Kwijtschelding waterschappen

Kwijtschelding waterschappen


Pagina 2 van 45


Pagina 3 van 45

Inhoudsopgave 1

Inleiding

5

2

Wet- en regelgeving en huidig kwijtscheldingsbeleid

7

2.1 2.2 2.3

7 7

2.5 2.6 2.7

Inleiding Bevoegdheid om kwijtschelding te verlenen Uitvoeringsregeling van toepassing bij het verlenen van kwijtschelding door de waterschappen Waterschappen zijn bevoegd in het geheel geen dan wel gedeeltelijk kwijtschelding te verlenen Waterschappen mogen ook in ruimere mate kwijtschelding verlenen Vermogen Slot

3

Ontwikkelingen in weten regelgeving en uitvoering

11

3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.3 3.3.1 3.3.2 3.4 3.4.1 3.5

Verruiming vermogensnormen Kleine ondernemers Inkomens- en vermogenstoets Praktische knelpunten Indicatie van kosten Overige opmerkingen Kosten kinderopvang Indicatie van kosten Tegemoetkoming in de kosten Geautomatiseerde kwijtschelding Geen toename kosten kwijtschelding als gevolg van geautomatiseerde toets Conclusie

11 13 13 13 14 14 14 15 15 15 16 16

4

Kosten kwijtschelding

17

4.1 4.1.1 4.2 4.3 4.4 4.4.1 4.4.2

Kosten kwijtschelding Algemene oorzaken toename kosten kwijtschelding Uitvoeringskosten kwijtschelding Kosten geautomatiseerde kwijtschelding Wijze waarop waterschappen met de kosten van de kwijtschelding omgaan Ingezetenenheffing Zuiveringsheffing/verontreinigingsheffing

17 18 18 19 19 19 20

5

Aanpassing belastingstelsel waterschappen

21

5.1 5.2 5.3

Financiële bijdrage HWBP Kostenaandeel ingezetenen Afschaffen categoriegebonden kosten

21 21 22

6

Keuze kwijtscheldingsbeleid waterschappen in breder perspectief

23

6.1 6.2 6.3

Inleiding Overwegingen en aanleidingen voor het voeren van een ruim kwijtscheldingsbeleid Overwegingen en aanleidingen voor een beperkt kwijtscheldingsbeleid

23 23 25

2.4

7 8 8 9 9


Pagina 4 van 45

7

Oplossingsrichtingen

27

7.1 7.2 7.2.1 7.2.2 7.3 7.3.1 7.3.2 7.4 7.5

Inleiding Algehele afschaffing of beperking kwijtschelding Algehele afschaffing kwijtschelding Gedeeltelijke kwijtschelding Verruimingsmogelijkheden niet of beperkt toepassen In het geheel niet verruimen Beperkt toepassen verruiming Verruimingsmogelijkheden toepassen Conclusies met betrekking tot besproken oplossingsrichtingen

27 27 27 28 28 29 30 30 31

8

Conclusies en aanbevelingen

33

8.1 8.2

Conclusies Aanbevelingen

33 34

Bijlage 1: Voorstel portefeuillehouders Financiën vier Zuid-Hollandse waterschappen en reactie Tasforce Financiën

35

Bijlage 2: Brief Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard

39

Bijlage 3: Samenstelling ad - hoc werkgroep kwijtschelding

41

Bijlage 4: Kwijtscheldingskosten 2008-2010

43

Bijlage 5: Overzicht verleende kwijtschelding en oninmaar 2011

45


1

Pagina 5 van 45

Inleiding Het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard en de portefeuillehouders Financiën van vier Zuid-Hollandse waterschappen1 hebben de Unie van Waterschappen enkele maanden geleden om aandacht voor de kwijtschelding gevraagd. Het hoogheemraadschap heeft dit gedaan in een brief van november 2010, de portefeuillehouders hebben het onderwerp ingebracht in het onderzoekstraject van de Taskforce Financiën van de Unie naar de aanpassing van het belastingstelsel van de waterschappen. Zowel het hoogheemraadschap als de portefeuillehouders hebben aangegeven zich zorgen te maken over (de houdbaarheid van) het kwijtscheldingsbeleid van de waterschappen, gegeven de actuele omvang van de kosten van de kwijtschelding, de mogelijke verdere toename van deze kosten als gevolg van wetgeving die de mogelijkheden tot het verlenen van kwijtschelding verder verruimt en de verwachtingen over een toename van de kosten van de waterschappen als gevolg van overdracht van taken door de rijksoverheid. De schrijvers gaven aan dat een verdere verruiming van de kwijtschelding de belastingdruk voor de overige belastingbetalers naar verwachting sterk zal doen toenemen. Het hoogheemraadschap gaf in dit verband aan dat in bepaalde steden in zijn gebied inmiddels sprake is van een situatie waarin 1 op de 4 huurders als gevolg van de kwijtschelding in het geheel geen belasting meer betaalt en dat dit knelt met het uitgangspunt dat een ieder die woonachtig is in het waterschapsgebied, een bijdrage in de kosten van de taakuitoefening moet leveren. Het hoogheemraadschap vroeg zich af in hoeverre het huidig kwijtscheldingsbeleid van de waterschappen houdbaar is en in hoeverre een verdere toename van de kosten van de kwijtschelding redelijk is. In aansluiting op de brief van het hoogheemraadschap hebben de portefeuillehouders nog voorgesteld de ingezetenenheffing af te schaffen, hetgeen een drastische vermindering van de kosten van de kwijtschelding tot gevolg zou kunnen hebben. De betreffende correspondentie is weergegeven in bijlagen 1 en 2. De Unie van Waterschappen heeft toegezegd zich met een aantal waterschappen over het onderwerp te zullen buigen. Er is een ad-hoc werkgroep kwijtschelding ingesteld (zie voor de samenstelling bijlage 3 bij deze notitie) die tot taak heeft gekregen te onderzoeken of het kwijtscheldingsbeleid van de waterschappen, mede in het licht van de genoemde ontwikkelingen, houdbaar is en hierover advies uit te brengen. In de voorliggende notitie formuleert de werkgroep haar advies en licht zij het toe. Voordat hiertoe in de volgende paragrafen wordt overgegaan, merkt de werkgroep over het voorstel van de portefeuillehouders Financien het volgende op. Het voorstel tot afschaffing van de ingezetenenheffing is door de Taskforce Financiën van de Unie besproken en als volwaardig alternatief betrokken in de gedachtevorming. De taskforce heeft het voorstel hiertoe met alle waterschappen gedeeld en besproken en heeft het uiteindelijk niet overgenomen. Nu de ingezetenenheffing -zoals blijkt uit de voorstellen van de waterschappen aan staatssecretaris Atsma- in zijn huidige vorm blijft bestaan2, is de ad-hoc werkgroep in deze notitie van dit laatste uitgegaan.

1 2

Hollandse Delta, Schieland en de Krimpenerwaard, Rijnland en Delfland. Brief van de Unie van Waterschappen van 5 oktober 2011 (ons kenmerk 61014 LB) aan staatssecretaris Atsma over de aanpassing van het belastingstelsel van de waterschappen.


Pagina 6 van 45


2

Pagina 7 van 45

Wet- en regelgeving en huidig kwijtscheldingsbeleid In 2011 is in weten regelgeving een aantal belangrijke wijzigingen met betrekking tot de kwijtschelding doorgevoerd. Deze wijzigingen bespreken wij in hoofdstuk 3. In het voorliggende hoofdstuk beschrijven wij omwille van de volledigheid echter eerst het juridisch kader (exclusief de bedoelde wijzingen) van de kwijtschelding.

2.1

Inleiding Van belang bij de kwijtschelding zijn: artikel 26 Invorderingswet 1990; artikel 144 Waterschapswet; Hoofdstuk II Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 (hierna: Uitvoeringsregeling); artikel 1 Nadere regels kwijtschelding gemeentelijke- en waterschapsbelastingen (hierna: de Nadere regels).

2.2

Bevoegdheid om kwijtschelding te verlenen Het verlenen van kwijtschelding is geen verplichting maar een bevoegdheid. Artikel 26 Invorderingswet zegt namelijk dat kwijtschelding kan worden verleend aan een belastingplichtige die zijn belastingaanslag of een deel daarvan niet anders dan met buitengewoon bezwaar kan betalen. Het algemeen bestuur van een waterschap bepaalt of en zo ja, van welke belasting kwijtschelding wordt verleend. Indien kwijtschelding voor één of meer belastingen mogelijk wordt gemaakt, wordt de bevoegdheid verder door de ambtenaar belast met de invordering uitgeoefend. Artikel 144, derde lid, van de Waterschapswet zegt hierover dat de kwijtschelding door de ambtenaar wordt verleend.

2.3

Uitvoeringsregeling van toepassing bij het verlenen van kwijtschelding door de waterschappen Op grond van tweede lid van artikel 144 Waterschapswet zijn met betrekking tot het verlenen van kwijtschelding de in de Uitvoeringsregeling gestelde regels van toepassing. Art. 144, tweede lid, Waterschapswet Met betrekking tot het verlenen van gehele of gedeeltelijke kwijtschelding zijn de krachtens artikel 26 van de Invorderingswet 1990 door Onze Minister van Financiën bij ministeriële regeling gestelde regels van toepassing. In de Uitvoeringsregeling zijn onder andere regels gesteld over de vaststelling van het vermogen, de uitgaven en het netto-besteedbare inkomen van een belastingschuldige, de wijze waarop kwijtschelding wordt verleend en de feiten en omstandigheden die aan het verlenen van kwijtschelding in de weg staan. Waterschappen (en gemeenten) kunnen niet van deze regels afwijken (zie voor de uitzonderingen op deze regel paragraaf 2.4 hierna). Bij gelegenheid van de introductie van de maximaal 100%-norm (zie voor een nadere duiding van dit begrip paragraaf 2.5 van deze notitie) in 1996 is dit door het kabinet weer eens bevestigd. Bij deze gelegenheid heeft het kabinet ook aangegeven dat het primaat voor het inkomensbeleid voorbehouden blijft aan het Rijk en dat de rol van de medeoverheden zich uitstrekt tot het uitvoeren van inkomensbeschermende maatregelen op lokaal niveau3.

3

Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 24 771, nr. 9, blz. 2.


2.4

Pagina 8 van 45

Waterschappen zijn bevoegd in het geheel geen dan wel gedeeltelijk kwijtschelding te verlenen Ingevolge artikel 144, derde lid, van de Waterschapswet kan het algemeen bestuur van een waterschap in afwijking van het bepaalde in de Uitvoeringsregeling bepalen dat: 1. er in het geheel geen kwijtschelding wordt verleend; 2. er slechts gedeeltelijk kwijtschelding wordt verleend. Dit zijn de twee punten waarop waterschappen kunnen afwijken van het bepaalde in de Uitvoeringsregeling en een beperkter (= strakker) kwijtscheldingsbeleid als in de regeling opgenomen kunnen en mogen voeren. Art. 144, derde lid, Waterschapswet Het algemeen bestuur kan bepalen dat, in afwijking van de in het tweede lid bedoelde regels, in het geheel geen dan wel gedeeltelijk kwijtschelding wordt verleend. Er zijn geen waterschappen die in het geheel geen kwijtschelding verlenen: alle waterschappen verlenen in ieder geval van de watersysteemheffing ter zake van ingezetenen en van de zuiveringsheffing/verontreinigingsheffing ter zake van woonruimten kwijtschelding4. Van de watersysteemheffing gebouwd, ongebouwd en natuurterreinen, van de zuiveringsheffing en verontreinigingsheffing ter zake van bedrijfsruimten en ter zake van de precariobelasting en de leges, verlenen de waterschappen voor zover bekend de regel (geen kwijtschelding. Van de bevoegdheid om gedeeltelijk kwijtschelding te verlenen wordt sinds enkele jaren door geen enkel waterschap gebruik gemaakt5. Gedeeltelijke kwijtschelding als hier bedoeld houdt in dat een aanslag niet in zijn geheel voor kwijtschelding in aanmerking komt, maar bijvoorbeeld slechts voor de helft. Het gaat dus om gedeeltelijke kwijtschelding van het belastingbedrag.

2.5

Waterschappen mogen ook in ruimere mate kwijtschelding verlenen Op grond van de Uitvoeringsregeling komt een belastingschuldige voor kwijtschelding in aanmerking indien hij geen betalingscapaciteit en geen vermogen heeft. De betalingscapaciteit is kortgezegd het positieve verschil tussen het netto besteedbare inkomen en de kosten van bestaan in een periode van 12 maanden. Onder vermogen moet –eveneens kort gezegd het verschil tussen bezittingen en schulden worden verstaan. De kosten van bestaan bedragen op grond van de Uitvoeringsregeling 90% van de bijstandsnorm zoals genoemd in de Wet werk en bijstand. Het algemeen bestuur van een waterschap kan in afwijking van het bepaalde in de Uitvoeringsregeling echter regels stellen die ertoe leiden dat in ruimere mate kwijtschelding wordt verleend. Dit kunnen zij doen door de kosten van bestaan op maximaal 100% van de bijstandsnorm te stellen. Deze bevoegdheid ontlenen de waterschappen aan het vierde lid van artikel 144 Waterschapswet, in samenhang met artikel 1 van de Nadere regels. Art. 144, vierde lid, Waterschapswet (tekst tot 1 juli 2011) Met inachtneming van door Onze Minister van Verkeer en Waterstaat, in overeenstemming met Onze Minister van Financiën, te stellen regels kan het algemeen bestuur met betrekking tot de wijze waarop de kosten van bestaan in aanmerking worden genomen afwijkende regels stellen die er toe leiden dat in ruimere mate kwijtschelding wordt verleend.

4

5

In het vervolg van deze notitie beperken wij ons gemakshalve tot het noemen van de zuiveringsheffing woonruimten. Tenzij uitdrukkelijk anders vermeld, wordt dan ook steeds de verontreinigingsheffing woonruimten bedoeld. Waterschap Aa en Maas maakte tot 2009 van de mogelijkheid van gedeeltelijke kwijtschelding gebruik. Aan belastingplichtigen die in aanmerking kwamen voor kwijtschelding werd voor 50% kwijtschlding verleend. De andere helft van de aanslag moest betaald worden.


Pagina 9 van 45

Art. 1 Nadere regels Met betrekking tot de kwijtschelding van provinciale, gemeentelijke en waterschapsbelastingen kunnen voor de berekening van de kosten van bestaan, in afwijking in zoverre van artikel 16 van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990, de in genoemd artikel vermelde percentages worden gesteld op ten hoogste 100. Het effect van het toepassen van een hogere norm voor de kosten van bestaan is dat er in ruimere mate kwijtschelding wordt verleend. Door de kosten van bestaan hoger te stellen, neemt de beschikbare betalingscapaciteit voor het betalen van de waterschapsbelastingen immers af. In de praktijk komt hantering van de 100%-norm er grosso modo op neer dat een belastingschuldige die van een bijstandsuitkering of van alleen een AOW-pensioen moet rondkomen, in beginsel in aanmerking komt voor kwijtschelding. Sinds de invoering in 1996 van de mogelijkheid om in ruimere mate kwijtschelding te verlenen, zijn de waterschappen hiertoe massaal overgegaan. In 2005 hanteerden ongeveer 75% van de waterschappen een kwijtscheldingsnorm van 100%. Inmiddels hanteren vrijwel alle waterschapen deze norm. Alleen het waterschap Regge en Dinkel en het waterschap De Dommel hanteren een kwijtscheldingsnorm van 95%. Volgens de laatstgenoemde waterschappen zullen zij deze norm in ieder geval ook in 2012 handhaven.

2.6

Vermogen In beginsel moet een belastingschuldige ook zijn beschikbare vermogen aanwenden voor het betalen van zijn belastingschuld (ook als er geen betalingscapaciteit is). Bestanddelen van het vermogen zijn onder andere spaartegoeden, een auto en de inboedel. Op grond van artikel 12 van de Uitvoeringsregeling worden in het kader van de kwijtschelding onder andere de inboedel tot een bedrag van € 2269 en een auto met een waarde van minder dan € 2269, niet tot het vermogen gerekend. Artikel 144 Waterschapswet gaf (tot medio 2011) geen ruimte aan de waterschappen om van het voorgaande af te wijken. Met ingang van 1 juli 2011 is de wet echter aangepast en kunnen waterschappen ook ter zake van het vermogen normen stellen die ertoe leiden dat in ruimere mate kwijtschelding wordt verleend. In hoofdstuk 3 wordt nader op deze verruiming ingegaan.

2.7

Slot Tot medio 2011 hield de bestuurlijke vrijheid van waterschappen bij het verlenen van kwijtschelding dus in dat zij: een strakker kwijtscheldingsbeleid kunnen voeren door in het geheel geen of slechts gedeeltelijk kwijtschelding te verlenen; een ruimer kwijtscheldingbeleid kunnen voeren door de kosten van bestaan in plaats van op 90% van de bijstandsnorm, op maximaal 100% van deze norm te stellen. Alhoewel elk waterschap vrij is om binnen de grenzen van weten regelgeving te bepalen of en zo ja, in welke mate hij kwijtschelding verleent en welke norm voor de kosten van bestaan hij daarbij toepast, blijkt van grote verschillen in de praktijk tot nu toe geen sprake te zijn. Het is eerder zo dat sprake is van een grote mate van uniformiteit in het beleid zoals dat door de waterschappen wordt gevoerd. Zoals gezegd: verlenen alle waterschappen van in ieder geval de ingezetenenheffing en de zuiveringsheffing/verontreinigingsheffing woonruimten kwijtschelding (en van de overige heffingen niet), doen de waterschappen niet aan gedeeltelijke kwijtschelding en hanteert 92% van de waterschappen de 100%-norm voor de kosten van bestaan.


Pagina 10 van 45


3

Pagina 11 van 45

Ontwikkelingen in weten regelgeving en uitvoering Met betrekking tot de kwijtschelding heeft zich in 2011 en ook aan het begin van 2012 een aantal ontwikkelingen in weten regelgeving en in de uitvoering voorgedaan die van invloed kunnen zijn op het toekomstig kwijtscheldingsbeleid van de waterschappen. De ontwikkelingen als hier bedoeld zijn: 1. De verruiming van de vermogensnormen; 2. De mogelijkheid om kwijtschelding aan kleine ondernemers te verlenen; 3. De mogelijkheid om de netto kosten van kinderopvang aan te merken als uitgaven van een huishouden en; 4. De mogelijkheid om het recht op kwijtschelding in een geautomatiseerd proces door het Inlichtingenbureau te laten toetsen.

3.1

Verruiming vermogensnormen6 Op 1 juli 2011 is de Wet verruiming kwijtschelding7 in werking getreden8. Artikel 144, vierde lid, van de Waterschapswet is gewijzigd zodat het algemeen bestuur van een waterschap voortaan ook voor de wijze waarop het vermogen in aanmerking wordt genomen, regels kan stellen die ertoe leiden dat in ruimere mate kwijtschelding wordt verleend. Het effect van het hanteren van ruimere vermogensnormen is dat meer mensen voor kwijtschelding in aanmerking komen. Art. 144, vierde lid, Waterschapswet (tekst vanaf 1 juli 2011) Met inachtneming van door Onze Minister van Verkeer en Waterstaat, in overeenstemming met Onze Minister van Financiën, te stellen regels kan het algemeen bestuur met betrekking tot de wijze waarop de kosten van bestaan en de wijze waarop het vermogen in aanmerking worden genomen afwijkende regels stellen die er toe leiden dat in ruimere mate kwijtschelding wordt verleend. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer toegezegd in een ministeriële regeling nadere regels met betrekking tot de verruiming van de vermogensnormen te zullen opstellen. Deze nadere regels zullen de maximale beleidsvrijheid voor de waterschappen vormen bij het verruimen van de vermogensnormen. Omdat de hier bedoelde nadere regels tot op dit moment niet zijn vastgesteld, kunnen wij helaas niet concreet aangeven hoe ruim de maximale beleidsvrijheid voor waterschappen uiteindelijk zal zijn. Wel is het zo, dat bij de behandeling van het wetsvoorstel het voornemen bestond om de lokale overheden de ruimte te geven om tot maximaal de vermogensnormen uit de Wet werk en bijstand (Wwb) te hanteren bij het beoordelen van de vraag of een belastingplichtige voor kwijtschelding in aanmerking komt. De vermogensnormen uit de Wwb zijn hoger dan de vermogensnormen uit de Uitvoeringsregeling.

6 7

8

Zie volledigheidshalve ook de aanbiedingsbrief bij dit rapport en de ledenbrief van 15 maart jl., kenmerk 62972 JR. Wet tot wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet in verband met de verruiming van de bevoegdheid van de raad, provinciale staten en het algemeen bestuur om kwijtschelding van belastingen te verlenen, wetsvoorstel 32 315. Het koninklijk besluit waarbij dit heeft plaatsgevonden is in Stb. 2011, 310 gepubliceerd en de wet zelf is gepubliceerd in Stb. 2011, 309.


Pagina 12 van 45

Onderstaand overzicht geeft een beeld van de verschillen tussen de huidige vermogensnormen en de normen van de Wwb. Huidige norm op basis van Uitvoeringsregeling (artikel 12) vrijstelling inboedel € 2.269 vrijstelling overlijdensrisicoverzekering uitvaart vrijstelling auto minder dan € 2.269 vrijstelling lening IBG/PGB vrijstelling 65+ € 2.269 vrijstelling levensloopreg. voorziening vrijstelling financiële middelen

Norm Wet Werk en Bijstand bezittingen in natura, algemeen gebruikelijk/ noodzakelijk overwaarde woning < € 46.900 Vermogensgrens: alleenstaanden € 5.555 alleenstaande ouder € 11.110 gehuwden met/zonder kinderen € 11.110

Zoals blijkt, zal een verruiming tot de vermogensnormen uit de Wwb een forse verruiming inhouden. Op de verantwoordelijke departementen wordt een dergelijke vergaande verruiming momenteel echter heroverwogen. Het ziet ernaar uit dat de normen voor het vermogen in de eerdergenoemde ministeriële regeling tussen de normen van de Uitvoeringsregeling en de normen van de Wwb in komen te liggen. Dit komt tegemoet aan de wens van de Tweede Kamer om bij de uitwerking van de wet rekening te houden met de zogenoemde armoedevalproblematiek. Dit is het verschijnsel dat werken niet loont omdat bij de aanvaarding van een baan het recht op inkomensondersteunende voorzieningen komt te vervallen of vermindert, waardoor er netto niet of nauwelijks sprake is van een inkomensverbetering. De armoedevalproblematiek bemoeilijkt niet alleen de overgang van uitkering naar werk, maar kan ook het streven naar een hoger inkomen van werkenden (met een laag loon inkomen) ontmoedigen. Uitgaande van een gemiddeld bedrag aan verleende kwijtschelding van € 175,- (ingezetenenheffing en zuiveringsheffing woonruimten) en uitgaande van gegevens die door de waterschappen zijn aangeleverd over het aantal verzoeken om kwijtschelding dat zij in 2009 hebben afgewezen op grond van het feit dat de betrokkenen over een vermogen beschikten dat boven de normen van de Uitvoeringsregeling uitging9, kunnen de kosten van de kwijtschelding met ruim € 10 mln. toenemen. Het gaat hier om een indicatief bedrag. Er is geen rekening gehouden met het feit dat de diverse aspecten van de verruiming met elkaar kunnen cumuleren (dit geeft een opwaartse druk op genoemd bedrag) en evenmin is rekening gehouden met de mogelijkheid dat de verruiming van de vermogensnormen beperkter wordt dan aanvankelijk gedacht (dit zal tot een lager bedrag leiden). Omdat het toepassen van de verruimde vermogensnormen geen verplichting maar een facultatieve bevoegdheid is, hebben de waterschappen een eventuele toename van de kosten van de kwijtschelding als gevolg van deze verruiming in zekere zin zelf in de hand. De invloed van de omgeving kan echter al snel bepalend zijn voor het te voeren beleid en dus ook voor de ontwikkeling van de kosten van de kwijtschelding. Hiermee bedoelen wij dat een waterschap zich wellicht al snel moreel verplicht kan voelen de maatregel ook toe te passen, bijvoorbeeld omdat een groot aantal inliggende gemeenten en/of een groot aantal collegawaterschappen hiertoe is overgegaan. Zolang de nadere regels niet zijn vastgesteld, kan in de praktijk niet van de bevoegdheid tot verruiming van de vermogensnormen gebruik worden gemaakt.

9

Zoals vermeld in de wetsgeschiedenis (Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32 315, nr. 6, blz. 2) gaat het om ongeveer 58.000 personen.


3.2

Pagina 13 van 45

Kleine ondernemers Door wijziging van artikel 28, eerste lid, onder e, van de Uitvoeringsregeling is het sinds 1 april 2011 mogelijk kwijtschelding te verlenen aan natuurlijke personen die een bedrijf of zelfstandig een beroep uitoefenen, de zogenaamde kleine ondernemers.10Voorwaarde voor het verlenen van kwijtschelding aan kleine ondernemers is dat het niet om belastingen mag gaan die geheel of gedeeltelijk verband houden met de uitoefening van het bedrijf of beroep11. Dit teneinde concurrentievervalsing te voorkomen. Een kleine ondernemer kan dus alleen in aanmerking komen voor kwijtschelding van belastingen die met zijn woonruimte samenhangen (ook wel privé-belastingschulden genoemd). Indien er kwijtschelding aan een kleine ondernemer wordt verleend, vindt dit (net als bij natuurlijke personen die geen onderneming drijven) plaats op basis van de betalingscapaciteit en het aanwezige vermogen 12.

3.2.1

Inkomens- en vermogenstoets Veelal zal op het moment dat een ondernemer een verzoek om kwijtschelding doet, nog geen inschatting van het netto-besteedbare inkomen gemaakt kunnen worden. Dit kan worden opgelost door de aanvrager (achteraf) een inkomensverklaring van de Belastingdienst over de betrokken periode te laten overleggen. In de tijd die er tussen ligt, kan het waterschap aan de betrokkene uitstel van betaling verlenen13. Blijkt na overlegging van de inkomensverklaring dat de aanvrager geen recht op kwijtschelding heeft, dan moet hij de belasting alsnog betalen. Het waterschap zal het verleende uitstel moeten intrekken en de invordering van de aanslag ter hand moeten nemen. Blijkt de ondernemer wel recht op kwijtschelding te hebben, dan zal het waterschap het verleende uitstel (administratief) omzetten in kwijtschelding.

3.2.2

Praktische knelpunten Ondermeer vanwege het voorgaande verwacht een aantal waterschappen dat het verlenen van kwijtschelding aan kleine ondernemers tot knelpunten in de uitvoering zal leiden. Doorlooptijden zullen toenemen doordat feitelijk pas na afloop van het belastingjaar vastgesteld zal kunnen worden welk inkomen de ondernemer heeft genoten·.Bovendien zullen de medewerkers van de waterschappen de aanslag inkomstenbelasting en/of de inkomensverklaring op zijn merites moeten kunnen beoordelen. Deze expertise is op dit moment nagenoeg niet bij de waterschappen aanwezig. Een ander aspect dat in dit verband aandacht verdient, is dat aanslagen en kwijtscheldingsverzoeken over verschillende jaren in de praktijk kunnen gaan cumuleren. Een voorbeeld. Een ondernemer dient in 2012 een verzoek om kwijtschelding in met betrekking tot een aanslag over dat jaar. Het waterschap zal dit verzoek op zijn vroegst in de loop van 2013 kunnen beoordelen (als de Belastingdienst de aangifte inkomstenbelasting over 2012 heeft verwerkt en de definitieve aanslag over dat jaar heeft vastgesteld of als de inkomensverklaring beschikbaar is). Op dat moment in 2013 zal het waterschap de aanslag over 2013 in een groot aantal gevallen ook al hebben opgelegd en is het niet ondenkbeeldig dat de ondernemer in kwestie ook voor deze aanslag kwijtschelding aanvraagt. Omdat elk verzoek afzonderlijk beoordeeld moet worden (in de inkomenssituatie van de ondernemer kan immers verandering zijn opgetreden en een toe- of afwijzing over een eerder jaar zegt daarom niet zo veel), zal het waterschap pas in 2014 feitelijk een beslissing kunnen nemen op het kwijtscheldingsverzoek over 2013. Op dat moment zal het waterschap de aanslag over 2014 alweer hebben opgelegd, etc., etc.

10 Voor deze datum was het verlenen van kwijtschelding aan kleine ondernemers alleen onder zeer strikte voorwaarden mogelijk. 11 Staatscourant. 2011, nr. 5774, van 29 maart 2011. 12 Zie paragraaf 2.5 voor een toelichting op deze termen. 13 Uitgaande uiteraard van een voor het overige volledig ingevuld kwijtscheldingsformulier.


3.2.3

Pagina 14 van 45

Indicatie van kosten Uitgaande van een gemiddeld bedrag aan verleende kwijtschelding van € 175,- (ingezetenenheffing en zuiveringsheffing) en uitgaande van de in de wetsgeschiedenis gegeven inschattingen van het aantal kleine ondernemers dat voor kwijtschelding in aanmerking zou kunnen komen14, kunnen de kosten van de kwijtschelding met ongeveer € 7 mln. toenemen. Het gaat hier om een indicatief bedrag. Er is geen rekening gehouden met het feit dat de diverse aspecten van de verruiming met elkaar kunnen cumuleren. Mede gezien het feit dat het aantal kleine ondernemers de afgelopen jaren fors is toegenomen (denk aan de groei van het aantal zzp-ers) acht de werkgroep het overigens aannemelijk dat in de actuele situatie een groter aantal personen dan in de wetsgeschiedenis genoemd voor kwijtschelding in aanmerking zal blijken te komen. Volgens informatie van de Vereniging van Kamers van Koophandel telt Nederland op dit moment ongeveer 172.000 kleine zelfstandigen.

3.2.4

Overige opmerkingen Ook voor het verlenen van kwijtschelding aan kleine ondernemers geldt dat dit geen verplichting maar een facultatieve bevoegdheid is. Waterschappen hebben een eventuele toename van de kosten van de kwijtschelding als gevolg van deze verruiming in zekere zin dus zelf in de hand, maar ook hier moet rekening worden gehouden met de invloed die de omgeving op het uiteindelijk te voeren beleid kan hebben. Het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden en de gemeenschappelijke regeling Hefpunt hebben de mogelijkheid van kwijtschelding begin dit jaar voor kleine ondernemers opengesteld. De overige waterschappen hebben veelal aangegeven met de besluitvorming te wachten tot het moment waarop er meer duidelijkheid is over de reikwijdte van de verruiming van de vermogensnormen, zodat een integrale en samenhangende beslissing over het kwijtscheldingsbeleid genomen kan worden. De werkgroep heeft navraag bij de VNG gedaan over het aantal gemeenten dat kwijtschelding aan kleine ondernemers verleent. De VNG beschikt niet over precieze informatie, maar heeft wel de indruk dat een relatief gering aantal gemeenten hiertoe is overgegaan. Tot de gemeenten die wel kwijtschelding aan kleine ondernemers verlenen behoort een aantal grote gemeenten.

3.3

Kosten kinderopvang De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) heeft de Tweede Kamer in de maand juni van het afgelopen jaar laten weten dat hij verschillende maatregelen gaat nemen om te voorkomen dat de kosten van kinderopvang voor de rijksoverheid de komende jaren blijven stijgen15. De minister heeft in verband hiermee een beperking van de kinderopvangtoeslag en een hogere eigen bijdrage van ouders in de kosten van kinderopvang aangekondigd, één en ander met ingang van 1 januari 2012. De minister heeft erkend dat de aangekondigde maatregelen tot een armoedeval bij ouders (zowel werkende ouders als ouders die vanuit een bijstandssituatie een [veelal kleine] baan accepteren) kunnen leiden. Dit kan met name in het geval van alleenstaande ouders knellen.

14 Het zou op basis van gegevens van de Belastingdienst uit 2005 om 40.000 personen gaan (TK vergaderjaar 2009-2010, 32 315, nr. 6, blz. 2). 15 Brief Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Tweede Kamer van 6 juni 2011, ASEA/SAS/201/9894.


Pagina 15 van 45

De minister heeft aangegeven dit knelpunt voor de korte termijn te willen oplossen met een aantal maatregelen. Een daarvan betreft de kwijtschelding. De minister wil dat bij de kwijtschelding van lokale lasten rekening wordt gehouden met de netto-kosten16 die huishoudens voor kinderopvang moeten maken. Inmiddels is de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 in verband met het voorgaande aangepast17. De maatregel geldt met ingang van 1 januari 2012 en de leden-waterschappen zijn hierover door de Unie geïnformeerd. 3.3.1

Indicatie van kosten Het ministerie van SZW heeft becijferd dat er als gevolg van de maatregel landelijk ongeveer 15.000 personen extra voor kwijtschelding in aanmerking zouden kunnen komen. Uitgaande van een gemiddeld bedrag aan verleende kwijtschelding van € 175,- (ingezetenenheffing en zuiveringsheffing) en uitgaande van genoemd aantal personen, kunnen de kosten van de kwijtschelding met ongeveer € 2,7 mln. toenemen18. Het gaat hier om een indicatief bedrag. Er is geen rekening gehouden met het feit dat de diverse aspecten van de verruiming van de kwijtschelding met elkaar kunnen cumuleren.

3.3.2

Tegemoetkoming in de kosten De Minister van SZW heeft voor de maatregel een bedrag van € 10 mln. gereserveerd. Dit bedrag komt blijkens zijn eerdergenoemde brief ten goede aan de gemeenten, die hiervan ook het eventuele extra beslag op de bijzondere bijstand moeten betalen. De Unie heeft het ministerie van SZW dringend verzocht om ook voor de waterschappen budget beschikbaar te stellen. Op het moment van het schrijven van deze notitie had genoemd ministerie nog geen uitsluitsel gegeven over de vraag of, en zo ja op welke wijze de waterschappen financieel zullen worden gecompenseerd. Lokale overheden kunnen overigens zelf bepalen of zij bij de kwijtschelding rekening houden met de kosten van kinderopvang. Bedacht moet wel worden dat deze discretionaire bevoegdheid in de praktijk al snel kan worden beïnvloed door beslissingen die terzake door de omgeving worden genomen.

3.4

Geautomatiseerde kwijtschelding Per 1 januari 2011 kunnen waterschappen hun verzoeken om kwijtschelding geautomatiseerd laten toetsen door de Stichting Inlichtingenbureau19. Het Inlichtingenbureau vergelijkt de gegevens die het waterschap van de belastingplichtigen heeft met de gegevens van het UWV, de Rijksdienst voor wegverkeer en de Belastingdienst. Als blijkt dat het inkomen en het vermogen ten opzichte van eerder jaar (waarover het waterschap de betrokkene kwijtschelding heeft verleend) niet zijn veranderd, kan het waterschap, zonder dat de burger daarvoor iets hoeft te doen, opnieuw kwijtschelding verlenen. Door geautomatiseerd kwijt te schelden kunnen waterschappen hun uitvoeringskosten verminderen en blijven de burger administratieve lasten bespaard. Alleen burgers aan wie in een voorgaand jaar kwijtschelding is verleend20, komen in aanmerking voor de geautomatiseerde kwijtscheldingstoets. Per 1 januari van dit jaar maken in totaal 17 waterschappen en belastingkantoren van de geautomatiseerde kwijtscheldingstoets gebruik.

16 Dit zijn de kosten van kinderopvang na aftrek van de kinderopvangtoeslag of andere specifieke tegemoetkomingen. 17 Staatscourant 31 december 2011, nr. 22974, artikel XXII. 18 Er is geen rekening gehouden met eventuele compensatie door de rijksoverheid. 19 Besluit van 13 september 2010, houdende een wijziging van het Waterschapsbesluit en het Besluit SUWI in verband met de invoering van automatische kwijtschelding van waterschapsbelastingen (Stb. 2010, 702). Hierbij is artikel 6:17 van het Waterschapsbesluit gewijzigd. 20 Het College Bescherming Persoonsgegevens heeft ook de voorwaarde gesteld dat de burger toestemming moet hebben gegeven voor de geautomatiseerde verwerking van zijn gegevens.


Pagina 16 van 45

Geautomatiseerde kwijtschelding maakt het toetsen van de rechtmatigheid van kwijtscheldingsverzoeken eenvoudiger. De waterschappen die van dit instrument gebruik maken zijn positief. De geautomatiseerde toets heeft bij een aantal waterschappen tot een (soms forse) reductie van het aantal ‘kwijtscheldingsgerechtigden’ geleid. Daar staat in een aantal gevallen echter een toename van het aantal oninbare vorderingen tegenover. Er is geen onderzoek gedaan naar de vraag of degenen die niet langer voor kwijtschelding in aanmerking bleken te komen, ook degenen zijn die de belastingaanslag (ook na dwanginvorderingsmaatregelen van het waterschap) uiteindelijk niet betalen. Indien een dergelijk verband aanwezig zou zijn, dan zou dat erop kunnen duiden dat een groep burgers weliswaar buiten de kwijtschelding valt (wellicht omdat ze net teveel verdienen), maar in de praktijk toch niet in staat blijkt de belastingschuld te voldoen. Dit is een aandachtspunt dat niet zozeer de kwijtschelding sec regardeert, maar veel eerder moet worden meegenomen in het totale invorderingsbeleid van het waterschap. 3.4.1

Geen toename kosten kwijtschelding als gevolg van geautomatiseerde toets Doordat het uitgangspunt bij de geautomatiseerde kwijtschelding is dat het Inlichtingenbureau alleen aanvragen toetst van personen die in een eerder jaar al voor kwijtschelding in aanmerking zijn gekomen, leidt de geautomatiseerde toets op zichzelf niet tot een toename in de omvang van de kosten van de kwijtschelding. Zoals in de vorige subparagraaf opgemerkt, lijkt het omgekeerde eerder het geval te zijn en kan met enige voorzichtigheid worden gesteld dat de geautomatiseerde kwijtschelding een ‘zuiverende werking’ kan hebben, doordat onterechte beroepen op kwijtschelding eerder worden getraceerd.

3.5

Conclusie De geschetste ontwikkelingen in weten regelgeving (m.u.v. de geautomatiseerde kwijtscheldingstoets) kunnen ieder voor zich tot een toename van de kosten van de kwijtschelding leiden. De potentiële toename bedraagt in totaal ongeveer € 20 mln. Dit bedrag is met de nodige voorbehouden omgeven, onder andere omdat er nog geen duidelijkheid is over de exacte verruimingsmogelijkheden (vermogensnormen), er geen actuele gegevens voorhanden zijn (kleine ondernemers) en er onduidelijkheid is over eventuele compensatie van de rijksoverheid aan de waterschappen (kosten kinderopvang). Er kunnen evenmin uitspraken worden gedaan over het aantal personen dat uiteindelijk ook daadwerkelijk van de verruimde mogelijkheden op kwijtschelding gebruik zal blijken te maken. Al deze onzekerheden leiden ertoe dat het becijferde bedrag van € 20 miljoen slechts een indicatie is. De precieze toename van de kosten van de kwijtschelding kan in de praktijk zowel mee- als tegenvallen.


4

Pagina 17 van 45

Kosten kwijtschelding Het verlenen van kwijtschelding kost geld. Het gaat enerzijds om zogenaamde apparaats- of uitvoeringskosten en anderzijds om de bedragen die aan kwijtschelding worden verleend. In deze notitie wordt het begrip in laatstgenoemde zin gebruikt. Waar wij de apparaats- of uitvoeringskosten bedoelen, zullen wij dat met zoveel woorden aangeven.

4.1

Kosten kwijtschelding In het kader van het schrijven van deze notitie heeft de Unie van Waterschappen het afgelopen jaar aan alle waterschappen dan wel de gemeenschappelijke belastingkantoren van de waterschappen gevraagd een aantal kwijtscheldingsgegevens over de laatste jaren aan te leveren. Gevraagd is onder andere naar het aantal ingediende kwijtscheldingsverzoeken, het aantal verzoeken dat is toegewezen, de gronden waarop de overige verzoeken zijn afgewezen en de bedragen die met het verlenen van kwijtschelding waren gemoeid. Aan de hand van deze gegevens heeft de werkgroep getracht het verloop en de ontwikkeling van de kwijtschelding over de afgelopen jaren in beeld te brengen. Omdat een aantal waterschappen de gegevens niet of slechts gedeeltelijk heeft aangeleverd, kan helaas geen volledig beeld van de ontwikkelingen worden gegeven. Wel bestaat een goed beeld van de totaalbedragen waarvoor door de waterschappen kwijtschelding is verleend21: 2008 Verontreini- Ingezetenenheffing gingsheffing

€ 33.6 mln. € 12.3 mln. € 45,9 mln. (gecorrigeerd € 48,9 mln.)

2009 WatersysZuiveringsteemheffing heffing/ Verontreini- ingezetenen gingsheffing € 33,5 mln. € 18,7 mln. € 52,3

2010 WatersysZuiveringsteemheffing heffing/ Verontreini- ingezetenen gingsheffing € 33.9 mln. € 19,7 mln. € 53,6 mln. (gecorrigeerd € 54,5 mln.)

De kosten van de kwijtschelding zijn in 2009 ten opzichte van 2008 landelijk met ruim € 3,4 miljoen (= circa 7%) gestegen. Het is aannemelijk dat deze stijging voornamelijk het gevolg is van de overgang naar een nieuw belastingstelsel per 1 januari 200922. De ontwikkeling van de kosten van 2009 op 2010 bedraagt € 2,2 miljoen (= circa 4%). De kosten van de kwijtschelding stijgen in verstedelijkte waterschappen veelal harder dan in minder verstedelijkte waterschappen. Bijlage 4 bevat een totaaloverzicht van de door de waterschappen verleende kwijtschelding over de jaren 2008 tot en met 2010.

21 De cijfers over 2008 zijn exclusief hoogheemraadschap Schieland en de Krimpenerwaard. Dit leidt tot een onderschatting van de cijfers over 2008 van naar schatting € 3 mln. De cijfers over 2010 zijn exclusief waterschap Regge en Dinkel. Dit leidt tot een onderschatting van de cijfers over het betrokken jaar van ingeschat € 0,9 mln. De gegevens van waterschap Hollandse Delta ontbreken volledig. Voor de vergelijking en ontwikkeling maakt dit niet uit maar het leidt wel tot een onderschatting van alle totaalbedragen. 22 Het totale aandeel van de huishoudens (de groep die vooral voor kwijtschelding in aanmerking komt) in de waterschapsbelastingen is daarbij toegenomen. Daarnaast worden er vanaf 2009 meer kosten gedekt uit de watersysteemheffing en minder uit de zuiveringsheffing (overheveling kosten passief kwaliteitsbeheer). Binnen de watersysteemheffing is bovendien het kostenaandeel van de ingezetenen toegenomen.


Pagina 18 van 45

4.1.1

Algemene oorzaken toename kosten kwijtschelding In het algemeen kan een toename van de kosten van de kwijtschelding de volgende oorzaken hebben: Door de economische crisis en de toename van de werkloosheid komen meer burgers in financiële problemen. Er moet rekening mee worden gehouden dat deze ontwikkeling de komende tijd zal aanhouden. Burgers die na ontslag eerst nog in aanmerking kwamen voor een werkloosheidsuitkering maar die niet een nieuwe baan hebben weten te bemachtigen, belanden op een gegeven moment in de bijstand. Zoals eerder opgemerkt, komen burgers in de bijstand in beginsel in aanmerking voor kwijtschelding. Er is minder schaamte voor het aanvragen van kwijtschelding. Kwijtschelding wordt door de burger steeds meer als een recht (en minder als een gunst) ervaren. Hieraan dragen zowel de aandacht voor de kwijtschelding vanuit gemeenten, maar ook vanuit de waterschappen zelf, bij. Ook hulpverleningsinstanties en sociaal raadslieden wijzen hun klanten graag op de mogelijkheid van kwijtschelding. Het aanvragen van kwijtschelding wordt kortom een steeds normaler fenomeen en de burger geneert zich er niet meer voor. Het aanvragen van kwijtschelding wordt steeds eenvoudiger, onder andere door de digitalisering. Ook de geautomatiseerde kwijtschelding via het Inlichtingenbureau vereenvoudigt in zekere zin het aanvragen van kwijtschelding. Bij een stijging van de belastingtarieven zullen ook de (absolute) kwijtscheldingsbedragen ‘automatisch’ toenemen. Dit heeft te maken met het feit dat waterschappen volledige kwijtschelding verlenen (zie ook paragraaf 7.2). Steeds meer waterschappen hebben hun kwijtscheldingsbeleid de afgelopen jaren verruimd. Inmiddels hanteren vrijwel alle waterschappen het meest ruime kwijtscheldingsbeleid dat mogelijk is door de kosten van bestaan op 100% van de bijstandsnorm te stellen.

4.2

Uitvoeringskosten kwijtschelding De uitvoeringskosten van de kwijtschelding worden onder andere bepaald door de kosten van het versturen van kwijtscheldingsformulieren, de kosten van het in behandeling nemen van de aanvragen, de kosten van het informeren van de burger over de beslissing die op zijn aanvraag is genomen en de kosten van eventuele uitbesteding van behandeling van de verzoeken aan gemeenten of commerciële partijen. De werkgroep heeft navraag gedaan bij de leden van het Invorderingsoverleg van de Unie23 over de hoogte van de uitvoeringskosten, waarbij wij ons hebben geconcentreerd op de personeelskosten en de kosten van uitbesteding. Voor de berekening van de kosten van uitbesteding is gewerkt met de reële kosten. Voor de berekening van de personeelskosten (salaris inclusief overhead) is uitgegaan van een bedrag van € 60,- per medewerker per uur. 9 leden van het Invorderingsoverleg hebben gegevens aangeleverd. Op basis van de aangeleverde gegevens bedroegen de gemiddelde kosten voor de behandeling van één kwijtscheldingsverzoek per waterschap: in 2010 € 6,04 in 2011 € 7,23.

23 In het Invorderingsoverleg zijn de volgende waterschappen of gemeenschappelijke regelingen vertegenwoordigd: Hollands Noorderkwartier, Scheldestromen, de RBG, Lococensus-Tricijn, Belastingsamenwerking West-Brabant, De Dommel, Aa en Maas, Belastingsamenwerking Rivierenland, Belastingsamenwerking Gouwe Rijnland, Hefpunt, Belastingsamenwerking Gemeenten-Waterschappen, Waternet en De Stichtse Rijnlanden.


Pagina 19 van 45

Het gaat hier om het gemiddelde van de som van personeelskosten en uitbestedingskosten in gevallen waarin niet van de dienstverlening van het Inlichtingenbureau gebruik wordt gemaakt of kan worden gemaakt (bijvoorbeeld omdat een burger voor het eerst kwijtschelding aanvraagt). De leden van het Invorderingsoverleg hebben in 2010 gemiddeld 27.332 verzoeken om kwijtschelding behandeld en in 2011 gemiddeld 27. 585. Dit brengt de uitvoeringskosten van de kwijtschelding over 2010 gemiddeld op circa € 165.000,- per waterschap en over 2011 gemiddeld op circa € 199.500,- per waterschap.

4.3

Kosten geautomatiseerde kwijtschelding De kosten voor de geautomatiseerde kwijtschelding bedragen op dit moment € 5000,- per waterschap per jaar (abonnementsgeld Inlichtingenbureau). Waterschappen zullen ook indien zij van de dienstverlening van het Inlichtingenbureau gebruik maken, altijd nog eigen apparaatskosten hebben. Naar de omvang hiervan is geen onderzoek gedaan, maar het is aannemelijk dat deze (veel) lager zullen liggen dan in gevallen waarin het waterschap de kwijtschelding zelf ter hand neemt.

4.4

Wijze waarop waterschappen met de kosten van de kwijtschelding omgaan De bedragen die met het verlenen van kwijtschelding zijn gemoeid worden door de waterschappen in de tarieven van de waterschapsbelastingen verdisconteerd. Als gevolg hiervan draaien degenen die niet voor kwijtschelding in aanmerking komen (of er wel voor in aanmerking komen maar geen verzoek indienen), voor deze kosten op. De vraag die politiek/bestuurlijk bij veel waterschappen leeft, is of de kosten van de kwijtschelding door alle categorieën (moeten) worden gedragen, of dat alleen de categorieën waarvoor kwijtschelding aan de orde is, deze kosten (moeten) dragen. Op deze vragen wordt in het vervolg van deze paragraaf ingegaan. Er wordt onderscheid gemaakt tussen de ingezetenenheffing en de zuiveringsheffing/verontreinigingsheffing.

4.4.1

Ingezetenenheffing De kosten die voor de waterschappen zijn verbonden aan de zorg voor het watersysteem worden via de kostentoedeling aan de belanghebbende categorieën (ingezetenen, eigenaren gebouwd, eigenaren natuur, eigenaren ongebouwd) toegedeeld. Het is de werkgroep gebleken dat er een aantal manieren is waarop waterschappen rekening houden met de kosten van kwijtschelding, namelijk: 1. de begrote kosten van de kwijtschelding worden als uitgaven (lees: kosten in verband met de taakuitoefening) in aanmerking genomen. Via de kostentoedeling dragen alle categorieen vervolgens bij aan de financiering van de kwijtscheldingskosten; 2. de begrote kosten van de kwijtschelding worden niet als kosten in verband met de taakuitoefening in aanmerking genomen. De kosten van de taakuitoefening (dus exclusief de kosten van de kwijtschelding) worden via de kostentoedeling op de gebruikelijke wijze aan de diverse belanghebbende categorieen toegedeeld. Nadat op deze wijze het kostenaandeel van de categorie ingezetenen is bepaald, worden de kosten van de kwijtschelding als zijnde gederfde belastingopbrengsten hierbij opgeteld. Vervolgens wordt het tarief van de belasting voor deze categorie vastgesteld. De kosten van de kwijtschelding drukken in dit geval dus exclusief op de categorie ingezetenen. 3. De kwijtscheldingskosten worden aangemerkt als categoriegebonden kosten als bedoeld in artikel 120, eerste lid, tweede volzin van de Waterschapswet en rechtstreeks bij de betrokken categorie (in dit geval de ingezetenen) in rekening gebracht. Het effect is gelijk als beschreven onder 2.


Pagina 20 van 45

De werkgroep heeft begrepen dat het merendeel van de waterschappen de kosten van de kwijtschelding exclusief ten laste van de categorie ingezetenen brengt. Van in ieder geval twee waterschappen is bekend dat zij de kosten van de kwijtschelding als kosten van de taakuitoefening aanmerken en ten laste van alle categorieën brengen. 4.4.2

Zuiveringsheffing/verontreinigingsheffing Voor kwijtschelding van de zuiveringsheffing/verontreinigingsheffing komen alleen gebruikers van woonruimten in aanmerking. Gebruikers van bedrijfsruimten zijn van kwijtschelding uitgesloten. Het tarief van de zuiveringsheffing/verontreinigingsheffing is voor burgers en bedrijven gelijk. Zij betalen per vervuilingseenheid dus hetzelfde bedrag. Bij het bepalen van het tarief van de heffing gaan de waterschappen uit van de begrote kosten en het verwachte aantal vervuilingseenheden in het betreffende heffingsjaar. De verwachte kwijtscheldingskosten maken deel uit van de begrote kosten en bepalen dus mede het tarief van de heffing. Omdat voor burgers en bedrijven een- en hetzelfde tarief van toepassing is, betalen gebruikers van bedrijfsruimten in het geval van de zuiveringsheffing en de verontreinigingsheffing automatisch mee aan de kosten van de kwijtschelding. Binnen de systematiek van deze heffingen is er geen mogelijkheid om de kosten van kwijtschelding exclusief aan de gebruikers van woonruimten toe te rekenen.


5

Pagina 21 van 45

Aanpassing belastingstelsel waterschappen Zoals afgesproken in het Bestuursakkoord Water hebben de waterschappen in het afgelopen jaar voorstellen tot aanpassing van hun belastingstelsel aan de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aangeboden. Het Bestuursakkoord Water gaat uit van inwerkingtreding per 1 januari 2014, maar er wordt gestreefd naar een versnelde invoering en wel per 1 januari 2013. In dit hoofdstuk wordt uitgegaan van de voorstellen zoals die inmiddels in het conceptwetsvoorstel zijn opgenomen. Voor zover voor het onderhavige onderwerp van belang, luiden de voorstellen als volgt: De kosten die zijn gemoeid met de financiële bijdrage van de waterschappen aan het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP) worden via de watersysteemheffing verhaald; Het kostenaandeel van de categorie ingezetenen is afhankelijk van de inwonerdichtheid in het gebied van het waterschap en bedraagt afhankelijk van deze dichtheid: minimaal 20 % en maximaal 40%; minimaal 30% en maximaal 50% minimaal 40% en maximaal 60%. De mogelijkheid om zogenaamde categoriegebonden kosten rechtstreeks aan de betrokken categorie toe te rekenen, wordt afgeschaft. De vraag is wat de gevolgen van deze voorstellen voor de kwijtschelding zijn.

5.1

Financiële bijdrage HWBP De financiële bijdrage van de waterschappen aan het HWBP bedraagt dit en volgend jaar € 81 mln., in 2014 € 131 mln. en vanaf 2015 € 181 mln. per jaar. Zonder nadere maatregelen zal de consequentie van deze financiële participatie zijn dat de opbrengsten en de tarieven van de watersysteemheffing zullen stijgen. De Taskforce Financien van de Unie heeft becijferd dat bij een toename van de lasten met € 181 mln., de opbrengst van de watersysteemheffing ten opzichte van de situatie in 2011 landelijk gemiddeld met ongeveer 17 % zal stijgen24. Uitgaande van het huidige kwijtscheldingsbeleid van de waterschappen zullen in dat geval ook de kosten van de kwijtschelding toenemen. De toename zal dan voornamelijk bij de watersysteemheffing aan de orde zijn. De hogere kosten van de kwijtschelding zullen eventueel gecompenseerd kunnen worden door lagere zuiveringskosten. Met de nodige nadruk wordt opgemerkt dat de waterschappen zich in het Bestuursakkoord Water ertoe hebben verbonden geen lastenstijging als gevolg van het HWBP bij de burger door te voeren. Dit zo zijnde, ligt ook een stijging van de kwijtscheldingskosten op grond hiervan niet in de lijn der verwachting.

5.2

Kostenaandeel ingezetenen In de belastingvoorstellen bedraagt de bandbreedte bij de bepaling van het ingezetenenaandeel 20%. In de actuele situatie is dit 10%, met een mogelijkheid van verhoging met eveneens 10%. In feite kunnen de waterschappen hun ingezetenenaandeel op dit moment dus al binnen een bandbreedte van 20% bepalen. In zoverre verandert er met de voorstellen dan ook niet veel.

24 Bijlage 6 van het bijlagenboek behorende bij het Eindrapport van de Taskforce Financiën.


Pagina 22 van 45

De precieze plek binnen de bandbreedte (het exacte ingezetenenaandeel) wordt in de waterschappen op democratische wijze bepaald. Hoe hoger de kosten van het waterschap en hoe hoger het ingezetenenaandeel, hoe hoger het tarief van de belasting. Hoge belastingtarieven leiden (uitgaande van het huidige kwijtscheldingsbeleid!) tot een toename van het bedrag dat met kwijtschelding is gemoeid.

5.3

Afschaffen categoriegebonden kosten Naar de werkgroep heeft begrepen merkt een aantal waterschappen de kosten van de kwijtschelding op dit moment aan als zogenaamde categoriegebonden kosten (zie ook paragraaf 4.4.1). Indien de kwijtscheldingskosten als zodanig worden aangemerkt, drukken zij uitsluitend op (het tarief van) de categorie ingezetenen. In de belastingvoorstellen van de waterschappen vervalt de mogelijkheid van rechtstreekse kostentoerekening. Dit betekent echter niet per definitie dat de kosten van de kwijtschelding voortaan ten laste van alle belastingplichtige categorieën komen. Indien de kwijtscheldingskosten als gederfde belastingopbrengsten bij de categorie ingezetenen in aanmerking worden genomen, wordt eveneens bereikt dat de kosten slechts op deze categorie drukken.


Pagina 23 van 45

6

Keuze kwijtscheldingsbeleid waterschappen in breder perspectief

6.1

Inleiding De ontwikkelingen die wij in de voorgaande paragrafen hebben geschetst, roepen de vraag op of het huidige kwijtscheldingsbeleid van de waterschappen houdbaar is. Met name de mogelijkheden om de kwijtschelding te verruimen kunnen in theorie tot een forse toename van de kwijtscheldingsbedragen leiden. Maar ook de financieel-economische situatie waarin Nederland op dit moment verkeert en de oplopende werkloosheid kunnen potentieel voor een toename zorgen. Hoe staan de waterschappen tegenover deze ontwikkelingen en zijn er naast de directe financiële effecten andere zaken die van invloed zijn op het te voeren kwijtscheldingsbeleid? Zouden de waterschappen een ruim of juist een beperkt kwijtscheldingsbeleid moeten voeren? In dit hoofdstuk zal op deze vragen nader worden ingegaan.

6.2

Overwegingen en aanleidingen voor het voeren van een ruim kwijtscheldingsbeleid Aan het voeren van een ruim kwijtscheldingsbeleid kunnen de volgende overwegingen of aanleidingen ten grondslag liggen: Sociale gezicht waterschappen Het voeren van een ruimhartig kwijtscheldingsbeleid kan voor een waterschap een middel zijn om bij te dragen aan het oplossen van financiële noodsituaties bij de sociaal zwakkere ingezetenen van het waterschapsgebied. Met een ruimhartig beleid kan het waterschap met andere woorden zijn ‘sociale’ gezicht tonen. Dit brengt echter meteen ook een dilemma met zich mee: het voeren van een ruimhartig kwijtscheldingsbeleid en het tonen van een sociaal gezicht kan het draagvlak voor de waterschapsbelastingen bij bepaalde groepen in de maatschappij vergroten, maar het kan net zo goed tot weerstand of onvrede leiden bij andere groepen. Dit laatste kan bijvoorbeeld het geval zijn bij de groep personen die wél belasting betaalt en die de facto dus opdraait voor de kosten van de kwijtschelding. Zoals eerder in deze notitie aangegeven, kunnen de kosten van de kwijtschelding in het geval van de ingezetenenheffing in de huidige situatie over alle categorieen worden omgeslagen, maar het is ook mogelijk om de kosten uitsluitend ten laste van de categorie ingezetenen zelf te brengen. In het geval van de zuiveringsheffing/verontreinigingsheffing betalen alle belastingplichtigen, dus ook de bedrijven, mee aan de kosten van de kwijtschelding. Maatschappelijke druk Indien waterschappen een minder ruimhartig kwijtscheldingsbeleid voeren dan inliggende gemeenten kan de maatschappelijke druk (van burgers, belangenorganisaties, gemeenten, politiek, etc.) op waterschappen toenemen om eenzelfde kwijtscheldingsbeleid als gemeenten te voeren25.

25 Zo heeft de voormalig staatssecretaris van V&W in maart 2008 nog de wens uitgesproken dat alle waterschappen de 100%-kwijtscheldingsnorm zouden hanteren (zonder de waterschappen overigens iets te willen opleggen).


Pagina 24 van 45

Onbegrip burger In de beleving van de belastingschuldige is een belastingschuld aan een gemeente niet anders dan een belastingschuld aan een waterschap. Voor hem is het dan ook onbegrijpelijk als hij bij de ene overheid wel en bij de andere overheid niet voor kwijtschelding in aanmerking zou komen. Een eventueel verschil in behandeling roept veel vragen op en leidt in de praktijk steevast tot onbegrip. Dit zou voor een waterschap aanleiding kunnen zijn om zijn kwijtscheldingsbeleid op dat van de inliggende gemeenten af te stemmen. Hierbij kan zich voor het waterschap overigens een praktisch probleem voordoen als het beleid van de inliggende gemeenten onderling ook van elkaar verschilt. Van kwijtschelding naar oninbaar Geen kwijtschelding verlenen kan in die gevallen waarin een belastingschuldige zijn belastingaanslag echt niet kan betalen, tot een toename van het aantal oninbare belastingschulden leiden. Het effect van het oninbaar lijden van een belastingaanslag is feitelijk gelijk aan het effect van de kwijtschelding, namelijk dat een groep belastingschuldigen geen belasting betaalt. In bijlage 5 is een aantal gegevens met betrekking tot oninbaar geleden aanslagen over 2011opgenomen. Als een belastingschuld niet wordt betaald, zal een waterschap altijd eerst door middel van (dwang)invordering proberen het verschuldigde binnen te krijgen. Het oninbaar lijden van een belastingschuld is feitelijk het sluitstuk van de invordering en zal in de praktijk dus pas plaatsvinden nadat een waterschap diverse andere (dure) invorderingspogingen heeft ondernomen. Als de belasting oninbaar wordt verklaard, zal het waterschap noch het bedrag van de aanslag, noch de kosten van de dwanginvordering ontvangen26. De gemaakte kosten worden uiteindelijk door de overige belastingplichtigen opgebracht. Belastingsamenwerking In steeds meer regio’s gaan gemeenten en waterschappen over tot samenwerking bij de heffing en de invordering van belastingen in de vorm van gemeenschappelijke regelingen. Samenwerking zal aan belang winnen nu hierover in het Bestuursakkoord Water afspraken zijn gemaakt. Het gezamenlijk uitvoeren van de kwijtschelding is eenvoudiger en het meest doelmatig indien het kwijtscheldingsbeleid van de samenwerkingspartners aan elkaar gelijk is. In de praktijk heeft dit inmiddels in een aantal gevallen tot verruiming van het door een waterschap gevoerde kwijtscheldingsbeleid geleid. Het is overigens niet alleen aan de orde bij samenwerking tussen gemeenten en waterschappen. Ook in het geval waarin waterschappen onderling willen samenwerken, is uniformering van het beleid een aandachtspunt. Daar waar in de huidige situatie nog geen sprake is van een uniform beleid, zou in de toekomst vanuit de samenwerking dus een drive tot meer uniformering kunnen ontstaan. Karakter belastingschulden Belastingen zijn gedwongen financiële bijdragen van de burger aan de overheid. Belastingplichtigen kunnen het feit dat zij een aanslag ontvangen over het algemeen niet voorkomen. Dat is zeker het geval bij de waterschapsbelastingen (een burger is al belastingplichtig vanwege het enkele feit dat hij in het gebied van het waterschap woont en/of omdat hij er een woonruimte gebruikt). In dat opzicht verschillen belastingschulden van veel andere schulden. Dit kan voor overheden een overweging zijn om een ruimhartig kwijtscheldingsbeleid te voeren27.

26 Gemakshalve wordt hier voorbij gegaan aan het feit dat in theorie de kans bestaat dat op een belastingaanslag die oninbaar is verklaard, op een gegeven moment toch nog een betaling binnenkomt. 27 Het Invorderingsoverleg van de Unie is de mening toegedaan dat het feit dat het om een belastingschuld gaat, net zo gemakkelijk tot een tegenovergestelde conclusie kan leiden.


6.3

Pagina 25 van 45

Overwegingen en aanleidingen voor een beperkt kwijtscheldingsbeleid Aan het voeren van een beperkt kwijtscheldingsbeleid kunnen de volgende overwegingen of aanleidingen ten grondslag liggen: Verlenen van kwijtschelding is strijdig met uitgangspunt dat een ieder bijdraagt aan de kosten van de taakuitoefening Uitgangspunt bij de heffing van waterschapsbelastingen is dat een ieder die woonachtig is in het gebied van het waterschap, belang bij de taakuitoefening heeft en een bijdrage in de kosten daarvan levert. Indien een ruimhartig kwijtscheldingsbeleid wordt gevoerd, komt dit er in de praktijk op neer dat (grote) groepen belastingschuldigen die wel belang hebben bij de taken van het waterschap, daarvoor niet betalen. Indien de kwijtschelding beperkt wordt gehouden, wordt aan het uitgangspunt van de waterschapsbelastingen zo min mogelijk afbreuk gedaan. Effect op de tarieven Waterschappen zijn financieel nagenoeg volledig afhankelijk van hun belastinginkomsten. De bedragen die met de kwijtschelding zijn gemoeid, worden linksom of rechtsom dus via de heffing verhaald en bepalen dus mede de hoogte van het tarief van de belasting. Hoe ruimer het kwijtscheldingsbeleid, hoe groter het effect daarvan op de tarieven. Bij een beperkt kwijtscheldingsbeleid is het effect op de tarieven vanzelfsprekend ook minder groot. Rol waterschappen bij oplossen financiële noodsituaties Het verlenen van kwijtschelding kan bij waterschappen een andere plaats hebben dan bij gemeenten. Dit heeft te maken met het verschil in taken tussen gemeenten en waterschappen. Gemeenten hebben een duidelijke rol op het gebied van het oplossen van financiële noodsituaties dan wel het bieden aan ondersteuning aan burgers die in een dergelijke situatie verkeren. Voorbeelden zijn de uitvoering van de Wet werk en bijstand (het sluitstuk van de sociale zekerheid) en het verlenen van bijzondere bijstand. Daarnaast hebben veel gemeenten een minimabeleid in de vorm van noodfondsen, schuldregelingen, etc. Kwijtschelding vormt in een aantal gevallen onderdeel van dat beleid. Waterschappen zijn daarentegen functionele overheden zonder taken op voornoemd sociaal-maatschappelijk gebied. Dit zou voor de waterschappen een argument voor het voeren van een beperkt kwijtscheldingsbeleid kunnen zijn. Beperking armoedeval Het verlenen van kwijtschelding kan in een aantal gevallen tot de zogenaamde armoedeval leiden of deze verscherpen. De armoedeval treedt onder andere op als de overgang van een uitkering naar een betaalde baan niet of nauwelijks loont omdat tegenover de brutoinkomensstijging een netto-inkomensachteruitgang staat als gevolg van het wegvallen van inkomensafhankelijke voorzieningen (zoals de kwijtschelding). Hoe ruimer het kwijtscheldingsbeleid, hoe groter in beginsel de armoedeval en hoe beperkter het kwijtscheldingsbeleid, hoe beperkter de armoedeval in beginsel is. Vanuit de problematiek van de armoedeval bezien, is er dus veel voor het voeren van een beperkt kwijtscheldingsbeleid te zeggen28.

28 Het is opmerkelijk dat de rijksoverheid geen consequent beleid lijkt te voeren als het om de kwijtschelding in relatie tot de armoedeval gaat. Terwijl bekend is dat de kwijtschelding een van de oorzaken van de armoedevalproblematiek is, worden er steeds meer maatregelen doorgevoerd waarmee de kwijtschelding -en dus ook de problematiek- worden verruimd.


Pagina 26 van 45

Bijstand moet voldoende zijn Het verlenen van kwijtschelding staat op gespannen voet met de opvatting dat de bijstand voldoende zou moeten zijn om de lokale belastingen te betalen29. Hoe ruimer het kwijtscheldingsbeleid, hoe meer deze opvatting wordt ondermijnd. Terugtreden ten opzichte van andere schuldeisers Omdat de beslagwetgeving gebaseerd is op 90% van de bijstandsnormen, betekent een ruim kwijtscheldingsbeleid dat het waterschap terugtreedt ten opzichte van andere schuldeisers. Dit kan ertoe leiden dat een belastingschuldige bij het waterschap in aanmerking komt voor kwijtschelding van zijn belastingschuld (omdat hij deze schuld, lettend op zijn inkomen en zijn vermogen, bezwaarlijk kan betalen) maar een schuld aan een particuliere schuldeiser wel gewoon moet voldoen. Het waterschap treedt in dit geval dus terug ten faveure van een andere (meestal particuliere) schuldeiser. Uitvoeringskosten Naarmate een ruimer kwijtscheldingsbeleid wordt gevoerd, zullen meer mensen in aanmerking komen voor kwijtschelding. Dit is van invloed op de uitvoeringskosten. Een beperkt beleid kan tot minder aanvragen en geringere uitvoeringskosten leiden.

29 Deze opvatting is onder andere door de portefeuillehouders Financiën van Schieland en de Krimpenerwaard, Hollandse Delta, Rijnland en Delfland geuit.


7

Oplossingsrichtingen

7.1

Inleiding

Pagina 27 van 45

Zoals in de voorgaande hoofdstukken is aangegeven, zijn er diverse ontwikkelingen die potentieel tot een toename van de bedragen en de uitvoeringskosten van de kwijtschelding kunnen leiden. Ontwikkelingen in weten regelgeving zijn daar een van, maar ook ontwikkelingen op financieel-economisch gebied moeten worden genoemd. De vraag is hoe de waterschappen met deze ontwikkelingen willen omgaan en of de ontwikkelingen voor de waterschappen een reden zijn tot aanpassing van het bestaande beleid dan wel het maken van bepaalde keuzes, bijvoorbeeld ten aanzien van de toepassing van de geboden verruimingsmogelijkheden. In dit hoofdstuk wordt een aantal oplossingsrichtingen geschetst met hun voor- en nadelen en het oordeel van de werkgroep daarover.

7.2

Algehele afschaffing of beperking kwijtschelding Het verlenen van kwijtschelding is geen verplichting. Waterschappen die de huidige kosten van de kwijtschelding als een knelpunt ervaren, zouden dus ervoor kunnen kiezen in het geheel geen kwijtschelding meer te verlenen. Dit is wel een rigoureuze oplossing en het zal in de praktijk niet altijd ook daadwerkelijk een oplossing blijken te zijn, bijvoorbeeld omdat het waterschap in een aantal gevallen zeer veel moeite zal moeten doen om de belastingschuld in te vorderen (met overigens wisselend resultaat) of omdat het aantal oninbare aanslagen toeneemt. Een optie die minder ver gaat dan totale afschaffing van de kwijtschelding is het verlenen van gedeeltelijke kwijtschelding. Waterschappen zijn hiertoe bevoegd. Het verlenen van gedeeltelijke kwijtschelding houdt in dat een waterschap een bepaald deel van de belastingaanslag (bijvoorbeeld de helft) voor kwijtschelding in aanmerking laat komen en het ander deel niet. Het deel (dat niet voor kwijtschelding in aanmerking komt, moet door de burger dus in ieder geval betaald worden. Hieronder worden eerst de voor- en nadelen van algehele afschaffing besproken. Vervolgd wordt met een bespreking van de voor- en nadelen van gedeeltelijke kwijtschelding.

7.2.1

Algehele afschaffing kwijtschelding Voordelen algehele afschaffing draagt bij aan uitgangspunt dat een ieder dient bij te dragen aan de kosten van de taakuitoefening; geen lastenverschuivingen als gevolg van de kwijtschelding; past bij opvatting dat waterschap geen rol heeft in armoedebeleid; past bij opvatting dat de sociale bijstand voldoende moet zijn voor de betaling van lokale belastingschulden; levert een besparing op, want geen uitvoeringskosten kwijtschelding meer. Nadelen algehele afschaffing waterschappen kunnen desgewenst sociale gezicht niet tonen; geen politiek-maatschappelijk draagvlak voor afschaffing; onbegrip burger; imagoschade waterschappen; uitvoeringskosten inning en invordering waterschapsbelastingen nemen naar verwachting sterk toe; toename percentage oninbare belastingaanslagen (als gevolg waarvan nog steeds niet een ieder zal bijdragen aan de kosten van de taakuitoefening en er toch lastenverschuivingen plaatsvinden); kan belastingsamenwerking met gemeenten bemoeilijken.


Pagina 28 van 45

Oordeel werkgroep over oplossingsrichting volledige afschaffing De werkgroep ziet geen aanleiding voor algehele afschaffing van de kwijtschelding. De ontwikkelingen die in deze notitie zijn geschetst verdienen weliswaar de aandacht, maar rechtvaardigen niet zo een rigoureuze keuze. De nadelen van algehele afschaffing zijn (te) groot en wegen naar de mening van de werkgroep niet op tegen de voordelen. Bovendien kunnen de waterschappen tot op zekere hoogte een verdere toename van de kosten van kwijtschelding zelf in de hand houden. Het is naar het oordeel van de werkgroep beter hierop in te zetten dan voor algehele afschaffing van de kwijtschelding te kiezen. 7.2.2

Gedeeltelijke kwijtschelding Voordelen gedeeltelijke kwijtschelding omdat de kwijtscheldingsnorm niet verandert, blijft samenwerking met gemeenten of andere waterschappen in principe goed mogelijk; er worden geen personen van kwijtschelding uitgesloten die daarvoor op dit moment wel in aanmerking komen, dus in die zin behoudt het waterschap zijn sociale gezicht; door gedeeltelijke kwijtschelding zullen de kosten van de kwijtschelding (lees: de bedragen die met de kwijtschelding zijn gemoeid) fors afnemen; gedeeltelijke kwijtschelding biedt de waterschappen een mogelijkheid om een ‘bovengrens’ in de kosten van de kwijtschelding aan te brengen en te behouden. Een waterschap bepaalt in dat geval van te voren wat zij een redelijke omvang van kwijtschelding vindt (zowel absoluut als relatief) en stemt het verdere beleid daarop af; gedeeltelijke kwijtschelding biedt de waterschappen de mogelijkheid om van de geboden verruimingen gebruik te maken en toch de kwijtschelding terug te dringen dan wel op het bestaande niveau te houden (immers: het aantal kwijtscheldingsgerechtigden neemt dan weliswaar toe, maar als een ieder voor 50% of minder voor kwijtschelding in aanmerking komt, kan wellicht toch een besparing of een status quo worden gerealiseerd). Nadelen gedeeltelijke kwijtschelding levert onbegrip op bij bestaande kwijtscheldingsgerechtigden. Zij zullen de gedeeltelijke kwijtschelding als een verslechtering van hun rechten ervaren; levert onbegrip op bij nieuwe kwijtscheldingsgerechtigden omdat zij in een slechte financiële situatie verkeren, maar desondanks een gedeelte van de aanslag moeten betalen; kan tot een toename van de invorderingskosten leiden, omdat het deel van de aanslag dat wel betaald moet worden, door de burger wellicht niet (spontaan)wordt betaald; zal naar verwachting tot een toename van het aantal oninbare vorderingen leiden; berokkent het waterschap imagoschade (politiek en maatschappelijk); kan de samenwerking met gemeenten en collega-waterschappen bemoeilijken. Oordeel werkgroep over oplossingsrichting gedeeltelijke kwijtschelding Gedeeltelijke kwijtschelding kan een instrument zijn om tot vermindering van de kosten van de kwijtschelding te komen. Door middel van gedeeltelijke kwijtschelding kunnen deze kosten ook worden begrensd. Gedeeltelijke kwijtschelding stelt de waterschappen daarnaast in staat om indien gewenst én de kwijtschelding te handhaven, én de kwijtschelding te verruimen. Gedeeltelijke kwijtschelding kan worden gezien als een middenweg tussen algehele afschaffing enerzijds en handhaving van de status quo anderzijds. In die zin is er veel voor te zeggen. Het zal maatschappelijk echter niet met gejuich worden ontvangen, omdat velen het als een versobering van bestaande rechten zullen aanmerken.

7.3

Verruimingsmogelijkheden niet of beperkt toepassen Het kan zijn dat de huidige kosten van de kwijtschelding door de waterschappen in het algemeen niet als een knelpunt worden ervaren, maar dat zij wel zoveel mogelijk willen voorkomen dat de kosten in de toekomst verder toenemen. Twee opmerkingen hierover.


Pagina 29 van 45

In de eerste plaats dient te worden opgemerkt dat het bij handhaving van het huidige beleid praktisch bijkans onmogelijk zal om de kosten van de kwijtschelding te handhaven op om en nabij het huidige niveau. Dit heeft te maken met het feit dat ontwikkelingen in de conjunctuur en ontwikkelingen in de belastingbedragen tot een ‘natuurlijke aanwas’ binnen de kwijtschelding leiden. De tweede opmerking heeft specifiek betrekking op de toename van de kosten van de kwijtschelding als gevolg van de verruimingsmogelijkheden. Als het het streven van de waterschappen is om dit tegen te gaan, dan spreekt het voor zich dat zij de wettelijk toegestane mogelijkheden van verruiming niet dan wel beperkt zouden moeten toepassen. Zoals eerder aangegeven speelt de mogelijkheid van verruiming op dit moment op drie fronten, namelijk de verruiming van de vermogensnormen, de verruiming naar kleine ondernemers en de verruiming in verband met de kosten van kinderopvang. Het beperkt toepassen van deze mogelijkheden kan in verschillende varianten en combinaties plaatsvinden, door steeds een of twee van de geboden mogelijkheden niet te benutten (en de overige wel). Omdat het steeds om discretionaire bevoegdheden van de waterschappen gaat, hebben zij deze ruimte. De meest vergaande mogelijkheid waarmee een stijging van de kwijtscheldingskosten als gevolg van de verruiming kan worden voorkomen, is door geen van deze mogelijkheden te benutten. 7.3.1

In het geheel niet verruimen Voordelen van in het geheel niet verruimen geen extra toename aantal kwijtscheldingsgerechtigden; geen extra toename kosten kwijtschelding; geen extra lastenverschuivingen; past bij opvatting dat waterschap geen rol heeft in armoedebeleid; geen verdere toename uitvoeringskosten kwijtschelding. Nadelen van in het geheel niet verruimen onbegrip burger (het onbegrip zal groter zijn wanneer gemeenten wél en de waterschappen niet verruimen); er kan een maatschappelijke en politieke druk op waterschappen ontstaan om wel te verruimen (deze druk wordt groter wanneer gemeenten wél verruimen); imagoschade waterschappen (deze kan groter zijn wanneer gemeenten wél verruimen); de mogelijkheden van samenwerking met gemeenten worden bemoeilijkt wanneer waterschappen niet en gemeenten wel verruimen. De nadelen kunnen worden beperkt indien ook de (inliggende) gemeenten ervoor zouden kiezen om de verruimingsmogelijkheden niet toe te passen. Dit zal in een aantal gevallen strategisch bestuurlijk overleg tussen waterschappen en gemeenten vergen. Oordeel werkgroep over oplossingsrichting in het geheel niet verruimen Uit een oogpunt van het beheerst houden van de kosten van de kwijtschelding is dit een aantrekkelijke optie. Omdat het om nieuwe maatregelen gaat, zal de maatschappelijke en politieke ophef indien waterschappen niet voor verruiming kiezen, minder groot zijn dan in de situatie wanneer bestaand beleid wordt versoberd of wanneer een eventuele keuze voor verruiming op enig moment in de toekomst weer ongedaan zou worden gemaakt. De keuzes die de gemeenten ten aanzien van de verruiming maken zijn een factor van belang, omdat de publieke opinie over het beleid van de waterschappen naar verwachting mede door deze gemeentelijke keuzes zal worden gevormd. Hoeveel gemeenten op dit moment voor verruiming hebben gekozen, is niet bekend. Wel is bekend dat een aantal grote gemeenten kwijtschelding aan kleine ondernemers mogelijk heeft gemaakt. Hetzelfde geldt voor Hollandse Delta, De Stichtse Rijnlanden en de Hefpunt-waterschappen.


7.3.2

Pagina 30 van 45

Beperkt toepassen verruiming Onder het beperkt toepassen van de mogelijkheden van verruiming wordt hier verstaan dat waterschappen van de drie mogelijkheden, een of twee toepassen (en de overige niet). Indien hiervoor wordt gekozen, zullen afhankelijk van de keuze(s) die wordt/worden gemaakt, zowel de geschetste voordelen als de geschetste nadelen minder groot zijn dan wij hiervóór in het onderdeel “In het geheel niet verruimen” hebben aangegeven. Oordeel werkgroep over beperkt toepassen verruiming Het beperkt toepassen van de mogelijkheden van verruiming moet worden gezien als een middenweg tussen wat wij in dit verband de twee uitersten zouden willen noemen, namelijk in het geheel niet verruimen (het ene uiterste) en het volledig benutten van alle mogelijkheden van verruiming (het andere uiterste). Alhoewel het beperkt toepassen van de verruimingsmogelijkheden in deze zin dus een veilige keuze lijkt en een substantiële toename van de kwijtscheldingsbedragen en daarmee een verdere verschuiving van lasten naar de overige belastingbetalers erdoor kan wordt beperkt, zit er beleidsmatig een aantal aspecten aan die goed in ogenschouw moeten worden genomen. Wij noemen: de beredenering en motivering van de keuze: waarom de ene verruiming wel en de andere niet; wat is de achtergrond van de gemaakte keuze?; het gevaar van de zogenaamde glijdende schaal: een keuze vandaag voor de ene verruiming, kan morgen tot een keuze voor de andere verruiming leiden; verdere toename verruimingsmogelijkheden: hoe daarmee in de toekomst om te gaan? Deze aspecten leiden ertoe dat een keuze om de verruimingsmogelijkheden beperkt toe te passen, weloverwogen moet zijn.

7.4

Verruimingsmogelijkheden toepassen De laatste mogelijkheid in dit verband is dat waterschappen de ontstane verruimingsmogelijkheden ten volle benutten. Voordelen van volledige benutting verruiming waterschap toont sociale gezicht; kan politiek en maatschappelijk draagvlak voor waterschapsbelastingen vergroten30; mogelijkheden voor samenwerking met gemeenten nemen toe (ervan uitgaande dat gemeenten ook tot verruiming overgaan). Nadelen van volledige benutting verruiming afkalving uitgangspunt dat een ieder moet bijdragen aan de kosten van de taakuitoefening; (forse) toename kosten kwijtschelding. doordat steeds minder burgers bijdragen aan de kosten van de taakuitoefening, stijgen de tarieven van de belastingen en is ook sprake van lastenverschuivingen; afbrokkeling draagvlak bij degenen die wel belasting betalen; toename uitvoeringskosten kwijtschelding. Oordeel werkgroep over oplossingsrichting De werkgroep meent dat het niet verstandig is om de verruimingsmogelijkheden voor de kwijtschelding ten volle te benutten. Je weet immers niet waar je ‘ja’ tegen zegt. Verruiming zal naar verwachting tot een substantiële toename van de kwijtscheldingsbedragen leiden en daarmee tot een verschuiving van lasten naar de overige belastingbetalers. Er moet bovendien rekening mee worden gehouden dat de (nasleep van de) economische crisis op zichzelf al tot een toename van de kwijtschelding zal leiden. Ook dit is een ongewisse factor die naar het oordeel van werkgroep tot extra voorzichtigheid noopt bij het nemen van de eventuele beslissing om de kwijtschelding uit te breiden. 30 Maar het omgekeerde kan ook net zo gemakkelijk het geval zijn.


7.5

Pagina 31 van 45

Conclusies met betrekking tot besproken oplossingsrichtingen Aanpassingen in huidig kwijtscheldingsbeleid De werkgroep is van oordeel dat het vanwege politiek/maatschappelijke en imagooverwegingen moeilijk dan wel zeer onwenselijk is het huidige kwijtscheldingsbeleid te versoberen (een versobering kan plaatsvinden door de gangbare 100%-norm te verlagen of door af te stappen van het gebruik om volledige kwijtschelding te verlenen). Als versobering van de kwijtschelding al onwenselijk is, dan geldt dat naar de mening van de werkgroep des te meer voor volledige afschaffing van de kwijtschelding. Dit betekent dus dat het huidige kwijtscheldingsbeleid als een gegeven moet worden beschouwd en dat van daaruit keuzes voor de vormgeving van het beleid in de toekomst moeten worden gemaakt. De verruiming van de kwijtschelding speelt daarin een belangrijke rol. Indien waterschappen het huidige kwijtscheldingsbeleid toch willen aanpassen, dan ligt een aanpassing in de vorm van gedeeltelijke kwijtschelding naar de mening van de werkgroep het meest voor de hand. Verruiming kwijtschelding Als het om de verruiming van de kwijtschelding gaat, heeft de werkgroep voor geen van de geschetste oplossingsrichtingen een sterke voorkeur. Verruimen (geheel dan wel beperkt) lijkt onder andere uit kostenoverwegingen geen logische optie. Maar ook het besef dat nu verruimen en later weer afschaffen of beperken (bijvoorbeeld omdat de kosten tegenvallen) een zeer moeilijk begaanbare weg is, noopt tot de nodige voorzichtigheid bij het maken van keuzes. Dit impliceert dat zich nu een belangrijk afwegingsmoment voor de waterschappen voordoet: gaan de waterschappen wel of niet van de ontstane verruimingsmogelijkheden gebruik maken? De verwachting over de toename van de kosten van de kwijtschelding als gevolg van de verruiming (zowel totaal als per afzonderlijke verruimingsmogelijkheid) zal hierbij een belangrijke rol spelen. Maar er zal ook niet voorbij kunnen worden gegaan aan de vraag of er voor het waterschap een reden is om een bepaalde groep personen (bijvoorbeeld de kleine ondernemers) wel tegemoet te komen en een andere groep (bijvoorbeeld alleenstaande ouders met jonge kinderen) niet. Dit zijn geen eenvoudige afwegingen. De werkgroep pleit er daarom al met al voor dat waterschappen de nodige terughoudendheid bij het verruimen van de kwijtschelding betrachten. Indien de huidige kosten van de kwijtschelding voor waterschappen al het maximum vormen, zou verruiming zeker niet aan de orde moeten zijn. Waterschappen moeten er rekening mee houden dat een eventuele keuze voor verruiming op een gegeven moment wellicht niet meer uit de weg zal kunnen worden gegaan, bijvoorbeeld omdat gemeenten en/of collega-waterschappen deze mogelijkheden in de praktijk wél zijn gaan benutten. Eerder in deze notitie hebben wij dit de beïnvloeding door de omgeving genoemd.


Pagina 32 van 45


8

Conclusies en aanbevelingen

8.1

Conclusies

Pagina 33 van 45

1. Elk waterschap is vrij om binnen de grenzen van weten regelgeving te bepalen of, en zo ja in welke mate er kwijtschelding wordt verleend. 2. Ondanks deze vrijheid is het kwijtscheldingsbeleid van de waterschappen op dit moment goeddeels uniform. Er is ook een grote mate van uniformiteit met het kwijtscheldingsbeleid van de gemeenten. 3. De externe omgeving kan in ruime mate van invloed zijn op het te voeren kwijtscheldingsbeleid. 4. De huidige omvang van de kwijtschelding is niet voor elk waterschap een knelpunt. 5. Er is macro geen duidelijke trend waarneembaar van een zeer sterke stijging van verleende kwijtscheldingsbedragen31. Wel is sprake van verschillen per waterschap waarbij de stijging in verstedelijkte waterschappen veelal groter is dan in minder verstedelijkte waterschappen. 6. De aanhoudende financieel-economische crisis zal naar verwachting tot een toename van de kosten van de kwijtschelding leiden. 7. Uitgaande van de realisatie van doelmatigheidsvoordelen zal de cofinanciering van het HWBP op zichzelf niet tot een stijging van de opbrengst van de watersysteemheffing evenmin tot een toename van de kosten van de kwijtschelding leiden. 8. De voorgenomen afschaffing van de mogelijkheid om kwijtscheldingskosten als zogenaamde categoriegebonden kosten in aanmerking te nemen, behoeft niet per definitie tot een lastenverschuiving naar andere categorieën te leiden. 9. Op basis van de huidige inzichten over het aantal personen dat baat bij de geboden verruimingsmogelijkheden zou kunnen hebben en uitgaande van volledige benutting van deze mogelijkheden door de waterschappen, is becijferd dat de kosten van de kwijtschelding landelijk met ongeveer € 20 miljoen kunnen toenemen. 10. Elke wijziging van het huidige kwijtscheldingsbeleid ten nadele van de burger zal maatschappelijk en politiek op (veel) weerstand en onbegrip stuiten en het imago van de waterschappen schaden. 11. Elke wijziging van het huidige kwijtscheldingsbeleid ten nadele van de burger zal de druk op het invorderingsproces van de waterschappen en de druk op het aantal oninbare vorderingen doen toenemen. 12. Een beslissing om de kwijtschelding te verruimen zal in de toekomst niet danwel alleen met imagoschade teruggedraaid kunnen worden. 13. Geautomatiseerde kwijtschelding leidt tot een vermindering van uitvoeringskosten en tot een afname van het aantal gevallen waarin de kwijtschelding onterecht wordt toegekend. 14. Als het aantal kwijtscheldingsgerechtigden afneemt doordat een strenger kwijtscheldingsbeleid wordt gevoerd of doordat kwijtscheldingsverzoeken anders worden getoetst, kan dit een opwaartse druk op het aantal oninbare vorderingen geven.

31 De stijging van 2008 op 2009 vormt hierop een uitzondering.


8.2

Pagina 34 van 45

Aanbevelingen 1. De werkgroep acht versobering van het huidige kwijtscheldingsbeleid niet verstandig. Indien versobering toch wordt overwogen, dan acht de werkgroep versobering door middel van de introductie van gedeeltelijke kwijtschelding het meest voor de hand liggend. 2. De werkgroep beveelt de geautomatiseerde kwijtschelding aan als instrument waarmee uitvoeringskosten kunnen worden beperkt en waarmee de rechtmatigheid van ingediende kwijtscheldingsverzoeken beter kan worden gewaarborgd. 3. Vanwege de waarschijnlijke correlatie met het aantal oninbare vorderingen, dient het kwijtscheldingsbeleid door de waterschappen altijd in samenhang met het overig invorderingsbeleid te worden bezien. 4. De werkgroep acht het verstandig dat de waterschappen terughoudend omgaan met het benutten van de verruimingsmogelijkheden. 5. Het verdient aanbeveling dat waterschappen bij de (inliggende) gemeenten op dezelfde terughoudendheid aandringen. 6. Mede met het oog op het streven naar een gematigde lastenontwikkeling, dienen de waterschappen bij de rijksoverheid en de politiek er op aan te dringen dat de wettelijke mogelijkheden voor kwijtschelding in de toekomst niet verder worden verruimd. 7. De werkgroep meent dat de gezamenlijke waterschappen ook in de toekomst naar een zo uniform mogelijk kwijtscheldingsbeleid moeten streven. 8. Om schade aan hun imago zoveel mogelijk te voorkomen, dienen de waterschappen het huidige kwijtscheldingsbeleid als vertrekpunt te nemen bij eventuele toekomstige aanpassingen.


Pagina 35 van 45

Bijlage 1: Voorstel portefeuillehouders Financiën vier ZuidHollandse waterschappen en reactie Tasforce Financiën


Pagina 36 van 45


Pagina 37 van 45


Pagina 38 van 45


Pagina 39 van 45

Bijlage 2: Brief Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard


Pagina 40 van 45


Pagina 41 van 45

Bijlage 3: Samenstelling ad-hoc werkgroep kwijtschelding Ellen Huijbregts Marcel Alsemgeest Ruben Jonkman Rikus van Loon Marcel van Putten Ruud Oudshoorn Annette Govaarts-Renne Anton Smits Virginia Anches

De Dommel Waternet Schieland en de Krimpenerwaard Hefpunt Belastingsamenwerking Gouwe Rijnland Belastingsamenwerking Gouwe Rijnland Belastingsamenwerking West Brabant Veluwe Unie van Waterschappen


Pagina 42 van 45


Pagina 43 van 45

Bijlage 4: Kwijtscheldingskosten 2008-2010

(- 2

@"A

'&&#

" + " , . ( " . . ( " . / 0 1 ( 2" . (( 2 " 3 (4 " * / (( 2 " 5 (( 2 6 2 7 " 5 8 " ( ( 6 2 1( " 9 ( (( " 0 2 " 0 . 7 ( " 01 :1 ( " 01 ( 2 " 0 ( 2 " 0 ; " / (2 " / ( 2 2 < ( + (( = > " + ( + " + ( " 2 ( 2 " () *

? *

( 22 (2

" "

! ! !! &&! $& %%' ' ' $ %$ '&& &&& ! & ' ! $' ' '%% & & $& % & $## !%' #$ &&& $ #&& ' & &&& ' # ! %&& ! # & &&& %'' ' 2 & %'! &% # # '& %%# !#'

" " " " " " " " " ( ( ( " " " " " " " " ( " " " "

!! & & " $! '$ "

'

# ! !## $ '% & # $ !#& $!# !&& &&& %' # ! '! #'# & $

#% &&& '# & % #! ' && '&& %%$ '% &&& ! #& ' ' # '!' $ '! #

" " " " " " " " " " ( " " " " " " " " " " " " " "

' ' & % " #! # & "

2 '&&

#$ %$& $ #!# ' ' !! #'! %&# # !& ! %&& &&& ! % $' &' & ' &'% #& $ && ' $ % $ &&& #$ && $#' & &&& ' & ! &&& $& '& &#! &&& !!& ' ' ## &&& !'! '& $&# % $% % %' $ #

(

2 7

1

(2

B '& &

" $'' " " $ ! # " " ! '& " " ' # ! " " & # '! " " %&& &&& " " #' ' " " '! & ' " " ! !% ' " ( " ( ( ( " " !' &&& " " ' ! %&& " " % ' # ( " & #&& " " $& $&& " " #&$ %' " " ! &&& " " &$ $ " " &' &&& " " & # " " ' " " % &% " " $ # %!' "

" #% ! % $# " # &%

" "

" " " " " " " " " ( ( ( " " ( " " " " " " " " " "

$$ $ ! $' # &' !' $' & $ '! !! $ '&& &&& # '#$ &! # & &

& % " "

%&! % & #$

#$! $! ' ! # # '%# ! &&& &&& &$ # !! ' '!& % & % # &'! $$' &&& #& %% %' !&& ' $&# &&& $ '$ &&& !' %& ' '&& &&& ! ! $ #' ' $ # & &#

$%$

% &&& &' && '# &&& !& !&& ### #& &&& & ' ' $'' &&& '!# '& #& & ' &


Pagina 44 van 45


Pagina 45 van 45

Bijlage 5: Overzicht verleende kwijtschelding en oninmaar 2011

Kwijtschelding waterschappen

Recommend Documents