikož s každým dalším mandátem roste potenciální korupční tlak na politika, se kterým se ten musí vyrovnávat. Druhou je kombinující se povaha benefitů získaných z držení jednotlivých mandátů. Kumulující politik může být velmi blízko úrovni praktického rozhodování, například lokální politice, kde se s korupčními praktikami setkává. Vedle toho zároveň disponuje mandátem, který mu například poskytuje imunitu před trestním stíháním. Tento stav může již sám o sobě představovat silné pokušení k teoreticky beztrestnému zakrývání nezákonné činnosti v rámci jednoho mandátu výhodami mandátu jiného.7 Mnohem častěji je však připomínán další aspekt kumulace mandátů, který je pro povahu politického systému velmi zásadní a značně nebezpečný, a sice střet zájmů (Navarro 2009: 11; Zagorc 2009: 430). Je nezpochybnitelné, že politik zastupující zároveň různé voličstvo, veřejnosti a úrovně vlády dříve nebo později narazí na střet zájmů, který musí být v běžné praxi velmi častý (Bach 2011: 10). Podívejme se již v pouhé legislativní (teoretické) rovině na nikoliv netypickou situaci, kdy poslanec působí zároveň jako obecní zastupitel. Postavme vedle sebe sliby, které politik skládá při přebírání mandátu. Slib poslance zní následovně: Slibuji věrnost České republice. Slibuji, že budu zachovávat její Ústavu a zákony. Slibuji na svou čest, že svůj mandát budu vykonávat v zájmu všeho lidu a podle svého nejlepšího vědomí a svědomí. (čl. 23 odst. 3 Ústavy České republiky) Slib člena zastupitelstva má odlišnou podobu: Slibuji věrnost České republice. Slibuji na svou čest a svědomí, že svoji funkci budu vykonávat svědomitě, v zájmu obce (města, městyse) a jejích (jeho) občanů a řídit se Ústavou a zákony České republiky. (§ 69 zákona o obcích) Občasně se pak stává, že politik zároveň působí vedle mandátu poslance a obecního zastupitele také jako zastupitel krajský. Uveďme proto i slib krajského zastupitele: Slibuji věrnost České republice. Slibuji na svou čest a svědomí, že svoji funkci budu vykonávat svědomitě, v zájmu kraje a jeho občanů a řídit se Ústavou a zákony České republiky. (§ 33 zákona o krajích)
Například poslanec David Rath (ČSSD) se brzy po svém zatčení vzdal většiny jím držených úřadů, ale ponechal si post poslance, který jako jediný poskytuje svému držiteli imunitu. (Lidovky.cz 2012). 7
19
Z uvedených pasáží příslušných zákonů jednoznačně vyplývá, že již na základě složených slibů nemůže politik dostát za situace kumulace mandátů jejich plnohodnotnému naplnění. Politik se totiž pokaždé zavazuje k vykonávání mandátu v zájmu jiné skupiny obyvatel či instituce. Jeho rozhodování ve prospěch jedné z nich pak často nepochybně naráží na zájmy té druhé (či třetí) a naopak (Zagorc 2009: 439). Již z čistě principiálního hlediska tedy dochází k porušování těchto slibů a tedy i citovaných zákonů. Co je však mnohem rizikovější, je praktická podoba střetu zájmů při vykonávání konkrétních reálných politik. Praxe kumulace mandátů je problematickým fenoménem i v politicko-filozofické rovině. Běžná je totiž kumulace mandátů legislativní a exekutivní povahy zároveň, což je v přímém rozporu s konceptem dělby moci (separation of powers), který je elementárním pilířem současných liberálně-demokratických politických systémů (Bradley, Morrison 2012; Calabresi et al. 2012; Lauritsen 2010; Levinson, Pildes 2006; Michaels 2015; Waldron 2013). V návaznosti na Johna Locka (1999: 182–193) vytvořil prvotní systematizaci teorie dělby moci Charles Louis de Montesquieu, který již v polovině 18. století napsal: „Není svobody, jestliže táž osoba nebo týž úřad spojuje ve svých rukou moc zákonodárnou a moc výkonnou (…).“ (2003: 190) Přestože se povaha politických režimů a zejména reprezentace zájmů od této doby značně proměnila, některé axiomy zůstávají (srov. Ankersmit 2002; Runciman 2009; Shapiro et al. 2009a; Shapiro et al. 2009b). Kumulace mandátů je ve své dnešní podobě primárně spojena s jinými problémy, než nad kterými uvažoval Montesquieu. Přesto však praxí tohoto fenoménu dochází k faktickému porušování principu dělby moci, i když „jen“ v omezené – myšleno lokalizované – míře. Je překvapivé, že se tento argument neobjevuje v žádných studiích a výzkumech, které se problematikou kumulace mandátů zabývají. Jeho povaha je totiž zcela zásadní – možná nikoliv pro praktické dopady hromadění mandátů na každodenní politiku, ale zcela jistě z hlediska oslabování samotných základů demokratických politických systémů.
1.4 Kumulace mandátů v zahraničí Fenomén kumulace mandátů je rozšířenou praxí, a to zejména napříč kontinentální Evropou. Následující část má za cíl přiblížit situaci ve vybraných zemích, v rámci kterých je kumulace mandátů skutečně bytostně přítomna a navíc existuje odborná politologická analýza pro jejich studium. Tento výčet tak zákonitě není úplný, ale má za cíl pouze poukázat na pozici problematiky v jiných (a k České republice zároveň příbuzných) politických systémech. Řazení jednotlivých zemí nemá důležitost. 20
1.4.1
Francie
Kumulace mandátů je ve francouzském institucionálním prostředí hluboce zakořeněna (Dewoghélaëre et al. 2006: 1; Foucault 2006: 292; Kruntorádová 2013: 167; Ryšavý 2007: 1000). Například v roce 2009 nedisponovalo lokálním mandátem pouze 13 % francouzských poslanců a dlouhodobě se kumulace mandátů týká okolo 90 % členů Národního shromáždění (Bach 2011: 2; Dewoghélaëre et al. 2006: 13; Mény 1993: 131; Navarro 2009: 16). Jako vysvětlení jsou nejčastěji udávány již nastíněná monarchická minulost s patriarchálním charakterem výkonu moci, teritoriální organizace státu s vysokým počtem úrovní vládnutí a slabé postavení politických stran (Dewoghélaëre et al. 2006: 3). Kumulace mandátů probíhá postupně v závislosti na nabírání úřadů během cursus honorum a stálé působení poslanců na lokální úrovni je pro ně důležitým prostředkem kontaktu s voliči (François 2013; Navarro 2009: 19–20). Zcela typické je zejména držení úřadu starosty, které přímo napomáhá vylepšování vlastní politické pozice a zvyšuje šanci na znovuzvolení (Foucault 2006: 307). I ve Francii (nebo právě zde) je však dnes praxe kumulace mandátů pod dlouhodobou kritikou. Děje se tomu jak ze strany obyvatelstva, tak i z úst politické reprezentace, jež musí přirozeně tyto nálady reflektovat (Foucault 2006: 293). Problémem je totiž nejenom nutně existující konflikt zájmů, ale rovněž zastrašování místní konkurence a přílišná koncentrace zdrojů, která vede k omezení politické soutěže. Hlavní rozbuškou je tak nerovnost politického postavení, když je například obrovský rozdíl, zda je obec reprezentována pouze starostou, či starostou, jenž je zároveň poslancem (Bach 2011: 6–9).8 Ve Francii proto od 80. let vznikla řada zákonných opatření, která měla za cíl alespoň částečně (a později více) omezit možnosti kumulace mandátů. V roce 1985 byly přijaty hned dva zákony (Dewoghélaëre et al. 2006: 2; Navarro 2009: 31). Nově zavedená pravidla členům parlamentu umožňovala simultánně držet pouze jeden z následujících úřadů:
reprezentant shromáždění evropských společenství (tehdejší poslanec Evropského parlamentu),
člen regionální rady (conseiller régional – českým ekvivalentem člen zastupitelstva regionu),
I přesto se ukazuje a je zřejmé, že občané politiky kumulující mandáty i nadále volí (Friedman, Wittman 1995). Tento fakt může být sice vysvětlen nedostatečnou politickou nabídkou, když velká část kandidátů kumulaci mandátů praktikuje, ale voliči tyto politiky během kampaně i přímo finančně podporují, což je očividně nad rámec vynucené akce (François 2013). 8
21
člen rady departmentu (conseiller général – č. ekv. člen zastupitelstva departmentu),
člen rady Paříže (conseiller de Paris – č. ekv. člen zastupitelstva města),
starosta města s více než 20 tisíci obyvateli, kromě Paříže,
náměstek starosty města (adjoint au maire d'une commune) s více než 100 tisíci obyvatel, kromě Paříže (č. ekv. člen městské rady) (Article LO141 de Loi organique n° 85-1405 du 30 décembre 1985 tendant à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives par les parlementaires) (Navarro 2009: 31).
I při platnosti těchto zákonů však stále existovala možnost držet až čtyři mandáty, a sice jeden národní a tři lokální či supranárodní. Další vůle k prohloubení opatření proti kumulaci mandátů se tak znovu objevila o 10 let později a v roce 2000 byl přijat nový zákon (Dewoghélaëre et al. 2006: 3; Navarro 2009: 32). Jeho podoba již umožňuje držení pouze tří mandátů zároveň, pro poslance je však dosažení takového počtu prakticky velmi obtížné. Zákon měl navíc významný dopad na chování politiků. Celkově se míra kumulace mandátů jako takové nesnížila, ale značně se omezilo množství lidí, kteří disponují více lokálními mandáty. Neproměnila se ani tak nominační strategie politických stran ve volbách, ale právě spíše reflexe ze strany jednotlivých politiků (François, Magni-Berton 2014: 71–74). Podstatné je zmínit i zákaz simultánního držení mandátů národních poslanců a poslanců Evropského parlamentu, který vznikl na evropské úrovni a zaveden byl v roce 2000 (Bach 2012: 112).9 K přijetí zásadního zákona francouzským parlamentem poté došlo v lednu roku 2014. Legislativní předpis, který začne platit od roku 2017, zákonodárcům definitivně zakazuje simultánní vykonávání mandátů starostů a dalších místních představitelů, a to včetně jejich zástupců. Nadále však budou moci působit jako členové místních rad (LOI organique n° 2014-125 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur) (Le Monde.fr avec AFP et AP 2014; Novinky.cz 2014a).10
Pro fungování Evropského parlamentu bylo dlouhou dobu důležité, že jeho členové zároveň působili na národních či lokálních úrovních, což propojovalo evropskou a národní politiku (srov. Bach 2012: 111–112). Z dat je ovšem zřejmé, že evropští poslanci kumulující mandáty mají v Evropském parlamentu oproti nekumulujícím kolegům nižší výkonnost. Ta se projevovala v množství vznesených dotazů, počtu projevů na plenárních schůzích i prosté přítomnosti na jednáních (Navarro 2009: 21). 10 Je však typické, že francouzská opozice byla proti přijetí této reformy na základě argumentace, že dojde k odtržení zákonodárce od reality života (Novinky.cz 2014a). 9
22
1.4.2
Belgie
Pozice Belgie je v existenci kumulace mandátů velmi podobná Francii. V roce 2013 drželo 74,1 % poslanců i některý další mandát, 20,7 % poslanců působilo zároveň na pozici starosty (Pilet 2013: 81). Pravděpodobnost kumulace mandátů roste u starších mužů z menších obcí, kteří jsou parlamentně spíše zkušení (Pilet 2013: 88). Také v Belgii se však prohlubuje nesouhlas veřejnosti s touto praxí a postupně jsou přijímána opatření směřující k omezení výskytu fenoménu. Tento proces ovšem probíhá ve srovnání s Francií odlišným způsobem. Povinností každého místního zastupitele a evropského poslance je každoročně dodat prohlášení o svých veřejných i soukromých funkcích a připojit názvy zdrojů, ze kterých jsou takové pozice financovány. Deklarace jsou následně soudně přezkoumány a veřejně publikovány (Pilet 2013: 96). Zároveň je v systému přítomna řada pravidel, zejména na lokální úrovni, která k problémům spojeným s kumulací mandátů přistupují odlišným způsobem. Například ve Valonsku je při hromadném držení mandátů omezena maximální výše platu, který politik může pobírat. Držitel mandátů musí rovněž podávat při skládání slibu seznam dalších držených funkcí, jehož nesprávná podoba může pro politika znamenat zákaz působení až na dobu šesti let (Pilet 2013: 97). 1.4.3
Německo
Německo je zmiňováno jako další země se zkušeností praxe kumulace mandátů, ovšem toto chování lze pozorovat pouze u přibližně třetiny poslanců, což i tak zůstává významným číslem. Kumulace mandátů je zde spíše sporadická než systematická, jako je tomu ve Francii (Navarro 2009: 7, 16, 36). Nelze říci, že by kumulace mandátů byla více fenoménem pravice či levice, u obou táborů lze vidět přibližně stejné frekvence výskytu. Simultánní držení více úřadů je také stejně rozšířené mezi muži a ženami, což lze sledovat i v případě Francie (Navarro 2009: 39, 42). Je však zajímavé pozorovat, v jakých ukazatelích se německá praxe například od francouzské odlišuje. Především je rozdílný vztah míry kumulace mandátů v závislosti na parlamentní praxi poslanců. Čím déle totiž německý poslanec působí ve své funkci, tím méně kumuluje mandáty, zatímco ve Francii takový vztah vůbec neexistuje (Navarro 2009: 43). To ukazuje na fakt, že v obou zemích má kumulace mandátů odlišný charakter – v každém případě se jedná o součást cursus honorum, ovšem zatímco v Německu se svých lokálních mandátů poslanci postupně vzdávají, ve Francii si je ponechávají až do politického důchodu.
23
Rozdílný je rovněž přístup politického systému k praxi kumulace mandátů. V Německu neexistuje jakékoliv přímo zákonné omezení výskytu fenoménu. Využívány jsou vnitřní předpisy parlamentních komor, jejichž úprava je spíše volná (Navarro 2009: 32). O to zajímavější je zjištění, že v Německu je i přes legislativní toleranci chování směřující ke kumulaci mandátů spíše ojedinělé. Tento fakt svědčí o důležitosti nejenom institucionálního a celkově politického systému, ale podstatnou roli hrají právě faktory jako historické tradice či politická kultura, které mohou být sami o sobě značně restriktivní. 1.4.4
Finsko
Také ve Finsku je kumulace mandátů poměrně rozšířeným jevem – například v roce 2002 kandidovalo 159 z 200 členů finského parlamentu v obecních volbách a všichni uspěli (Sandberg 2013: 1). Vzhledem k výše uvedeným systémovým pobídkám pro kumulaci mandátů je řadu z nich možné identifikovat právě i ve Finsku. Sandberg uvádí, že i přes pouhé dvě úrovně vládnutí je celkových 300 municipalit relativně mnoho, což dává prostor ke shromažďování úřadů. Také celkový počet obsazovaných mandátů je vysoký a důležitým aspektem je i charakter volebního systému, když v obecních i národních volbách je povinné preferenční hlasování (Sandberg 2013: 4). Přímo vyžadována je totiž známost kandidáta, které je možné dosáhnout právě skrze kumulaci mandátů. Kombinace těchto charakteristik vytváří pro kumulaci mandátů příznivé prostředí. Specifikem oproti jiným zemím je například to, že poslanci na obecní úrovni působí spíše ve větších městech, zatímco třeba ve Francii se poslanci angažují naopak v těch menších (Dewoghélaëre et al. 2006; Sandberg 2013: 8). 1.4.5
Další země
Praxi kumulování mandátů je možné spatřit i v dalších zemích, třebaže již v menší míře a specifických podobách v závislosti na podmínkách konkrétního politického systému. Známá je například problematika simultánního působení v celostátním britském parlamentu a místním shromáždění ve Walesu, Skotsku či Severním Irsku. Přímo v Severním Irsku je pak v posledních letech problémem i konflikt zájmů při držení poslaneckého mandátu v místním shromáždění a působení na pozici radního města (McCaffrey 2010: 1). Průzkumy veřejného mínění prokázaly, že taková praxe je ze strany veřejnosti odmítána z důvodů odporu ke koncentraci moci a tento problém je řešen zároveň s problémem více zaměstnání, které členové shromáždění vykonávají. Opatření vycházejí zejména od samotných politických stran, stejným způsobem se postupuje i ve Skotsku (McCaffrey 2010: 3–6). 24
Voliči ve Slovinsku vystupují proti kumulaci mandátů obdobně negativně – jako hlavní problém vidí zejména střet zájmů (Zagorc 2009: 430). Přesto jsou ve volbách politici vykonávající praxi kumulace mandátů ze strany veřejnosti podporování a opětovně voleni. Na rozdíl od většiny předchozích případů však ve Slovinsku chybí větší politická vůle omezit kumulaci mandátů, protože ta zároveň znamená koncentraci moci, ze které stranické pozice těží (Zagorc 2009: 442). Kumulace mandátů existuje v signifikantní míře i v dalších zemích, jakými jsou například Španělsko nebo Švédsko, ale místní pozice fenoménu již není ani tak rozšířená, ani vnímána jako zásadní ohrožení (Bach 2012: 24). Vedle toho existuje i řada států, kde je kumulace mandátů přímo zákonem zakázaná – příkladem jsou pobaltské státy, Malta nebo Kypr (Kruntorádová 2013: 167).
1.5 Kumulace mandátů v České republice Diplomová práce se soustředí na fenomén kumulace mandátů mezi českými poslanci, a proto je analýza pozice tohoto jevu v českém prostoru důležitou přípravnou fázi výzkumu. Je přitom nezbytné se odděleně zaměřit na dva odlišné přístupy k takovému pozorování. Prvním je následování institucionálního hlediska formalisticky se zaměřujícího primárně na legislativní předpisy. Toto pojetí vnímá kumulaci mandátů z politického hlediska ve smyslu polity. Druhým přístupem je obsahová analýza reálně nabývaných podob fenoménu kumulace mandátů v českém politickém systému. Nejlepším a zároveň nejdostupnějším zdrojem pro analýzu podobného druhu jsou primární politické výstupy pozorované v relevantních médiích. Tento přístup se zaměřuje na problematiku kumulace mandátů ve smyslu dalších dvou dimenzí politics a policy. 1.5.1
Relevantní legislativní předpisy
Ke kumulaci mandátů se nevztahuje jeden jediný zákon, ale vymezení životního prostoru tohoto jevu je konstruováno celou řadou legislativních předpisů, které teprve skládají výslednou mozaiku možností praktického výkonu kumulace. To však neznamená, že by bylo jakkoliv utopické požadovat jeden konkrétní zákon, který by se kumulaci mandátů ze strany poslanců věnoval – podobně tematicky zaměřené zákony existují hned v několika zemích, jak bylo ukázáno výše. V České republice však takový předpis neexistuje, a proto se nejvýznamnější legislativní opatření nacházejí ve více zákonných ustanoveních. Následující seznam není jejich vyčerpávající podobou, ale představuje přiblížení těch nejvíce relevantních: 25
Ústava České republiky č. 1/1993 Sb.,
zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny č. 90/1995 Sb.,
zákon o krajích č. 129/2000 Sb.,
zákon o obcích č. 128/2000 Sb.,
zákon o státní službě č. 234/2014 Sb.,
zákon o střetu zájmů č. 159/2006 Sb.
Samotné zákony nejsou popsány ve své celkové šíři, ale přiblíženy jsou pouze dílčí části, které se přímo či nepřímo – ať už různým způsobem – dotýkají tématu kumulace mandátů. Předpisy jsou řazeny abecedně. Ústava České republiky č. 1/1993 Sb. Ústava České republiky je nejsilnějším a nejvýznamnějším právním dokumentem, který udává politickému systému jeho základní podobu. Kromě legislativních funkcí navíc Ústava plní i celou řadu dalších, např. organizační, ideovou či kulturní. (David 1997: 18–19) Ústava sestává z 8 hlav, pro tuto práci nejdůležitější moci zákonodárné je věnována hlava druhá. Ústava je dokumentem, který se zřejmě nejvíce explicitně vyjadřuje právě k otázce kumulace mandátů ze strany členů dolní komory. Konkrétní ustanovení jsou uvedena hned na několika místech. Článek 21 výslovně říká: „Nikdo nemůže být současně členem obou komor Parlamentu.“ Hned následující článek podává seznam několika dalších funkcí, jejichž držení je neslučitelné s vykonáváním mandátu poslance. Jedná se o „výkon úřadu prezidenta republiky, funkce soudce a další funkce, které stanoví zákon“ (čl. 22 odst. 1). Samotný procedurální akt zabránění případné kumulaci mandátů řeší odstavec 2 stejného článku, který stanovuje, že dnem, kdy se poslanec ujal některé z těchto funkcí, zaniká jeho mandát poslance.11 Pro potřeby studie je významný již výše citovaný slib poslance, jehož plné znění je uvedeno v odstavci 3 článku 23. Článek 24 deklaruje jednoduchost procesu vzdání se mandátu poslance, což může být chápáno jako jedna z možností zabránění možné kumulaci mandátů. Článek 25 následně opětovně potvrzuje, že jednou z příčin zániku mandátu poslance je i vznik neslučitelnosti funkcí dle článku 22. Relevantním ustanovením je i článek 26, jenž výslovně uvádí: „Poslanci a senátoři vykonávají svůj mandát osobně v souladu se svým
11
Všimněte si, jak Ústava i další zákony využívají pojmu „funkce“.
26
slibem a nejsou přitom vázáni žádnými příkazy.“ Výše zmíněn byl i význam imunity 12 poslanců, jejíž obsah je popsán v článku 27. Zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny č. 90/1995 Sb. Studium zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny představuje pro sněmovní praxi nejdůležitější právní předpis hned po Ústavě. Zákon se totiž velmi věcně a detailně zabývá obsahem mandátu poslance a náplní jeho činnosti zároveň. Konkrétně zákon „upravuje zásady jednání Poslanecké sněmovny, jejích orgánů a funkcionářů, zásady jednání společné schůze komor Parlamentu, styky Sněmovny navenek, postavení poslanců, orgánů a funkcionářů Sněmovny“ (§ 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny). V souladu s Ústavou je opětovně potvrzeno, že mandát poslance kromě jiného zaniká i okamžikem, kdy se poslanec ujal funkce, která je neslučitelná s funkcí poslance (§ 6). Zákon jednoduše říká, že „poslanec se účastní jednání Sněmovny a jejích orgánů, do nichž byl zvolen nebo ustanoven“ (§ 9 odst. 1).13 Zároveň je v dalších odstavcích poslanci poskytnuta možnost omluvit se z jednání, ovšem za jasně definovaných podmínek (§ 9 odst. 2–5). Pro kumulaci funkcí v rámci samotné Sněmovny je významný paragraf 33, který se vyjadřuje k členství poslanců ve výborech a konstatuje, že „kromě členství ve výboru mandátovém a imunitním, petičním a organizačním může být poslanec členem nejvýše dvou dalších výborů“ (§ 33 odst. 1). Poslanec může být předsedou pouze jednoho výboru (§ 33 odst. 2). Ten poslanec, který je zároveň členem vlády, nemůže být členem žádného výboru a poslanci ve vedení Sněmovny jsou členy pouze organizačního výboru (§ 33 odst. 3). Dále jsou uvedena pravidla pro samotná jednání výborů (§ 34–44) z nichž je významná především poznámka uvedená v odst. 1 paragrafu 38, že výbor je usnášeníschopný za přítomnosti alespoň jedné třetiny všech jeho členů. Dalším důležitým orgánem jsou i komise a vyšetřovací komise Sněmovny, které je možné zřídit k řešení konkrétních otázek a jsou místem potenciálního působení poslanců v dalších pozicích uvnitř sněmovních orgánů (§ 47–49).
Imunita nabývá dvou rozlišitelných forem, a sice tzv. indemnity, jež znamená nestíhatelnost poslance za projevy a hlasování učiněné v komoře, a imunity, která vylučuje stíhání poslance obecně, pokud příslušná komora k tomu nevydá souhlas (Syllová et al. 2008: 120; srov. Syllová et al. 2006). 13 Neexistuje ovšem jasná představa o tom, zda je poslanec povinen na jednáních Sněmovny a jejích orgánů rovněž hlasovat, tedy prakticky rozhodovat (Gerloch et al. 2002: 181). V parlamentních demokraciích je totiž zcela běžné, že zastupitel „vykonává“ svůj mandát i absentováním z hlasování či přímo jednání (Syllová 2010: 3). Konkrétně v České republice má svůj význam zdržovat se hlasování, když to je jistou formou „měkkého NE“, jelikož se kvórum pro přijetí návrhu počítá se všech přítomných poslanců (Wintr 2010: 270). 12
27
Pro pochopení obsahu mandátu poslance je významný výčet oblastí působnosti Sněmovny (§ 50). Pro sledování praktické možnosti simultánního vykonávání mandátu poslance s dalšími úřady je však ještě podstatnější pozorování pravidel sněmovního jednání. Schůze Sněmovny se konají v době jejího zasedání (§ 51 odst. 1) a o svolání schůze Sněmovny musí být poslanci vyrozuměni nejméně pět dnů předem (§ 51 odst. 6). Denní jednání Sněmovny může být vedeno mezi 9. a 21. hodinou (§ 53 odst. 1) a schůze Sněmovny se nekonají v pondělí, sobotu a neděli (§ 53 odst. 3). O obou ustanoveních se však Sněmovna může usnést jinak a pozměnit je, což se i prakticky děje, zpravidla v případě důležitých hlasování. Schůze je vždy zahájena bez ohledu na počet přítomných poslanců (§ 54 odst. 1). Zákon vymezuje i řadu povinností pro členy vlády. Ti se musí dostavit osobně na schůzi Sněmovny, pokud ta se tak usnese (§ 55). Právem člena vlády při sněmovních jednáních je zase udělení slova kdykoliv, kdy ten o to požádá (§ 67). Zvláště důležité jsou i pasáže o podávání návrhů zákonů, když zákon říká, že „návrh zákona může podat poslanec, skupina poslanců, Senát, vláda nebo zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku“ (§ 86 odst. 1). Významné je i právo každého jednotlivého poslance interpelovat vládu či její členy ve věcech jejich působnosti (§ 110 odst. 1), přičemž interpelace je možné podávat písemně nebo ústně (§ 110 odst. 2).14 U obou druhů interpelací existuje povinnost členů vlády na ně za dále stanovených a přesně vymezených procedurálních podmínek odpovědět (§ 111–112). Zákon o krajích č. 129/2000 Sb. Jelikož poslanci kumulují své parlamentní mandáty zejména s úřady na úrovních samosprávných orgánů, je podstatné zaměřit pozornost právě i na zákonná ustanovení primárně se vztahující ke krajům a obcím. Kraj je územním společenstvím občanů, které má právo na samosprávu (§ 1 odst. 1 zákona o krajích). Kraj je samostatně spravován zastupitelstvem kraje, dalšími orgány jsou rada kraje a krajský úřad (§1 odst. 2). Hlava III zákona vymezuje oblasti, které spadají do samostatné působnosti kraje, vedle kterých existují i působnosti přenesené. Nejvýznamnější orgán kraje – zastupitelstvo – nabývá různých velikostí dle počtu obyvatel kraje (§ 31 odst. 1). Funkce člena zastupitelstva je chápána jako veřejná funkce, což je důležitým definičním znakem zejména pro níže uvedený zákon o střetu zájmů (§ 32 Interpelace jsou významným právem poslanců, protože na rozdíl od institutu zisku informací jsou zdrojem otevření debaty, která často vyústí i v hlasování o návrhu. Interpelace tak nejsou pouze prostředkem zisku informací, ale přímým nástrojem poslanců, jak kontrolovat vládu (Syllová 2003: 6– 7; Wintr 2010: 300). 14
28
odst. 1). Mandát člena zastupitelstva vzniká zvolením, k čemuž dojde ukončením hlasování (§ 33 odst. 1). Doslovně uveden je již výše citovaný slib člena zastupitelstva (§ 33 odst. 2). Krajský zastupitel má při výkonu svého mandátu řadu práv, mezi které patří právo předkládat zastupitelstvu i radě návrhy na projednání nebo vznášet dotazy, připomínky a podněty na radu a její jednotlivé členy (§ 34 odst. 1). Na druhé straně je povinností zastupitele „zúčastňovat se zasedání zastupitelstva, popřípadě zasedání jiných orgánů kraje, je-li jejich členem, plnit úkoly, které mu tyto orgány uloží, hájit zájmy občanů kraje a jednat a vystupovat tak, aby nebyla ohrožena vážnost jeho funkce“ (§ 34 odst. 2). Doslovně je třeba z hlediska zkoumané problematiky uvést i následující odstavec: „Člen zastupitelstva, u něhož skutečnosti nasvědčují, že by jeho podíl na projednávání a rozhodování určité záležitosti v orgánech kraje mohl znamenat výhodu nebo škodu pro něj samotného nebo osobu blízkou, pro fyzickou nebo právnickou osobu, kterou zastupuje na základě zákona nebo plné moci (střet zájmů), je povinen sdělit tuto skutečnost před zahájením jednání orgánu kraje, který má danou záležitost projednávat“ (§ 34 odst. 3). Zastupitelstvo se schází dle potřeby, nejméně však jedenkrát za tři měsíce (§ 40 odst. 1). Významný je i počet zúčastněných zastupitelů, neboť k přijetí usnesení je třeba souhlas nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva (§ 40 odst. 2). K samotnému jednání je třeba přítomnosti nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva (§ 41 odst. 1). Uvolněným členům zastupitelstva náleží měsíční odměna (§ 46), která může být přiznána i neuvolněným zastupitelům (§ 47). Pro uvolněného zastupitele je vyhrazena i odměna v pracovní neschopnosti (§ 48 odst. 3) či nárok na dovolenou v rozsahu pěti týdnů za kalendářní rok (§ 54 odst. 1). Členům zastupitelstva náleží v souvislosti s výkonem jeho funkce cestovní náhrady (§ 53). V případě výkonu několika funkcí, myšleno na krajské úrovni, přísluší uvolněnému zastupiteli vždy nejvyšší z možných odměn, neuvolněnému zastupiteli lze poté poskytnout měsíční odměnu až do výše souhrnu odměn za jednotlivé funkce (§ 52 odst. 3). Orgánem zásadního významu je samozřejmě i rada obce, která plní výkonnou funkci (§ 57 odst. 1). Radu tvoří hejtman, náměstci hejtmana a další členové rady, přičemž celková velikost rady závisí na počtu obyvatel kraje (§ 57 odst. 2). Rada se schází ke schůzím dle potřeby a schůze jsou svolávány hejtmanem (§ 58 odst. 1). Rada má samozřejmě celou řadu velmi významných pravomocí (§ 59), zatímco hejtman primárně zastupuje kraj navenek a odpovídá za naplňování explicitně vyjmenovaných povinností rady i kraje jako takového (§ 61). Rovněž na krajské úrovni je zřizována řada orgánů jako výbory či komise, které prohlubují náročnost výkonu mandátu krajského zastupitele (§ 76–80). 29
Zákon o obcích č. 128/2000 Sb. Obec je základním územním samosprávným společenstvím občanů (§ 1 zákona o obcích) a veřejnoprávní korporací s vlastním majetkem (§ 2 odst. 1). Obec je spravována zastupitelstvem obce, dalšími orgány jsou rada obce, starosta, obecní úřad a zvláštní orgány obce (§ 5 odst. 1). Podobně jako v případě krajů existují i pravomoci obce, které jsou v samostatné (§ 35) a v přenesené působnosti (§ 61). Zastupitelstvo obce je složeno z členů zastupitelstva, jejichž počet závisí na počtu obyvatel v dané obci (§ 67, § 68 odst. 1). Mandát člena obecního zastupitelstva vzniká stejně jako v případě krajského zvolením, což znamená ukončením hlasování (§ 69 odst. 1). Také zde je explicitně uveden již výše citovaný slib obecního zastupitele (§69 odst. 2). I mandát obecního zastupitele je veřejnou funkcí (§ 70). Měsíční odměna náleží primárně uvolněným členům zastupitelstva, ale je možné ji přiznat i zastupitelům neuvolněným (§ 71–72). Dalšími benefity pro obecní zastupitele jsou cestovní náhrady za výdaje spojené s výkonem funkce (§ 78), uvolněným členům zastupitelstva náleží také proplacení pracovní neschopnosti (§ 73 odst. 4) či nárok na pět týdnů dovolené v každém kalendářním roce (§ 79 odst. 1). Člen zastupitelstva má při výkonu své funkce množství práv, mezi která patří zejména právo předkládat zastupitelstvu obce, radě obce, výborům a komisím návrhy na projednání či vznášet dotazy, připomínky a podněty na radu obce a její jednotlivé členy (§ 82). Oproti tomu je povinností obecního zastupitele zúčastňovat se zasedání zastupitelstva obce, popřípadě zasedání jiných orgánů obce, je-li jejich členem a plnit úkoly z těchto funkcí vyplývající (§ 83 odst. 1). Analogicky k výše citovanému střetu zájmů krajských zastupitelů je i obecní zastupitel povinen před zahájením jednání orgánu obce sdělit jakoukoliv skutečnost možných výhod či naopak škod spojených se střetem zájmů (§ 83 odst. 2). K platnému usnesení je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva (§ 87). Zastupitelstvo se schází dle potřeby, nejméně však jedenkrát za tři měsíce (§ 92 odst. 1). Zastupitelstvo obce je schopno se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jeho členů (§ 92 odst. 3). Rada obce je výkonným orgánem, který ze své činnosti odpovídá zastupitelstvu obce (§ 99 odst. 1). Radu obce tvoří starosta, místostarosta (případně místostarostové) a další členové rady volení z řad členů zastupitelstva obce. Počet členů rady je lichý a pohybuje se mezi pěti a 11, přičemž počet radních nesmí přesáhnout jednu třetinu počtu zastupitelů. Rada se nevolí v obcích, kde má zastupitelstvo méně než 15 členů (§ 99 odst. 3). Rada obce se schází ke svým schůzím dle potřeby a je usnášeníschopná, pokud je přítomná nadpoloviční většina všech jejích členů. K platnému usnesení je třeba nadpoloviční většiny všech jejích 30
členů (§ 101 odst. 1–2). Starosta obce nemá výrazně větší pravomoci než rada obce jako celek, jeho funkcí je především působení jako zástupce obce (§ 103). Podobně jako na krajské úrovni vznikají i na té obecní výbory a komise, které dále prohlubují nároky na práci obecních zastupitelů (§ 117–122). Zákon o státní službě č. 234/2014 Sb. Nově přijatý zákon o státní službě se možné kumulaci mandátů a funkcí věnuje pouze krátce, přesto zásadním způsobem. V paragrafu 33 totiž předpis stanovuje, že kromě jiných nelze do služebního poměru přijmout ani poslance nebo senátora, ani člena zastupitelstva územního samosprávného celku, který je pro výkon funkce dlouhodobě uvolněn (zákon o státní službě). Tyto osoby tak nemohou působit jako státní zaměstnanci (§ 6). Zákon o střetu zájmů č. 159/2006 Sb. Zákon upravuje „povinnost veřejných funkcionářů vykonávat svoji funkci tak, aby nedocházelo ke střetu mezi jejich osobními zájmy a zájmy, které jsou povinni z titulu své funkce prosazovat nebo hájit“ (§ 1 zákona o střetu zájmů). Ještě více relevantním příspěvkem legislativního předpisu je „omezení některých činností veřejných funkcionářů a neslučitelnost výkonu funkce veřejného funkcionáře s jinými funkcemi“ (§ 1). Hned následující paragraf vymezuje, kdo je zahrnut pod pojem veřejný funkcionář (§ 2). Kromě mnoha dalších, jsou jimi:
poslanec Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky,
člen vlády nebo vedoucí jiného ústředního orgánu státní správy, v jehož čele není člen vlády,
člen zastupitelstva kraje nebo člen zastupitelstva hlavního města Prahy, který je pro výkon funkce dlouhodobě uvolněn a člen zastupitelstva kraje, který před svým zvolením do funkce člena zastupitelstva nebyl v pracovním poměru, ale vykonává funkce ve stejném rozsahu jako člen zastupitelstva kraje, který je pro výkon funkce dlouhodobě uvolněn,
člen zastupitelstva obce, městské části nebo městského obvodu územně členěného statutárního města a městské části hlavního města Prahy, který je pro výkon funkce dlouhodobě uvolněn a člen zastupitelstva obce, který před svým zvolením do funkce člena zastupitelstva nebyl v pracovním poměru, ale vykonává funkce ve stejném rozsahu jako člen zastupitelstva obce, který je pro výkon funkce dlouhodobě uvolněn,
31
starosta obce, místostarosta obce a členové rady obce a kraje, kteří nejsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni.
Skutečná podstata zákona je definována v následujícím paragrafu. Ten konstatuje, že dojde-li ke střetu veřejného zájmu s osobním zájmem osoby, která vykonává veřejnou funkci, ta nesmí upřednostnit svůj osobní zájem před těmi veřejnými, které je ze své pozice povinna hájit a prosazovat (§ 3). Je samozřejmě diskutabilní, co je oním osobním zájmem a jaká jsou definiční kritéria zmiňovaného střetu se zájmy veřejnými. Zákon samotný se k této otázce blíže nevyjadřuje, ale je více než zřejmé, že právě praxe kumulace mandátů v sobě prvek podobného střetu minimálně potenciálně obsahuje. Předpis rovněž přímo zakazuje veřejným funkcionářům podnikat nebo provozovat jinou samostatně výdělečnou činnost, být statutárním orgánem nebo členem statutárního orgánu a být v pracovněprávním či služebním poměru, nejde-li o samotný výkon veřejné funkce (§ 4 odst. 1). Omezení se však z výše uvedeného seznamu sledovaných subjektů týká pouze členů vlády, nikoliv poslanců, uvolněných členů zastupitelstva a neuvolněných členů rady obce. Úpravě držení dalších funkcí pro poslance se věnuje až následující paragraf, který říká, že „s funkcí poslance nebo senátora jsou neslučitelné funkce vykonávané v pracovněprávním vztahu nebo ve služebním poměru k České republice“ (§ 5 odst. 3). Celkově lze zákon vnímat tím způsobem, že se i přes dílčí omezení kumulace mandátu poslance s dalšími funkcemi i pracovněprávními poměry vyjadřuje k problematice spíše okrajově, až nepřímo. Předpis skutečně vymezuje zejména střet zájmů vyplývající z držení veřejné funkce při současné přítomnosti touhy po osobním prospěchu. Podstatné je tak především explicitní uvedení povinnosti oznámení o osobním zájmu (§ 8), o majetku (§ 10) či příjmech, darech a závazcích (§ 11). Problémem je pak zejména nízká výše možné sankce za porušení zákona, která činí 50 000 Kč (§ 24). Tento fakt společně s praktickým nevyužíváním zákonu vytváří z předpisu celkově slabý instrument. 1.5.2
Pozice kumulace mandátů v českém (mediálním) politickém prostoru
Praxe kumulace mandátů je na české politické scéně přítomná dlouhodobě. Z výše uvedených příčin pro toto chování lze v domácím politickém systému identifikovat ve větší či menší míře hned několik z nich. Historickými rezidui může být podobně jako ve Francii monarchická (patriarchální) minulost českého prostoru a důraz kladený na osobnosti, který přetrval a navíc se dále formoval a prohluboval i v republikánském zřízení (Tabery 2015: 20). 32
Jako systémové pobídky pro hromadění funkcí lze vidět zejména tři oddělené úrovně vlády a v evropském měřítku ojediněle velké množství obsazovaných úřadů vyplývající z vysokého počtu místních municipalit. A v neposlední řadě hrají svoji roli i individuální pobídky ke kumulaci mandátů, jejichž přítomnost není v české politické kultuře výjimkou. Systematický sekundární výzkum či alespoň primární analýza fenoménu kumulace mandátů v průběhu existence České republiky bohužel chybí. V možnostech předkládané diplomové práce není tyto badatelské nedostatky minulosti nahrazovat. Důležité je však alespoň stručně přiblížit pozici problematiky na současné politické scéně. Vhodným zdrojem je analýza odrazu kumulace mandátů v seriózních médiích. Ta podává ucelenou představu o obecném vnímání praxe hromadného vykonávání mandátů, a to v ryze aktuální podobě. Právě ve sledovaném VI. volebním období Poslanecké sněmovny mezi lety 2010–2013 se stala kumulace mandátů ze strany poslanců významným politickým problémem. Několik poslanců přímo přiznalo, že musí některý ze svých úřadů opustit kvůli časovému vytížení či kolizi funkcí (NašiPolitici.cz 2013, 2014; Řápková 2011). Mediálně sledováno začalo být několik individuálních případů zákonodárců, kteří simultánně drželi řadu mandátů i dalších funkcí, což se citelně podepisovalo zejména pod jejich nízkou účastí na sněmovních hlasováních. Zřejmě nejznámějším se stal případ poslance a hejtmana Jihomoravského kraje Michala Haška (Česká strana sociálně demokratická – ČSSD). Jeho parlamentní aktivita dosahovala v tomto ukazateli výjimečně nízkých hodnot, což bylo evidentně spojeno právě s jeho simultánním výkonem přílišného počtu mandátů (KohoVolit.eu 2013). Na problematiku začala navíc skrze prezentaci tvrdých dat poukazovat významná občanská sdružení či datová centra mediálních domů (iDnes.cz 2013; Jurková 2013; KohoVolit.eu 2010, 2011). Přestože značně rozšířená byla již v tomto volebním období zejména praxe kumulování poslaneckého úřadu s některým z obecních mandátů, nejviditelnějším problémem se ukázala být především kombinace mandátu poslaneckého a postu hejtmana ve vedení krajských samospráv. A jelikož krajskou úroveň ovládala již od voleb v roce 2008 ČSSD, týkalo se mediálně a politicky citlivé téma především jejích politiků (Eibl et al. 2009: 135–145). Proto došlo ještě před sněmovními volbami v roce 2013 k deklaraci vedení strany směrem ke svým poslancům, aby se kumulace mandátů s postem hejtmana či například primátora vyvarovali (Novinky.cz 2013). Po podzimních volbách se politický tlak přenesl do reality. Zvláště posílen byl faktem, že hned pětice sociálně-demokratických hejtmanů byla zvolena do poslaneckého křesla 33
(Česká televize 2014c). 15 Brzy se objevily návrhy na ponechání možnosti držení více mandátů, ovšem při pobírání pouze jediného platu (Česká televize 2014d, 2014g). Ze strany samotných kumulujících politiků následně vzešel plán na zavedení klouzavých poslaneckých mandátů, a to nikoliv pouze při držení vládních postů, jak je jinak běžné, ale i v případě působení poslance v úřadu hejtmana, starosty nebo primátora (Česká televize 2014b). Po stranickém tlaku se však kumulující poslanci-hejtmani ještě během jara roku 2014 postupně vzdávali jednoho ze svých mandátů a mediální pozornost – stejně jako přípravy navrhovaných legislativních opatření – utichly (Česká televize 2014a). Významným odhalením pozice řadových členů bylo vnitrostranické referendum ČSSD uskutečněné v létě roku 2014 (Česká strana sociálně demokratická 2014a). Celkem 92,51 % hlasujících (7 995) totiž souhlasilo s tím, „aby ČSSD navrhla zákonem omezit kumulaci placených veřejných funkcí“ (Česká strana sociálně demokratická 2014b). ČSSD chtěla na výsledky reagovat přípravou legislativního návrhu, který by po svém schválení platil od krajských voleb v roce 2016 (Novinky.cz 2014b). Prozatím však v souvislosti s touto problematikou prošel přes vládní schválení „pouze“ návrh na změnu Ústavy v podobě zavedení klouzavého mandátu pro poslance působící v ministerské funkci (Česká televize 2015a). Výše uvedený nástin pozice kumulace mandátů ze strany poslanců v českém politickém prostoru ukazuje, že se jedná o významný problém. Ten se sice v minulých letech týkal zejména politiků ČSSD, kteří se sílící pozicí strany prostupovali různé politické úrovně. Je zřejmé, že strana si (mediálně) komplikovanou povahu tohoto jevu uvědomovala. Proto se snažila proti němu – skrze vyvíjený nátlak na své členy – vystupovat. Ovšem i další parlamentní strany prohlašují, že praxi kumulace mandátů je třeba omezit (Česká televize 2014e; Novinky.cz 2014b). Veřejná deklarace podobných záměrů je však často spojena pouze s předvolební rétorikou či mediálně vyhrocenou situací, kdy veřejná kritika kumulace mandátů citelně zesílí. Se zklidněním stavu rázem dochází i k utišení reálných politických kroků, které by kumulaci mandátů skutečně a efektivně řešily. Konkrétní návrhy následně vznikají pouze v okleštěné podobě (viz zavedení „pouze“ klouzavého mandátu pro poslance) nebo je jejich příprava zcela pozastavena.
Například v Plzeňském kraji bylo ještě před volbami v roce 2010 přijato usnesení, že hejtman nemůže být zároveň poslancem (Spurný 2015: 30). V takovém postupu byl však tento západočeský region výjimkou. 15
34
2
Metodické zázemí výzkumu Praktická část diplomové práce vyžaduje důslednou metodickou přípravu zahrnující
pečlivý výběr objektu zkoumání a prostředků analýzy, na což navazuje tvorba efektivního prostředí pro vyhodnocení dat. Popis metodického zpracování badatelského procesu navíc sám o sobě představuje jeden z hlavních cílů studie. Práce se totiž tematicky zabývá dosud opomenutou problematikou poslanecké kumulace mandátů a navrhuje způsob, jak tuto oblast domácího politického prostoru kvantitativně zkoumat. Objektem výzkumu jsou poslanci PSP ČR v VI. volebním období působící ve svých pozicích mezi 29. květnem 2010 a 28. srpnem 2013 (Parlament České republiky, Kancelář Poslanecké sněmovny 2014b). Jedná se sice o předčasně ukončené, ale přesto kompletní a uzavřené volební období (Havlík 2014: 21). Tento fakt však vytváří několik implikací, ke kterým je třeba v dalším průběhu výzkumu přihlížet. Nedošlo totiž například k plnému projevení běžných změn parlamentního chování v souvislosti s řádně se blížícím termínem voleb. V roce 2013 byla tato předvolební fáze významně urychlena, díky čemuž nelze považovat finální křivku průběhu sněmovního chování poslanců za modelovou a použít ji pro případnou generalizaci. Samotné VI. volební období je však možné podrobit bádání bez ohledu na podobné limity. V VI. volebním období disponovalo mandátem poslance celkem 218 osob. Důvodem pro to bylo několikeré pozbývání úřadů a nastupování náhradníků na uvolněné pozice. Pro základní a skutečně kompletní formu datového setu jsou hodnoty proměnných sledovány u všech 218 poslanců. Množství poslanců pro vyhodnocení výzkumných otázek je však omezeno. Příčinou je rozdílná doba působení v pozici zákonodárce, která se v některých případech pohybovala pouze v řádu několika týdnů, či dokonce dnů. Je přitom zřejmé, že během takto krátké doby nemá držitel mandátu možnost dostatečně se s obsahem úřadu seznámit. Obsah výkonu mandátu z jeho strany tudíž nelze z analyticko-metodického hlediska považovat za relevantní. Z hodnocení jsou proto vyřazeni poslanci disponující mandátem po dobu kratší než šest měsíců a výsledným objektem zájmu je celkem 210 poslanců.16
K určení limitní hranice šesti měsíců došlo dvěma na sobě nezávislými prostředky. Tím prvním bylo prosté pozorování doby, po které poslanec začíná být aktivní ve svých výstupech. Zákonodárcem bez navrženého zákona, podané interpelace či předneseného projevu na plenární schůzi Sněmovny, který zároveň strávil ve Sněmovně nejdelší dobu, byla poslankyně Štěpánka Fraňková (VV), jež disponovala mandátem přesně 186 dnů, tedy šest měsíců. Opomenut byl poslanec Roman Pekárek 16
35
2.1 Výběr proměnných a jejich operacionalizace Selekce proměnných a způsob jejich operacionalizace významně formují podobu výzkumu. Zásadní je kvantifikace dosud abstraktních pojmů pomocí jedné či více proměnných, které jsou schopné skutečně relevantně a validně vystihnout jejich teoretickou povahu. Operacionalizace takových proměnných je pak důležitým krokem, který podmiňuje nejenom míru obtížnosti sběru dat a jejich kvantifikace, ale i samotnou podobu výsledků výzkumu. Přitom ani výběr proměnných, ani jejich operacionalizace nesmí mít ambici zahrnout co nejvíce aspektů daného fenoménu, podstatná je naopak jejich věcná koncentrace. Opomenutí jedněch proměnných je stejně významné jako výběr jiných. Přísně vymezená operacionalizace je více žádoucí než svobodný prostor pro interpretaci. 2.1.1
Základní statistické ukazatele
Datový set, ať už většího či menšího rozsahu, nelze vytvářet bez uvedení základních deskriptivních informací o jednotlivých datových prvcích. V případě předloženého výzkumu je třeba blíže identifikovat poslance vybraného volebního období. To poskytuje jednak možnost jejich rozlišení, jednak i prostor pro vytvoření vzájemně exkluzivních skupin poslanců vymezených právě na bázi těchto triviálního dělení. U každého poslance je v datovém setu uvedeno jeho plné jméno (příjmení, křestní jméno) a pohlaví (muž, nebo žena). Důležitou informací je věk poslance udávaný v letech k datu zvolení poslancem. Pozorováno je i nejvyšší dosažené vzdělání poslance k datu
(ODS), který sice bez jediného výstupu působil ve svém úřadu 294 dnů, ovšem jeho pozice je zároveň velmi specifická, protože v podstatě po celou dobu vykonával svůj mandát z prostoru věznice (Česká televize 2012a). Paralelně k tomu bylo náhodně dotázáno několik poslanců napříč politickým spektrem, kteří disponovali mandátem zákonodárce více než jedno volební období. Na otázku, „po jak dlouhé minimální době byste řekl(a), že je poslanec seznámen s fungováním sněmovní praxe natolik, aby mohl odpovědně pracovat“, se odpovědi pohybovaly v rozpětí od dvou měsíců (Jakubčík 2014) až po druhé volební období (Bebarová-Rujbrová 2014). Při hledání průměru a nejčastěji jmenované hodnoty bylo možné rovněž dojít k výsledku přibližně šesti měsíců (Adam 2014; Farský 2014; Fischerová 2014; Němcová 2014; Opálka 2014; Pecková 2014; Polčák 2014; Pospíšil 2014; Seďa 2014; Šidlo 2014; Strnadlová 2014). Z datového setu je proto pro potřeby vyhodnocení vyřazeno následujících osm poslanců, kteří disponovali svým mandátem 186 dnů a méně - Štěpánka Fraňková (VV) (186 dnů), Zdeněk Škromach (ČSSD) (148), Gabriela Kalábková (ČSSD) (146), Jozef Kochan (ODS) (127), Václav Šlajs (ČSSD) (104), Petr Benda (ČSSD) (76), Martin Mečíř (ODS) (14) a Jiří Dienstbier (ODS) (2) (Hájek 2014). V některých dílčích částech analýzy je datový set dále omezen vyloučením odlehlých hodnot vzniklých na základě výjimečných postavení poslanců. Na tento fakt je upozorněno v příslušných částech výzkumu.
36
zvolení. Rozlišeno je pouze mezi středoškolským (SŠ) a vysokoškolským vzděláním (VŠ), neboť žádný poslanec neměl nejvyšší dosažené vzdělání na úrovni základní školy. Středoškolské vzdělání je u poslance uvedeno i v případě, že dokončil pouze odborné učiliště. Důležitou proměnnou je doba působení poslance v Poslanecké sněmovně, neboli míra zkušenosti se sněmovní praxí. Tento ukazatel je kvantifikován pomocí kardinální proměnné s hodnotami kladných celých čísel. Přiřazená hodnota značí, kolikátý mandát poslance politik vykonává, a to včetně mandátu drženého v VI. volebním období. Pro poslanecké nováčky je tedy uvedena hodnota 1. Relevantní jsou pouze mandáty v Poslanecké sněmovně, nikoliv v dalších orgánech jako Senát Parlamentu České republiky či Česká národní rada. Vymezen je i počet dní strávených na pozici poslance v VI. volebním období, a sice prostým počtem dnů, kdy zákonodárce v úřadu působil, tedy včetně dnů krajních. U každého poslance je uveden volební kraj, ve kterém byl při volbách v roce 2010 zvolen. Důležitou charakteristikou je i přiřazení poslanců ke konkrétním politickým stranám. Tento proces je proveden tím způsobem, že poslanec je pevně spojen se stranou, na jejíž kandidátní listině ve volbách do PSP ČR kandidoval, a to i přesto, že poslanec nemusí být nutně faktickým členem této politické strany. Jeho práce ve Sněmovně je totiž na tuto stranu úzce navázána bez ohledu na to, zda jejím členem je, či není. Je zřejmé, že tento postup v sobě skrývá řadu nástrah, přičemž tu hlavní představuje fakt, že poslanci během výkonu svého mandátu mohou svůj poslanecký klub nebo přímo politickou stranu změnit. V průběhu VI. volebního období toto nebylo nijak výjimečným jevem, když celkem 23 poslanců vystoupilo z poslaneckého klubu, jehož členy byli bezprostředně po zvolení (Centrum.cz 2013). Je ovšem matoucí sledovat a retrospektivně rozlišovat aktivitu poslanců dle působení v jednotlivých poslaneckých klubech. Obdobný proces je už v podstatě proveden pro oddělené pozorování v obdobích držení různých kombinací mandátů, jak bude osvětleno dále. Jelikož je navíc pozorování politické profilace poslanců pouze pomocným nástrojem, je každý zákonodárce skutečně pevně svázán se svojí volební stranou. Příslušnost k této politické straně poslance řadí i mezi opoziční a koaliční tábor. Na základě voleb do Poslanecké sněmovny v roce 2010 bylo zvoleno pět politických stran, a sice Česká strana sociálně demokratická (ČSSD), Občanská demokratická strana (ODS), TOP 09, Komunistická strana Čech a Moravy (KSČM) a Věci veřejné (VV) (Balík 2010; Český statistický úřad 2010). Vzhledem k průběhu volebního období lze jednoznačně identifikovat dvě stabilní strany vládní, tedy koaliční (ODS a TOP 09) a dvě strany opoziční (ČSSD a KSČM) (Vodička, Cabada 2011: 277, 281, 286). Složitým vývojem procházela strana VV, 37
která celá či ve svých částech přecházela mezi oběma póly (Hloušek 2012: 330–333). Z důvodů zachování čistoty výzkumného vzorku jsou proto poslanci zvolení za VV z (pouze této jedné) proměnné opozice vs. koalice vynecháni. 2.1.2
Proměnné držených mandátů
Sledování proměnné disponování mandáty ze strany poslanců je z hlediska tematického zaměření diplomové práce klíčové. Nutné je primárně definovat mandáty, které budou do datového setu zahrnuty, a vybrat formu konstrukce jejich zápisu v datovém setu. V teoretické části byla kumulace mandátů definována jako situace, kdy je jedna osoba politicky zapojena minimálně ve dvou různých úrovních státní moci skrze simultánní držení dvou a více mandátů. Mandátem je přitom myšlena volená zastupitelská funkce. Aby bylo naplněno definiční kritérium pro kumulaci mandátů ze strany poslanců, je proto nutné zahrnout do analýzy volené úřady zastupitelského charakteru z jiné, než sněmovní úrovně. Jako kumulace mandátů je tedy chápáno působení v úřadech obecních a krajských zastupitelů a radních. Není přitom rozlišováno, zda politik působí na postech jako uvolněný či neuvolněný zastupitel, respektive radní. Obě skupiny reprezentantů totiž disponují stejnými pravomocemi i povinnostmi. Jedinou relevantní odlišností je snad výše přiznané odměny, která může dávat tušit, zda bude u reprezentanta převládat office-seeking či rent-seeking chování. V pokročilé fázi analýzy však vzhledem k hlavní otázce vlivu kumulace mandátů na parlamentní aktivitu poslanců není ani tento rozdíl nijak významný, a proto je opomenut. Jako problematické se může jevit zařazení radních mezi volené zastupitelské mandáty, jelikož obsazování těchto úřadů nevychází z přímých voleb. Výše vymezená definice ovšem nehovoří o nutnosti chápat pod výrazem mandát pouze přímo volené úřady. A jelikož výběr radních probíhá volbou z řad volených zastupitelů, lze chápat tyto pozice zcela v souladu s definicí, a tedy i vhodné pro zahrnutí do výzkumu problematiky kumulace mandátů. Tyto úřady navíc zároveň tvoří oddělenou úroveň správy výkonného charakteru odlišného od zastupitelských postů. Jednotlivé pozice v radě obce či kraje nejsou rozlišovány. Mandáty starosty, respektive hejtmana, a jejich náměstků na jedné straně a řadových radních na straně druhé mají stejnou hodnotu drženého mandátu radního obecní či krajské samosprávy. Důvodem takového postupu je chápání rady jako kolektivního orgánu. Starosta, respektive hejtman, sice plní funkci vedoucího představitele tohoto orgánu, tato pozice je však primárně deklaratorní, myšleno reprezentativní. Mezi zastupitelem a radním je viděn zřetelnější rozdíl, než mezi 38
radním a starostou, respektive hejtmanem. Z tohoto pohledu proto pozicím starostů, respektive hejtmanů, a jejich náměstků není třeba přikládat zvláštní důležitost. Z podobné logiky pro odůvodnění pozorování mandátů radních samosprávných orgánů vychází i postup obhajoby pro sledování působení poslanců v ministerských pozicích. I když ani členové vlády nejsou vybíráni v přímých volbách, v případě poslanců-ministrů je jejich pozice velmi úzce navázána právě na volený úřad poslanců. Samozřejmě i vláda jako celek je následně odpovědná Poslanecké sněmovně, od které získává důvěru a může očekávat vyjádření nedůvěry. Rovněž i v tomto případě jde o zcela novou úroveň výkonu státní moci, která je odlišná pravomocemi i povahou výkonu od Sněmovny. Kombinace výkonu mandátu poslance a člena vlády je proto také vnímána jako kumulace mandátů a v průběhu výzkumu podrobena analýze. Speciálně odlišena není kumulace mandátu poslance v pozici předsedy vlády. Důvody jsou podobnost s problémem neuvádění pozic starosty a hejtmana a celkově nadbytečné uvádění situace, která se fakticky týká jediného poslance, a tedy stejně neposkytuje jakoukoli možnost širšího sledování či dokonce srovnání. Vedle těchto pěti mandátů (obecní a krajský zastupitel a radní, člen vlády) s potenciálem pro naplnění definice kumulace mandátů existuje i několik dalších funkcí, které však do sledování zahrnuty nejsou. V první řadě jsou opomenuty všechny zaměstnanecké či zaměstnavatelské úvazky, které nejsou nijak spojeny ani s volebním či zastupitelským principem, ani s výkonem státní moci. Přestože tedy mohou mít na parlamentní aktivitu poslanců vliv, pro předkládaný výzkum, řešící mnohem komplexnější problematiku kumulace mandátů, relevantní nejsou. 17 Jako kumulace mandátů je opomenuta i celá řada funkcí v poslaneckých orgánech jako sněmovní výbory či komise. Jedná se totiž o stejnou úroveň výkonu moci, jakou je samotný poslanecký mandát, což z podstaty definice kumulace mandátů odporuje jejich zařazení do této kategorie. Tyto funkce jsou navíc spojeny mnohem více s nutností zajistit chod samotné Sněmovny než skutečnou kumulací mandátů, ve smyslu kumulace zdrojů a moci.18
Přesto je třeba připomenout, že také kumulace funkcí se stala v souvislosti s koncentrací moci a střetem zájmů Andreje Babiše aktuálně významným politickým tématem (srov. Česká televize 2014f; Česká televize 2015b). 18 Členství poslanců ve výborech je navíc omezeno zákonem o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (§ 33), který má zabraňovat členství zákonodárců v přílišném množství výborů, které by mohlo znamenat snížení pracovní výkonnosti poslanců i výborů. Problematika kumulace funkcí je tak v tomto ohledu již legislativně řešena. 17
39
Po definování mandátů, jejichž simultánní držení s úřadem poslance znamená skutečnou kumulaci mandátů, je nutné přistoupit ke konstrukci vhodné operacionalizace této proměnné. Tento proces je často odbyt triviálním konstatováním, že zákonodárce vedle poslaneckého mandátu disponoval i dalším mandátem či funkcí (srov. Bach 2011; Dewoghélaëre et al. 2006; Navarro 2009; Putna 2014). Zároveň se však autoři shodují, že kumulace mandátů je běžně spojena s přechodem politika z jedné politické úrovně do druhé, během čehož dochází pouze ke krátkodobé (!) kumulaci mandátů (Navarro 2009: 11; Sandberg 2013: 1). Metodicky je tedy naprosto chybné chápat politika jako kumulujícího bez ohledu na délku držení konkrétních mandátů. Takový postup může nebezpečným způsobem ovlivnit zjištění skutečné frekvence výskytu daného fenoménu. Metodicky velmi náročné, ovšem jediné správné řešení představuje důsledné rozlišení doby disponování mandátem poslancem na základě toho, jaké další mandáty měl zákonodárce v ten daný časový úsek v držení. Takový postup aplikuje i předložená diplomová práce a vytvářený datový set. Nejlépe osvětlí zvolenou metodu zápisu příklad, uvedený níže v tabulce č. 2.1. V případě každého poslance je nejprve uvedena jeho celková charakteristika za celou dobu držení poslaneckého mandátu označená kódem 0. Vymezeno je časové období daného sledování (zde celková doba disponování mandátem poslance) a postupně je u všech druhů mandátů připsána hodnota 1, pokud ten byl kdykoliv v průběhu tohoto období držen – byť na jediný den – a hodnota 0, pokud úřad držen nebyl. Poslanec Pavel Antonín (ČSSD) v průběhu VI. volebního období zároveň s poslaneckým úřadem disponoval dvěma dalšími mandáty, a sice na pozicích obecního a krajského zastupitele. Následně je poslanec a jeho celý sněmovní mandát „rozdělen“ na několik částí, které odpovídají postupnému zisku a pozbývání dalších mandátů. Jakákoliv změna, ať už vznik dalšího či zánik dosud drženého mandátu, znamená potřebu začít sledovat nové období působení poslance. Tato období jsou postupně označována kódy 1, 2, 3 atd. Pokud poslanec disponoval po celou dobu výkonu svého sněmovního mandátu stejnými mandáty, je pro něj uvedeno pouze jedno období s kódem 1 (ovšem stále vedle základního s kódem 0, které je přirozeně identické). Poslanec Pavel Antonín (ČSSD) nejprve disponoval pouze úřadem krajského zastupitele, následně krajského i obecního zastupitele a ve třetí fázi pouze obecního zastupitele. Pro každé z těchto období jsou následně uvedeny hodnoty všech proměnných, které výzkum sleduje. Z původních 218 poslanců se tak rozdělováním na dílčí časové úseky výkonů poslaneckých mandátů rozrostl datový set na pozorování více než šesti stovek prvků. 40
Tabulka č. 2.1: Příklad zápisu kumulace mandátů ze strany poslanců19 Poslanec
Kód
Od
Do
M OZ OR
KZ KR MIN
Antonin_Pavel_0
0
29.05.10
28.08.13
2
1
0
1
0
0
Antonin_Pavel_1_KZ
1
29.05.10
15.10.10
1
0
0
1
0
0
Antonin_Pavel_2_OZ_KZ
2
16.10.10
13.10.12
2
1
0
1
0
0
Antonin_Pavel_3_OZ
3
14.10.12
28.08.13
1
1 0 0 0 0 Zdroj: Autor na základě dat.
Jednotlivá období jsou od sebe oddělována tím způsobem, aby jedno období končilo v jeden den a další začínalo v den následující. Pokud tedy poslanci zanikne mandát krajského zastupitele v souvislosti s volbami dne 13. října 2012, jeho další období bez mandátu krajského zastupitele začíná dne 14. října 2012. Proces vzniku a zániku mandátů v souvislosti s volbami je v tomto ohledu platný pro všechny mandáty s tím spojené. Radním se politik stává dnem volby radním. Zánik mandátu radního je spojen s volbou nového radního a pro politika se tedy následující období započítává od následujícího dne po této volbě. Pomůckou může být, že primárně tento postup sleduje krajní dny, kdy politik mandátem „už“ nebo „ještě“ disponoval. Důsledkem toho je, že se žádné období nepřekrývá a jejich součet dává na den přesně dohromady celkovou dobu disponování poslaneckým mandátem. Během tvorby datového setu za pomoci zapisování proměnných držení mandátů byly odhaleny dva ojedinělé jevy, se kterými je třeba se vyrovnat. Za prvé u některých poslanců došlo k situaci, kdy ti disponovali simultánně dvěma mandáty obecních zastupitelů. Stalo se tak v případě poslanců Borise Šťastného (ODS), Davida Vodrážky (ODS), Tomáše Chalupy (ODS) a Štěpánky Fraňkové (VV). Vždy se tak dělo v situaci, kdy poslanec působil v obecním zastupitelstvu města a zároveň v zastupitelstvu městské části ve stejném městě. Operacionalizace takového stavu je provedena zápisem hodnoty 2 do příslušného pole držení mandátu obecního zastupitele. Další významnou situací je případ některých poslanců, u kterých při rozdělení jednotlivých období disponování odlišnými mandáty došlo k vytvoření takových časových úseků, které trvají například jen v řádu několika dnů, během kterých nelze pozorovat jakoukoliv sněmovní aktivitu. To je v jistém ohledu zcela přirozeným jevem, který je chápán jako chybějící data – s tímto obdobím není nijak pracováno a vzhledem k jeho velmi krátkému trvání ani nemá šanci projevit se na výsledcích. Vysvětlivky: M - simultánně držené mandáty; OZ - obecní zastupitel; OR - obecní radní; KZ krajský zastupitel; KR - krajský radní; MIN - člen vlády. 19
41
2.1.3
Proměnné parlamentní aktivity poslanců
Kvantifikace sněmovní činnosti zákonodárců představuje vzhledem k cíli diplomové práce esenciální součást většího procesu výběru a operacionalizace proměnných. Výchozím pravidlem pro selekci proměnných je snaha, aby ty reprezentovali jednotlivé funkce, které parlament v politickém systému plní. Tyto funkce – kontrolní, artikulační a legislativní – totiž vytvářejí i závazky pro samotné poslance a nastavují mantinely toho, co lze chápat jako odpovídající naplňování poslaneckého mandátu (Vodička, Cabada 2011: 313–314).
20
Neopomenutým axiomem však zůstává fakt, že výkon mandátu poslance je volný, což na poslance vytváří v souvislosti s obsahem jeho činnosti tlak, když ten je za svoji aktivitu skutečně sám odpovědný (Syllová et al. 2008: 113). Hlasování je často považováno za hlavní náplň činnosti poslance, když zároveň plní všechny tři výše uvedené funkce Poslanecké sněmovny. Pozorována jsou všechna veřejná hlasování, kterých bylo ve sledovaném volebním období celkem 5 589 (Parlament České republiky, Kancelář Poslanecké sněmovny 2014c). Přestože lze namítnout, že různá hlasování mají odlišnou váhu, není mezi nimi činěn rozdíl. Tyto pomyslné typy je totiž jednak velmi obtížné diferencovat (Gregor, Havlík 2013: 555), jednak se ukazuje, že toto rozlišení při výzkumu nemá praktický význam (KohoVolit.eu 2012). Do statistik se poslancům započítávají všechna hlasování od složení vlastního slibu po zánik mandátu. Operacionalizace je provedena skrze následující kategorie, kdy poslanec:
hlasoval (%) – procento ze všech hlasování, kdy poslanec byl přihlášen a hlasoval ANO, NE, nebo se zdržel,
hlasoval aktivně (%) – procento ze všech hlasování, kdy poslanec byl přihlášen a hlasoval ANO, nebo NE,
zdržel se (%) – procento ze všech hlasování, kdy poslanec byl přihlášen a zdržel se,
nebyl přihlášen (%) – procento ze všech hlasování, kdy poslanec nebyl přihlášen, tzn. omluvil se nebo se nezúčastnil hlasování bez omluvy,21
Zmiňována je i volební pravomoc parlamentu ve smyslu dosazování osob nejenom do vlády, ale i dalších celostátních orgánů (Vodička, Cabada 2011: 313-314). Tato funkce je sice vykonávána pouze občasně, ale i tak je ztělesněna v pozorování proměnné hlasování. 21 Přestože lze rozlišovat mezi situacemi, kdy se poslanec nezúčastnil jednání s omluvou, či bez omluvy, vzhledem k výzkumu prosté (ne)přítomnosti zákonodárce na jednáních k tomuto faktu není přihlíženo. 20
42
celkem aktivně hlasoval (%) – procento hlasování ANO, nebo NE ze všech situací, kdy poslanec hlasoval,
celkem se zdržel (%) – procento zdržení se hlasování ze všech situací, kdy poslanec hlasoval.
Promluvy na plenárních schůzích Sněmovny jsou ztělesněním artikulační funkce parlamentu a navíc jde o jedno z nejvýznamnějších a přitom (či právě proto) nejméně regulovaných práv (Wintr 2010: 120). Podobně jako v případě hlasování lze i u projevů namítnout, že je třeba rozlišit ty méně důležité, například procedurální či obstrukční, od těch významnějších. Preferováno je však rovné chápání všech řečnických vystoupení, protože se jedná o jednu a stejnou praxi parlamentní reality ve své úplné šíři. Zohledňovat je nutné pouze atypicky vysoké hodnoty této proměnné u předsednictva Poslanecké sněmovny, které registruje nejvíce procedurálních poznámek. Operacionalizace proměnné je provedena skrze uvedení počtu částí sněmovní schůze, kdy poslanec vystoupil. Jedna část trvá přibližně 10 minut a započítána je i více než jednou v případě, že v rámci ní poslanec vystoupil k více bodům jednání. Tento postup vychází do značné míry z metodiky stenoprotokolárních zápisů. Legislativní činnost je pro obsah mandátu poslance další aktivitou zásadního významu. Přestože velkou část legislativních návrhů podává vláda, poslanci samostatně či ve skupinách předkládají přes 30 % všech návrhů zákonů (Linek, Mansfeldová 2009: 68). Poslanecké návrhy jsou tedy poměrně početné a navíc i úspěšné, přičemž k nim existuje zcela rovný přístup ve srovnání s návrhy vládními (Syllová et al. 2008: 114, 116). V procesu přijímání legislativního návrhu má opodstatnění pozorovat i množství tzv. pozměňovacích návrhů, když řada z nich je iniciována a přednesena samotnými poslanci. Svůj význam má pro výzkum i konkrétní čas, kdy došlo k předložení zákona, či pozměňovacího návrhu. Právě tento ukazatel totiž rozhoduje o tom, do jakého časového období výkonu mandátu poslance bude návrh zařazen. Proměnná legislativní aktivity je kvantifikována skrze následující kategorie:
předložené návrhy – počet návrhů zákonů, které poslanec předložil samostatně, či byl součástí skupiny předkládajících poslanců,
přijaté návrhy – počet předložených návrhů, které byly přijaty,
zamítnuté návrhy – počet předložených návrhů, které nebyly schváleny nebo byly vráceny,
pozměňovací návrhy – počet pozměňovacích návrhů, které poslanec inicioval a přednesl.
43
Interpelační činnost naplňuje kontrolní funkci parlamentu (Wintr 2010: 300). Primárně se sice jedná o významný nástroj opozice, ale v řadě případů tento institut využívají i koaliční poslanci, aby tak otevřeli tematicky příznivou debatu pro „svého“ ministra. Interpelace se dělí na písemné a ústní. Operacionalizace písemných interpelací je provedena skrze počet nestažených interpelací, které byly poslancem podány. Pro časové určení interpelace je rozhodujícím dnem právě datum jejího podání. Hodnota u ústních interpelací udává počet skutečně přednesených interpelací na plenárním jednání Sněmovny. Časově je interpelace zařazena dle data přednesení dotazu. Pro proměnné promluv, legislativních návrhů a interpelací je společnou podmínkou, že je třeba je vždy relativizovat. Výše popsaná operacionalizace totiž uvádí absolutní hodnoty výstupů, které je třeba vztáhnout k času, který zákonodárce na vytvoření výstupu měl. Uvedené hodnoty absolutní operacionalizace jsou proto vždy příslušným způsobem vyděleny počtem dní strávených ve Sněmovně. Podstatná část parlamentní aktivity poslanců probíhá na půdě sněmovních výborů, které jsou stálými a specializovanými orgány komory. Výbory jsou místem zásadní důležitosti pro osud legislativních návrhů, probíhá zde rovněž řada významných diskuzí. V praxi je drtivá většina poslanců členem nějakého výboru a většina dokonce více než jednoho (Hájek 2014: 33). Pro design výzkumu je částečně problematickým faktem, že člen vlády nesmí být zároveň členem výboru, k čemuž je třeba dále přihlížet (§ 33 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny č. 90/1995 Sb.). Jako nejvhodnější způsob kvantifikace činnosti poslanců ve výborech se jeví sledování jejich účasti na jednáních výborů, které podmiňuje veškeré aktivity, jež jsou na půdě orgánu uskutečňovány. Účast poslance na jednáních výborů je proto vyjádřena podílem schůzí, kterých se poslanec mohl zúčastnit a těch, kterých se skutečně zúčastnil. Dále je však nutné stanovit několik podmínek. Započítána nejsou vůbec jednání výjezdní, neboť jednání mimo budovy Poslanecké sněmovny v Praze se berou jako částečný handicap pro případnou účast. Pokud se poslanec stal členem výboru v mezidobí vícedenního konání schůze výboru, počítá se jeho účast až od další započaté schůze. Pokud je jedno jednání výboru rozkročeno přes hranici období, kdy poslanec změnil skladbu svých držených mandátů, je schůze započítána jako celá do období, kdy proběhl první den jednání. Pokud poslanec absentoval byť na jediné části jednání výboru, je mu počítána nepřítomnost na celém jednání. Celková účast poslance na jednáních výborů je vyčíslena jako vážený průměr ze všech schůzí výborů. Díky tomu lze dojít ke zjištění, nakolik byl poslanec schopen účastnit se jednání výborů, což je v rámci analýzy dopadů kumulace mandátů na sněmovní aktivitu zákonodárců prvotním záměrem. 44
Doplňkovým nástrojem pro kvantifikaci parlamentní činnosti poslanců představuje index parlamentní aktivity (IPA) (Hájek 2014: 68–76). Jeho forma má potenciál agregovaně posoudit činnost poslanců díky metodicky obhájené kombinaci vybraných proměnných. Index nabývá hodnot v uzavřeném intervalu ˂0;1˃, což poskytuje prostor k velmi jednoduchému a přehlednému srovnání poslaneckých aktivit. Přesto se jedná spíše o doplňkový nástroj pro hodnocení, který nabývá následující podoby:22 Z
UH ∙ UV IPA = ∙( ZD 3 ( )
+
D max
I
P
D
D
I
(D)
max
+
P
(D)
)
max
2.2 Proces sběru dat Relevantní data jsou pilířem výzkumu a jejich sběr je esenciální fází badatelského procesu. Otazníkem je dostupnost dat, jejich povaha, validita nebo například možnost ověření. Předkládaná diplomová práce operuje s rozsáhlým datovým setem, jehož zdrojové informace nabývají odlišné podoby. Navzdory odlišnostem je třeba informace shromáždit na jedno místo a vhodnou formou je upravit a zkombinovat do funkčního datového setu. Základní a hlavní zdroj dat pro výzkum kumulace mandátů ze strany poslanců České republiky představuje elektronický systém Poslanecké sněmovny (Parlament České republiky, Kancelář Poslanecké sněmovny 2014a). Pro potřeby studie pochází z tohoto prostředí následující data:
jméno poslance,
datum narození,
volební kraj zvolení,
strana, na jejíž kandidátní listině byl poslanec zvolen,
období držení mandátu poslance,
předchozí období disponování mandátem,
statistika přítomnosti na hlasováních,
statistika způsobu hlasování,
seznam a stav předložených návrhů zákonů,
Vysvětlivky: UH – účast na hlasováních ˂0;1˃; UV – účast na jednáních výborů ˂0;1˃; D – počet dní strávených ve funkci; Z – počet předložených legislativních návrhů; I – celkový počet ústních i písemných interpelací dohromady; P – počet promluv ve Sněmovně. 22
45
podané písemné pozměňovací návrhy,
záznamy promluv na plenárních schůzích Poslanecké sněmovny,
podané písemné a ústní interpelace,
členství ve výborech Poslanecké sněmovny.
Některé z uvedených dat (jméno, datum narození, období disponování mandátem ad.) jsou publikovány pouze v základní textové podobě a je tudíž nutné provést jejich přepis do tabulkového
prostředí.
Hlasovací
aktivita
poslanců
je
zpracována
díky systému
elektronického hlasování v digitalizované podobě a volně poskytnuta ke stažení (Parlament České republiky, Kancelář Poslanecké sněmovny 2015). Informace o legislativních návrzích a interpelacích je možné získat z osobních profilů poslanců nebo rovněž z digitalizované databáze, podobně jako statistiky hlasování. Promluvy přednesené na plenárních schůzích Sněmovny jsou pro každého poslance uvedeny v zápisech jednání dolní komory. Vedle elektronického systému Poslanecké sněmovny byl dalším zdrojem dat i sněmovní archiv (Archiv Poslanecké sněmovny), kde jsou uloženy prezenční listiny z jednání sněmovních výborů. Jelikož je proměnná činnosti v rámci výborů kvantifikována právě skrze účast na těchto jednáních, představují prezenční listiny o přítomnosti zákonodárců na schůzích zásadní materiál. Řada výborů sice publikuje své prezenční listiny rovněž na webu Sněmovny, ovšem kompletní je tato databáze pouze u čtyř z celkem 19 výborů (Parlament České republiky, Kancelář Poslanecké sněmovny 2014d). U ostatních je v této podobě buď nekompletní, či dokonce zcela chybí. Jelikož však výbory mají povinnost archivovat prezenční listiny, lze jejich obsah zkoumat právě v Archivu Poslanecké sněmovny. Tento způsob sběru informací a jejich digitalizace je sice značně náročnou činností, umožňuje však získat cenná data, která navíc nebyla v podobném rozsahu zpozorována v žádné jiné studii. Přestože jsou schůze dvou výborů na základě zákona neveřejné (organizační, mandátový a imunitní), byl přístup k obsahu jejich prezenčních listin povolen. Data o účasti poslanců na jednáních svých sněmovních výborů během sledovaného období jsou proto kompletní. Problematickou se ukázala být snaha odhalit míru dosaženého vzdělání zákonodárců. Na osobních profilech poslanců v rámci sněmovního webu lze dosažené vzdělání poslanců vyčíst z povahy získaných titulů, které jsou uváděny k aktuálnímu času. Ovšem operacionalizace proměnné se vztahuje k datu zvolení. Informace proto musely být v některých případech získány a především ověřovány z osobních webových stránek poslanců či z portálu Naši politici, který zveřejňuje informace o činnosti veřejné správy a jejích volených představitelích (2014). 46
Poslední jmenovanou, ale neméně důležitou složkou datasetu, jsou informace o dalších mandátech, kterými poslanci disponovali. I zde hraje způsob operacionalizace zásadní roli, když nestačí odhalit pouhé držení dalšího mandátu, ale je nutné zjistit i přesnou dobu, kdy se simultánní výkon úřadů odehrával. Přesné informace o působení ve vládních pozicích poskytují internetové stránky Poslanecké sněmovny. Komplikovanější je proces zisku informací o držení krajských a obecních mandátů. Centrální databáze všech krajských a obecních zastupitelů s uvedením období působení v úřadech neexistuje (Ministerstvo vnitra České republiky 2015). Tuto absenci však alespoň částečně nahrazuje již zmíněný portál Naši politici, kde je možné získat informace o držených mandátech jednotlivými politiky v jejich osobních profilech. Tyto informace je však nutné ověřovat, protože řada z nich obsahuje mírné nepřesnosti, například v názvu konkrétní pozice působení, ale i věcné chyby. Relevantními zdroji pro potvrzení uvedených dat je návštěva osobních internetových stránek politiků či ještě lépe přímo samospráv, kde jsou často uvedeny seznamy současných, ale i bývalých zastupitelů a radních. Vedle zjištění o držení mandátů je třeba vysledovat i přesnou dobu, kdy politik mandátem disponoval. Pokud je působení v úřadu obecního či krajského zastupitele přímo spojeno s uskutečněnými volbami, lze tyto časové hranice navázat právě na datum voleb. Ze zákonů o volbách do zastupitelstev krajů č. 130/2000 Sb. (§ 48) a zákona o volbách do zastupitelstev obcí č. 491/2001 Sb. (§ 55) vyplývá, že mandáty zastupitelů vznikají v obou případech v druhý den voleb. Odlišná je ovšem situace v případě zániku mandátů. Ze stejných paragrafů lze totiž odvodit, že zatímco mandát obecního zastupitele zaniká již první den voleb, mandát zastupitele krajského zaniká až v den druhý. K zisku či zániku zastupitelských mandátů dochází i jinými způsoby mimo volební obměnu zastupitelů. V takovém případě je třeba zkoumat zejména zápisy a usnesení z jednání konkrétních zastupitelstev, kde jsou tyto změny ve složení orgánů diskutovány a publikovány. Podobná situace panuje také v případě držení mandátů v radách obcí a krajů, které jsou spojeny s volbami do samospráv pouze nepřímo. Radní jsou totiž voleni zastupitelstvem příslušné samosprávy až na první schůzi zastupitelstva, pro jejíž konání je určena pouze maximální časová prodleva od voleb, ale jinak k této schůzi dochází v každé obci a kraji v jiný čas. Mandát radního následně zaniká až s volbou radního nového (§ 102a zákona o obcích č. 128/2000 Sb. a § 60a zákona o krajích č. 129/2000 Sb.). Každou takovou změnu je proto možné ke konkrétnímu dni navázat skrze důsledné pozorování usnesení z příslušných zastupitelstev. V některých případech, kdy nebyla usnesení dohledatelná či zmatečná, byla 47
využita k zisku informací i emailová komunikace s poslanci či samosprávami (Černohorská 2015; Gazdík 2015; Maňurová 2015; Šustrová 2015; Vajshajtlová 2015).
2.3 Příprava datového setu Data o poslancích a jejich parlamentní aktivitě tvoří značně rozsáhlou informační základnu. Jejich množství indikuje v rámci kvantitativního vyhodnocení potřebu aplikovat statistické metody výzkumu. Pro odpovídající práci s datovým setem je proto nutné jej zformovat do efektivní, přehledné a uživatelsky přístupné podoby. Datový set je z těchto důvodů primárně zpracován ve statistickém programu IBM® SPSS® Statistics, Version 22. V rámci něj jsou data katalogizována do přibližně 18 tisíc datových polí, jež jsou doplněna informacemi o povaze konkrétního datového obsahu. Jelikož data nabývají různého hodnotového charakteru, důsledně je rozlišováno mezi jejich nominální, ordinální, či kardinální povahou (Hendl 2004: 44–45; Jeřábek 2011: 442–443). Vytvořeno je i kódování pro případné chybějící hodnoty a intuitivně jsou uvedeny i potenciální rozsahy hodnot, ve kterých se data mohou pohybovat. Sekundárně je datový set zpracován také v programu Microsoft® Excel® for Mac 2011. Ten sice nenabízí všechny pokročilé nástroje pro zpracování dat, jeho výhodou je ovšem uživatelsky jednoduchá a na výstupní úrovni velmi kvalitní a graficky pohledná možnost prezentace dat. Grafy jsou proto vytvářeny speciálně v tomto tabulkovém procesoru. Program však může v některých ohledech sloužit i k vyhledávání v datovém obsahu či jeho třízení. Datový set je uceleným prostředím, které již ve své základní podobě představuje unikátní výstup badatelského procesu. Ten může sloužit jako zdrojový materiál pro studie zkoumající kumulaci mandátů či jakoukoliv jinou příbuznou tematiku. Zároveň je zpřístupnění datového setu důležité pro ověření validity výzkumu i jeho případnou replikaci. Z těchto důvodů je dataset přiložen k výtisku diplomové práce na datovém disku CD-ROM.
48
3
Výsledky výzkumu Následující kapitola diplomové práce přináší výsledky výzkumu kumulace mandátů
poslanci Parlamentu České republiky v VI. volebním období. Prezentace těchto zjištění prakticky obohacuje teoretická východiska problematiky a bezprostředně navazuje a je úzce propojena s předchozím popisem metodického zázemí výzkumu. Kapitola je pro přehlednost rozdělena do tří částí. Prvotním cílem je deskriptivně přiblížit míru rozšíření a charakter kumulace mandátů poslanci PSP ČR. Již tato elementární zjištění představují unikátní informační výstup, který je v českém prostředí prezentován v obdobné formě vůbec poprvé. Dále se text zaměřuje na otázku, nakolik lze pozorovat vztah kumulace mandátů a parlamentní aktivity poslanců. Statistické analýze jsou postupně podrobeny jednotlivé proměnné sněmovní činnosti zákonodárců. Finálním úmyslem je ve formě diskuze provést syntézu teoretických poznatků a praktických výsledků. Výstupem je konstruktivní zhodnocení jevu kumulace mandátů a jeho důsledků pro český politický systém s nastíněním možných postojů k problematice, či přímo způsobů řešení problému, pokud takový existuje. Představená zjištění vycházejí z hloubkové analýzy datového setu, na který je tak dále odkazováno již spíše neformálním způsobem. Všechny výsledky jsou doručeny v primární tabulkové či grafické podobě s příslušným komentářem. Důvodem je snaha poskytnout jednak zdrojové informace pro ověření správnosti badatelských závěrů či případný další výzkum, jednak i odborný popis ve čtivé formě.
3.1 Povaha kumulace mandátů mezi poslanci Základní deskriptivní analýza ukazuje, že kumulace mandátů byla mezi poslanci ve sledovaném VI. volebním období Poslanecké sněmovny rozšířeným jevem. V průběhu výkonu svého úřadu se do situace kumulace s minimálně jedním dalším mandátem dostalo plných 69,05 % (!) z 210 poslanců. Z těchto zákonodárců vykonávalo 35,24 % poslanců simultánní kumulaci s nejvýše jedním dalším mandátem (M), jak ukazuje tabulka č. 3.1 níže. Ovšem 22,38 % poslanců bylo i v situaci simultánní kumulace poslaneckého úřadu se dvěma dalšími mandáty, 10,95 % se třemi a 0,48 % se čtyřmi mandáty. Nejrozšířenější byla pro poslance kombinace s mandátem obecního zastupitele, která byla praktikována 58,10 % poslanců. Úřadem radního obce simultánně disponovalo 21,43 %, krajského zastupitele 25,71 % a krajského radního 3,33 % poslanců. Celkem 17 poslanců zároveň působilo na postu člena vlády. 49
Tabulka č. 3.1: Výskyt jevu kumulace mandátů mezi poslanci Typ mandátu/ držení
Mandát obecního zastupitele (OZ)
abs.
%
abs.
%
abs.
%
abs.
%
abs.
%
abs.
%
ne
65
30,95
88
41,90
165
78,57
156
74,29
203
96,67
193
91,90
1M
74
35,24
119
56,67
45
21,43
54
25,71
7
3,33
17
8,10
2M
47
22,38
3
1,43
3M
23
10,95
4M
1
0,48
210
100
210
100
210
100
210
100
210
100
210
100
Celkem
Mandát obecního radního (OR)
Mandát krajského zastupitele (KZ)
Mandát krajského radního (KR)
Mandát člena vlády (MIN)
Nejvíce simultánně držených mandátů
Zdroj: Autor na základě dat. Prezentované výsledky však ukazují pouze na prostou přítomnost situace kumulace mandátů bez ohledu na čas trvání tohoto jednání, což je běžnou metodickou chybou. Jako vhodnější se jeví sledování délky té části poslaneckého mandátu, kterou poslanec fakticky strávil držením dalšího úřadu. Při pohledu na celkovou dobu, po kterou všichni poslanci disponovali svými sněmovními mandáty (poslancodny), lze vidět, že 52,93 % tohoto času bylo tvořeno působením i v jedné či více dalších pozicích. Z toho 33,04 % souhrnného času poslanců bylo charakteristické držením právě jednoho dalšího mandátu, 14,86 % dvou, 4,97 % tří a 0,07 % čtyř dalších mandátů. Nejkratší kumulace trvala pouhé dva dny, nejdelší naopak přetrvala po celé období disponování mandátem poslance, které v VI. volebním období činilo 1 188 dnů. Celkově 41,73 % času průběhu poslaneckých mandátů strávili zákonodárci v pozicích obecních zastupitelů, 11,24 % v úřadech obecních radních, 17,53 % krajských zastupitelů, 2,13 % krajských radních a 4,80 % ve vládních pozicích. Konkrétní podobu simultánního disponování jednotlivými typy mandátů přibližuje tabulka č. 3.2 níže. Rovněž tato data poukazují na oblíbenost kumulace mandátů mezi českými poslanci zkoumaného volebního období. Přestože nejkratší kumulace přetrvaly běžně v řádu týdnů či měsíců, ty nejdelší naopak doprovázely zákonodárce po celé jejich volební období. Důležitější je ovšem pohled na střední hodnoty délky působení ve sledovaných pozicích. Ukazuje se totiž, že dle těchto ukazatelů kumulace typicky trvaly v řádu let. Například nejvíce rozšířená kombinace poslaneckého mandátu s úřadem obecního zastupitele byla průměrně vykonávána 810 dnů (!), medián poukazuje na hodnotu 1 048 dnů. Tato čísla zcela vyvrací možnost, že by kumulace mandátů měla v českém prostředí pouze ojedinělou, 50
dočasnou a sekvenční podobu. Data naopak potvrzují, že toto jednání bylo praktikováno zcela běžně, dlouhodobě a cíleně (Navarro 2009: 11; Sandberg 2013: 1). Tabulka č. 3.2: Počet dní simultánního disponování mandáty Typ mandátu/ukazatel
OZ
OR
KZ
KR
MIN
Minimum
140
2
74
31
162
Maximum
1188
1188
1188
1188
1109
Průměr
809,95
591,47
768,43
720,43
669,18
Medián
1048
295
869
906
644
Modus
1188
1188
869
1188
1094
Zdroj: Autor na základě dat. Tento fakt potvrzují i nejčastější délky simultánního disponování mandáty. V případě municipální úrovně poslanci evidentně nevyužívali komunálních voleb na podzim roku 2010, aby v těch již nekandidovali a mandát obecních zastupitelů a radních tak přirozeně opustili. Tento proces by totiž bylo možné označit za postupnou kumulaci mandátů, ovšem výsledky i zde poukazují na systematické kumulování úřadů. Ovšem modus délky držení mandátů krajského zastupitele naopak ukazuje, že poslanci zpravidla drželi tyto mandáty do voleb na podzim v roce 2012, ve kterých buď nekandidovali, nebo i přes svoji kandidaturu nebyli zvoleni. Mandát krajských radních drželo pouze sedm poslanců a data tak již nelze považovat za směrodatná. Výsledky však mohou i v této podobě naznačovat, že výkon krajských úřadů je buď fakticky – či alespoň ze strany poslanců vnímán – jako náročnější. Možná i proto se těchto postů přirozeně zříkali spíše, než mandátů na úrovni komunální. Zde je navíc třeba upozornit na fakt, že v analýze jsou smíšeni poslanci s různou délkou trvání svých parlamentních mandátů. To samozřejmě ovlivňuje i možnou dobu simultánního disponování dalšími mandáty, která je pozorována. Krátce působící poslanci tak sice mohou data zkreslovat, ovšem pouze směrem dolů. Úřady totiž kumulovali i před či po své sněmovní zkušenosti, jen jejich poslanecký mandát trval kratší dobu. Dalším krokem je pozorování výskytu kumulace mandátů napříč odlišnými skupinami poslanců. Cílem je odhalit, zda bylo toto jednání více či méně typické pro jedny poslance spíše než jiné. Analýze jsou podrobeni zákonodárci na základě pohlaví, vzdělání, věku, sněmovní zkušenosti a politické příslušnosti. Využity jsou dvě různé statistické metody na základě povahy dat, kterých proměnné nabývají. Pro nominální znaky je nejvhodnějším prostředkem aplikace prosté kontingenční tabulky, která odhalí rozdíl mezi očekávanými 51
a skutečnými frekvencemi výskytu daného jevu. Tabulka č. 3.3 níže ukazuje hodnoty četností kumulace mandátů napříč pohlavími, vzděláním a politickou příslušností. Tabulka č. 3.3: Skutečné a očekávané četnosti držení dalších mandátů dle skupin poslanců23 Typ mandátu/ poslanci Muži
Ženy
SŠ
VŠ
ČSSD
ODS
TOP09
KSČM
VV
Koalice
Opozice
M
OZ
OR
KZ
KR
MIN
119 | 114,6
102 | 96,4
39 | 35,6
43 | 42,7
6 | 5,5
15 | 13,4
(1,6)
(1,9)
(1,4)
(0,1)
(0,4)
(1,0)
26 | 30,4
20 | 25,6
6 | 9,4
11 | 11,3
1 | 1,5
2 | 3,6
(-1,6)
(-1,9)
(-1,4)
(-0,1)
(-0,4)
(-1,0)
24 | 24,2
21 | 20,3
10 | 7,5
11 | 9,0
1 | 1,2
1 | 2,8
(-0,1)
(0,3)
(1,1)
(0,8)
(-0,2)
(-1,2)
121 | 120,8
101 | 101,7
35 | 37,5
43 | 45,0
6 | 5,8
16 | 14,2
(0,1)
(-0,3)
(-1,1)
(-0,8)
(0,2)
(1,2)
46 | 42,1
40 | 35,4
10 | 13,1
19 | 15,7
6 | 2,0
0 | 4,9
(1,3)
(1,4)
(-1,1)
(1,2)
(3,4)
(-2,8)
41 | 39,4
34 | 33,1
19 | 12,2
13 | 14,7
1 | 1,9
7 | 4,6
(0,6)
(0,3)
(2,6)
(-0,6)
(-0,8)
(1,4)
26 | 29,0
19 | 24,4
13 | 9,0
13 | 10,8
0 | 1,4
6 | 3,4
(-1,1)
(-1,9)
(1,7)
(0,9)
(-1,3)
(1,6)
20 | 18,0
18 | 15,1
1 | 5,6
9 | 6,7
0 | 0,9
0 | 2,1
(0,9)
(1,2)
(-2,3)
(1,1)
(-1,0)
(-1,6)
12 | 16,6
11 | 13,9
2 | 5,1
0 | 6,2
0 | 0,8
4 | 1,9
(-2,1)
(-1,3)
(-1,7)
(-3,1)
(-1,0)
(1,6)
67 | 70,8
53 | 59,1
32 | 22,9
26 | 28,7
1 | 3,7
13 | 6,9
(-1,2)
(-1,8)
(3,2)
(-0,9)
(-2,1)
(3,5)
66 | 62,2
58 | 51,9
11 | 20,1
28 | 25,3
6 | 3,3
0 | 6,1
(1,2)
(1,8)
(-3,2)
(0,9)
(2,1)
(-3,5)
Zdroj: Autor na základě dat. První číslo uvádí skutečnou četnost, druhé tu očekávanou. Hodnoty v závorce jsou standardizované reziduály. Tučně zvýrazněné výsledky překračují hranici úrovně pro reziduály ±1,96 na hladině významnosti 5 %, který je využita pro identifikaci význačných rozdílů. 23
52
Na určené hladině významnosti 5 % se jako směrodatné ukazují být pouze odlišnosti mezi skutečnou a očekávanou frekvencí výskytu jevu u poslanců různých politických stran. Kontingenční tabulky se tak přiklání k faktu, že kumulaci mandátů je možné ve sledovaném období pozorovat bez rozdílu mezi pohlavími i dosaženým vzděláním poslanců. Výskyt jednání kumulace mandátů u poslanců různých politických stran pak zjevně vycházel z pozice těchto stran v aktuálním politickém a stranickém systému. Pro ČSSD byla typická vyšší míra držení pozic krajských radních, což bylo důsledkem pro stranu úspěšných krajských voleb v roce 2008 (Eibl et al. 2009: 135–145). Naopak očekávaně nízká frekvence působení ve vládních postech byla samozřejmě způsobena opoziční rolí strany. Nízkou míru držení zastupitelských pozic na krajské úrovni měly VV, což bylo zapříčiněno faktem, že straně se nepodařilo do krajských struktur vstoupit ani ve volbách v roce 2008, ani v roce 2012 (Eibl et al. 2009: 135–145; Hrbková 2013: 217–231). V případě VV bylo celkově oproti jiným politickým stranám možné pozorovat nízkou míru praktikování kumulace mandátů. Spíše než odmítání tohoto chování však za výsledkem skutečně stojí nezakotvenost politické strany v jiné než sněmovní zastupitelské úrovni (Balík 2012: 21; Vodička, Cabada 2011: 287–288). KSČM byla podstatně méně přítomna v úřadech obecních radních, naopak ODS těmito mandáty disponovala výrazně nad očekávanými hodnotami. V případě komunistických poslanců může být tento fakt důsledkem antisystémové pozice strany, která má potenciál se projevovat i na místní úrovni, kde se komunisté obtížněji dostávají do výkonných pozic (Fiala 1999: 273; Kubát 2013: 88; Vodička, Cabada 2011: 284). Oproti tomu ODS je na místní úrovni dlouhodobě silná, důsledkem čehož strana – i skrze své poslance – obsazuje řadu pozic ve vedení municipalit (Balík 2012: 21, 74, 88; Vodička, Cabada 2011: 279–281). Odlišnosti v kumulaci mandátů poslanci koalice a opozice vycházejí v případě obecních a krajských radních ze silných postavení ODS, respektive ČSSD, jak bylo naznačeno již výše. Samozřejmě největším rozdílem je působení v ministerských pozicích, kde zcela dominovali koaliční poslanci. Hodnoty obou dále sledovaných proměnných věku a poslanecké zkušenosti nabývají kardinální podoby. Díky tomu je možné k jejich analýze využít pokročilé statistické nástroje, konkrétně vícenásobnou regresní analýzu. Pro vhodnou kombinaci s nezávisle proměnnými je vybrána i kardinální závisle proměnná, a sice počet typů mandátů, které poslanci v průběhu výkonu svých sněmovních postů kumulovali. Tento postup umožní odhalit, zda existoval vztah mezi věkem a parlamentní zkušeností na jedné straně a jedním z typů frekvence výskytu jevu kumulace mandátů na straně druhé. Data jsou do modelu doručena prostou vstupní 53
metodou (enter), jelikož právě ta je nejběžněji používanou při neexistenci testované či obecně předchozí teorie (Field 2009: 212). Pouze omezeně je přihlíženo k běžně uváděným předpokladům pro aplikaci regresních funkcí (De Vaus 2002: 343–344; Field 2009: 220; Ho 2014: 295–297). Za prvé datový set operuje s daty pro celou populaci, díky čemuž není nutné sledovat podmínky pro dosažení dostatečné míry statistické významnosti (Soukup, Rabušic 2007: 382). Za druhé regresní modely nezamýšlí predikovat, což ani není možné z důvodu deformované podoby předčasně ukončeného volebního období, ale pouze popisovat. I přesto je pro zachování dispozic parametrického testu pozorována přítomnost případné multikolinearity mezi proměnnými. Ze zjištění regresní analýzy vyplývá, že věk poslanců neměl k rozšíření kumulace mandátů žádný lineární vztah, jak ukazuje tabulka č. 3.4 níže. Hodnota tohoto koeficientu se totiž rovná téměř nule. Mírně významněji lze vnímat sněmovní zkušenost poslanců, když koeficient udává, že u méně zkušených poslanců bylo možné pozorovat vyšší frekvenci kumulace různých typů mandátů. Se zkušeností celého jednoho volebního období však pokleslo množství typů držených mandátů pouze o 0,179 mandátu a v praktické rovině tak lze hodnotit vztah i přes svoji přítomnost jako slabý. Tabulka č. 3.4: Vícenásobná regresní analýza vztahu věku a zkušenosti poslanců ke kumulaci mandátů β
VIF
0,007
0,042
1,083
0,058
-0,219
1,083
R2 = 0,045
B
Standardní chyba (SE)
Konstanta
1,327
0,328
Věk
0,004
Poslanecká zkušenost
-0,179
Zdroj: Autor na základě dat. Tento fakt potvrzují i grafy č. 3.1 a 3.2 níže, jejichž podoba vychází z odlišného typu dat. Konstruovány jsou tím způsobem, aby opětovně poukázaly na dobu, kterou poslanci z času disponování svými sněmovními mandáty strávili simultánní kumulací s dalšími pozicemi. Rozličný věk zákonodárců nepoukazuje na hmatatelný trend. Je ovšem zajímavé, že nejmladší poslanci kumulovali mandáty vzhledem k délce svých sněmovních úřadů výrazně nejkratší dobu. Navíc pouze omezeně drželi více než jednu další zastupitelskou pozici, vždy se jednalo maximálně o dvě. Starší zákonodárci již simultánně kumulovali i větší množství mandátů.
54
Část poslaneckých mandátů strávená kumulací dalších M (%)
Graf č. 3.1: Procento doby sněmovního působení strávené kumulací mandátů dle věku24 70,00 60,00
6,05
0,21 6,23
2,87
12,66
15,38
10,73
4,12
50,00 25,04
40,00
4M 64,39
30,00 20,00
2M 0,98 29,28
10,00
3M
33,40
37,62
40–49 50–59 Věk poslance
60–69
35,57
1M
15,93
0,00 21–29
30–39
70–79
Zdroj: Autor na základě dat.
Část poslaneckých mandátů strávená kumulací dalších M (%)
Graf č. 3.2: Procento doby sněmovního působení strávené kumulací mandátů dle zkušenosti25 70,00 60,00 50,00
8,80 0,12 6,05
6,23 11,57
14,80
40,00
4M
19,42 30,00 20,00 10,00
64,45
57,53
2M
43,48
39,11
3M 1M
25,08 12,38
0,00 1
2
3 4 Volební období poslance
5
6
Zdroj: Autor na základě dat. Ani napříč skupinami různě zkušených zákonodárců nelze sledovat dramatické odlišnosti. Tušit lze snad pouze mírně naznačený kvadratický vztah, když byla kumulace Hodnoty pro nejstarší poslance nad 70 let věku (3 zákonodárci) již nelze považovat za směrodatné z důvodu nízkého počtu analyzovaných prvků. 25 Hodnoty pro poslance se zkušeností s pěti (12 zákonodárců) a šesti (3) volebními obdobími již nelze považovat za směrodatné z důvodu nízkého počtu analyzovaných prvků. 24
55
mandátů mezi poslaneckými nováčky nízká, v dalších obdobích se její celková doba mírně navýšila a se čtvrtým volebním obdobím poslanců opět poklesla. Vedle toho je také vidět, že pouze méně zkušení poslanci využívali kumulace s více než dvěma dalšími mandáty. Oproti tomu kumulace zkušenějších zákonodárců většinou probíhala omezenou formou s pouze jedním, výjimečně maximálně dvěma dalšími mandáty. Tento poznatek vyplývající z grafického znázornění je v souladu s předchozím závěrem regresní analýzy. Pro úplné dokreslení celkového obrazu je vhodné do výzkumného rámce instalovat geografický prvek. Vzhledem k vysokému počtu volebních krajů, který předurčuje nízký počet případů v jednotlivých krajích, je ideálním nástrojem opětovné použití kontingenční tabulky. V tabulce č. 3.5 níže jsou kraje seřazeny do intuitivních okruhů podle vzdálenosti od Prahy jako místa jednání Poslanecké sněmovny. Toto rozdělení do geografických okruhů je blíže znázorněno na obrázku č. 3.1. Případný trend by se proto měl projevit nejenom osamoceně číselně dle hodnot standardizovaných reziduí upozorňujících na odchylky mezi očekávanou a skutečnou frekvencí výskytu, ale i graficky s měnící se vzdáleností od Prahy jako místa jednání Poslanecké sněmovny. Potenciálně se totiž může ukázat, že v různých oblastech jsou politici odlišně propojení s dalšími úrovněmi státní správy. Podobný vztah však z tabulky vyčíst nelze a statisticky významné odchylky jsou v tabulce spíše izolované. Jelikož samotná konstrukce geografických oblastí vytváří proměnnou s nabývanými hodnotami ordinálních proměnných, lze pro jejich prozkoumání sekundárně použít i regresní analýzu případného vztahu k množství typů kumulovaných mandátů (Ho 2014: 233). Tyto výsledky jsou popsány v tabulce č. 3.6 níže. Obrázek č. 3.1: Rozdělení krajů České republiky do geografických oblastí
Hranice krajů
Geografická oblast č. 1 Geografická oblast č. 2 Geografická oblast č. 3 Geografická oblast č. 4
Zdroj: Autor. 56
Tabulka č. 3.5: Skutečné a očekávané četnosti držení dalších mandátů dle volebních krajů26 Typ mandátu/ volební kraj
M
OZ
OR
KZ
KR
MIN
Hlavní město Praha
14 | 18,0 (-1,8)
12 | 15,1 (-1,3)
5 | 5,6 (-0,3)
0 | 6,727 (-3,2)
0 | 0,9 (-1,0)
5 | 2,1 (2,2)
Středočeský kraj
19 | 19,3 (-0,1)
18 | 16,3 (0,7)
9 | 6,0 (1,5)
5 | 7,2 (-1,0)
1 | 0,9 (0,1)
4 | 2,3 (1,3)
6 | 5,5 (0,4)
6 | 4,6 (1,0)
2 | 1,7 (0,3)
2 | 2,1 (0,0)
0 | 0,3 (-0,5)
0 | 0,6 (-0,9)
12 | 10,4 (1,0)
10 | 8,7 (0,7)
5 | 3,2 (1,2)
4 | 3,9 (0,1)
1 | 0,5 (0,7)
1 | 1,2 (-0,2)
Karlovarský
4 | 3,5 (0,5)
4 | 2,9 (1,0)
1 | 1,1 (-0,1)
2 | 1,3 (0,7)
1 | 0,2 (2,1)
0 | 0,4 (-0,7)
Plzeňský
12 | 9,0 (-0,6)
6 | 7,6 (-0,9)
2 | 2,8 (-0,5)
9 | 3,3 (3,7)
2 | 0,4 (2,5)
1 | 1,1 (-0,1)
Jihočeský
8 | 9,0 (-0,6)
6 | 7,6 (-0,9)
2 | 2,8 (-0,5)
6 | 3,3 (1,7)
0 | 0,4 (-0,7)
0 | 1,1 (-1,1)
Vysočina
7 | 7,6 (-0,4)
6 | 6,4 (-0,2)
1 | 2,4 (-1,0)
4 | 2,8 (0,8)
0 | 0,4 (-0,6)
0 | 0,9 (-1,0)
Pardubický
7 | 6,9 (0,1)
6 | 5,8 (0,1)
2 | 2,1 (-0,1)
3 | 2,6 (0,3)
0 | 0,3 (-0,6)
0 | 0,8 (-1,0)
Královéhradecký
7 | 7,6 (-0,4)
6 | 6,4 (-0,2)
2 | 2,4 (-0,3)
0 | 2,8 (-2,0)
0 | 0,4 (-0,6)
1 | 0,9 (0,1)
13 | 15,9 (-1,4)
12 | 13,4 (-0,6)
3 | 4,9 (-1,0)
2 | 5,9 (-2,0)
1 | 0,8 (0,3)
1 | 1,9 (-0,7)
Olomoucký
8 | 8,3 (-0,2)
6 | 7,0 (-0,6)
2 | 2,6 (-0,4)
6 | 3,1 (2,0)
1 | 0,4 (1,0)
0 | 1,0 (-1,1)
Zlínský
10 | 8,3 (1,1)
9 | 7,0 (1,2)
3 | 2,6 (0,3)
2 | 3,1 (-0,7)
0 | 0,4 (-0,7)
2 | 1,0 (1,1)
Moravskoslezský
18 | 15,9 (1,0)
15 | 13,4 (0,7)
6 | 4,9 (0,6)
9 | 5,9 (1,6)
0 | 0,8 (-0,9)
2 | 1,9 (0,1)
Liberecký Ústecký
Jihomoravský
Zdroj: Autor na základě dat. První číslo uvádí skutečnou četnost, druhé tu očekávanou. Hodnoty v závorce jsou standardizované reziduály. Tučně zvýrazněné výsledky překračují hranici úrovně pro reziduály ±1,96 na hladině významnosti 5 % a poukazují tak na rozdíl mezi skutečnou a očekávanou frekvencí výskytu jevu. 27 V Praze sice nepůsobí krajské zastupitelstvo, tabulka ovšem sleduje působení zákonodárců ve všech krajských zastupitelstvech a pro v Praze zvolené poslance je možností působit v některém z krajů. 26
57
Tabulka č. 3.6: Vícenásobná regresní analýza vztahu geografické vzdálenosti ke kumulaci mandátů R2 = 0,001
B
SE
Konstanta
1,100
0,175
Geografická oblast
0,036
0,071
β
VIF
0,035
1,000
Zdroj: Autor na základě dat. Ukazuje se, že významně větší množství poslanců kumulujících sněmovní mandát s vládním postem bylo zvoleno v Praze. To je vcelku pochopitelné, jelikož do vlády ve velké části případů usedají nejvýznačnější politické osobnosti, které se i dlouhodobě pohybují v Praze jako politickém centru České republiky. Další významné odlišnosti se týkaly držených mandátů na krajské úrovni. Nadměrně reprezentováni byli v držení pozic krajských radních oproti ostatním kumulujícím zákonodárcům poslanci z Plzeňského a Karlovarského kraje. Konkrétně v Plzeňském kraji je tento jev zřejmě příčinou místní ojediněle restriktivní politiky vůči kombinaci mandátů (Spurný 2015: 30). Poslanci z Plzeňského kraje více obsazovali také pozice krajských zastupitelů, podobně jako olomoučtí zákonodárci. V jejich případě je ovšem hodnota rezidua pouze těsně nad pozorovatelnou hranicí. Ve významně menší míře disponovali mandáty krajských zastupitelů poslanci z Jihomoravského a Královéhradeckého kraje a zejména Prahy. V hlavním městě je tento jev zcela pochopitelný, když by místní poslanci pro působení v krajském zastupitelstvu museli pracovat v některé z mimopražských oblastí, jelikož Praha je spravována skrze municipální instituce. Zdejší poslanci tak prakticky kumulovali vlastní sněmovní mandát zejména s úřady právě z obecní úrovně. Rovněž výsledek regresní analýzy neukazuje, že by mezi vzdáleností od Prahy a množstvím typů kumulovaných mandátů existovala lineární souvislost.
3.2 Vztah kumulace mandátů a parlamentní aktivity poslanců Hlavním záměrem diplomové práce je odhalit, jaký byl vztah mezi kumulací mandátů a parlamentní aktivitou poslanců. Touto výzkumnou otázkou se zabývá následující část. Vhodným analytickým nástrojem je vícenásobná regresní analýza zohledňující kontrolní proměnné, jelikož ta poskytuje všechny dostatečné informace o přítomnosti vztahu, jeho směru a síle. Samotný výpočet je z důvodů přehlednosti odděleně proveden pro jednotlivé proměnné parlamentní aktivity poslanců, které do vícenásobné regresní analýzy vstupují vždy v postavení závisle proměnné. Vytvořeny jsou dva odlišné bloky pro postupný modelový 58
výpočet. V prvním bloku jsou do výpočtu na pozici nezávisle proměnných vloženy kontrolní proměnné. Cílem jejich zohlednění je očištění výsledků od dalších faktorů, které by mohly podmiňovat parlamentní aktivitu poslanců. Jako kontrolní proměnné jsou chápány:
pohlaví,
věk,
vzdělání,
sněmovní zkušenost,
politická strana,28
geografická oblast poslance.29
Ve druhém bloku je navíc do pozice nezávisle proměnné přidán i ukazatel kumulace mandátů. V případě, že je pozorován vztah k celkovému počtu držených mandátů, příprava pro výpočet je v tomto bodě dokončena. Pokud je sledován význam jednoho konkrétního typu z pěti nabízených druhů mandátů (obecní či krajský radní či zastupitel, člen vlády), je nutné vložit ostatní čtyři do prvního bloku mezi ostatní kontrolní proměnné.30 Pouze tento postup zaručí skutečně relevantní výsledky očištěné od vlivu ostatních proměnných. Všechny proměnné jsou do výpočtu vloženy prostou vstupní metodou (entry), jelikož vzhledem k nim není přímo prověřována žádná z teorií a kromě jedné (již oddělené) nezávisle proměnné plní ostatní proměnné pouze kontrolní funkci (Field 2009: 212). Pokud je hodnota některého prvku v rámci jedné z proměnných neznámá, tento prvek je pro zajištění čistoty výpočtu vynechán metodou listwise deletion. Po provedení výpočtu je pozorován rozdíl ve vysvětlovací schopnosti obou modelů-bloků (ΔR2). Zjištění této hodnoty je provedeno odečtením indexu determinace prvního bloku od stejného ukazatele bloku druhého. Tento výsledek poukazuje na význam proměnné (kumulace mandátů) ve druhém bloku. Síla vztahu této proměnné je popsána standardními ukazateli výsledků lineární regresní analýzy v příslušné tabulce.
Proměnná politické strany byla jediná, která neměla kardinální, ordinální, či nominální dichotomickou povahu hodnot. Proto bylo nutné přistoupit k vytvoření modelových proměnných (dummy variables), které umožňují provést výpočet metodicky správným způsobem (Field 2009: 253– 260). Z důvodu neexistence předchozí teorie je toto kódování provedeno „proti“ ČSSD jako nejpočetnějšímu prvku (Field 2009: 254). 29 Přestože bylo u některých proměnných již v předchozí části výzkumu dokázáno, že jejich vztah k výskytu fenoménu kumulace mandátů byl nízký či dokonce žádný, zohledněny jsou i přesto, neboť k jejich projevení by mohlo v dílčích výzkumných krocích stále docházet. 30 Proměnná disponování mandátem obecního zastupitele je vytvořena v dichotomické povaze. Nejsou tedy zohledněny výjimečné případy poslanců, kteří zároveň disponovali dvěma mandáty komunálních zastupitelů. V tomto případě je jejich situace popsána jako prosté disponování tímto typem mandátu. 28
59
Podobně jako v předchozím postupu není ani zde důsledně kontrolován seznam všech běžně uváděných předpokladů pro aplikaci regresní analýzy. Důvodem je pokračující operace s celou populací a přetrvávající snaha popisovat, nikoliv predikovat. U příslušných regresních modelů je nicméně stále sledován faktor multikolinearity při uvedení hodnoty VIF. Podstatné je také dodat, že všechny výpočty mají přirozenou schopnost odhalit pouze případné lineární vztahy. Jejich přítomnost lze ovšem předpokládat a ve vybraných ohledech i jedině pozorovat. Děje se tomu tak zejména vzhledem k dichotomickému charakteru proměnných. Důležitým metodickým aspektem následující analýzy je plošné omezení datového setu. Jelikož jsou jako závisle proměnné pozorovány charakteristiky sněmovní aktivity poslanců, je třeba vynechat ty zákonodárce, jejichž parlamentní činnost byla významným způsobem a z netypických důvodů deviantní a tedy i hodnotově odlehlá. Jako takové poslance lze identifikovat Petra Jalowiczora (ČSSD), Romana Pekárka (ODS) a Davida Ratha (ČSSD). Všichni totiž vykazovali napříč ukazateli velmi nízké či rovnou nejnižší hodnoty, které ovšem byly způsobeny dlouhodobou nemocí, respektive výkonem trestu a pobytem ve vazební věznici (Česká televize 2012a, 2012b, 2013). Výsledně použitý datový set tedy nabývá rozsahu sledování 207 poslanců.31 Pozorování jejich aktivit a držených mandátů probíhá skrze dílčí období poslaneckých mandátů – ostatně k tomuto účelu byl datový set tímto způsobem zkonstruován. Posledním krokem před započetím analýzy je zformování hypotézy k výzkumné otázce. Na základě výše popsaného studia dostupné literatury je u většiny proměnných předpokládán negativní vztah kumulace mandátů a parlamentní aktivity zákonodárců (Bach 2011: 3, 2012: 58; Mény 1993: 133; Navarro 2009: 21, 48). Právě tento směr vztahu se v obecně vysoké míře napříč výzkumy objevuje a stává se tak široce přijímaným a důkazně podloženým teoretickým rámcem. Zvláště pevný panuje předpoklad o negativním vztahu kumulace mandátů a účasti na jednáních, který je napříč studiemi mimořádně silný. Osamocenou výjimkou je pouze počet interpelací, kde je anticipován nárůst této aktivity spolu s navyšujícím se množstvím simultánně držených mandátů, což odhalily již některé předchozí studie (Lazardeux 2005: 271; Rouban 2013: 3). Lze namítnout, proč dochází k tomuto omezení datového setu až nyní a nikoliv ještě před základní deskripcí fenoménu kumulace mandátů. Důvodem je fakt, že v této fázi ještě nehrála roli aktivita poslanců a navíc i jich se výskyt fenoménu kumulace mandátů týkal, jak je možné pozorovat v případě poslanců Petra Jalowiczora i Davida Ratha (oba ČSSD). Jejich vynechání před výchozím popisem by proto nutně znamenalo opomenutí jejich role v prostém styku s jevem kumulace úřadů. Jejich role ve výzkumu vztahu k parlamentní aktivitě už ovšem lze považovat za zkreslující, a proto nežádoucí. 31
60
3.2.1
Hlasovací aktivita
Činnost poslanců při hlasováních je často chápána jako nejvýznamnější nástroj popisu sněmovní aktivity zákonodárců. Pro potřeby předloženého výzkumu má navíc tato proměnná o to větší význam, jelikož nepřímo vypovídá o prosté přítomnosti poslanců na jednáních Poslanecké sněmovny, kterou není možné sledovat podobně efektivně jiným způsobem. Právě představa praktické nemožnosti časově zvládnout účastnit se jednání a hlasování ve Sněmovně je s vnímáním jevu kumulace mandátů spojena primárně. Výsledky regresní analýzy mapující vztah kumulace mandátů a účasti na hlasováních v Poslanecké sněmovně ukazuje tabulka č. 3.7 níže. Přímo počet simultánně držených mandátů nebyl pro popis poslanecké účasti na hlasováních relevantní, když tato proměnná dosáhla pouze 0,1% vysvětlovací schopnosti. Podobně lze vnímat vztah držení mandátů obecních a krajských radních. Rozdíl v indexu determinace ovšem nabývá významných hodnot v případě disponování mandáty obecních a krajských zastupitelů. Oba modely sice stále vysvětlují pouze 1,3 %, respektive 1,1 % pozorovaných případů, to je ovšem pro jedinou proměnnou ve vztahu k celé řadě dalších kontrolních proměnných směrodatný výsledek. Od takto stanovené hranice 1,0% vysvětlovací schopnosti je model považován za významný i ve všech následujících analýzách. Výsledky regresní analýzy prokazují, že držení mandátu obecního či krajského zastupitele bylo v VI. volebním období PSP ČR ve vztahu se zvýšením účasti na hlasováních o 3,66, respektive 4,14 procentního bodu. Nejvýznamnější vztah je však možné pozorovat u působení v ministerské pozici, když tito poslanci více absentovali na hlasováních o 15,31 procentního bodu. Tento výsledek je v přesné shodě s již odhalenými závěry (Gregor 2014). Tabulka č. 3.7: Vztah kumulace mandátů a účasti na hlasováních ΔR2
B
SE
β
VIF
Počet simultánně kumulovaných mandátů
0,001
0,477
0,849
0,029
1,100
OZ
0,013
3,662
1,537
0,124
1,191
OR
0,003
-2,547
2,143
-0,064
1,275
KZ
0,011
4,142
1,929
0,112
1,190
KR
0,002
-3,903
4,790
-0,041
1,115
MIN
0,069
-15,311
2,790
-0,271
1,078
Zdroj: Autor na základě dat.
61
Důležitým aspektem hlasovací aktivity je i to, nakolik poslanec hlasuje aktivně (ano, či ne) a do jaké míry se hlasování zdržuje. Je faktem, že toto chování může být podmíněno politikou poslaneckého klubu. Výchozím – i když nerealistickým – předpokladem ovšem zůstává, že poslancům je ponechán volný výkon mandátu a zejména že toto chování je možné pozorovat napříč spektrem pro všechny zákonodárce v přibližně stejné míře. Regresní analýza v tabulce č. 3.8 níže naznačuje, že za směrodatný nelze považovat vztah ani jednoho sledovaného ukazatele s výjimkou ministerského postu. Zde tato relace opět dosahuje nebývale vysokého rozdílu indexu determinace, když jsou vysvětleny více než čtyři procenta případů. Zjištěním je, že poslanci zároveň působící v úřadech ministrů hlasovali aktivně o 7,79 procentního bodu méně než jejich kolegové bez vládního mandátu. Tabulka č. 3.8: Vztah kumulace mandátů a míry aktivního hlasování ΔR2
B
SE
β
VIF
Počet simultánně kumulovaných mandátů
0,000
0,062
0,470
0,006
1,100
OZ
0,004
1,278
0,862
0,067
1,191
OR
0,001
-0,702
1,202
-0,027
1,275
KZ
0,002
0,976
1,082
0,041
1,190
KR
0,002
2,412
2,687
0,039
1,115
MIN
0,043
-7,793
1,565
-0,213
1,078
Zdroj: Autor na základě dat. Celkovým závěrem tak lze konstatovat, že v pozitivním vztahu k účasti poslanců na hlasováních bylo držení mandátů obecních a krajských zastupitelů. Naopak významně negativně se projevovalo držení ministerského postu, a to jak v rámci účasti na hlasováních, tak i míře aktivního hlasování. 3.2.2
Promluvy
Vztah kumulace mandátů a počtu promluv přednesených na plenárních schůzích sněmovny přibližuje tabulka č. 3.9 níže. Při výzkumném záběru všech 207 poslanců se ukazuje, že významnější odlišnosti vykazovali pouze poslanci-ministři. Koeficient nárůstu proměnné by se sice mohl zdát jako nízký, jde ovšem o pozorované navýšení s držením ministerské pozice o 0,08 promluv za jeden den. Při přepočtu lze konstatovat, že tito poslanci měli průměrně ročně o 29,2 projevů více než jejich kolegové mimo vládu, což poukazuje na význam rozdílu. 62
Tabulka č. 3.9: Vztah kumulace mandátů a počtu promluv všech poslanců ΔR2
B
SE
β
VIF
Počet simultánně kumulovaných mandátů
0,002
-0,010
0,010
-0,051
1,103
OZ
0,002
-0,017
0,019
-0,049
1,200
OR
0,003
-0,029
0,027
-0,061
1,292
KZ
0,000
0,000
0,024
0,000
1,191
KR
0,001
-0,028
0,061
-0,025
1,114
MIN
0,014
0,080
0,035
0,120
1,074
Zdroj: Autor na základě dat. Problémem agregovaného sledování všech poslanců bez rozdílu je však řada odlehlých hodnot, které vytvářejí poslanci ve vedení Poslanecké sněmovny na předsednickém a místopředsednických postech komory. Tito zákonodárci totiž vykazovali významně větší relativní množství promluv díky vysokému počtu procedurálních poznámek spojených s vedením sněmovních jednání. Jako opodstatněné se proto jeví jejich opomenutí a data pro ostatní poslance pak ukazuje tabulka č. 3.10 níže. Zde se zřetelně více zvýraznila důležitost disponování ministerským mandátem, a to jak ve smyslu hodnot rozdílu indexu determinace, tak sklonu lineární funkce. Poslanec v ministerském úřadu měl oproti svým nevládním kolegům ročně průměrně o 36,14 vystoupení více. Vzhledem k tomu, že všichni poslanci z tohoto setu měli ročně průměrně 22,52 projevů, jedná se o významné navýšení. Jako směrodatný se jeví i vztah počtu promluv k disponování úřadem obecního radního, ovšem tato relace byla negativní. Tabulka č. 3.10: Vztah kumulace mandátů a počtu promluv poslanců mimo vedení Sněmovny ΔR2
B
SE
β
VIF
Počet simultánně kumulovaných mandátů
0,002
-0,004
0,004
-0,052
1,097
OZ
0,001
-0,005
0,007
-0,033
1,196
OR
0,016
-0,028
0,010
-0,145
1,296
KZ
0,001
-0,005
0,009
-0,028
1,197
KR
0,002
-0,022
0,023
-0,047
1,115
MIN
0,120
0,099
0,013
0,360
1,077
Zdroj: Autor na základě dat.
63
Výsledky tedy ukazují, že simultánní držení ministerského mandátu mělo zřetelně pozitivní vztah k množství promluv příslušných poslanců na plenárních jednáních Sněmovny. Naopak méně vystoupení měli zákonodárci, kteří zároveň disponovali postem v radě obce. 3.2.3
Legislativní aktivita
V rámci legislativní aktivity jsou sledovány počty navržených zákonů, jejich úspěšnost a závěrem i podané pozměňovací návrhy. Je však třeba připomenout, že pozorovány jsou pouze poslanecké návrhy zákonů. Data přitom ukazují, že tohoto institutu využívali zejména opoziční poslanci, protože ti koaliční se mohli spoléhat na vládní cestu podávání návrhů (Hájek 2014: 53). A skutečně se pro všechny poslance dohromady jeví rozdíl indexu determinace směrodatný pouze ve dvou případech. Prvním byl pozitivní vztah držení mandátu krajského radního a počtu navržených zákonů (ΔR2 = 0,013; B = 0,014). Druhým byla rovněž pozitivní relace mezi disponováním úřadem obecního radního a počtem přijatých zákonů (ΔR2 = 0,010; B = 0,002). Ve všech ostatních případech dosahoval rozdíl indexu determinace maximální hodnoty 0,008 a vztah je proto považován za nevýznamný. Tabulka č. 3.11: Vztah kumulace mandátů a počtu navržených zákonů opozičními poslanci ΔR2
B
SE
β
VIF
Počet simultánně kumulovaných mandátů
0,042
0,005
0,002
0,228
1,214
OZ
0,017
0,006
0,003
0,139
1,130
OR
0,003
0,004
0,005
0,055
1,161
KZ
0,001
0,001
0,004
0,030
1,260
KR
0,032
0,017
0,007
0,191
1,155
Zdroj: Autor na základě dat. Jako vhodnější se proto jeví zaměřit se pouze na opoziční poslance, tedy zákonodárce ČSSD a KSČM, a vztah jejich kumulace mandátů a legislativní aktivity. 32 Tabulka č. 3.11 výše demonstruje tyto výsledky pro počet navržených zákonů. Pozitivní vztah kumulace mandátů se projevoval u obecně počtu simultánně kumulovaných mandátů a disponování mandáty obecního zastupitele a krajského radního. Hodnoty sklonu lineárního vztahu se mohou jevit jako nepatrné, ty ovšem udávají jednotky podaných legislativních návrhů za
32
Přirozeně není u opozičních poslanců pozorován vztah k držení ministerského postu.
64
jeden den. Odpovídajícím převodem tak lze dojít k tomu, že například s každým kumulovaným mandátem příslušný poslanec podal o 1,83 legislativního návrhu ročně více. Výsledky analýzy vztahu k počtu přijatých zákonů ukazuje tabulka č. 3.12 níže. Odhaleny jsou dva negativní vztahy v případě disponování mandáty obecního a krajského radního. V těchto situacích došlo u takto kumulujících poslanců ke snížení počtu přijatých zákonů o 0,001, respektive 0,002 návrhu za jeden den. V této fázi a způsobu analýzy lze pouze spekulovat, zda za tímto jevem může být například nižší kvalita připravených zákonů potenciálně vyplývající z nedostatku času na jejich přípravu. To by totiž mohlo být doprovodným jevem kumulace. Tabulka č. 3.12: Vztah kumulace mandátů a počtu přijatých zákonů navržených opozičními poslanci ΔR2
B
SE
β
VIF
Počet simultánně kumulovaných mandátů
0,003
0,000
0,000
-0,056
1,214
OZ
0,010
0,000
0,000
0,106
1,130
OR
0,018
-0,001
0,001
-0,146
1,161
KZ
0,001
0,000
0,000
0,040
1,260
KR
0,025
-0,002
0,001
-0,169
1,155
Zdroj: Autor na základě dat. Tabulka č. 3.13: Vztah kumulace mandátů a počtu zamítnutých zákonů navržených opozičními poslanci ΔR2
B
SE
β
VIF
Počet simultánně kumulovaných mandátů
0,058
0,006
0,002
0,266
1,214
OZ
0,020
0,006
0,003
0,151
1,130
OR
0,020
0,010
0,006
0,153
1,161
KZ
0,007
0,004
0,004
0,095
1,260
KR
0,003
0,005
0,007
0,061
1,155
Zdroj: Autor na základě dat. Vztah kumulace mandátů a počtu zamítnutých legislativních návrhů popisuje tabulka č. 3.13 výše. Jako směrodatné se jeví hned tři vztahy. Vysoký rozdíl indexu determinace u počtu simultánně kumulovaných mandátů napovídá, že s každým dalším mandátem měli poslanci o 0,006 zamítnutého návrhu zákonu denně (2,19 návrhu ročně) více. Disponování 65
úřady obecních zastupitelů a radních znamenalo kladný vztah ke sledované proměnné a tedy i denní navýšení množství zamítnutých legislativních návrhů o 0,006, respektive 0,010. Regresní analýzu pro sledování vztahu poslanecké aktivity v rámci proměnné pozměňovacích návrhů již lze opětovně sledovat pro všechny zákonodárce, jelikož rozdíl ve výkonnosti napříč opozičním a koaličním táborem nebyl pozorován (Hájek 2014: 53). Data však zároveň potvrzují, že s touto proměnnou nebyla kumulace mandátů v žádném směrodatném vztahu. Rozdíly indexů determinace lze považovat za příliš nízké. Tabulka č. 3.14: Vztah kumulace mandátů a počtu podaných pozměňovacích návrhů ΔR2
B
SE
β
VIF
Počet simultánně kumulovaných mandátů
0,004
0,000
0,000
-0,067
1,103
OZ
0,000
0,000
0,000
-0,014
1,200
OR
0,007
-0,001
0,000
-0,096
1,292
KZ
0,004
0,001
0,000
0,070
1,191
KR
0,002
-0,001
0,001
-0,046
1,114
MIN
0,006
-0,001
0,001
-0,083
1,074
Zdroj: Autor na základě dat. Analýzu vztahu kumulace mandátů a legislativní aktivity lze shrnout následovně. S množstvím navržených zákonů byl v pozitivním vztahu pro opoziční poslance celkový počet simultánně držených mandátů a disponování úřady obecního zastupitele a krajského radního. Pokud opoziční poslanci disponovali posty obecního či krajského radního, počet jimi navržených zákonů, které byly přijaty, klesal. Naopak množství zamítnutých legislativních návrhů stoupalo ve vztahu k počtu simultánně držených mandátů a působení v obecním zastupitelstvu či obecní radě. S množstvím pozměňovacích návrhů nebyla kumulace mandátů ve významném vztahu. 3.2.4
Interpelace
Interpelační aktivitu poslanců lze sledovat odděleně pro ústní a písemné dotazy. Avšak vzhledem k tomu, že interpelaci v písemné podobě doručilo z 207 poslanců pouze 22 – v drtivé většině pouze jedinou – je datová základna této činnosti příliš malá. To se projevilo i na regresním modelování, když u všech typů mandátů dosahoval rozdíl indexu determinace u písemných interpelací maximální hodnoty 0,006. Skutečný význam má proto pozorování pouze ústně přednesených interpelací, jak ukazuje tabulka č. 3.15 níže. 66
Tabulka č. 3.15: Vztah kumulace mandátů a počtu ústních interpelací všech poslanců ΔR2
B
SE
β
VIF
Počet simultánně kumulovaných mandátů
0,002
0,000
0,001
-0,046
1,103
OZ
0,002
0,001
0,001
0,043
1,200
OR
0,003
-0,002
0,001
-0,063
1,292
KZ
0,002
-0,001
0,001
-0,041
1,191
KR
0,003
-0,003
0,003
-0,055
1,114
MIN33
0,001
-0,001
0,002
-0,028
1,074
Zdroj: Autor na základě dat. Ani zde ale vysvětlovací schopnosti modelů nedosahují dostatečné úrovně. Důvodem by mohlo být sledování všech poslanců, přestože interpelační činnost se týká primárně zákonodárců opozičních (Hájek 2014: 55). Tabulka č. 3.16 níže proto prezentuje výsledky pouze pro opoziční poslance, tedy zákonodárce stran ČSSD a KSČM. Zde už je odhalen jeden směrodatný vztah u simultánního disponování mandátem obecního radního. Tito zákonodárci přednášeli v průběhu volebního období o 0,007 ústní interpelace denně (2,56 ročně) méně než jejich kolegové bez této kumulace. Vzhledem k tomu, že se průměrně opoziční poslanci dotazovali 3,47 interpelací ročně, znamenal tento pokles významný rozdíl. Tabulka č. 3.16: Vztah kumulace mandátů a počtu ústních interpelací poslanců opozice ΔR2
B
SE
β
VIF
Počet simultánně kumulovaných mandátů
0,009
-0,002
0,002
-0,106
1,214
OZ
0,002
0,002
0,003
0,050
1,130
OR
0,016
-0,007
0,005
-0,134
1,161
KZ
0,003
-0,002
0,003
-0,059
1,260
KR
0,005
-0,005
0,006
-0,075
1,155
Zdroj: Autor na základě dat. Celkově nedošlo zejména k potvrzení některých předchozích výzkumných zjištění, že by s množstvím držených mandátů příslušní politici pokládali i více dotazů. Tento jev byl naopak v případě České republiky a sledovaného volebního období vyvrácen.
Na první pohled se může jevit analýza interpelujících ministrů jako nonsens, ovšem jejich pozice je chápána z hlediska jejich poslaneckého mandátu. Cílem je poukázat právě na nevyužívání tohoto institutu, pokud poslanci jsou členy vlády. 33
67
3.2.5
Aktivita ve výborech
Podstatnou složkou parlamentní aktivity poslanců je práce ve sněmovních výborech. Tato činnost je pozorována skrze účast na jednáních těchto orgánů a výsledky regresního modelování poskytuje tabulka č. 3.17 níže. Z dat vyplývá, že pozitivní vztah k přítomnosti na schůzích výborů mělo u poslanců simultánní disponování mandátem obecního zastupitele. Tito zákonodárci se vzhledem k modelu účastnili jednání výborů o 6,69 procentního bodu více než jejich kolegové bez této kombinace kumulovaných úřadů. Naopak negativní vztah ke stejné proměnné měla držení postů krajských zastupitelů a radních. Poslanci působící na těchto pozicích se účastnili schůzí výborů o 4,64, respektive 15,86 procentního bodu méně. Tabulka č. 3.17: Vztah kumulace mandátů a účasti na jednáních sněmovních výborů ΔR2
B
SE
β
VIF
Počet simultánně kumulovaných mandátů
0,003
0,964
1,027
0,056
1,123
OZ
0,037
6,687
1,915
0,209
1,216
OR
0,001
-0,803
2,582
-0,019
1,304
KZ
0,012
-4,641
2,340
-0,119
1,214
KR
0,020
-15,862
6,185
-0,147
1,116
Zdroj: Autor na základě dat. Závěrem této části je tak konstatování, že působení na pozici obecního zastupitele mělo významně pozitivní vztah k účasti na jednáních výborů. V případě držení mandátů krajského zastupitele a radního existovala přítomnost negativního vztahu. 3.2.6
Index parlamentní aktivity
Výpočet indexu parlamentní aktivity poskytuje agregovaný způsob hodnocení sněmovní činnosti každého z poslanců. Vhodnou kombinací proměnných je odhaleno jediné číslo, jehož ambicí je z kvantitativního hlediska charakterizovat práci poslanců. Vztah držených mandátů a této proměnné je popsán v tabulce č. 3.18 níže. Na základě nízkých hodnot rozdílů indexů determinace nelze říci, že by měl jakýkoliv ze sledovaných vztahů zásadnější význam. A i při opomenutí tohoto faktoru lze stále shledat sílu případných vztahů jako příliš nízkou pro přiložení větší důležitosti. Výsledným závěrem pro tuto proměnnou je tak konstatování, že nebyl přítomen vztah mezi simultánním držením dalších mandátů a agregovaným hodnocením parlamentní aktivity poslanců. 68
Tabulka č. 3.18: Vztah kumulace mandátů a indexu parlamentní aktivity ΔR2
B
SE
β
VIF
Počet simultánně kumulovaných mandátů
0,000
0,000
0,002
0,007
1,123
OZ
0,009
0,009
0,004
0,102
1,216
OR
0,004
-0,008
0,006
-0,072
1,304
KZ
0,001
-0,004
0,005
-0,036
1,214
KR
0,000
-0,003
0,014
-0,009
1,116
Zdroj: Autor na základě dat. Na závěr analýzy se jeví jako více než vhodné zapsat získané výsledky do souhrnné tabulky č. 3.19 níže. Identifikovány jsou vztahy s rozdílem indexu determinace nižším než 0,010 (0). Vztahy s vyšším rozdílem jsou odlišeny na kladné (+) a záporné (−). Diskuze těchto výsledků je uvedena v následující části. Tabulka č. 3.19: Souhrnná tabulka vztahu kumulace mandátů a parlamentní aktivity poslanců M
OZ
OR
KZ
KR
MIN
Účast na hlasování
0
+
0
+
0
−
Hlasovací aktivita
0
0
0
0
0
−
Počet promluv (poslanci)
0
0
0
0
0
+
Počet promluv (poslanci mimo vedení Sněmovny)
0
0
−
0
0
+
Legislativní návrhy (poslanci)
0
0
0
0
+
0
Legislativní návrhy (opozice)
+
+
0
0
+
Přijaté návrhy (poslanci)
0
0
+
0
0
Přijaté návrhy (opozice)
0
034
−
0
−
Zamítnuté návrhy (poslanci)
0
0
0
0
0
Zamítnuté návrhy (opozice)
+
+
+
0
0
Pozměňovací návrhy
0
0
0
0
0
0
Ústní interpelace (poslanci)
0
0
0
0
0
0
Ústní interpelace (opozice)
0
0
−
0
0
Účast na jednáních výborů
0
+
0
−
−
IPA
0
0
0
0
0
0 0
0
Zdroj: Autor.
34
Rozdíl indexu determinace sice dosahoval úrovně 0,010, ale koeficient vztahu byl nulový.
69
3.3 Diskuze syntézou teoretických východisek a praktických zjištění Výsledky analýzy potvrzují, že kumulace mandátů byla v VI. volebním období v řadě případů ve vztahu s parlamentní aktivitou tehdy působících poslanců. Nelze ovšem říci, že by napříč aktivitami byla přítomna jedna generální podoba tohoto vztahu, ať už pozitivní či negativní. Jednotlivé relace měly mnohem více specifický charakter vyplývající z obsahu dané sněmovní aktivity i povahy sledovaných mandátů. I přesto lze zkonstruovat několik závěrů, které je následně možné konfrontovat s teoretickými východisky tématu. Vyvrácena byla obecně platná domněnka, že s narůstajícím počtem simultánně držených mandátů klesá parlamentní aktivita poslanců. Tato proměnná není s většinou druhů sněmovních činností v žádném významném vztahu. Výjimkou je počet podaných legislativních návrhů opozičními poslanci, který s počtem držených mandátů rostl a díky tomu rostl i počet zamítnutých návrhů. Zásadní je ovšem zejména fakt, že tento ukazatel nebyl ve vztahu s přítomností poslanců ani na hlasováních Sněmovny, ani na jednáních výborů. Naopak se ukázalo, že současné držení některých postů bylo v pozitivním vztahu s účastí na jednáních, konkrétně to byly zastupitelské pozice na obecní i krajské úrovni. Krajští zastupitelé se sice účastnili méně jednání výborů, ovšem vysvětlovací schopnost modelu je hraniční, stejně jako v případě vztahu držení tohoto postu a hlasovací účasti. V případě obecních zastupitelů lze ovšem bez pochyb konstatovat, že takto kumulující poslanci se více účastnili jednání orgánů. V pozitivním vztahu pak byly tyto kumulace i v případě počtu navržených zákonů opozičními poslanci. Zde se tak očividně potvrdil předpoklad, že poslanci v obecní zastupitelské úrovni více využívali možností reprezentace občanů, kterým jsou díky působení na komunální úrovni blíže. Na druhé straně se však tento jev neprokázal v případě obecních radních, kteří zvýšenou aktivitu v esenciálních činnostech nevykazovali. Naopak byl tento typ kumulace v negativním vztahu s počtem přednesených promluv, které jsou přitom důležitým institutem reprezentace, ve smyslu artikulace zájmů. U ostatních aktivit výsledky variují a neukazují jeden trend. Podobně lze vnímat simultánní držení mandátů krajských zastupitelů, které nebylo ve vztahu s žádnou z dalších činností, kromě již výše popsaných. Disponování mandátem krajského radního sice bylo v pozitivním vztahu s počtem navržených zákonů, na druhé straně ale v negativním vztahu zejména s účastí na jednáních výborů.
70
Jako zásadní se jeví držení ministerského postu, a to nikoliv v počtu vztahů k dílčím aktivitám, ale především silou těchto vztahů. V případě působení ve vládě totiž zejména dramaticky poklesla účast těchto zákonodárců na sněmovních hlasováních, a to o více než 15 procentních bodů oproti takto nekumulujícím kolegům. Ba co více, ministři-poslanci také hlasovali zřetelně méně aktivně, a to téměř o osm procentních bodů. Obě hodnoty lze považovat za důkaz významného narušení efektivního výkonu poslaneckého mandátu. Na druhé straně ovšem poslanci v ministerských pozicích podstatně více promlouvali na sněmovních schůzích. Tento jev by bylo možné považovat za vyvážení reprezentační povinnosti, kdyby však nebyly promluvy spojeny s výkonem zejména ministerského, nikoliv poslaneckého úřadu. Důležité je i zjištění, že kumulace mandátů nebyla v žádném vztahu s indexem parlamentní aktivity. Tento fakt již definitivně potvrzuje objev, že kumulace mandátů nebyla v jakkoliv přímém a bezpodmínečném vztahu s agregovanou sněmovní aktivitou zákonodárců! Výsledky prokázaly, že kumulace mandátů byla ve sledovaném období mezi poslanci značně rozšířena. Frekvence disponování dalšími úřady se blížily státům, které jsou běžně vnímány jako v tomto ukazateli vedoucí a ukázkové, například Francie či Belgie. Z hlediska časového bylo prokázáno, že o něco více než polovina doby působení poslanců ve svých pozicích byla strávena kumulací. Tato data není možné porovnat, obdobné analýzy nejsou prováděny. Je ovšem nezpochybnitelným faktem, že kumulace mandátů byla mezi českými poslanci typickým znakem chování. Na tomto místě lze i odpovědět na hlavní výzkumnou otázku diplomové práce. Kumulace mandátů ze strany poslanců byla ve vztahu k jejich parlamentní aktivitě, ovšem v lokalizované – i když stále silné – míře a ne pouze v jednosměrné relaci. Hypotéza o veskrze negativní povaze tohoto vztahu tak byla vyvrácena. Předchozí text nastínil, že fenomén kumulace mandátů se v České republice již stal občasným tématem politických diskuzí. Vzhledem k významu tohoto jednání pro politický systém se však frekvence a intenzita těchto debat zdá jako nedostatečná. Předložená diplomová práce sice vyvrátila, že by množství držených mandátů bylo přímo ve vztahu s parlamentní aktivitou poslanců, ale řada kombinací kumulace v tomto vztahu je, a ten je často negativní. Vedle podpisu kumulace mandátů pod prací poslanců však navíc zůstává v politickém systému přítomna řada dalších aspektů, které jsou s jednáním hromadění volených pozic spojeny. Většina z nich je přitom pro fungování politického systému nepříznivé, v některých případech až (potenciálně) destruktivní povahy. Příkladem může být vždy přítomný střet zájmů či neférové omezení politické konkurence. 71
Doklady ze zahraničí poukazují na tři cesty, kterými je běžně kumulace mandátů omezována. První z nich je francouzský způsob – tvorba legislativních opatření, která omezují či přímo explicitně zakazují takové jednání. Druhý způsob lze nazvat belgickým – důsledně využívány jsou nepřímé legislativní nástroje jako zákony proti střetu zájmů či předpisy udávající povinnost veřejně informovat o praktikované kumulaci. Třetí cestu představuje německý případ – ten spoléhá na politickou a stranickou kulturu, jejíž vliv dokáže praktikování hromadění volených pozic omezit vlastní silou bez systémových legislativních opatření. V českém politickém systému je na místě dále vést a prohlubovat debatu o tom, jakým způsobem ke kumulaci mandátů přistupovat. Z výzkumu vyplývá, že i když toto jednání disponuje řadou pozitivních aspektů, ve výsledku s sebou nese především negativní důsledky. Problémem je zejména přetrvávající střet zájmů, omezení politické konkurence, koncentrace moci, zneužívání benefitů vyplývajících z držení a kombinování různých úřadů a porušování konceptu dělby moci. Případné restrikce by ovšem neměly mít plošnou podobu. Jednotlivé kroky je vhodné přesně zacílit. Předložená analýza ukazuje, že držení ministerských postů je v negativním vztahu s účastí a výstupy poslanců na důležitých jednáních. Tento fakt by měl být dalším důkazem pro příhodnost zavedení klouzavého poslaneckého mandátu, čímž je možné využít francouzskou cestu legislativních mantinelů. Další typy mandátů nebyly v takto zřetelně negativním vztahu k projevům poslanců ve Sněmovně, a proto z tohoto hlediska není nutné jejich výkon přímo zakazovat. Po belgickém vzoru se nabízí úprava zákona o střetu zájmů směrem k větší efektivitě. Možným krokem se jeví být i přijetí dalších zákonů, které by nutili politiky veřejně a hlasitě přiznávat veškeré simultánně vykonávané funkce, tedy i ty nepolitické. Posledním zbývajícím elementem je vliv politické a stranické kultury, kterému je ovšem vhodné ponechat prostor k vlastnímu vývoji. Z tohoto důvodu se například nezdá jako adekvátní zakázat poslancům simultánní výkon obecních mandátů. Zde jsou politici nejblíže občanské a voličské úrovni a je na těchto skupinách navzájem, aby posoudili schopnosti a možnosti reprezentace a odpovědného výkonu všech volených pozic.
72
Závěr Diplomová práce se zabývala kumulací mandátů poslanci Parlamentu České republiky. Její obsah a přínos je možné spatřit ve třech oddělených rovinách, které prostřednictvím jednotlivých kapitol odpovídají dílčím fázím analytického procesu. Za prvé, vůbec poprvé byla problematika kumulace mandátů uvedena do českého politického prostředí. Za druhé, byl poskytnut metodický návod, jak podrobit kvantitativní analýze vztah kumulace mandátů a parlamentní aktivity poslanců. A konečně za třetí, diplomová práce přináší řadu výsledků, které se na základě hloubkového výzkumu vyjadřují k povaze tohoto vztahu. V samotném úvodu došlo k upřesnění odborného pojmosloví, jelikož některé termíny jsou buď ne příliš známé, či častěji mylně interpretované. Přijata byla definice sousloví „kumulace mandátů“, které je ústředním bodem badatelského diskurzu. V dalším textu již proběhla diskuze příčin kumulace mandátů. Tyto faktory byly rozděleny do tří skupin a k jejich derivaci došlo z průzkumu relevantních odborných zdrojů. Prvním typem příčin tohoto jednání jsou přetrvávající historická rezidua, kterým je zejména patriarchální koncepce a celková koncentrace moci vyplývající z historické zkušenosti s monarchickým uspořádáním. Druhým typem příčin jsou charakteristiky politického systému jako počet volených mandátů na různých zastupitelských úrovních či forma volebního systému. Třetí skupinu představují individuální pobídky pro kumulaci mandátů, které politikovi přinášejí například navýšení platu či větší možnost vlastní politické profesionalizace. V dalším kroku přiblížení teoretických východisek došlo k zhodnocení jevu kumulace mandátů z hlediska vlivu na politický systém. K tomuto problému bylo přistoupeno maximálně objektivně a na základě rozsáhlých rešerší došlo k nalezení řady pozitivních, ale i negativních aspektů hromadění volených postů. Jako pozitivní lze shledat propojení jednotlivých úrovní vlády, blízkost národních politiků k lokálním problémům a místním občanům a navýšení efektivity systému ve smyslu přijímaných zákonů či výměny informací. Mezi negativní faktory patří přílišný objem práce, zamrznutí politické soutěže, střet zájmů a v některých případech i faktický rozpor s konceptem dělby moci. Finálním záměrem teoretické části bylo představit pozici fenoménu kumulace mandátů ve vybraných politických systémech, které jsou v souvislosti s tímto jevem zmiňovány nejčastěji. Postupně byly přiblíženy případy Francie, Belgie, Německa, Finska i dalších zemí. Uvedena byla vždy míra rozšíření tohoto jednání mezi politiky a důraz byl zaměřen na nástroje, jakými má dojít k omezení kumulace volených úřadů. Ukázalo se totiž, že právě tyto 73
rysy se napříč politickými systémy citelně odlišují. Odděleně pak došlo k popisu pozice kumulace mandátů v českém politickém systému. Prozkoumány byly relevantní politické předpisy odrážející místo fenoménu v systému jako polity. Průzkum relevantních mediálních zdrojů následně přiblížil pozici jevu v prostředí České republiky ve smyslu policy a politics. Druhá kapitola vymezila metodické zázemí výzkumu. Při plnění své funkce důsledně vycházela z předchozích teoretických zjištění a dříve formované abstraktní koncepty přenesla do praktické podoby. Pro analytickou fázi diplomové práce došlo k vytvoření rozsáhlého datového setu kvantitativních dat o parlamentní aktivitě poslanců v VI. volebním období Poslanecké sněmovny mezi lety 2010–2013. Tomuto kroku nutně předcházel výběr vhodných proměnných charakterizujících samotné poslance, jejich sněmovní aktivitu i případnou kumulaci dalších mandátů. Odborně odůvodněn byl výběr konkrétních proměnných a důraz byl kladen zejména na vyčerpávající popis jejich operacionalizace, jež zásadním způsobem formuje podobu výzkumu i jeho výsledků jako takových. Metodická část má za cíl sloužit jako návod pro případné další podobné výzkumy a zároveň chce poskytnout úplný výčet informací, jejichž znalost je nutná pro replikaci či prosté ověření procesu výzkumu. Přiblížen je proto proces sběru dat, charakter jednotlivých zdrojů a problémy, které v této fázi nastaly. Upřesněna je volba programů, v rámci nichž byl datový set upraven. Ve stejných programech jsou provedeny i základní deskripce datového setu, na které později navázaly pokročilé statistické analýzy. Výsledkům byla zasvěcena třetí kapitola, která ve svém úvodu popsala charakter jevu kumulace mandátů mezi poslanci ve sledovaném období. Již tato základní zjištění mají významný přínos, když v podobné formě dochází k jejich publikaci v české politologii vůbec poprvé. Zjištěno bylo, že s kumulací mandátů se setkala významná většina zákonodárců a více než polovinu doby držení svých sněmovních mandátů strávili kumulováním s některým z dalších zastupitelských úřadů. V řadě případů byla tato kumulace vícenásobná, když zákonodárci disponovali simultánně i dvěma či třemi dalšími mandáty. Výjimečně došlo i k situaci, kdy zákonodárce zároveň působil na čtyřech dalších volených zastupitelských postech. Navazující snahou bylo odhalit, zda se kumulace mandátů týkala některých skupin poslanců více než jiných. V rámci tohoto průzkumu došlo ke zjištění, že míra frekvence jevu byla srovnatelná napříč pohlavími i různými stupni nejvyššího dosaženého vzdělání. Naopak v případě poslanců různých politických stran existovaly významné rozdíly, které byly způsobeny zejména rolí dané strany v aktuální politické situaci. Lineární vztah míry kumulace 74
mandátů a věku poslanců či jejich parlamentní zkušenosti nebyl prokázán. Rozdíly mezi skupinami takto vyčleněných poslanců ovšem prokazatelně existují. Jejich podoba byla přiblížena alespoň v grafickém zpracování. Finálním a nejdůležitějším krokem výzkumu bylo zodpovězení hlavní výzkumné otázky, tedy zda existoval vztah mezi kumulací mandátů a parlamentní aktivitou poslanců. Jako prostředek ke zjištění odpovědi byla zvolena vícenásobná regresní analýza, jejíž aplikace byla v příslušné sekci podrobně popsána. Její hlavní výhodu představuje možnost pokročilého modelování při zohlednění řady kontrolních proměnných, díky čemuž je možné odhalit skutečný význam držení dalších mandátů. Analýza proběhla odděleně pro jednotlivé typy sněmovních činností poslanců a výsledky byly popsány v souhrnné tabulce. Bylo vyvráceno, že by měl pro parlamentní aktivitu poslanců zásadní význam počet simultánně držených mandátů. Konkrétní kombinace držení poslaneckého úřadu spolu s další pozicí ve vztahu k vybraným aktivitám sice byly, ale odhalen nebyl žádný generální trend. Vztahy byly spíše lokalizované a nikoliv pouze negativní či pozitivní. V řadě případů však i přesto nabývaly významné intenzity. Například působení v obecním zastupitelstvu bylo ve významně pozitivním vztahu k účasti na sněmovních hlasováních i jednáních výborů. Naopak disponování ministerským postem bylo ve značně negativním vztahu s účastí na hlasováních a hlasovací aktivitou kumulujících poslanců. Na výzkumnou otázku lze tedy odpovědět, že kumulace mandátů byla v signifikantním, ale spíše ojedinělém vztahu k parlamentní aktivitě poslanců. Nelze říci, že by bylo možné tento vztah charakterizovat nějak obecně a už vůbec ne pouze jednosměrně, a proto se hypotéza o obecně vysoké a negativní míře tohoto vztahu nepotvrdila, naopak byla vyvrácena. Přesto došlo k potvrzení významu fenoménu kumulace mandátů pro český politický systém, což pomocí syntézy teoretických východisek a praktických zjištění přiblížila i závěrečná diskuze. Jejím výstupem je kromě jiného i apel na další pokračování a prohloubení debaty o vlivech kumulace mandátů na domácí politické prostředí. Diplomová práce v české politologické obci otevírá téma, které bylo až dosud i přes svůj nepochybný význam pro domácí politický systém opomíjeno. Studie přináší nejenom hmatatelné a metodicky podložené poznatky, ale i návod a inspiraci na další pokračující výzkum, ať už pouze kvantitativní, či ještě lépe i kvalitativní povahy. Problematika kumulace mandátů si totiž takovou pozornost nepochybně zaslouží.
75
Seznam grafů, obrázků a tabulek Grafy Graf č. 3.1: Procento doby sněmovního působení strávené kumulací mandátů dle věku Graf č. 3.2: Procento doby sněmovního působení strávené kumulací mandátů dle zkušenosti Obrázky Obrázek č. 3.1: Rozdělení krajů České republiky do geografických oblastí Tabulky Tabulka č. 2.1: Příklad zápisu kumulace mandátů ze strany poslanců Tabulka č. 3.1: Výskyt jevu kumulace mandátů mezi poslanci Tabulka č. 3.2: Počet dní simultánního disponování mandáty Tabulka č. 3.3: Skutečné a očekávané četnosti držení dalších mandátů dle skupin poslanců Tabulka č. 3.4: Vícenásobná regresní analýza vztahu věku a zkušenosti poslanců ke kumulaci mandátů Tabulka č. 3.5: Skutečné a očekávané četnosti držení dalších mandátů dle volebních krajů Tabulka č. 3.6: Vícenásobná regresní analýza vztahu geografické vzdálenosti ke kumulaci mandátů Tabulka č. 3.7: Vztah kumulace mandátů a účasti na hlasováních Tabulka č. 3.8: Vztah kumulace mandátů a míry aktivního hlasování Tabulka č. 3.9: Vztah kumulace mandátů a počtu promluv všech poslanců Tabulka č. 3.10: Vztah kumulace mandátů a počtu promluv poslanců mimo vedení Sněmovny Tabulka č. 3.11: Vztah kumulace mandátů a počtu navržených zákonů opozičními poslanci Tabulka č. 3.12: Vztah kumulace mandátů a počtu přijatých zákonů navržených opozičními poslanci Tabulka č. 3.13: Vztah kumulace mandátů a počtu zamítnutých zákonů navržených opozičními poslanci 76
Tabulka č. 3.14: Vztah kumulace mandátů a počtu podaných pozměňovacích návrhů Tabulka č. 3.15: Vztah kumulace mandátů a počtu ústních interpelací všech poslanců Tabulka č. 3.16: Vztah kumulace mandátů a počtu ústních interpelací poslanců opozice Tabulka č. 3.17: Vztah kumulace mandátů a účasti na jednáních sněmovních výborů Tabulka č. 3.18: Vztah kumulace mandátů a indexu parlamentní aktivity Tabulka č. 3.19: Souhrnná tabulka vztahu kumulace mandátů a parlamentní aktivity poslanců
77
Literatura a prameny Zákony Loi organique n° 85-1405 du 30 décembre 1985 tendant à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives par les parlementaires. (http://legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000521294). LOI organique n° 2014-125 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur. (http://legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000028600521). Předpis č. 52/2015 Sb. Nařízení vlády, kterým se mění nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev, ve znění pozdějších předpisů. Částka 26, s. 682-686. (http://www.zakonyprolidi.cz/cs/2015-52). Ústava České republiky č. 1/1993 Sb. In: Sbírka zákonů České republiky. Částka 1, s. 3–16. (http://www.zakonyprolidi.cz/cs/1993-1). Zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny č. 90/1995 Sb. In: Sbírka zákonů České republiky. Částka 20, s. 1010–1048. (http://www.zakonyprolidi.cz/cs/1995-90). Zákon o krajích č. 129/2000 Sb. In: Sbírka zákonů České republiky. Částka 38, s. 1765–1782. (http://www.zakonyprolidi.cz/cs/2000-129). Zákon o obcích č. 128/2000 Sb. In: Sbírka zákonů České republiky. Částka 38, s. 1737–1764. (http://www.zakonyprolidi.cz/cs/2000-128). Zákon o státní službě č. 234/2014 Sb. In: Sbírka zákonů České republiky. Částka 99, s. 2634– 2692. (http://www.zakonyprolidi.cz/cs/2014-234). Zákon o střetu zájmů č. 159/2006 Sb. In: Sbírka zákonů České republiky. Částka 55, s. 1941– 1949. (http://www.zakonyprolidi.cz/cs/2006-159). Zákon o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů č. 130/2000 Sb. In: Sbírka zákonů České republiky. Částka 38, s. 1783–1799. (http://www.zakonyprolidi.cz/cs/2000-130). Zákon o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů č. 491/2001 Sb. In: Sbírka zákonů České republiky. Částka 178, s. 11002–11024. (http://www.zakonyprolidi.cz/cs/2001-491). Prameny Adam, Vojtěch. Odpověď: Žádost o pomoc při tvorbě kvalifikační práce [online]. Recip. Hájek, L. 6th January 2014 11:25; [cit. 2015-06-30]. Personal communication. Archiv Poslanecké sněmovny, fond Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR – VI. volební období (2010–2013), NAD 58, prezenční listiny výborů. Bebarová-Rujbrová, Z. Odpověď: Žádost o pomoc při tvorbě kvalifikační práce [online]. Recip. Hájek, L. 4th January 2014 09:39; [cit. 2015-06-24]. Personal communication. Centrum.cz. 2013. Unikátní přehled všech poslanců od vzniku Sněmovny. [online] c1999– 2014, last update 20th November 2013 [cit. 2015-06-20] (http://aktualne.centrum.cz/domaci/grafika/2013/08/19/snemovna-prehled-poslancivolebni-obdobi/). Černohorská, Iva. Působení ve funkci zastupitele [online]. Recip. Hájek, L. 12th May 2015 7:33; [cit. 2015-07-09]. Personal communication. Česká strana sociálně demokratická. 2014a. Sociální demokraté představí výsledky vnitrostranického referenda. [online] c2011, last update 6th July 2015 [cit. 2015-07-06]
78
(http://www.cssd.cz/aktualne/prave-ted/socialni-demokrate-predstavi-vysledkyvnitrostranickeho-referenda/). Česká strana sociálně demokratická. 2014b. Úspěch vnitrostranického referenda ČSSD: Třikrát ano! [online] c2011, last update 6th July 2015 [cit. 2015-07-06] (http://www.cssd.cz/media/tiskove-zpravy/uspech-vnitrostranickeho-referenda-cssd-trikratano/). Česká televize. 2012a. Pekárek odsouzen k pěti letům, strany ho vyzývají k odchodu ze sněmovny. [online] c1996–2014, last update 5th September 2015 [cit. 2015-06-04] (http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/207932-pekarek-odsouzen-k-peti-letum-stranyho-vyzyvaji-k-odchodu-ze-snemovny/). Česká televize. 2012b. Zemřel poslanec ČSSD Petr Jalowiczor. [online] c1996–2014, last update 5th September 2015 [cit. 2015-06-26] (http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/163544-zemrel-poslanec-cssd-petr-jalowiczor/). Česká televize. 2013. Soud pustil Ratha na svobodu, ve vazbě byl 18 měsíců. [online] c1996– 2014, last update 5th September 2015 [cit. 2015-06-26] (http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/249998-soud-pustil-ratha-na-svobodu-ve-vazbebyl-18-mesicu/). Česká televize. 2014a. Hašek zůstane hejtmanem, poslanecký mandát složí. [online] c1996– 2015, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-06] (http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/270602-hasek-zustane-hejtmanem-poslaneckymandat-slozi/). Česká televize. 2014b. Hejtmani-poslanci ČSSD navrhují klouzavý mandát poslance. [online] c1996–2015, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-06] (http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/267837-hejtmani-poslanci-cssd-navrhujiklouzavy-mandat-poslance/). Česká televize. 2014c. Hejtmani si musejí vybrat, vzkazuje Sobotka. Podle Haška není spěch. [online] c1996–2015, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-06] (http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/257051-hejtmani-si-museji-vybrat-vzkazujesobotka-podle-haska-neni-spech/). Česká televize. 2014d. Konec souběhu placených funkcí? Nový zákon chystá vláda i Hašek. [online] c1996–2015, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-06] (http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/264891-konec-soubehu-placenych-funkci-novyzakon-chysta-vlada-i-hasek/). Česká televize. 2014e. Většina poslanců souhlasí s tím, aby se počet jejich funkcí reguloval. [online] c1996–2015, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-06] (http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/283212-vetsina-poslancu-souhlasi-s-tim-aby-sepocet-jejich-funkci-reguloval/). Česká televize. 2014f. Vyhnout se střetu zájmů? Prodejte podniky, zní rada Babišovi. [online] c1996–2015, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-17] (http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/307415-vyhnout-se-stretu-zajmu-prodejtepodniky-zni-rada-babisovi/). Česká televize. 2014g. Za dvě politické funkce jeden plat, souhlasí Sobotka. [online] c1996– 2015, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-06] (http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/260821-za-dve-politicke-funkce-jeden-platsouhlasi-sobotka/). Česká televize. 2015a. Koalice pošle do sněmovny návrh na osekání pravomocí prezidenta. [online] c1996–2015, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-06] (http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/313559-koalice-posle-do-snemovny-navrh-naosekani-pravomoci-prezidenta/).
79
Česká televize. 2015b. Lex Babiš? Koalice chce upravit vztah státních firem a médií. [online] c1996–2015, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-17] (http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/307970-lex-babis-koalice-chce-upravit-vztahstatnich-firem-a-medii/). Český statistický úřad. 2010. Volby.cz - Volby do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky konané ve dnech 28. 5. – 29. 5. 2010. [online] c2013, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-17] (http://www.volby.cz/pls/ps2010/ps). Council of European Municipalities and Regions. 2013. Decentralization at a Crossroads. Territorial Reforms in Europe in Times of Crisis. Brussels: Council of European Municipalities and Regions (http://www.ccre.org/img/uploads/piecesjointe/filename/CCRE_broch_EN_complete_low. pdf). Council of European Municipalities and Regions and Dexia Crédit Local. 2012. EU Subnational Governments. 2010 Key Figures. (http://www.ccre.org/img/uploads/piecesjointe/filename/FINAL_CEMR_factsheets_2012_ EN.pdf). CVVM. 2006. Důvěra k ústavním institucím a spokojenost s politickou situací. Praha: Centrum pro výzkum veřejného mínění, Sociologický ústav AV ČR (http://cvvm.soc.cas.cz/media/com_form2content/documents/c1/a3359/f3/100632s_pi6122 0.pdf). CVVM. 2007. Důvěra k ústavním institucím a spokojenost s politickou situací v prosinci 2007. Praha: Centrum pro výzkum veřejného mínění, Sociologický ústav AV ČR (http://cvvm.soc.cas.cz/media/com_form2content/documents/c1/a3444/f3/100717s_pi7102 2.pdf). CVVM. 2008. Důvěra k ústavním institucím a spokojenost s politickou situací v prosinci 2008. Praha: Centrum pro výzkum veřejného mínění, Sociologický ústav AV ČR (http://cvvm.soc.cas.cz/media/com_form2content/documents/c1/a3575/f3/100851s_pi8122 2.pdf). CVVM. 2009. Důvěra k ústavním institucím a spokojenost s politickou situací v listopadu 2009. Praha: Centrum pro výzkum veřejného mínění, Sociologický ústav AV ČR (http://cvvm.soc.cas.cz/media/com_form2content/documents/c1/a3694/f3/100970s_pi9112 3.pdf). CVVM. 2010. Důvěra k ústavním institucím a spokojenost s politickou situací v prosinci 2010. Praha: Centrum pro výzkum veřejného mínění, Sociologický ústav AV ČR (http://cvvm.soc.cas.cz/media/com_form2content/documents/c1/a3800/f3/101078s_pi1012 20.pdf). CVVM. 2011. Důvěra k ústavním institucím a spokojenost s politickou situací v listopadu 2011. Praha: Centrum pro výzkum veřejného mínění, Sociologický ústav AV ČR (http://cvvm.soc.cas.cz/media/com_form2content/documents/c1/a6640/f3/pi111128.pdf). CVVM. 2012. Důvěra k ústavním institucím v listopadu 2012. Praha: Centrum pro výzkum veřejného mínění, Sociologický ústav AV ČR (http://cvvm.soc.cas.cz/media/com_form2content/documents/c1/a6922/f3/pi121207.pdf). CVVM. 2013. Důvěra k ústavním institucím v prosinci 2013. Praha: Centrum pro výzkum veřejného mínění, Sociologický ústav AV ČR (http://cvvm.soc.cas.cz/media/com_form2content/documents/c1/a7151/f3/pi131220.pdf). CVVM. 2014. Důvěra k ústavním institucím v prosinci 2014. Praha: Centrum pro výzkum veřejného mínění, Sociologický ústav AV ČR (http://cvvm.soc.cas.cz/media/com_form2content/documents/c1/a7315/f3/pi141219.pdf).
80
CVVM. 2015. Důvěra k ústavním institucím v květnu 2015. Praha: Centrum pro výzkum veřejného mínění, Sociologický ústav AV ČR (http://cvvm.soc.cas.cz/media/com_form2content/documents/c1/a7387/f3/pi150601.pdf). Farský, Jan. RE: Žádost o pomoc při tvorbě kvalifikační práce [online]. Recip. Hájek, L. 4th January 2014 15:33; [cit. 2015-06-30]. Personal communication. Fischerová, Jana. Postoupit: Fwd: Žádost o pomoc při tvorbě kvalifikační práce [online]. Recip. Hájek, L. 13th January 2014 22:40; [cit. 2015-06-30]. Personal communication. Gazdík, Petr. Re: Působení ve funkcích obce Suchá Loz [online]. Recip. Hájek, L. 28th May 2015 9:46; [cit. 2015-07-09]. Personal communication. Gregor, Kamil. 2014. Data ukazují, jak kumulace funkcí škodí. [online] c1999–2014, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-01] (http://blog.aktualne.cz/blogy/kamilgregor.php?itemid=23478). iDnes.cz. 2013. Víkend od středy? Sdružení vypočítalo délku pracovního týdne poslanců. [online] c1999–2015, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-06] (http://zpravy.idnes.cz/sdruzeni-vypocetlo-delku-pracovniho-tydne-poslancu-f9y/domaci.aspx?c=A130816_1965262_ostrava-zpravy_ama). Jakubčík, Igor. Odpověď: Žádost o pomoc při tvorbě kvalifikační práce [online]. Recip. Hájek, L. 5th January 2014 18:47; [cit. 2015-07-24]. Personal communication. Jurková, Marcela. 2013. Jedním z nejlínějších poslanců byl exministr Drobil. Podívejte se, jak byli aktivní ostatní. [online] c1996–2015, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-06] (http://domaci.ihned.cz/c1-60478930-snemovna-drobil-poslanci-statistika). KohoVolit.eu. 2010. Přehled aktivity poslanců 2010. [online] c-, last update 29. dubna 2014 [cit. 2013-11-07] (http://cs.kohovolit.eu/cz/psp/analysis/prehled_aktivity_poslancu_2010). KohoVolit.eu. 2011. Interaktivní analýza hlasování 2010-2011, Poslanecká sněmovna. [online] c-, last update 29. dubna 2014 [cit. 2013-11-19] (http://cs.kohovolit.eu/cz/psp/analysis/analyza-hlasovani-2010-2011). KohoVolit.eu. 2012. Kohovoliteu.blog.iDNES.cz. Jak počítáme účast poslanců na hlasování. [online] c1999–2014, last update 5th September 2015 [cit. 2015-06-04] (http://kohovoliteu.blog.idnes.cz/c/284091/Jak-pocitame-ucast-poslancu-nahlasovani.html). KohoVolit.eu. 2013. V docházce do Sněmovny opět propadl Hašek, horší byla jen rodící matka. [online] c-, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-06] (http://kohovolit.eu/cs/v-dochazce-do-snemovny-opet-propadl-hasek-horsi-byla-jen-rodicimatka/). Le Monde.fr avec AFP et AP. 2014. Cumul des mandats : la loi définitivement adoptée, y compris pour les sénateurs. [online] c-, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-06] (http://www.lemonde.fr/politique/article/2014/01/22/les-deputes-vont-voter-la-loi-sur-lenon-cumul-des-mandats_4352147_823448.html). Lidovky.cz. 2012. Rath už není hejtmanem, rezignoval na funkci a vystoupil z ČSSD. [online] c2015, last update 5th September 2015 [cit. 2015-7-29] (http://www.lidovky.cz/rath-uzneni-hejtmanem-rezignoval-na-svoji-funkci-fvp-/zpravydomov.aspx?c=A120516_151917_ln_domov_ogo). Maňurová, Pavla. RE: Působení starosty ve funkci [online]. Recip. Hájek, L. 20th April 2015 8:38; [cit. 2015-07-09]. Personal communication. Ministerstvo vnitra České republiky. Šablona obsah [online]. Recip. Hájek, L. 10th April 2015 15:31; [cit. 2015-07-09]. Personal communication. Naši politici. 2014. NašiPolitici.cz. [online] c2008–2014, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-22] (http://www.nasipolitici.cz/).
81
NašiPolitici.cz. 2013. JUDr. Ivana Weberová. [online] c2008–2015, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-06] (http://www.nasipolitici.cz/cs/politik/954-ivanaweberova). NašiPolitici.cz. 2014. Mgr. Jiří Zemánek. [online] c2008–2015, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-06] (http://www.nasipolitici.cz/cs/politik/833-jiri-zemanek). Němcová, Miroslava. Odpověď: Žádost o pomoc při tvorbě kvalifikační práce [online]. Recip. Hájek, L. 13th January 2014 14:41; [cit. 2015-06-30]. Personal communication. Novinky.cz. 2013. Skončíme s hromaděním funkcí, plánuje ČSSD. [online] c2003–2015, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-06] (http://www.novinky.cz/domaci/305554skoncime-s-hromadenim-funkci-planuje-cssd.html). Novinky.cz. 2014a. Kumulace mandátů? Neexistuje, rozhodl francouzský parlament. [online] c2003–2015, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-01] (http://www.novinky.cz/zahranicni/evropa/325366-kumulace-mandatu-neexistuje-rozhodlfrancouzsky-parlament.html). Novinky.cz. 2014b. Plán omezit kumulaci funkcí rozděluje sociální demokraty. [online] c2003–2015, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-06] (http://www.novinky.cz/domaci/344696-plan-omezit-kumulaci-funkci-rozdeluje-socialnidemokraty.html). Opálka, Miroslav. Odpověď: Žádost o pomoc při tvorbě kvalifikační práce [online]. Recip. Hájek, L. 3th January 2014 23:31; [cit. 2015-06-30]. Personal communication. Parlament České republiky and Kancelář Poslanecké sněmovny. 2014a. Členové Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky 2010–2013. [online] c1995–2013, last update 5th September 2015 [cit. 2015-06-22] (http://www.psp.cz/sqw/snem.sqw?P1=0&P2=0&o=6). Parlament České republiky and Kancelář Poslanecké sněmovny. 2014b. Rozpuštění Poslanecké sněmovny. [online] c1995–2013, last update 5th September 2015 [cit. 2015-0626] (http://www.psp.cz/sqw/cms.sqw?z=5827). Parlament České republiky and Kancelář Poslanecké sněmovny. 2014c. Statistika hlasování poslance Vojtěcha Adama. [online] c1995–2013, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-25] (http://www.psp.cz/sqw/pstat.sqw?o=6&id=5768&id_posl=1088). Parlament České republiky and Kancelář Poslanecké sněmovny. 2014d. Výbory, komise a delegace Poslanecké sněmovny 2010–2013. [online] c1995–2013, last update 5th September 2015 [cit. 2015-06-20] (http://www.psp.cz/sqw/organy.sqw?o=6). Parlament České republiky and Kancelář Poslanecké sněmovny. 2015. Data Poslanecké sněmovny a Senátu. [online] c1995–2013, last update 5th September 2015 [cit. 2015-0709] (http://www.psp.cz/sqw/hp.sqw?k=1300). Parlament České republiky, Kancelář Poslanecké sněmovny. 2015. Časté dotazy: poslanci. [online] c1995–2013, last update 5th September 2015 [cit. 2015-06-30] (http://www.psp.cz/sqw/hp.sqw?k=683&z=3729). Pecková, Gabriela. RE: Žádost o pomoc při tvorbě kvalifikační práce [online]. Recip. Hájek, L. 6th January 2014 15:07; [cit. 2015-06-30]. Personal communication. Polčák, Stanislav. Re: Postoupit: Žádost o pomoc při tvorbě kvalifikační práce [online]. Recip. Hájek, L. 6th January 2014 01:04; [cit. 2015-06-30]. Personal communication. Pospíšil, Jiří. Odpověď: Žádost o pomoc při tvorbě kvalifikační práce [online]. Recip. Hájek, L. 8th January 2014 15:06; [cit. 2015-06-24]. Personal communication. Řápková, Ivana. 2011. Řápková (ODS): Odstupuji z funkce zastupitelky Chomutova. [online] c2009–2015, last update 5th September 2015 [cit. 2015-07-06] (http://www.parlamentnilisty.cz/arena/politici-volicum/Rapkova-ODS-Odstupuji-z-funkcezastupitelky-Chomutova-198539). Seďa, Antonín. Odpověď: Žádost o pomoc při tvorbě kvalifikační práce [online]. Recip. Hájek, L. 5th January 2014 17:39; [cit. 2015-06-30]. Personal communication. 82
Šidlo, Karel. Re: Žádost o pomoc při tvorbě kvalifikační práce [online]. Recip. Hájek, L. 7th January 2014 11:56; [cit. 2015-07-24]. Personal communication. Spurný, Jaroslav. 2015. "Díval se smrti do očí." Respekt. 13th – 19th April 2015, 28–31. Strnadlová, Miroslava. Odpověď: Žádost o pomoc při tvorbě kvalifikační práce [online]. Recip. Hájek, L. 6th January 2014 11:31; [cit. 2015-07-24]. Personal communication. Šustrová, Lenka. Richard Dolejš v Radě města [online]. Recip. Hájek, L. 21st April 2015 9:17; [cit. 2015-07-09]. Personal communication. Tabery, Erik. 2015. "Vláda národní prázdnoty." Respekt. 1st – 7th June 2015, 17–20. Vajshajtlová, Ivana. Postoupit: Dotaz na Mgr. Chalupu [online]. Recip. Hájek, L. 5th May 2015 14:48; [cit. 2015-07-09]. Personal communication. Literatura 1999. Ottův slovník naučný: illustrovaná encyklopaedie obecných vědomostí. Šestnáctý díl, Líh - Media. Praha: Paseka. Ali, Sabina; Machart, Filip and Vimmr, Martin K. 2012. "Negativní aspekty slučování municipalit: analýza akademické diskuze." Acta Politologica 4, no. 3, 263–283. Ankersmit, Franklin Rudolf. 2002. Political Representation. Stanford: Stanford University Press. Bach, Laurent. 2011. Should Multiple Office-Holding be Forbidden to Politicians? Evidence from France. Working paper. (http://www.jourdan.ens.fr/~lbach/documents/OfficeHolding_Bach.pdf). Bach, Laurent. 2012. Faut-il abolir le cumul des mandats? Opuscules du CEPREMAP (http://www.cepremap.fr/depot/opus/OPUS27.pdf). Balík, Stanislav. 2012. Studie ke komunálním volbám 2010. Brno: Masarykova univerzita. Balík, Stanislav a kol. 2010. Volby do Poslanecké sněmovny v roce 2010. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury. Barelli, Paulo and Pessoa, Samuel De Abreu. 2012. "Rent-Seeking and Capital Accumulation." Economic Inquiry 50, no. 2, 399–417. Bradley, Curtis A and Morrison, Trevor W. 2012. "Historical Gloss and the Separation of Powers." Harvard Law Review 126, no. 2, 412–485. Brennan, Geoffrey and Hamlin, Alan. 1999. "On Political Representation." British Journal of Political Science 29, no. 1, 109–127. Brim, Luboš. 2012. "Politická reprezentace individuální a kolektivní: K otázce teoretických základů demokracie na transnacionální úrovni." Politologický časopis 19, no. 2, 128–154. Calabresi, Steven G; Berghausen, Mark E and Albertson, Skylar. 2012. "The Rise And Fall of the Separation of Powers." Northwestern University Law Review 106, no. 2, 527–549. Calabresi, Steven G and Larsen, Joan L. 1993. "One Person One Office: Separation of Powers or Separation of Personnel." Cornell Law Review 79, no. 5, 1045–1157. Chytilek, R; Šedo, Jakub; Lebeda, Tomáš and Čaloud, Dalibor. 2009. Volební systémy. Praha: Portál. David, R. 1997. Ústava České republiky. Listina základních práv a svobod. Úplné znění doplněné poznámkami, úvodem do problematiky a výběrem ze soudních případů. Olomouc: Nakladatelství Olomouc. De Vaus, David. 2002. Analyzing Social Science Data. London: SAGE Publications. Dewoghélaëre, Julien; Berton, Raul Magni and Navarro, Julien. 2006. "The Cumul des Mandats in Contemporary French Politics: An Empirical Study of the XIIeLégislature of the Assemblée Nationale." French Politics 4, no. 3, 312–332. Downs, Anthony. 1985. An Economic Theory of Democracy. Boston: Addison-Wesley.
83
Eibl, Otto; Havlík, Vlastimil; Kyloušek, Jakub and Pink, Michal. 2009. Krajské volby 2008. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury. Fiala, Petr et al. 1999. Komunismus v České republice: vývojové, systémové a ideové aspekty působení KSČM a dalších komunistických organizací v české politice. Brno: Masarykova univerzita. Field, Andy P. 2009. Discovering Statistics Using SPSS (and sex, drugs and rock'n'roll). Los Angeles: Sage. Foucault, Martial. 2006. "How Useful Is the Cumul des Mandats for Being Re-elected? Empirical Evidence from the 1997 French Legislative Elections." French Politics 4, no. 3, 292–311. François, Abel. 2006. "Testing the ‘Baobab Tree’Hypothesis: The Cumul des Mandats as a Way of Obtaining More Political Resources and Limiting Electoral Competition." French Politics 4, no. 3, 269–291. François, Abel. 2013. "Do French People Like the ‘Cumul des Mandats’?" French Politics 11, no. 2, 204–215. François, Abel and Magni-Berton, Raul. 2014. "The Effects of the 2001 French Law on Multi-Holding of Electoral Mandates." French Politics 12, no. 1, 69–76. Friedman, Daniel and Wittman, Donald. 1995. "Why Voters Vote for Incumbents but against Incumbency: A Rational Choice Explanation." Journal of Public Economics 57, no. 1, 67– 83. Gerloch, Aleš; Hřebejk, Jiří and Zoubek, Vladimír. 2002. Ústavní systém České republiky: základy českého ústavního práva. Praha: Prospektrum. Gregor, Kamil and Havlík, Vlastimil. 2013. "Příčiny jednotnosti hlasování a složení legislativních koalic v Senátu ve srovnání s Poslaneckou sněmovnou v letech 1998–2010." Sociologický časopis 49, no. 4, 549–575. Hájek, Lukáš. 2014. Kvantitativní analýza parlamentní činnosti poslanců Parlamentu České republiky. Bakalářská práce. Praha: Karlova univerzita. Fakulta sociálních věd, Institut politologických studií. Hamilton, Charles D. 1969. "The Tresviri Monetales and the Republican Cursus Honorum." Transactions and Proceedings of the American Philological Association 100, no. 1, 181– 199. Havlík, Vlastimil a kol. 2014. Volby do Poslanecké sněmovny 2013. Brno: Masarykova univerzita. Hendl, Jan. 2004. Přehled statistických metod zpracování dat. Praha: Portál. Hloušek, Vít. 2012. "Věci veřejné: politické podnikání strany typu firmy." Politologický časopis 19, no. 4, 322–340. Ho, Robert. 2014. Handbook of Univariate and Multivariate Data Analysis with IBM SPSS. Boca Raton: CRC Press. Hrbková, Lenka. 2013. "Krajské volby a povolební koalice." In Krajské volby 2012. Ed. Balík, Stanislav a kol. Brno: Masarykova univerzita, 211–234. Jeřábek, Hynek. 2011. "Analytický výzkum a kvantitativní metody v politologii a sociologii." In Úvod do studia politiky. Ed. Novák Miroslav et al. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON), 433–467. Karakocali, Ahmet. 2013. "Magistrate: The Most Important Political Body of Roman Republic." Ankara Bar Review 6, no. 2, 65–82. Kruntorádová, Ilona. 2013. "Regionální patron jako fenomén reprezentace zájmů." Acta Politologica 5, no. 2, 161–177. Kubát, Michal. 2013. Současná česká politika: co s neefektivním režimem? Brno: Barrister & Principal.
84
Kubát, Michal. 2015. "Giovanni Sartori: empirický a angažovaný politolog v přespříliš empirické a pramálo angažované politické vědě." Acta Politologica 7, no. 1, 12–27. Lauritsen, Holger R. 2010. "Democracy and the Separation of Powers: a Rancièrean Approach." Distinktion: Scandinavian Journal of Social Theory 11, no. 1, 5–21. Lazardeux, Sébastien. 2005. "‘Une Question écrite, Pour Quoi Faire?’ The Causes of the Production of Written Questions in the French Assemblée Nationale." French Politics 3, no. 3, 258–281. Levinson, Daryl J. and Pildes, Richard H. 2006. "Separation of Parties, not Powers." Harvard Law Review 119, no. 8, 2311–2386. Linek, Lukáš and Mansfeldová, Zdeňka. 2009. "Legislativní proces a činnost parlamentu." In Český parlament ve druhé dekádě demokratického vývoje. Ed. Mansfeldová, Zdeňka and Linek, Lukáš. Praha: Sociologický ústav AV ČR, 55–77. Locke, John. 1999. Two Treatises of Government. Edited by Mark Goldie. London: Everyman. Mansbridge, Jane. 2003. "Rethinking Representation." American Political Science Review 97, no. 4, 515–528. McCaffrey, Ray. 2010. Multiple Mandates. Northern Ireland Assembly. Research and Library Service Briefing Note. (http://www.niassembly.gov.uk/globalassets/documents/raise/publications/2010/executivereview/10010.pdf). Mény, Yves. 1993. "Le cumul des mandats ou l'impossible séparation des pouvoirs?" Pouvoirs: Revue française d'etudes constitutionnelles et politiques -, no. 64, 129–136. Mény, Yves. 2008. "France. The Institutionalisation of Leadership." In Comparative European Politics. Ed. Colomer, Josep. USA and Canada: Routledge, 94–134. Michaels, Jon D. 2015. "An Enduring, Evolving Separation of Powers." Columbia Law Review 115, no. 3, 14–11. Montesquieu, Charles Louis de Secondat. 2003. O duchu zákonů. Dobrá Voda: Alex Čeněk. Navarro, Julien. 2009. Multiple Office Holders in France and in Germany: An Elite Within the Elite? SFB 580 (http://www.sfb580.unijena.de/typo3/uploads/tx_publicationlist/SFBHeft33.pdf). Olivier, Laurent. 1998. "La perception du cumul des mandats. Restrictions contextuelles et politiques à un apparent consensus." Revue française de science politique 48, no. 6, 756– 771. Pilet, Jean-Benoit. 2013. "Le cumul des mandats dans un système politique multi-niveaux: le cas de la Belgique." In Le cumul des mandats en France. Ed. Navarro, Julien and François, Abel. La Rochelle: Université de Bruxelles, 81–98. Pokorná, Jana. 2013. Kumulace mandátů ve Francii. Diplomová práce. Bordeaux: Masarykova univerzita. Fakulta sociálních studií, Katedra politologie. Putna, Michal. 2014. Co ovlivňuje (ne)účast poslanců na hlasování v Poslanecké sněmovně PČR? Diplomová práce. Brno: Masarykova univerzita. Fakulta sociálních studií, Katedra politologie. Rouban, Luc. 2011. Sociologie politique des députés de la Ve République, 1958–2007. Cahiers du CEVIPOF (http://www.cevipof.com/fichier/p_publication/829/publication_pdf_cahier_55.3_jp.pdf). Rouban, Luc. 2013. Les électorats politiques. Le cumul des mandats et le travail parlementaire. Cahiers du CEVIPOF (http://www.cevipof.com/rtefiles/File/AtlasEl3/NoteROUBANbis.pdf). Runciman, David. 2009. "Hobbes's Theory of Representation: Anti-democratic or Protodemocratic?" In Political Representation. Ed. Shapiro, Ian; Stokes, Susan C.; Wood, Elisabeth J. and Kirshner, Alexander S. Cambridge: Cambridge University Press, 15–34. 85
Ryšavý, Dan. 2007. "Regionální politické elity – zrod, charakter a důsledky." Sociologický časopis/Czech Sociological Review 43, no. 5, 993–1016. Sandberg, Siv. 2013. Cumul des mandats the Finnish Way. The Anatomy of Multiple-Office Holding among Members of the Finnish Eduskunta 2000–2012. Paper for the XXII Norkom conference in Åbo, Finland, November 21–22, 2013 (https://www.abo.fi/fakultet/media/30471/norkom2013_sivsandberg.pdf). Seidlová, Adéla. 2000. "V čem jsou poslankyně jiné, než poslanci?" Gender, rovné příležitosti, výzkum 1, no. 4, 5–7. Shapiro, Ian; Stokes, Susan C.; Wood, Elisabeth J. and Kirshner, Alexander S. (eds.). 2009a. "Editor's Introduction." In Political Representation. Ed. Shapiro, Ian; Stokes, Susan C.; Wood, Elisabeth J. and Kirshner, Alexander S. Cambridge: Cambridge University Press, 1–12. Shapiro, Ian; Stokes, Susan C.; Wood, Elisabeth J. and Kirshner, Alexander S. (eds.). 2009b. Political Representation. Cambridge: Cambridge University Press. Soukup, Petr and Rabušic, Ladislav. 2007. "Několik poznámek k jedné obsesi českých sociálních věd – statistické významnosti." Sociologický časopis 43, no. 2, 379–395. Strøm, Kaare and Müller, Wolfgang C. 1999. "Political Parties and Hard Choices." In Policy, Office, or Votes? How Political Parties in Western Europe Make Hard Decisions. Ed. Strøm, Kaare and Müller, Wolfgang C. Cambridge: Cambridge University Press, 1–35. Syllová, Jindřiška. 2003. Otázky a interpelace v parlamentní proceduře. Srovnávací studie č. 1.038. Praha: Parlamentní institut (http://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=26974). Syllová, Jindřiška. 2010. Registrace přítomnosti poslanců na plenární schůzi dolní komory parlamentu. Srovnávací studie č. 1.213. Praha: Parlamentní institut (http://invenio.nusl.cz/record/161368/files/nusl-161368_1.pdf). Syllová, Jindřiška; Kolář, Petr; Kysela, Jan; Georgiev, Jiří and Pecháček, Štěpán. 2008. Parlament České republiky. Praha: Linde. Syllová, Jindřiška; Medková, Eva and Nemeth, Marek. 2006. Rozsah poslanecké imunity ve vybraných státech. Srovnávací studie č. 1.175. Praha: Parlamentní institut (http://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=20539). Syllová, Jindřiška; Palán, Josef and Kučera, František. 2010. Platy poslanců ve vybraných zemích. Informační podklad č. 1.113. Praha: Parlamentní institut (http://invenio.nusl.cz/record/161658/files/nusl-161658_1.pdf). Uhde, Zuzana. 2006. "Proč jsou kvóty strašákem?" Gender, rovné příležitosti, výzkum 7, no. 1, 6–10. Vodička, Karel and Cabada, Ladislav. 2011. Politický systém České republiky: historie a současnost. Praha: Portál. Waldron, Jeremy. 2013. "Separation of Powers in Thought and Practice." BCL Rev. 54, no. 2, 433–468. Wintr, Jan. 2010. Česká parlamentní kultura. Praha: Auditorium. Wohlgemuth, Michael. 1999. "Entry Barriers in Politics, or: Why Politics, Like Natural Monopoly, Is Not Organised as an Ongoing Market-Process." The Review of Austrian Economics 12, no. 2, 175–200. Zagorc, Saša. 2009. "Dual-mandate of Persons Who Serve as MPs and Mayors at the Same Time." Lex localis-Journal of Local Self-Government 6, no. 4, 429–443.
86
