Jak chtějí poslanci Evropského parlamentu změnit průběh evropských voleb?

Odborný podklad think-tanku Evropské hodnoty 06.12.2016

Jak chtějí poslanci Evropského parlamentu změnit průběh evropských voleb?

Pavel Komárek Externí spolupracovník think-tanku Evropské hodnoty Jan Gillern Juniorní analytik think-tanku Evropské hodnoty

Think-tank Evropské hodnoty je nevládní odborná instituce bránící liberální demokracii.

Odborný podklad think-tanku Evropské hodnoty 06.12.2016 Jak chtějí poslanci EP změnit průběh evropských voleb?

1. Shrnutí 











Debata o zavedení jednotné volební procedury do Evropského parlamentu (EP) byla započata již v druhé polovině 50. let, nicméně k vytvoření legislativy zavádějící společné volební principy došlo až v roce 2002. Snahy o zavedení jednotné volební procedury blokovala především Velká Británie. To se ovšem změnilo po parlamentních volbách v roce 1997, kdy se vlády chopili Labouristé. Nově vzniklá britská vláda ustoupila a upravila volební systém provolby do EP ze stávajícího relativně většinového na poměrný. Změna ve Velké Británii tak otevřela cestu k přijetí legislativy upravující společné volební principy v evropských volbách. Na základě rozhodnutí Rady byly v roce 2002 tyto společné principy definovány. Poslední návrh na změnu fungování voleb do Evropského parlamentu byl schválen plénem EP v listopadu loňského roku. Hlavními předkladateli a autory návrhu jsou polská poslankyně EP a předsedkyně Výboru pro ústavní záležitosti Danuta Hübner (EPP) a německý poslanec EP Jo Leinen (S&D). Evropští zákonodárci si od schváleného návrhu slibují především větší evropeizaci volebního procesu, především v oblasti propojení výsledků voleb do EP s obsazením Evropské komise, a sjednocení pravidel pro volby v jednotlivých členských státech. Šance, že navrhované změny budou skutečně přijaty, není velká. K přijetí návrhu je zapotřebí jednomyslnosti v Radě a i v samotném Evropském parlamentu návrh získal pouze poměrně těsnou většinu 315 z 604 hlasujících poslanců.

2. Úvod Debata o jednotné podobě voleb do EP je stále živá. Zavedení přímých voleb poslanců EP bylo důležitým krokem ke zvýšení demokratické legitimity ES. EP získával v institucionálním rámci stále větší důležitost, paradoxně se však tento fakt neprojevuje na volební účasti, která ve většině členských zemí EU vykazuje klesající tendenci. Ačkoliv byla debata o zavedení jednotné volební procedury do EP započata již v druhé polovině 50. let, legislativa zavádějící společné principy voleb do EP byla přijata až téměř o půlstoletí později. Členské státy mají ovšem poměrně velký manévrovací prostor na úpravu svých volebních systémů. Kritici tak upozorňují na některé problémy vyplývající z odlišností volebních pravidel či na fakt, že předvolební boj se zaměřuje spíše na domácí témata, přičemž ta evropská jsou upozaděna. Posledním zaznamenáníhodným pokusem o změnu volební procedury pro volby do EP je návrh, jehož hlavními autory jsou polská poslankyně a předsedkyně Výboru pro ústavní záležitosti Danuta Hübner a německý poslanec Jo Leinen.

1


Právě představením a zhodnocením tohoto návrhu se zabývá předkládaná studie. Samotné analýze výše zmíněného návrhu předchází krátký historický vhled popisující podobu debaty o zavedení jednotné volební procedury. Blíže je představena legislativa z roku 2002, která dodnes představuje základní legislativní rámec pro volby do EP.

3. Volební systémy před rokem 2002 První zmínku o snaze zavést jednotnou volební proceduru pro volby do Evropského parlamentu (EP) lze nalézt již ve Smlouvě o založení Evropského hospodářského společenství (1957). Dle článku 138 „Shromáždění1 vypracuje návrhy na všeobecné a přímé volby konané na základě jednotné volební procedury ve všech členských státech. Rada přijme jednomyslně odpovídající ustanovení a doporučí členským státům jejich přijetí v souladu s jejich ústavními předpisy“.2 Nutnost jednomyslnosti v Radě výrazně zkomplikovala možnosti přijetí návrhu, který by byl akceptovatelný pro všechny členské země. Prvním významným pokusem o vytvoření pravidel pro přímé volby do EP byla Dehousseova zpráva (1960), jež určovala počet poslanců pro jednotlivé členské země a dle níž bylo pro EP stanoveno 5leté volební období. Zpráva ovšem nepředstavila specifická doporučení vedoucí k unifikaci volebních procedur napříč členskými zeměmi. Členské státy neprojevovaly přílišnou snahu zabývat se předloženým návrhem. Odpor kladla především Francie v čele s prezidentem Charlesem de Gaullem, který považoval samotný koncept přímých voleb jako posílení nadnárodního směřování Společenství.3 Dalším pokusem o vytvoření ucelených pravidel byla Patijnova zpráva (1975), dle níž by si mohly členské státy samy navrhnout volební systém. Rada tento návrh v září 1976 schválila a došlo ke shodě nad termínem voleb, které se konaly 7. a 10. června 1979. První přímé volby se tedy konaly podle volebních systémů, které si zvolily jednotlivé členské státy. Nejvýrazněji se od ostatních odlišovala Velká Británie, která si podle očekávání vybrala relativně většinový systém s jednomandátovými volebními obvody (tzv. first-past-the-post).4 Tři roky po prvních volbách byl představen další návrh, tzv. Sietlingerova zpráva (1982), jež navrhovala unifikaci volebních systémů za použití d’Hondtova dělitele s možností stanovení 3-5% volební klauzule. Ovšem ani její pozdější modifikace (tzv. Bockletova zpráva) nezískala podporu a rozšířila tak řadu neúspěšných návrhů. 5 V první polovině 90. let byla postupně představena série tří tzv. De Guchtových zpráv. Hlavně poslední z nich se snažila zohlednit skutečnost, že především pro Velkou Británii je jednotný volební systém nepřijatelný. Proto návrh Británii umožňoval organizovat volby 2/3 poslanců na základě relativně většinového systému. Návrh se ale nestihl do voleb v roce 1994 schválit, a volby tak proběhly na základě stejných volebních procedur jako ty předešlé.6 Na cestě k vytvoření legislativy o volebním systému pro volby do EP byly podstatné dva faktory. Zaprvé, v tehdy nejnovější revizi zakládajících smluv – Amsterodamské smlouvě (1997) – byl zřetelný posun v problematice volebních pravidel. Smlouva totiž již nehovoří pouze o jednotnosti volebního systému, ale nabízí alternativu v podobě nastavení volebních systémů „podle zásad společných všem členským

2


státům“.7 Druhým faktorem byl výsledek britských parlamentních voleb v roce 1997. Euroskeptičtí Konzervativci byli totiž poraženi proevropštějšími Labouristy, kteří byli ochotni upustit od relativně většinového systému pro evropské volby. Dva roky po labouristickém vítězství byl přijat zákon, dle kterého byl britský8 volební systém změněn z relativně většinového na poměrný s existencí několika volebních obvodů. Změna ve Velké Británii tak otevřela cestu k přijetí legislativy upravující společnou proceduru pro evropské volby. V červenci 1999 představil Výbor pro institucionální otázky nový návrh, jehož revize byla po přijetí několika dodatků přijata o tři roky později. 9

4. Rok 2002 a vznik jednotné volební procedury Na základě rozhodnutí Rady z roku 2002 (2002/772/ES, Euratom) došlo k vytvoření společných volebních principů pro volby do EP. Základní body legislativy, jež upravuje Akt o přímých volbách z roku 1976, jsou tyto: 1) V každé členské zemi jsou členové EP voleni podle zásad poměrného zastoupení na základě kandidátních listin nebo pomocí systému jednoho přenosného hlasu (STV); 2) Členské země mohou umožnit hlasování na základě kandidátních listin s preferenčními hlasy; 3) Členské státy mohou určovat velikost volebních obvodů, nesmí být ovšem dotčen poměrný charakter volebního systému; 4) Členské země mohou stanovit volební klauzuli, která ovšem nesmí překročit 5% hranici; 5) Konkrétní podoba volebního systému se řídí vnitrostátními předpisy, které mohou zohledňovat zvláštnosti v členských státech, nesmí být ovšem dotčen poměrný charakter volebního systému.10 Nutno podotknout, že nově schválená legislativa nepřinesla žádné převratné změny, pouze shrnovala již existující platnou legislativu v jednotlivých členských státech. Důležitost tohoto zákona tedy spočívala spíše ve skutečnosti, že deset budoucích členských zemí, které stály na prahu vstupu do Unie, mělo dostatek času na úpravu svých volebních systémů před volbami do EP konanými v roce 2004.11 Zjednodušeně se dá říci, že po dlouhých letech snažení tato nová legislativa nastavila jednotnou volební proceduru pro volby do EP. Nicméně členským zemím byl ponechán poměrně značný prostor pro úpravy. Legislativa klade důraz na zavedení volebního systému, který bude naplňovat princip poměrného zastoupení za použití kandidátských listin či pomocí systému STV.12 Ten bývá nejčastěji interpretován jako systém vedoucí k proporčním výsledkům. Jinými slovy zisk mandátů pro určitou stranu je co nejpřesnějším odrazem zisku hlasů této strany ve volebním klání. Poměrné volební systémy jsou ovšem definovány pomocí určitých proměnných, jejichž nastavením lze výstupy a vlastnosti těchto systémů výrazně ovlivňovat. Jak zmiňuje přední český politolog Tomáš Lebeda, „s jejich pomocí lze dosáhnout nejen vysoké proporcionality, ale za jistých okolností i účinků podobných prostému většinovému systému“.13

3


A o které proměnné se konkrétně jedná? Mezi ty nejdůležitější, které ovlivňují charakter listinných poměrných volebních systémů, řadíme: a) velikost volebních obvodů, b) matematická formule, c) uzavírací klauzule.14 Členské země disponují možností upravovat jednotlivé proměnné, proto se jejich volební systémy od sebe v některých nastaveních (a logicky i výstupech) liší. Následující tabulka ukazuje rozdíly v nastavení proměnných b) a c) u členských států ve volbách do EP v roce 2014.

Charakteristika hlavních proměnných volebních systémů jednotlivých členských států ve volbách do EP v roce 201415 Stát Francie Německo Itálie Belgie Nizozemí Lucembursko Velká Británie (bez SI) Dánsko Řecko Španělsko Portugalsko Švédsko Finsko Rakousko ČR Polsko Maďarsko Slovensko Slovinsko Litva Lotyšsko Estonsko Kypr Rumunsko Bulharsko Chorvatsko Irsko Malta Severní Irsko

Matematická formule Hare/d’Hondt Hare-Niemeyer Hare d’Hondt Hare/d’Hondt d’Hondt d’Hondt d’Hondt Droop d’Hondt d’Hondt Modif. Sainte-Laguë d’Hondt d’Hondt d’Hondt Hare/d’Hondt d’Hondt Droop d’Hondt Hare Sainte-Laguë d’Hondt Hare d’Hondt Hare-Niemeyer d’Hondt STV (Droop) STV (Droop) STV (Droop)

4

Uzavírací klauzule 5% 0% 4% 0% 0% 0% 0% 0% 3% 0% 0% 4% 0% 4% 5% 5% 5% 5% 0% 5% 5% 0% 1,8 % 5% 0% 5%


Co se týče prvně zmiňované proměnné mající vliv na vlastnosti poměrných systémů - velikosti volebních obvodů – platí, že ve většině členských zemí tvoří celé území jeden obvod. Pouze pět států, konkrétně Belgie, Francie, Itálie, Británie a Irsko, má své území rozděleno do několika menších volebních obvodů.16 Volební systémy jednotlivých členských zemí se liší i v mnoha dalších aspektech. Například ve většině zemí mají voliči možnost měnit pořadí jmen na kandidátkách. V devíti státech (Německo, Francie, Španělsko, Řecko, Portugalsko, Velká Británie, Estonsko, Maďarsko a Rumunsko) ovšem touto možností voliči nedisponují. Odlišná je také hranice pasivního volebního práva. V celkem 15 státech EU mohou kandidovat osoby, které dosáhly věku 18 let, v dalších deseti státech musí kandidáti dosáhnout minimálně 21 let, v Rumunsku se mohou o post europoslance ucházet osoby starší 23 let, v Itálii a Řecku je hranice stanovena dokonce ještě o dva roky výše. Hlasování občanům žijícím v zahraničí neumožňuje pouze Česká republika, Slovensko a dva státy využívající STV – Irsko a Malta.17

5. Co chtějí poslanci změnit? Poslední návrh na změnu fungování voleb do Evropského parlamentu byl schválen plénem EP v listopadu loňského roku. Hlavními předkladateli a autory návrhu jsou polská poslankyně EP a předsedkyně Výboru pro ústavní záležitosti Danuta Hübner, zastupující Evropskou lidovou stranu (EPP), a německý poslanec EP Jo Leinen z frakce Pokrokové spojenectví socialistů a demokratů (S&D). Hlavním cílem předkládané reformy má být především zvýšení klesající volební účasti a zvýšení demokratické legitimity voleb. Mezi dalšími cíli pak předkladatelé uvádějí například posílení principu evropského občanství či zlepšení fungování Evropského parlamentu.18 K naplnění těchto cílů je dle názoru většiny poslanců EP zapotřebí jednak zvýšit míru „evropeizace“ volebního procesu a také sjednotit podobu voleb napříč celou Unií. Debata o potřebě reformy voleb do EP se na jeho půdě vede už řadu let a mezi její klíčová témata nepochybně patří otázka většího zapojení evropských politických stran do volebního procesu, myšlenka volby části poslanců v jednom celoevropském obvodu či větší provázanost evropských voleb se jmenováním předsedy Evropské komise. Tato témata hrála klíčovou roli i v debatě o tomto návrhu, nicméně přijatý text má velmi kompromisní charakter a problematika nadnárodních kandidátek se v něm objevuje pouze velmi nekonkrétně. Jo Leinen v rozhovoru pro Euractiv uvádí, že je pro něj důležité, aby byla tato myšlenka v návrhu zmíněna, nicméně zařazení mezi závazné prvky návrhu by nemělo šanci být schváleno ani v EP ani v Radě.19 Ve schváleném textu je tak zmíněno, že vytvoření jednotného obvodu, ve kterém by o hlasy usilovaly evropské strany vedené jejich kandidáty na pozici předsedy EK, by významně posílilo evropskou demokracii a legitimizovalo volbu předsedy EK. Zároveň je v něm však uvedeno, že o zřízení takového obvodu musí jednomyslně rozhodnout Rada.20 Právě nízká míra ambicióznosti návrhu v této oblasti byla jedním z důvodů, proč nezískal podporu od frakce Zelených a evropské svobodné aliance Například

5


místopředseda frakce Josep Maria Terricabras nad výsledným zněním vyjádřil zklamání a neochotu poslanců navrhnout jednoznačný návrh jednotného obvodu označil za promarněnou příležitost. 21 Hlavním nástrojem ke zdůraznění evropského charakteru voleb tak má být dle Parlamentem přijatého usnesení především posílení role evropských stran v rámci dnešních národních obvodů. Jak předkladatelé uvádějí, ač je role evropských stran velmi významná a dokonce zakotvená v zakládajících smlouvách, povědomí o nich mezi evropskou veřejností je velmi malé, což má za následek i dominanci domácích témat v rámci předvolebních kampaní. Již v roce 2013 Evropská komise doporučila členským státům, aby aktivně informovaly své občany o propojení národních a evropských stran. Část států doporučení přijala a například umožnila uvádění názvu evropské strany na volebním lístku, většina států se k němu však postavila minimálně velmi zdrženlivě.22 Evropský parlament tak navrhuje nejen aby se název evropské strany objevil na hlasovacím lístku, ale také doporučuje uvádět jej spolu s logem na volebních materiálech či v televizním vysílání.23 Schválen však nebyl pozměňovací návrh požadující rovné postavení evropské strany s národní stranou v jednotlivých národních kampaních, proti kterému se postavila i většina poslanců EPP. 24 Návrh se také věnuje otázce procesu tzv. Spitzenkandidaten, tedy kandidátům jednotlivých politických stran na pozici předsedy Evropské komise. Na základě zkušeností z minulých voleb do EP, kdy byl tento princip využit poprvé a nebylo zcela zřejmé, zda Evropská rada skutečně kandidáta vítězné strany schválí, poslanci navrhují jeho zakotvení přímo do volebního práva. Dále navrhují zavedení lhůty, do které musí evropské strany svého kandidáta představit, a to 12 týdnů před konáním voleb. To má kandidátům poskytnout dostatečný čas pro volební kampaň25 Většina navrhovaných opatření se však týká především sjednocení pravidel pro volby do EP v jednotlivých členských státech, a to v řadě oblastí. Pravděpodobně nejméně kontroverzní je návrh, aby občané žijící v jiném členském státu měli garantováno právo volit do Evropského parlamentu. Evropské právo sice umožňuje občanům dlouhodobě pobývajícím v jiném členském státu v místě svého pobytu volit i kandidovat do EP, není však garantována možnost volit na dálku ve státě původu. Většina členských států to již dnes nějakým způsobem umožňuje, ať už na ambasádě, či například korespondenčně. V posledních volbách takovou možnost svým občanům nenabízely pouze čtyři členské státy: Česká republika, Slovensko, Malta a Irsko.26 Tato situace je dle předkladatelů v rozporu s jednou ze čtyř základních svobod a to svobodou pohybu. Občanům EU by dle jejich názoru mělo být umožněno svobodně si vybrat, zda chtějí volit v členském státě, kde aktuálně pobývají či v zemi svého původu. Současně s tím vyzývají členské státy k užší koordinaci s cílem zabránit situacím, kdy by jeden volič hlasoval ve dvou státech najednou. Stejně tak evropští zákonodárci navrhují uzákonit možnost volit do Evropského parlamentu občanům pobývajícím ve třetích zemích.27 Dalším z návrhů na sjednocení pravidel je harmonizace minimálního věku pro výkon aktivního volebního práva pro volby do EP. Ani zde nepanují v současnosti mezi členskými státy velké rozdíly, protožetéměř všechny státy umožňují volit do Evropského parlamentu po dosažení 18 let věku. Výjimkou je pouze Rakousko, které má věkovou hranici nastavenou o dva roky níže. Evropští zákonodárci v tomto případě přistoupili k ambicióznímu návrhu, aby byla věková hranice ve všech státech snížena na 16 let. Sami

6


předkladatelé však v tomto případě zmiňují překážky v podobě ústavně definované věkové hranice pro výkon aktivního volebního práva. To je případ Maďarska, Lucemburska, Portugalska a Švédska.28 V ostatních oblastech, kde poslanci EP navrhují sjednocení pravidel je současná diverzita napříč jednotlivými státy výrazně větší. Příkladem může být volební klauzule, kterou evropští zákonodárci navrhují povinně stanovit v rozsahu mezi třemi a pěti procenty.29 Klauzuli si dnes jednotlivé členské státy nastavují libovolně, přičemž se kromě nejběžnějších pěti procent můžeme setkat i se čtyřprocentní či tříprocentní klauzulí, v případě Kypru je nastavena na jedno a půl procenta.30 Tato změna by se dotkla především nejpočetnější skupiny čtrnácti států, kterénedisponují žádnou volební klauzulí pro volby do EP . Například Německo ji v minulosti nastavenou mělo, nicméně došlo k jejímu zrušení ústavním soudem. Toto opatření má dle evropských zákonodárců především zefektivnit fungování EP snížením jeho fragmentace.31 Dalším z pro některé členské státy nesporně kontroverzních návrhů je sjednocení času ukončení voleb v neděli večer, aby se předešlo únikům výsledků před uzavřením všech volebních místností v celé Unii. Tuto podmínku již dnes splňuje 21 členských států, nicméně lze předpokládat, že vůle ostatních států změnit termín svých voleb bude omezená, ať již z důvodu tradice určitých volebních dnů nebo vzhledem k souběhu s jinými volbami. Mezi státy, kde v posledních volbách do EP nedošlo k uzavření volebních místností v neděli večer, patřily kromě České republiky, kde se tradičně volí v pátek a v sobotu, i Británie, Nizozemí, Irsko, Lotyšsko, Malta a Slovensko.32 ČR je přitom jedinou zemí, kde jsou pro volby vyhrazeny dva dny. Mezi další Parlamentem navrhované změny ve volebním systému pro volby do EP patří také jeho tradiční téma, a to genderová vyváženost jednotlivých kandidátních listin. Poslanci navrhují také zavedení elektronického hlasování, které na národní úrovni dosud uspokojivě funguje pouze v Estonsku, přičemž několik států jej v minulosti zavedlo a následně od něj upustilo, především kvůli častým technickým problémům. Jedná se konkrétně o Itálii, Nizozemí, Irsko, Velkou Británii či Německo, kde bylo zavedení elektronického hlasování dokonce úspěšně napadeno u ústavního soudu. V Belgii a Francii je pak využíváno pouze v některých částech země či pro volby ze zahraničí.33 Posledním dosud nezmíněným návrhem je zavedení jednotného termínu pro nominaci kandidátů, který poslanci navrhují stanovit na lhůtu 12 týdnů před volbami.

6. Zhodnocení návrhu a šancí na jeho přijetí Přijatý návrh je v mnoha ohledech velmi ambiciózní, je však otázkou, jakou část změn se Parlamentu podaří prosadit. Za nesporně pozitivní lze považovat cíl poslanců jasně zakotvit princip Spitzenkandidaten, stejně jako jejich snahu o větší zviditelnění evropských politických stran. Oba tyto návrhy se pojí s tématem tzv. demokratického deficitu, nicméně je otázkou, zda by tyto změny znamenaly v této oblasti zásadní kvalitativní změnu.

7


Samotné zakotvení principu kandidátů jednotlivých evropských stran na pozici předsedy Evropské komise sice můžeme považovat za jednoznačně přínosné v oblasti zprůhlednění celého procesu, kdy by zmizela nejistota ohledně respektování výsledků voleb ze strany Evropské rady, nicméně tento krok sám o sobě nebude mít žádný vliv na klíčový problém, který se projevil právě v předchozích volbách. Byť zde proti sobě stáli kandidáti jednotlivých evropských politických stran na tento významný exekutivní post, kampaň zůstala naprostou většinou evropských voličů zcela ignorována a jména jednotlivých kandidátů se jen velmi výjimečně stala motivací určující jejich volbu. To potvrzuje i průzkum ukazující, že pouze pro pět procent voličů hrálo jméno kandidáta na pozici předsedy EK nějakou roli v jejich volbě.34 Tento problém poslanci ve svém návrhu adresují také, a to především snahou o zviditelnění evropských stran. Ani zde však nelze očekávat, že by navrhované změny znamenaly zásadní průlom v povědomí evropského elektorátu o systému evropských stran či jednotlivých kandidátech na pozici předsedy EK. Samotné uvedení názvu evropské strany na hlasovacích lístcích zůstane pravděpodobně velkou částí voličů nepovšimnuto a další navrhovaná opatření, jako uvádění loga a názvu evropské strany na volebních materiálech či v televizním vysílání zůstávají v návrhu pouze ve formě doporučení. I nadále tak bude záležet především na vůli jednotlivých národních stran, do jaké míry budou ochotny „přiznat“ svou příslušnost k dané evropské straně či kandidátovi na pozici předsedy EK. Stejně tak, a možná především, také na ochotě médií o tomto tématu voliče informovat. Zásadnější průlom by mohlo přinést zavedení celoevropského volebního obvodu, ve kterém by proti sobě soupeřily kandidátní listiny jednotlivých evropských stran a jejich lídry by byli kandidáti na pozici předsedy EK. To je však v návrhu z taktických důvodů pouze neurčitě zmíněno. Vzhledem k současným náladám v evropské společnosti i mezi elitami jednotlivých národních států lze však tento zdrženlivý postoj považovat za rozumný. Pochopit lze i snahu poslanců EP harmonizovat pravidla pro volby v jednotlivých členských státech, nicméně je potřeba posuzovat každý konkrétní návrh. Některé změny by v případě schválení nepochybně přispěly k lepšímu fungování voleb. Zde lze zmínit například sjednocení termínu ukončení hlasování, kdy by se předešlo nežádoucím únikům, či garanci možnosti hlasovat v jiném členském státu. Mezi návrhy jsou však i změny, u kterých je jejich přínos nejednoznačný a evropští poslanci se rozhodli zasáhnout i do témat, na kterých ve většině členských států zatím není mezi politickou reprezentací shoda a v řadě případů nezačala ani společenská diskuze. Zde hovoříme o inovativních opatřeních, jako jsou elektronické volby, snížení věku pro výkon aktivního volebního práva na 16 let či například genderová vyváženost jednotlivých kandidátních listin. Na druhou stranu nelze vyloučit, že by politické elity jednotlivých členských států na takové návrhy přistoupily s cílem vyzkoušet je nejdříve na evropské úrovni. Nyní se však dostáváme k pravděpodobně největší překážce pro schválení parlamentního návrhu, a to potřebě jednomyslnosti při hlasování v Radě. Každý návrh tak pro své přijetí vyžaduje souhlas všech členských států. Jak jsme již naznačili v předchozí kapitole, většina změn by znamenala zásadní změnu pro některé členské státy, přičemž u většiny návrhů lze očekávat, že najít jednomyslnou shodu bude

8


velmi náročné. Zmínit můžeme například návrh na sjednocení termínu ukončení voleb, který bude narážet na tradice některých států včetně České republiky či povinnou volební klauzuli, kde lze očekávat zdrženlivý postoj například ze strany Německa, kde byla zrušena ústavním soudem. Některé změny by dokonce vyžadovaly v konkrétních státech ústavní změny, což je příklad věkové hranice pro výkon aktivního volebního práva. Podíváme-li se na hlasování o usnesení, zjistíme, že i v samotném Evropském parlamentu bylo schváleno poměrně těsně. Podporu mu vyjádřilo 315 z 604 hlasujících poslanců a v opozici stáli nejen poslanci euroskeptických frakcí, ale také z již zmíněných důvodů evropští Zelení a dokonce nemalá část poslanců těch frakcí, které jako celek rezoluci podpořily. Zmínit lze například téměř celou delegaci maďarských poslanců EPP (zvolených za stranu Fidesz premiéra Orbána). Naopak čeští poslanci většinou hlasovali ve shodě s pozicí jejich mateřských frakcích. Odlišný názor vůči stanovisku frakce projevili v hlasování pouze dva poslanci za ČR, a to Jiří Pospíšil z EPP (zvolen za TOP 09), který hlasoval proti usnesení a Olga Sehnalová z S&D (zvolena za ČSSD), která se hlasování zdržela.35 Je také otázkou, zda návrh přichází ve vhodnou chvíli. Důvěra v EU je v současnosti mezi evropskými občany na historickém minimu, ať již s ohledem na řešení migrační krize či vystoupení Velké Británie, a je velmi pravděpodobné, že snahy o sjednocování pravidel či větší důraz na celoevropský charakter voleb budou narážet na odpor z řady členských států včetně České republiky. I pokud by však žádná z navrhovaných změn nebyla přijata, za nesporný přínos této parlamentní iniciativy lze považovat už jen opětovné rozpoutání potřebné diskuze o způsobu voleb do Evropského parlamentu.

7. Závěr Zavedení přímých voleb do EP konaných na základě jednotné volební procedury ve všech členských státech předpokládala již Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství (1957). V následujících letech proběhla živá debata o podobě volebních procedur v přímých volbách do EP, která byla v roce 1976 zakončena přijetím Aktu o přímých volbách. Na jeho základě proběhly první přímé volby do EP konané v roce 1979, přičemž výběr volebního systému závisel na samotných členských státech. V průběhu 80. a 90. let bylo představeno několik návrhů, nicméně vždy narazily především na odpor Velké Británie, která se nechtěla vzdát svého, na většině svého území používaného, volebního systému first-past-the-post. To se změnilo po parlamentních volbách v roce 1997, kdy se vládního kormidla chopila Labouristická strana. O pět let později již byla schválena reforma Aktu o přímých volbách, která dodnes tvoří základní legislativní rámec pro evropské volby. Reforma z roku 2002 sice nastavuje společné volební principy, nicméně nabízí jednotlivým členským státům poměrně značný prostor pro úpravu svých volebních systémů. Ty se tak ve svých nastaveních a logicky také ve svých výstupech liší. Nejnovější návrh na změnu volebních pravidel pro volby do EP, jehož autory jsou poslanci Danuta Hübner a Jo Leinen, byl schválen plénem EP v listopadu loňského roku. Jak zmiňují samotní autoři,

9


jejich reformní návrhy mají především zastavit klesající volební účast a zvýšit demokratickou povahu evropských voleb. Autoři upozorňují na fakt, že je málo zdůrazňován evropský charakter voleb, při kampaních v jednotlivých členských státech hrají výraznější roli domácí témata, přičemž ta evropská jsou poněkud upozaděna. V návrhu se proto objevuje, aby se název evropské strany objevil na hlasovacím lístku, a také aby se logo dané evropské strany objevovalo například na volebních materiálech. Mezi další významné prvky navrhované reformy patří také otázka procesu tzv. Spitzenkandidaten, tedy procesu, kdy jednotlivé evropské politické strany nejpozději 12 týdnů před konáním voleb představí svého kandidáta na pozici předsedy Evropské komise. Autoři navrhují také změny v oblasti sjednocení současných pravidel. Jedná se například o harmonizaci věkové hranice aktivního volebního práva či nastavení volební klauzule mezi minimálně třemi a maximálně pěti procenty. Otázkou zůstává, jak moc pravděpodobné je přijetí jednotlivých opatření. Přijetí jednomyslností v Radě bude složité i z toho důvodu, že určitá navrhovaná opatření by vyžadovala v některých zemích ústavní změny. Závěrem je nutné zdůraznit, že debata nad zpřesněním pravidel a zatraktivněním evropských voleb je velmi důležitá. Nicméně pouze samotné nastavení volebních procedur k většímu zájmu veřejnosti o volby do EP nepovede. Hlavní roli by měli mít domácí aktéři, ať už z řad politiků či médií, kteří by měli pravidelně s občany komunikovat význam a důležitost EP.36

10


Předchůdce EP. Treaty establishing the European Economic Community 1957. 3 Kuzelewska, Elzbieta, and Darius Kloza, eds. 2010. Elections to the European Parliament as a Challange for Democracy. Bialystok: University of Bialystok, str. 28-29; Farrell, David, and Scully, Roger. 2007. Representing Europe´s citizens? Electoral Representation and the Failure of Parliamentary Representation. Oxford: Oxford University Press, str. 65. 4 V Severním Irsku se volilo podle systému jednojmenného přenosného hlasování (single transferable vote – STV) 5 Kuzelewska, Elzbieta, and Darius Kloza, eds. 2010. Elections to the European Parliament as a Challange for Democracy. Bialystok: University of Bialystok, str. 31; Farrell, David, and Scully, Roger. 2007. Representing Europe´s citizens? Electoral Representation and the Failure of Parliamentary Representation. Oxford: Oxford University Press, str. 70-71. 6 Farrell, David, and Scully, Roger. 2007. Representing Europe´s citizens? Electoral Representation and the Failure of Parliamentary Representation. Oxford: Oxford University Press, str. 72. 7 Amsterodam Treaty 1997. 8 Kromě Severního Irska, kde zůstal výběr europoslanců pomocí systému jednoho přenosného hlasu (STV) nezměněn. 9 Kuzelewska, Elzbieta, and Darius Kloza, eds. 2010. Elections to the European Parliament as a Challange for Democracy. Bialystok: University of Bialystok, str. 31-32. 10 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=CELEX:32002D0772 11 Farrell, David, and Scully, Roger. 2005. „Electing the European Parliament: How Uniform are ´Uniform´ Electoral Systems?“ Journal of Common Market Studies 43 (5): 969-984, str. 970-971. 12 Dále se budeme věnovat prvně zmiňované variantě, tedy listinným poměrným volebním systémům a proměnným, které určují jejich výstupy a vlastnosti. Systém jednojmenného přenosného hlasování je samostatnou jednotkou poměrných volebních systémů. Více o STV viz Lebeda, Tomáš. 2004. „Stručný přehled volebních systémů.“ In Volební a stranické systémy. ČR v mezinárodním srovnání, edited by Miroslav Novák, Tomáš Lebeda, et al., 19-43. Dobrá Voda: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, str. 38-39; Chytílek, Roman, Jakub Šedo, Tomáš Lebeda, Dalibor Čaloud. 2009. Volební systémy. Praha: Portál, str. 220-229. 13 Lebeda, Tomáš. 2008. Volební systémy poměrného zastoupení. Praha: Karolinum, str. 24. 14 Lebeda, Tomáš. 2004. „Stručný přehled volebních systémů.“ In Volební a stranické systémy. ČR v mezinárodním srovnání, edited by Miroslav Novák, Tomáš Lebeda, et al., 19-43. Dobrá Voda: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, str. 27. Tomáš Lebeda ještě přidává čtvrtou proměnnou – počet a charakter úrovní volebních obvodů (skrutinií). S touto proměnnou ovšem nadále v textu nepracujeme 15 Lehmann, Wilhelm. 2014. The European Elections: EU legislation, national provision and civic participation. Brussel: European Parliament Outlý, Jan. 2007. „The Electoral System for Elections to the European Parliament: A Comparison of the Original and the Newly Elected Countries.“ Contemporary European Studies 4 (1): 6-20, str. 13. 16 Menší volební jednotky jsou ustaveny také v Německu, Polsku a Nizozemí. Ty ovšem slouží pouze pro distribuci mandátů. Lehmann, Wilhelm. 2014. The European Elections: EU legislation, national provision and civic participation. Brussel: European Parliament, str. 17. 17 Lehmann, Wilhelm. 2014. The European Elections: EU legislation, national provision and civic participation. Brussel: European Parliament, str. 15-16. 18 Monika Nogaj and Eva-Maria Poptcheva, "The Reform of the Electoral Law of the European Union. European Added Value Assessment accompanying the legislative own-initiative Report," European Parliamentary Research Service, [cited 9 November 2016] http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2015/558775/EPRS_IDA(2015)558775_EN.pdf. 19 Daniela Vincenti, „Leinen: Parliament mulls „first steps“ to reform EU elections before 2019,“ Euractiv.com, [cited 9 November 2016] http://www.euractiv.com/section/eu-priorities-2020/interview/leinen-parliament-mulls-first-steps-toreform-eu-elections-before-2019/. 20 European Parliament, "European Parliament resolution of 11 November 2015 on the reform of the electoral law of the European Union," [cited 9 November 2016] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8TA-2015-0395&language=EN&ring=A8-2015-0286. 1 2

11


Georgi Gotev, „European elections reform backed by MEPs from three groups only,“ Euractiv.com, [cited 9 November 2016] https://www.euractiv.com/section/elections/news/european-elections-reform-backed-by-meps-from-threegroups-only/. 22 Monika Nogaj and Eva-Maria Poptcheva, "The Reform of the Electoral Law of the European Union. European Added Value Assessment accompanying the legislative own-initiative Report," European Parliamentary Research Service, [cited 9 November 2016]. 23 European Parliament, "European Parliament resolution of 11 November 2015 on the reform of the electoral law of the European Union," [cited 9 November 2016] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8TA-2015-0395&language=EN&ring=A8-2015-0286. 24 Doru Peter Frantescu, „Spitzenkandidaten, EU-wide constituency and ‘europeanisations’ of elections rules for 2019, MEPs asked,“ Votewatch.eu, [cited 9 November 2016] http://www.votewatch.eu/blog/spitzenkandidaten-eu-wideconstituency-and-europenisations-of-elections-rules-for-2019-meps-asked/#sthash.WvJk3TMJ.dpuf. 25 Monika Nogaj and Eva-Maria Poptcheva, "The Reform of the Electoral Law of the European Union. European Added Value Assessment accompanying the legislative own-initiative Report," European Parliamentary Research Service, [cited 9 November 2016]. 26 European Parliamentary Research Service, "2014 European elections: national rules," [cited 9 November 2016] http://www.europarl.europa.eu/eplibrary/InfoGraphic-2014-European-elections-national-rules.pdf. 27 Monika Nogaj and Eva-Maria Poptcheva, "The Reform of the Electoral Law of the European Union. European Added Value Assessment accompanying the legislative own-initiative Report," European Parliamentary Research Service, [cited 9 November 2016]. 28 Monika Nogaj and Eva-Maria Poptcheva, "The Reform of the Electoral Law of the European Union. European Added Value Assessment accompanying the legislative own-initiative Report," European Parliamentary Research Service, [cited 9 November 2016]. 29 European Parliament, "European Parliament resolution of 11 November 2015 on the reform of the electoral law of the European Union," [cited 9 November 2016] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8TA-2015-0395&language=EN&ring=A8-2015-0286. 30 European Parliamentary Research Service, "2014 European elections: national rules," [cited 9 November 2016] http://www.europarl.europa.eu/eplibrary/InfoGraphic-2014-European-elections-national-rules.pdf. 31 Monika Nogaj and Eva-Maria Poptcheva, "The Reform of the Electoral Law of the European Union. European Added Value Assessment accompanying the legislative own-initiative Report," European Parliamentary Research Service, [cited 9 November 2016]. 32 European Parliamentary Research Service, "2014 European elections: national rules," [cited 9 November 2016] http://www.europarl.europa.eu/eplibrary/InfoGraphic-2014-European-elections-national-rules.pdf. 33 Monika Nogaj and Eva-Maria Poptcheva, "The Reform of the Electoral Law of the European Union. European Added Value Assessment accompanying the legislative own-initiative Report," European Parliamentary Research Service, [cited 9 November 2016]. 34 Cécile Barbiére, „Commission presidential race only interested 5% of European electorate,“ Euractiv.com, [cited 9 November 2016] https://www.euractiv.com/section/eu-elections-2014/news/commission-presidential-race-onlyinterested-5-of-european-electorate/. 35 VoteWatch Europe, "Reform of the electoral law of the EU," [cited 9 November 2016] http://www.votewatch.eu/en/term8-reform-of-the-electoral-law-of-the-eu-motion-for-resolution-vote-resolution.html. 36 Jan Kovář and Kamil Kovář, "Towards the European(-ised) Public Sphere: The Case of EP Elections in the Czech Republic and Slovakia," Journal of Contemporary European Research 9, 5 (2013). 21

12


Líbí se Vám, co děláme? Podpořte nás! Naše práce je možná jen díky darům lidí, jako jste Vy. . Můžete využít tento formulář: www.evropskehodnoty.cz/o-nas/dekujeme Nebo můžete poslat svůj dar přímo na transparentní účet Evropských hodnot: 2300405420/2010. Vyberte si program, který chcete přímo podpořit: • • • •

Analytický tým - AT Iniciativa pro evropské hodnoty – IEH Kremlin Watch - KW Program pro soudržnou společnost – PSS

Nebo můžete podpořit naši práci obecně: Podporujeme Evropské hodnoty - PEH Do zprávy pro příjemce uveďte DAR_program + Vaše jméno a příjmení a zašlete nám e-mail s Vašimi osobními údaji pro potvrzení o daru na: [email protected]

© Evropské hodnoty z.s. 2016 Think-tank Evropské hodnoty je nevládní odborná instituce bránící liberální demokracii. Naší vizí je svobodné, bezpečné a prosperující Česko ve střední Evropě, která je pevnou součástí Západu. Pomáháme čelit agresivním režimům, radikalizaci uvnitř společnosti, šíření autoritářských tendencí a extrémistických ideologií včetně islamismu. Politikům předkládáme odborná doporučení a systematicky sledujeme a hodnotíme jejich práci. Za základní prvky vysoké politické kultury považujeme aktivní občany, zodpovědné politiky a soudržnou společnost, která sdílí hodnoty svobody a demokracie. Od roku 2005 se jako nevládní nezisková organizace, která není spojena s žádnou politickou stranou, věnujeme výzkumné a vzdělávací činnosti. Vedle vydávání odborných publikací a komentářů pro média, pořádáme konference, semináře a školení pro odbornou i širší veřejnost. Na svých akcích zprostředkováváme dialog mezi politiky, odborníky, novináři, podnikateli i studenty.

THINK-TANK EVROPSKÉ HODNOTY Na baště sv. Jiří 260/11, CZ-160 00 Praha 6 – Hradčany

[email protected] www.evropskehodnoty.cz

Účelem podkladu je poskytnout čtenáři potřebné informace k orientaci v daném tématu prostřednictvím podkladů k diskuzi. Podklad zpravidla obsahuje poznámky a reference na použité zdroje na konci textu. V případě potřeby však může mít i náležitosti standardní akademické studie, přičemž rozsah textu není nijak omezený. Do odborného podkladu se na začátek přidává shrnutí v bodech.

facebook.com/Evropskehodnoty

13

Jak chtějí poslanci Evropského parlamentu změnit průběh evropských voleb?

Recommend Documents